Sentencia C-263/11

REGISTRO NACIONAL DE TURISMO-Inscripcin como requisito

previo y obligatorio para funcionamiento de los establecimientos
tursticos no vulnera la constitucin/REQUISITO DE INSCRIPCION
EN EL REGISTRO NACIONAL DE TURISMO-No desconoce el
ncleo esencial de la libertad de empresa y no es desproporcionado/
ESTABLECIMIENTO TURISTICO-Operar sin previa inscripcin en
el Registro Nacional de Turismo constituye una infraccin sancionable
En el presente proceso se demandan el pargrafo 2 del artculo 13 de la Ley
1101 de 2006 modificatoria de la Ley 300 de 1996, y el literal g) del artculo
71 de la Ley 300 de 1996, Ley General de Turismo, por la definicin del
registro nacional de turismo como un requisito previo y obligatorio para el
funcionamiento de los establecimientos tursticos, y por la fijacin de la
omisin de registro como una infraccin sancionable, considerando el
demandante que dichas disposiciones desconocen los principios de libertad
econmica y libertad de empresa consagrados en el artculo 333 de la
Constitucin Poltica y que la inscripcin como requisito previo para el
funcionamiento de los establecimientos tursticos vulnera el ncleo esencial
de los principios de libertad econmica y libertad de empresa, adems que
contravienen abiertamente las formas de limitacin de tales libertades
consagradas en el texto Constitucional. Sin embargo, la Sala encuentra que
la interpretacin que hace el demandante, respecto de la obligacin de
inscripcin como requisito previo para el funcionamiento de los
establecimientos tursticos, no se ajusta al texto constitucional, por cuanto
no es de la naturaleza de los requisitos que stos deban cumplirse no
solamente antes sino tambin durante el ejercicio de la actividad
econmica respectiva, adems que dicho requisito no desconoce el ncleo
esencial de la libertad de empresa, pues no anula ninguna de las
prerrogativas que esta libertad comprende y no es desproporcionado, toda
vez que persigue una finalidad legtima, el medio elegido es idneo y
aunque la medida signifique un sacrifico de la libertad de empresa, es un
sacrificio menor que se supera con el registro.
REGISTRO NACIONAL DE TURISMO-Base de datos pblica/
REGISTRO NACIONAL DE TURISMO-Beneficios/REGISTRO
NACIONAL DE TURISMO-Administracin
El Registro Nacional de Turismo fue creado mediante la Ley General de
Turismo, Ley 300 de 1996, como una base de datos pblica en la que deben
inscribirse todos los prestadores de servicios tursticos que efecten sus
operaciones en Colombia, reportando beneficios tanto a los prestadores de
servicios tursticos por la garanta de la libre competencia, como a los
usuarios por las condiciones de seguridad y calidad, siendo definido como
su administrador el Ministerio de Desarrollo Econmico y en tanto este
ministerio se transform en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
esta labor fue asumida por este ltimo, pudiendo, de conformidad con la
modificacin al artculo 61 de la Ley 300 de 1996 efectuada mediante el
artculo 13 de la Ley 1101 de 2006, delegar dicha administracin en las
cmaras de comercio, al igual que el recaudo de la contribucin parafiscal
creada por la misma ley para la promocin del turismo.
ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Modelo adoptado en la
Constitucin Poltica/ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-
Implicaciones
La Constitucin de 1991 al adoptar un modelo de Estado Social de Derecho,
introdujo un modelo de economa social de mercado en el que, de un lado, se
admite que la empresa es motor de desarrollo social y por esta va se
reconoce la importancia de una economa de mercado y la promocin de la
actividad empresarial, pero por otro, se asigna al Estado no slo la facultad
sino la obligacin de intervenir en la economa con el fin de remediar las
fallas del mercado y promover el desarrollo econmico y social
LIBERTADES ECONOMICAS EN MODELO DE ECONOMIA
SOCIAL DE MERCADO-Concepto/LIBERTADES ECONOMICAS-
Ti pos/ LIBERTADES ECONOMICAS- No son absol ut as/
LIBERTADES ECONOMICAS-Condiciones para la procedencia de su
restriccin
En el modelo de economa social de mercado se reconocen las libertades
econmicas en cabeza de los individuos, entendidas stas como la facultad
que tiene toda persona de realizar actividades de carcter econmico, segn
sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su
patrimonio; libertades que no son absolutas, pudiendo ser limitadas por el
Estado para remediar las fallas del mercado y promover desarrollo con
equidad. Se reconocen dos tipos de libertades econmicas: la libertad de
empresa y la libre competencia. Si bien las libertades econmicas no son
absolutas, stas solamente pueden ser restringidas cuando lo exija el inters
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin y, en virtud de los
principios de igualdad y razonabilidad que rigen la actividad legislativa,
cualquier restriccin de las libertades econmicas debe (i) respetar el ncleo
esencial de la libertad involucrada, (ii) obedecer al principio de solidaridad o
a alguna de las finalidades expresamente sealadas en la Constitucin, y (iii)
responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
LIBERTADES ECONOMICAS- No const i t uyen der echos
fundamentales
LIBERTADES ECONOMICAS-Criterios para evaluar la razonabilidad
y proporcionalidad de una medida limitante
Respecto de cmo evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de una medida
que limita las libertades econmicas, la Corte ha indicado que: en primer
lugar, el Legislador debe tener en cuenta el tipo de actividad que desarrollan
las empresas a las que va dirigida la regulacin, su estructura organizativa, el
mercado en el que se insertan, el tipo de financiamiento al que apelan, el
servicio que prestan o el bien que producen o distribuyen, etc.; y en segundo
lugar, se apela al juicio de proporcionalidad, mediante el cual se examina la
finalidad de la medida, la idoneidad del medio elegido y su proporcionalidad
en estricto sentido.

LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto/LIBERTAD DE EMPRESA-
Garantas que comprende/LIBERTAD DE EMPRESA-Prerrogativas
que comprende su ncleo esencial
La libertad de empresa comprende la facultad de las personas de ()
afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la
realizacin de actividades econmicas para la produccin e intercambio de
bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organizacin tpicas del
mundo econmico contemporneo con vistas a la obtencin de un beneficio o
ganancia. Esta libertad comprende, entre otras garantas, (i) la libertad
contractual, es decir, la capacidad de celebrar los acuerdos que sean
necesarios para el desarrollo de la actividad econmica, y (ii) la libre
iniciativa privada. Su ncleo esencial comprende, entre otras prerrogativas,
(i) el derecho a un tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o
competidores que se hallan en la misma posicin; (ii) el derecho a concurrir
al mercado o retirarse; (iii) la libertad de organizacin y el derecho a que el
Estado no interfiera en los asuntos internos de la empresa como la
organizacin empresarial y los mtodos de gestin; (iv) el derecho a la libre
iniciativa privada; (v) el derecho a la creacin de establecimientos de
comercio con el cumplimiento de los requisitos que exija la ley; y (vi) el
derecho a recibir un beneficio econmico razonable.
