XXII ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS

27 31 DE OUTRUBRO
HOTEL GLRIA, CAXAMB, MG.
TRABALHO APRESENTADO NO G.T. POLTICA E
ECONOMIA
POLTICA ECONMICA,
GOERNABILIDADE E REGIME
!EDERALISTA
P"#$. D". E%&'"%# (&)*+,'-
.
P"#$'. D"'. L#&"%*- S#+'
O trabalho aqui apresentado um ensaio provisrio,que reflete
a experincia recente de seus autores em trabalhos de pesquisa em
torno da importncia da dimenso federativa para a compreenso da
formao do Estado brasileiro e da agenda presente de
governabilidade e reformas Embora descentrali!ao e federalismo
se"am temas distintos h# uma extensa margem de sobreposio
$overlapping% entre ambos , de especial importncia no caso
brasileiro
Examinar a dinmica dos processos de
centrali!ao&descentrali!ao na histria recente do pa's abre
perspectivas ,tambm ,para an#lises comparativas e para o reexame
das perspectivas anal'ticas em torno do lugar do federalismo como
tema
(odemos tomar como ponto de partida uma met#fora
amplamente utili!ada nas avalia)es do caso brasileiro ,a da
s'stole&di#stole ,ou se"a , a da alternncia de per'odos de
centrali!ao e de descentrali!ao na histria do pa's
,identificando*se habitualmente a centrali!ao com o autoritarismo
e a descentrali!ao com avanos democr#ticos +ssim , #
monarquia de tipo unit#rio$,-..*,--/% sucedeu*se a 0(rimeira
1ep2blica 0$,--/*,/34% ,quando se institucionali!ou o regime
federativo no pa's 5 era 6argas $,/34*,/78% ,de caracter'sticas
centrali!adoras sucede*se o per'odo da 9onstituio de
.
,/7:,cortado pelo regime militar de ,/:7 que se estende at ,/-8+
transio democr#tica tem como momento emblem#tico a
9onstituio de ,/-- ,considerada um marco de descentrali!ao
federativa
;o momento atual vive*se uma rica e complexa con"untura em
que convergem aspectos descentrali!adores e recentrali!adores <a
an#lise deste processo exige no s um maior ac2mulo de estudos
emp'ricos como tambm um esforo de reflexo terico*
metodolgica(ara a melhor compreenso do problema em pauta ,
convm examinarmos as modifica)es tra!idas pela nova
9onstituio de ,/-- quanto ao federalismo fiscal
O con"unto de reformas institucionais do regime autorit#rio ,
no per'odo ,/:7*,/:= teve n'tido sentido centrali!ador +
concentrao de recursos fiscais em mos do governo central foi a
contrapartida da perda de autonomia pol'tica dos governos
estaduais ,eleitos indiretamente a partir de ,/:: O longo e tortuoso
processo de liberali!ao do regime $ abertura% levou a um
afrouxamento $loosening% da centrali!ao fiscal ,"# que aumentou o
poder pol'tico dos governadores +s elei)es diretas para estes
cargos em ,/-. foram um momento fundamental para acelerar a
abertura ,com a escolha de representantes de oposio para os trs
principais Estados $>o (aulo ,?inas @erais , 1io de Aaneiro%
Bambm os governadores eleitos pelo partido oficialista ,a +1E;+*
+liana 1enovadora ;acional ganharam maior raio de manobra e
pressionaram em defesa de uma descentrali!ao fiscal + campanha
pol'tica pela abertura favoreceu a identificao habitual ,muito
presente no imagin#rio pol'tico brasileiro entre descentrali!ao
$entendida como maior grau de autonomia nos Estados Cmembros
da Dederao %e a consolidao de institui)es democr#ticas
3
+ 9onstituio de ,/-- foi o coroamento desta processo +
partilha tribut#ria favoreceu as entidades subnacionais de forma
excepcional ,especialmente atravs dos mecanismos de partilha
$revenue sharing %Ema significativa parcela das principais fontes
de receita tribut#ria do governo federal ,o imposto de renda e o
imposto sobre produtos industriali!ados repassada aos Estados e
munic'pios atravs de complexas formas de c#lculo ,que
deveriam ,em princ'pio ,favorecer os Estados mais pobres e as
regi)es mais subdesenvolvidas
>egundo dados de uma estimativa feita pFr tcnicos em
tributao ,entre ,/-4 e ,//3 a parcela dos recursos tribut#rios
atribu'da ao n'vel federal caiu de :/G a 8-G ,enquanto a dos
Estados subiu de ..G a .:G ,e a das municipalidades ,principais
benefici#rias ,de /G a ,:G
>eria apressado ver nestes dados um avano de car#ter
progressista +lgumas distor)es importantes logo se tornaram
evidentes, sendo de impacto mais imediato a dificuldade do
governo central em equacionar um programa de conteno do dficit
fiscal coerente com as tentativas de reali!ar uma pol'tica anti*
inflacion#ria O governo central desenvolveu esforos para
aumentar sua capacidade extrativa atravs das contribui)es
