en situacin de trata: Agenda en Construccin Leonor Luz Mara Rocha Prez Oscar Arturo Castro Soto Pedro Manuel Conde Flores Bertoldo Snchez Muoz Liz Ivett Snchez Reyna Irma Ilsy Vzquez Crdenas Luz Prez Cabrera Polticas pblicas y derechos humanos de mujeres en situacin de trata: Agenda en Construccin, es una publicacin de la Universidad Autnoma de Tlaxcala y del Instituto Nacional de Desarrollo Social a travs del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias Sobre Desarrollo Regional, con la participacin del Centro Fray Julin Garcs, Derechos Humanos y Desarrollo Local A.C. Primera edicin, 2004 ISBN: 968-865-102-8 Universidad Autnoma de Tlaxcala Av. Universidad No. 1 Col. Xicohtncatl C.P. 90070 Tlaxcala, Tlax. Centro Fray Julin Garcs Derechos Humanos y Desarrollo Local, A.C. Ocotelulco 62-A, Col. San Isidro Tlaxcala, Tlaxcala. Tel. (246) 466 4323 centrojuliang@hotmail.com Diseo de portada: Jos Manuel Prez Olvera Imagen de portada: Sara Castillo Castillo (1998), Acuarela El Hipcrita Diagramacin: Jos Manuel Prez Olvera Cuidado de la edicin: Luz Mara Rocha Prez y Oscar Castro Soto Este estudio se realiz con recursos del programa de Conversin Social de la Secretara de Desarrollo Social. Empero, la SEDESOL no necesariamente comparte los puntos de vista expresados por los investigadores en el presente trabajo Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata: Agenda en Construccin ndice Presentacin [ pg. 7 ] I Introduccin [ pg. 9 ] II Trata de mujeres, derechos humanos y polticas pblicas [ pg. 13 ] III Anlisis de implementacin de las polticas pblicas de promocin y defens a de los derechos de las mujeres [ pg. 39 ] IV Defensa y Promocin de los Derechos de las Mujeres Propuestas legislativas y de polticas pblicas Agenda en Construccin [ pg. 81 ] Presentacin Es un hecho que la vigencia plena de los derechos de las mujeres no podr ser reali- dad mientras exista un desconocimiento de la poblacin en general de cules son es- tos derechos y cmo se pueden vivenciar y hacer valer frente a una sociedad androcntrica y una cultura machista que la secunda. Pero esta realidad se vuelve ms dramtica cuando son las autoridades las que desconocen los derechos humanos. Los resultados de esta investigacin muestran de manera dramtica las limitaciones de las autoridades municipales en el conocimiento de la materia y los enormes vacos de las instituciones estata- les para dar cumplimiento pleno a los derechos de las mujeres. El resultado que aqu se presenta est hecho sobre la base de un riguroso proceso de anlisis de las instituciones pblicas y de las autoridades municipales encargadas de velar por el cumplimiento de los derechos humanos. Los resultados son contundentes en el te- rreno de la promocin de los derechos de la mujer, pues muestran que, si las muje- res tienen poco conocimiento de los derechos humanos ms elementales como la vida, la integridad fsica y la libertad, las autoridades, los funcionarios y las institucio- nes pblicas se encuentran con un enorme reto para el cual no estn preparadas. Otro gran aporte de este trabajo son las propuestas que surgen de haber hecho un anlisis de implementacin de las instituciones pblicas para detectar si existen con relacin a la promocin de los derechos de las mujeres y contrastarlo con un fe- nmeno tan complejo y avasallador como la trata de mujeres para la prostitucin. Ese problema que se manifiesta de manera tan cruda y real en las comunidades del sur del estado de Tlaxcala, tienen como caracterstica principal que en el entrama- do de relaciones que se tejen alrededor de una prctica como esta, se violan todos los derechos humanos de las mujeres. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 7 El contraste que existe entre el problema de trfico de mujeres para la prostitu- cin y la promocin de los derechos de las mujeres es el que permite ubicar la tre- menda urgencia de establecer polticas pblicas diferenciadas pero concatenadas entre s. El anlisis de implementacin permiti que pudieran definirse propuestas muy concretas en torno a estas dos problemticas. La osada de este trabajo estriba en hacer propuestas de polticas pblicas que se puedan convertir en una Agenda en permanente construccin. Para ello, es importante la difusin de estos resultados y de las investigaciones anteriores realizadas por este equipo de investigacin para que este problema se co- loque en el mbito de lo pblico y se pueda tender un dilogo permanente entre los actores civiles y gubernamentales para dar pie a cambios significativos que redun- den en la vivencia plena de los derechos de las mujeres. Finalmente, es importante mencionar que los esfuerzos de los investigadores han hecho posible la conjugacin de los aportes de la academia y las organizaciones civiles para abordar este tema. Este libro que hoy se ha hecho posible gracias al es- fuerzo conjunto de los investigadores del Centro de Investigaciones Interdisciplina- rias Sobre Desarrollo Regional de la Universidad Autnoma de Tlaxcala (CIISDER- UAT) y del Centro Fray Julin Garcs, Derechos Humanos y Desarro- llo Local, A. C. Sirva pues este esfuerzo para avanzar en el camino de la construccin de una Agenda que nos compete a todos. Oscar A. Castro Soto 8 Agenda en Construccin I Introduccin Durante 2003, el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias Sobre Desarrollo Regional de la Universidad Autnoma de Tlaxcala en coordinacin con el Centro Fray Julin Garcs, Derechos Humanos y Desarrollo Local, A. C. desarrollaron la investigacin denominada Prostitucin, pobreza y polticas pblicas dirigidas hacia las mujeres en la regin sur del estado de Tlaxcala. 1 Como resultado de dicha in- vestigacin, se pudo delimitar la problemtica del trfico de mujeres para la prosti- tucin en la regin sur del estado, particularmente en tres comunidades en las que se realizaron estudios de caso para determinar cmo se presenta este fenmeno en la regin. Los estudios de caso referidos, adems del extenso anlisis regional e institucio- nal reflejan una realidad tan cruda como cotidiana. Comunidades enteras que de- penden econmicamente de la prostitucin ajena, del trfico de mujeres y nios a otros estados de la repblica y hasta ciudades del vecino pas del norte, constituyn- dose en nodos de una red de delincuencia organizada que compra, vende y explota sexualmente a las mujeres. Una regin que vive con el temor constante de que sus hijas se vean involucradas en este negocio o con una cultura que comienza a arrai- garse donde la mujer es considerada como un objeto sexual que se cra para el nego- cio de la prostitucin. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 9 1 La investigacin mencionada fue auspiciada por el Instituto Nacional de Desarrollo Social en sus fondos de Coinversin en la vertiente de investigacin. Fue publicada bajo el ttulo Un grito silencioso, por la Universidad Autnoma de Tlaxcala en coedicin con el Centro Fray Julin Garcs, A.C. Los resultados de esta investigacin nos arrojaron nuevas hiptesis respecto a la actuacin del Estado en materia de proteccin, promocin y defensa de los dere- chos de las mujeres y la necesidad de establecer dentro de una Agenda Pblica el di- seo de polticas para la desactivacin del problema de la trata de mujeres. El marco terico de la presente investigacin, parte de la delimitacin del fen- meno del trfico de mujeres para la prostitucin producto de los resultados de la in- vestigacin anterior, y de dos supuestos resultantes de la misma: ! la ausencia de polticas pblicas estatales y municipales para la defensa y pro- mocin de los derechos de las mujeres y, ! la necesidad de establecer una poltica focalizada, pero integral, en relacin al problema del trfico de mujeres para la prostitucin. Para ello, nos planteamos un recorrido en estos dos niveles de anlisis. El primero destaca cules son los derechos de las mujeres y los compromisos inter- nacionales que el Estado mexicano ha establecido en las Convenciones y Pactos Internacionales, en relacin al establecimiento de polticas pblicas dirigidas a la no discriminacin de las mujeres y la defensa y promocin de sus derechos. El segundo, partiendo de la delimitacin de la problemtica de trata de mujeres, el establecimiento de las violaciones a los derechos humanos que se pueden ob- servar en este fenmeno. Por otro lado, nuestro inters estriba en analizar las polticas y organizaciones pblicas existentes en materia de derechos humanos, y particularmente de las muje- res, desde un enfoque de implementacin de polticas pblicas, para determinar, dentro de sus facultades organizacionales, legales, econmicas y polticas, una Agenda de polticas pblicas en ambos niveles: tanto para la promocin y defensa de los derechos de las mujeres, como para el tratamiento especfico del problema de trata. Por este motivo se desarrolla un apartado respecto a la propuesta metodo- lgica de anlisis con el enfoque de polticas pblicas. Con el propsito de indagar el carcter de las polticas pblicas en el estado de Tlaxcala, en relacin a la defensa y promocin de los derechos de las mujeres y de la trata de mujeres, se adopt una metodologa de anlisis derivada del enfoque de las polticas pblicas que pretende descubrir, va el diseo de la implementacin en las instituciones que, suponemos, estaran relacionadas con la atencin de los pro- blemas de investigacin, si dentro de sus posibilidades organizacionales pueden o no establecer una poltica integral de defensa y promocin de los derechos de las 10 Agenda en Construccin mujeres y si, desde su diseo, pueden contribuir a la definicin de una poltica espe- cfica que de solucin al problema del trfico de mujeres. Al problema metodolgico relativo a la manera de realizar el anlisis de la im- plementacin, hemos contestado, primero, con una distincin y posteriormente, con una propuesta de anlisis. Es importante distinguir entre el diseo de la imple- mentacin y el resultado de la implementacin y entre la macroimplementacin y la microimplementacin. El diseo se refiere al estudio de las condiciones estruc- turales de una institucin que posibilitan o fundamentan la poltica pblica, esto es al anlisis del objeto de la poltica (qu hacen), los objetivos, los recursos, las metas; el resultado se refiere al impacto de la poltica pblica que puede determi- narse a travs de una evaluacin. La macroimplementacin se refiere a todo el proceso de generacin y cumplimiento de las condiciones necesarias para que una poltica pueda ser puesta en prctica, en tanto que la microimplementacin tiene que ver con el proceso de prestacin de servicios, ordenado por una poltica. Con base en los elementos de anlisis antes definidos, se seleccionaron un conjunto de instituciones que dentro del mbito estatal estn relacionadas con la defensa y promocin de los derechos humanos de las mujeres en general y con la defensa y promocin de los derechos humanos relacionados con el trafico y trata de mujeres, en particular, a las cuales se realiz el anlisis del diseo de la ma- croimplementacin. Las instituciones seleccionadas fueron: La Comisin Estatal de Derechos Humanos, El Instituto Estatal de la Mujer, La Procuradura General de Justicia del Estado, la Direccin de Seguridad Pblica, y la Procuradura de Defensa del Menor y la Familia. Las tcnicas utilizadas para el anlisis fueron la investigacin documental y en- trevistas estructuradas. Los documentos utilizados para el anlisis fueron leyes, re- glamentos, decretos, manuales de organizacin y mtodos, manuales de descripcin de puestos, manuales de operacin y presupuestos. Las entrevistas es- tructuradas se aplicaron a responsables de reas o programas, para conocer aspec- tos especficos del diseo no establecidos en documentos normativos, como relaciones o procesos de comunicacin informal. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 11 II Trata de mujeres, derechos humanos y polticas pblicas 1. Trata de mujeres y derechos humanos La explotacin sexual principalmente de mujeres y niez, si bien ha estado presente en diversas culturas y tiempos, segn se constata en la propia historia 2 , la realidad actual evidencia la complejidad que ha tomado dicha problemtica en trminos del engranaje que le sostiene a niveles internacionales y de las violaciones a derechos humanos que de ah se desprenden. Inmersa en el acentuado liberalismo econmico en el que funciona nuestro pas, la trata de personas se intensifica, utilizando el sistema econmico mundial como fa- cilitador de la extensin de sus redes de explotacin para la prostitucin, pues dentro de las transacciones que impulsan nuestros sistemas econmicos se incluye la com- pra-venta de personas que se vuelven, como seala Elena Azaola 3 , una especie de mercancas, ya que las premisas de estos modelos econmicos hacen que se les con- sidere como objetos de consumo reemplazable. Segn el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas Especialmente Mujeres y Niez 4 , por trata de personas se entiende la captacin, el transporte, el traslado, la acogida o la recepcin de personas, recurriendo a la ame- 12 Agenda en Construccin 2 Para una referencia general del comercio sexual en la historia vase Azaola Elena y Richard J. Estes, coordinadores, La infancia como mercanca sexual. Mxico, Canad, Estados Unidos, Ed. Siglo XXI, Mxico, 2003, p.p. 15-20. 3 Cfr. Azaola, Elena, Infancia robada. Nias y nios vctimas de explotacin sexual en Mxico, UNICEF, DIF, CIESAS, Mxico, 2000, p.150. 4 El Protocolo complementa la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, la cual fue ratificada por Mxico el 4 de marzo del presente ao. naza o al uso de la fuerza u otras formas de coaccin, al rapto, al fraude, al engao, al abuso de poder o de una situacin de vulnerabilidad o a la concesin o recepcin de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga au- toridad sobre otra con fines de explotacin de la prostitucin ajena u otras formas de explotacin sexual, los trabajos forzados, la esclavitud o las prcticas anlogas a la esclavitud, siendo esta la definicin que ms se acerca a la problemtica en cuestin, pero que, sin embargo, no es retomada an en las legislaciones locales de muchos de los pases afectados. As, mientras a niveles internacionales se ha venido abordando el problema ge- nerando distintas reglamentaciones para su sancin y abolicin, al mismo tiempo se incrementa la explotacin sin encontrar polticas o leyes de contencin y resolucin prctica en los diferentes pases donde se presenta; por el contrario, se vienen am- pliando las formas en que los proxenetas ejecutan su trabajo. El ejercicio de la trata de personas implica necesariamente la intervencin de terceros quienes controlan y obtienen los beneficios al llevar a cabo tal actividad, donde la afectacin a la dignidad humana y por tanto a derechos humanos- es pa- tente, impregnndose de una constante violencia que se expresa de diversas mane- ras. Esta forma contempornea de esclavitud se presenta a niveles internacionales como uno de los negocios ms lucrativos del mundo, cuya rentabilidad y demanda asegura su existencia, ya que a quienes estn involucrados en ella les genera enor- mes ganancias y les expone a menos riesgos que el trfico con otros productos ilega- les 5 , pues comparada con drogas o armas, la trata de seres humanos es ms lucrativa y produce ingresos continuos 6 ; sobre ello, los clculos de Naciones Unidas indican que la trata genera de 7.000 a 10.000 millones de dlares anuales para los tratantes 7 . Por tanto, la trata de personas es una realidad mundial, de la que Mxico no est exento, y, concretamente el estado de Tlaxcala se ve gravemente afectado en un en- torno donde se minimiza la gravedad de la problemtica en gran parte por la situa- cin de ilegalidad que le envuelve y los estigmas que existen alrededor, as como por la barrera que se construye a partir de las redes sociales que mantienen el ejerci- Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 13 5 Skrobanek, Siriporn; Nattaya Boonpakdi y Chutima Janthakeero, Trfico de mujeres. Realidades humanas en el negocio internacional del sexo, Ed. Narcea, Madrid, Espaa, 1999, p.141. 6 Freedom Network Institute on Human Trafficking, La trata de humanos y la esclavitud: herramientas bsicas para una respuesta eficaz, presentacin, Coalition to Abolition and Trafficking, Mxico, 2003. 7 Campaa contra la trata de personas en Antioquia, documento preparado por la Embajada de los Pases Bajos, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Italia y la Organizacin Internacional para las Migraciones, Medelln Colombia, septiembre 2003. cio de la actividad, los temores que generan el poder de los lenones y las redes que integran, adems de la implicacin de las autoridades en el encubrimiento y mante- nimiento de la trata de personas. Especficamente la regin sur del estado ha sido y contina siendo un elemento ms en ese engranaje trasnacional de trata de personas, fenmeno que es una ex- presin clara de delincuencia organizada y que, si bien ha sido ya reconocida como tal a nivel internacional, en la prctica no se atiende de esa forma. Hemos hecho un acercamiento a la situacin del sur del estado respecto a la problemtica en cuestin 8 , que permite plantear a continuacin la forma en que se desenvuelve la trata de mujeres en Tlaxcala, constatando as la manera en que se de- sarrollan las redes de trata para la prostitucin, la aceptacin o no de dicha actividad en las comunidades, as como los temores que existen y el acecho de los lenones para involucrar a las vctimas. Con ello, comprobamos que en algunas de las comunidades del sur el proxene- tismo parece ser una forma de vida que se asemeja, para los varones, en levantar un negocio particular o familiar sobre la base de ejercer una profesin que tiene como paraguas la proteccin de las redes de delincuencia organizada. Esta aseveracin nos indica que una persona que se ha decidido a ser caifn acepta romper con sus cdigos morales comunitarios para acceder a otros en los que el respeto por las mujeres ya no slo se finca sobre la base de valores machistas enraizados, sino sobre la cosificacin de la mujer. A partir de ah se establecen una serie de cdigos de relacin entre los mismos padrotes, y entre stos y las mujeres entendidas como mercanca, y entre este entramado y la comunidad. Al generali- zarse esta prctica al interior de una familia se vuelve generalizable y extendible a las dems familias en la comunidad, al grado de establecerse como una de tantas prcti- cas comunitarias. Esta es la razn por la que el proxenetismo es considerado como una forma de vida. La segunda aseveracin, a saber, que el caifanismo puede ser considerado como una profesin, est sustentada en las opiniones comunitarias en las que se toleran dichas prcticas como elecciones personales respecto a las actividades econmicas. Es tolerado, pero no justificado. No obstante, esta tolerancia co- munitaria para los caifanes, como para las mujeres que ejercen la prostitucin 14 Agenda en Construccin 8 Vase Prostitucin, pobreza y polticas pblicas hacia las mujeres en la regin sur del estado de Tlaxcala, investigacin realizada desde el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias sobre Desarrollo Regional de la Universidad Autnoma de Tlaxcala en conjunto con el Centro Fray Julin Garcs Derechos Humanos y Desarrollo Local, A.C., auspiciada por el Indesol durante el segundo semestre del 2003. coaccionadas por stos, el ejercicio del caifanismo est impregnado de procedi- mientos, saberes, etapas y prestigios sociales dentro del gremio y fuera de l. Es considerado as un negocio en el que se puede ser prspero o fracasado, en el que se puede invertir y que tiene una red de comercializacin e identidad corpo- rativa propia. Este negocio es identificado adems como al margen de la legali- dad y de carcter familiar por los mismos caifanes. Es decir, es ilegal en tanto que no se encuentran en ningn rgimen comercial ni de contribuyentes, ade- ms de representar actividades ilcitas que pueden ser sancionadas penalmente. Pero es familiar porque se da en el mbito de lo privado, como un taller artesa- nal que se establece en una casa y en el que sus habitantes se dedican en su ma- yora al sostenimiento del negocio. La prctica del proxenetismo trae consigo una serie de procedimientos en los cuales el nuevo caifn va aprendiendo a seducir, convencer y prostituir a las mujeres con las que sostiene una relacin de doble moral durante el tiempo en el que no se hacen explcitas las actividades econmicas del caifn. Una vez que esto ltimo su- cede la mujer se ve involucrada en una red de prostitucin en la que el caifn es un eslabn de la cadena con mucho poder y mucha ambicin; pero en la que ella mis- ma es el objeto de transaccin de esta red, en la que participan otras prostitutas y cai- fanes que hacen pantalla al inicio, pero que tienen beneficios econmicos por ese simple hecho: cantineros, hoteleros, la red familiar del caifn que est orientada para ello, sea propia o comprada y, por supuesto, los consumidores de placeres se- xuales. La existencia de estas pequeas redes de prostitucin hacen que los caifanes constituyan un ncleo ms o menos cohesionado, con ciertos niveles de proteccin de policas y judiciales a los que se compra y cuando la ocasin, o la ambicin lo ameriten, con padrinos dentro de redes ms sofisticadas la trata de mujeres. Las ambiciones de los caifanes, tanto econmicas como de prestigio dentro del gremio, hacen que tenga ms de una mujer prostituyndose. Cuando ya no pueden sostener a ms de una relacin con pantallas suficientes, los procedimien- tos se vuelven ms rpidos, venden mujeres que ya no les reditan y compran ni- as que apenas estn empezando a enrolarse con los mtodos tradicionales o a travs de personas dedicadas a engancharlas y venderlas. En todo caso cuando la mujer ya est en condiciones de ser vendida, ya ha habido violencia de por medio y la introduccin forzosa dentro de la red de prostitucin. Se dice que los caifanes en algunas comunidades no llegan sino accidentalmente a esas formas de trata- Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 15 miento de las mujeres, sino que el relativo equilibrio comunitario que sostienen no les permite acceder a formas ms sofisticadas porque tienen que guardar las formas comunitarias en un espacio territorial muy pequeo. En cambio, en otras comunidades los testimonios apuntan a que existen prcti- cas de trata ms sofisticadas, transacciones comunitarias ms complejas y el involu- cramiento de redes para la prostitucin, desde el uso de internet hasta la colocacin de jovencitas en las casas de cita de la ciudad de Puebla; desde el enamoramiento de las chicas, hasta la compra- venta por catlogo de las mismas; desde el traslado de las mujeres a otros sitios de la repblica, hasta la combinacin de esta actividad con el trfico de armas y droga a los Estados Unidos; desde la participacin en fiestas reli- giosas locales hasta el culto a la muerte. Todas estas manifestaciones constituyen una razn por la cual debe manejarse el problema de trata como un problema de delincuencia organizada. En algunas comunidades existe una relativa calma que sugiere ciertos equili- brios, uno de los cuales es el reconocimiento del papel de las mujeres hijas de fa- milia oriundas de la comunidad, es decir no tradas de otros lugares. Otro elemento importante en el mantenimiento de los puntos de equilibrio en la co- munidad es la participacin de las familias de los padrotes en las celebraciones del pueblo, con especial nfasis en las festividades religiosas. Por otro lado, tambin se comenta sobre la posible atraccin que el ambiente, el dinero y el lujo puedan ejercer sobre las mujeres jvenes del lugar. Aunque puede ha- ber situaciones familiares que permitan o favorezcan que alguna muchacha se involu- cre, por voluntad propia con o sin acuerdo familiar. Sin embargo, podran presentarse o provocarse situaciones en las que los cdigos de convivencia pacfica se rompieran, provocando as el desequilibrio de la comunidad. Se detecta tambin que hay otros cdigos que se separan un poco de los anterio- res, y que atienden ms a criterios financieros o mercantiles respecto a la participa- cin de las mujeres de la familia especialmente las hijas/esposas en el ejercicio directo de la prostitucin. El que un padre de familia pueda negociar con su yerno la participacin econmica que le corresponder por la prostitucin de su hija, y no ser censurado estrictamente por la comunidad, con ello podramos afirmar que la tolerancia y silencio de parte de los pobladores, se debe tambin al inters que stos tienen en el beneficio econmico que la familia y el municipio puedan recibir de parte de quienes ejercen la trata de mujeres. 