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Clase sobre Federalismo (Silvia Cantarutti)

La estructura federal adoptada por nuestro pais, en el art.1 CN y concordantes, acepta 3


niveles de decision verticales: Gobierno Central o Nacional; gobiernos subsnacionales
que se dividien en dos: Regional o rovincial o !stadual, y Gobiernos locales o
"unicipales.
!l Go. Nac y Go rov cuentan con poderes reglados por sus propias constituciones, #art
$ CN% cada provincia dicta su constituci&n sobre la base de la CN y debe garanti'ar la
ad(inistraci&n de )usticia, regi(en (unicipal y educaci&n pri(aria.* Los gob locales o
(unicipales se rigen por nor(as legales derivadas de los gobiernos superiores.
!N+,-.!/ N,R"0123,/ 4 !N+,-.! ,/2123, 5!L +!5!R0L2/",
+2/C0L.
!l !nfoque Nor(ativo, trata de anali'ar cual seria la co(posici&n opti(a del sector
publico y de los distintos niveles de gobierno.
,pti(o social co(o asignacion de recursos, distribucion de ingresos, estabili'acion
econo(ica.
arti(os, entonces en anali'ar la 1eoria de los clubes de 6a(es 7uc8anan #19:$% para
e;plicar la ra'on de ser de los gobiernos subnacionales # estados provinciales% . 5a el
e)e(plo a traves de la utili'acion de los conceptos de 7ien ublico y 7ien rivado.
5ado que los beneficios de los 7s. p<blicos no son divisibles territorial(ente, solo
podran proveerse a traves del Gobierno Nacional.* ero pode(os encontrar bienes
preferentes seg<n la co(unidad de que se trate #educac, vivienda, salud, etc% los que s=
son posibles prestar con eficiencia porque se tratar=a de una regi&n (as peque>a.
7uc8anan se refiere a un ?ta(a>o opti(o@ de Areas provistas por cada gobierno.
2dentifica dos e;tre(os: el bpriv puro co(o el consu(ido <nica(ente por la fa(ilia y el
bpublico puro consu(ido por todos los 8abitantes de la nacion. 5iciendo que el ta(a>o
opti(o seria el de un club o grupo relativa(ente (enor, en donde ellos dependan de la
interrelaci&n de dos circunstancias: el costo del usuario y la utilidad de para cada
persona. /iendo el costo del servicio (enor cuanto (ayor nu(ero de personas posea
dic8o grupo 8asta el punto de congestion en que la utilidad proporcionada a cada uno
dis(inuya cuando (ayor sea el nu(ero de personas que lo integren. !sto pondria un
li(ite al ta(a>o del grupo. !ntonces los gobiernos locales a)ustaran la provisi&n de
bienes en tanto las distintas preferencias del grupo. /i la co(unidad quiere (ayor
cantidad de bienes publicos provistos por el gobierno, votara un presupuesto con (as
gasto y tributos y, quienes quieran un gobierno con (enos provision de bs publicos,
votaran un gobierno con (enor presion tributaria.
!l (odelo de 12!7,.1 , es el lla(ado ?voto con los pies@ , donde el 8abitante que no
esta satisfec8o con la politica de gs de su gobierno, puede (igrar a otra regi&n, logrando
co(unidades con gustos (as 8o(ogeneos.
ero se plantea el proble(a de la distribuci&n del ingreso y de la asignaci&n de recursos,
en tanto integrantes de co(unidades (as pobres querrAn (igrar 8acia co(unidades (as
ricas, 8asta el punto de congestion, nueva(ente. La 'onas (as ricas deberan evitarlo
restringiendo el ingreso a ellas utili'ando algun para(etro de ingreso per capita. /e
confor(ara entonces un Grupo .rbano Bo(ogeneo.
