Forma de Estado: Federalismo e

repartio de competncias
State Formation: Federalism and
Division of Competences
Carlos Bastide Horbach
Sumrio
DOSSIER FEDERALISMO
FORMA DE ESTADO: FEDERALISMO E REPARTIO DE COMPETNCIAS ...................................... 2
Carlos Bastide Horbach
IMUNIDADE RECPROCA E FEDERALISMO: DA CONSTRUO NORTE-AMERICANA ATUAL POSIO
DO STF ............................................................................................................................. 14
Fernando Santos Arenhart
JUSTIA FISCAL, PAZ TRIBUTRIA E OBRIGAES REPUBLICANAS: UMA BREVE ANLISE DA DINMICA
JURISPRUDENCIAL TRIBUTRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ...........................................34
Lus Carlos Martins Alves Jr
FEDERALISMO, ESTADO FEDERALISTA E A REVALORIZAO DO MUNICPIO: UM NOVO CAMINHO
PARA O SCULO XXI? .........................................................................................................52
Antonio Celso Batista Minhoto
EFEITOS POLTICO-JURDICOS DA NO INSTITUCIONALIZADA PARADIPLOMACIA NO BRASIL .........66
Gustavo de Souza Abreu
THE MANAGEMENT OF PUBLIC NATURAL RESOURCE WEALTH ..............................................80
Paul Rose
A (IN)COMPETNCIA DO CONAMA PARA EDIO DE NORMAS SOBRE LICENCIAMENTO AMBIEN-
TAL: ANLISE DE SUA JURIDICIDADE .................................................................................... 118
Andr Fagundes Lemos
ARTIGOS SOBRE OUTROS TEMAS
TEORA DE LA PRESIN TRIBUTARIA EN BASE A LA IGUALDAD INTERGENERACIONAL: UNA PERSPEC-
TIVA FINANCIERA Y TRIBUTARIA DEL CASO ARGENTINO .......................................................... 135
Luciano Carlos Rezzoagli e Bruno Ariel Rezzoagli
CRDITO TRIBUTRIO: GARANTIAS, PRIVILGIOS E PREFERNCIAS .......................................... 148
Lus Carlos Martins Alves Jnior
TRIBUTRIO - O PARECER PGFN/CRJ 492/2011 E OS EFEITOS DA COISA JULGADA INCONSTITU-
CIONAL EM FACE DA SEGURANA JURDICA NO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO* .............. 174
Antnio Frota Neves
A SEGURANA JURDICA ADMINISTRATIVA NA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
UMA ANLISE ACERCA DOS FUNDAMENTOS NORMATIVOS E DOS ARGUMENTOS JURDICOS NOS JUL-
GAMENTOS DOS MANDADOS DE SEGURANA 24.781 E 25.116 .................................................. 195
Ana Paula Sampaio Silva Pereira
AVALIAO LEGISLATIVA NO BRASIL: APONTAMENTOS PARA UMA NOVA AGENDA DE PESQUISA SO-
BRE O MODO DE PRODUO DAS LEIS ...................................................................................229
Natasha Schmitt Caccia Salinas
POLTICAS PBLICAS, DEVERES FUNDAMENTAIS E CONCRETIZAO DE DIREITOS ..................... 251
Julio Pinheiro Faro
POLTICAS PBLICAS DE GUERRA S DROGAS: O ESTADO DE EXCEO E A TRANSIO DO INIMIGO
SCHMITTIANO AO HOMO SACER DE AGAMBEN ...................................................................... 271
Joo Victor Nascimento Martins
NEW INSTITUTIONS FOR THE PROTECTION OF PRIVACY AND PERSONAL DIGNITY IN INTERNET
COMMUNICATION INFORMATION BROKER, PRIVATE CYBER COURTS AND NETWORK OF CON-
TRACTS .............................................................................................................................282
Karl-Heinz Ladeur
RESPONSABILIDADE CIVIL DECORRENTE DE ERRO MDICO ....................................................298
Edilson Enedino das Chagas e Hctor Valverde Santana
A ATUAL GERAO DE ENERGIA ELTRICA SEGUNDO A LGICA DE MERCADO E SUA AINDA CARAC-
TERIZAO COMO SERVIO PBLICO .................................................................................... 313
Humberto Cunha dos Santos
EMPRESAS, RESPONSABILIDADE SOCIAL E POLTICAS DE INFORMAO OBRIGATRIA NO BRASIL .....
........................................................................................................................................ 333
Leandro Martins Zanitelli
O OUTRO E SUA IDENTIDADE: POLTICAS PBLICAS DE REMOO E O CASO DOS AGRICULTORES DO
PARQUE ESTADUAL DA PEDRA BRANCA/RJ .........................................................................350
Andreza A. Franco Cmara
A LEGITIMAO DO ABORTO LUZ DOS PRESSUPOSTOS DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO ......
