QU ES LA ADMINISTRACIN PBLICA?

COMPLEJIDAD EN LA
CONSTRUCCIN DE UNA DEFINICIN

Las definiciones se encuentran vinculadas a la interpretacin del objeto de estudio y a la
perspectiva que se tiene en la Administracin Pblica.
Definiciones ms representativas, en este captulo sern analizadas a partir de los siguientes
criterios bsicos: 1) una definicin histrica en la bsqueda de la raz etimolgica de
"administracin" y "pblica"; 2) se incluye un apartado para destacar definiciones antiguas de
la administracin pblica, de autores que le dan otro nombre ciencia administrativa, ciencia
de la administracin pero estn vinculadas al origen histrico de la disciplina; 3) aquellas
referidas a la administracin pblica como actividad; 4) definiciones donde se destaca su
carcter como disciplina cientfica, es decir, como Administracin Pblica;" y, 5) las que
mezclan ambos elementos (objeto de estudio y estudio del objeto) y que nos parece son
definiciones ms integrales para los propsitos de esta investigacin. Esta divisin permite, en
primera instancia, agruparlas por propsito para resaltar aspectos especficos del campo de
estudio y, en segunda instancia, establecer la complejidad de elementos que se requieren
para elaborar una definicin generalmente aceptada de administracin pblica.
Desde el punto de vista etimolgico, el concepto de administracin pblica guarda un
sentido idntico en el espaol, francs, italiano, portugus e ingls; corresponde a una
expresin moderna del antiguo comportamiento poltico que existi entre los romanos. En
primer lugar, es necesario analizar la palabra "administracin".
El incremento de las asociaciones internas privadas provoc que se implementar la palabra
pblico, para distinguirla del sector privado.
Las dos grandes culturas de la antigedad, Grecia y Roma, dieran el mismo sentido a su
concepto de Estado: polis entre los griegos y res pblica (repblica) entre los romanos. En
ambos casos el Estado expresa una funcin orientada a la satisfaccin de necesidades que
ostentan un carcter pblico por definicin.
La administracin pblica, en este sentido, como administracin estatal, es en esencia
colectiva.
El sentido etimolgico de la palabra administracin pblica significa prestar el servicio al
pueblo, es decir, al pblico. La idea se encuentra asociada con la satisfaccin de necesidades
de carcter pblico, por lo que tiene un sentido colectivo. La administracin pblica es la
actividad organizada del Estado.
DEFINICIONES ANTIGUAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Una definicin que es formulada en Santaf de Bogot, Colombia, en el ao de 1840, es la
de Florentino Gonzlez, quien explic que: "[...] la administracin pblica es la accin de las
autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carcter pblico, ejercida
conforme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos".
Bluntschli sostiene que debe oponerse la administracin privada a la pblica. Este autor
sostiene que la administracin pblica se basa en el derecho y el deber pblicos, mientras
que la administracin privada tiene su base en el derecho privado y se deja al arbitrio de los
particulares.
Woodrow Wilson: "La administracin es la parte ms visible del gobierno; es el gobierno en
accin; es el poder ejecutivo, el que acta, el aspecto ms visible del gobierno y es, desde
luego, tan vieja como el gobierno mismo".
Leonard White: "[...] la administracin pblica como el management de hombres y
materiales para lograr los propsitos del Estado".
En 1950 White explica: "Definida en sus trminos ms amplios, la administracin pblica
consiste en todas las operaciones que tienen por objeto la realizacin o la observancia forzosa
de la poltica del Estado'". Simultneamente a Harold Laswell y sus trabajos sobre ciencia de
las polticas.
Por administracin pblica se entiende, en el uso comn, las actividades de las ramas
ejecutivas de los gobiernos nacionales, de los estados y locales; las de las juntas y comisiones
independientes creadas por el Congreso y por las legislaturas estatales; las de las sociedades
mercantiles gubernamentales; y las de ciertos organismos de carcter especializado. Estn
concretamente excluidos dentro del gobierno los cuerpos judiciales y legislativos, y la
administracin no gubernamental.
En 1937 Marshall E. Dimock: [...] la administracin se refiere al "qu" y al "cmo" del
gobierno. El "qu" es la sustancia, el conocimiento tcnico de un campo, que capacita al
administrador para llevar a cabo su tarea. El "cmo" son las tcnicas de gerencia, los
principios que llevan al xito los programas cooperativos. Cada uno de estos dos elementos
es indispensable; juntos forman la sntesis que se llama administracin.
Posteriormente, en una definicin ms elaborada, sostiene que la administracin pblica es
el centro de una red de relaciones intergubernamentales en las que se encuentra el Estado y
la sociedad; seala:
La administracin pblica ocupa el centro de una red compuesta por las diversas y
recprocas relaciones de los ciudadanos, del Estado, de la sociedad y sus valores, de la
economa y su desarrollo, etctera. [...] Mandar y servir son las dos principales funciones del
gobierno; ambas conciernen a los ciudadanos y a la administracin pblica.
En el marco jurdico de la administracin pblica: En la administracin pblica el derecho
funge como el elemento coercitivo de la sociedad, va derecho pblico y administrativo.
La maquinaria administrativa como el grueso conglomerado de la burocracia. El ejrcito de
la administracin pblica que es la burocracia se presenta como la base ejecutora de las
acciones del gobierno.
Por su parte, W. H. Moreland define a la administracin pblica a partir de sus diferencias
estructurales con la ciencia poltica. Cabe destacar la forma en que delimita ambos campos
de estudio:

El campo de la ciencia puede ser ms claramente definido con referencia a las relaciones
entre poltica y administracin. La poltica decide sobre los objetivos a lograr; la
administracin pone la poltica en ejecucin o, dicho en pocas palabras, hace las cosas. La
ciencia poltica trata esencialmente con los mtodos por los cuales se formula la poltica
pblica; y la emparentada ciencia de la administracin pblica comienza donde la poltica
termina.
Otra forma de definir la administracin pblica: M. Bluntschli prefiere definir a la
administracin pblica a partir de sus diferencias con la administracin privada, aunque
sostiene que existen entre ambas disciplinas puntos de concurrencia:
La administracin pblica se basa en el derecho y el deber pblicos. La administracin
privada tiene como asiento el derecho privado, se deja al arbitrio de los particulares o, si es
obligatorio en algn sentido, como por ejemplo en los deberes familiares, de sociedad, de
religin, no es un derecho hacia el Estado. En principio, la primera llega tan lejos como el
dominio del derecho pblico; la segunda se aplica libremente en el terreno del derecho
privado. Una se confa a los funcionarios: la otra se deja a los particulares. Entre ellas hay
puntos de transicin y a menudo concurren al mismo objetivo.
Para la interpretacin marxista no hay duda que por su carcter de clase, la administracin
pblica se encuentra asociada al Estado, como un aparato para la consecucin de sus fines de
clase y su propia dominacin. La administracin pblica (es decir, el estudio detallado de la
organizacin interna del Estado) es un rea que ha estado dominada por la teora burguesa
(la cual, en general, tiende a ser poco crtica) que, en el mejor de los casos, se ocupa de los
problemas inmediatos de la organizacin del Estado. En general, la teora marxista se ha
convertido en tener una visin ms general del Estado y ha puesto poca atencin a la
literatura burguesa del tema."
Por lo tanto, el objetivo de la teora marxista es el opuesto al objetivo de la teora burguesa:
no fortalecer El estado ni mejorar sus funciones, sino destruirlo. En ese mismo orden de
ideas, para Ornar Guerrero: "La administracin pblica es una institucin estatal y es, por
tanto, un centro del poder. De este modo, el poder de la administracin pblica no es otro
sino el poder mismo de las clases dominantes organizado, globalmente, en el Estado. La
administracin pblica, as, no hace sino actuar en inters de las clases dominantes."
Para Cipriano Flores Cruz, la administracin pblica:
l. La administracin es una relacin social;
2. comprendida dentro de un modo de produccin histricamente determinado, el
capitalista;
3. en el cual la direccin del trabajo de los cooperantes es apropiada como funcin privada
de una clase que detenta los medios de produccin;
4. y, por consiguiente, los medios de administracin;
5. establecindose una relacin de supeditacin real, dentro del proceso de produccin
social, de unas clases sobre las otras.
En el mbito latinoamericano, Pedro Muoz Amato cuenta con una obra pionera en
Administracin Pblica, a la que define en funcin del gobierno: [ ...] la administracin
pblica es el gobierno, es decir, todo el conjunto de conducta humana que determina cmo
se distribuye y ejerce la autoridad poltica".