16 Agenda en Construccin Al parecer las personas involucradas en el negocio de trata de mujeres para la prostitucin estn involucradas tambin con el narcotrfico y el trfico de armas. As, se pueden ubicar tres formas de reclutamiento de los caifanes en las comu- nidades cercanas: la primera, que las mujeres que llegan a ser parte de la prostitu- cin, sea por una decisin y voluntad propia; la segunda a travs el convencimiento logrado en el galanteo-enamoramiento o en el ofertamiento de lo que puede atraer- les como beneficio, las comodidades o las respuestas a sus necesidades; y la tercera cuando son raptadas, desaparecidas y obligadas a ejercer la prostitucin, en cual- quiera de las cuales est latente la violencia ejercida hacia la mujer. En este sentido la generacin de temores en la poblacin, respecto a su vida coti- diana, es aprovechado por los traficantes de mujeres para ejercer cualquiera de estas tres formas de reclutamiento. As la comunidad, indirectamente afectada por el fen- meno, se ubica en roles de inseguridad sea cualquiera la actividad que tengan que hacer fuera de su casa principalmente las pberes-adolescentes, las jvenes adolescentes, adultas, casadas. Adems de la deficiente seguridad pblica, o el propio temor de las autoridades quienes, si no estn vinculadas, frecuentemente estn amenazadas. Varias de las comunidades se sienten afectadas indirectamente, ya que existen testimonios de amenazas a los familiares de las que raptan o quieren raptar o que ya convencieron, para que todo ello no se denuncie. Tambin amenazas, golpes y de- sapariciones para sujetar a las propias mujeres o como escarmiento para otras. Tales acontecimientos, han propiciado que la gente, si bien sabedora de la pro- blemtica y sus riesgos continuos, se mantiene ajena al fenmeno en trminos de denuncia. Sin importar quien sufra directamente la situacin prefiere guardar silen- cio por el temor. Con todo ello puede decirse que existen redes sociales que contrarrestan el fe- nmeno del trfico de mujeres para la prostitucin, pero que para ello realizan tran- sacciones morales con una fuerte red social mayoritaria en algunas comunidades que se dedican a esta actividad. Como se constata, la trata de mujeres es resultado de un complejo engranaje de factores, dificultndose su desarticulacin. En ese sentido las acciones que han to- mado los gobiernos en cuanto a la resolucin del problema han llevado a la modifi- cacin de leyes y establecimiento de polticas pblicas que no se abocan en s a la resolucin de la problemtica desde su raz, sino que, por el contrario, la han incre- mentado, ya que muchas veces stas se dirigen a la sancin a quien ejerce la prostitu- Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 17 cin y no a quienes explotan sexualmente 10 , por lo que es necesario llamar la atencin del gobierno como lo ha hecho ya el Comit de la Convencin contra To- das las Formas de Discriminacin contra la Mujer 11 , quien recomienda enrgica- mente que al legislar no se discrimine a las prostitutas, sino que se sancione a los proxenetas 12 . La trata para la prostitucin, lo hemos mencionado ya, evidencia una grave afec- tacin a los derechos humanos de las mujeres que se ven involucradas en este nego- cio, donde la violencia y la discriminacin de gnero son la premisa. En torno a ello, es preciso mencionar que existen varios documentos que han venido reconociendo la discriminacin y violencia hacia las mujeres y los derechos humanos que se tienen, as, desde el seno de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) se proclam la Declaracin sobre la Eliminacin de la Discriminacin con- tra la Mujer (DEDM) 13 emitindose ms tarde la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer en 1979 (CEDM) 14 . Por otro lado, a partir de la convocatoria a la Segunda Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Naciones Unidas 15 se inici una fuerte Campaa Mundial por los Derechos de las Mujeres desde organizaciones de la sociedad civil que pug- n por la inclusin del tema de los derechos de las mujeres en la agenda de la Con- ferencia, logrando la adopcin de la Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia contra la Mujer (DEVM) 16 . La Campaa, como fue concebida, trascen- di de manera importante, introduciendo el tema de la mujer en eventos posterio- res como la Conferencia Internacional de Poblacin y Desarrollo (Cairo, 1994). Asimismo un documento de cabal importancia en el reconocimiento de los de- rechos de las mujeres es la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer de BelmDo Par de 1994 (CBP) 17 , sobre la que es importante resaltar que es en este instrumento donde se incorpora el con- cepto derecho a una vida libre de violencia en un documento vinculatorio 18 . Estos y otros instrumentos y mecanismos han sido creados tomando en cuenta documentos previos como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (DUDH) 19 y la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos (CADH) 20 , 18 Agenda en Construccin 10 Cfr. Azaola Elena y Richard J. Estes, Ibid, p. 19. 11 El Comit se crea en virtud del artculo 17 de la propia Convencin, siendo el encargado de vigilar la aplicacin del tratado y al que los gobiernos deben entregar cada cuatro aos un informe sobre los avances en la materia. Cfr. Levin, Leah , Derechos Humanos, Ed. UNESCO, Francia, 1998, p.40. 12 Secretara de Relaciones Exteriores, Compilacin de recomendaciones a Mxico de los mecanismos internacionales y comits de derechos humanos de las Naciones Unidas y de la Organizacin de Estados adems del Pacto de Derechos Civiles y Polticos (PIDCyP) 21 , Pacto de Derechos Econmicos Sociales y Culturales (PIDESC) 22 , y el Convenio para la represin de la trata de personas y de la explotacin de la prostitucin ajena 23 . Con todo lo anterior se tiene la posibilidad de recurrir a las instancias internacio- nales para denunciar la situacin de los derechos humanos de la mujer 24 . Sin em- bargo, esto se complica por la burocracia e ineficacia que an permanece en estos sistemas, cuya respuesta es lenta, aunque ha sido una base importante en la cons- truccin de elementos que coadyuven a la proteccin de los derechos de la mujer, resultado, por supuesto, de la lucha de las propias mujeres en estos niveles de pro- teccin. Por otro lado, a pesar de que todos estos instrumentos y mecanismos en torno a los derechos de la mujer han sido asumidos por el Estado mexicano, ste no cum- ple con las obligaciones que le corresponden. Uno de los problemas principales es que dichos instrumentos internacionales se encuentran en contradiccin con las le- yes nacionales y locales, es decir, no se asume la responsabilidad de incluir estos de- rechos en la legislacin nacional, por lo cual resulta difcil su efectividad. Incluso el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas Especialmente Mujeres y Niez, an no est vigente. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 19 Americanos, Mxico, septiembre, 2003, p. 65. 13 Proclamada por la Asamblea General en su resolucin 2263 (XXII), de 7 de noviembre de 1967. 14 Adoptada por la Asamblea General de la ONU el 18 de diciembre de 1979. Ratificada por Mxico el 23 de marzo de 1981, publicndose en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de mayo de 1981. 15 Celebrada en Viena en 1993. 16 Adoptada por la Resolucin 48/104 del 20 de diciembre de 1993. 17 Adoptada por la Asamblea General de la OEA el 9 de junio de 1994. Mxico deposit su ratificacin el 12 de noviembre de 1998. 18 Las Convenciones establecen sistemas para proteger el derecho o grupo de derechos que contengan, as como controles para asegurar su cumplimiento, a diferencia de las Declaraciones que son expresin de ideales y propsitos, donde su fuerza es slo moral y por tanto no vinculatoria. 19 Emitida en el seno de la Organizacin de Naciones Unidas en 1948. 20 Convencin suscrita en San Jos Costa Rica el 22 de noviembre de 1969. Mxico deposit su ratificacin el 24 de marzo de 1981, publicndose en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de mayo de 1981. 21 Adoptado por la Asamblea General de la ONU el 16 de diciembre de 1966. Ratificado por Mxico el 23 de marzo de 1981, publicndose en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de mayo de 1981. 22 Adoptado por la Asamblea General de la ONU el 16 de diciembre de 1966. Ratificado por Mxico el 23 de marzo de 1981, publicndose en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de mayo de 1981. 23 Adoptado por la Asamblea General en su resolucin 317 del 2 de diciembre de 1949, entrando en vigor el 25 de julio de 1951. 24 Tanto al Sistema de Naciones Unidas, como al Sistema Interamericano de Derechos Humanos (Comisin y Corte Interamericanas). As, dentro de la problemtica que viven las mujeres en el estado y ms concre- tamente la trata de personas, se presentan una serie de violaciones a los derechos de las mujeres, contenidos en los instrumentos ya sealados, de los que a continuacin fundamentamos en los instrumentos internacionales considerando que son pasa- dos por alto en la problemtica de trata de personas. a) Derecho a vivir libre de violencia El reconocimiento del derecho a vivir libre de violencia result de innumerables lu- chas de mujeres a nivel internacional por visibilizar dicha situacin, que desemboca- ron en instrumentos internacionales que ya hemos sealado como son la DEVMy la CBP. Estos documentos resultan por dems relevantes, tomando en cuenta el carc- ter progresivo de los derechos humanos y debido a que son los nicos que contienen este derecho como tal. La CBP define en su artculo 3 que toda mujer tiene derecho a una vida libre de violencia, entendiendo violencia contra la mujer como cualquier accin o conducta basada en su gnero, que cause muerte, dao o sufrimiento fsico, sexual o psicolgico a la mujer, tanto en el mbito pblico como en el privado, dicha con- cepcin se encuentra contenida de igual forma en la DEVM. As, referente a la problemtica de trata de mujeres para la prostitucin, tanto en la CBP (Art. 2), como en la DEVM (Art. 2) se seala a la violacin, el abuso sexual, la tortura, la trata de personas, la prostitucin forzada y el secuestro, como formas de violencia hacia la mujer y por tanto de violacin a los derechos humanos. Sobre lo an- terior se hace necesario mencionar que, mediante los instrumentos internacionales, el gobierno se ve obligado a suprimir las formas de trata de mujeres y explotacin de la prostitucin forzada, as, en el artculo 8 de la DEVM se obliga al Estado a adoptar medidas para combatir la trata de mujeres; en el mismo sentido la CEDM en su ar- tculo 6 dice que los Estados partes tomarn las medidas apropiadas, incluso de carc- ter legislativo, para suprimir todas las formas de trata de mujeres y explotacin de la prostitucin de la mujer. b) Derecho a verse libre de toda forma de discriminacin La discriminacin est patente en todos los mbitos en que se desenvuelve cotidia- namente la mujer. La CEDM asienta en su artculo 1 que discriminacin contra la mujer denotar toda distincin, exclusin o restriccin basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por 20 Agenda en Construccin la mujer, independientemente de su estado civil sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la esfera poltica, econmica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera y en todo su articulado compromete a los gobiernos signantes a asumir compromisos que resuelvan dicha problemtica. El derecho a no ser discriminada se encuentra consagrado en diversos trata- dos internacionales, como la DUDH 25 y el PIDCyP 26 . Particularmente como derecho de la mujer se encuentra contenido en la DEVM dentro del artculo 3 apartado e, donde se asienta el derecho a verse libre de todas las formas de discriminacin. Finalmente, la CBP seala el derecho de la mujer a verse libre de toda forma de discriminacin, as como a ser valorada y educada libre de pa- trones estereotipados de comportamiento y prcticas sociales y culturales basa- das en conceptos de inferioridad y subordinacin (Art. 6), haciendo con esto una mayor definicin de las causas de la discriminacin, es decir, las estructuras culturales que nos envuelven, entendiendo adems la discriminacin como otra de las formas de violencia hacia la mujer, y por tanto de violacin a derechos hu- manos. c) Derecho a la integridad fsica y psicoemocional Este derecho que se ve igualmente vulnerado, donde la violencia se presenta como una constante afectando la integridad de las mujeres, se encuentra contenido en la DUDH, donde dice que toda persona tiene derecho a su seguridad personal, asimis- mo en su artculo 3 alude a que nadie ser sometido a tratos inhumanos o degradan- tes, lo cual tambin es sealado en el artculo 7 del PDCyP. Por su parte la CADHen su artculo 5 dice que toda persona tiene derecho a que se respete su integridad fsica, psquica y moral, y la CBP en su artculo 4 apartado b hace referencia al mismo de- recho reconocindolo particularmente como derecho de la mujer. d) Dignidad de la persona La dignidad, como derecho y principio de la humanidad se ha reconocido en la DUDH, donde se afirma en su artculo 1 que todos los seres humanos nacen libres Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 21 25 En su artculo 2 menciona que toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en dicha Declaracin sin distincin de sexo u otra ndole. 26 En su artculo 3 asienta el compromiso de los Estados por garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos contenidos en dicho documento, mientras que en su artculo 26 dice que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminacin a igual proteccin de la misma. e iguales en dignidad y derechos; mientras que la CADH menciona en su artculo 11 que toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad. Particularmente la CBP seala en el apartado e del artculo 4 que toda mujer tiene derecho a que se le respete la dignidad inherente a su persona y que se proteja a su familia, adems de apuntar en su Prembulo la preocupacin porque la violencia contra la mujer es una ofensa a la dignidad humana y una manifestacin de las relaciones de poder histricamente desiguales entre hombres y mujeres. e) Derecho a no ser sometida a tortura, ni a otros tratos o penas crueles, inhu- manos o degradantes La violencia ejercida contra la mujer es, por naturaleza, un acto que atenta contra la humanidad y que degrada la vida y dignidad de las personas. Por tanto se ve violen- tado este derecho que se encuentra consagrado en el artculo 5 de la DUDH, el Art. 5 de la CADH, el Art. 7 del PIDCyP, el Art. 3 de la DEVMy el Art. 4 de la CBP los cuales dicen que nadie ser sometido a torturas ni a tratos crueles, inhumanos o de- gradantes. f) Derecho a la libre expresin Las mujeres, tanto en la esfera pblica, como en la privada, son muchas veces vio- lentadas en el ejercicio del derecho a la libre expresin, incluso de manera violenta es arrebatado este derecho. El artculo 18 de la DUDH seala que todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin, derecho que incluye no ser molestado a causa de opiniones. Por su parte el PIDCyP en su artculo 19 mencio- na que nadie podr ser molestado a causa de sus opiniones y que toda persona tiene derecho a la libertad de expresin; lo mismo se asienta en el artculo 13 de la CADH. Por su parte la CBP seala en su artculo 5 que toda mujer podr ejercer libre y plenamente sus derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, lo que incluye, por supuesto, el derecho a expresarse libremente. g) Derecho a ser atendida para exigir al victimario la reparacin del dao En cualquier situacin en que la mujer haya sido violentada se hace necesario el que sea exigible la reparacin del dao, as, la CBP menciona como deber del Estado establecer los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para asegurar que 22 Agenda en Construccin la mujer objeto de violencia tenga acceso efectivo al resarcimiento, reparacin del dao u otros medios de compensacin justos y eficaces (Art. 7 inciso g). h) Derecho al Trabajo y a la libre eleccin de ste El derecho al trabajo y a la libre eleccin del mismo se encuentra contenido en varios instrumentos internacionales como la DUDH (Art. 23), y el PIDESC (Art. 6) Por su parte la DEVM en su artculo 10 y la CEDM en su artculo 11 hacen particular referencia al derecho al trabajo sin discriminacin alguna por estado civil o cualquier otro motivo, aludiendo a la responsabilidad del Estado para que adopte las medidas necesarias que eliminen la discriminacin de la mujer en la esfera del empleo. La CEDM en el mismo artculo, pero en sus in- cisos b y c, refiere al derecho a las mismas oportunidades de empleo entre hombres y mujeres, inclusive a los mismos criterios de seleccin y a la libre eleccin de trabajo. i) Derecho a no ser obligada a realizar un trabajo forzoso u obligatorio Este derecho se violenta especialmente bajo la problemtica de trata de mujeres para la prostitucin. El artculo 6 de la CADH y el artculo 8 del PIDCyP dicen que nadie debe ser constreido a ejecutar un trabajo forzoso u obligatorio. Por su parte, la DEVM entiende la violencia contra la mujer como una violacin a los derechos hu- manos, y, en su artculo 2 afirma que la trata de mujeres y la prostitucin forzada son una forma de violencia hacia la mujer, de igual forma se menciona esto en los artcu- los 2 y 3 de la CBP. j) Derecho a decidir sobre su sexualidad La CEDM, en el apartado e del artculo 16, afirma que el Estado debe asegurar los mismos derechos para hombres y mujeres en el sentido de decidir libre y res- ponsablemente el nmero de hijos y el intervalo entre los nacimientos, y a tener ac- ceso a la informacin, a la educacin y los medios que les permitan ejercer estos derechos. El derecho a decidir sobre la sexualidad implica no ser obligada a realizar actos que no se quieren, por lo que este derecho, se abraza, como los dems, al de- recho a vivir libres de violencia, fundamentado en el primer inciso. En los instrumentos de proteccin, adems de apuntarse los derechos que de- ben ser garantizados por el gobierno, se sealan las obligaciones planteadas para ha- Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 23 cerlos efectivos, as, dentro de la Convencin Belm Do Par, en el Captulo de Deberes de los Estados se dice que: Los Estados Parte condenan todas las formas de violencia hacia la mujer y con- vienen en adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, polticas orien- tadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia y en llevar a cabo lo siguiente: a. Abstenerse de cualquier accin o prctica de violencia contra la mujer y velar porque las autoridades, sus funcionarios, personal y agentes e instituciones se comporten de conformidad con esta obligacin. b. Actuar con debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violen- cia contra la mujer. c. Incluir en su legislacin interna normas penales, civiles y administrativas, as como las de otra naturaleza que sean necesarias para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer y adoptar las medidas administrativas apropiadas que sean del caso. d. Adoptar medidas jurdicas para conminar al agresor a abstenerse de hosti- gar, intimidar, amenazar, daar o poner en peligro la vida de la mujer de cualquier forma que atente contra su integridad o perjudique su propiedad. e. Tomar todas las medidas apropiadas, incluyendo las medidas de tipo legisla- tivo, para modificar o abolir leyes y reglamentos vigentes, o para modificar prcticas jurdicas o consuetudinarias que respalden la persistencia o la tole- rancia de la violencia contra la mujer. f. Establecer procedimientos legales justos y eficaces para la mujer que haya sido sometida a violencia, que incluyan, entre otros, medidas de proteccin, un juicio oportuno y el acceso efectivo a tales procedimien- tos. g. Establecer los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para ase- gurar que la mujer, objeto de violencia, tenga acceso efectivo al resarcimien- to, reparacin del dao u otros medios de compensacin justos y eficaces, y; h. Adoptar las disposiciones legislativas o de otra ndole que sean necesarias para hacer efectiva esta Convencin 27 . La trata de mujeres para la prostitucin es una forma de violencia hacia la mujer compuesta de una serie de violaciones a los derechos humanos, ante la cual es im- prescindible actuar. 24 Agenda en Construccin 27 Artculo 7 de la Convencin Interamericana para Prevenir Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer 2. Implementacin de polticas pblicas El problema del trfico de mujeres para la prostitucin, como muchos otros que tie- nen que ver con el fenmeno de la violencia hacia las mujeres, tiene serias implica- ciones respecto de las obligaciones morales de una sociedad determinada, pero particularmente del Estado moderno. Los Estados al suscribir las convenciones y tratados internacionales sealados en el apartado anterior, respecto a los derechos humanos y en particular los dere- chos de las mujeres, se obligan a establecer diversas medidas para contrarrestar la proteccin de dichos derechos. Las medidas legislativas de procuracin y adminis- tracin de justicia, as como de polticas pblicas adecuadas para la solucin de pro- blemticas especficas de violencia hacia las mujeres, discriminacin y derechos sexuales y reproductivos, son a la postre, medidas relativamente recientes. Puede decirse que a partir de las exigencias sociales, y de las presiones interna- cionales los Estados se ven obligados a tomar medidas ordenadas que tiendan a la solucin de los problemas pblicos de derechos humanos. En Mxico, la transicin poltica y democrtica que se experimenta desde hace quince aos, ha visto florecer polticas pblicas orientadas a la satisfaccin de derechos civiles y polticos como no se haba visto en dcadas anteriores. Si bien es cierto que es difcil establecer polticas de Estado en materia de dere- chos humanos, la creacin de la Comisin Nacional de Derechos Humanos y sus similares en los estados de la repblica, as como la creacin del Instituto Federal Electoral y los organismos electorales en los estados, representaron durante la lti- ma dcada del siglo XXavances significativos para la defensa de los derechos civiles y polticos de los ciudadanos 28 . Instituciones capaces de implementar polticas p- blicas orientadas a la defensa, promocin y ejercicio de estos derechos se han vis- lumbrado como organismos pblicos con funciones organizacionales claras e interaccin con los ciudadanos, los actores polticos y otros organismos pblicos. En el terreno de la promocin y proteccin de los derechos de las mujeres, la crea- cin del Instituto Nacional de las Mujeres, as como de los organismos similares en cada uno de los estados de la repblica, da concrecin a algunos de los retos que en ma- teria de derechos humanos de las mujeres se tienen en Mxico 29 . La creacin de estos Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 25 28 La Comisin Nacional de Derechos Humanos fue creada en 1992 y el Instituto Federal Electoral en 1994, expidindose leyes respectivas para el establecimiento de decretos de creacin de estas instancias en los 32 estados de la Repblica y el Distrito Federal. organismos, en particular, al igual que los sealados en el prrafo anterior, dota de nue- vas perspectivas a las mujeres para el desarrollo de sus capacidades, la promocin de sus derechos y el avance en la formulacin y ejecucin de polticas pblicas dirigidas a las mujeres y lo que es igual de importante, de la promocin de la introduccin de la perspectiva de gnero en las polticas pblicas gubernamentales 30 . A pesar de las limitaciones, avances y retrocesos que estas instituciones puedan experimentar en el proceso de implementacin de las polticas pblicas, estas ins- tancias de proteccin y ejercicio de algunos derechos humanos ven restringida su misin en la medida en que son concebidas como aparatos funcionales de la socie- dad, encargados de velar porque se respeten las garantas individuales; sin embargo la concepcin de solucionar problemas pblicos especficos en relacin a las viola- ciones a los derechos humanos en general y de las mujeres en particular, sobrepa- san sus competencias, capacidades y el diseo institucional para el que fueron creados. Es decir, estos organismos estn capacitados para establecer programas de atencin a los ciudadanos y ciudadanas que se ven violentados en sus derechos hu- manos, as como la canalizacin y apoyo jurdico, psicolgico, econmico y social a personas o grupos sociales; as mismo, se establecen programas de formacin, in- vestigacin y difusin respecto de problemticas y campaas de prevencin de ries- gos 31 . Sin embargo, los problemas pblicos relacionados con las violaciones a los dere- chos humanos de las mujeres, requieren de la formulacin de polticas pblicas espec- ficas e integrales. Es decir, las polticas pblicas establecidas para que estos organismos atiendan a sus funciones respectivas de promocin de sus programas y atencin de ca- sos, no resuelven los problemas estructurales de una sociedad que est orientada en to- das sus dimensiones a establecer diferencias, desigualdades e inequidades basadas el 26 Agenda en Construccin 29 El Instituto Nacional de las Mujeres fue creado en 2001. En Tlaxcala, la creacin del Instituto Estatal de la Mujer fue creado en 1999 y su reglamento interior fue publicado en el Peridico Oficial el 28 de julio del mismo ao. En l pueden observarse los lineamientos de generales de operacin del Instituto, sus competencias y funciones. 