sociais ,como as destinada s # previdncia social e os sistemas
9ODH;> , D@B> e (H>*(+>E( ,que incidem sobre o faturamento
$gross receipts %das empresas e so destinadas ,em tese ,a pol'ticas
sociais O uso , e segundo muitos o abuso destes procedimentos
pode ser mensurado pFr uma estimativa segundo a qual os recursos
dos trs sistemas somados eqIivalem a 3,8G do (HJ
(Fr outro lado , e este um ponto crucial a 9onstituio no
definiu com preciso a #rea de atuao dos trs n'veis de governo +
7
preocupao normativa com a descentrali!ao inequ'voca no
texto constitucional , sendo bons exemplos os artigo ,/- , que trata
da sa2de ,e o .47 ,que trata da assistncia social Em ambos a
descentrali!ao apontada como diretri! a ser seguida ,mas as
formas efetivas de encaminhar este desideratum so e ainda
continuaro a ser ob"eto de debate Keve ser notado que as normas
constitucionais raramente so auto*aplic#veis e que sua
implementao depende de leis complementares ainda em
discusso ,para mencionar apenas o componente "ur'dico mais
bvio ;o est# demais falarmos em construo "ur'dico*
institucional inacabada
Entre ,/-/ e ,//7 as dificuldades da adaptao do figurino
institucional foram multiplicadas pela constante ameaa de
hiperinflao aberta e pela grave crise pol'tica que condu!iu ao
afastamento de Dernando 9ollor de ?elo , primeiro presidente eleito
diretamente em trinta anos O xito do (lano 1eal ,e a eleio , em
conseqIncia de Dernando Lenrique 9ardoso # presidncia
mudariam este quadro9omo preparao para a reforma monet#ria ,
conseguiu*se que o 9ongresso aprovasse uma emenda constitucional
que criou o chamado Fundo Social de Emergncia ,na realidade um
mecanismo que diminu'a provisoriamente as obriga)es de
transferncia autom#tica de recursos da esfera federal para as
subnacionais
+ obteno de uma medida recentrali!adora indica com clare!a
o grau de temor que a ameaa de uma crise social desencadeada pela
hiperinflao provocava neste momento estratgico de fins de ,//3
e princ'pios de ,//7 ,"# pFr ns analisada em outro trabalho como
uma critical juncture 9om o sucesso da pol'tica de estabili!ao
8
,muda fortemente a correlao de foras entre o governo federal e os
governos estaduais
Hnicia*se um per'odo em que sobem ao topo da agenda pol'tica
,temas at ento disfarados pela inflao elevada + situao
financeira dos governos estaduais ,que vinham gerando deficits
elevados e o padro de funcionamento dos bancos p2blicos estaduais
,verso e reverso do mesmo fenFmeno , surge como insustent#vel
com a baixa da inflao +s finanas dos Estados so pre"udicadas
pFr um lado pelo fim da apropriao plos bancos do ganho f#cil
proporcionado pelo floating ,que desvenda a m# situao destes
bancos $ como tambm de alguns grandes bancos privados % e pFr
outro pelo fim da eroso inflacionaria das despesas b#sicas ,como a
prpria folha de pagamento
;a nova situao ,o Janco 9entral tem sua capacidade
regulatria efetiva notavelmente ampliada e o novo governo
intervm nos dois principais bancos estaduais ,o J+;E>(+ , de >o
(aulo , e o J+;E1A ,do 1io de Aaneiro ,apesar da ambigIidade
causada pela vitria de aliados pol'ticos de 9ardoso nestes
Estados >imultaneamente ,abriu*se um complexo processo de
renegociao das d'vidas estaduais , que ainda est# em curso e que
vem sendo utili!ado pelo governo federal como incentivo para
apressar o processo de privati!ao das empresas estatais estaduais
Hsto se d# em um contexto de extensas e pFr ve!es acrimoniosas
negocia)es entre o Executivo federal os governos estaduais e o
9ongresso ;acional < o (oder Megislativo ganha especial
importncia pelo papel constitucional do >enado ,que pode autori!ar
ou recusar as negocia)es financeiras dos Estados
O exame deste processo demonstra a limitao das tentativas
de analisar as peculiaridades do federalismo fiscal no Jrasil
:
exclusivamente do ngulo da partilha tribut#ria ,que apenas
parte ,embora de grande relevncia ,de um quadro mais amplo O
controle do Janco 9entral sobre os bancos estaduais ,muitas ve!es
tentado mas nunca atingido vai revelar*se um mecanismo
recentrali!ador de primeira grande!a
1etomando nosso ponto de partida ,vemos as dificuldades de seguir
,de forma unilinear a clebre met#fora da s'stole&di#stole ;o
quadro atual ,aps a centrali!ao do regime autorit#rio e a
descentrali!ao da abertura ,est# em curso um processo que
podemos denominar recentralizao/descentralizao.