EMPRESA-Funcin social que implica obligaciones
LIBRE COMPETENCIA-Concepto/LIBRE COMPETENCIA-
Prerrogativas que comprende/LIBRE COMPETENCIA-Practicas que
la restringen
La libre competencia consiste en la facultad que tienen todos los empresarios
de orientar sus esfuerzos, factores empresariales y de produccin a la
conquista de un mercado, en un marco de igualdad de condiciones y
comprende, de conformidad con jurisprudencia constitucional, al menos tres
prerrogativas: (i) la posibilidad de concurrir al mercado, (ii) la libertad de
ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, y
(iii) la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario. Para
garantizar la libre competencia, el Estado es entonces responsable de
eliminar las barreras de acceso al mercado y censurar las prcticas
restrictivas de la competencia, como el abuso de la posicin dominante o la
creacin de monopolios.
LIBRE COMPETENCIA-Supone responsabilidades
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Propsito/
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Modalidades/
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Tipos
La intervencin del Estado en la economa busca conciliar los intereses
privados presentes en la actividad empresarial, con el inters general
involucrado en el buen funcionamiento de los mercados para lograr la
satisfaccin de las necesidades de toda la poblacin en condiciones de
equidad y con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo y la preservacin de un ambiente sano
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Regmenes a
los cuales se puede someter a los actores econmicos, segn el contenido
de los actos de intervencin
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Concurrencia
de varios poderes pblicos y diferentes instrumentos de regulacin
La intervencin del Estado en la economa se lleva a cabo con la
concurrencia de las ramas del poder pblico. En primer lugar, la definicin de
los elementos bsicos de las limitaciones de las libertades econmicas
corresponde exclusivamente al Legislador, es decir, es una materia sujeta a
reserva de ley, lo que significa que es deber del Legislador definir los
instrumentos de intervencin en la economa, sus limites y la forma cmo las
dems autoridades pblicas pueden participar en la regulacin de las
actividades econmicas; y en segundo lugar, el Ejecutivo interviene en la
regulacin de la economa en ejercicio de su potestad reglamentaria y de
inspeccin, vigilancia y control, pero, su participacin debe sujetarse a la ley,
ya que el Ejecutivo solamente puede llevar a cabo una concrecin
administrativa de los elementos centrales definidos previamente por la Ley.
PERMISO-Definicin/PERMISO-Condicionamiento para ejercicio de
una actividad/PERMISO-Ejemplos
REQUISITO-Definicin/REQUISITO-Caractersticas distintivas
Referencia.: expediente D-8270
Demanda de inconstitucionalidad contra el
pargrafo 2 del artculo 13 de la Ley 1101
de 2006 por la cual se modifica la Ley
300 de 1996- Ley General de Turismo y se
dictan otras disposiciones y el literal g)
del artculo 71 de la Ley 300 de 1996 por
la cual se expide la Ley General de
Turismo y se dictan otras disposiciones.
Actor: Andrs Julin Estrada Otlvaro
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogot D. C., seis (6) de abril de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados,
Juan Carlos Henao Prez -quien la preside-, Mara Victoria Calle Correa,
Mauricio Gonzlez Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ivn
Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trmite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia
con fundamento en los siguientes,
1. ANTECEDENTES
En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, el ciudadano Andrs
Julin Estrada Otlvaro demand el pargrafo 2 del artculo 13 de la Ley
1101 de 2006 por la cual se modifica la Ley 300 de 1996- Ley General de
Turismo y se dictan otras disposiciones y el literal g) del artculo 71 de la Ley
300 de 1996 por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras
disposiciones.
Mediante auto de veintiuno (21) de septiembre de dos mil diez (2010), el
Despacho del Magistrado Sustanciador admiti la demanda presentada, por
cuanto cumpla con los requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 y la
jurisprudencia de la Corporacin.
En atencin a lo anterior, orden dar traslado del escrito de la demanda al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, e invit a la Asociacin
Nacional de Viajes y Turismo, ANATO; a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia; a las Facultades de Derecho y Jurisprudencia de las
universidades del Rosario, Andes, Externado de Colombia, Nacional y
Javeriana, para que, en caso de considerarlo pertinente, intervinieran en el
debate.
1.1 NORMAS DEMANDADAS
A continuacin se transcribe el texto de las disposiciones demandadas,
dentro del cual se resaltan y subrayan los apartes en contra de los cuales
se dirige la acusacin especficamente:
LEY 1101 DE 2006
(noviembre 22)
Diario Oficial No. 46.461 de 23 de noviembre de 2006
CONGRESO DE LA REPBLICA
Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de
Turismo y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
()
ARTCULO 13. EL ARTCULO 61 DE LA LEY 300 DE 1996,
QUEDAR AS: REGISTRO NACIONAL DE TURISMO Y
RECAUDO DE LA CONTRIBUCIN PARAFISCAL PARA LA
PROMOCIN DEL TURISMO. El Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, podr delegar en las Cmaras de Comercio
el Registro Nacional de Turismo, en el cual debern inscribirse
todos los prestadores de servicios tursticos contemplados en el
artculo 12 de esta ley, que efecten sus operaciones en
Colombia y el recaudo de la contribucin parafiscal de que trata
el artculo 1 de la presente ley. El Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo determinar la remuneracin que las
Cmaras de Comercio percibirn por concepto de dicho
recaudo.
PARGRAFO 1o. Las Cmaras de Comercio, para los fines
sealados en el inciso anterior, debern garantizar un esquema
uniforme de recaudo y un Registro nico Nacional, verificar
los requisitos previos a la inscripcin o renovacin del registro
y disponer de un sistema de informacin en lnea para el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Para el
cumplimiento de las obligaciones de esta delegacin las
Cmaras de Comercio aplicarn el mismo rgimen contractual
que rige para la funcin del Registro Mercantil.
PARGRAFO 2o. La obtencin del Registro ser requisito
previo y obligatorio para el funcionamiento de los
establecimientos tursticos.
PARGRAFO 3o. El Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, establecer las condiciones y requisitos necesarios
para la inscripcin y actualizacin del Registro Nacional de
Turismo y las dems condiciones para el ejercicio de la funcin
por parte de las cmaras de comercio.
PARGRAFO 4o. El Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo establecer las tarifas del Registro Nacional de
Turismo en los trminos del artculo 338 de la Constitucin
Poltica. Para estos fines los costos recuperables son los
necesarios para gestionar el recaudo, actualizacin y
conservacin de la informacin que soporta el Registro.
PARGRAFO Transitorio. La actual entidad administradora
del Fondo de Promocin Turstica continuar recaudando la
contribucin parafiscal para la promocin del turismo hasta
cuando el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, expida
la reglamentacin correspondiente.
