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Per quanto si tratti di un argomento sul quale fin trop-
po spesso si scritto o si detto, la vicenda della programmazio-
ne in Sardegna sarebbe una storia che, rivisitata nei dettagli e nei
processi decisionali, fornirebbe spunti di grande interesse, poi-
ch essa si lega strettamente al modello di sviluppo economico e
sociale della Sardegna di questo dopoguerra.
Prima e al di l della istituzione del Centro Regionale
di Programmazione, lidea della programmazione si fatta strada
in Sardegna per tempo, forse prima ancora che la stessa idea
venisse adottata a livello del Governo nazionale nel periodo degli
anni sessanta e settanta in cui fu di gran moda. Lidea e la pratica
della programmazione sono gi presenti nella logica del Piano di
Rinascita, cos come sono contenute nella filosofia dellinterven-
to straordinario e della Cassa per il Mezzogiorno: si trattava cio
di destinare risorse, generalmente aggiuntive rispetto a quelle
normalmente disponibili, in modo appunto programmato,
individuando obiettivi e interventi strategici per disegnare un
percorso di sviluppo considerato desiderabile sulla base di una
previa analisi della situazione socio-economica, dei ritardi, dei
punti di debolezza e degli eventuali punti di forza. In questottica
vi sono documenti impeccabili, scientificamente convincenti,
come il Rapporto sulla situazione sociale, economica e territoria-
le della Sardegna del 1990 e il Piano di sviluppo dello stesso
anno.
La filosofia della programmazione regionale, della
ripartizione e assegnazione delle risorse a partire da un centro
politico deputato a tracciare le linee dello sviluppo economico e
sociale, ha continuato a restare del tutto dominante, in Sarde-
gna, anche quando altrove questo approccio cominciava ad esse-
re abbandonato o per lo meno fortemente messo in discussione.
Non difficile capire quale ne sia stata, e per certi versi ancora
sia, la capacit di attrazione intellettuale e politica. La logica sot-
Lo sviluppo locale
tra coordinamento
e programmazione
dal basso
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tostante, comune alla gran parte delle politiche di sviluppo pen-
sate e proposte dagli anni cinquanta per le realt che oggi chia-
meremmo in ritardo di sviluppo, una logica fondamentalmente
illuminista, che attribuisce alle istituzioni di governo il compito
di ordinare il disordine della societ civile e i suoi ritardi in ter-
mini di risorse e di infrastrutture. Pu essere utile ricordare che,
in questa enfasi programmatoria, influivano sicuramente due
culture empiricamente convergenti: a sinistra (e non solo), il
modello della pianificazione di tipo sovietico apparentemente
capace, in pochi decenni, di superare ritardi secolari; a destra (e
non solo) la cultura dello statalismo, dello Stato economicamen-
te forte, capace di intervenire quando erano deboli o inesistenti
le condizioni per uno sviluppo che si autoalimentasse.
Sulle ragioni degli insuccessi e sulla contrapposizione
tra le cosiddette vecchia e nuova programmazione, molto stato
scritto. Giova peraltro ricordare che, se le risorse finivano per
essere destinate, in corso dopera, ad obiettivi diversi da quelli
previsti, se parti anche consistenti dei finanziamenti stanziati
venivano utilizzate con grande ritardo o non spesi affatto, se la
pesantezza della macchina burocratica regionale rendeva a dir
poco scarsamente efficaci gli interventi, pur vero che una valu-
tazione pi attenta del periodo della programmazione porta
anche a valutare gli effetti positivi, quelli rappresentati da grandi
realizzazioni infrastrutturali di sicuro impatto sulle pre-condi-
zioni per lo sviluppo, come quelli per cos dire inattesi, ma non
per questo meno sostanziali, come ad esempio il sostegno
comunque realizzato ai redditi delle famiglie.
Ci che in maniera pi profonda differenzia la vecchia
programmazione dalla nuova una visione dello sviluppo che, nel
primo caso, si propone dallalto, mentre, nel secondo, appare
andare dal basso verso lalto. Di conseguenza, un modello
decentrato che si contrappone a un modello centralistico.