30 Santamara, Beatriz, La perspectiva de gnero, un desafo en el diseo e implementacin de polticas pblicas, en La perspectiva de gnero, un desafo en el diseo de programas y proyectos de poltica social, Cuadernos de Poltica Social, CAM, Mxico, 2000. 31 En el reglamento Interior de la Comisin Estatal de los Derechos Humanos del Estado de Tlaxcala, publicado en el peridico oficial el 15 de septiembre de 1993 y en la Ley de la Comisin Estatal de Derechos Humanos publicado en el peridico oficial en enero de 1999, se establecen los lineamientos para que la Comisin Estatal de Derechos Humanos interacte con los ciudadanos, estableciendo procedimientos, facultades y obligaciones del organismo con respecto a la promocin y defensa de derechos humanos, as como en la integracin de las quejas y recomendaciones. gnero. Tambin se encuentran limitadas para establecer polticas pblicas especficas para desactivar problemticas que se presentan en alguna regin, ciudad o comunidad en particular, donde se hayan elevado los ndices de violaciones a un determinado dere- cho, aunque lo podran hacer. Estas ltimas afirmaciones constituyen el cuerpo hipot- tico de la presente investigacin 32 . El enfoque de las polticas pblicas puede aportar importantes elementos para analizar esta problemtica. Desde sus inicios, la ciencia de las polticas pblicas se orient a establecer estudios que permitieran, por un lado diagnosticar el ejercicio gubernamental respecto de las acciones que ejecutaban para solucionar los proble- mas pblicos. Por otro lado, la ciencia de las polticas comenz a construir un entra- mado de premisas tericas y organizacionales, que resultaron tiles para quienes tienen que tomar decisiones de envergadura con respecto a los problemas pblicos especficos 33 . Aunque existe una gama amplia para el anlisis y la construccin de polticas p- blicas es ms comn que stas se restrinjan a la ejecucin de acciones especficas que solucionan problemas acotados 34 . Sin embargo, existe una amplia gama de po- sibilidades de construccin de las polticas en mbitos no ejecutivos. El mbito le- gislativo es uno de ellos. La creacin de leyes, los paquetes de reformas a leyes especficas pueden constituirse como polticas orientadas a coadyuvar en la solu- cin de problemas pblicos especficos. Del mismo modo podra hablarse de pol- ticas pblicas orientadas a eficientar la administracin de justicia y a hacer ms eficaz el proceso judicial. No obstante que esto es poco comn de observar en los estudios de polticas poco a poco se van haciendo ms comunes las apreciaciones sobre la necesidad de establecer polticas pblicas integrales que provean de dife- rentes pticas y flancos de actuacin a la solucin de ciertos problemas pblicos, con la participacin concurrente de diversos actores u organismos pblicos 35 . Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 27 32 Ver, Polticas pblicas estatales y municipales en Tlaxcala para la promocin y defensa de los derechos de las mujeres, proyecto de investigacin, CIISDER-UAT, 2004, versin libre, presentado al Instituto Nacional de Desarrollo Social. 33 Garson, David, De la ciencia de polticas al anlisis de polticas, veinticinco aos de progreso, en Aguilar Villanueva, Luis, El estudio de las polticas pblicas, Antologa, Editorial Porra, Tercera edicin, Mxico, 2000, pp. 149-160 34 Canto, Manuel, Introduccin a la Ciencia de las Polticas Pblicas, en Merino, Mauricio (coord.) Poltica pblica y gobierno local, Colegio de Licenciados en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Mxico, 1996. 35 Canto, Manuel y Oscar Castro (coordinadores), Participacin Ciudadana y polticas pblicas en el municipio, MCD, Mxico, 2002. Los problemas relacionados con los derechos humanos en general, tanto civiles y polticos, como econmicos, sociales, culturales y ambientales, como la violacin a los derechos de las mujeres en particular, requieren de esta doble ptica: la inte- gralidad de las polticas, como polticas de Estado, y la especificidad de los proble- mas pblicos que se quieren resolver. Desde este punto de vista, podemos afirmar que la intencionalidad guberna- mental de establecer un Programa Nacional de Derechos Humanos, a partir de un Diagnstico sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Mxico 36 , adquiere relevancia en tanto que si este programa representa o no una poltica de Estado, o lo que perfila es el diseo institucional de un organismo pblico que lo lleve adelante. Una poltica de Estado en materia de derechos humanos implicara entonces iniciar una serie de reformas estructurales para dar cumplimiento a los mismos, tanto a ni- vel legislativo, como en la procuracin de justicia y en el poder judicial. Por otro lado, la definicin de las polticas pblicas como cursos de accin para la solucin de problemas pblicos acotados con la concurrencia de actores guberna- mentales, sociales, polticos y civiles, es de mucha utilidad para la comprensin de lo que queremos estudiar en esta investigacin. El enfoque de polticas pblicas, combinado con el anlisis situacional de los problemas pblicos puede arrojar una ptica interesante para el anlisis de los pro- blemas que nos ocupan. Por un lado nos encontramos con la delimitacin del pro- blema: a) no existen polticas pblicas integrales para la defensa y promocin de los derechos de las mujeres, sino instituciones pblicas que se dedican parcialmente a la atencin de casos y a la promocin de programas pblicos especficos; y b) el tr- fico de mujeres para la prostitucin se presenta en la regin sur como un problema donde se vulneran prcticamente todos los derechos de las mujeres en un espacio regional relativamente pequeo y con comunidades que se dedican prcticamente en su totalidad a esta actividad. Frente a esta delimitacin del problema pblico, el enfoque de las polticas p- blicas nos ayuda a analizar el problema de estudio: los organismos pblicos existen- tes, desde un enfoque integral y acciones concurrentes en materia legislativa, ejecutiva y judicial, por un lado pueden establecer una poltica integral de defensa y promocin de los derechos de las mujeres, y por el otro focalizar la atencin de la problemtica de trfico de mujeres como un problema pblico acotado. 28 Agenda en Construccin 36 Diagnstico de la situacin de los derechos humanos en Mxico, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Mxico, 2003. El enfoque de polticas pblicas implica la delimitacin del problema pblico, la agenda de acciones tendientes a solucionarlo, el diseo de los posibles cursos de ac- cin y/o las caractersticas que tiene que tomar en cuenta el decisor a la hora de ele- gir el rumbo correcto, la implementacin de la poltica y la evaluacin de la misma 37 . Este enfoque de anlisis implica ubicar cada uno de los momentos y carac- tersticas del ciclo de las polticas pblicas. Para el caso que nos ocupa en la presente investigacin, se requiere de ubicar- nos en el anlisis del diseo de la implementacin de los organismos pblicos a ni- vel estatal y municipal para determinar si dentro de sus posibilidades organizacionales pueden o no establecer por un lado una poltica integral de defen- sa y promocin de los derechos de las mujeres y, por el otro, para determinar si su diseo puede contribuir a una poltica focalizada a la solucin de la problemtica del trfico de mujeres. En caso de que ambas respuestas sean satisfactorias a partir del anlisis del diseo de la implementacin, podra entonces formularse una Agenda de polticas pblicas para la defensa y promocin de los derechos de las mujeres. En este caso se parte del diseo de los organismos pblicos existentes y de las pol- ticas y programas que impulsan para cotejarlos con el problema pblico. Es decir no se trata de hacer una evaluacin institucional de los programas pblicos 38 , ni de deter- minar el impacto de las acciones que estos organismos tienen sobre los problemas que quieren atacar, sino de establecer lo que hacen, para que lo hacen, con qu objeti- vos, recursos y metas. Por esta razn el problema que se nos plantea es de ndole me- todolgico: cmo hacer el anlisis del diseo de la implementacin para determinar si dentro del mismo pueden tener cabida polticas pblicas de tal envergadura a nivel estatal y municipal? El estudio de la implementacin es relevante porque es el medio para determi- nar si un objetivo puede ser transformado o enriquecido para tener resultados efec- tivos en la solucin o incidencia del problema pblico. La etapa de la implementacin en las polticas pblicas es una etapa poco estudiada por los analis- tas, pues es ms frecuente que stos se centren en los resultados, su efectividad y en el impacto que tienen los resultados 39 . La evaluacin en este sentido es la ms soco- Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 29 37 Canto, Manuel, Introduccin a las polticas pblicas, en Participacin ciudadana y polticas pblicas en el municipio, op cit. pp. 70-72. 38 Cohen, E. y R. Franco, Evaluacin de proyectos sociales, Grupo Editor Latinaoamericano, Argentina, 1998. 39 Aguilar V, Luis, Estudio Introductorio, en La implementacin de las polticas, Ed.Porra, Tercera edicin, Mxico, 2000. rrida y el diseo de indicadores de impacto el tema de principal preocupacin. Sin embargo, el estudio de la implementacin puede tener consecuencias tambin en el impacto requerido por una poltica pblica, pues se analizan los cursos de accin en s, y los factores externos e internos que contribuyen al logro de los resultados. En este sentido se habla de tomar en cuenta tanto el proceso operativo de flujo de re- cursos y acciones, como el ambiente poltico y la toma de decisiones. Es comn que en los primeros estudios de la implementacin se sealara como una disociacin comn, las tareas inherentes y diferenciadas de quienes toman las decisiones y la de quienes las ejecutan, concepcin que evidenciaba una clara dife- renciacin entre los tomadores de decisiones y simples operadores o ejecutores de la poltica. Sin embargo, la implementacin es algo ms complejo que esta diferen- ciacin, pues al albergar en s dos dimensiones, administrativa y poltica, se requiere de establecer con claridad aquellos mbitos donde se ponen en juego sus diferen- cias y sus complementariedades dentro del diseo de la implementacin 40 . La implementacin es llevar a cabo, llevar a efecto, realizar, producir, cumplir, completar, ejecutar. Se hace una referencia explcita a la operacin, a la puesta en marcha de acciones en el marco de un espacio y tiempo determinados. Tiene una implicacin de transformacin, de pasar de un estado Xa un estado Ya travs de la modificacin de las condiciones iniciales para producir un efecto o resultados de- terminados 41 . La implementacin es entonces el conjunto de acciones a encontrar, disear, lle- var a cabo y concatenar que tendrn como consecuencia el acontecimiento terminal previsto. En los estudios de la implementacin podemos encontrar como elemento de anlisis el proceso de la accin conjunta que hace referencia a dos factores deter- minantes: a. la multiplicidad de participantes y perspectivas de los agentes que intervie- nen en el proceso operativo y administrativo (las instancias gubernamenta- les, la delimitacin y concatenacin de los programas, los objetivos de los mismos y sus operadores y el sentido y desempeo de las actividades que realizan), b. la multiplicidad de las decisiones y de los distintos puntos de la decisin en un diseo de implementacin dado (quienes las toman, qu intereses desa- 30 Agenda en Construccin 40 Ibidem. 41 Presman, Jeeffrey y Aaron Wildavsky, Implementation,, Berkley University Press, 1984, citado por Aguilar, Luis, op. cit. rrollan, que colaboracin presentan entre s para el logro del objetivo ltimo, etc.) 42 . El anlisis de estos factores llev a los analistas a establecer que existe una clara diferenciacin entre lo que se tiene definido hacer y lo que los actores im- plicados hacen a la hora de echar a andar el plan trazado. Este anlisis del proce- so de accin conjunta logr establecer un avance en el estudio de la implementacin pues permiti desentraar la articulacin entre el diseo de la implementacin y el proceso mismo de la implementacin. As, adems de delimitar tanto el proceso operativo- administrativo de la poltica y ambiente poltico de quienes toman decisiones en los diferentes momentos de la implementacin, Paul Berman desarroll dos niveles de anlisis de la implementa- cin: a. la macroimplementacin que se entiende como todo el proceso de genera- cin y cumplimiento de las condiciones necesarias para que una poltica pueda ser puesta en prctica. b. La microimplmentacin que se entiende como el proceso de prestacin de ser- vicios, ordenado por una poltica y que las organizaciones o agentes locales lle- van a cabo con sus patrones particulares de gestin. As, podemos decir que, si bien en ambos procesos existe un diseo de la imple- mentacin la lnea divisoria entre una y otra (macro y micro) se establece en la me- dida en que los agentes locales comienzan a actuar bajo los parmetros reales de la puesta en marcha de las acciones definidas. Esto es, mientras que en la macroimple- mentacin se requiere tener determinado de la mejor manera cmo fluyen las ac- ciones, los recursos y los procesos administrativos con decisores que influyen en las grandes orientaciones, es a nivel de la microimplementacin donde los agentes res- ponsables se encuentran con una variedad mayor de factores que pueden hacer que la poltica tenga un buen resultado o se encuentre con consecuencias no previstas. As, para efectos de la presente investigacin, nos interesa analizar el diseo de la implementacin de los organismos pblicos estatales y municipales que puedan tener una relacin con la defensa y promocin de los derechos de las mujeres o con el problema de la trata de personas para la prostitucin. Para ello, requerimos anali- zar el diseo de implementacin de estos organismos pblicos desde su diseo de macroimplementacin y as determinar si dentro de sus polticas, sus programas, objetivos y metas que la compongan se encuentra alguno que tenga relacin con Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 31 42 Ibidem. nuestro propsito y completar el anlisis de microimplementacin del programa o unidad territorial definida. Este primer acercamiento, requiere de un recorrido analtico de nuestro objeto de estudio en dos niveles: a nivel de los organismos pblicos, y a nivel de las posi- bles acciones tendientes a la solucin de los problemas pblicos definidos. En el primer nivel, recuperamos la propuesta metodolgica de anlisis que de- sarrollan Van Meters y Von Horne 43 . Esta propuesta pone nfasis en distinguir los componentes generales de las polticas y la prestacin de sus servicios o acciones pblicas. Para ello es importante distinguir dentro del diseo del proceso de implementa- cin: a. Estndares y objetivos. Para determinarlos se recurre a las declaraciones de quienes elaboran las polticas, que se encuentran en reglamentos, leyes, do- cumentos, lineamientos, programas y criterios que se establecen para la eva- luacin de las polticas. b. Recursos de la poltica. Se trata de los fondos u otros incentivos para esti- mular o facilitar la implementacin efectiva. Los recursos y su distribucin se encuentran frecuentemente en la programacin del gasto o presupuesto de egresos y su desglose presupuestal. c. Comunicacin interorganizacional y actividades de induccin. Se refieren a la comunicacin entre los diferentes actores organizativos implicados en los cursos de accin operativos, organizacionales o administrativos y a las activi- dades que obligan a stos a la accin en el sentido propuesto. Son importan- tes los criterios de exactitud con los que se comunican los objetivos a los encargados de la implementacin, la transmisin de mensajes de una enti- dad a otra, as como los procedimientos de induccin o capacitacin del per- sonal operativo y su flujo organizacional (organigrama), as como la influencia entro los distintos rdenes de gobierno. d. Las caractersticas de los agentes responsables. Ncleos, equipos de trabajo, programas o agencias. Las caractersticas pueden ser: competencias y tama- o del personal de una agencia, grado de control jerrquico de las decisiones y procesos, recursos polticos de la agencia responsable (apoyo de legislado- 32 Agenda en Construccin 43 Ven Meters, Donald y Carl E Van Horn, El proceso de implementacin de las polticas. Un marco conceptual, en Aguilar, Luis (coordinador), La implementacin de las polticas pblicas, Editorial Porra, Tercera edicin, Mxico, 2000, pp.118-120. res, otro personal, gobiernos), vitalidad de una organizacin (comunicacin abierta, con redes de comunicacin), nexos formales establecidos y reas de oportunidad de establecimiento de nexos informales. e. Las condiciones econmicas, sociales y polticas. Es el anlisis de las condi- ciones de vida de la poblacin objetivo y cmo influye para la acciones pro- puestas, cul es el estado de la opinin pblica respecto del problema, existen lites que favorecen o dificultan por sus intereses la solucin del pro- blema, cul es la inclinacin poltica de los responsables de la ejecucin de acciones, en qu medida se han movilizado actores e intereses sociales o pri- vados para la realizacin de la poltica. La sntesis propuesta por este anlisis tiene que arrojar alguna valoracin sobre la posible eficacia de la implementacin una vez ejecutadas las acciones. Fig. 1. Un modelo de implementacin de las polticas. Tomado de Van Meter y Van Horn. Op. Cit. Con la metodologa planteada para el anlisis del diseo de la implementa- cin de los organismos pblicos definidos en el presente proyecto de investiga- cin, podr determinarse si existe o no una poltica integral de promocin y defensa de los derechos de las mujeres o una poltica o programa destinado a ello o la desactivacin del entramado de redes de trfico de mujeres para la pros- titucin. Una vez detectados estas polticas o programas se proceder al anlisis de su efectividad. Para ello procederemos a establecer el flujo del proceso ope- rativo (tcnico- organizacional) y el flujo de toma de decisiones de acuerdo al es- quema propuesto 44 : Fases de la im- plementacin Proceso operativo Ambiente poltico Macro implementacin Objetivos Lineamientos Instrumentos Mecanismos Recursos Instancias de decisin Instancias de operacin Instancias de control Definicin de funciones Intereses desarrollados Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 33 44 Castro, Oscar, Seguimiento de Programas Sociales, Gua Tcnica 3, Centro Fray Julin Garcs, Mxico 2003. Micro implementacin Instancias que ejecutan acciones Instrumentos de ejecucin local Mecanismos de ejecucin local Flujo de informacin local Flujo de recursos local Descripcin de beneficiarios Actores que ejecutan acciones Actores polticos que influyen Competencias de operadores Actores locales que deciden Proceso de toma de decisiones Beneficiarios o destinatarios Para hacer el anlisis de implementacin de los programas se necesita: a) identificar el proceso de toma de decisiones, b) identificar a los actores involucrados en la ejecucin, sus funciones, compe- tencias e intereses en el programa, c) identificar los mecanismos e instrumentos utilizados en la ejecucin del pro- grama, d) ubicar los procesos de adaptacin mutua: cambios normativos, administrati- vos, tcnicos y/o polticos en la ejecucin, e) identificar los puntos crticos: polticos, normativos, tcnicos, sociales o eventuales que obstruyen el proceso de ejecucin y causan distorsiones en el diseo original del programa, f) ubicar el flujo de recursos y administrativos. Las fuentes de informacin, se abordarn, tanto en el nivel macro como en el micro, y tanto del ambiente poltico como del proceso organizativo, a travs de la realizacin de entrevistas y una encuesta aplicada a los implicados en el nivel local. La informacin final se analizar de acuerdo a la definicin del marco hipotti- co resultante en la primera etapa de anlisis del diseo de implementacin. En este momento de la investigacin nos servir nuevamente el enfoque de las polticas p- blicas para la realizacin de una Agenda de Polticas Pblicas para la Defensa y Pro- mocin de los Derechos de las Mujeres que incluyan los cambios legislativos, los cambios en la administracin y procuracin de justicia y una poltica focalizada para a atencin del problema de trfico de mujeres para la prostitucin. Tomando en cuenta la complejidad del universo de estudio, la segunda etapa del trabajo de campo se realizar en dos niveles: a) en el mbito de las instituciones estatales se aplicar el anlisis de microim- plementacin para los casos de programas o unidades organizacionales ubi- cadas en el sur del estado para focalizar la problemtica de trata de mujeres adems de los programas de promocin y defensa de los derechos de las mujeres. 34 Agenda en Construccin b) en el mbito municipal se realizar una encuesta que contemple las variables e indicadores para los casos de los regidores que tienen a su cargo las comi- siones de derechos humanos y se procurar el anlisis de implementacin de un Departamento de Atencin a la Mujer dependiente de un Ayunta- miento y de una Procuradura de la Defensa del Menor y la Familia. 3. La legislacin y la esfera pblica estatal y municipal El problema del marco normativo para el anlisis de las polticas pblicas es de vi- tal importancia para el establecimiento de una Agenda pblica. Por un lado se re- quiere que para que una poltica pblica sea integral, sta est formulada en el marco de leyes y reglamentos que la hagan operativa y justa. Por este motivo se requiere de retomar un anlisis exhaustivo de la legislacin con perspectiva de gnero 45 , y de las propuestas existentes en materia de anlisis para la armonizacin de la legislacin local, con la internacional en materia de dere- chos de las mujeres. Para ello retomaron algunos anlisis previos que arrojan ele- mentos importantes a tomarse en cuenta para dotar de una reforma legislativa un carcter transversal 46 , es decir, se requiere, adems de la creacin de leyes especfi- cas, reformas especficas a los cdigos civiles y penales en el estado de Tlaxcala y de propuestas de reforma a las leyes que regulen la funcin pblica para que puedan establecer y disear polticas pblicas que tengan un impacto efectivo en la legisla- cin. As, el establecimiento de una Agenda de polticas pblicas de defensa y promo- cin de los derechos de las mujeres y particularmente para la atencin del problema de trfico de mujeres para la prostitucin tendr que tomar en cuenta el marco jur- dico en el cual debieran desenvolverse posibles acciones tendientes a establecer una poltica; as como, de manera dialctica, las propuestas de cambios legislativos en materia de gnero en las diferentes leyes y reglamentos pueden constituir parte de una Agenda Integral de Polticas Pblicas. Del mismo modo, se establecer desde el anlisis mismo de las polticas y or- ganizaciones pblicas existentes, una revisin exhaustiva de su normatividad y de Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 35 45 Al respecto, puede estudiarse: Prez Duarte, Alicia Elena y Laura Salinas Beristin, Anlisis comparativo de la legislacin local e internacional relativo a las mujeres y a la niez en Tlaxcala, CNDH, Mxico, 1997. 46 Snchez Reyna, Liz, Romel Chacan y Oscar Castro, Mujer, Derechos y Legislacin, CFJG, Mxico, 2004. sus mbitos de actuacin en los niveles estatal y municipal. En el siguiente cuadro podr observarse en una sntesis de la metodologa propuesta, los dos niveles de anlisis y los dos mbitos de actuacin pblica. mbitos de an- lisis institucio- nal/ categoras de anlisis Defensa y promocin de derechos de las mujeres (anlisis del diseo de la impelmentacin) Derechos de las mujeres y Proble- mtica de trfico de mujeres (microimplementacin/casos) 36 Agenda en Construccin Estndares y objetivos Poltica Recursos Comunicacin interorganizacional y actividades de induccin Caractersticas d e las agencias responsables de la implementacin Condiciones econmicas, sociales y polticas Eficacia de la implementacin Ejecucin mbito estatal a) Comisin Estatal de Derechos Humanos b) Instituto Estatal de la Mujer c) Procuradura General de Justicia del Estado d) Direccin de Seguridad Pblica e) Procuradura de Defensa del Menor y la Familia del DIF estatal a) Programa especfico de la CEDH b) Programas especficos del IEM c) Unidad de Vctimas de Delitos Sexuales mbito municipal a) Comisiones de Derechos Humanos del Ayuntamiento a) Departamento de Atencin a la Mujer en un Municipio b) Procuradura de Defensa del Menor y la Familia en un municipio o distrito En el cuadro anterior se puede observar el mbito de anlisis institucional como del diseo de la implementacin en los mbitos estatal y municipal y, los niveles mi- cro y macro de implementacin en las dos categoras de anlisis propuestas. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 37 III Anlisis de implementacin de las polticas pblicas de promocin y defensa de los derechos de las mujeres 1. Anlisis de macroimplementacin Con el propsito de analizar el carcter de las polticas pblicas en relacin a la de- fensa y promocin de los derechos humanos, y las polticas orientadas a atender a las mujeres en situacin de trata para la prostitucin y con base en la metodologa descrita, se realiz un anlisis especfico de los documentos normativos, organizati- vos y programticos de las instituciones seleccionadas para el estudio. Resaltamos ahora las conclusiones ms significativas del anlisis, destacando los resultados en cada uno de los elementos componentes del diseo de la macro implementacin. Asimismo, incluimos en el anlisis de macroimplementacin algunos de los resul- tados ms significativos en relacin ala encuesta aplicada a las Comisiones de Dere- chos Humanos de los 60 Ayuntamientos del estado. Estndares y objetivos Instituto Estatal de la Mujer (IEM) Los objetivos del IEM, tanto generales como de los subprogramas, se dirigen a la pro- mocin y defensa de los derechos de las mujeres, lo que se manifiesta en el Acuerdo para la creacin del Instituto Estatal de la Mujer: Actuar en nombre y representacin del Gobierno del Estado, para formular, coordinar y dar seguimiento a los programas Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 39 y acciones, encaminadas a ampliar y profundizar el mejoramiento de las condiciones de vida y la igualdad de oportunidades de las mujeres en el Estado de Tlaxcala, dise- ando para ello polticas pblicas 1 . En trminos ms particulares el objetivo del IEM se enfoca a proporcionar las herramientas necesarias para dar respuesta a las necesidades de las mujeres a travs de cuatro subprogramas: Capacitacin y desarrollo econmico. Seala el fortalecimiento de la participa- cin equitativa de la mujer en la vida econmica del estado, el apoyo a micro nego- cios emprendidos por mujeres y la sensibilizacin al sector laboral en relacin a los derechos de las mujeres trabajadoras. El Programa Estatal de la Mujer 2004 inserta tambin el trabajo medioambiental, plantendose fortalecer acciones de capacita- cin dirigidas a mujeres, y promover el respeto de los derechos de las mujeres tra- bajadoras, evitando la discriminacin por sexo y la segregacin ocupacional. Salud y Educacin. Plantea lograr la sensibilizacin y fomento de una cultura de equidad e igualdad entre los gneros; la prevencin del incremento de mujeres con adicciones; el fomento de actividades deportivas que beneficien la salud; la dismi- nucin del analfabetismo; la informacin para una vida sexual plena y acciones pre- ventivas de salud para la deteccin de enfermedades como cnceres, andropausia y menopausia, tomando como sector beneficiado el del magisterio. Por otro lado, el Programa Estatal de la Mujer 2004 plantea metas como: promover y difundir los derechos sexuales y reproductivos; promover la sexualidad de las mujeres sin recu- rrir a la maternidad; promover la sensibilizacin de gnero y equidad en las y los servidores pblicos del sector salud; promover polticas pblicas con los diferentes sectores orientadas a mejorar la calidad de viday, sensibilizar sobre los riesgos de las mujeres embarazadas para evitar la mortalidad materna 2 . Atencin Integral a la Violencia Familiar: Brindar orientacin jurdica en mate- ria penal y familiar a vctimas de violencia familiar, para que obtengan los conoci- mientos necesarios para presentar una denuncia, interponer o contestar una demanda en materia penal o familiar; brindar tratamiento psicolgico a vctimas o agresores de violencia familiar que les permita tomar decisiones objetivas y acerta- das en su vida actual, elevando su autoestima; promover que las mujeres y los hom- bres asistan a las instituciones, a recibir asesora sobre su problema de violencia familiar; continuar con la promocin de las reformas a la legislacin en materia pe- 40 Agenda en Construccin 1 Vase Considerandos del Acuerdo por el que se crea el Instituto Estatal de la Mujer, Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, 17 de junio de 1999. 2 Vase Gobierno del Estado de Tlaxcala, Programa Estatal de la Mujer, 2003, p.6. nal, familiar y civil, para lograr igualdad entre hombres y mujeres y sobre todo la eli- minacin de la no discriminacin hacia estas ltimas. Participacin Ciudadana. Fomentar la participacin de las mujeres en cargos pblicos en el nivel local; fomentar la participacin de las mujeres en actividades recreativas, deportivas y artsticas; sensibilizar a la sociedad en general sobre los derechos de las mujeres, la niez, las y los adultos mayores y las personas con ca- pacidades diferentes; promover el desarrollo integral de las mujeres para su plena incorporacin a la vida pblica; promover el respeto de las decisiones de los gru- pos de mujeres; y, promover la utilizacin del dilogo y la negociacin para resol- ver problemas que afecten a las mujeres. Sistema de Desarrollo Integral de la Familia (DIF) El DIF 3 un organismo encargado de brindar asistencia social a los grupos de pobla- cin ms vulnerable del estado: nios, jvenes, mujeres, discapacitados y ancianos, as como a personas que se encuentran en estado de abandono o minusvala. Entre sus objetivos, dotar de servicios de asistencia social; apoyar al desarrollo de la fami- lia y la comunidad; realizar acciones para la integracin social y de capacitacin para el trabajo a los sujetos de la asistencia social. En el Sistema Municipal DIF, se plan- tea optimizar los recursos existentes 4 para hacer llegar los beneficios de la asisten- cia social a los grupos ms necesitados; y, asesorar y canalizar a los usuarios que as lo soliciten en forma eficaz. Con objetivos de promover y prestar los servicios asistencia- les que establece el artculo XI de la Ley de Asistencia Social operando los programas correspondientes en el mbito municipal; apoyar el desarrollo Integral de la Familia y la comunidad; apoyar el mejoramiento de la dieta familiar fomentando la nutricin de la poblacin en general as como tambin fomentar las acciones de medicina pre- ventiva de las Familias; fomentar la utilizacin adecuada del tiempo libre; coordinar todas las tareas que en materia de asistencia social se lleven a cabo en el Municipio. Procuradura de la defensa del menor, la mujer, la familia y el indgena El programa tiene como objetivo otorgar asesora jurdica 5 en materia familiar e im- plementar medidas preventivas y tratamientos psicolgicos a grupos vulnerables de Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 41 3 Ley de Asistencia Social para el estado de Tlaxcala. 4 P.O. 30 de Diciembre del 2003. Presupuesto de Egresos del Estado de Tlaxcala para el ejercicio fiscal 2004. Decreto N 95, Pgs. 5 y 6. 5 Trptico de difusin del DIF de Tlaxcala. la poblacin a efecto de contribuir a la integracin familiar, salvaguardando los de- rechos que la ley establece a favor de stos. A travs de la Procuradura se divulgan los derechos y obligaciones que la ley establece a favor de los grupos considerados como vulnerables (menores, mujeres, indgenas, ancianos y discapacitados) fomen- tando la integracin familiar y dando a conocer los procedimientos penales, civiles y familiares para su proteccin. Comisin Estatal de Derechos Humanos (CEDH) Esta Comisin, es un organismo de carcter autnomo, pblico, con personali- dad jurdica y patrimonio propio; tiene por objeto la proteccin, defensa, vigilan- cia, observacin, prevencin, promocin, estudio y divulgacin de los derechos humanos previstos en el orden jurdico mexicano. La Comisin, en el desempeo de sus funciones y en el carcter y ejercicio de su autonoma no recibe instruccio- nes o indicaciones de autoridad o servidor pblico alguno. Tiene como objetivo la proteccin, observancia, promocin, estudio y divulgacin de los derechos hu- manos previstos por el orden jurdico mexicano y por los instrumentos jurdicos internacionales, celebrados y ratificados por el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos. 6 Procuradura General de Justicia del Estado (PGJE) Es un organismo pblico que para su implementacin se basa en un cuerpo de le- yes aplicables en lo general ante situaciones delictivas que pueden afectar a las per- sonas entre ellas las mujeres, as lo establece su objetivo en cuanto a la investigacin y persecucin de los delitos del orden comn 7 , as como velar por la seguridad p- blica, salvaguardar la integridad, seguridad y derechos de las personas, a efecto apli- car la justicia con responsabilidad y garantizar la seguridad y tranquilidad a la poblacin, respetando la integridad y derechos de los tlaxcaltecas. Slo se habla de derechos en trminos genricos y jurdicos, ms no como una poltica de promo- cin y defensa de los derechos humanos y de las mujeres. Subsecretara de Seguridad Pblica y Readaptacin Esta Subsecretara tampoco se seala de forma directa alguna poltica referida a las lneas que contextualizan estas conclusiones, pues su objetivo es el de posibili- 42 Agenda en Construccin 6 Reglamento Interior de la CEDH de Tlaxcala, Pg. 1 7 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Captulo Primero de las Garantas Individuales. tar la convivencia pacfica de los habitantes de Tlaxcala y de quienes eventualmen- te se encuentran en su territorio, a fin de que puedan ejercer sus derechos y gozar de las garantas consagradas por la Constitucin, para: mantener el orden pblico; prevenir la comisin de delitos infractores a las leyes y reglamentos respectivos; colaborar en la investigacin y persecucin de los delitos; y auxiliar a la poblacin en caso de siniestros y desastres. Recursos de la Poltica Instituto Estatal de la Mujer (IEM) Los recursos para el ejercicio fiscal 2004 8 , asignan al Instituto Estatal de la Mujer la cantidad de 3,368,260.97 pesos, donde al eje rector que es la Alianza para el Desarro- llo Social se le ha asignado un total de 681,185,237.98 pesos, el IEM recibe slo el 0.49%de ese presupuesto. Esta cantidad se distribuye de la siguiente forma: Atencin Integral a la violencia familiar 18%; Participacin Ciudadana 18%; Capacitacin y de- sarrollo econmico 18%; Salud y educacin 18%; Comunicacin social 16%; y, el Administrativo 12%. Lo que es una situacin mnima para operar en una magnitud estatal con requerimientos ms amplios de personal profesional y administrativo, de apoyos externos, de recursos materiales, etc. Sistema de Desarrollo Integral de la Familia (DIF) Los recursos para las polticas de Asistencia Social del DIF, en las que se encuentra tambin la mujer como parte de los grupos vulnerables, se tiene segn el presupues- to de egresos del estado para el ejercicio fiscal del 2004 9 , la cantidad de $20,834,761.30 para el Desarrollo Integral de la Familia. En el mbito municipal los DIF operan sus programas con recursos que provienen de: la Federacin, que aporta los recursos en especie para los programas de Asistencia Social Alimentaria a familias (PASAF), Cocinas Populares y Unidad de Servicios Integrales (COPUSI), desayunos integrales y raciones alimenticias; el Estado, a travs del COPLADET, se destinan recursos econmicos cuyo criterio de asignacin presu- puestal es entre otros el nmero de habitantes del Municipio; el apoyo que el Muni- cipio proporciona al DIF Municipal es con recursos materiales y en muchos casos opera el inmueble donde opera el DIF. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 43 8 Presupuesto de egresos del estado de Tlaxcala para el ejercicio fiscal 2004. 9 Ibid presupuesto Comisin Estatal de Derechos Humanos (CEDH) La Comisin tiene determinado sus recursos por el presupuesto de egresos para el 2004 10 , en la cantidad de 8,000,000,0 los cuales distribuye a el Consejo Consultivo 3, 752, 000. 0, siguiendo la Presidencia con 3, 140. 000. 0 y finalmente la Secretara Tcnica con 1, 108, 000. 0. Traducido de la siguiente manera: 6, 933, 415. 98; para Servicios personales; 375, 789.67 para Materiales y suministros; 519, 854.01 para Servicios generales; y, 170, 940. 34 para Bienes muebles e inmuebles. Subsecretara de Seguridad Pblica De acuerdo con el decreto de presupuesto para el ejercicio del 2002 de conformi- dad con la ley de coordinacin fiscal y a los criterios de asignacin y distribucin aprobada por el Consejo Nacional de Seguridad Pblica se destinan de dicho fondo al Estado la cantidad de 37, 253,147.00, en tanto que el gobierno local aporta de su propio presupuesto un monto de $ 3,000,000.00; que respecto a 1999 se tuvo una reduccin de 46.2 % en el mbito federal y un 77.77 % a nivel local. Comunicacin Interorganizacional y actividades de induccin Instituto Estatal de la Mujer (IEM) El IEMtiene una estructura operativa consistente en una Direccin del Instituto; je- fatura de los subprogramas: Atencin Integral a la Violencia Familiar; Capacitacin y Desarrollo Econmico; Salud y Educacin; Participacin Ciudadana; y una Di- reccin Administrativa. Adems cuenta con un patronato presidido por el goberna- dor constitucional y como Secretaria la misma directora del Instituto. El esquema del equipo operativo muestra una aparente comunicacin donde la aprobacin de proyectos, planeaciones, programas, campaas, revisin de informes, entre otros, se da de manera directa con la Directora del IEM 11 . Desarrollo Integral de la Familia (DIF) El Sistema Estatal Desarrollo Integral de la Familia (DIFT), es coordinado por un Consejo Consultivo y para cumplir con sus objetivos se crean en los municipios r- ganos pblicos descentralizados (DIF municipales). Para gobernar y administrar al Sistema se han creado dos rganos tcnicos administrativos: una junta de gobierno 44 Agenda en Construccin 10 P.O. Decreto N 95- Presupuesto de Egresos del Estado de Tlaxcala para el ejercicio fiscal 2004, pgs. 11. 11 Vase Acuerdo por el que se crea Ibid. y una direccin general. Respecto a su organizacin operativa 12 : La Direccin Ge- neral; una Direccin administrativa; y, la Direccin de Programas Operativos con los departamentos de: Departamento de Atencin y Mejoramiento Nutricional, con tres Programas (Raciones Alimenticias, Asistencia Social Alimentaria a Fami- lias y Cocinas Populares y Unidades de Servicios Integrales y/o Desayunadores Escolares); Departamento de Promocin del Desarrollo Familiar y Comunitario, integrado por tres programas: Promocin del Desarrollo Comunitario, Fomento a la Salud, Atencin a menores y adolescentes; Departamento de proteccin y Asis- tencia a la Poblacin en Desamparo, integrada por dos programas: Asistencia Jur- dica y Asistencia Social; Departamento de Programacin, Organizacin y Coordinacin con los Sistema Municipales, integrado por dos programas: progra- macin y organizacin y evaluacin; un rea de Informtica; y una Coordinacin del Programa de Alimentacin y Nutricin Familiar. Comisin Estatal de Derechos Humanos (CEDH) La CEDH basa su estructura 13 en un Consejo Consultivo que a su vez determina una Presidencia y una Secretara Tcnica, que a su vez se diversifican en una Secre- tara Ejecutiva con: Oficiala de Partes, Orientacin, Recepcin de Quejas, Notifi- cacin, Archivo, Delegaciones de la CEDH; una Direccin de Comunicacin Social y Capacitacin con: Difusin, Diseo Grfico, Capacitacin, Pedagoga; una Direccin de Programas con: rea Jurdica: Penitenciario y de menores infracto- res, Migrantes, Presuntos desaparecidos. rea Asistencial: Atencin a vctimas del delito, Grupos Vulnerables; Una Direccin Administrativa con: Contabilidad, Re- cursos humanos, Servicios generales, Informtica; y, Visitaduras Generales con: Visitadores Adjuntos y Auxiliares. Procuradura General de Justicia del Estado (PGJE) En la PGJE no existe un rea que establezca una poltica preventiva sobre los de- rechos de la mujer, en su caso existe una Agencia Ministerial de Atencin a Vcti- mas de Delitos Sexuales y una Unidad de Atencin a la Mujer y la Familia, dependientes de la Direccin de Grupos Periciales y de la Direccin de Averigua- ciones Previas respectivamente, pero como unidades de atencin a la denuncia de Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 45 12 Pgina Web gobierno de Tlaxcala. http://www.tlaxcala.gob.mx/dependencia/dif/estOrg.asp 13 P.O. del Gobierno del Estado de Tlaxcala, Decreto N 236- Ley de la Comisin Estatal de Derechos Humanos. delitos que le competen para su investigacin y persecucin. Su estructura organi- zativa se da en razn de un: Procurador como Jefe de la Institucin del Ministerio Pblico; un Sub-Procurador General de Justicia; el Director de Averiguaciones Previas; el Director de Control y Litigio; el Director de Polica Judicial; el Direc- tor de Servicios Periciales; Agentes del Ministerio Pblico; Agentes Auxiliares del Ministerio; Unidad de Administracin; Unidad Jurdica; y, una Unidad de Partici- pacin. Subprograma de Seguridad Pblica En esta dependencia no existe tampoco dentro de su estructura organizativa, alguna rea y/o programa especfico destinado a la defensa de la mujer. Su organizacin se centra en torno a un plan rector en congruencia con los planes Nacional y Estatal de Desarrollo, con un Consejo Consultivo, como rgano colegiado desconcentrado de coordinacin, planeacin y supervisin del sistema de Seguridad Pblica en el mbito estatal. Caractersticas de los Agentes responsables Instituto Estatal de la Mujer (IEM) El IEM cuenta con un Patronato, el cual, es el rgano asesor, consejero y promotor de las acciones que se emprendan en beneficio de la mujer. El Patronato tiene las atribuciones de aprobar el Programa Estatal de la Mujer, ver sus avances y proponer mecanismos para fortalecerlo; Difundir el Programa Estatal de la Mujer; Proponer la integracin de grupos de trabajo que analicen y desarrollen proyectos para lograr los objetivos del Programa Estatal de la Mujer. Este Patronato se rene de forma or- dinaria trimestralmente y cuando se requiera lo hace de manera extraordinaria a convocatoria de la Directora del IEM. Dentro del esquema operativo, la Directora tiene una serie de atribuciones que son la de Formular en coordinacin con el Pa- tronato el Programa Estatal de la Mujer, el cual se somete a la consideracin del Eje- cutivo para su expedicin; representar al Instituto; coordinar y vigilar el seguimiento de los programas, proyectos y acciones del Instituto. Asimismo las direcciones de los subprogramas y el personal que opera las polticas, y dos programas complementa- rios: el de Comunicacin Social, que disea y elabora el material de difusin y apoyo, realiza investigaciones y campaas permanentes sobre la participacin de la mujer en todos los mbitos; y la Direccin Administrativa, que est al tanto del ejercicio presu- 46 Agenda en Construccin puestal, presentando trimestralmente estados financieros, supervisa el pago de la n- mina y administra los recursos humanos. Sistema Desarrollo Integral de la Familia (DIF) El DIF tiene las funciones de la coordinacin, planeacin, programacin, presu- puestacin y la ejecucin de programas y acciones de asistencia social. El Consejo Consultivo es un rgano colegiado de participacin social, de consulta, propuesta, asesora y de planeacin. La Junta de Gobierno es un rgano tcnico y de autori- dad que integra comits tcnicos para el estudio y propuesta de mecanismos y procedimientos que aseguren la coordinacin Institucional. La Direccin Ge- neral cuyas funciones est en la de ejecutar los acuerdos y disposiciones de la Junta de Gobierno y de las polticas acordadas, auxiliada por dos direcciones ms, la de programas operativos y la administrativa respectivamente. Adems, se cuenta con una Procuradura de la Defensa del Menor, la Mujer y la Familia y el Indgena que tiene las funciones principalmente de: a) Representacin, aseso- ra, prevencin, denuncia y coordinacin en beneficio del menor, la mujer, y la Familia Tlaxcalteca, en materia familiar, penal, y de menores infractores; b) Conciliador en conflictos Familiares; c) Suscribir convenios de colaboracin con los tres niveles de gobierno e instituciones privadas; d) Investigaciones de Trabajo Social para determinar la existencia de maltrato y las necesidades de su integracin social, practicar exmenes mdicos y psicolgicos a los beneficiarios de la asistencia social; f) Realizar denuncias al ministerio pblico en situaciones de maltrato a los menores, mujeres o personas con capacidad diferente o los in- capacitados o en los hechos en que deba intervenir conforme a los cdigos civil y penal; g) y las dems que le otorgue el reglamento interior y otras leyes. La Pro- curadura de la defensa est integrada por una persona designada y removida por el Director General del Organismo. Comisin Estatal de Derechos Humanos (CEDH) La CEDH cuenta con una Secretara Ejecutiva para asegurar la atencin de so- licitudes y orientacin al pblico, cuando sean o no violaciones a derechos hu- manos, a las solicitudes de mediacin entre los particulares en conflicto, orientndolos jurdicamente, a la recepcin y registro de las quejas por presun- tas violaciones a derechos humanos que lleguen a la Comisin por cualquier medio. La Direccin de Comunicacin Social y Capacitacin, elabora progra- Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 47 mas preventivos en materia de derechos humanos, materiales didcticos, ma- nuales especficos sobre la cultura de los derechos humanos y realizacin de campaas permanentes para el estudio y divulgacin sobre la cultura de los de- rechos humanos, as como propone cursos para el personal de la Comisin y promueve las relaciones de la Comisin con organismos pblicos, sociales, privados, municipales, estatales, nacionales e internacionales en materia de Derechos Humanos. Por otro lado, la Direccin de Programas en sus reas: jurdica que es responsable de los programas: Penitenciario y Menores infrac- tores, Migrantes, y, Presuntos desaparecidos; asistencial, que es responsable de los programas Atencin a vctimas del delito y Grupos vulnerables. Y Visi- taduras Generales esencialmente conocen y califican las quejas presentadas ante la Comisin Estatal de Derechos Humanos, iniciar por oficio discrecio- nalmente las investigaciones de los quejosos, procuran la conciliacin entre los quejosos y autoridades sealadas como responsables, realizar las investiga- ciones y estudios necesarios para formular proyectos de recomendaciones o acuerdos, practican visitas o inspecciones, solicitar la presencia de las perso- nas involucradas (particulares y servidores pblicos) a fin de integrar el expe- diente y la investigacin y solicitar ante las autoridades las medidas cautelares o precautorias para evitar daos irreparables. Procuradura General de Justicia del Estado (PGJE) y Subsecretara de Seguridad Pblica En la PGJE los suborganismos que hacen referencia a la mujer concretamente como son el Mdulo de Atencin a la Mujer y la Familia, que corresponde a la di- reccin de Averiguaciones Previas; y, la Agencia de Atencin a Vctimas de Deli- tos Sexuales en la Direccin de Grupos Periciales. El mdulo es una agencia especializada que da atencin a vctimas de delitos sexuales (mdicos, trabajado- res sociales y psiclogos) y que asimismo son considerados auxiliares del Agente del Ministerio Pblico y por personal de servicios periciales, mdico legista, cri- minalista y el de retrato hablado, pero que slo actan cuando existe una denun- cia expresa en su institucin y/o canalizada por alguna institucin. En la SSP las caractersticas de sus agentes podran corresponder a los que son miembros de su consejo consultivo y sus operadores pero sin la existencia o escasa poltica de de- rechos humanos. 