........................................................................................................................................ 364
Terezinha Ins Teles Pires
JUSPOSITIVISMO, DISCRICIONARIEDADE E CONTROLE JUDICIAL DE POLTICAS PBLICAS NO DIREITO
BRASILEIRO .......................................................................................................................392
Guilherme Valle Brum
A GOVERNANA TRANSNACIONAL AMBIENTAL NA RIO + 20 ...................................................406
Paulo Mrcio Cruz e Zenildo Bodnar
O QUE UMA BOA TESE DE DOUTORADO EM DIREITO? UMA ANLISE A PARTIR DA PRPRIA PER-
CEPO DOS PROGRAMAS ....................................................................................................424
Nitish Monebhurrun e Marcelo D. Varella
NORMAS EDITORIAIS .........................................................................................................442
Envio dos trabalhos: ................................................................................................................................................... 444
doi: 10.5102/rbpp.v3i2.2391
Forma de Estado: Federalismo e repartio de
competncias
1
State Formation: Federalism and Division of
Competences*
Carlos Bastide Horbach**
RESUMO
O presente trabalho analisa a estrutura federativa do Estado, em especial
a repartio de competncias numa federao. O texto tambm apresenta os
principais traos da repartio de competncias nos Estados federais ameri-
cano, alemo e brasileiro.
Palavras-chave: Direito constitucional federalismo repartio de com-
petncias.
ABSTRACT
This paper analyzes the federalist structure of the State, specially the
division of powers within the federation. It also presents the main aspects
of division of powers in American, German and Brazilian federal States.
Keywords: Constitutional law federalism division of powers.
1. INTRODUO
A expresso forma de Estado compreendida tradicionalmente no di-
reito constitucional moderno e em especial no direito constitucional brasi-
leiro, por fora de seu emprego na Constituio de 1988 como relacionada
com a diviso territorial do poder estatal.
Assim, quando se questiona a forma de determinado Estado, o que se
tem em perspectiva o modo como exercido o seu poder soberano no es-
1 O presente artigo reproduz, com adequaes pontuais, a prova escrita que o autor re-
alizou, em 1 de fevereiro de 2013, quando do concurso de ingresso na carreira docente
da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo USP (Departamento de Direito
do Estado, rea de Direito Constitucional). O concurso compreende trs fases: (1) prova
escrita; (2) prova didtica; e (3) julgamento de memorial com prova pblica de arguio. A
prova escrita observa as normas que constam do art. 139 do Regimento Geral da USP: (1) a
banca examinadora organiza lista de dez pontos, com base no programa do concurso e dela
d conhecimento aos candidatos vinte e quatro horas antes do sorteio do ponto; (2) sorteado
o ponto, inicia-se o prazo improrrogvel de cinco horas de durao da prova; (3) durante ses-
senta minutos, aps o sorteio, permitida a consulta a livros, peridicos e outros documentos
bibliogrfcos. Portanto, neste contexto de tempo e de pesquisa que o presente trabalho
deve ser compreendido, mormente no que tem de sinttico, objetivo e silente. O autor agra-
dece as importantes contribuies do Professor Doutor Jos Levi Mello do Amaral Junior.
* Recebido em 21/05/2013
Aprovado em 30/05/2013
** Doutor em Direito do Estado pela USP,
Mestre em Direito do Estado e Teoria do Di-
reito pela UFRGS, Professor Doutor de Di-
reito Constitucional da Faculdade de Direito
da Universidade de So Paulo USP, Professor
do Programa de Mestrado e Doutorado em Di-
reito do Centro Universitrio de Braslia Uni-
CEUB e Advogado. Email: carloshorbach@
uol.com.br
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pao geogrfco que lhe prprio, com concentrao ou com descentralizao, que se pode dar em diversas
intensidades.
Nesse quadro, os livros de direito constitucional so quase uniformes na apresentao das tipologias de
forma de Estado, respondendo com modelos tericos pr-defnidos pergunta sobre como se reparte o
poder em um territrio. Tal diviso pode gerar Estados regionais, autonmicos, federais ou confederados;
bem como a ausncia de diviso a concentrao, portanto caracterizaria o Estado unitrio.
2
As confederaes so, hoje, uma referncia histrica nos livros de direito constitucional, ainda que alguns
autores insistam em mencionar o exemplo suo h muito convolado em federao e outros vislumbrem
em movimentos de integrao regional o fenmeno redivivo da confederao.
3
Por outro lado, ainda que se possa indicar muitos Estados como unitrios, a moderna gesto pblica
impe algum tipo de descentralizao sempre, de modo que o unitarismo puro tambm acaba sendo um
modelo ideal. Exemplo disso a Frana, indicada por muitos manuais como exemplo de Estado unitrio,
4

mas que apresenta importantes divises territoriais, como os departamentos e as comunas, em cuja diviso
de atribuies alguns autores j enxergam traos do princpio da subsidiariedade, conceito naturalmente
associado ao federalismo alemo.
5
J os Estados regionais como a Itlia , os autonmicos como a Espanha - e os federais como o
Brasil so modelos tericos que se aproximam mais realidade das relaes de poder, havendo em relao
a eles vrios estudos no direito constitucional contemporneo, despertando, cada um deles, inmeros ques-
tionamentos de elevado interesse.
O objeto do presente estudo, porm, mais limitado: a federao. E mais, o federalismo analisado sob
um ngulo especfco, qual seja, o ngulo da repartio de competncias, especialmente na Constituio
brasileira de 1988.
Para o desenvolvimento desse objeto, a anlise aqui empreendida levar em considerao uma advertn-
cia de Konrad Hesse, no seu clebre estudo Estado federal unitrio, de 1962: A falta de uma perspectiva
sobre o problema da formao do federalismo cria o risco de se obstinar em imaginaes ilusrias, com
todas as consequncias que sempre tem o ilusionismo nas perguntas capitais da vida do Estado.
