DERECHOS HUMANOS, GARANTAS INDIVIDUALES Y DERECHO A LA
INFORMACIN. Autor: Lic. Ernesto Reyes Cadena
La apertura informativa gubernamental ha significado un avance importante tanto en la transparencia de la gestin pblica como en el impulso de la legalidad en todos los rdenes de gobierno. Esto se refleja, asimismo, en una mayor presencia de los derechos humanos en el discurso oficial y en su vigilancia por la sociedad, los medios de comunicacin e instancias pblicas creadas para tal efecto.
La emisin de leyes de transparencia no es sino el resultado de esa tendencia y una de las respuestas que el propio Estado puede dar al reclamo colectivo de sanear las estructuras de gobierno desde su base jurdica. No es, desde luego, una consecuencia aislada o coyuntural, puesto que consensar determinadas obligaciones legales de informacin para las instancias pblicas, adems de recursos, requiere del propio compromiso estatal de apertura.
Introduccin
Se hace cada vez ms general en la opinin pblica considerar a las garantas individuales como un elemento indispensable del Estado moderno contemporneo, si bien bajo la denominacin genrica de derechos humanos, al grado de descartar cualquier organizacin o estructura estatal como anacrnica y en particular antidemocrtica, si no se priorizan los derechos humanos, en general, en las polticas estatales.
En este contexto poltico-global los Estados tienden a democratizar la prctica poltica mediante la estructuracin de sistemas electorales o de participacin ciudadana de amplio espectro inclusivo. Estos sistemas son ms o menos sostenidos con el pertinente ajuste o la creacin de un soporte jurdico especfico, lo que indica que la tendencia es relativamente reciente y su configuracin an experimental en muchos aspectos.
2 Desde luego, no se reduce esa situacin al plano electoral, sino que se empieza a hacer extensivo a la gestin de gobierno y se le enfoca desde distintos lados: mediante mecanismos de autocontrol de las instancias pblicas por uno, y por otro, a travs de acciones sancionadas constitucionalmente y que los ciudadanos tienen derecho a ejercitar. El autocontrol estatal implica los aspectos normales de auditora y contralora y los novedosos de transparencia. Para los gobernados, adems de las garantas de audiencia y peticin, est la de acceso a la informacin gubernamental. A continuacin se comentarn brevemente las figuras de los derechos humanos, las garantas individuales y el derecho a la informacin, a fin de explicar el carcter correlativo entre unas y otras y su funcin y efecto en el actual esquema de gobernabilidad democrtica sobre los aspectos fundamentales de transparencia y legalidad.
1. Los Derechos Humanos.
An cuando la presencia de los derechos humanos se considera obvia en los ordenamientos jurdicos y en el mbito internacional, en el discurso social y en el debate poltico, al grado de justificar incluso golpes de Estado lo que es un uso extremo del trmino, no necesariamente de la esencia-, no siempre ha sido as. Los derechos humanos, como figura jurdica, datan del siglo XVIII americano y europeo, si no es que antes, de plena Edad Media. El recurso a los mismos como fundamento, proceso y objetivo del Estado moderno contemporneo, como ya se apunt, de la segunda mitad del siglo XX y su generalizacin, de la ltima dcada del mismo siglo, recin concluido.
Existe entonces una diferencia cronolgica entre teora y prctica en el discurso de los derechos humanos, pero no es gratuita. Esa diferencia significa que al menos el Estado occidental requiri de la experiencia industrial, liberal y bipolar para asumir el elemento humanitario ms all de su fundamento jurdico y llevarlo a una materializacin cotidiana desde la accin de gobierno. Es decir, a concretar el aspecto garanta de los derechos humanos. En todo caso, y 3 debido a la hegemona innegable de Occidente, esta experiencia y los valores que crea se extienden a nivel mundial.
Un origen identificable de reconocimiento de derechos humanos garantas una vez exigibles a la autoridad con base en un mecanismo apropiado- son los diversos fueros que protegan algunos derechos de un estamento social, incluso en una poblacin especfica, como es el caso de los Fueros hispnicos o en Inglaterra, la Carta Magna, hacia los siglos XII y XIII y, con un alcance ms general, la Carta de Derechos del siglo XVII, tambin en Inglaterra. En el siglo XVIII, la Constitucin norteamericana de 1776 y, en Francia, la Declaracin de los derechos del Hombre y del Ciudadano y posteriormente la Constitucin de 1791.
A partir del siglo XIX se inicia el proceso de incorporacin a los ordenamientos constitucionales nacionales conforme se extiende el individualismo liberal como formacin poltico-jurdica dominante en el mundo occidental e incluso ms all- donde el capitalismo metropolitano y perifrico necesitan de una estructura poltica y jurdica uniforme para su afianzamiento como base econmica, tambin dominante.
As, el marco jurdico mnimo que se requiere es aqul que garantice la libertad individual frente al poder pblico, como una reaccin de la burguesa triunfante contra el corporativismo medieval y el control monrquico del Estado. Este marco jurdico, desglosado en un catlogo de derechos individuales identificados tambin como derechos naturales del hombre -es decir, con los que se nace-, da el reconocimiento y soporte necesarios para la libertad de empresa y, junto con sta, otras libertades que complementan la personalidad jurdica del individuo en el Estado moderno.
Desde luego, junto con la sociedad, el Estado, que es su organizacin poltico- jurdica, y el sistema jurdico respectivo, tambin evolucionan, o dicho con mayor precisin, se adaptan a los cambios y deben responder a las exigencias sociales a riesgo de quedar obsoletos, rebasados e inaplicables. La propia sociedad, en este caso, crea su Derecho. Primero como costumbre o prctica 4 y despus, mediante la presin de los hechos, como normas positivas ya legisladas a travs de los mecanismos y procesos constitucionalmente establecidos para ese fin.