,1R0 !/C.!L0 5!L !N+,R-.! N,R"0123,, #"usgrave% /e caracteri'a en
anali'ar la conveniencia otorgar a cada nivel de gobierno una funcion opti(a, partiendo
de las siguientes pre(isas:
!n "01!R20 5! G0/1,/ del ++:
0% 0signacion de recursos # 7ienes Colectivos%, los gob. subnacionales van a ser (as
eficientes para resolver las cuestiones de adecuaci&n fiscal, porque el Gob. local esta
(as cerca del contribuyente, sabe sus necesidades, adecua los serv a las necesidades de
los ciudadanos.
7% Ra(a estabili'aci&n # cuestiones relacionadas con nivel de inflaci&n, e(pleo,
dese(pleo, t de interes, etc% gob. central tendra una funcion (as eficiente. !n tanto que
los gob subnacionales no tienen capacidad e)ecutiva para (ane)ar ciclos econ&(icos.
C% !n redistribucion del ingreso # aplicaci&n de nor(as tributarias%, los (unicipios no
pueden aplicar una politica fuerte i(positiva, porque los 8abitantes (igraran a otras
)urisdicciones. !sta area ta(bien esta reservada para el gobierno central, seg<n sus
co(petencias.
!N "01!R20 1R27.10R20:
/e 8an establecido los siguientes principios.
a% !l gobierno nacional debe establecer y ad(inistrar los i(puestos que graven bases
tributarias (oviles en ter(inos geograficos. /i un gob local aplica i(puestos a las
ventas con al=cuotas distintas a las de otras )urisdicciones, la e(presa se (udarA. /e
trata de evitar la evasi&n fiscal.
b% .n i(puesto que genere costos de ad(insitracion es escalas i(portantes, es
conveniente que lo (ane)e el gob central # porque (ane)a (as fondos C%.
c% Los gob subnacionales deben establecer i(puestos que gravan base tributaria no
(ovil #i(p in(obiliario% que son e(inente(ente redistributivos. # i(p directos, art DE
inc E con e;cepciones%
d% -ue el gob subnac aplique tasa co(o contraprestaci&n de un servicio
0 diferencia de la (ateria de gastos con una estructura descentrali'ada, es necesario
adecuar una estructura centrali'ada en (ateria de recaudacion.
.
!N+,-.! ,/2123, #7uc8anan%
!ste enfoque se ocupa de las trasferencias de recursos entre los distintos niveles de
gobierno.
Las transferencias verticales son aportes en dinero o recursos que el gobierno superior
re(ite al gobierno inferior # del federal al provincial o del provincial al (unicipal% y su
beneficio radica en que el gob. federal #que general(ente centrali'a la recaudaci&n
tributaria% utilice su superAvit en nivelar la brec8a entre los gastos y recursos propios de
los gobiernos subnacionales
/i se )ustificaran la 1ransf. verticales, podria ro(perse el principio de corrrespondencia
fiscal # los politicos tienen la obligacion de decirle a sus electores cuAnto gastara la prov
en la provision de bs y que deberan pagar por ello%
!l efecto leviatan es un ele(ento utili'ado para decir que el Gobierno se transfor(a en
un (onstruo e;plotador de los ciudadanos, atento el poder de i(perio en (ateria
tributaria.
Los efectos econ&(icos de las transferencias del Gob Central al subnac, se asi(ilan a
un efecto ingreso para quien recibe los fondos. .na politica fiscal centrali'ada podria
tener costos de transacci&n (uy altos, en tanto el gob central seria un gran (onopolista
de dif=cil escapatoria.
.na 1ransferencia no condicionada es co(o un subsidio en bloque, de libre
disponibilidad, los bs publicos van a ser (as baratos porque una parte los financia el
estado federal.
.na transferencia condicionada, deberA tener una contrapartida por parte del gob
subnacional, y darle un destino especifico que el gobiernos central deter(ine.
!;isten dos conceptos a destacar:
5escentrali'acion: significa que los gobiernos inferiores tienen potestades aut&no(as
para las decisiones en (ateria de gastos y tributaria relevante.