6
Desse modo, para se evitar o ilusionismo de que fala Hesse, ser feito um exame que busca explicitar
as caractersticas marcantes dos dois modelos federais que sabidamente infuenciaram na construo do
federalismo brasileiro: o modelo norte-americano inspirador do sistema federal desde os albores da Re-
pblica e o modelo alemo, especialmente importante na formao das vontades polticas da Assembleia
Nacional Constituinte de 87/88.
Por outro lado, as palavras de Hesse em trecho distinto de seu artigo projetam outro problema a ser
enfrentado no presente trabalho. Segundo o clebre autor alemo, o direito constitucional moderno e no
muito mudou nos 50 anos subsequentes produo de seu texto caracterizado pela ausncia de refe-
xes tericas sobre o federalismo.
7
2 Nesse sentido, entre outros autores, FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 36. ed. So Paulo:
Saraiva, 2010. p. 75 et seq.; e SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 102
et seq.
3 MIRANDA, Jorge. Manual da direito constitucional. 3. ed. Coimbra: Coimbra, 1996. p. 268. Tomo III
4 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 103.
5 BAUDIN-CULLIRE, Frdric. Principe de subsidiarit et administration locale, Paris: L.G.D.J., 1995.
6 HESSE, Konrad. Estado federal unitario. Escritos de derecho constitucional, Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucion-
ales, 2011. p. 189.
7 HESSE, Konrad. Estado federal unitario. Escritos de derecho constitucional, Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales,
2011. p. 189.
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Tal constatao faz com que seja imprescindvel para o estudo em andamento o recurso jurisprudncia,
o que ser feito por meio da citao de acrdos da Suprema Corte americana, do Tribunal Constitucional
Federal alemo e do Supremo Tribunal Federal brasileiro. Ademais, h de se recorrer, igualmente, exegese
dos textos constitucionais.
Por fm, uma ltima advertncia de Hesse: uma teoria do Estado federal deve fazer compreensvel o
conjunto.
8
Ou seja, ainda que aqui o foco seja a repartio de competncias, o exame pressupe viso de
sistema, o que impe a anlise, mesmo que breve, de temas genricos relacionados com o federalismo dos
ordenamentos sob enfoque.
A seguir, portanto, ser apresentado um breve conjunto de antecedentes histricos do moderno federa-
lismo (item 2), ao qual sero encadeadas anlises do modelo norte-americano (item 3), do modelo alemo
(item 4) e do modelo brasileiro (item 5); para que se possa, ao fnal, apresentar algumas concluses sintticas.
2. ANTECEDENTES HISTRICOS DO MODELO FEDERAL
O recurso abordagem histrica no direito corre, no raro, o risco de simplifcaes e deturpaes,
decorrentes do que se convencionou denominar de anlise evolucionista. Esse tipo de anlise acaba por
levar, equivocadamente, compreenso de que a existncia passada de um simples elemento integrante e
caracterstico de um instituto moderno prova de que esse instituto tem razes remotas, ainda que no se
tenha como estabelecer uma real conexo histrica entre os fenmenos.
9
Em tal equvoco parecem incorrer, por exemplo, autores que indicam as ligas formadas pelas cidades-
-Estado gregas, na Antiguidade Clssica, como antecedentes do federalismo, pois havia ali pura e simples-
mente a reunio para defesa de interesses comuns.
10
Igualmente pouco esclarecedora, nessa perspectiva, a indicao do feudalismo como antecedente do
federalismo. Isso por que a simples fragmentao do poder poltico e o atrelamento das funes polticas
titularidade de direitos patrimoniais que so as duas caractersticas essenciais do feudalismo no levam,
inexoravelmente, ao modelo federal. Se assim fosse, os Estados europeus seriam, em gnero, federaes; o
que defnitivamente no ocorre.
Antecedente histrico especfco na experincia medieval pode ser identifcado no feudalismo germni-
co, cuja vinculao ao Sacro Imprio impediu as unifcaes nacionais dos sculos XV e XVI, gerando uma
peculiar situao que somente foi equacionada com o modelo federal pela obra de Bismarck, na segunda
metade do sculo XIX.
Essa especial experincia feudal germnica deu oportunidade, at mesmo, para a primeira teori-
zao do federalismo, responsvel pela formulao do prprio termo. Nesse sentido, importante a
contribuio de Johannes Althusius, que tambm formulou a primeira relao entre o federalismo e o
princpio da subsidiariedade, to caro para o moderno federalismo alemo e para o direito comunitrio
europeu.
11
Igualmente fruto de uma experincia histrica particular o principal antecedente do moderno federa-
lismo, qual seja, a Confederao norte-americana.
8 HESSE, Konrad. Estado federal unitario. Escritos de derecho constitucional, Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucion-
ales, 2011. p. 190.
9 OLIVEIRA, Luciano. No fale do Cdigo de Hamurabi!: a pesquisa scio-jurdica na ps-graduao em direito. Anurio dos
Cursos de Ps-Graduao em Direito UFPE, Recife, v. 13, p. 299-330, 2003.
10 BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria geral do federalismo. Belo Horizonte: FUMARC/UCMG, 1982. p. 11 et seq.
11 GIERKE, Otto von. Giovanni Althusius e lo sviluppo storico delle teorie politiche giusnaturalistiche. Torino: Einaudi, 1974.