48 Agenda en Construccin Condiciones Econmicas, Sociales y Polticas Instituto Estatal de la Mujer (IEM) El motivo de la creacin del IEM, segn el anlisis previo, puede sintetizarse en dos puntos: las condiciones de vida de la mujer y la posicin poltica gubernamental frente a dichas condiciones. Si bien no se perciben cambios radicales en la situacin de la mujer en el estado, dentro de los resultados que presenta el Instituto se ve un acercamiento de las mujeres a los servicios que ah se tienen lo que va en aumento de manera progresiva. Las mujeres ven ah una posibilidad de resolucin a sus pro- blemticas como por ejemplo apoyo contra la violencia intrafamiliar; adems de que poco a poco existe una mayor presencia del tema de gnero y mujer en el mbi- to pblico e incluso de incidencia en el mbito legislativo. Tambin se muestra in- ters por fomentar la cultura de denuncia a todas las mujeres del Estado, a fin de encontrar mecanismos de proteccin contra los abusos perpetrados en contra de las propias mujeres. Desarrollo Integral de la Familia (DIF) Los usuarios del Dif son los denominados grupos vulnerables con caractersticas econmicas bajas, igual a saber por el anlisis previo, y segn el DIF Estatal, la Procuradura de la Defensa del Menor, la Mujer, la Familia y el Indgena, el 60% de sus denuncia corresponden a violencia contra mujeres y el 10% por abuso se- xual; sealando a dems que en el ao 2000 se brindaron 9000 asesoras, en el 2001 once mil, en el 2003 la cifra ascendi a 14,000 y en lo que va del ao (Marzo) haba brindado 611 asesoras jurdicas a travs de las 8 delegaciones que opera -in- cluyendo Tlaxcala-. La Procuradura seala muy claramente que su intervencin en los casos en materia civil, penal y mercantil son solamente asesora y en el caso de materia familiar se defienden jurdicamente adopciones de menores, maltrato, abandono y abuso sexual a nios, mujeres, ancianos o personas con discapacidad. Comisin Estatal de Derechos Humanos (CEDH) En la CEDH identifica en su prctica a los siguientes Grupos vulnerables: Adultos (as) mayores; Sistema penitenciario; Niez; Mujeres; Pueblos indgenas; Migrantes; Presuntos desaparecidos; Capacidades diferentes; y, Fondo para las vctimas del de- lito. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 49 Los ayuntamientos Andamiaje institucional y jurdico A sabiendas que las comisiones de derechos humanos de los ayuntamientos fue- ron incorporadas a inicios de 2004 con la aprobacin de las modificaciones a la Ley Municipal en el Decreto No. 146, publicado por el Peridico Oficial del Go- bierno del Estado de Tlaxcala, el 20 de diciembre de 2001, lo que significa que los ayuntamientos incorporaron esta comisin entre el reparto de las mismas a un ao de su ejercicio como gobierno municipal, es importante para la investigacin reconocer el grado de institucionalidad que alcanzaron a dos aos de su promul- gacin y con el andamiaje institucional existente una vez iniciado el trienio. 14 En este sentido es importante ver la actualizacin de los ediles en las reformas que se llevan acabo a la Ley Municipal del estado de Tlaxcala, pues solamente 13 ediles de los 37 en donde s existe la Comisin de Derechos Humanos saben que la Ley Municipal y el cabildo es quien determina las funciones de la Comisin de Dere- chos Humanos dentro del ayuntamiento, los 24 restantes no lo saben ni tienen claridad de quien se encarga de eso. Los ediles encuestados, sesenta en total, no suelen informar de las actividades de esta comisin en el cabildo con regularidad, puesto que 26 de ellos sealaron que nunca ocurre, mientras que slo 6 lo hacen en cada sesin. El resto lo hace cuando hay casos relevantes (18, 5 de ellas muje- res), o en los informes anuales (9, 2 de ellas mujeres), en su mayora los de oposi- cin (10 y 6 respectivamente). 26 ediles son los que rinden un informe sobre sus actividades en la Comisin de Derechos Humanos en el cabildo. Defensa y promocin de los derechos de las mujeres Son 16 ediles que mencionaron que cuando llegan casos de violencia hacia la mujer los turnan a otra dependencia y le dan seguimiento (a dichos casos), pero solamente 3 ediles son los que incorporan actividades de promocin de derechos de las muje- res en su plan de trabajo, 16 ediles dentro de su cargo mencionaron que difunden los derechos de las mujeres con actividades como talleres, cursos, folletos y carteles con apoyo del IEM. Cuando llegan casos de violencia hacia las mujeres, las Comi- siones de Derechos Humanos turnan el caso a otras dependencias o al ministerio 50 Agenda en Construccin 14 Todo el apartado que se refiere a los ayuntamientos es con respecto al funcionamiento y conocimiento que tienen de sus comisiones de derechos humanos, los resultados salieron por la aplicacin de encuestas a los regidores o encargados de las comisiones de derechos humanos en los 60 Ayuntamientos del estado, y del posterior anlisis e interpretacin de los mismos, se aplicaron en julio de 2004. pblico en igual proporcin (8 cada una) sean de oposicin o no los ediles (8 cada una). De los casos de violaciones recibidas (34) 19 dicen que se reciben ms de mu- jeres que de hombres (6) o que dicen en igual proporcin (9). Y de los que mencio- nan que se reciben de mujeres 9 son los que adems mencionan que el procedimiento que se sigue para el castigo es interno y 10 los que dicen que los ca- sos se turnan a la CEDH o al Ministerio Pblico. De las 37 comisiones que operan, 28 de ellas operan de acuerdo a como se presentan las actividades, entre ellas las di- rigidas por 7 mujeres y slo 3 de ellas cuentan con un plan de trabajo y slo en Nati- vitas, Huamantla y Terrenate (ests dos ltimas dirigidas por mujeres), donde las comisiones son dirigidas por ediles de oposicin, se contemplan actividades espec- ficas de promocin de los derechos de la mujer. No obstante este dato en 40 muni- cipios los ediles contestaron que se hacen acciones de difusin de los derechos de la mujer a travs de cursos y talleres (16 de las cuales en 5 dirigidas por mujeres), cuan- do llegan casos de violencia (9, de los cuales 2 dirigidas por mujeres) y con trpticos carteles y folletos del IEM (15), siendo los ediles que pertenecen al partido oficial en el municipio los ms activos en esta difusin. De los 60 encuestados 12 conside- ran que los problemas de las mujeres no se consideran prioritarios y 45 dicen que los regidores no se encuentran capacitados sobre derechos de las mujeres. De las 11 mujeres encuestadas 5 perciben que el problema de violencia hacia la mujer no se considera prioritario en el ayuntamiento, 2 que el ayuntamiento se muestra indife- rente, y 4 que se preocupan igual que si fueran casos de un varn. Conocimiento de los derechos de las mujeres El supuesto de que para defender y promover los derechos de las mujeres se debe tener un conocimiento de ellos, implica que los ediles encargados de una comisin de derechos humanos deberan de conocer los instrumentos internacionales de de- rechos humanos, y no solo basarse en el sentido comn. Al respecto, 20 ediles dije- ron que conocen la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, 16 ediles conocen la Convencin Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la vio- lencia contra las mujeres (Belem Do Par), 19 ediles conocen la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (CEDAW) y 17 ediles conocen el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de per- sonas especialmente las mujeres y niez. De los 20 ediles que dicen conocer la De- claracin Universal de los Derechos Humanos 10 son de oposicin y 4 son mujeres, los mismo 7 (3 de ellas mujeres) de 16 que dicen conocer la Convencin Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 51 Belem Do Par y 10 (4 de ellas mujeres) de 19 que dicen conocer la CEDAW y el Protocolo para Sancionar la Trata de Personas. Respecto a la relacin entre la esco- laridad de los encuestados, de las 37 Comisiones de Derechos Humanos que estn funcionando (25) en 15 de ellas estn al frente personas con una escolaridad de educacin superior, mientras que en diez casos no han terminado la primaria y en doce casos no acabaron la educacin media. Por su parte la edad de los que tienen estudios superiores es predominantemente entre 31 y 40 aos de edad (13) y entre 41 y 50 aos (7)., en su mayora son regidores (12) sndicos (5), presidentes munici- pales (4) y presidentes de comunidad (4). Trece de los 25 que cuentan con estudios en el nivel superior tienen otra actividad remunerada, 7 perciben entre tres y cinco mil pesos y 12 perciben entre cinco y diez mil pesos y 6 de ellos ms de 10,000. Po- dra suponerse que el nivel de escolaridad determina los conocimientos bsicos de la Comisin de Derechos Humanos del ayuntamiento, sin embargo solo 7 de 25 que cuentan con educacin superior supieron que sus funciones son determinadas por la Ley Municipal y el cabildo, dos de ellos confundieron su comisin con un de- partamento, 10 de ellos no operan su comisin y slo dos cuentan con un plan de trabajo. Doce conocen la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, 7 la Convencin Belem Do Par, 9 la CEDAW y el mismo nmero dice conocer el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas especialmente las mujeres y los nios. Estos datos son reveladores en tanto este ltimo instrumento es de poca difusin puesto que no ha sido firmado an por nuestro pas, lo que puede ser indicativo de que una parte de los encuestados se sinti obligado a decir que co- noce los instrumentos de derechos humanos por la escolaridad que mencionaron. Los resultados son adems alarmantes, en el sentido de que ni siquiera la mitad de los encuestados que dicen tener educacin superior conoce los instrumentos inter- nacionales bsicos para el ejercicio de su comisin. En otra relacin, 13 personas dicen conocer la Convencin Belem Do Par y 17 dicen conocer la CEDAW, sin embargo slo 7 de 16 dicen que los difunden en talleres, 1 de 9 dicen que los difun- den cuando llegan casos de violencia, y 5 de 15 los difunden con carteles y trpticos del Instituto estatal de la Mujer. Trata de mujeres para la prostitucin Existen slo 6 ediles (Apizaco, Papalotla, Tetlanohcan, Ayometla, Zacualpan y Zit- laltpec) identifican que existe el problema de trata de mujeres para la prostitucin, En tres de ellos (Apizaco, Zacualpan y Ayometla) esto es denunciado por ediles de 52 Agenda en Construccin oposicin y uno de ellos lo seala en el cabildo espordicamente. Los tres sealan que se arman operativos de seguridad pblica cuando esto ocurre aunque ninguno seala que se est en dilogo con otras autoridades para desactivar el problema. Slo dos de ellos sealan tener un diagnstico y los otros cuatro dicen que no se puede hacer nada. Por otra parte, en Tenancingo, San Pablo del Monte, Acuama- nala, San Luis Teolocholco y Chiautempan donde se ha constatado la presencia del problema en anteriores investigaciones se dijo que no existe. Esta claro que la omi- sin por parte de las autoridades para denunciar estos hechos y hacer frente a stos obedece por un lado al temor que ellos sienten porque saben que hay muchos inte- reses de por medio o por el contrario al contubernio que pueda existir entre los res- ponsables y ellos, de esos actos violatorios a los derechos humanos y a la dignidad de las personas. Susceptibilidad de incorporar polticas de derechos de las muje- res Slo 41 ediles dijeron preocuparse igualmente por problemas de derechos de las mujeres como de los hombres, aunque ya observamos que esto no es reflejado de manera homognea, 15 ediles consideran que los regidores tienen conocimiento de los derechos de las mujeres como para elaborar un programa y la realidad es que slo 3 ediles cuentan con l. Son los 20 ediles que creen importante la creacin de un Departamento de Atencin a la Mujer para la promocin y defensa de los dere- chos de las mujeres. Son 34 los ediles que dijeron que de existir un programa de promocin y defensa de los derechos de las mujeres el ayuntamiento s dispondra de recursos as como de personal capacitado para operarlo, y 53 los ediles que con- sideran que el Presidente Municipal tendra disposicin para hacer un diagnstico y elaborar un programa de los derechos humanos de las mujeres en el Plan Munici- pal de Desarrollo. Si el ayuntamiento tuviera la obligacin de generar acciones de promocin y defensa de los derechos de las mujeres 19 se lo encargaran al DIF, 15 a la Comisin de Derechos Humanos del Ayuntamiento y 20 (entre ellas 5 de las 11 mujeres) crearan un Departamento de Atencin a la Mujer siendo los ediles de opo- sicin los que en su mayora opinan sobre esta ltima pocin (13 de 27) y slo cuatro de ellos pens que ni siquiera se destinaran recursos para operar acciones de este tipo y 5 de ellos (3 mujeres) que ni siquiera hubiera sido considerado un tema prio- ritario. La mayora de los encuestados expres adems que si existiera un programa de derechos humanos en el Plan Municipal de Desarrollo contaran con recursos Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 53 para desarrollar sus actividades, expresin que es contradictoria con la vinculacin con un plan de actividades y los resultados respecto a la promocin y defensa. Del mismo modo, solo 16 expresaron que no habra habido disposicin al inicio de la administracin para la incorporacin de una poltica de derechos humanos y solo 14 dijeron que se hubiera dispuesto de recursos. Respecto a las sugerencias que ha- cen los ediles para las futuras autoridades encargadas de esta comisin pueden resu- mirse en tres palabras: formacin, presupuesto y disposicin. Coinciden en la necesidad de capacitarse en el tema de los derechos humanos, y particularmente en el de los derechos de las mujeres para poder tener mejor vinculacin con diferentes instancias como las CEDH. Tambin en necesitar recursos para el ejercicio de sus funciones, y crear unidades especializadas para la atencin de los derechos huma- nos y de las mujeres. Aunque es una condicin interna del ayuntamiento para que destinen recursos humanos y financieros para el ejercicio de sus funciones, opinan que es necesario contar con disposiciones legales que obliguen a los ayuntamientos a tener unidades especiales para la atencin de las vctimas de violaciones a los dere- chos humanos. Conclusiones preliminares para el anlisis de microimplementacin Los resultados obtenidos en este anlisis, sugirieron focalizar el anlisis de mi- croimplementacin en las siguientes instancias: Comisin Estatal de Derechos Humanos, Instituto Estatal de la Mujer, la Procuradura de Defensa del Menor, la Mujer, la Familia y el Indgena del DIF y el Departamento de Atencin a la Mujer del Ayuntamiento de San Pablo del Monte, nico en funcionamiento de los mencionados en las encuestas. Las instancias relacionadas con la Procura- cin de justicia se omitieron debido a su poca o nula orientacin a la promocin de los derechos de las mujeres. 2. Anlisis de microimplementacin Para el anlisis de micro implementacin se siguieron las indicaciones marcadas en el apartado metodolgico del marco terico, a saber que para hacer el anlisis de implementacin de los programas se necesita: a. identificar el proceso de toma de decisiones, 54 Agenda en Construccin b. identificar a los actores involucrados en la ejecucin, sus funciones, compe- tencias e intereses en el programa, c. identificar los mecanismos e instrumentos utilizados en la ejecucin del pro- grama, d. ubicar los procesos de adaptacin mutua: cambios normativos, administrati- vos, tcnicos y/o polticos en la ejecucin, c. identificar los puntos crticos: polticos, normativos, tcnicos, sociales o eventuales que obstruyen el proceso de ejecucin y causan distorsiones en el diseo original del programa, d. ubicar el flujo de recursos y administrativos. Departamento de Atencin a la Mujer del Ayuntamiento de San Pablo del Monte Este departamento fue creado por el presidente municipal al inicio de la adminis- tracin y en el laboran dos abogadas que tienen autonoma relativa respecto a las ac- tividades que realizan ms no respecto del presupuesto. Ellas se encargan de recibir quejas de las mujeres en el mbito de la violencia intrafamiliar y canalizan al minis- terio pblico o al juez municipal cuando las mujeres se han decidido a denunciar. Tambin realizan actividades de promocin y difusin como talleres y cursos prin- cipalmente en coordinacin con el Instituto Estatal de la Mujer y organizaciones ci- viles 15 . Los principales problemas que enfrentan en esta direccin se refieren a la falta de conciencia de parte de los miembros del ayuntamiento para facilitar sus acti- vidades como lo hacen con otros departamentos, adems de una cultura machista arraigada en el mismo cuerpo edilicio, lo que constituye uno de los principales pun- tos crticos. Otro, se refiere al juez municipal que da orientacin a las mujeres en el sentido de que es normal que se ejerza violencia hacia ellas por parte de los varones de sus hogares lo que dificulta su defensa. El departamento no cuenta con recursos asignados adems de los salarios de las abogadas y papelera por lo que se ver res- tringido en sus actividades. Apesar de lo breve de los resultados del anlisis la entre- vista fue de las ms ricas en informacin complementaria y, como veremos en las conclusiones, una pauta para la elaboracin de propuestas. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 55 15 Entrevista realizada el 25 de Octubre 2004 a la Lic. Mara Flix Mastranzo Corona Directora del Departamento de Atencin a la Mujer y la Familia en el Ayuntamiento de San Pablo del Monte, Tlaxcala. Comisin Estatal de Derechos Humanos Proceso de toma de decisiones En la CEDHse observa que la toma de decisiones se da en el plano poltico, pues in- tervienen el Congreso del Estado que aprueba los recursos financieros para el ejerci- cio fiscal de la CEDH a travs de la Secretara de Finanzas, adems de informar al rgano de fiscalizacin interna sobre la forma de ejercer el presupuesto, propone al Consejo Consultivo de la Comisin, quien propone al Presidente de la CEDH, que es el representante legal, vigila del buen funcionamiento de las reas y/o programas de trabajo y corrobora las recomendaciones a los servidores pblicos y autoridades que son sealadas como presuntos responsables de hechos violatorios a derechos huma- nos. Las Visitaduras califican la queja e investigan si hay violaciones a derechos hu- manos, la Direccin de Programas atienden a los llamados grupos vulnerables como las mujeres brindndoles orientacin jurdica, asistencial y psicolgica dependiendo el caso, y en un nivel menor la Direccin de Comunicacin Social y Capacitacin pues es la encargada de llevar la voz y posicionamiento de la CEDH frente a las pro- blemticas como la trata de personas. La Direccin de Programas el cual a su vez tie- ne relacin con la Direccin de Comunicacin Social y Capacitacin pues a sta ltima adems de la promocin y difusin de los derechos humanos algunas veces han tenido que atender casos y darles salida pues como argumentan en la entrevista que se realiz al encargado de sta rea no hay mucho recurso humano para operar en las Visitaduras como en las dems reas o programas de trabajo de la Comisin, por lo que creen necesaria la apertura de una cuarta visitadura que incluso atienda en especfico problemticas que aquejen directamente a las mujeres como en el caso de trata. 16 Actores involucrados en la ejecucin, sus funciones, competencias e intereses Para su operacin la Comisin Estatal se auxilia de las reas o programas tales como la Presidencia, la Secretaria Ejecutiva, la Direccin de Programas, la Direccin de Comunicacin Social y Capacitacin, la Direccin Administrativa y las Visitaduras. Si bien normativamente cada rea de trabajo o programa cuenta con sus funciones, 56 Agenda en Construccin 16 Resultado de las entrevistas realizadas a los encargados de las reas de: Presidencia, la 1 Visitadura, Direccin de Programas, Direccin de Comunicacin Social y Capacitacin, Administracin, Secretaria Ejecutiva de la CEDH relacionadas con la promocin y defensa de los derechos humanos de las mujeres, para el caso de trata. Realizadas en octubre 2004. objetivos, funciones y competencias especficas a realizar dentro de la CEDH, la realidad de lo que se observa es que esto es rebasado por la demanda y necesidades de la sociedad (peticionaria) que cotidianamente acude a la Comisin en busca de ayuda a su situacin. De esta manera la ejecucin de las actividades que realicen las diferentes reas o programas de trabajo deben articularse y coordinarse en acciones humanas y financieras, para atender las demandas de la poblacin Tlaxcalteca, no duplicar el trabajo al hacer actividades que se salen por completo de lo normativa- mente posible por rea, pues vemos en la praxis como la Direccin de Programas 17 , se apoya de la Direccin Administrativa, las Visitaduras, la Secretara Ejecutiva y la Direccin de Comunicacin Social y Capacitacin, concretamente en la atencin del programa penitenciario; de igual forma la Visitadura se auxilia de la Direccin de Programas para atender casos de maltrato a menores. La Secretara Ejecutiva y la Direccin de Capacitacin y Comunicacin Social en la atencin de casos, es decir, que el responsable del Programa de Capacitacin 18 segn ha referido en la entrevis- ta le ha tocado atender a personas y casos cuando no se encuentra la persona del programa o rea encargada de esta actividad dentro de la CEDH. El hecho de que en las reas se realicen funciones que no les corresponden obedece a que el diseo de la poltica desde un principio no contempl las necesidades reales a atender, por lo que normativamente esto dificulta con su rigidez las acciones emprendidas en la prctica para el buen funcionamiento de la Comisin, pues si pretenden reali- zar actividades fuera del marco normativo stas deberan encontrarse por escrito. Identificar los mecanismos e instrumentos utilizados en la ejecucin del programa En general la CEDHutiliza la entrevista, recepcin de casos y quejas y dependien- do de ste lo canaliza ya sea interna o externamente esto lo hace la Secretara Eje- cutiva, en la visitadura cuando hay alguna autoridad o servidor pblico de por medio, hacen uso de la tcnica tambin de conciliacin entre la vctima y el agre- sor as como tambin la recomendacin hacia las autoridades, tambin hace los expedientes de queja, inspecciones o visitas domiciliarias. Y en el caso de que in- tervenga un particular como el esposo, hijo, madre lo canalizan a la Direccin de Programas en donde utilizan la orientacin jurdica y asistencial, en la primera es Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 57 17 Entrevista realizada el 25 de octubre 2004 al Lic. Crisanto Lima Corona responsable del rea de Direccin de Programas de la Comisin. 18 Entrevista realizada el 22 de octubre 2004 al Lic. Jos Adrin Haro Prez responsable del rea de Direccin de Comunicacin Social y Capacitacin de la Comisin. de orientacin para sus casos y la segunda consiste en apoyo psicolgico, mdico o se canaliza a alguna otra rea pero cuando la canalizacin es hacia fuera es a otra institucin lo motiva la falta de competencia en la materia como es el caso de los asuntos laboral, electorales, jurisdiccionales, agrarios y ecolgicos como tambin los geogrficos. En el caso de la Direccin de Comunicacin Social y Capacita- cin utilizan la capacitacin interna al personal de la CEDH como a la poblacin abierta y a autoridades municipales y estatales en la promocin y difusin de los derechos humanos, empleando herramientas como las campaas de difusin a travs de spots en la radio, folletos con contenidos de los derechos humanos, par- ticipacin en foros y conferencias pblicas, as como plticas y talleres en las esue- las pblicas y privadas en los niveles de primaria, secundaria y bachillerato, elaboracin de material audiovisual sobre diferentes temticas como los derechos de la niez. Procesos de adaptacin mutua: normativos, administrativos, tcnicos y/o polticos En el caso de la Secretara Ejecutiva 19 si tuvo apoyo constante de su superior a travs de reuniones para establecer mecanismos y brindar una mejor atencin a los ciuda- danos. Los criterios para la implementacin del programa no los establecen los je- fes del programa directamente sino a travs de las reuniones con el Consejo Consultivo de acuerdo a las necesidades y as brindar una mejor atencin a los y las peticionarias (os). En el caso de la Direccin Administrativa los programas se si- guen normativamente, sin embargo en la prctica es precisamente la Direccin Administrativa quien apoya operativamente a la Direccin de Programas quien tambin coincide en que se siguen normativamente los programas, en la Direccin de Comunicacin Social y Capacitacin han tenido apoyo para mejorar sus fun- ciones en la implementacin del programa aunque no hay suficiente claridad de se- guir normativamente el programa. Dentro de los cambios normativos el visitador general comenta que en el ao 99 hubo una reforma, otra en el 2001 y que eso cam- bi el organigrama de la Comisin. En el 2002 hubo una reforma al reglamento in- terno de la CEDH y eso modific la estructura interna de la Comisin. Segn el primer visitador estas reformas han sido para el mejoramiento de la atencin y de- manda de los peticionarios que llegan a la Comisin. 