!n la centrali'aci&n, el gobierno central es quien tiene dic8as potestades y las
ad(inistra.
5esconcentracion: la politica fiscal la deter(ina el gobierno central pero los gobiernos
subnacionales operan o las e)ecutan.
Bablar de federalis(o es 8ablar de descentrali'aci&n.
Lo (as i(portante en este te(a se trata de que (anera se van a reali'ar las
transferencias interguberna(entales de un nivel de gobierno a otro # go Nac a Go rov%,
si es que las (is(as van a estar incluidas o no, en el rubro ?erogaciones@ de cada cada
uno de los niveles involucrados en la transferencia, o en el rubro ?recursos@ #a los
gobiernos receptores de fondos%.
Las transferencias podran considerarse:
Categoricas # son condicionadas, es decir que el gob prov debe reali'ar deter(inado
gasto con esos fondos que recibe% y
5iscrecionales #cuando el Go Nac arbitraria(ente las otorga, au(enta o reduce%. !s por
ello que las transferencias deberan incluirse en Gs Nac por cuanto es el Go Central
quien decide reali'ar el gasto, y los receptores de los fondos, solo e)ecutarlos, es decir
no tienen una decision autono(a.
,tro caso es que las transferencias no sean discrecionales # es decir al anto)o del Gob.
Nac.%, sino auto(aticas basadas en regi(enes que el Go Nac no puede (odificar por si
solo, ley de coparticipacion federal de i(puestos. !n este caso los Go rov no se verian
condicionados a la reali'acion de deter(inado tipo de gasto con el giro de esos fondos.
Lo interesante es anali'ar cual es el rol de las transferencias de recursos entre niveles de
gobiernos.
52/1R27.C2,N 5! +.NC2,N!/ !N1R! N23!L!/ 5! G,72!RN,
Babla(os de 3 posibles niveles de gobierno para una estructura federal co(o la que
tiene nuestro pais. 5e alli que los distintos niveles interact<en y sea necesario establece
diferentes funciones:
+.NC2,N!/ C,NC.RR!N1!/: distintos niveles de gobierno e)ercen una (is(a
potestad, p e) en nuestro pais es la /alud publica, se asigna al gobierno central y a los
gobiernos inferiores de (anera no e;cluyente.
+.NC2,N!/ !FCL./230/, cuando la potestad es e)ercida por uno solo de los niveles
de gobierno, p.e) la defensa nacional esta reservada al gob nacional. 4 esta se e)erce en
for(a e;cluyente.
!sto esta relacionado con el nivel de gasto que debe asu(ir cada nivel para 8acer frente
a las funciones que asu(a en virtud del (odo de distribucion que se decida.
La for(a en que se distribuyen las funciones estarAn asociadas a la deter(inaci&n de
diferentes factores:
5e tipo institucional, siendo la (as clara, aquella que pro8ibe a las provincias e)ercer
funciones de indole (ilitar.
5e tipo 8istoricas, que tienen que ver con una distribucion opti(a de funciones, dados
el nivel de los costos del transporte y las econo(ias de escala # cuando el costo de
producir un bien o prestar un servicio es (as conveniente reali'arlo en una sola unidad
econo(ica, que a traves de varias%
C,,R52N0C2,N +2N0NC2!R0 !N1R! L,/ 52/12N1,/ N23!L!/ 5!