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Aps a independncia, as antigas colnias britnicas na Amrica do Norte formaram treze Estado sobe-
ranos, com constituies prprias que se apresentam como inovadores documentos para o direito constitu-
cional, em especial em matria de direitos fundamentais.
12
Esses Estados, porm, por meio dos Artigos da Confederao um verdadeiro tratado luz do direito
internacional uma unio relativa, que buscava dar harmonia a suas relaes institucionais e preservar suas
soberanias individuais.
Tal modelo histrico, que vigorou aproximadamente por dez anos, acabou por fracassar ante falhas
institucionais que so assim sintetizadas por Fernanda Dias Menezes de Almeida: a) o fato de a Unio le-
gislar para os Estados e no para seus cidados, sem que houvesse sano para o descumprimento de suas
normas; b) a ausncia de um tribunal superior comum; c) a inexistncia de uma poltica comum de defesa;
d) a necessidade de atingimento da unanimidade para as deliberaes; e e) a manuteno de um comrcio
exterior descentralizado.
13
A tentativa de superar essas falhas, promovendo uma mais perfeita unio, foi cristalizada na Constitui-
o da Filadlfa, de 1787, consagradora do moderno modelo federal, que ser a seguir analisado.
3. MODELO FEDERAL NORTE-AMERICANO
O modelo federal dos Estados Unidos, plasmado na normatividade da Constituio de 1787, pode ser re-
sumido a cinco aspectos principais, que so arrolados por Bernard Schwartz nos seguintes termos: a) unio de
unidades autnomas no mais soberanas para fns comuns, mantendo suas peculiaridades, o que se refete
no lema norte-americano e pluribus unum; b) diviso de poderes legislativos, sendo expressamente enumerados
os do ente novo a Unio e deixando-se o residual para os Estados, ainda que desde logo se tenha estabeleci-
do uma interpretao fexvel dessa regra com a teoria dos poderes implcitos, desenvolvida por John Marshall,
em 1819, no caso McCulloch v. Maryland; c) atuao direta, inclusive sobre o cidado, de cada ncleo de poder no
mbito de suas competncias; d) aparelhamento de cada ncleo de poder com instituies polticas prprias,
com Executivo, Legislativo e Judicirio; e e) supremacia do poder central na sua esfera de atuao, como logo no
incio do sculo XIX decidiu a Suprema Corte no caso Gibbons v. Ogden, sobre transporte fuvial interestadual.
14
Esse arranjo institucional pressupe, para dar garantias aos Estados federados e aos cidados, regras cla-
ras, que somente se estabilizam por meio de constituies documentais. Destarte, Karl Loewenstein afrma
de modo categrico que o federalismo somente possvel por meio de constituies escritas
15
; constituies
escritas essas que apresentem normas sobre separao de competncias.
O texto da Constituio de 1787 e sua vivncia nas primeiras dcadas do sculo XIX levaram Alexis de
Tocqueville a afrmar que os deveres e os direitos do governo federal eram simples e bastante fceis de de-
fnir, por que a Unio fora constituda com a fnalidade de responder a algumas grandes necessidades gerais.
Os deveres e direitos dos governos dos Estados eram, pelo contrrio, mltiplos e complicados, por que seu
governo penetrava em todos os detalhes da vida social.
16
Esse quadro descrito por Tocqueville, baseado no texto constitucional, foi lentamente sendo alterado
pelo law in action para usar a expresso clebre de Roscoe Pound , o qual evidencia uma dinmica cen-
tralizadora, a partir at mesmo dos j mencionados casos McCulloch v. Maryland e Gibbons v. Ogden.
12 DIPPEL, Horst. Histria do constitucionalismo moderno. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2007. p. 4 et seq..
13 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 8-9.
14 SCHWARTZ, Bernard. O federalismo norte americano atual: uma viso contempornea. Trad. Elcio Cerqueira. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 1984, p. 10.
15 LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la constitucion. 2. ed. Barcelona: Ariel, 1970. p. 191.
16 TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na Amrica. 4. ed. Belo Horizonte: Itatiaia, 1998. p. 93.
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Tal tenso entre centralizao e descentralizao colocou a Suprema Corte, como tribunal da federao,
na posio de principal rbitro da repartio de competncias; um verdadeiro guarda de fronteiras do
sistema federal, para se utilizar a imagem de que lanou mo Campos Salles, ao descrever a conformao do
modelo brasileiro de Justia federal.
O primeiro grande movimento de centralizao se verifca nos Estados Unidos nos anos anteriores
Guerra Civil, o que leva a uma reao dos juristas do Sul, a qual tem como exemplo mais signifcativo a teo-
ria da nulifcao, desenvolvida por Calhoun. Segunda tal concepo, os Estados teriam o poder de anular,
por meio de seus prprios Poderes Legislativos, as leis da Unio s quais se opusessem, deixando, portanto,
de aplic-las em seus territrios.
17
Esse entendimento, que por razes bvias no foi acatado, est nova e
pitorescamente em discusso nos Estados Unidos, uma vez que a legislatura do Estado do Texas iniciou
recentemente a discusso de uma emenda Constituio local que, se aprovada, reconhecer ao Legislativo
estadual o poder de nulifcao sobre leis federais.