58 Agenda en Construccin 19 Entrevista realizada el 22 de octubre 2004 a la Lic. Laura Prez Romero responsable de la Secretara Ejecutiva de la Comisin. Puntos crticos que obstruyen el proceso de ejecucin La Comisin Estatal de Derechos humanos no atiende los casos de violaciones a derechos de las mujeres con perspectiva de gnero, ni tampoco se apoya en instru- mentos internacionales para asumir la competencia en estas problemticas que afectan y vulneran los derechos de las mujeres, ya que confinan el tema de trata de mujeres para la explotacin a la figura delictiva de lenocinio 20 , an cuando se sabe que el bien jurdico que se tutela en este delito, es la libertad sexual, pero al estar es- tablecido y penalizado en un cdigo penal y ser competencia de la autoridad minis- terial, es causa para no conocer del tema. Los encargados de las reas o programas coinciden en que la falta de recursos financieros y humanos dificulta la microimple- mentacin de su programa as como la incorporacin de una poltica de promocin y defensa integral de los derechos humanos de las mujeres. Flujo de recursos y administrativos El Congreso a travs de la Secretaria de Finanzas otorga los recursos anuales a la Co- misin Estatal de Derechos Humanos, quien recibe los recursos financieros es el pre- sidente y la Direccin Administrativa 21 es quien ejerce y distribuye los recursos humanos, financieros y materiales a la reas o programas del trabajo de la Comisin. La Comisin no cuenta con recursos extraordinarios, y recurren en ocasiones a insti- tuciones privadas para realizar algunas actividades, tampoco sus trabajadores cuenta con seguridad social. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 59 20 Entrevista realizada en octubre de 2004 al Lic. Jos Zamora Grant responsable de la Primera Visitadura de la Comisin. 21 Entrevista realizada en 25 de octubre 2004 al Lic. Elas Magaa Velzquez responsable del rea de Direccin Administrativa de la Comisin. Procuradura de la Defensa del Menor, la Familia y el Indgena Situacin legal de la Procuradura La Procuradura es de reciente creacin, con las experiencias de otros estados se tuvo que homologar para estar funcionando con la estructura que actualmente tie- ne. En agosto del ao 2000 atendi sus actividades con las jefaturas que se tienen. Hasta antes del mes de mayo de 2004 estaba funcionando de hecho ms no de de- recho; con la promulgacin de la Ley para la Prevencin, Asistencia y Tratamiento de la Violencia Familiar en el Estado de Tlaxcala, ya se encuentra trabajando al am- paro de un ordenamiento legal. Programas de la Procuradura La procuradura no cuenta con un Programa Anual definido con polticas, objetivos y metas; cada Delegacin presenta un programa de actividades de asistencia jurdi- ca. Las actividades que ms se atienden en la Dependencia son el maltrato a las per- sonas menores, a las personas de la tercera edad o bien a las personas con discapacidades. Ofrece cooperacin en la atencin jurdica a la poblacin en gene- ral, y asisten en el programa de adopciones, as como en actividades administrativas y de apoyo que le son requeridas. Mecanismos para la definicin y diseo de programas Personal del DIF estatal celebra reuniones frecuentes, a veces dos o tres veces al ao en el DIF nacional y es ah donde se comenta todo lo relacionando a los pro- gramas que operamos y tienen lo que se llama taller de procuradores en el que participamos todos los estados. El DIF nacional ofrece un modelo de atencin, llammoslo as, pero las instancias estatales lo adecuan de acuerdo a sus propias necesidades, porque incluso tambin depende de las leyes vigentes de cada esta- do; no es lo mismo las leyes que rigen en Guanajuato, por ejemplo, para la sustrac- cin de menores, que las leyes de Tlaxcala. Entonces El DIF da un modelo de atencin del DIF nacional y se adecua conforme a las disposiciones legales de Tlaxcala. 60 Agenda en Construccin Organizacin interna La procuradura se conforma de una jefatura de departamento; viene de ah la jefa- tura de una oficina y de la oficina viene las delegaciones: Aparte existe el rea de tra- bajo social y psicologa. La procuradura ha conformado a una delegacin en cada una de las cabeceras distritales: Calpulalpan, Huamantla, Apizaco, Santa Ana Chiautempan, San Pablo del Monte, Zacatelco, Tlaxco y Tlaxcala; adems cuenta con un abogado en el Consejo Tutelar que se encarga precisamente de asistir a los menores. De su reporte de actividades del abogado no se controla la informacin 22 . Tratndose de adopciones la direccin las maneja directamente. El consejo tcnico de adopcin est conformado por varios especialistas como son abogados, trabaja- dores sociales, psiclogos, mdicos y lo preside el director general del DIF Estatal, quin define a qu pareja se le puede otorgar a un beb en adopcin, entonces, ese es el nico programa que la Procuradura directamente ventila. Situacin de la atencin a mujeres en situacin de trata En todas las delegaciones atendemos esta problemtica- dice la directora del DIF, siempre tratamos de coordinar, coadyuvar incluso con la Procuradura Ge- neral de Justicia del Estado, por qu?, porque nosotros no somos autoridades para sancionar. Por ejemplo cuando nosotros conocemos del maltrato a una mujer, inmediatamente acompaamos a esta persona ante el ministerio pblico para la denuncia correspondiente, y de la misma forma actuamos ante un juez de lo familiar, y atendemos a la mujer orientndola sobre la conveniencia para ella de una separacin temporal o de una separacin definitiva, de la custodia de sus hijos y de la pensin alimenticia. Tenemos a la fecha la campaa permanen- te contra la explotacin sexual y comercial infantil. Nosotros hemos recibido al- gunos reportes. Sabemos que el problema existe y no de apenas sino de hace mucho tiempo. Cuando tenemos el conocimiento de casos de prostitucin, lo que nosotros hacemos es proceder inmediatamente, ante la instancia judicial competente e inmediatamente hacer la denuncia. Nos hemos coordinado mu- cho con la Comisin Estatal de Derechos Humanos haciendo foros, conferen- cias y carteles para difundirlos en todos y cada uno de los municipios. Adems se ha trabajado mucho tambin en organizar foros para tratar de reformar nues- tro cdigo penal del estado, porque es importante tener ya la certeza de que se Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 61 22 Entrevista realizada el 26 de octubre de 2004 a la Lic. Guadalupe Hernndez Montes Titular de la Procuradura de la Defensa del Menor, la Mujer, la Familia y el Indgena. 62 Agenda en Construccin van a tener penas graves, penas acordes al delito, ya que nuestro cdigo penal vi- gente nicamente reconoce la corrupcin de menores con una penalidad de 2 aos. Reclutamiento y participacin del personal de la Procuradura No obstante que el DIF es un organismo descentralizado, la Oficiala Mayor del Gobierno del Estado interviene en la seleccin y reclutamiento del personal. Se hace un examen de conocimientos, adems, se hace un estudio psicomtrico. Uni- camente del DIF estatal dependen los abogados, la mayora son mujeres, solo un varn. Funcin de los delegados en los distritos La funcin de los abogados es principalmente brindar la asesora jurdica a la po- blacin vulnerable en materia familiar. Si bien es cierto que nosotros no podemos ventilar asuntos civiles, mercantiles o penales, si tenemos que orientar. Si estamos imposibilitados para poder llevar los juicios, hacemos la canalizacin al gobierno del estado o algn bufete jurdico, pero orientamos cmo se puede resolver el asun- toen el rea penal y en el rea familiar, y en el rea civil ah ya podemos promover lo relativo a la custodia, pensin alimenticia, al nombramiento de tutor. Ylo mismo hasta llegar a la solucin al asunto. Los abogados y los delegados de igual forma, tie- nen la obligacin de acudir a las comunidades que correspondan a su jurisdiccin. Tambin su funcin es darles seguimiento con las plticas y difusin de los dere- chos de la niez y de la mujer. Adems, apoyo psicolgico a la familia o bien a la vc- tima. Informes, seguimiento y evaluacin Existe un departamento que se encarga de las estadsticas, mismas que reporta cada semana tambin el Consejo Tutelar; este organismo informa de todos los menores que ingresan y de todos los que salen. Son varios los informes que se tienen de ma- nera semanal y cada 28 das el DIF estatal realiza su informe. Posteriormente se hace un concentrado de cada trimestre para el DIF nacional. La direccin de la Pro- curadura recibe informes de los delegados. En el caso de los menores que son re- portados o maltratados, el trabajador social tiene que tomar la decisin; si hay riesgo inmediatamente se apoya al menor; si no hay riesgo se deja entonces el citato- rio para que acuda la persona, la presunta agresora y se tiene con ella una pltica Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 63 conciliatoria. En el caso de la denuncia, se pide un reporte de psicologa en el juzga- do; si se est disputando la custodia de los menores quien determina si al padre o a la madre se le debe quedar la custodia de los menores hijos, y el juez ordena con quien se queden. Esquema de anlisis Se inicia el Diagrama de Flujo de los Programas del DIF Estatal en su Proceso Operativo con el Congreso del Estado y el Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Tlaxcala (Copladet), en el que se da vigencia a las polticas pblicas de asistencia social a travs del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y de la Procuradura de la Defensa del Menor y la Familia. El Congreso autoriza el ejercicio del presupuesto y de la cuenta pblica y establece las reglas de operacin de los programas. El Copladet da seguimiento a los recursos federales del Ramo 33 de donde provienen los recursos del DIF estatal. De l depende la Procuradura de la Defensa del Menor y la Familia, y el Programa Estatal de Prevencin, Asis- tencia y Tratamiento en los Casos de Violencia Familiar. De acuerdo a la Ley de Asistencia Social para el Estado de Tlaxcala y la Ley para la Prevencin, Asistencia y Tratamiento de la Violencia Familiar en el Estado de Tlaxcala, debiera constituir- se la Unidad Especializada en la Prevencin, Asistencia, y Tratamiento en los Casos de Violencia Familiar. Dentro de la Comisin Tcnica como rgano responsable de establecer las polticas y programas participan: el gobernador como presidente, el secretario tcnico designado por el gobernador del estado- y las 7 vocalas en las que se encuentran la Procuradura General de Justicia del Estado, la Secretara de Salud, la Secretara de Educacin Pblica, el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, la Comisin Estatal de Derechos Humanos, la Presidencia de la Sala Fami- liar del Tribunal Superior de Justicia y el Instituto Estatal de la Mujer. Instituto Estatal de la Mujer La racionalidad Poltica El Instituto Estatal de la Mujer, es un organismo desconcentrado, dependiente del despacho del gobernador creado el 17 de junio de 1999 y publicado en el pe- ridico oficial. Su ubicacin inmediata la tuvo en la Direccin de Integracin de la Mujer al Desarrollo del COPLADET. Su presupuesto se ubica dentro del sector 64 Agenda en Construccin salud. El proceso de programacin inicia con la realizacin de un diagnstico de la situacin de las mujeres en Tlaxcala basado en los datos del INEGI (hombres y mujeres, censo de 1995) y con algunas proyecciones que les permiti hacer un anlisis. Para el diseo de la poltica institucional participaron la coordinacin de asesores, la misma directora del Instituto y la asesora del programa de la mujer del gobierno del Distrito Federal. As se disearon los subprogramas violencia in- trafamiliar, desarrollo econmico de la mujer, participacin ciudadana y, salud y educacin; lo cual permite la entrega de su primer programa operativo en marzo del mismo ao. En septiembre de ese ao se le pide un segundo programa opera- tivo en el que ya puede sealar su plantilla y requerimientos, con un presupuesto aproximado de cuatro millones de pesos, incorporndose en su estructura la di- reccin administrativa, la de comunicacin y difusin, y el de planeacin y segui- miento, para ya separase del COPLADET, y asumirse como un organismo desconcentrado. El sentido poltico La orientacin poltica institucional del IEMes dar a conocer a las mujeres sus dere- chos y coadyuvar en su defensa. Las actividades realizadas por el instituto son una primera etapa, estn conformando las bases para una poltica con perspectiva de gnero 23 en cuanto al conocimiento y ejercicio de la defensa de los derechos de las mujeres. Se considera que la segunda etapa deber ser en la prxima administracin pues el instituto deja esa experiencia y una propuesta que debe seguirse para una posible consolidacin, en el que el IEM logre impulsar en los distintos rdenes de gobierno una poltica integral con enfoque de gnero. Es decir, si bien, el instituto de la mujer es el responsable de generar las polticas sobre la mujer, busque ser el aval en las acciones que vayan haciendo las otras dependencias respecto a las mu- jeres a partir de lograr etiquetar recursos para acciones con un enfoque de gnero en las otras dependencias, y que entren en relacin directa el instituto. El personal y la implementacin El personal del instituto fue seleccionado a partir de los requisitos que establece la Oficiala Mayor, pero en la cual tambin intervino la direccin del instituto, junto con la asesora del personal del programa de la mujer del Distrito Federal. El per- Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 65 23 Entrevista realizada en octubre de 2004 a la Lic. Gerald Prez Lpez Director del rea de Comunicacin y Difusin del Instituto Estatal de la Mujer del estado de Tlaxcala. sonal tuvo la exigencia de una profesionalizacin y ninguno desarroll ex profeso algn trabajo previo hacia la mujer. Se le capacita continuamente para ir logrando una especializacin en el rea que le corresponda, apoyados por los otros institutos para ir detectando fuerzas y debilidades. Las ventajas con ese personal, que adems un noventa por ciento no haba trabajado en la administracin pblica, fue porque no se encontr gente viciada para no hacer el trabajo. Las desventajas fue el de no tener experiencia, de no saber redactar un oficio ni de tomar decisiones no consen- sadas. La directora decide lo que corresponde de acuerdo a los lineamientos del plan estatal de desarrollo y a instrucciones del gobernador 24 . Los responsables de cada programa deciden en lo operativo, pero la direccin supervisa y hace un segui- miento de las acciones del personal junto con los directores de comunicacin y del administrativo. Tambin pide informes a la direccin de planeacin y seguimiento, que se remiten para su evaluacin de COPESEP (Consejo de planeacin, evalua- cin y seguimiento de programas). El alcance de los programas La pretensin del Instituto era abarcar los 60 municipios y las cerca de 600 comu- nidades, aunque despus se menciona que slo 32 municipios accedieron a saber del Instituto y realizar trabajos con ellos. Se crean tres instancias de la mujer: San Pablo del Monte (a iniciativa del propio presidente municipal), Calpulalpan y Tet- la (que ahora el presidente municipal cerr esa instancia cuando era un convenio hecho con el gobierno estatal). No centralizan sus eventos, tratan de distribuir sus actividades como una forma de ir involucrando a las mujeres, pero que la parte poltica influye para operar los programas por el prejuicio partidista. El trabajo realizado se puede constatar en los reportes, sealando todas las acciones llevadas a cabo, principalmente a travs de plticas, cursos, conferencias, trpticos, juegos didcticos, y dinmicas. Aunque por las debilidades de los recursos econmicos asignados no se ha podido avanzar ms como tambin por las actitudes de las mu- jeres no tan abiertas al trabajo del IEM. El impacto de los programas se ubican en: ha iniciativa del IEM, la generacin de la ley de violencia intrafamiliar, aunque es- tablecida como agravante; el fideicomiso de apoyo a las mujeres; la creacin de la unidad de atencin a vctimas de violencia familiar (Apizaco); el acceso al refugio de vctimas de violencia familiar; difusin de la no violencia; promocin por una 66 Agenda en Construccin 24 Entrevista realizada en octubre de 2004 a la Lic. Elizabeth Muoz Vzquez Directora del Instituto Estatal de la Mujer del estado de Tlaxcala. maternidad sin riesgos; difusin de los derechos jurdicos; festivales para la aten- cin a mujeres embarazadas; acercamiento a mujeres en materia laboral; acerca- miento con mujeres portadoras de VIH. Considerando en contraposicin, que faltara crear algo referido a la mujer y desarrollo sustentable; y, fortalecer el traba- jo de alfabetizacin; el trabajo a partir de la ley de violencia intrafamiliar va la par- ticipacin en el consejo institucional originado por esa ley como de la red de apoyo institucional (18 instituciones). El derecho de las mujeres y prostitucin La difusin y promocin de los derechos de las mujeres, la pone en prctica el rea de Participacin Ciudadana, la promocin de los derechos de las mujeres es la carta principal del instituto, la desarrolla a travs de dinmicas, de obras de teatro, de obras de tteres, porque las mujeres que se van a sentar a or una pltica como tal no ven las ganancias, es una actividad que no se debe perder. El instituto al iniciar acti- vidades se encontr, adems de las oficiales, que haba pocas asociaciones civiles trabajando con los derechos de las mujeres, slo haba asociaciones que gestiona- ban proyectos productivos. Hoy, ya se comienza a notar ese trabajo de las asociacio- nes civiles. Por lo que, en la posterior segunda etapa, sea una tarea a realizar el coordinarse con esas asociaciones y la parte acadmica, con ms trabajo de forma- cin. Hay trabajo que se les facilit porque ya haba acciones realizadas, por la pol- mica surgida a nivel nacional, por la publicidad del instituto nacional de la mujer, la dinmica que han planteado las mismas mujeres que han tenido un cargo pblico. La difusin de los derechos de las mujeres debe ser una actividad permanente y prioritaria, como una poltica pblica 25 , pero ya se debe de pasar de la difusin al ejercicio. Con la prostitucin y trfico de mujeres, ah est un trabajo pendiente, el instituto hizo acciones pero es una responsabilidad compartida, le compete al insti- tuto, pero que aqu tiene que afrontarlo de manera conjunta y que tiene que ver con la educacin, con los valores, con la impunidad, con la no corrupcin, con la procu- racin de justicia, con la parte de la salud. Pero slo de manera conjunta, un trabajo de sensibilizacin a las personas que les corresponde tomar decisiones. El Instituto trabaj en lo que es Papalotla, en algunas ocasiones en Tenancingo, otras en Xicohtzin- co, y que indudablemente por la instancia que es el instituto, que no procura justicia, la situacin los rebasa, pero que adems verlo con el desarrollo social. Aqu es la atencin, Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 67 25 Entrevista realizada en octubre de 2004 a la Lic. Mara Esperanza Tamayo, Jefa del Programa de Participacin Ciudadana del Instituto Estatal de la Mujer del estado de Tlaxcala. prevencin y lo que se tenga que sancionar, trabajo interinstitucional, educacin sexual, empleo, salud, justicia, lo de derechos, a lo mejor no se trata de crear leyes, se trata de aplicar las que hay, difundir esas leyes. La accin del instituto sera la planeacin y eti- quetar recursos con las dependencias que sean necesarias, trabajo de prevencin, la di- fusin y el ejercicio de los derechos de las mujeres, y que las acciones que no slo sean dirigidas a la mujer sino a los hombres, para una paternidad responsable y todo lo rela- cionado a su salud sexual y reproductiva, y el trabajo con la niez. Actores involucrados en la ejecucin, sus funciones, competencias e intereses En el Subprograma de Atencin Integral a la Violencia Familiar se entrevist a Ro- co Melndez Pluma, quien coordina esa rea y nos dio una visin general del IEM, ya que ha trabajado ah desde su surgimiento. Concretamente este subprograma, que inici actividades en el 2002, tiene por objetivo, la atencin integral a la violen- cia familiar, prevenirla y aprender a resolver los conflictos de forma pacfica. En rea- lidad, los que han sido sealados como objetivos de este subprograma en el anlisis a nivel macro de esta instancia, corresponden a las actividades concretas que reali- zan y no a lo global que se asienta ahora a travs de la entrevistaron la encargada del programa. As, las actividades sealadas como acciones permanentes que se llevan a cabo desde este subprograma estn la atencin personalizada a casos de violencia familiar que abarca los mbitos jurdico, psicolgico, social y mdico; y las acciones de prevencin. Lo correspondiente a prevencin est orientado tanto a la pobla- cin en general como a las y los servidores pblicos de diversas instancias. Para lle- var a cabo estas actividades el Subprograma en referencia est estructurado de tal forma que se brinda atencin tanto en las instalaciones generales del IEM ubicadas en Amaxac, como en la Unidad Especializada de Violencia Familiar (UAVIFT) la cual fue creada en el 2001 y se localiza en la ciudad de Apizaco; en esta ltima se cuenta con una trabajadora social, una abogada, una psicloga y una mdica, mientras que en San Manuel estn una psicloga y una mdica, es decir, para la implementa- cin de este programa se cuenta con seis personas. La trabajadora social es la que pri- meramente recibe los casos, y, segn la situacin de los mismos los pasa al resto de las reas. El rea de comunicacin tiene como finalidad promover y difundir las ac- ciones de los cuatro subprogramas establecidos en el programa operativo anual, como las notas periodsticas con enfoque de gnero que debe contemplar toda in- formacin surgida del instituto. El personal de esta rea como de las otras reas 68 Agenda en Construccin (subprogramas), no contaba con ninguna experiencia previa de trabajo con la mu- jer, fue contratada con ciertos perfiles profesionales, capacitndose en el proceso de desarrollo del instituto como de las actividades que se iban determinando. En el rea de Participacin Ciudadana, su responsable tiene poco tiempo de ubicarse en el rea (dos aos), aunque en el instituto ha estado tres aos antes de ubicarse en el rea que dirige, pero que estos han sido discontinuos por cubrir interinatos. Mecanismos e instrumentos en la ejecucin Todas las reas se renen para establecer un programa operativo anual en donde ubican las actividades a realizar en ese ao. En el rea de comunicacin, se trata de difundir las actividades de todas las reas, pero el subprograma de violencia intrafa- miliar es el que ha tenido mayor demanda. Se difunden por medio de carteles, trp- ticos y posteriormente a travs de cursos, talleres, conferencias, utilizando para ello a las presidencias municipales, en especial a las presidentes del DIF. El rea de par- ticipacin Ciudadana se determinan actividades con los presidentes de comunidad y del DIF, con promocin de trpticos, juegos, dinmicas, talleres, plticas. Su orga- nizacin empieza al interior del instituto, y en relacin con otras dependencias y con tres instancias municipales de la mujer (Tetla, Calpulalpan y San Pablo del Monte). Su capacitacin se da principalmente a partir del Instituto Nacional de la Mujer, de la Oficiala Mayor de Gobierno. En el programa de Atencin Integral a la Violencia Familiar, el POA es elaborado con la participacin de todos los subpro- gramas, y los recursos asignados son limitados a dichas actividades. Las acciones de apoyo y prevencin ante la problemtica de violencia familiar, se realizan a partir de la estructura que se ha sealado en el punto anterior, sin embargo hay una estructu- ra mayor en la cual se inserta el Instituto, y que, en gran medida, ha sido fortalecida por el mismo, aunque dependiendo principalmente de la Secretara de Salud. Di- cha estructura es la Red Interinstitucional de Atencin a Personas Vctimas de Vio- lencia Familiar la cual est integrada por Secretara de Salud, la Comisin Estatal de Derechos Humanos, el DIF Estatal, servicio de Emergencias 066, el IMSS, el ISSTE, la Cruz Roja, la Zona Militar, SEPUEDE, INEGI, COESPO, el IEM y el Refugio para Mujeres. Todas las instituciones son gubernamentales salvo el Refu- gio, que, nos comenta Roco Melndez Pluma, es coordinado por una Asociacin Civil, aunque su creacin fue apoyada por el IEM 26 , incluso el Refugio est plantea- Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 69 26 Entrevista realizada el 26 de octubre 2004 a la Lic. Roco Melndez Pluma responsable del Programa de Atencin a la Violencia Familiar del Instituto Estatal de la Mujer del estado de Tlaxcala. do como una meta dentro del Programa Estatal de la Mujer Anual 2004. Adems cuando se conform la UAVIFT se firmaron unos compromisos entre SESA, la PGJE y el IEM, lo que facilit el apoyo de una mdica. Al estar en coordinacin con estas instituciones hay un apoyo conjunto y reciben capacitaciones colectivas. En cuestiones concretas con la CEDH se ponen en contacto sobre todo con lo que tiene que ver con el Fondo para Vctimas del Delito; con SESA cuando hay afecta- ciones graves a la salud producto de la violencia y que requieren de hospitalizacin; con el DIF se relacionan en cuanto a la afectacin a menores en denuncias que pre- sentan terceras personas, y, finalmente al Refugio canalizan a mujeres que estn en gravedad y peligro extremo. En general para la mayor parte de sus actividades traba- jan en coordinacin con otras instancias, ya que, adems de esta Red, la encargada del subprograma menciona otros vnculos: el Frente contra la Explotacin confor- mado por el DIF, la CEDH, la SESA, la PGJE y el Consejo Tutelar para Menores, adems del IEM; y la Red Malintzi Paternidades Afectivas donde apoy en gran medida el CORIAC. Asimismo al sealar las diversas actividades de capacitacin las ms de las veces se sealan la participacin coordinada con instituciones y orga- nizaciones diversas. Procesos de adaptacin mutua: cambios normativos, administrativos, tcnicos y/o polticos El rea de comunicacin y difusin menciona que la implementacin est sujeta a cues- tiones administrativas, principalmente a lo que se refiere a los recursos, pero con todo y ello, se hacen esfuerzos para lograr penetrar en el estado, en el que al menos saben lo que es el IEM, y con la gente que han trabajado es la que llega a acudir al instituto. Las reas mantienen actividades propias de cada una de ellas, llegan a coordinarse slo en dos situaciones: una, cuando hay fechas relevantes en las que todas participan para con- memorar, por ejemplo el da internacional de la mujer; y otra, cuando un rea notifica a otra, la peticin de la gente de una temtica respectiva. El trabajo del subprograma de participacin ciudadana se incorpora a acciones interinstitucionales, a un programa de- nominado Institutos en tu comunidad, con actividades mensuales, programadas con- juntamente, en las que cada institucin se responsabiliza, pero participando cada una en su perspectiva y en comunidades establecidas por Se Puede en su programa de cien comunidades. 