Questa diversa prospettiva nasce in modo peculiare da
un interesse dapprima abbastanza casuale e poi da una riflessio-
ne sistematica attorno alle esperienze di quello che sar chiama-
to lo sviluppo locale. Sul piano della ricerca, la tradizionale eco-
nomia regionale andata rivedendo le sue teorizzazioni sulla
spazialit e sulla localizzazione delle attivit produttive, mentre
un contemporaneo fecondo incontro tra i diversi approcci disci-
plinari della sociologia economica, della geografia, della storia e
appunto della economia metteva in luce e analizzava i casi di suc-
cesso della Terza Italia e poi di altre regioni lasciate in preceden-
za ai margini dello sviluppo economico. A livello politico e istitu-
zionale dopo le ILE (Initiatives locales pour lemploi) promosse dal-
lOCDE negli anni settanta, dopo la centralit che le iniziative
locali per loccupazione e lo sviluppo hanno trovato nelle strate-
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gie delineate dallormai classico Libro Bianco di Delors, lo svilup-
po locale, almeno in Europa, diventato un vero e proprio leit-
motiv delle politiche di intervento pubblico a sostegno dello svi-
luppo, sia a livello comunitario che a livello nazionale.
A ragione stato osservato che quello dello sviluppo
locale rappresenta un vero e proprio nuovo paradigma nelle teo-
rie (e nelle pratiche) dello sviluppo. E uno dei punti nei quali for-
se la rottura maggiore rispetto alle teorie classiche degli anni
cinquanta e sessanta (dalla programmazione, appunto, ai poli di
sviluppo, dalla politica delle infrastrutture come volano della cre-
scita alla pratica diffusa degli incentivi e delle agevolazioni, ecc.)
riguarda proprio la considerazione completamente diversa con la
quale si guarda allo spazio. Che non pi necessariamente solo
una distanza e quindi un ostacolo o un costo, ma un territo-
rio, o meglio tanti territori. Allinterno dei quali diventano deci-
sive per lo sviluppo, variabili non economiche in passato trascu-
rate dalla teoria come ininfluenti. Diventa importante lambiente
socio-culturale (il milieu), la storia, il tessuto relazionale, le istitu-
zioni, le stesse tradizioni. Tutto ci, senza trascurare le pi tradi-
zionali dotazioni economiche, si traduce in risorse appunto ter-
ritoriali, specifiche a ogni realt locale, da mobilitare ai fini dello
sviluppo.
Se guardiamo agli strumenti della nuova programma-
zione, lapproccio in termini di sviluppo locale come lo abbiamo
sommariamente delineato appare come un filo rosso che li per-
corre implicitamente tutti, in misura maggiore o minore.
Vi innanzitutto un approccio territoriale. Non che nella vec-
chia programmazione fosse assente lidea di aree omogenee con
specifici caratteri e problematiche e dunque bisognose di inter-
venti che di queste specificit tenessero conto. Anzi, noto che
lindividuazione di aree programma e la partizione del territorio
in comprensori e Comunit Montane stata una delle acquisi-
zioni forse pi intelligenti della esperienza passata. Nello svilup-
po locale, tuttavia, il territorio interessato non viene pre-definito
dallalto, ma se ne lascia la delimitazione agli attori sociali, ai
quali viene demandato lonere della definizione e della articola-
zione dellidea-progetto. Di volta in volta, e in ragione degli
obiettivi peculiari di sviluppo e dei soggetti interessati e indivi-
duati, il territorio pu assumere connotazioni diverse pi o
meno ampie. vero che, spesso, sono le aggregazioni ammini-
strative tradizionali, come le Comunit Montane, che finiscono
di fatto per riproporsi come soggetti territoriali proponenti, ma
questo non esclude che possano definirsi aree territoriali di
intervento nuove e diverse. Se questo pu creare a volte qualche
difficolt (non sono infrequenti i casi di un Comune che, pur
appartenendo a una Comunit Montana e partecipando a un
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LEADER II, si trova interessato per altri progetti al legame con
altri consorzi o associazioni di Comuni o con altri soggetti pub-
blici o privati) pur sempre espressione del principio di una
unit e omogeneit territoriale che non si definisce dallalto, ma
dalla concreta interazione dei soggetti locali, istituzionali e non.