G,72!RN,:
!;isten distintos (Gtodos & criterios para dise>ar un siste(a federal que avale el
principio de correspondencia fiscal y son:
a% de la /!0R0C2,N de +.!N1!/: segun CN. Los gobiernos nacional y
subnacionales, respetan seg<n las nor(as constitucionales, sobre cual base tributaria # o
fuente de recursos% cada uno de ellos puede gravar y sobre cuales no, en for(a
e;clusiva. !): 2(puestos 05.0N!R,/, los recauda el Gob Nac, los indirectos las
provincias. 0 los (unicipios les esta vedados i(poner otros tributos que no sea tasas.*
b% de la C,NC.RR!NC20 de las +.!N1!/ : .na deter(inada base tributaria es
utili'ada o gravable por a(bos gobiernos, Nac y rov, 0R0 2".!/1,/
2N52R!C1,/ #al consu(o% , no e;iste restricci&n al uso de la fuente.# art D$ inc E%
c% 5e las 0L2C.,10/ 052C2,N0L!/: co(o co(ple(ento del anterior, los gobiernos
inferiores pueden establecer alicuotas co(ple(entarias al i(puesto recaudado por el
gobierno central. 230 con al=cuotas adic.*
d% 5e 0R12C20C2,N!/ # , C,0R12C20C2,N%: !l que legisla en (ateria
tributaria es el gobierno central, pero e;iste un rGgi(en por el cual, del producido de esa
recaudaci&n se distribuye entre los gobiernos subnacionales, de dos (odos: 1% a travGs
de un criterio devolutivo: de toda la recaudacion se asigna a cada )urisdiccion una
proporcion seg<n lo que esos contribuyentes aportaron para confor(arlo. E% criterio
territorial: tiene un sentido solidario, se distribuye seg<n la e;tension geografica de la
region y no en proporcion de los aporte, eso 8ace que algunas provincias reciban (uc8o
(as que lo que 8an aportado.
e% 5e las 1R0/+!R!NC20/ +!5!R0L!/ # condicionadas o no condicionadas% !l
Gobierno +ederal legisla sobre el siste(a tributario y Gl decide cuAnto va a distribuir a
los gobiernos subnacionales.
Condicionadas, los G le deben una contrapartida al GN, puede ser un cofinancia(iento
del G.
No Condicionada, de libre disponibilidad.
!stos criterios si son preferidos en orden del $H al 1H, e;iste un refuer'o del principio de
autononia subnacional, pp correspondencia fiscal.
/i lo evalua(os del 1H al $H, debilito la autono(ia de las provincias y el pp correspon
fiscal.
CR21!R2,/ 5! !30L.0C2,N 5! L0 C,N3!N2!NC20 , N, 5! .12L2I0R
.N, . ,1R, "!1,5,,
!n (ateria de Recursos, 8ace a la autono(ia de los gLocales, sobre que tipo de recursos
utili'ar y su graduacion, teneidno co(o restriccion el ta(a>o de su econo(ia.
!n (ateria de Gastos, el gobierno decidira el (onto y naturale'a de las erogaciones.
5eter(inara que tipo intru(ento utili'ar seg<n la (agnitud de erogaciones aprobadas.
"ini(i'ar el costo de recaudacion de los tributos, de la ad(insitracion y de los
contribuyentes.
!quidad 8ori'ontal entre los contribuyentes de una (is(a region, en virtud de las
contribuciones aportadas y los beneficios recibidos.
!quidad vertical, deberia tenerse en cuenta en un sist de alicuotas progresivas, los gob
locales tendrian dificultades tecnicas para ad(inistrarlo.
!NC.05R! C,N/121.C2,N0L !N "01!R20 5! 0/2GN0C2,N 5!
,1!/105!/ 1R27.10R20/:
5CB,/. 05.0N!R,/,
otestad e;clusiva de la Nacion
0rt. J, art 9, art 1K, 11, 1E N, /,N C,0R12C207L!/. 0rt 1E: CN son
restricciones a las facultades de las provincias.*
2".!/1,/ 2N52R!C1,/, #e;cepto el aduanero%
otestades concurrentes GN, G, sie(pre son coparticipables salvo que tengan
asignacion especifica.