70 Agenda en Construccin Puntos crticos que obstruyen el proceso de ejecucin A decir de las personas entrevistadas los programas actuales con que cuenta el IEM son suficientes para ejecutar las acciones que se han planteado, sin embargo tam- bin se comenta que el contar con mayor personal permitira facilitar el trabajo, ya que en ocasiones realizan salidas a campo para abarcar las acciones de preven- cin, y se queda la oficina sin la asistencia jurdica, entonces sera oportuno que se cubrieran estas necesidades con mayores recursos humanos. En cuento al tema de trata de mujeres, a pesar de que se le reconoce su magnitud y la importancia que ha de prestrsele, actualmente, en base a la estructura que se tiene no se ha atendido en correspondencia. Es necesario en este aspecto capacitar al personal, y as dar un ser- vicio eficaz a quien lo requiera, ya que hasta ahora, en el reducido nmero de casos que han recibido, es decir tres, el apoyo que han brindado ha sido en el aspecto psi- colgico solamente. En lo que se refiere a la promocin de los derechos de las mu- jeres se seala que es una parte fundamental en este subprograma tomndose en cuenta que la violencia hacia la mujer es una violacin a derechos humanos, sin em- bargo se apunta hacia el Programa de Participacin Ciudadana como el que ha he- cho mucho trabajo sobre eso, sin embargo al remitirnos a la entrevista efectuada a esa rea, podemos detectar que las encargadas no estn tan compenetradas en la te- mtica, e incluso la manera de ejecutar la promocin de los derechos parece ser un tanto superflua. Otro punto crtico que es preciso sealar es que el IEM al ser un Organismo Desconcentrado que depende del Ejecutivo, no cuenta con la capacidad de tomar ciertas determinaciones tanto a nivel presupuestal y administrativo, es de- cir, ahora que nos encontramos cerca del proceso electoral se presenta el riesgo de cambiar al personal en su totalidad o casi en su totalidad. Los programas no son su- ficientes, pero que sientan las bases para otras consideraciones para gestionar ma- yor presupuesto, ms reas, ms personal adems de los distintos trabajos que se deban de hacer, por ejemplo, el de sensibilizar funcionarios de otras dependencias e involucrarlos en la perspectiva de trabajo que est haciendo el IEM. Tratan de su- jetarse a las actividades ya establecidas, cuando se manifiestan otras distintas al rea, la canalizan a otra rea u otra situacin. Respecto a los Derechos de las Mujeres, que es el aspecto medular del subprograma de participacin ciudadana la informa- cin se hace de una manera general. Las plticas generales respecto a los derechos de las mujeres que desarrollan, son a partir de consideraciones de la propia rea pero sin un documento fundamentado que especifique qu se va a tratar ni a una Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 71 previa contextualizacin de las condiciones o requerimientos de las mujeres donde se van a realizar. Flujo de recursos y administrativos El rea responsable de la administracin de recursos dentro del IEM es la Direc- cin Administrativa 27 , la cual si bien dentro del organigrama encontrado en la ma- croimplementacin se ubica como un subprograma ms del Instituto al mismo nivel que los otros, lo cierto es que en la prctica esta Direccin cubre el quehacer y funcionamiento de los cuatro programas operativos como se muestra en el grfico, estando en fuerte relacin con el rea de Planeacin que es ocupada por una perso- na. La cantidad aproximada que se detect en el Presupuesto Anual de Egresos asignada al IEM. El recurso econmico hacia dentro de los programas se distribuye de manera equitativa, salvo en eventos o actividades que dentro de su Programa Operativo Anual (POA) se sealan para realizarse por un solo subprograma. Alre- dedor del 50% del presupuesto del Instituto est destinado a recursos humanos, y, lo restante se distribuye para las diferentes actividades y necesidades planteadas en el POA. Sin embargo, como se ha visto en las otras entrevistas, se reconoce que si bien sacan las actividades plantadas en el POA, el recurso que les es asignado es re- ducido, aunque buscan alternativas para cubrir lo necesario. El personal del IEM est conformado por alrededor de 25 integrantes, con la siguiente distribucin: Ca- pacitacin y Desarrollo Econmico: 1 persona; Salud y Educacin: 2 personas; Par- ticipacin Ciudadana: 2 personas; Direccin administrativa: 10 personas; Atencin a la Violencia Familiar: 5 personas; Comunicacin Social: 1 persona; Planeacin: 1 persona; Direccin: 1 persona. Dentro de la implementacin de los programas es preciso sealar que dentro del rea de Violencia Familiar se encuentra una mdica que no es pagada por el Instituto sino por SESA. Esquema de anlisis A continuacin presentamos un esquema que nos permite visualizar el nivel macro y micro de la implementacin de la poltica en el Instituto Estatal de la Mujer. En l encontramos de lado izquierdo lo correspondiente al proceso operativo, mientras que del lado derecho se ubica el ambiente poltico en que se desarrolla la imple- mentacin. 72 Agenda en Construccin 27 Entrevista realizada el 26 de octubre 2004 al Lic. No Padilla responsable de la Direccin Administrativa del Instituto Estatal de la Mujer del estado de Tlaxcala. Conclusiones Las entidades pblicas analizadas coinciden en primer trmino en separar las pre- carias acciones que hacen en el terreno de la promocin de los derechos de las mu- jeres de las nulas acciones que se hacen de la atencin a las personas vctimas de la trata de mujeres para la prostitucin. En este ltimo tema, todos los entrevistados y encuestados refieren que el proble- ma no existe en sus lugares o bien que se sabe que el problema est ah pero que no se puede hacer nada, que los rebasa por su magnitud y crudeza. Del mismo modo, to- dos coinciden en tratar el problema de forma casustica, es decir, que en la medida en que se presenta un caso o una denuncia es como actan o canalizan el caso. Los presi- dentes municipales se refieren al problema como un problema presente que le co- rresponde a las procuraduras, estatal y federal y en su caso cuando existe una denuncia lo turnan al ministerio pblico. Las autoridades municipales suelen confun- dir tambin el problema con el ejercicio de prostitucin en bares y cantinas y es rele- vante que en los municipios donde se sabe abierta y pblicamente (Tenancingo, Ayometla, Acuamanala, San Pablo del Monte, etc.) que existe un problema de com- pra- venta y traslado de mujeres para la prostitucin, se finge ignorar el problema. Los casos de la Procuradura de la Defensa del Menor y la Familia, como de la Comi- sin Estatal de Derechos Humanos y del Instituto Estatal de la Mujer son muy claros en ese punto: ! Ninguno de ellos lo liga con una necesidad patente de difundir y promover los derechos de las mujeres en especfico los de vivir una vida libre de violen- cia. Todos ellos hacen mencin de las campaas nacionales contra la prostitu- cin infantil y la existencia de mecanismos para denunciarla y la falta de confianza de la poblacin para hacerlo. ! Todos ellos tratan el tema de manera casustica, si reciben casos ven de canali- zarlos al ministerio pblico, pero no ven motivos para hacer ms. El caso rele- vante de la nia rescatada en Tijuana el ao pasado por una casualidad por la Comisin Estatal de Derechos Humanos, lo usan todas las autoridades para decir que se est haciendo algo. De ah en fuera se refieren a tres, cinco u ocho casos que se han atendido en los que adems, no se puede hacer nada porque el marco jurdico para el tratamiento del problema no existe. Pocos de ellos, los visitadores de la Comisin Estatal de Derechos Humanos, son los que tienen ms claro el problema de que la tipificacin del delito como le- Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 73 nocinio es limitada para el tratamiento del problema de trata. De ah en fuera se refieren al ejercicio de trata como un problema cultural, de valores o de pe- nas muy bajas. ! Las instituciones estn diseadas para recibir casos. Y con ese parmetro de casos recibidos es como se mide el problema; los dems comentarios sobre la existencia del problema se refieren sobre todo a lo que aparece en la opinin pblica. Sin embargo, no es de su conocimiento pleno cmo es que se pre- senta el problema en realidad, pues no se han abocado a estudiarlo a fondo. ! En relacin a la defensa de los derechos de las mujeres, en general, todos ellos se refieren al problema de la violencia intrafamiliar, sin embargo, tam- bin en este terreno, se limitan a dar orientaciones jurdicas y a canalizar a des- pachos de abogados, o a los defensores de oficio, siendo la atencin psicolgica y econmica la que prevalece. En este aspecto destaca el funciona- miento de la UAVIFT del IEM, por la conciencia de la problemtica de vio- lencia que viven las mujeres, incluyendo la problemtica de trata. Sin embargo es insuficiente contar con dos unidades de este tipo en todo el esta- do. Por otro lado se encuentra el tema de la promocin de los derechos de las mujeres. Terreno en el que se encuentran muy limitadas las instituciones. Por un lado las autori- dades municipales encargadas de las Comisiones de Derechos Humanos de los Ayun- tamientos, no conocen siquiera la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y mucho menos los instrumentos internacionales de Derechos de las Mujeres como la CEDAW, la Convencin BelemDo Par o el Protocolo de Trata. En este sentido des- tac que las personas encargadas de la difusin y de la promocin de los derechos de las mujeres en el Subprograma de Participacin Ciudadana del IEMtuvieran tan limi- tado conocimiento de los derechos de las mujeres y se limiten a decir que se dan plti- cas en lo general en el marco de una iniciativa intragubernamental como institutos en tu comunidad coordinado por el Sepuede. Por su parte la Comisin Estatal de Derechos Humanos presenta s, acciones de promocin y defensa de los derechos de las mujeres, pero de una manera muy li- mitada, pues se hace referencia a ellas como un grupo vulnerable, y est ubicada tambin en la Direccin de Programas donde se hace la promocin de estos gru- pos. En las instancias de promocin de las instituciones se dice que se trabaja fuerte- mente sobre la difusin de los derechos de las mujeres, particularmente de estas dos ltimas instituciones, sin embargo sus encargados presentan menos conoci- 74 Agenda en Construccin miento de los mismos que sus compaeros/as ubicados/as en las unidades de aten- cin directa de casos, es decir, en la UAVFT y en las Visitaduras respectivamente. Esta manifestacin del problema podra ser normal, pues son los encargados de re- cibir los casos y de buscarles soluciones, aunque su conclusin llegue a la canaliza- cin o a la atencin asistencial; sin embargo, por el tamao de las instituciones y la intensidad con la que se viven los problemas podra decirse que no debera de ser as, pues la comunicacin de problemticas, la adquisicin de experiencia y lo espe- cfico de los instrumentos internacionales no lo justifican. El conjunto de instancias pblicas analizadas en esta investigacin arrojan resul- tados previstos en el diseo de las hiptesis del proyecto, a saber: a. Que no existe un andamiaje institucional y jurdico para establecer acciones tendientes a fortalecer polticas pblicas de defensa y promocin de los de- rechos de las mujeres para contrarrestar el fenmeno de la prostitucin y el trfico de mujeres. En este sentido destaca la nula capacidad operativa de los ayuntamientos para tratar las violaciones a loso derechos humanos y la poco a importancia que le brin- dan a los mismos. Aunque esto pueda ser justificado por el poco tiempo que tienen los ayuntamiento de terner esta comisin dentro del cabildo, es preocupante la nula capacitacin que se tiene para estos ediles que en su mayora tienden a ver los pro- blema como propios del ministerio pblico y de la seguridad pblica local. Por otro lado destacan olas limitaciones institucionales de la Comisin Estatal de Derechos Humanos y del Instituto Estatal de la Mujer para concertar acuerdos de capacita- cin con los ayuntamientos y las dificultades de promover acuerdos institucionales para que destinen recursos a instancias de promocin de los derechos humanos. Fi- nalmente la conclusin, que se deriva de todos los casos analizados es la falta de un andamiaje jurdico para abordar el problema de la trata de mujeres, desde su pers- pectiva casustica, necesidad que se constata tambin en el anlisis legislativo. b. Que las autoridades y funcionarios estatales y municipales encargados de ve- lar por los derechos humanos no contemplan como una lnea especfica la promocin y defensa de los derechos de las mujeres. A pesar de existen estas comisiones en los ayuntamientos, y que las instituciones encargadas de velar por los derechos humanos y en particular por los derechos de las mujeres, como el IEM, DIF, CEDH, cuentan con programas especficos para las acti- vidades de promocin, su alcance es muy limitado, e institucionalmente s encuentran ubicadas en campaas que se concertan interinstitucionalmente. Este hecho resulta Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 75 relevante en los casos del IEM y de la CEDH, pues en ellas, por su misin institucio- nal, se supondra que tendran capacidad para establecer acciones focalizadas de pro- mocin de los derechos de las mujeres en los lugares donde se ejerce ms violencia contra ellas. Sin embargo, la actividad se limita a acuerdos institucionales con los que se dan plticas aisladas. Falta quizs en la programacin anual de actividades no slo definir las metas a cubrir, sino tener una mirada estratgica de hacia dnde se enfocan las acciones de promocin y una orientacin del gasto que fortalezca la estrategia planteada. c. Que las autoridades municipales y las instancias de derechos humanos y de atencin a las mujeres pueden incorporar entre sus polticas y programas la defensa y promocin de los derechos de las mujeres. 76 Agenda en Construccin En este sentido, a pesar de la precariedad institucional y debilidad jurdica, las actividades de promocin y defensa de los derechos humanos en general y de los derechos de las mujeres en particular, requieren de conocimiento y formacin en los temas y de poca estructura institucional a nivel local, si estn bien articuladas con las acciones de las instancias estatales y de procuracin de justicia. De tal suerte, que no se ve imposible pensar en la incorporacin de polticas pblicas locales dirigidas a la promocin de los derechos humanos, siempre y cuando se fortalezcan las insti- tuciones de cobertura estatal. Parece pues, estratgico pensar en la capacitacin de los ediles encargados de esta comisin y de disear departamentos locales de aten- cin a los derechos humanos o de atencin a las mujeres, como parte de la estrate- gia que intent el IEM en la presente administracin. d. Que el ejecutivo estatal a travs del Instituto Estatal de las Mujeres en coordi- nacin con la Comisin Estatal de os Derechos Humanos tiene las faculta- des necesarias para establecer programas focalizados para la defensa y promocin de los derechos de las mujeres en las comunidades donde se presenta el problema de trata de mujeres. Como reflexiones preliminares para el diseo de una agenda de polticas pbli- cas de promocin y defensa de los derechos d e las mujeres, se puede concluir que, tanto el IEM, como la CEDHdeberan de ser fortalecidas institucionalmente, tanto en su presupuesto como en su rediseo institucional para atender el retode la promo- cin a nivel comunitario y de impacto en la opinin publica. Pero adems, en dotarlas de mayores atribuciones para la concertacinde acciones focalizadas para el tema de trata de mujeres para la prostitucin y de mayores facultades para la intervencin en casos de vio- lencia hacia la mujer, como asumir la defensa directa de las afectadas. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 77 IV Defensa y Promocin de los Derechos de las Mujeres Propuestas legislativas y de polticas pblicas Agenda en Construccin 1. Los problemas pblicos Como se muestra en las conclusiones de esta investigacin, los resultados del an- lisis de implementacin muestran como las instituciones han privilegiado el pro- blema de la violencia intrafamiliar como problema pblico, a pesar de que el diseo de la poltica se encuentra fraccionada y tratada de manera desigual por las diferentes instancias. De la misma forma el anlisis nos muestra que las acciones para la solucin del problema estn orientadas de forma casustica y con una pers- pectiva penal y de denuncia. Para el caso de los problemas que nos ocupan, tanto la promocin de los derechos de las mujeres como el problema especfico de tra- ta, requieren de una definicin del problema pblico ms integral que abarque sus diferentes aspectos y no slo la perspectiva de denuncia penal que implica una decisin de quien ve violentados sus derechos, de poner en manos de las institu- ciones del Estado su grave problema, y reconocer despus que no tienen las com- petencias y mecanismos suficientes para resolverlos. Para abordar el diseo de una poltica integral se requiere de una doble defini- cin de los problemas pblicos que se quieren resolver: a) aquellos que sugieren la atencin inmediata y urgente de las instituciones del Estado por la situacin de vul- Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 79 nerabilidad de la poblacin, y b) el rediseo de las instituciones para hacerse cargo del problema. As podemos decir que los problemas que afectan a la poblacin en su conjunto son: a) Una ausencia generalizada del conocimiento de los derechos humanos, y en particular de los derechos de las mujeres, tanto en las autoridades como en los ciudadanos/as. b) La presencia de redes de trfico de mujeres para la prostitucin en la regin sur del estado de Tlaxcala, particularmente en los municipios que compren- den el corredor desde Chiautempan y Tlaxcala a la ciudad de Puebla (Te- nancingo, Acuamanala, San Pablo del Monte, Ayometla, Xicohtzinco, Papalotla, San Luis Teolocholco, Zacatelco, Magdalena Tlaltelulco, Maza- tecochco, Xiloxoxtla y Quiletla). c) Una ausencia de polticas pblicas integrales para la solucin de ambos pro- blemas. Por otro lado, existe un conjunto de problemas pblicos relacionados con la au- sencia de polticas pblicas: 1) No existe una investigacin seria de las autoridades respecto al problema del trfico de mujeres para la prostitucin existente en el estado, ni un andamia- je jurdico adecuado para definir el delito de trata de personas, perseguirlo y sancionarlo. 2) No existe un marco normativo adecuado para la actuacin de las instancias pblicas de derechos humanos y/o relacionadas con los derechos de las mu- jeres para erradicar el problema de la trata de personas. 3) La coordinacin entre las instancias pblicas para la atencin de estos pro- blemas es poco clara y sin evaluaciones ex ante para el diseo de una poltica de defensa y promocin de los derechos de las mujeres y de una para la pre- vencin, tratamiento y erradicacin del problema de trata para la prostitu- cin. 80 Agenda en Construccin 2. Propuestas de poltica estatal de promocin de los derechos de las mujeres Para la elaboracin de una poltica estatal en relacin a este tema se requiere (Ver figura 1): 1. Establecer Convenio Interinstitucional de Cooperacin entre la Comisin Estatal de Derechos Humanos, el Instituto Estatal de la Mujer y el DIF esta- tal para promover los derechos de las mujeres en Tlaxcala, desde el cual se realicen campaas mediticas y con elaboracin de materiales impresos como carteles y trpticos. 2. Transformar el Subprograma de Participacin Ciudadana del Instituto Esta- tal de la Mujer en un Subprograma de Promocin de los Derechos de las Mujeres, que entre sus lneas estratgicas contenga el impulso a la creacin de Direcciones de Atencin a la Mujer en los municipios del estado siendo stos los que fortalecern la difusin de los derechos de las mujeres. 3. El impulso para la creacin de las Direcciones se har mediante convocato- ria abierta y escalonada desde el IEM hacia los municipios. 4. Una vez creadas las Direcciones, stas contarn como personal mnimo con una abogada y una trabajadora social. En ellas se brindar atencin a casos y acciones de promocin de los derechos de las mujeres; para poder efectuar lo anterior se canalizar recurso que adems aadira la integracin de pro- yectos productivos, estos recursos se asignaran por la va del Instituto Estatal de la Mujer. 5. En la Comisin Estatal de Derechos Humanos se fortalecer el rea de Co- municacin Social y Capacitacin que es la encargada de difundir los dere- chos humanos de tal forma que sus acciones sean ms efectivas y tenga un mayor alcance, esto ligado a la redistribucin interna del presupuesto. 6. Que en la Comisin Estatal de Derechos Humanos se establezca un Progra- ma de Atencin a las Comisiones de Derechos Humanos de los Ayunta- mientos, de tal forma que se fortalezcan en las acciones de promocin y defensa de derechos. Para ello el diseo del Programa ha de incluir, adems de la capacitacin de las y los regidores responsables, que la CEDHfacilite: Paquete de promocin: a) Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 81 82 Agenda en Construccin Folletos de divulgacin (Declaracin Universal de Derechos Humanos, Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violen- cia hacia la Mujer, Convencin contra todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, entre otras/os). b) Folletos de divulgacin de los derechos. c) Gua Metodolgica para realizar talleres y plticas. Paquete de defensa a) Manual de canalizacin de casos (CEDH, PGJE, IEM, DIF). b) Manual para el seguimiento de procuracin de justicia. 7. El DIF estatal, a partir de su estructura, difundir los derechos de las mujeres mediante trpticos, carteles, y otros materiales. 8. Que el DIF municipal tome un posicionamiento con una perspectiva de derechos humanos, y, desde la Coordinacin de Comunicacin Social el cual depende de la Direccin de Programas Operativos, etiqueten sus productos y servicios con el de- rechohumanode que se trate, de tal forma que la difusinse traslade al nivel local a travs de los DIF municipales. 