LEY 300 DE 1996
(julio 26)
Diario Oficial No. 42.845, de 30 de Julio de 1996

Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan
otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
DECRETA:
ARTCULO 71. DE LAS INFRACCIONES. Los prestadores
de servicios tursticos podrn ser objeto de sancin cuando
incurran en cualquiera de las siguientes conductas:
a) Presentar documentacin falsa o adulterada al Ministerio de
Desarrollo Econmico o a las entidades oficiales que la
soliciten;
b) Utilizar publicidad engaosa o que induzca a error al pblico
sobre precios, calidad o cobertura del servicio turstico
ofrecido;
c) Ofrecer informacin engaosa o dar lugar a error en el
pblico respecto de la modalidad del contrato, la naturaleza
jurdica de los derechos surgidos del mismo y sus condiciones o
sobre las caractersticas de los servicios tursticos ofrecidos y
los derechos y obligaciones de los turistas;
d) Incumplir los servicios ofrecidos a los turistas;
e) Incumplir las obligaciones frente a las autoridades de
turismo;
f) Infringir las normas que regulan la actividad turstica;
g) Operar sin el previo registro de que trata el artculo 61
de la presente Ley.
1.2 LA DEMANDA
El demandante considera que las disposiciones acusadas son
inconstitucionales, pues desconocen los principios de libertad
econmica y libertad de empresa consagrados en el artculo 333 de la
Constitucin Poltica. En particular, afirma que las normas acusadas, en
tanto establecen que el Registro Nacional de Turismo es un requisito
previo para el funcionamiento de los establecimientos tursticos,
vulneran al ncleo esencial de los principios de libertad econmica y
libertad de empresa reconocidos y () contravienen abiertamente las
formas de limitacin consagradas en el texto Constitucional a tales
libertades. El actor fundamenta este cargo en las siguientes razones:
1.2.1 El actor indica que la jurisprudencia constitucional, entre las que
destaca las sentencias C-524 de 1995, C-870 de 2003, C-070 de 2004,
C-486 de 2009, C-352 de 2009, ha sealado que la libertad econmica
debe entenderse como () la facultad que tiene toda persona de
realizar actividades de carcter econmico segn sus preferencias o
habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio.
Respecto a la libertad de empresa, aade que esta Corporacin ha
sostenido que () implica el derecho a ejercer y desarrollar una
determinada actividad econmica con vista a obtener un beneficio o
ganancia, de acuerdo con el modelo econmico u organizacin
institucional ().
1.2.2 Con fundamento en estas definiciones, en el artculo 333 superior y en
las providencias citadas, el demandante asegura que dichas libertades no
son absolutas y pueden ser limitadas por la Ley. Sin embargo, sostiene
que los motivos por los cuales pueden limitarse son exclusivamente: el
bien comn, la funcin social de la propiedad, el medio ambiente, el
inters social y el patrimonio cultural de la Nacin.
1.2.3 Tambin explica que las formas Constitucionalmente permitidas para
fijar los lmites de dichas libertades son de dos tipos: 1) Mediante la
exigencia de permisos previos, o 2) Mediante la imposicin de
requisitos. Asegura que el Constituyente emple el adjetivo previo
para calificar que el permiso deba ser anticipado, mientras que la
palabra requisito empleada en el texto no es calificada con dicho
adjetivo. Es por ello que el demandante considera que al Legislador le
est permitido limitar las garantas de la libertad econmica y la libertad
de empresa slo mediante la exigencia de permisos previos o
estableciendo requisitos, siempre y cuando stos ltimos no sean
previos.
1.2.4 En este orden de ideas, el demandante concluye que () el Legislador
excedi sus facultades al imponer un requisito con carcter previo que
hace nugatorio el ejercicio de actividades tursticas mientras no se haga
la inscripcin previa en el referido Registro Pblico, forma de
limitacin que como se vio no es Constitucionalmente idnea para
impedir el ejercicio de una actividad econmica pues como se dijo esto
solo es posible a travs de la exigencia de permisos previos empero
esta no fue la forma de limitacin utilizada por el Legislador que
habiendo podido imponerla opt por establecer esta limitante como
requisito motivo por el cual no es viable su exigencia previa para el
desempeo de la actividad econmica (negrilla original).
1.3 INTERVENCIONES
1.3.1 Universidad Externado de Colombia
El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de
Colombia, por intermedio de Julio Roberto Piza Rodrguez, solicita a la
Corte declarar las disposiciones acusadas exequibles, por las siguientes
razones:
1.3.1.1 Sostiene que la Constitucin consagr la libertad econmica
como un derecho subjetivo, y como un principio encaminado a alcanzar
fines sociales y los valores sealados en el Prembulo de la Carta. Sin
embargo, explica que la Constitucin establece diversos lmites a la
libertad econmica a partir del reconocimiento de que su ejercicio
tambin conlleva nefastas consecuencias y desventajas que solamente
pueden ser corregidas con la oportuna regulacin e intervencin del
Estado. Por ejemplo, el artculo 333 autoriza al Estado a restringir las
libertades econmicas cuando as lo exija el inters social, el ambiente y
el patrimonio cultural de la Nacin.
1.3.1.2 No obstante, sostiene que segn este mismo artculo, la limitacin
de la actividad econmica debe estar autorizada por Ley, es decir, es una
materia sometida a reserva de ley. Adems, los lmites que imponga el
Legislador deben ser razonables y no discriminatorios o insuperables
para el ejercicio de la actividad econmica elegida.
1.3.1.3 Advierte que carece de sustento la afirmacin del actor sobre que
el artculo 333 de la Constitucin dispone que la exigencia de permisos
puede ser previa al inicio de la actividad, mas no la exigencia del
cumplimiento de ciertos requisitos, la cual -asegura el demandante- slo
puede ser posterior. En este sentido afirma: [e]n realidad, esa norma
constitucional no va encaminada a regular el momento en el que se
puede exigir el cumplimiento de ciertos requisitos, sino a consagrar una
reserva legal en cuanto al establecimiento de restricciones a las
libertades econmicas. Tanto es as, que la jurisprudencia constitucional
ha admitido que la ley exija que para que un sujeto pueda iniciar el
ejercicio de ciertas profesiones liberales deba acreditar previamente
haber obtenido un ttulo universitario y una tarjeta profesional que lo
acredite como apto para tal fin. Por tanto, el prejuicio del que parte el
actor para plantear la inconstitucionalidad de la norma acusada carece
de sustento.
1.3.1.4 Concluye que () el requisito planteado por las disposiciones
acusadas es ms que razonable y garantiza la proteccin de los intereses
sociales que estn implcitos en el ejercicio de las actividades
relacionadas con la explotacin del turismo como ramo de la actividad
econmica.