(or um lado ,o poder central recupera a capacidade de
implementar uma pol'tica econFmica >em discutir os mritos $ou
demritos % desta ,parece claro que o uso dos bancos estaduais para
fins clientelistas e de pol'tica mi2da $pettN politics % no favor#vel
# consolidao de institui)es democr#ticas
(or outro lado ,est# em curso no pa's uma extensa redefinio
do prprio pacto federativo +lguns Estados mostram*se capa!es de
aproveitar as oportunidades descentrali!antes ,que a abertura
pol'tica proporcionou para uma redefinio da relao poder
p2blico*sociedade civil ,mostrando*se capa!es de inovar em
terrenos fundamentais como o combate # mortalidade infantil ,caso
do Estado nordestino do 9ear# e reformulando o sistema
educacional p2blico ,caso de ?inas @erais
Esta situao in flux abre a possibilidade de uma extensa
agenda de pesquisa incluindo estudos de caso espec'ficos e
,principalmente ,uma reflexo mais aprofundada sobre a dimenso
federativa do con"unto de temas e problemas da extensa agenda do
pa's
=
+ ecloso da crise das corpora)es policiais trouxe ao centro
do palco pol'tico a extenso e a profundidade de um tema central da
agenda de consolidao institucional do pa's ,a indefinio do pacto
federativo ;ove anos aps a promulgao da atual 9onstituio
,trs anos e meio depois de uma limitada tentativa de reviso e
transcorridos dois anos e meio de um mandato presidencial que tem
nas reformas constitucionais seu leit - motiv , continuamos a viver
uma situao de limbo pol'tico * institucional ;ormas provisrias
se eterni!am ,leis complementares de importncia vital no foram
ainda ob"eto de deliberao ,pontos obscuros do texto constitucional
do margem a controvrsias ;o se trata ,porm ,de um problema
que se possa circunscrever ao campo da tcnica "ur'dica + tem#tica
federativa envolve quest)es fundamentais de nature!a pol'tica
,administrativa e econFmica
>o as discuss)es fiscais as que mais espao ocupam na
agenda e na ateno da m'dia Os defensores dos Estados apontam
para o amplo alcance de medidas de car#ter recentrali!ador ,como a
prorrogao do DED * Dundo de Estabili!ao Discal , a desonerao
do H9?> incidente sobre as exporta)es $ a chamada Mei Oandir %
,ainda no acompanhada de transferncias compensatrias ,e o rigor
das condicionalidades impostas pelo governo central para
refinanciar as volumosas d'vidas estaduais Kesta perspectiva ,os
Estados surgem como elos mais fracos da corrente da busca da
austeridade fiscal ,imprensados entre os munic'pios ,especialmente
bem aquinhoados na partilha tribut#ria de ,/-- e os rigores da
pol'tica econFmica do governo central (ara as autoridades
federais ,so os Estados que causam danos a si prprios ,ao
empenhar*se em uma estril guerra fiscal entre si quando buscam
atrair novos investimentos atravs de renuncias tribut#rias cada ve!