9. En lo que toca a las Procuraduras de Atencin a la Mujer, Menores, Familia e Indgenas dependientes del DIF es necesario se haga una reestructuracin para que haya tanto un ministerio pblico adscrito como defensora de ofi- cio. 3. Propuesta de defensa de los derechos de las mujeres para el caso de trata (Ver figura 2) 1. El Instituto Estatal de la Mujer habr de transformar el Subprograma de Atencin Integral a la Violencia Familiar por el Programa de Atencin Inte- gral a la Violencia hacia la Mujer y la Familia, transformando a su vez la Uni- dad de Atencin a la Violencia Familiar (UAVIFT) de Apizaco por la Unidad de Atencin Integral Violencia hacia la Mujer y la Familia (UAVIMUF) y creando otra en el sur del Estado por ser donde se encuentra ms fuerte la problemtica de trata. Estas unidades se encargaran de: a) Que conozca y atienda problemticas que afecten a las mujeres y la familia como la violencia familiar, los delitos sexuales, entre otros. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 83 84 Agenda en Construccin b) Que conozca de casos de trata de personas para la prostitucin, pudiendo turnarlos a la Fiscala Especializada para los Casos de Trata de Personas para la Prostitucin que se creara desde la PGJE. c) Brindar servicios de asesora Mdica, Jurdica, Psicolgica, Trabajo So- cial. d) Coordinarse con el Refugio de Mujeres para su atencin 2. Desde el IEMse creara el Refugio para las personas vctimas de trata, mismo que deber ser custodiadopor policas de la Procuradura General de Justicia del Estado (PGJE) entodomomento, y tendr atencinmdica, psicolgica y de trabajosocial, facilitando la reintegracin familiar. 3. Desde la Procuradura General de Justicia del Estado se crear una Fiscala Especializada para atender la problemtica de trata de personas para la pros- titucin, teniendo las siguientes funciones: a) recibir denuncias b) investigar c) perseguir d) integrar averiguacin previa e) consignar f) desactivar Para ello habr de: a) Coordinarse con la Unidad Especializada contra la Delincuencia Organi- zada. b) Tener adscrito un Ministerio Pblico. c) Contar con Servicios Periciales Especializados. d) Coordinarse con el Refugio de Mujeres Vctimas de Trata, brindando proteccin. 4. Dentro de la PGJE la Agencia de Atencin para Vctimas de Delitos Sexua- les, el Mdulo de Atencin a la Mujer y la Familia y las Agencias del Ministe- rio Pblico habrn de turnar los casos de trata para la prostitucin a la Fiscala Especializada. 5. En la Comisin Estatal de Derechos Humanos se creara una Visitadura es- pecial para los casos de trata de mujeres. Esta visitadura tendra las siguien- tes funciones: a) Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 85 localizacin de personas desaparecidas (mujeres y niez) por presuncin de utilizarlas para la prostitucin forzada dentro o fuera del territorio me- xicano b) vigilancia de la autoridad c) implicaciones de otras violaciones a derechos humanos (tortura, desapa- ricin forzada) 6. Se promueva que las recomendaciones que emite la Comisin Estatal de Derechos Humanos sean de carcter vinculatorio. 7. La Procuradura para la Defensa del Menor, la Mujer, la Familia, el Indgena canali- zar los casos de trata de mujeres a la Fiscala Especializada. 8. Desde el IEM, la CEDHy el DIF se focalizar la estrategia de difusin de los derechos de las mujeres en la zona donde se acenta el problema de trata para la prostitucin, incluyendo la difusin del Protocolo para Prevenir, Re- primir y Sancionar la Trata de Personas especialmente Mujeres y Niez. 9. Para atender esta problemtica es necesario se cree una Cooperacin Tcni- ca entre el IEM, la CEDH, la PGJE y el DIF. Asimismo es necesario considerar lo siguiente: 1. Una mayor asignacin presupuestal a las instituciones y rediseo del flujo de recursos dentro del mismo. 2. Que se dote de mayor autonoma al IEM para el manejo de recursos 3. Creacin de la Ley para la Erradicacin de la Problemtica de Trata de Mu- jeres y Niez para la prostitucin. 4. Se reformen los cdigos civil y penal del estado de Tlaxcala para atender esta problemtica. 5. Se reforme el Marco Jurdico y normativo de las instituciones para una me- jor atencin a la promocin de los derechos de las mujeres y a la problemti- ca de trata para la prostitucin. 4. Reformas al marco jurdico normativo de las Instituciones Instituto Estatal de la Mujer (IEM) El IEM debe dejar de ser un rgano Desconcentrado de la Administracin Pblica del Estado y convertirse en un rgano Descentralizado, para gozar de autonoma en su organizacin y transformar en la lnea de promocin el Programa de Participacin 86 Agenda en Construccin Ciudadana en un subprograma de promocin de los Derechos de las Mujeres. En la lnea de defensa transformar el Subprograma de Atencin Integral a la Violencia Fa- miliar por el Programa de Atencin Integral a la Violencia hacia la Mujer y la Familia (en adelante UAVIMUF), transformar a su vez a la Unidad de Atencin a la Violen- cia Familiar (UAVIF) por la UAVIMUF en Apizaco y la creacin de otra similar en el Sur del estado. Crear un refugio para vctimas de trata. Autonoma en sus recursos financieros, humanos y materiales; as como una au- tonoma poltica, en la toma de decisiones. Esto implica una reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del es- tado, al acuerdo de creacin del IEM. 1. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal Vigente Propuesta Artculo 1... ... ... Los rganos Pblicos Descentralizados...constituyen la Administracin Pblica. Artculo 1... ... ... Los rganos Pblicos Descentralizados...constituyen la Administracin Pblica. ( igual ) 2. Acuerdo por el que se crea el Instituto Estatal de la Mujer Vigente Propuesta CONSIDERANDO ... Que para cumplir este objetivo es necesario crear el Institu- to Estatal de la Mujer, como Organismo Desconcentrado del Ejecutivo, con el propsito de coordinar polticas y ac- ciones relativas a la atencin de la mujer... ACUERDO Primero.- Se crea el INSTITUTO ESTATAL DE LA MUJER, como Organismo Desconcentrado del Ejecutivo, que tendr por objeto actuar en nombre y representacin del Gobierno del Estado, para formular, coordinar y dar seguimiento a los programas y acciones, encaminadas a ampliar y profundizar el mejoramiento de las condiciones de vida y la igualdad de oportunidades de las mujeres en el estado de Tlaxcala, dise- ando para ello polticas pblicas. CONSIDERANDO ... Que para cumplir este objetivo es necesario crear el Institu- to Estatal de la Mujer, como Organismo Descentralizado, con el propsito de coordinar polticas y acciones relativas a la atencin de la mujer ACUERDO Primero.- Se crea el INSTITUTOESTATAL DE LA MUJER, como Organismo de carcter autnomo, pblico, con per- sonalidad jurdica y patrimonio propios para formular, coor- dinar y dar seguimiento a los programas y acciones, encaminadas a ampliar y profundizar el mejoramiento de las condiciones de vida y la igualdad de oportunidades de las mujeres en el estado de Tlaxcala, diseando para ello polticas pblicas. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 87 Comisin Estatal de Derechos Humanos (CEDH) El Redisear la estructura organizativa de la CEDH para crear un programa de atencin a las Comisiones de Derechos Humanos de los Ayuntamientos para forta- lecer las acciones de promocin y defensa de derechos, adems de la creacin de una Visitadura General que atienda violaciones a derechos humanos por acciones u omisiones de las autoridades en el caso de trata de mujeres. Implica una reforma a la Ley de presupuesto de Egresos del Estado, a la Ley y Reglamento de la Comi- sin Estatal de Derechos Humanos, as como a su manual de operaciones anual. 1. Ley de la Comisin Estatal de Derechos Humanos Vigente Propuesta TITULO SEGUNDO DE LA INTEGRACIN DE LA COMISION ESTATAL DE DERECHOS HUMANOS CAPITULO I DE SU INTEGRACION Artculo 7.- La Comisin Estatal de Derechos Humanos se in- tegrar con un Presidente, Un Consejo, tres visitadores Gene- rales, as como una Secretaria Ejecutiva y el personal tcnico administrativo necesario para el desarrollo de sus actividades. TITULO TERCERO DE LAS ATRIBUCIONES Y COMPETENCIA DE LA COMISION ESTATAL DE DERECHOS HUMANOS. CAPITULO I DE LAS ATRIBUCIONES Artculo 18.- Son atribuciones de la Comisin estatal de Derechos Humanos. Las siguientes: I... II... III. Conocer e investigar a peticin de parte o de oficio presun- tas violaciones a derechos humanos en los siguientes casos: a) Por actos u omisiones de ndole administrativa de los servidores pblicos o de las autoridades de carcter local y municipal. b) Cuando los particulares o algn agente social come- ta ilcitos con la tolerancia o anuencia de algn servidor p- blico, autoridad local, municipal, o bien cuando estos ltimos se nieguen infundadamente a ejercer atribuciones que legalmente les correspondan en relacin con dichos il- citos, particularmente tratndose de conductas que afecten la integridad fsica de las personas TITULO SEGUNDO DE LA INTEGRACIN DE LA COMISION ESTATAL DE DERECHOS HUMANOS CAPITULO I DE SU INTEGRACIN Artculo 7.- La Comisin Estatal de Derechos Huma- nos...cuatro visitaduras tres generales y una para la atencin de actos u omisiones de cualquier autoridad en el caso de trata de personas para la prostitucin.... TITULO TERCERO DE LAS ATRIBUCIONES Y COMPETENCIA DE LA COMISION ESTATAL DE DERECHOS HUMANOS. CAPITULO I DE LAS ATRIBUCIONES Artculo 18.- Son atribuciones de la Comisin estatal de Derechos Humanos. Las siguientes: I... II... III... a) Por actos u omisiones de ndole administrativa de los servidores pblicos o de las autoridades de carcter local y municipal. Particularmente en el caso de Trata de personas para la prostitucin. b) ...Particularmente en el caso de trata de personas para la prostitucin. 88 Agenda en Construccin TITULO SPTIMO DE LA PROMOCION, PREVENCIN Y DIFUSIN DE LOS DERECHOS HUMANOS CAPITULO UNICO I... II. Promover ante las autoridades competentes, la celebra- cin de convenios con la Secretara de Educacin Pblica, dirigidos al fortalecimiento del contenido bsico en materia de derechos humanos de los diversos ciclos educativos. TITULO SPTIMO DE LA PROMOCION, PREVENCIN Y DIFUSIN DE LOS DERECHOS HUMANOS CAPITULO UNICO I... II. Crear un programa de Atencin a las Comisiones de De- rechos Humanos de los Ayuntamientos del estado, para for- talecer las acciones de promocin y defensa de los derechos humanos. Particularmente los derechos de las personas sometidas a trata para la prostitucin. III. Promover ante las autoridades competentes, la celebra- cin de convenios con la Secretara de Educacin Pblica, dirigidos al fortalecimiento del contenido bsico en materia de derechos humanos de los diversos ciclos educativos. 2. Reglamento Interior de la Comisin Estatal de Derechos Humanos de Tlaxcala Vigente Propuesta TITULO SEGUNDO DE LA INTEGRACIN DE LA COMISION ESTATAL DE DERECHOS HUMANOS Artculo 14.- Para el desempeo de sus atribuciones, La Comisin Estatal de Derechos Humanos contar con los rganos y Unidades Tcnicos-Administrativas siguientes: I... II... III.- Vi-sitaduras Generales IV... V... VI... Direccin de comunicacin Social y capacitacin TITULO SEGUNDO DE LA INTEGRACIN DE LA COMISION ESTATAL DE DERECHOS HUMANOS Artculo 14... I II. . III. 3 Visitadura Generales y 1 Visitadura para la aten- cin de actos u omisiones de autoridades o servidores p- blicos en la trata de personas para la prostitucin. IV. ... V. ... VI. Direccin de Comunicacin Social y Capacitacin. a)Programa de Atencin a las Comisiones de Derechos Hu- manos de los Ayuntamientos del Estado. VII. VII.I Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 89 CAPITULO III DE LAS VISITADURIAS GENERALES Artculo 21.- La Comisin contar con tres Visitaduras Ge- nerales. El titular de cada una de ellas ser designado por el presidente de la Comisin, anteponiendo el nombramiento para su distincin, el orden que le corresponda: Primero, Segundo o tercer Visitador General. CAPITULO VI DE LA DIRECCIN DE COMUNICACIN SOCIAL Y CAPACITACION Artculo 32.- Para el desempeo de sus actividades, la Di- reccin contar con las reas de Difusin, Diseo Grfico , Capacitacin y Pedagoga 9. VISITADURIAS GENERALES Las Visitaduras fueron creadas con el fin de atender las quejas e investigar si se realiza la presunta violacin de de- rechos humanos, dentro de sus facultades y atribuciones se encuentran las siguientes: practicar visitas o inspecciones , presentar proyectos de conclusin a la presidencia, realizar el trmite de las quejas, elaborar acuerdos de conclusin, entre otras. OBJETIVOS ESPECIFICOS 1... 2... 3... ACCIONES OBLIGATORIAS Las acciones que obligatoriamente se deben desempear en las Visitaduras Generales se encuentran especificadas genricamente, en la Ley y Reglamento Interior de esta Co- misin de Derechos Humanos, como a continuacin se describen: 11. COMUNICACIN SOCIAL Y CAPACITACION AREA DE DIFUSIN OBJETIVOS ESPECIFICOS Aprovechar la infraestructura de los medios de comunica- cin en el Estado, para dar a conocer a travs de estos, las acciones que realiza ste organismo, as como para la difu- sin de programas de promocin de los derechos humanos a la poblacin en general. CAPITULO III DE LAS VISITADURIAS GENERALES Artculo 21.- La Comisin contar con 4 Visitaduras, 3 Ge- nerales y la cuarta Visitadura para la atencin de actos u omisiones de autoridades o servidores pblicos en la trata de personas para la prostitucin ...anteponiendo el nombra- miento para su distincin, el orden que le corresponda: Pri- mero, Segundo y tercer Visitador o visitadora General, Y el cuarto Visitador o visitadora para la atencin de casos de trata de personas para la prostitucin. .... CAPITULO VI DE LA DIRECCIN DE COMUNICACIN SOCIAL Y CAPACITACION Artculo 32.- Para el desempeo de sus actividades, la Di- reccin contar con un Programa de Atencin a las Comi- siones de Derechos Humanos de los Ayuntamientos del estado, as como las reas de Difusin, Diseo Grfico, Ca- pacitacin y Pedagoga 9. VISITADURIAS GENERALES Y DE TRATA DE PERSONAS PARA LA PROSTITUCION Las Visitaduras fueron creadas con el fin de atender las que- jas e investigar si se realiza la presunta violacin de derechos humanos, dentro de sus facultades y atribuciones se encuen- tran las siguientes: practicar visitas o inspecciones , presentar proyectos de conclusin a la presidencia, realizar el trmite de las quejas, elaborar acuerdos de conclusin, entre otras. OBJETIVOS ESPECIFICOS 1... 2... 3... ACCIONES OBLIGATORIAS Las acciones que obligatoriamente se deben desempear en las Visitaduras Generales y la Visitadura de casos de Trata de Personas para la Prostitucin se encuentran especificadas genricamente, en la Ley y Reglamento Interior de esta Comi- sin de Derechos Humanos, como a continuacin se descri- ben: 11. COMUNICACIN SOCIAL Y CAPACITACION AREA DE DIFUSIN OBJETIVOS ESPECIFICOS Aprovechar la infraestructura de los medios de comunica- cin y de las Comisiones de Derechos Humanos de los Ayuntamientos en el Estado, para dar a conocer a travs de estos, las acciones que realiza ste organismo, as como para la difusin de programas de promocin de los dere- chos humanos y de las personas sometidas a trata para la prostitucin a la poblacin en general. 90 Agenda en Construccin Desarrollo Integral de la Familia (DIF) En el caso de la Procuradura de la Defensa del Menor, la Mujer, la Familia y el Indgena, para designar a un Ministerio Pblico y defensor de oficio adscrito a la misma, debe reformarse la Ley de Asistencia Social del estado, su manual de opera- cin interna, la Ley Orgnica de la Procuradura de Justicia del estado, la Ley Org- nica del Ministerio Pblico, la Ley Orgnica del Poder Judicial del estado y revisarse la normatividad respecto al Consejo de la Judicatura Estatal. 1. Ley de Asistencia Social en el Estado de Tlaxcala Vigente Propuesta Captulo VI De la Procuradura de la Defensa del Menor, La Mujer y la Familia Artculo 45. La Procuradura de la defensa del Menor, La Mujer y la Familia, tendr las atribuciones siguientes: VIII. Hacer del conocimiento del Ministerio Pblico los ca- sos en que se aprecie cualquier maltrato a los menores, las mujeres o personas con capacidad diferente o los incapaci- tados o los hechos en que debe intervenir conforme a los cdigos civil y penal. Captulo VI De la Procuradura de la Defensa del Menor, La Mujer y la Familia Artculo 45. La Procuradura de la defensa del Menor, La Mujer y la Familia, tendr las atribuciones siguientes: VIII. Para los casos en que se aprecie cualquier maltrato a los menores, las mujeres o personas con capacidad dife- rente o los incapacitados la Procuradura contar con un Mi- nisterio Pblico Adscrito dependiente de la procuradura de justicia del estado. En los hechos en que debe intervenir conforme a los cdi- gos civil y penal para su defensa se contar con un defensor de oficio adscrito. 2. Ley Orgnica de la Institucin del Ministerio Pblico Vigente Propuesta CAPITULO I ATRIBUCIONES Artculo 4.-La intervencin del Ministerio Pblico en la pre- servacin de la integridad del ncleo familiar, proteccin a las personas que por su minora de edad, edad avanzada u otras causa implica: CAPITULO I ATRIBUCIONES Artculo 4.- El Ministerio Pblico podr intervenir en la pre- servacin de la integridad del ncleo familiar, por lo mismo se asignar un Ministerio Pblico adscrito a la Procuradura de la Defensa del Menor, de la Familia y el Indgena Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 91 Procuradura General de Justicia en el Estado (PGJE) Para la creacin de una Fiscala Especial para la Atencin de la Trata de Personas en el estado se debe revisar la Ley Orgnica de la Procuradura de Justicia del Esta- do. 1. Ley Orgnica de la Institucin del Ministerio Pblico Vigente Propuesta CAPITULO SEGUNDO BASES DE ORGANIZACIN 9.- La Procuradura General de Justicia del Estado de Tlax- cala, estar presidida por el Procurador, titular de la Institu- cin del Ministerio Pblico y de sus rganos auxiliares dicha Institucin se organizar en la forma y trminos que se fije el Reglamento y contar con el personal que sea necesario para el ejercicio de sus funciones 14.- Para el despacho de los asuntos de la competencia del Ministerio Pblico, la Procuradura de Justicia del Estado, contar con la estructura siguiente: 1. Procurador General de Justicia en el Estado 2...Subprocurador General de Justicia 3...Director de Averiguaciones Previas 4... 5... 6... 7... 8... 9... 10... 12... CAPITULO SEGUNDO BASES DE ORGANIZACIN 9... 14.- Para el despacho de los asuntos de la competencia del Ministerio Pblico, la Procuradura de Justicia del Estado, contar con la estructura siguiente: 1. Procurador(a) General de Justicia en el Estado 2... 3. Titulares de Unidades o Fiscalas especializadas. 4. Director(a) de Averiguaciones Previas 5... 6... 7... 8... 9... 10... 11... 12... 13... 14 Bis.- Para el desarrollo de las funciones de la Procuradura de Justicia del estado y del Ministerio Pblico, se contar con un sistema de especializacin, sujeto a las siguientes bases generales: I.Sis-tema de Especializacin: a) La Procuradura General de Justicia del Estado, contar con unidades administrativas especializadas en la investigacin y persecucin de delitos de gneros de deli- tos, atendiendo a las formas de manifestacin de la delin- cuencia organizada, as como a la naturaleza, complejidad e incidencia de los delitos en el estado. b) Las unidades administrativas especializadas, segn su nivel orgnico, funcional y presupuestal, podr contar con direcciones, subdirecciones y dems unidades que es- tablezcan las disposiciones aplicables. 92 Agenda en Construccin 14 Bis.- El procurador General de Justicia del Estado de conformi- dad con las disposiciones presupuestales, podr crear uni- dades administrativas especializadas distintas a las previstas en el reglamento de sta Ley para la investigacin y persecucin de gneros de delitos, atendiendo a las nece- sidades del servicio as como Fiscalas Especiales para el conocimiento, atencin y persecucin de delitos especfi- cos que por su trascendencia, inters y caractersticas as lo ameriten. 14 Bis.- Los acuerdos por los cuales se disponga la creacin de uni- dades administrativas especializadas y fiscalas especia- les, se deleguen facultades o se adscriban los rganos y unidades, se publicarn en el Peridico Oficial del Estado. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 93 Bibliografa Acuerdo por el que se crea el Instituto Estatal de la Mujer, Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, 17 de junio de 1999. Aguilar V, Luis, Estudio Introductorio, en La implementacin de las polticas, Ed.Porra, Tercera edicin, Mxico, 2000. Azaola Elena y Richard J. Estes, coordinadores, La infancia como mercanca se- xual. Mxico, Canad, Estados Unidos, Ed. Siglo XXI, Mxico, 2003. Azaola, Elena, Infancia robada. Nias y nios vctimas de explotacin sexual en Mxico, UNICEF, DIF, CIESAS, Mxico, 2000. Campaa contra la trata de personas en Antioquia, documento preparado por la Embajada de los Pases Bajos, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Italia y la Organizacin Internacional para las Migraciones, Medelln Colombia, septiembre 2003. Canto, Manuel y Oscar Castro (coordinadores), Participacin Ciudadana y polticas pblicas en el municipio, MCD, Mxico, 2002. 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Prostitucin, pobreza y polticas pblicas hacia las mujeres en la regin sur del es- tado de Tlaxcala, investigacin realizada desde el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias sobre Desarrollo Regional de la Universidad Autnoma de Tlaxcala en conjunto con el Centro Fray Julin Garcs Derechos Huma- nos y Desarrollo Local, A.C. Reglamento Interior de la Comisin Estatal de los Derechos Humanos del Estado de Tlaxcala, publicado en el peridico oficial el 15 de septiembre de 1993 y en la Ley de la Comisin Estatal de Derechos Humanos publicado en el pe- ridico oficial en enero de 1999, Snchez Reyna, Liz, Romel Chacan y Oscar Castro, Mujer, Derechos y Legislacin, CFJG, Mxico, 2004. 96 Agenda en Construccin Santamara, Beatriz, la perspectiva de gnero, un desafo en el diseo e implemen- tacin de polticas pblicas, en La perspectiva de gnero, un desafo en el di- seo de programas y proyectos de poltica social, Cuadernos de Poltica Social, CAM, Mxico, 2000. 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Entrevista realizada el 25 de Octubre 2004 a la Lic. Mara Flix Mastranzo Corona Directora del Departamento de Atencin a la Mujer y la Familia en el Ayun- tamiento de San Pablo del Monte, Tlaxcala. Entrevista realizada el 25 de octubre 2004 al Lic. Crisanto Lima Corona responsa- ble del rea de Direccin de Programas de la Comisin Estatal de Derechos Humanos. Entrevista realizada el 26 de octubre 2004 a la Lic. Roco Melndez Pluma respon- sable del Programa de Atencin a la Violencia Familiar del Instituto Estatal de la Mujer del estado de Tlaxcala. Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 97 Entrevista realizada el 26 de octubre 2004 al Lic. No Padilla responsable de la Di- reccin Administrativa del Instituto Estatal de la Mujer del estado de Tlaxca- la. Entrevista realizada el 26 de octubre de 2004 a la Lic. Guadalupe Hernndez Mon- tes Titular de la Procuradura de la Defensa del Menor, la Mujer, la Familia y el Indgena. Entrevista realizada en 25 de octubre 2004 al Lic. Elas Magaa Velzquez respon- sable del rea de Direccin Administrativa de la Comisin Estatal de Dere- chos Humanos. Entrevista realizada en octubre de 2004 a la Lic. Elizabeth Muoz Vzquez Directo- ra del Instituto Estatal de la Mujer del estado de Tlaxcala. Entrevista realizada en octubre de 2004 a la Lic. Gerald Prez Lpez Director del rea de Comunicacin y Difusin del Instituto Estatal de la Mujer del estado de Tlaxcala. Entrevista realizada en octubre de 2004 a la Lic. Mara Esperanza Tamayo, Jefa del Programa de Participacin Ciudadana del Instituto Estatal de la Mujer del es- tado de Tlaxcala. Entrevista realizada en octubre de 2004 al Lic. Jos Zamora Grant responsable de la Primera Visitadura de la Comisin Estatal de Derechos Humanos. Tratados Internacionales Convencin Americana de Derechos Humanos Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia con- tra la Mujer Belem Do Par Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin de la Mujer Convenio 111 de la OIT sobre la No Discriminacin 98 Agenda en Construccin Convenio para la Represin de la Trata de Personas y de la Explotacin Sexual de la Prostitucin Ajena. Declaracin contra la Eliminacin de la Discriminacin hacia la Mujer Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia contra la Mujer Declaracin Universal de los Derechos Humanos Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas Especialmente Mujeres y Niez Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata 99 Polticas Pblicas Estatales y Derechos Humanos de Mujeres en situacin de trata se termin de imprimir el mes de Diciembre de 2004 en los talleres de Impretei S.A. de C.V. Almera No. 17 Col. Postal, Mxico, D.F. Impreteisa@prodigy.net.mx Se imprimieron 500 ejemplares ms sobrantes para reposicin.