1.3.2 Ciudadanas Ibeth Villamil, Lady Ardila y Dennise Medina
Las ciudadanas intervinientes afirman que impugnan la demanda
con fundamento en los siguientes argumentos:
1.3.2.1 Coinciden con el anterior interviniente en que el artculo 333 de
la Constitucin consagra una libertad que puede ser limitada
legtimamente por el Estado, a travs de sus funciones de regulacin,
control y vigilancia, en caso de que su ejercicio implique riesgos para
los derechos colectivos y para el bien comn.
1.3.2.2 Indican que si se declarase inexequible el registro previo de las
empresas de turismo, tal decisin debe extenderse tambin a todas las
empresas que deben cumplir ese requisito, en virtud del derecho a la
igualdad.
1.3.2.3 Por otra parte, las ciudadanas aseguran que el demandante incurre
en un error gramatical, ya que segn la definicin de requisito de la
Real Academia de la Lengua, su exigencia es necesariamente previa.
1.3.2.4 Concluyen que las expresiones demandadas son exequibles
porque el registro previo de las empresas de turismo, en una economa
abierta y saturada como la actual, promueve un desarrollo econmico y
social ordenado, concretamente del turismo.
1.3.3 Ciudadano Juan Manuel Moncada Urbina.
El ciudadano defiende la exequibilidad de las normas demandadas, con
fundamento en los siguientes argumentos:
.
1.3.3.1 En primer lugar, sobre el Registro Nacional de Turismo, explica
que () si bien es cierto, nace con ocasin a la Ley 300 de 1996, surge
a partir del control que gira en torno de las actividades tursticas y
mercantiles llevadas a cabo por los comerciantes durante la temporada
alta del turismo.
1.3.3.2 De otro lado, seala que el artculo 333 de la Carta no slo
proscribe la imposicin de requisitos y autorizaciones por parte del
Legislador para el ejercicio de las libertades econmicas, sino que
tambin prev la responsabilidad de los ciudadanos que las ejercen.
1.3.3.3 Finalmente, sostiene que compete al Estado vigilar y controlar el
adecuado ejercicio de las actividades econmicas, mediante la
verificacin, por ejemplo, de que el objeto y la causa de las empresas no
sea ilcito y que no exista competencia desleal. Indica que precisamente
para ello se cre el Registro Nacional de Turismo y por ello se ajusta a
la Carta.
1.3.4 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
En representacin del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
intervino la ciudadana Martha Luca Casas de Montoya, quien solicita
declarar exequibles las expresiones acusadas, por las siguientes
razones:
1.3.4.1 Indica que el legislador coherente con lo dispuesto en el artculo
1 transcrito de la Ley 300 de 1996, en su artculo 2, seal como
principios de la industria turstica, la concertacin, coordinacin,
descentralizacin, planeacin, proteccin al ambiente, desarrollo social,
libertad de empresa, proteccin al consumidor y fomento, los cuales,
por su contenido, explican y justifican por s mismos las razones por las
que quienes ejercen actividades tursticas, o sea los prestadores de
servicios tursticos, segn el artculo 62 de la Ley 300 de 1996,
modificado por el artculo 12 de la Ley 1101 de 2006, previamente al
ejercicio de su actividad, deben inscribirse en el Registro Nacional de
Turismo, porque el Estado requiere de un mecanismo que le permita
identificar plenamente al prestador de servicios tursticos y la clase de
actividad turstica que desarrollar, para controlar su ejercicio.
1.3.4.2 Con base en el razonamiento anterior, explica que el cargo del
actor carece de todo fundamento, pues el turismo es una industria
esencial para el desarrollo del pas, razn por la cual quienes la ejercen
e intervienen en ella, colaboran y coadyuvan al crecimiento de la
economa, por lo que cumplen una funcin social que implica
obligaciones, como la inscripcin en el registro de manera previa.
1.3.4.3 Tambin afirma que los apartes demandados cumplen con los
tres requisitos que para la Corte Constitucional se deben configurar
cuando se presenta tensin entre los principios de libertad econmica,
libertad de empresa y primaca del inters general, para poder concluir
que la restriccin a estas libertades es constitucional, como lo son el
principio de reserva democrtica y la no anulacin del ncleo esencia
del derecho.
1.3.4.4 Concluye que el deber de la inscripcin es (i) razonable, por
cuanto es un mecanismo idneo para proteger a los usuarios y otros
bienes de la comunidad; y (ii) proporcionado, dado que la exigencia se
basa en la funcin social de la empresa.
1.3.5 Universidad Nacional de Colombia.
El Decano de la facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Colombia defiende la constitucionalidad de los apartes acusados. Sus
argumentos se resumen a continuacin:
1.3.5.1 El interviniente recuerda que, segn la jurisprudencia
constitucional, la libertad de empresa no es un derecho fundamental,
razn por la cual su limitacin es menos intricada. Explica que ello no
significa que el Legislador goce de absoluta discrecionalidad para
limitarla, pues toda limitacin debe tener como fin la proteccin del
inters social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin.
1.3.5.2 Para terminar, sostiene que el requisito de inscripcin en el
Registro Nacional Turstico, pese a ser una limitacin al ejercicio de la
libertad de empresa, no es inconstitucional, pues (i) persigue un fin
legtimo: proteger los derechos de terceras personas y desarrollar los
principios de seguridad jurdica y publicidad de la actividad mercantil;
(ii) es una medida necesaria para controlar la iniciativa privada; (iii)
emplea medios idneos para alcanzar el fin que persigue; y (iv) es una
medida proporcionada en estricto sentido, ya que no hace irrazonable el
ejercicio de la libertad de empresa. En este orden de ideas, aduce que
tampoco es inconstitucional que se prevn sanciones por el
incumplimiento del deber de registro.
1.3.6 Universidad Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario
La facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, por
intermedio de la profesora Mara Eugenia Vera Castro, solicito que las
expresiones acusadas se declaren exequibles, por las siguientes razones:
1.3.6.1 Asegura que es un contrasentido semntico, lgico y jurdico
concluir que la palabra nadie contenida en el artculo 333 superior
hace referencia al Legislador, es decir, -en su criterio- es ilgico
sostener que el artculo 333 prohbe al Legislador establecer permisos
previos o requisitos para el ejercicio de las libertades econmicas.
1.3.6.2 Afirma que el Registro Nacional Turstico es solamente una base
de datos o un directorio, pues la sola inscripcin en l no garantiza el
posterior ejercicio de la actividad o servicio turstico, razn por la cual
no es posible calificarlo como un requisito previo.
1.3.7 Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia, por intermedio del
acadmico Sergio Rodrguez Azuero, considera que las expresiones
censuradas se ajustan a la Carta, por las razones que a continuacin se
resumen:
1.3.7.1 Para el interviniente, el artculo 333 superior faculta al Legislador
a imponer restricciones a la libertad de empresa, siempre y cuando se
funden en razones de inters comn.