In secondo luogo, nella logica della nuova programma-
zione si privilegia lapproccio di una progettazione che va dal
basso verso lalto. Non si insister mai abbastanza sul fatto che
questa rappresenta la novit pi rilevante e che, nello stesso tem-
po e forse proprio per questo, rischia di rimanere spesso una
dichiarazione di principio e solo di facciata, anche per le diffi-
colt che porta con s, per i tempi che richiede, per la novit delle
pratiche richieste, insomma proprio per il nuovo che rappresen-
ta. Fare emergere dal basso necessit e possibilit di un territo-
rio, idee-progetto e modalit di realizzazione, presuppone innan-
zitutto la partecipazione. Chi e come deve partecipare? Con qua-
li strumenti? Prima di tutto debbono essere gli attori sociali ed
economici organizzati localmente (enti locali, imprese, sindacati,
associazioni di interessi di vario genere, ecc.) che debbono entra-
re a pieno titolo nel processo di definizione e di decisione degli
obiettivi da perseguire. Ma la partecipazione, come spesso richia-
mano i documenti della Commissione Europea, dovrebbe essere
pi in generale quella degli abitanti dei luoghi, spesso considera-
ti solo come beneficiari e utilizzatori passivi degli interventi pro-
mossi e realizzati localmente, quasi che i loro interessi e le loro
preferenze possano essere valutati dallesterno. La questione non
di facile soluzione e non a caso si tratta di uno dei nodi teorici
classici della scienza politica: al di l del fatto che opinioni e
bisogni individuali e collettivi possano essere pi o meno fonda-
ti, pi o meno compatibili e condivisibili (come quando tutti
rifiutano una discarica nel proprio Comune), questi devono tro-
vare una sintesi collettiva che non pu evidentemente essere la
mera giustapposizione delle scelte e delle preferenze individuali.
E il problema appunto quello di chi e come opera questa sinte-
si. Ma la partecipazione, la mobilitazione delle comunit locali
che pu assumere forme e gradi di intensit variabili, dalla pro-
mozione di assemblee e dibattiti alla costante e capillare infor-
mazione sui caratteri e sullandamento dellintervento che si sta
progettando e/o realizzando comunque decisiva per favorire
la realizzazione e lefficacia degli interventi. Al di l di questa
strumentale preoccupazione, la partecipazione, comunque stimo-
lata e organizzata, ha benefici pi impalpabili nellimmediato,
ma non per questo meno rilevanti: quelli legati alla creazione e
diffusione di un clima di fiducia e di cooperazione che, come
sempre pi spesso la letteratura sottolinea, costituisce uno dei
requisiti certi non solo per una migliore coesione sociale, ma
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anche per il successo delle iniziative di sviluppo economico.
La partecipazione, tuttavia, nella nuova programma-
zione non solo un auspicio, ma qualcosa che risulta istituzio-
nalizzato nella forma del cosiddetto partenariato. Le parti socia-
li, la cui definizione originariamente limitata alle organizzazio-
ni degli imprenditori e a quelle dei lavoratori pu oggi esten-
dersi a tutte le organizzazioni pubbliche e private e alle associa-
zioni che possano presentarsi come rappresentanze di interessi
rilevanti ai fini dello sviluppo, sono elementi essenziali del pro-
cesso di definizione e di realizzazione di un programma di svi-
luppo locale. Ma limportanza del partenariato non sta solo nella
istituzionalizzazione della partecipazione. Sta anche e soprattut-
to nellenfasi posta sulla corresponsabilit dei vari soggetti con-
correnti nei singoli progetti, sotto la forma del cofinanziamento,
in qualche caso, o comunque della cogestione. Quello del cofi-
nanziamento un principio introdotto e generalizzato dalla
riforma dei Fondi Strutturali Europei, che, nel momento in cui
prevede che ogni attore partecipante a un programma contribui-
sca, sia pure limitatamente, con proprie risorse, ribalta la vecchia
logica degli incentivi graziosamente concessi dallalto e quindi la
conseguente irresponsabilit finanziaria sui risultati da conse-
guire. Lattore economico e sociale condivide, al contrario, la con-
vinzione della fattibilit e validit economica di un progetto e ne
condivide parzialmente i rischi.
Se approccio territoriale, approccio dal basso, parteci-
pazione e partenariato sono gli aspetti della nuova programma-
zione che pi rimandano alla prospettiva teorica dello sviluppo
locale, i nuovi strumenti introducono unaltra questione nuova e
rilevante, quella del diverso ruolo dellente locale. In tutti gli
strumenti considerati, lente locale chiamato a svolgere un ruo-
lo centrale, di animazione, di progettazione, di realizzazione.
vero che non sempre chiaro a quale ente locale ci si riferisca, se
si tratti del Comune, della Provincia, della Comunit Montana,
della Regione Ma, rimandando la questione a pi avanti, cer-
to che sia soprattutto il Comune listituzione intermedia interes-
sata. In Sardegna, ad esempio, il Comune formalmente gi da
tempo impegnato come soggetto attivo nelle iniziative locali per
loccupazione e lo sviluppo (prima con la L.R. 11/1988 e poi con
altre misure legislative fino alla recente L.R. 37/1998). Ma pro-
prio questa esperienza, tranne qualche rara eccezione, ha mostra-
to la sostanziale inadeguatezza dellazione dei Comuni e, daltra
parte, non poteva forse essere che cos. Qualche cantiere comu-
nale, qualche lavoro di pubblica utilit o qualche progetto per
lavori socialmente utili, si configurano come azioni meramente
difensive volte a tamponare, peraltro in modo precario e parziale,
qualche particolare emergenza occupazionale. Sono, insomma,
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qualcosa di sostanzialmente diverso dalla nuova programmazio-
ne. In questa invece, lente locale chiamato a svolgere un ruolo
diverso e pi ampio rispetto al passato, novit che stata ben
compresa ed assunta dal progetto RAP.