O segundo movimento de centralizao se verifca com o aumento da atuao federal, demandada pela
crise que se seguiu quebra da Bolsa de Nova York, em outubro de 1929. O New Deal proposto por Frank-
lin D. Roosevelt, a partir de 1933, exigia a expanso das competncias da Unio, em especial no campo da
regulao econmica.
Esse aumento de atribuies decorreria, principalmente, de uma interpretao mais fexvel, por parte
da Suprema Corte, da competncia da Unio para legislar sobre comrcio interestadual, a chamada commerce
clause da Constituio de 1787.
De incio, a Suprema Corte manteve-se atrelada a sua jurisprudncia descentralizadora, levando decla-
rao de inconstitucionalidade de vrias leis federais veiculadoras de programas econmicos e sociais do
New Deal.
Houve, porm, uma mudana de orientao decorrente do grande arranjo poltico que se seguiu rejeio, pelo
Senado americano, da proposta presidencial de remodelao da Suprema Corte, com o acrscimo de um novo juiz
para cada magistrado integrante do tribunal que contasse com mais de setenta anos, no que fcou conhecido como
o Court Packing Bill.
18
Aps 1937, portanto, iniciou-se um ciclo de centralizao por meio da jurisprudncia da Suprema Corte
sobre a clusula de comrcio, que chegou at mesmo a considerar constitucional, por exemplo, que uma lei
que proibia a plantao de trigo para consumo prprio, pois tal prtica poderia, ainda que remotamente,
afetar o comrcio interestadual do produto.
19
Tal exerccio foi reforado pela Corte Warren, a partir da dcada de 50 do sculo passado, e mantido pela
Corte Burger nos anos 1970 e no incio dos anos 80. Com a investidura de William Rehnquist na funo
de Chief Justice iniciou-se um deliberado movimento de regresso aos poderes estaduais; que somente tem
surtido efeito aps as indicaes do Presidente George W. Bush para o tribunal, j no perodo, portanto, da
Corte Roberts.
20
A disputa sobre a commerce clause, alis, estava presente no mais tormentoso caso julgado pela Suprema
Corte no ano de 2012, relacionado com o Affordable Care Act, que normatiza os planos de assistncia sade
17 A teoria de John C. Calhoun sintetizada no texto South Carolina Exposition and Protest, produzido em 1828, durante a
chamada Crise da Nulifcao, que envolveu a disputa entre o governo da Unio e o do Estado da Carolina do Sul em torno de
tarifas impostas pelo parlamento federal.
18 Para uma interessante anlise do episdio, ver: CARO, Robert. Master of the Senate. New York: Vintage Books, 2002. p. 54 et
seq.
19 Sobre esse caso, Wickard v. Filburn, julgado pela Suprema Corte em 1942, ver: REHNQUIST, William H. The Supreme Court,
Kindle edition. New York: Vintage Books, 2001. position 2405 et seq.
20 Para um exame jornalstico, as juridicamente preciso, desse movimento nos perodos de Rehnquist e Roberts como Chief
Justice, ver os interessantes livros de TOOBIN, Jeffrey. The Nine. Inside the secret world of the Supreme Court, New York: Anchor
Books, 2007. e The Oath. The Obama White House and the Supreme Court, New York: Doubleday, 2012.
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nos Estados Unidos. Novamente se discutia se o mandado legal para que os indivduos comprassem segu-
ros de sade poderia, ou no, ser imposto pela Unio com base na competncia para regular o comrcio
interestadual.
A Corte, num lance de engenharia jurdico-poltica do Chief Justice Roberts, concluiu que a commerce clause
no autorizava tal mandado o que um signifcativo avano para as correntes descentralizadoras , mas o
manteve com base no poder federal para instituir tributos; o que, mesmo sendo uma concepo questionvel,
livrou o tribunal de uma crise institucional, que seria somente comparvel aos episdios anteriores a 1937.
A experincia norte-americana, portanto, por mais claro que seja o texto sobre repartio de competn-
cias na Constituio de 1787, demonstra a necessidade de implantao de regras mais elaboradas de coorde-
nao de atribuies entre os nveis federados, para que no se tenha uma variao constante no tratamento
da matria.
Essa evoluo se tem na experincia alem, com a passagem do federalismo dual para um federalismo de coo-
perao.
4. MODELO FEDERAL ALEMO
O federalismo alemo tem causas materiais e artifciais, como bem anota Dieter Grimm.
21
As causas
materiais j foram indicadas no item 2, relacionadas com o Sacro Imprio Romano-Germnico e com a
unifcao promovida por Otto von Bismarck sob a gide da dinastia dos Hohenzollern.
Essa unifcao fez com que os antigos setenta e dois Estados autnomos que compunham a Alemanha
preservassem muitos de seus poderes, sendo o Reich uma estrutura voltada para as relaes internacionais e
para a defesa coletiva, tendo o Kaiser, inclusive, o sugestivo ttulo de Supremo Senhor da Guerra.
Essas causas histrico-materiais, todavia, desapareceram com o nacional-socialismo e sua forte tendncia
centralizadora; tendo sido j amplamente relativizadas pela Constituio de Weimar, de 11 de agosto de 1919.
Konrad Hesse destaca que os Estados alemes da moderna federao no so, geogrfca e culturalmen-
te, os que promoveram a Unifcao de Bismarck. Por isso, explicaes histricas de formulaes federativas
modernas so muitas vezes imprestveis, como as desenvolvidas por Carl Schmitt e R. Smend, ainda sob a
vigncia do texto de Weimar.