1.3.7.2 Seala que efectivamente el Registro Nacional de Turismo es una
restriccin de la libertad de empresa, pero creada por el Legislador con
el propsito de proteger el inters general, ya que, entre otras
finalidades, el registro persigue crear una industria turstica sin
chimeneas, es decir, respetuosa del ambiente. Por esta razn concluye
que el registro es una medida constitucional.
1.3.8 Asociacin Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo (ANATO)
La ANATO defiende la constitucionalidad de las expresiones
demandadas, con fundamento en los siguientes argumentos:
1.3.8.1 A juicio de la asociacin interviniente, el artculo 333
constitucional permite que con autorizacin de la Ley, se exijan
permisos previos y requisitos para el ejercicio de la libertad de empresa.
Agrega que nada obsta para que los requisitos se soliciten de manera
previa o posterior, ya que el constituyente no hizo ninguna distincin en
ese sentido.
1.3.8.2 De otro lado, alega que la libertad de empresa no puede
entenderse como un derecho absoluto; en su sentir, la intervencin del
Estado en el ejercicio de esta libertad se justifica, toda vez que pretende
conciliar los intereses privados con el inters general.
En este contexto seala- se explica la creacin del Registro Nacional
de Turismo, puesto que () concilia el derecho del empresario de
ejercer una actividad con el derecho del consumidor.En este sentido,
explica: () el turismo supone el desplazamiento de las personas a
ciudades diferentes a la de su residencia o entorno habitual, lo que de
por s las coloca en una situacin de vulnerabilidad que merece ser
protegida exigiendo que los prestadores de servicios tursticos cumplan
unos requisitos mnimos y tramiten su inscripcin previa en el Registro
Nacional de Turismo, en aras de proteger precisamente a ese turista ()
que necesita contar con una informacin confiable que le permita
constatar que el prestador de servicios tursticos efectivamente ejerce
como tal. Agrega que con el Registro tambin se pretende combatir la
informalidad de la industria y propiciar condiciones de competencia
equitativas.
1.3.8.3 Por ltimo, manifiesta que quienes se encuentran inscritos en el
Registro deben pagar la contribucin parafiscal con destino al Fondo de
Promocin Turstica, de modo que declarar que la inscripcin no es
obligatoria promovera la evasin y, por esta va, una situacin de
inequidad entre los prestadores de servicios tursticos que cumplen con
la obligacin tributaria y los que no cumplen
1.4 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN
El Procurador General de la Nacin, Alejandro Ordez Maldonado,
pide declarar exequibles los apartes demandados, con base en las
siguientes consideraciones:
1.4.1 Para comenzar, explica que, de conformidad con la ponencia para
primer debate del proyecto que se convirti en Ley 1101 de 2006, uno
de los propsitos del Registro Nacional de Turismo es el fortalecimiento
de la contribucin parafiscal establecida en beneficio del turismo,
mediante el incremento del nmero de aportantes. Agrega que esta
contribucin es de suma importancia, pues su destinacin especfica es
el fomento de la recreacin y el adecuado aprovechamiento del tiempo
libre, as como la realizacin de proyectos de promocin de
competitividad y de turismo interno y receptivo.
1.4.2 Por otra parte, reitera que el artculo 333 de la Constitucin permite que
el Legislador establezca permisos previos y requisitos para el ejercicio
de la libertad de empresa, siempre y cuando sean razonables. Sostiene
que en este caso el requisito de inscripcin en el Registro Nacional de
Turismo se ajusta a la Carta, pues adems de ser fijado por el
Legislador, () no constituye de manera alguna un trmite que
descalifique o desautorice el desempeo de una actividad econmica y,
de otro lado, persigue finalidades legtimas, estas son, garantizar la
prestacin de un servicio y controlar el recaudo de la contribucin
parafiscal.
1.4.3 Finalmente, expresa que el actor no demuestra en qu consiste la falta
de razonabilidad de la medida. En su sentir, la discrepancia del actor es
solamente gramatical, () pues asume que s se puede exigir permisos
previos, pero no establecer requisitos previos, lo cual no desvirta los
propsitos legtimos y razonables que promueven las disposiciones
demandadas.
2. CONSIDERACIONES
2.1 COMPETENCIA
Conforme al artculo 241 ordinal 4 de la Constitucin, la Corte es
competente para conocer de la constitucionalidad de las expresiones
demandadas, ya que estn contenidas en una ley y son demandadas por
un ciudadano en ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad.
2.2 PROBLEMA JURDICO
Corresponde a la Sala determinar si la exigencia de inscripcin en el
Registro Nacional de Turismo como requisito para el funcionamiento de
los establecimientos tursticos, y la previsin de la omisin de registro
como una infraccin sancionable por el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, desconoce el artculo 333 superior, en particular la
libertad de empresa.
Para resolver este problema jurdico, la Sala examinar, en primer
lugar, el alcance de las libertades econmicas a la luz de la Constitucin
de 1991 y, en segundo lugar, la posibilidad de establecer permisos
previos y requisitos como condicionantes del ejercicio de las actividades
econmicas. Con fundamento en estas consideraciones, en la parte final
se analizarn los cargos formulados por el demandante.
2.3 ALCANCES DE LAS LIBERTADES ECONMICAS EN LA
CONSTITUCIN DE 1991
2.3.1 La Constitucin de 1991, especialmente al adoptar un modelo de Estado
Social de Derecho, introdujo un modelo de economa social de
mercado en el que, de un lado, se admite que la empresa es motor de
desarrollo social (artculo 333 superior), por esta va, se reconoce la
importancia de una economa de mercado y de la promocin de la
actividad empresarial, pero por otro, se asigna al Estado no slo la
facultad sino la obligacin de intervenir en la economa con el fin de
remediar las fallas del mercado y promover el desarrollo econmico y
social (artculos 333, 334 y 335 constitucionales).
La intervencin del Estado en la economa busca entonces conciliar los
intereses privados presentes en la actividad empresarial, con el inters
general involucrado en el buen funcionamiento de los mercados para
lograr la satisfaccin de las necesidades de toda la poblacin en
condiciones de equidad. En este sentido, el artculo 334 de la Carta
dispone que el Estado intervendr en la economa para racionalizarla
() con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.
2.3.2 Uno de los elementos ms importantes de este modelo es el
reconocimiento de libertades econmicas en cabeza de los individuos,
entendidas como () la facultad que tiene toda persona de realizar
actividades de carcter econmico, segn sus preferencias o
habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio.
En este sentido, el artculo 333 de la Constitucin dispone (i) que la
actividad econmica y la iniciativa privada son libres dentro de los
lmites del bien comn, (ii) que [l]a libre competencia es un derecho de
todos y (iii) que para el ejercicio de estas libertades nadie podr exigir
permisos previos ni requisitos, sin autorizacin de la ley.