Nel nuovo quadro lente locale dovr svolgere compiti
che, per comodit analitica ed espositiva, individuo in due ambi-
ti: amministrazione e animazione dello sviluppo. Lamministra-
zione resta un compito precipuo dellente locale, intendendo per
tale tutte quelle funzioni di gestione e di controllo che si svolgo-
no sulla base di procedure formali, dai permessi alle concessioni,
dai certificati allazione di controllo e cos via. Ma a questa si
aggiunge oggi un compito nuovo, quello di essere un soggetto
attivo di stimolo, di mobilitazione delle risorse socio-economi-
che locali, di partner delle imprese, delle cooperative, delle asso-
ciazioni, di animatore della partecipazione, di vero e proprio
agente di sviluppo, come esplicitamente previsto, ad esempio,
nei programmi LEADER.
Non serve ricordare quanto la buona amministrazio-
ne possa essere importante per lo sviluppo e dunque la snellez-
za delle procedure, la certezza delle stesse, la semplificazione, la
rapidit e lefficienza siano obiettivi primari da perseguire. la
logica, ad esempio, dello sportello unico con la quale la legisla-
zione ha appunto mostrato di non sottovalutare il problema del-
la efficiente amministrazione. Ma il compito nuovo, aggiuntivo,
quello di un protagonismo dellente locale, a partire dal Comune,
nella programmazione dal basso, ancora in larga misura da
costruire proprio in ragione, da un lato, della novit del ruolo e,
dallaltro, per i limiti tecnici e culturali degli apparati comunali:
limiti tecnici, che riguardano la capacit di leggere il territorio, di
individuare attori sociali ed economici e predisporre progetti, di
pensare in termini di risorse locali e loro valorizzazione econo-
mica, di valutazione della fattibilit economica e sociale; limiti
culturali, che rimandano alla difficolt dellente locale di assume-
re compiutamente il proprio nuovo ruolo di protagonista attivo
della programmazione e dello sviluppo locale.
Una valutazione dei risultati fin qui conseguiti dalla
cosiddetta nuova programmazione, con alcuni strumenti che
ormai hanno una vita decennale, del tutto prematura, poich
mancano le informazioni analitiche che sarebbero necessarie per
effettuarla. Sulla base di quanto sappiamo al momento , i risulta-
ti sembrano ancora scarsi e un gran numero di progetti e pro-
grammi, per ragioni diverse, appaiono in ritardo o addirittura al
palo, non ancora partiti. Credo, tuttavia, che sarebbe un errore
concludere con un giudizio negativo, per quanto alcune riflessio-
ni sui limiti fin qui evidenziati siano opportune. Non si pu,
infatti, dimenticare che le pratiche sociali, economiche e politi-
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che richieste dalla nuova programmazione, dalla partecipazione
al partenariato allapproccio dal basso al nuovo ruolo dellente
locale, sono talmente nuove e diverse rispetto alle prassi passate
che un periodo di tempo assolutamente necessario perch quel-
le pratiche possano essere compiutamente metabolizzate. Ed
quello che ritengo sia avvenuto in questultimo decennio: comu-
ni, sindacati, associazioni imprenditoriali, banche, imprese, ecc.
hanno progressivamente cercato di imparare la nuova negozia-
zione dello sviluppo sul territorio e quindi si trattato di un utile
periodo di apprendistato. Tuttavia, lapprendistato non pu
durare in eterno. Ed quindi opportuno richiamare alcuni limiti
e pericoli che rischiano di inficiare il potenziale di novit rappre-
sentato dalla nuova programmazione.
Come ho sommariamente richiamato in precedenza,
lassunzione del territorio nella concezione dello sviluppo muta
radicalmente il modo stesso di intendere lo sviluppo. Non vi
sono pi processi lineari, prevedibili, uguali dovunque, ma i per-
corsi dello sviluppo vanno cercati nelle peculiarit dei territori,
nelle risorse locali, potenziali o effettive, nel tessuto relazionale
delle comunit locali, nei contesti istituzionali, nei saperi local-
mente disponibili. Il processo di sviluppo diventa allora una
costruzione sociale legata ad un territorio specifico, ogni percor-
so pu essere diverso, avere tempi e ritmi non uniformi.