0rt J y D$ inc E CN 2(p consu(o
2".!/1,/ 52R!C1,/
otestad ,R2G2N0R20 2L2"21050 las R,32NC20/
Gan, atr Neto
ero, C,NC.RR!N1! L2"21050 C,N L0 N0C2,N
0rt. D$ inc E y 1E1 CN
7a)o tres restricciones: que sea por tie(po deter(inado, que los i(ponga en for(a
proporcional(ente igual en todo el territorio de la nacion y, que se )ustifique en caso de
defensa, seguridad co(un y bien general del estado lo e;i)an. /on sie(pre
coparticipables salvo que tenga asignacion especifica, pero sie(pre se tienen que dar
esos tres requisitos
-ue es federalis(oL
!s una estructura ba)o la cual un grupo de !stados igual(ente soberanos acuerdan
for(ar una union en la cual ellos ceden alguna soberania a un gobierno central,
reservandose parte de ella, lo que les per(ite no desaparecer.
Cuando varios estados independientes deciden confor(ar una federaci&n es que
perciben que los beneficios seran (ayores que los costos, instituyendo reglas de
representacion, co(petencias )urisdiccionales y siste(as electorales de (anera que se
(a;i(icen los beneficios.
0lgunas caracteristicas del federalis(o:
1% coe;istencia de un gobierno federal y gobiernos provinciales.
E% ro(ueve la eficiencia, evitando la e;istencia de desecono(ias de escala que se
produciria con un unico gobierno central que tratara de controlar la e;tensi&n del
territorio sobre todo en casos de plas(adas diferencias de densidad poblacional.
3% 5is(inuye los costos de transacci&n del gobierno en tanto ante un conflicto el
gobierno federal prevalecera sobre los locales.
J% 1iene un siste(a )uridico (as co(ple)o que si e;istiera un sist legislat y )udicial
unico. La constituci&n establece que el Congreso Nacional dictara el derec8o
codificado, art D$ inc 1E, sin que los codigos (encionados alteren las )urisdicciones
locales.
$% !vita la co(petencia entre las provincias en tanto no se les pre(ite ofrecer nor(as
que tendientes a pro(over venta)as por inversiones o poblaci&n.
:% 5is(inuye los costos en cuanto al conoci(iento del derec8o por cuanto al ca(biar de
)urisdicci&n, las personas no desconocerian las nor(as )uridicas, tal co(o sucede en
!!...
D% !leva los costos de transaccion a los buscadores de rentas locales o grupos de interes
al encontrarse diversidad de legislaturas.
M% 0u(ento de eficiencia al encontrarse instituciones que co(pitan entre s= para proveer
un servicio gubernativo con el (enor costo tributario posible, benefiaciando a los
8abitantes locales y a las e(presas que decidan instalarse en su )urisdicci&n.
9% .no de los inconvenientes de la coparticipacion federal de i(puestos es que
incentiva la no percepci&n de i(puestos locales, no e;ite una correspondencia fiscal
adecuada, en tanto que una deter(inada poblaci&n se favoreceria ante un au(ento del
gasto al que no tendra que contribuir.
1K% !l estableci(iento de la clausula co(ercial en la CN donde el Congreso de la
Nacion regula el co(ercio interprovincial e internacional, evita que aquellas provincias
con (ayores activos o recursos aprovec8en el cruce de )urisdicci&n para obtengan
beneficios des(edidos respectos de otras que no los poseen. /e crea asi, un (ercado
nacional de bienes y servicios.
11% La estructura federal puede ser (as eficiente en la distribuci&n de bienes publicos.
7eneficios de la estructura federal de gobierno.
!sto genera dos cuestiona(ientos:
a% or que los !stados desearian ceder parte de su soberania a un gobierno federal y
reservarse alguna otraL
b% C&(o se distribuyen las responsabilidades entre el gobierno central y los estados
(ie(brosL
Reto(ando algunas de la ideas antes enu(eradas, pode(os decir que la federaci&n
supone por lo (enos cuatro beneficios
1.* "ini(i'a los costos y "a;i(i'a los beneficios de cru'ar la )urisdicci&n
!;iste una cierta tentaci&n de los estados locales de favorecer los intereses de los
ciudadanos ba)o su )urisdicci&n a traves del otorga(iento de subsidios o politicas de
proteccionis(o, i(poniendo costos a los ciudadanos de otros estados. ara generar
areas co(erciales co(unes donde se internalicen los costos, la responsabilidad del
co(ercio interestatal debera recaer en el gobierno federal.