La Corte ha sostenido que el artculo 333 reconoce dos tipos de
libertades: la libertad de empresa y la libre competencia.
La libertad de empresa comprende la facultad de las personas de ()
afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital)
para la realizacin de actividades econmicas para la produccin e
intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de
organizacin tpicas del mundo econmico contemporneo con vistas a
la obtencin de un beneficio o ganancia. Esta libertad comprende,
entre otras garantas, (i) la libertad contractual, es decir, la capacidad de
celebrar los acuerdos que sean necesarios para el desarrollo de la
actividad econmica; (ii) la libre iniciativa privada.
La libre competencia, por su parte, consiste en la facultad que tienen
todos los empresarios de orientar sus esfuerzos, factores empresariales y
de produccin a la conquista de un mercado, en un marco de igualdad
de condiciones. Segn la jurisprudencia constitucional, esta libertad
comprende al menos tres prerrogativas: (i) la posibilidad de concurrir al
mercado, (ii) la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas
comerciales que se estimen oportunas, (iii) la posibilidad de contratar
con cualquier consumidor o usuario. En este orden de ideas, esta
libertad tambin es una garanta para los consumidores, quienes en
virtud de ella pueden contratar con quien ofrezca las mejores
condiciones dentro del marco de la ley y se benefician de las ventajas de
la pluralidad de oferentes en trminos de precio y calidad de los bienes
y servicios, entre otros.
Para garantizar la libre competencia, el Estado es entonces responsable
de eliminar las barreras de acceso al mercado y censurar las prcticas
restrictivas de la competencia, como el abuso de la posicin dominante
o la creacin de monopolios.
2.3.3 No obstante, en los trminos del artculo 333, las libertades
econmicas no son absolutas. Esta disposicin seala que la empresa
tiene una funcin social que implica obligaciones, prev que la libre
competencia supone responsabilidades, e indica que la ley delimitar el
alcance de la libertad econmica cuando as lo exijan el inters social,
el ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin. Con base en esta
disposicin de la Carta, la jurisprudencia constitucional ha concluido
que las libertades econmicas son reconocidas a los particulares por
motivos de inters pblico. Por esta razn, en reiterada jurisprudencia,
esta Corporacin ha aclarado que las libertades econmicas no son en s
mismas derechos fundamentales.
Teniendo en cuenta que estas libertades no son absolutas y que el Estado
tiene la obligacin de intervenir en la economa para remediar las fallas
del mercado y promover desarrollo con equidad, la Corte ha precisado
que las libertades econmicas pueden ser limitadas.
2.3.3.1 La limitacin de las libertades econmicas, as como la
intervencin del Estado en la economa, puede adoptar distintas
modalidades; algunas de ellas fueron expuestas de la siguiente manera
en la sentencia C-150 de 2003:
Ahora bien, la intervencin del Estado en la economa puede
ser de diferente tipo, sin que siempre pueda efectuarse una
diferenciacin clara entre las formas de intervencin
correspondientes. As, por ejemplo, en la doctrina se habla de
intervencin estatal global, cuando versa sobre la economa
como un todo, sectorial, cuando recae en una determinada rea
de actividad, o particular, si apunta a una cierta situacin como
por ejemplo a la de una empresa; de intervencin estatal directa,
cuando recae sobre la existencia o la actividad de los agentes
econmicos, o indirecta, cuando est orientada no a la actividad
econmica propiamente dicha sino al resultado de la misma;
intervencin unilateral, cuando el Estado autoriza, prohibe o
reglamenta una actividad econmica, o intervencin
convencional, cuando el Estado pacta con los agentes
econmicos las polticas o programas que propenden por el
inters general; intervencin por va directiva, cuando el Estado
adopta medidas que orientan a los agentes econmicos
privados, o intervencin por va de gestin, cuando el Estado se
hace cargo el mismo de actividades econmicas por medio de
personas jurdicas generalmente pblicas.
Por otra parte, de acuerdo con su funcin, la intervencin del
Estado en la economa tambin se puede agrupar en diferentes
tipos. Algunos doctrinantes distinguen, entonces, tres clases de
intervencionismo econmico: conformativa, que establece los
requisitos de existencia, formalizacin y funcionamiento de los
actores econmicos; finalstica, que seala los objetivos
generales o las metas concretas a los cuales han de propender
los actores econmicos; y condicionante, que propiamente fija
las reglas de juego del mercado o de un sector econmico.
Adicionalmente, segn su contenido, los actos de intervencin
estatal pueden someter a los actores econmicos a un rgimen
de declaracin un nivel bajo de intervencin que slo exige
que los actores econmicos presenten a las autoridades
determinada informacin, un rgimen de reglamentacin,
mediante el cual se fijan condiciones para la realizacin de una
actividad, un rgimen de autorizacin previa, que impide el
inicio de la actividad econmica privada sin que medie un acto
de la autoridad pblica que lo permita, un rgimen de
interdiccin, que prohbe ciertas actividades econmicas
juzgadas indeseables, o un rgimen de monopolio, mediante el
cual el Estado excluye del mercado determinadas actividades
econmicas, y se reserva para s su desarrollo sea de manera
directa o indirecta segn lo que establezca la ley.
2.3.3.2 Ahora bien, la intervencin del Estado en la economa se lleva a
cabo con la concurrencia de las ramas del poder pblico. En primer
lugar, en virtud de los principios democrtico y pro libertate, la
definicin de los elementos bsicos de las limitaciones de las libertades
econmicas corresponde exclusivamente al Legislador, es decir, es una
materia sujeta a reserva de ley, de ah que el artculo 333 de la
Constitucin prev que para el ejercicio de las libertades econmicas
nadie podr exigir permisos previos o requisitos, sin autorizacin de
la ley y que la ley delimitar el alcance de la libertad econmica.
Esto significa que es deber del Legislador definir los instrumentos de
intervencin en la economa, sus limites y la forma cmo las dems
autoridades pblicas pueden participar en la regulacin de las
actividades econmicas.
En segundo lugar, por mandato del articulo 189-11 superior, el
Ejecutivo puede intervenir en la regulacin de la economa en ejercicio
de sus potestades reglamentaria y de inspeccin, vigilancia y control.
Sin embargo, su participacin debe sujetarse a la ley, es decir, ni el
reglamento ni las labores de inspeccin, vigilancia y control pueden ser
una fuente autnoma de obligaciones; el Ejecutivo solamente puede
llevar a cabo una concrecin administrativa de los elementos centrales
definidos previamente por la ley.
La participacin del Ejecutivo en la regulacin de la economa se
encuentra justificada adems en la complejidad tcnica de los asuntos
econmicos y en la necesidad de que la regulacin sea oportuna, en
otras palabras, que se adapte al dinamismo que caracteriza las
relaciones econmicas.