-
mais generosas +lm deste argumento ,enfati!a*se o forte aumento
de arrecadao ocorrido nos 2ltimos anos e a lentido de algumas
unidades federativas em adaptar*se #s exigncias da Mei 9amata ,que
limita os gastos com o funcionalismo a :4G da receita
l'quida9omo corol#rio ,passa*se P cobrana pol'tica de um maior
apoio dos governadores ao pro"eto de emenda constitucional
referente P reforma administrativa ,ora em apreciao na 9mara de
Keputados
(ara uma melhor compreenso do que est# em pauta devemos
recordar que durante a dcada de -4 ocorreu uma forte inverso da
centrali!ao fiscal que caracteri!ou o regime autorit#rio O prprio
processo de abertura , impulsionado pelas elei)es diretas para os
governos estaduais em ,/-. tornou*se sinFnimo de descentrali!ao
fiscal ,iniciada ainda no governo Digueiredo com a emenda (assos
(orto ,de ,/-3 + 9onstituio de ,/-- , como se sabe ,aumentou o
volume das transferencias efetuadas plos Dundos de (articipao
e ampliou a base do H9?> 9omo preponderava a questo das fontes
de receita ,a tem#tica da distribuio e definio das
responsabilidades dos trs n'veis de governo "amais foi
adequadamente tratada ,perpetuando a indefinio acima
mencionada +o desmantelamento da centrali!ao vinculada ao
regime autorit#rio sucedeu*se uma transio ainda em curso ,eivada
de incerte!as + urgncia da ameaa de um processo
hiperinflacion#rio aberto levou a uma reconcentrao de poder no
Executivo federal ,que implicou na criao do chamado Dundo
>ocial de Emergncia ,atual DED ,como precondio para o (lano
1eal O xito deste implicou em um reforo ainda maior do peso
pol'tico*econFmico do 9entro frente aos estados ,levando ao fim da
autonomia dos bancos estaduais ,recurso pol'tico fundamental dos
/
governadores +crescente*se a este quadro o desaparecimento da
corroso inflacionaria dos aumentos nominais de despesa e o rigor
no tratamento da questo do rolamento das d'vidas anteriormente
contra'das e ser# facilmente compreens'vel a unanimidade no
lamento dos governadores eleitos em ,//7
(or importante que se"a ,a partilha do bolo fiscal apenas uma
das facetas da crise da Dederao Esta crise ,na realidade ,um
eixo fundamental que perpassa o con"unto de quest)es
habitualmente subsumidas na tem#tica de reforma do Estado e de
avaliao do con"unto das pol'ticas p2blicas , especialmente as
pol'ticas sociais Q ,tambm ,referncia fundamental para a an#lise
do sistema pol'tico e para a compreenso da notria fragilidade dos
partidos e de sua baixa coeso nacional Kurante o lento e complexo
processo de abertura associava*se automaticamente a
democrati!ao # descentrali!ao ,passando a segundo plano a
questo do grau de efetividade ,de responsabilidade e de
transparncia no trato da coisa p2blica pelas entidades subnacionais
Em outras palavras ,era subestimada a questo republicana
;o se deu ,tampouco ,suficiente ateno P ampla experincia
histrica brasileira de consolidao e perpetuao de estruturas de
poder olig#rquicas locais e regionais ,com capacidade de se
apropriar predatoriamente de recursos p2blicos + experincia dos
2ltimos anos nos obriga a repensar este con"unto de temas
Budo indica que a sedutora e algo simplista met#fora da
s'stole e di#stole ,cara ao falecido general @olberN do 9outo e >ilva
e in2meras ve!es utili!ada como s'mbolo da alternncia de ciclos de
centrali!ao e descentrali!ao ao longo da histria do Jrasil
pouco apropriada para o momento atual Brata * se ,ho"e ,de refletir
,4
sobre a rica e variada experincia desta dcada de construo
institucional ainda truncada e que inclui desde experincias bem
sucedidas como a de ?inas @erais na reforma educacional ,a do
9ear# no combate P mortalidade infantil e a do Kistrito Dederal na
montagem de um programa de renda m'nima at situa)es tr#gicas
como a de +lagoas ;o caso deste Estado o governo federal preferiu
o caminho da 0interveno branca 0 ,embora estivessem
preenchidos os requisitos legais previstos pelo art 37 da
9onstituio para a interveno oficial
6ale a pena insistir que no se trata de isolar ,artificialmente ,o
federalismo como um ob"eto de estudo ou campo de propostas
normativas ,mas de reconhecer a dimenso federativa do
ampl'ssimo leque de temas e problemas da agenda do pa's >a2de
,educao ,previdncia ,transporte ,reforma agr#ria ,matri!
energtica ,pol'tica industrial ,reforma pol'tica e a lista poderia
estender*se mais ;o perder de vista esta dimenso e reconhecer
que ainda no se constituiu um novo pacto federativo um a boa
maneira de reexaminar a questo da reforma do Estado e , mais do
que isto recolocar a questo central Rqual Estado S
,,