E.* er(ite el desarrollo de econo(=as de escala en la provisi&n de servicios
guberna(entales.
.n buen e)e(plo es el costo que i(plica la recaudaci&n de i(puestos para los
gobiernos. .tili'ando el siste(a que ofrece la econo(ia de escala donde el costo (edio
de la recaudaci&n dis(inuye a (edida que au(enta el nu(ero de contribuyentes, es el
(as eficiente. , bien los estados pueden (antener su independencia y establecer un
autoridad recaudatoria, o contratar una e(presa que recaude. 1a(bien es posible que los
gobiernos realicen acuerdos de cooperaci&n interguberna(ental en donde este costo
(edio se redu'ca, y se pauten grados de asignaci&n de responsabilidad de cada
gobierno.
La asignaci&n de funciones debe ser ad)udicada a quien pueda cu(plirla (as
eficiente(ente . /i los costos de (onitoreo son elevados serA (e)or que el gobierno
local lo realice, porque (ini(i'ara los costos.
3.* "ini(i'a las distorsiones (onopol=sticas generadas por el acto de gobernar.
!l federalis(o ree(pla'a un solo gobierno por una (ultiplicidad de gobiernos,
introduce co(petencia entre ellos.
arti(os de una presunci&n: que un servicio de gobierno puede ser provisto en for(a
eficiente en cualquier nivel, pero las distorsiones (onopolicas que se generan en el
nivel federal son peores por cuanto el estado federal puede abusar de su posici&n por
e)e(plo, i(poniendo un i(puesto confiscatorio. Los 8abitantes no podrian ca(biar de
)urisdicci&n # si de pais% porque seguirian viendose afectado por dic8a distorsi&n. /i un
gobierno local aplica un i(puesto confiscatorio 8abra una (igraci&n correctiva de
J.* 2(ple(enta politicas redistributivas opti(as.
Los !stados co(piten para atraer e(pleo y contribuyentes. 1a(bien los estados reciben
contribuyentes de seguridad social, lo que genera una carga para los recursos de la
co(unidad que los recibe. .n e)e(plo es el siste(a de salud de la Ciudad de 7uenos
0ires que atraen enfer(os de 70 y otras prov. !ste siste(a es pagado por los
i(puestos de los contribuyentes de la Ciudad y son general(ente utili'ados por quienes
viven en otra )urisdicci&n. /i la distribuci&n de los recursos se 8iciera a nivel nacional,
probable(ente seria asignado un (onto de las recaudaciones si(ilar, para cada centro
de salud.
C,/1,/ 5! L0 +!5!R0C2,N
/on fi)os o variables
Los costos fi)os son aquellos que debe asu(ir cada !stado para establecer el pri(er
acuerdo que le de origen, es decir de negociar las co(petencias y redactar el acuerdo.
!ste acuerdo pode(os lla(arlo Constitucion
Los variables son los vinculados a las actividades per(anentes de la federaci&n, entre
los cuales se encuentran los costos de transacci&n entre los !stados, que sie(pre seran
(enores que los originados de la necesidad de negociar co(o !stado autono(o.
5eci(os entonces que el pri(er costos esta dado por el docu(ento que da origen a la
federaci&n.
!l segundo costo que debera afrontar son los provenientes de establecer (ecanis(os
para resolver las disputas entre los gobiernos provinciales y el gobierno federal. !n
nuestro siste(a es la Corte /upre(a quien sirve de arbitro final de las disputas entre
a(bos.