2.3.3.3 Sin embargo, el Legislador no goza de absoluta discrecionalidad
para limitar estas libertades. Como se indic en un prrafo anterior,
segn el artculo 333 constitucional, las libertades econmicas
solamente pueden ser restringidas cuando lo exija el inters social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin. Adicionalmente, en
virtud de los principios de igualdad y razonabilidad que rigen la
actividad legislativa, la Corte ha sealado que cualquier restriccin de
las libertades econmicas debe (i) respetar el ncleo esencial de la
libertad involucrada, (ii) obedecer al principio de solidaridad o a alguna
de las finalidades expresamente sealadas en la Constitucin, y (iii)
responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
La definicin de cul es el ncleo esencial de las libertades
econmicas no es una tarea sencilla; en materia de libertad de
empresa, entre otros contenidos, se pueden mencionar los siguientes:
(i) el derecho a un tratamiento igual y no discriminatorio entre
empresarios o competidores que se hallan en la misma posicin; (ii) el
derecho a concurrir al mercado o retirarse; (iii) la libertad de
organizacin y el derecho a que el Estado no interfiera en los asuntos
internos de la empresa como la organizacin empresarial y los mtodos
de gestin; (iv) el derecho a la libre iniciativa privada; (v) el derecho a
la creacin de establecimientos de comercio con el cumplimiento de los
requisitos que exija la ley; y (vi) el derecho a recibir un beneficio
econmico razonable.
Respecto a cmo evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de una
medida que limita las libertades econmicas, la Corte ha indicado los
siguientes criterios:
En primer lugar, la Corte ha expresado que el Legislador debe tener en
cuenta el tipo de actividad que desarrollan las empresas a las que va
dirigida la regulacin, su estructura organizativa, el mercado en el que
se insertan, el tipo de financiamiento al que apelan, el servicio que
prestan o el bien que producen o distribuyen, etc.
En segundo lugar, la Corte suele apelar al juicio de proporcionalidad,
mediante el cual se examina la finalidad de la medida, la idoneidad del
medio elegido y su proporcionalidad en estricto sentido.
2.4 LOS PERMISOS PREVIOS Y LOS REQUISITOS COMO
LMITES DE LA LIBERTAD DE EMPRESA
2.4.1 La exigencia de permisos previos y requisitos para el ejercicio de
actividades econmicas es uno de los instrumentos de los que dispone el
Estado para intervenir en la economa. De conformidad con la
clasificacin de los tipos de intervencin estatal expuestas en la
sentencia C-150 de 2003, corresponde a una intervencin conformativa,
es decir, la que conlleva el establecimiento de requisitos de existencia,
formalizacin y funcionamiento de los actores econmicos.
2.4.2 Segn el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, un permiso es
una [l]icencia o consentimiento para hacer o decir algo. Conforme a
esta definicin, la jurisprudencia constitucional ha entendido que en
materia de intervencin del Estado en la economa, el trmino
permiso hace referencia al condicionamiento del ejercicio de cierta
actividad (i) a la comprobacin previa de que el empresario cumple con
ciertas condiciones objetivas del servicio que va a prestar o del bien que
va a distribuir, (ii) seguida de una decisin administrativa que reconoce
tal hecho y faculta al empresario para desarrollar su actividad. A este
grupo pertenecen, por ejemplo, las licencias de funcionamiento,
ambientales, sanitarias y urbansticas.
Su carcter previo se justifica en la obligacin del Estado de prevenir
actuaciones con un alto potencial de afectacin de los derechos
fundamentales de otras personas. En este sentido, en la sentencia C-228
de 2010, al examinar la constitucionalidad de varios artculos de la Ley
1340 de 2009 -"Por medio de la cual se dictan normas en materia de
proteccin de la competencia- que otorgan a la Superintendencia de
Industria y Comercio competencia para realizar control previo a las
integraciones empresariales, la Corporacin expres lo siguiente:
Si, como lo propone el demandante, las labores de
intervencin del mercado solo tuvieran carcter sancionatorio
ex post, el aparato estatal provocara un dficit de proteccin
del derecho a la libre competencia, puesto que diferira su
salvaguarda efectiva a la comprobacin de una conducta
constitutiva de abuso de posicin dominante. En ltimas, lo que
propone el cargo es que el Estado retroceda en su facultad
constitucional de intervencin en el mercado, adoptando una
posicin propia del liberalismo econmico clsico. Esta
postura, como ya se ha analizado, es incompatible con el
modelo econmico adoptado por el Constituyente.

2.4.3 De otro lado, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua define el
trmino requisito como una [c]ircunstancia o condicin necesaria
para algo. De esta definicin puede deducirse que el cumplimiento de
los requisitos debe ser previo y concomitante al desarrollo de una
actividad econmica. En efecto, en tanto se trata de una condicin
necesaria para su realizacin, su ausencia hace imposible que pueda, en
un primer momento, emprenderse y, posteriormente, continuar
desarrollndose.

La Corte ha avalado la imposicin de requisitos para el ejercicio de las
actividades econmicas, siempre y cuando sean razonables y
proporcionados. Por ejemplo, en la sentencia C-352 de 2009, la Corte
consider que se ajusta a la Carta la exigencia de requisitos sanitarios
para el funcionamiento de establecimientos de comercio abiertos al
pblico. En criterio de la Corporacin, tales requisitos son
razonables, pues encuentran fundamento en la promocin del bien
comn y en el desarrollo de la funcin social de la empresa,
especialmente en la proteccin de los derechos de los consumidores y
usuarios.
2.5 LOS APARTES DEMANDADOS DE LOS ARTCULOS 71 DE
LA LEY 300 DE 1996 Y 13 DE LA LEY 1101 DE 2006 SON
EXEQUIBLES
2.5.1 Contenido de las disposiciones acusadas
2.5.1.1 La Ley 300 de 1996 Ley General de Turismo, en su artculo
61, cre el Registro Nacional de Turismo, una base de datos pblica
en la que deben inscribirse todos los prestadores de servicios
tursticos que efecten sus operaciones en Colombia. El Ministerio de
Desarrollo Econmico fue designado en aqul momento como
administrador del Registro. En tanto este ministerio se transform en
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, esta labor fue
asumida por el ltimo.
2.5.1.2 Para hacer efectiva la obligacin de inscripcin, el artculo 71
ibdem previ la prestacin de servicios tursticos sin registro como
una infraccin sancionable con una multa de entre 5 y 50 salarios
mnimos legales mensuales vigentes y una solicitud de cierre del
establecimiento dirigida al respectivo alcalde distrital o municipal, de
conformidad con artculo 72-3 ibdem.