Se lo sviluppo locale diventa un nuovo paradigma, il rischio,
forse inevitabile, quello delle mode, politiche, economiche o
culturali, quello cio di applicare implicitamente e pedissequa-
mente modelli gi sperimentati altrove: cos come i poli di svi-
luppo furono a suo tempo limportazione di un modello ester-
no, anche la piccola e media industria e il distretto industriale
rischiano di essere una importazione acritica. O, pi semplice-
mente, ci si trova a fare i conti con la riproposizione poco frut-
tuosa e poco economicamente valida della stessa idea, come
avvenuto, ad esempio, con i progetti comunali previsti nel qua-
dro della L.R. 37/1998 (quella relativa al Piano straordinario per
il lavoro), nei quali un gran numero di comuni, anche di dimen-
sione molto ridotta, ha proposto musei comunali delle tradi-
zioni locali, sulla cui utilit e vitalit economica ai fini dello svi-
luppo lecito avanzare pi di una perplessit.
La questione si lega anche a due aspetti istituzionali da
tenere presenti. Il primo un limite storico della Sardegna
(anche se non solo di essa), rappresentato dalla difficolt di una
cooperazione intercomunale che affonda le sue radici in munici-
palismi, rivalit, diffidenze appunto storiche; per quanto il
Comune debba svolgere un ruolo propositivo e di animazione
non pensabile che ogni Comune possa far da solo, sia per le
dimensioni demografiche in gioco, sia per le risorse disponibili,
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sia per le necessarie ottimizzazioni di scala dei programmi e dei
progetti.
Il secondo aspetto richiama un nodo che strutturale.
A quale istituzione locale dobbiamo riferirci? Quale ruolo han-
no Comuni, Comunit Montane, Province, Regione? Se vero
che si sempre locali di qualche globale si potrebbe lasciare ad
ogni istituzione intermedia la libert di intervenire alla scala che
le propria, in una sorta di processo a palla di neve in cui ogni
livello superiore assume e media i livelli inferiori. Ma un model-
lo che non pu funzionare in pratica, proprio perch come
alcune ricerche dimostrano con precisione ogni livello superio-
re tende a riproporre logiche centralistiche dallalto, come fa la
Regione in Sardegna, che negano nei fatti quello sviluppo locale
che si privilegia a parole. Il nodo essenzialmente questo: se si
lascia una totale autonomia al locale comunque inteso, il
rischio , tra altri, quello di una competizione sfrenata tra territo-
ri per accaparrarsi le risorse, con il risultato che quei territori che
hanno scarse risorse o quelli marginalizzati dallo spopolamento
e dallisolamento (e ve ne sono!), sprofonderanno sempre pi
nella desertificazione economica e sociale. Se, viceversa, si ripro-
pone un livello di coordinamento dallalto degli sviluppi locali,
si riproduce abbastanza inevitabilmente una logica di compatibi-
lit dallalto che nega lautonomia progettuale del locale.
Questo problema, ben presente nella discussione
anche internazionale sullo sviluppo locale, trova o tenta di trova-
re una soluzione nella prospettiva della cosiddetta governance.
Come spesso avviene per i termini di moda, governance oggi usa-
to largamente nella letteratura alta e bassa delle scienze sociali,
con significati spesso diversi e sfuggenti. Non sinonimo di
governo, n di una nuova ingegneria istituzionale. invece, in
sintesi, lidea che, nella complessit e pluralit di interessi orga-
nizzati delle societ moderne, il modo di risolvere i conflitti,
ricondurre a coerenza obiettivi e interessi confliggenti, conclude-
re il processo decisionale, sia quello di una rete di comunicazioni
e di processi negoziali continui senza un centro con funzioni
gerarchicamente sovraordinate. In questo quadro, il soggetto
politico finora prevalente la Regione nel nostro caso perde la
propria assoluta superiorit decisionale e diventa un partecipante
tra gli altri, una sorta di primus inter pares in un sistema a guida
pluralistica, nel quale il processo contrattuale conduce alla deci-
sione e al consenso e ogni locale si inserisce in un quadro di com-
patibilit con altri locali e con il sistema regionale nel suo com-
plesso. Riusciranno Regione, Province e Comuni ad applicare lo
schema di una corretta governance nei loro rispettivi ambiti?
Questa la scommessa, credo, per il successo della
nuova programmazione decentrata.