22
Com o fm do nazismo, a ocupao dos aliados e, posteriormente, com o Tratado de Unifcao, que
incorporou Repblica Federal os Estados da antiga Alemanha Oriental, novas foras completamente
estranhas tradio do federalismo alemo forjaram a forma de Estado, de modo que as causas artifciais
suplantam, hoje, as causas materiais na regulao normativa da repartio de competncias no direito cons-
titucional alemo.
23
A Lei Fundamental de Bonn, de 23 de maio de 1949, traz uma repartio de competncias que apresenta
carter funcional, ou seja, reserva Unio (Bund) preponderantemente a funo legislativa, deixando para os
Estados (Lnder) a execuo, isto , a funo administrativa.
E essas competncias administrativas ou materiais so controladas pela Unio, de modo que, quando
um Land aplica equivocadamente a lei, h a possibilidade no verifcada nos mais de cinquenta anos de vi-
21 GRIMM, Dieter. El federalismo alemn: desarrollo histrico y problemas actuales. El federalismo en Europa, Barcelona: Hacer Editorial, 1993. p. 45.
22 HESSE, Konrad. Estado federal unitario. Escritos de derecho constitucional. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitu-
cionales, 2011. p. 193.
23 GRIMM, Dieter. El federalismo alemn: desarrollo histrico y problemas actuales. El federalismo en Europa. Barcelona: Hacer
Editorial, 1993. p. 48 et seq.
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gncia da Lei Fundamental de se promover uma espcie de interveno federal (Bundeszwang), com prvio
consentimento do Conselho Federal (Bundesrat), a casa que, no Legislativo alemo, representa os Lnder.
24
Essa realidade de diviso funcional de competncias e de controle da execuo estadual pela Unio faz
com que Dieter Grimm e Konrad Hesse afrmem que a Alemanha constitui um Estado federal unitrio.
25
Tal centralizao ou tal unitarismo da federao alem mitigada, contudo, pelas competncias concor-
rentes, caracterizadoras de um federalismo de cooperao
26
e inspiradora do constitucionalismo brasileiro.
A existncia de uma competncia concorrente permite, assim, a superao, ainda que circunscrita a deter-
minadas matrias, da repartio funcional antes mencionada, habilitando o Estado (Land) a editar leis e ter,
desse modo, um ordenamento jurdico prprio, distinto do da Unio; o que caracterstico do federalismo.
Por conta dessas competncias concorrentes, os autores alemes, nos primeiros anos de vigncia da
Lei Fundamental, defenderam a assimilao, pelo texto constitucional, da teoria dos trs nveis ou dos trs
elementos desenvolvida por Hans Kelsen. Segundo esse entendimento, o Estado federal seria caracterizado
por trs nveis de ordenamento jurdico: o ordenamento do Estado total federal, o ordenamento do ente
poltico superior (Bund) e os ordenamentos dos nveis locais, os Estados membros.
Essa teoria, porm, foi rechaada, em 1961, pelo Tribunal Constitucional Federal, ao julgar o caso Neu-
gliederung, afrmando que o texto da Lei Fundamental no fazia distino entre a Repblica Federal da Ale-
manha o Estado total e a federao. Esse julgado, registre-se desde logo, no implica a impossibilidade
de aplicao da teoria de Kelsen federao brasileira, uma vez que a Constituio de 1988 afrma que a Re-
pblica Federativa do Brasil formada por quatro espcies de pessoas jurdicas de direito pblico: a Unio,
o Distrito Federal, os Estados e os Municpios. Assim, a teoria das leis nacionais e das leis federais, desen-
volvida por Geraldo Ataliba com base em Kelsen, compatvel com a ordem constitucional brasileira.
27
Voltando experincia alem, o art. 72 da Lei Fundamental estabelece trs tipos de competncias con-
correntes: a) a competncia concorrente bsica; b) a competncia concorrente necessria; e c) a competncia
concorrente de divergncia.
Os dois primeiros tipos se assemelham em muito ao modelo brasileiro, que ser a seguir analisado, En-
tretanto, a grande novidade do constitucionalismo alemo a competncia de divergncia, introduzida na
Lei Fundamental pela Reforma Constitucional de 2006.
28
Segundo o art. 72, III, da Lei Fundamental os Estados podem legislar de forma contrria Unio em de-
terminadas matrias, o que coloca em evidncia importantes princpios, caros ao direito constitucional ale-
mo, como o da subsidiariedade, o da prevalncia do direito federal e o da confana federativa (Bundestreu).
As matrias arroladas no item III do art. 72 da Lei Fundamental so a caa, a proteo ambiental e pai-
sagstica, a organizao do territrio, recursos hdricos, admisso nas universidades e ttulos universitrios.
Esse aspecto, ainda no completamente experimentado, representa uma signifcativa evoluo no cons-
titucionalismo federal alemo, reforando sua higidez e comprovando as palavras de Hartmut Bauer, para
quem o federalismo na Alemanha um campo em construo permanente.
29
24 VOGEL, J. J. El rgimen federal de la Ley Fundamental. In: BENDA et al. Manual de derecho constitucional. trad. Antonio Lpez
Pina. Madrid: Marcial Pons, 1996. p. 665.