2.5.1.3 El artculo 13 de la Ley 1101 de 2006 modific el artculo 61
de la Ley 300 de 1996 de la siguiente manera: (i) facult al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para delegar la
administracin del Registro a las cmaras de comercio, as como para
el recaudo de la contribucin parafiscal para la promocin del
turismo creada en el artculo 1 de la misma ley; y (ii) dispuso la
obligatoriedad de la inscripcin en el Registro como requisito previo
y obligatorio para el funcionamiento de los establecimientos
tursticos (pargrafo 2).
2.5.1.4 Contra (i) la definicin del registro como un requisito previo y
obligatorio para el funcionamiento de los establecimientos tursticos,
y (ii) la fijacin de la omisin de registro como una infraccin, se
dirige la demanda.
2.5.2 La obligacin de inscripcin como requisito previo para el
funcionamiento de los establecimientos tursticos no se opone a la
Carta
2.5.2.1 Como se indic en apartes previos, el establecimiento de
requisitos para la realizacin de actividades econmicas no es en s
mismo inconstitucional. Sin embargo, la definicin de sus elementos
bsicos debe estar contenida en una ley y sujetarse a los lmites que
ha precisado la jurisprudencia constitucional.
2.5.2.2 Ahora bien, el actor sostiene que en tanto sta el artculo 333
constitucional emplea el adjetivo previos para referirse a los
permisos, y no califica de la misma manera los requisitos, todo
requisito cuya exigencia sea previa al inicio de la actividad
econmica, es inconstitucional.
2.5.2.3 Con fundamento en las consideraciones generales de esta
decisin, la Sala encuentra que la interpretacin que hace el
demandante no se ajusta al texto constitucional, por las siguientes
razones:
Es cierto que el artculo 333 superior, al autorizar que la ley
establezca requisitos, no diferencia el momento cuando stos pueden
ser exigidos. Sin embargo, es de la naturaleza de los requisitos que
stos deban cumplirse no solamente antes sino tambin durante el
ejercicio de la actividad econmica respectiva. Ciertamente, sera
inconcebible por ejemplo- la apertura de un establecimiento de
comercio dedicado a la distribucin de alimentos preparados e.g. un
restaurante o una cafetera- sin que antes de su apertura y durante el
desarrollo de su objeto social no se exija el cumplimiento de los
requisitos sanitarios y de salubridad que impone la normativa vigente.
En este orden de ideas, la Sala encuentra que el cargo formulado por
el demandante no est llamado a prosperar.
2.5.3 El requisito de inscripcin en el Registro Nacional de Turismo no
desconoce el ncleo esencial de la libertad de empresa y no es
desproporcionado
Adicionalmente, la Sala observa que el requisito sobre el que versa la
controversia no desconoce lo que la Corte ha denominado el ncleo
esencial de la libertad de empresa ni implica un sacrificio
desproporcionado de la misma. A continuacin se explican las
razones de esta conclusin:
2.5.3.1 Como se indic en seccin anterior, el ncleo esencial de la
libertad de empresa comprende, entre otras prerrogativas, (i) el
derecho a un tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o
competidores que se hallan en la misma posicin; (ii) el derecho a
concurrir al mercado o retirarse; (iii) la libertad de organizacin y el
derecho a que el Estado no interfiera en los asuntos internos de la
empresa como la organizacin empresarial y los mtodos de gestin;
(iv) el derecho a la libre iniciativa privada; (v) el derecho a la creacin
de establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos
que exija la ley; y (vi) el derecho a recibir un beneficio econmico
razonable.
En este caso, ninguna de estas prerrogativas es anulada por la
obligacin de registro. Primero, en tanto la obligacin de registro se
exige a todos los establecimientos de comercio que prestan servicios
tursticos, por esta va no se impone un tratamiento desigual. Segundo,
si bien la inscripcin restringe la posibilidad de participar en el mercado
de servicios tursticos, esta restriccin no es absoluta, pues luego de
cumplir el requisito, cualquier establecimiento puede ingresar y ofrecer
sus servicios. Tercero, el Registro Nacional de Turismo no contiene
exigencias sobre el tipo de persona jurdica u organizacin interna que
debe adoptarse. Cuarto, el registro tampoco coarta la libre iniciativa
privada, ya que no contiene exigencias en cuanto al tipo de servicios de
naturaleza turstica que pueden ofrecerse, lo que da un espacio amplio a
la invencin y la creatividad. Quinto, el registro es independiente de la
creacin misma del establecimiento de comercio, cosa distinta es que
sin la inscripcin, el establecimiento no pueda ofertar sus servicios de
forma regular. Sexto, si bien el registro limita la posibilidad de recibir
lucro por la prestacin de servicios tursticos, este obstculo es
fcilmente superable con la inscripcin. De otro lado, la inscripcin en
el Registro Nacional de Turismo no reduce los beneficios econmicos
que puede obtener el empresario del turismo.
2.5.3.2 El requisito de inscripcin en el Registro Nacional de Turismo
supera adems todos los pasos del juicio de proporcionalidad,
como se puede observar a continuacin:
En primer lugar, el Registro persigue una finalidad legtima a la luz
de la Carta. Como indica el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, el Registro es una medida encaminada a dar publicidad
sobre cules son los establecimientos que prestan de servicios
tursticos y qu clase de servicios ofrecen, lo que contribuye a (i)
regular la competencia, (ii) identificar los contribuyentes de los
tributos asociados a la actividad turstica y (iii) proteger los derechos
de los consumidores y usuarios. En este orden de ideas, cumple una
finalidad similar a la del Registro Mercantil.
En segundo lugar, el medio elegido por el Legislador es idneo para
alcanzar este propsito. Como en el caso de Registro Mercantil, el
Registro Nacional de Turismo, en tanto es de divulgacin pblica,
permite que los usuarios de servicios tursticos conozcan los
prestadores que existen en el mercado y la clase de servicio que
prestan para efectos de elegir las mejores condiciones.
Finalmente, la medida es proporcionada en estricto sentido, puesto
que aunque significa un sacrificio de la libertad de empresa, es un
sacrificio menor que es fcilmente superable, pues los requisitos de
inscripcin son sencillos. Por otra parte, la existencia del Registro
Nacional de Turismo reporta grandes beneficios tanto a los
prestadores de servicios tursticos como a los usuarios, pues los
primeros reciben las ventajas de las regulaciones del Estado
orientadas a garantizar la libre competencia, mientras los segundos
pueden elegir entre prestadores reconocidos, lo que redunda en
seguridad y en mejor calidad.
3. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
NICO: Declarar EXEQUIBLES el pargrafo 2 del artculo 13 de la Ley
1101 de 2006 por la cual se modifica la Ley 300 de 1996- Ley General de
Turismo y se dictan otras disposiciones y el literal g) del artculo 71 de la Ley
300 de 1996 por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras
disposiciones, nicamente frente a los cargos examinados en esta
providencia.
Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cmplase y archvese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MANDEZ
Secretaria General