25 GRIMM, Dieter. El federalismo alemn: desarrollo histrico y problemas actuales. El federalismo en Europa. Barcelona: Hacer
Editorial, 1993. p. 49; HESSE, Konrad. Estado federal unitario. Escritos de derecho constitucional. Madrid: Centro de Estudios Polti-
cos y Constitucionales, 2011. p. 198.
26 GRIMM, Dieter. El federalismo alemn: desarrollo histrico y problemas actuales. El federalismo en Europa. Barcelona: Hacer
Editorial, 1993. p. 65.
27 ATALIBA, Geraldo. Regime constitucional e leis nacionais e federais. Revista de Direito Pblico, ano XIII, v. 53-54, p. 58-76, jan./jun. 1980.
28 Para um exame da Reforma e, em especial, da competncia concorrente de divergncia, ver: HORBACH, Beatriz Bastide. A com-
petncia legislativa concorrente de divergncia no Direito alemo. Revista de Informao Legislativa, ano 49, n. 193, p. 171-182, jan./mar. 2012.
29 BAUER, Hartmut. Kommentierung von Art. 20 GG (Bundesstaat). In: DREIER, Horst (Org.). Grundgesetzkommentar. Frank-
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5. MODELO FEDERAL BRASILEIRO
Victor Nunes Leal aponta que a vocao federativa do Brasil, iniciada com as capitanias hereditrias,
passa pela autonomia no Imprio colonial portugus, pelo Ato Adicional de 1834 Constituio de 1824 e
chega Repblica Velha.
30
O Ato Adicional de 1834, alis, o diploma responsvel pela primeira diviso territorial de competncias
legislativas no Brasil, uma vez que criou as Assembleias Legislativas provinciais, com poder para editar normas
sobre assuntos de interesse local, marcando a primeira manifestao dessa enigmtica expresso no direito
constitucional brasileiro.
Essa diviso, como no poderia deixar de ser, gerava confitos entre a lei local e a lei nacional, os quais
eram resolvidos por um interessante sistema de controle de constitucionalidade exercido pela Assemblia
Geral do Imprio, com auxlio do Conselho de Estado.
31
Com a Repblica, essas tendncias federalistas foram institucionalizadas, tendo o Decreto n. 1, de
15 de novembro de 1889, transformado como que num golpe de mo constitucional as antigas
Provncias em Estados federados. A partir de ento, tem-se um histrico da federao no Brasil que
marcado fortemente pela centralizao, em menores ou maiores graus, como nos casos da Constituio
de 1937 e da Emenda Constitucional n. 1 de 1969, textos que praticamente extinguiram a dinmica federal
no Estado brasileiro.
O que se deve buscar agora, porm, um conceito constitucionalmente adequado de federao e de
repartio de competncias, o que s se consegue por meio da exegese do texto constitucional vigente.
Essa a postura do Supremo Tribunal Federal, como se pode depreender do decidido na ADI 2.024,
rel. Min. Seplveda Pertence, DJ de 22.06.2007, cujo acrdo foi assim ementado na parte aqui interessante:
1. A forma federativa de Estado - elevado a princpio intangvel por todas as Constituies da Rep-
blica - no pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorstico de Federao, mas, sim, daquele
que o constituinte originrio concretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite material imposto s
futuras emendas Constituio; de resto as limitaes materiais ao poder constituinte de reforma, que o
art. 60, 4, da Lei Fundamental enumera, no signifcam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na
Constituio originria, mas apenas a proteo do ncleo essencial dos princpios e institutos cuja preserva-
o nelas se protege.
Da Constituio de 1988 se pode retirar dois grandes grupos de repartio de competncias entre Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios. O primeiro diz com o poder de auto-organizao dos Estados, o
chamado poder constituinte decorrente, na expresso cunhada por Manoel Gonalves Ferreira Filho.
32
O
segundo, o campo da diviso ordinria de competncias materiais e legislativas.
O primeiro, o poder constituinte decorrente, est baseado no art. 25 da Constituio Federal e no art. 11
de seu ADCT. Tais dispositivos afrmam que os Estados podem editar suas prprias constituies, respeita-
dos os princpios da Constituio Federal.
Aqui se tem o primeiro grande movimento centralizador protagonizado pelo STF, consubstanciado na
doutrina das normas de observncia obrigatria. Essas so normas editadas pelo poder constituinte federal
cujo contedo implica limitao autonomia estadual. Assim, quanto maior for o nmero de normas de
furt am Main: Mohr Siebeck, 2006. p. 9.
30 LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. O municpio e o regime representativo no Brasil. 4. ed. So Paulo: Companhia
das Letras, 2012. especialmente o Captulo II.
31 Sobre as funes do Conselho de Estado no Segundo Reinado, em especial no que toca ao controle de constitucionalidade,
ver: LOPES, Jos Reinaldo de Lima. O Orculo de Delfos. O Conselho de Estado no Brasil-Imprio, So Paulo: Saraiva, 2010.
32 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder constituinte. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 146 et seq.
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observncia obrigatria, menor a autonomia estadual.
33
As normas de observncia obrigatria acabam por
defnir, afnal, quo autnomos so os Estados membros.
Inicialmente, a jurisprudncia do Supremo foi mais aberta nessa questo, como se pode verifcar na
questo especfca da reproduo das normas federais de processo legislativo pelos Estados. Ao apreciar a
ADI 56 MC, rel. Min. Clio Borja, DJ de 04.08.1989, o Tribunal indeferiu a medida liminar pleiteada pelo
Governador do Estado da Paraba exatamente por no encontrar na Constituio o dispositivo que torna
obrigatria para os Estados a observncia das normas dos seus artigos 61, II, a e b e 63, I.
E ainda conclua o Ministro Clio Borja: Tal omisso decorre da inexistncia, na lei fundamental em
vigor, das numerosas regras de simetria compulsria entre as ordens jurdicas da Unio e dos Estados que
repontavam na Carta de 1967, na redao de sua Emenda n 01/69.
Porm, logo em seguida, o STF assentou que as normas de processo legislativo previstas na Constituio
Federal aplicam-se a todos os entes federados, num movimento jurisprudencial que se manifesta, por exem-
plo, no julgamento da ADI 89, rel. Min. Ilmar Galvo, DJ de 20.08.1993. Isso por que as normas de proces-
so legislativo so corolrios da separao de poderes, em entendimento que vigora at o presente momento.
Ademais, a jurisprudncia do STF tem fertado, nos quase vinte e cinco anos de vigncia da Constituio
de 1988, com o chamado princpio da simetria, segundo o qual os Estados deveriam seguir o modelo ins-
titucional federal. Exemplo dessa tendncia se tem nos julgamentos da ADI 858, rel. Min. Ricardo Lewan-
dowski, sobre processo legislativo; da ADI 3.647, rel. Min. Joaquim Barbosa, sobre as regras de afastamento
do Governador do Estado do Maranho; ou ainda da ADI 2.122, rel. Min. Ellen Gracie, sobre o processo
de reclamao junto ao Tribunal de Justia do Estado do Cear. Todos esses julgados indicam limitaes
claras das competncias constituintes estaduais.
No campo das divises ordinrias, h de se diferenciar as competncias materiais ou administrativas
das competncias legislativas; ambas, na lgica da Constituio de 88, podem ser privativas sem se entrar
aqui em discusses terminolgicas ou concorrentes.
As competncias materiais privativas da Unio so amplamente expostas no art. 21 da Constituio, marcando
o grande espectro de atuao do governo federal. As competncias materiais dos Estados so resumidas ao art. 25,
2, da Constituio, relativo explorao do gs canalizado. A competncia privativa material dos Municpios est
prevista no art. 30, compreendendo o tradicional interesse local e outras matrias, como o transporte coletivo
urbano. O Distrito Federal, por sua vez, acumula, por fora do art. 32, 2, do texto constitucional as competncias
dos Estados e dos Municpios.
No campo legislativo, as competncias arroladas so as da Unio no art. 22 e as dos Municpios e do
Distrito Federal parcialmente, portanto no art. 30 da Constituio, deixando-se a competncia legislativa
dos Estados para o critrio residual, na forma do 1 do art. 25 do texto constitucional federal.
O tema mais importante nessa matria, porm, como destaca Fernanda Dias Menezes de Almeida
34

o da competncia concorrente, que se pode dar tanto no campo material art. 23 da Constituio quanto
no campo, na forma do art. 24 da Carta da Repblica.
Nos dois casos surge o problema da defnio de limites de atuao de cada ente federado. No caso do
art. 23 do texto constitucional, h a possibilidade de regulamentao desse exerccio comum de poderes por
meio de lei complementar, como previsto no pargrafo nico do art. 23 e recentemente efetuado em relao
s competncias ambientais por meio da Lei Complementar n. 140/2011.
33 LEONCY, Lo Ferreira. Controle de constitucionalidade estadual. As normas de observncia obrigatria e a defesa abstrata da Con-
stituio do Estado-membro. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 11-12.
34 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 112 et seq.
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No caso da competncia legislativa concorrente, a chave para a soluo dos problemas resultantes de sua
aplicao o conceito de norma geral, constante do art. 24, 1, da Constituio de 1988.
Mais uma vez aqui a questo se pe de forma simples: quanto mais abrangente esse conceito de norma
geral, menor a autonomia estadual. E novamente a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal pelo me-
nos desde o julgamento da ADI 927, rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 11.11.1994 redutora dessa autono-
mia estadual, concluindo, em gnero, que norma geral o que a Unio edita como tal. No mesmo sentido
possvel ainda citar o decidido na ADI 2.903, rel. Min. Celso de Mello, DJ 9.09.2008; e na ADI 3.059 MC,
rel. Min. Carlos Britto, DJ de 20.08.2004.
Esse entendimento reduz sobremaneira a capacidade normativa dos Estados e denota uma vocao cen-
tralizadora da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, que criou nas palavras do Ministro Seplveda
Pertence, em diversos julgados sobre a matria um Estado unitrio de fato.
6. CONSIDERAES FINAIS
Em linhas gerais, o modelo brasileiro devedor das experincias norte-americana e alem, mas como
igualmente ocorre em tais sistemas necessita de aprimoramentos, que passam menos pela reforma do
texto constitucional e mais por uma viragem interpretativa do Supremo Tribunal Federal, que se tem mos-
trado nos ltimos vinte e cinco anos igualmente nas palavras de Seplveda Pertence nostlgico da Carta
decada e de seus dispositivos centralizadores.
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