Esto es significativamente apreciable en el campo de los derechos humanos, donde inclusive se identifican generaciones de stos: los civiles y polticos; los econmicos, sociales y culturales y los ms recientes que podran llamarse de bienestar como el derecho a un ambiente no contaminado- y los gestados por la sociedad civil impulsados sobre todo por organizaciones no gubernamentales, y que se refieren a una mejor calidad de vida y a una mejor convivencia social. Inclusive, a una mejor gestin gubernamental-.
El camino seguido por los derechos humanos como figura jurdica presente en nuestros ordenamientos constitucionales inicia desde la Constitucin Federal de 1824, que hace referencia a la proteccin, por las leyes, de los derechos de los ciudadanos. Adems, seala que esas leyes deben ser justas y sabias. Contina con Las Siete Leyes de 1835 -1836, de las cuales la Primera Ley Constitucional est dedicada a Los derechos y obligaciones de los mexicanos y habitantes de la Repblica.
Las Bases Orgnicas de 1843, por su parte, contienen disposiciones sobre las garantas de igualdad, libertad y seguridad jurdica. Despus, en el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 se establece el amparo como el recurso del gobernado para hacer valer sus garantas individuales. Por ltimo, en ese mismo siglo, est la Constitucin Poltica de 1857 donde se contemplan en su Ttulo I los derechos del Hombre, que ocupan los primeros veintinueve artculos de ese texto constitucional.
La Constitucin Poltica vigente, de 1917, si bien menciona de manera expresa derechos humanos nicamente en el artculo 102, apartado B, al facultar al Congreso de la Unin y a las legislaturas locales para establecer organismos de proteccin de aqullos, tambin dispone que esos mismos derechos los ampara el orden jurdico mexicano, por lo tanto, an cuando la figura como tal no se utiliza en la denominacin de uno de los Ttulos o Captulos de la 5 Constitucin, s se le reconoce presencia (y proteccin) en el orden jurdico nacional.
En cuanto a una definicin legal de derechos humanos, tampoco existe como tal pero se maneja el trmino y queda quiz al sentido comn la comprensin del mismo. Inclusive la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, de 1948, dispone en su artculo 2.1 que Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaracin, sin intentar su definicin.
De acuerdo con lo anterior, en la legislacin no se ha hecho indispensable la definicin precisa de lo que son los derechos humanos, pues las propia evolucin social y el progreso en general, as como sus consecuencias por ejemplo, cada vez sectores ms amplios desean participar en la toma de decisiones pblicas, o los efectos nocivos de la industria en el ambiente- crean determinados espacios para reivindicar uno u otro derecho que, por ser otras las circunstancias, antes no se consideraba como tal.
As es como se puede apreciar la aparicin de las sucesivas generaciones de derechos humanos. En el momento en que era urgente abrir la participacin poltica, no se prioriz el aspecto cultural, o bien, al considerarse situaciones sociales no se discuti la conservacin del planeta para las futuras generaciones, por ejemplo.
Cada uno de estos derechos tiene, desde luego, una proyeccin social y colectiva a todo el gnero humano, pero no es posible comprenderlos aislados del elemento estatal, es ms, del elemento Comunidad Internacional ahora que en el contexto de mundializacin de frmulas y modelos econmicos y comerciales tambin se globalizan las diversas reacciones a los mismos, en cualquier sentido que puedan ser stas. As es como se aprecian ciertas tendencias en materia humanitaria, una de las cuales es la del derecho a la informacin.
2. Garantas Individuales
6 Como se apunt, los derechos humanos son inherentes al individuo, se nace con ellos y son inalienables, imprescriptibles e irrenunciables. Se poseen ms all de la voluntad consciente de su existencia, y con mayor razn, de que haya un rgimen jurdico que los reconozca por ser naturales, no los puede otorgar- y proteja.
Sin embargo, tambin se hizo notar que los derechos humanos se materializan en la convivencia social y en el contexto de la organizacin poltico-jurdica que es el Estado, donde el individuo encuentra el espacio social, cultural, poltico, econmico, etc. para actuar y, dentro del mbito de su libertad, ejercer uno u otro de sus derechos.
Es en la esfera del Estado donde los derecho humanos, entendidos como derechos naturales se positivizan y adquieren la naturaleza de un derecho subjetivo al que le corresponde una obligacin, cuyo sujeto puede ser el propio Estado. Es decir, en el sistema jurdico nacional encontramos que un individuo posee ciertos derechos subjetivos que en determinada circunstancia estn bajo algn mecanismo especfico de proteccin o tutela. Cuando esos derechos subjetivos, por ejemplo, el derecho de propiedad se ve vulnerado por actos previstos en la legislacin civil, el medio de defensa o reivindicacin ser una accin civil. Cuando ese mismo derecho se ve menoscabado por un acto ilcito, ser el Derecho Penal quien provea los recursos para su proteccin. Cuando el derecho de propiedad se vea afectado por actos del propio Estado, por decir una expropiacin irregular, se hace valer como garanta individual, en este caso podran ser los requisitos que legalmente debe cubrir el acto de expropiacin.
Es en este ltimo sentido como deben entenderse las garantas individuales. Derechos humanos y garantas individuales son lo mismo, pero una vez que existe una estructura jurdica de proteccin frente al Estado, los derechos humanos se llaman garantas, puesto que el sistema jurdico los respalda a travs de requisitos legalmente sealados frente a la autoridad. Esos requisitos son al mismo tiempo los lmites que la ley le impone al Estado en sus actos y el mnimo que el ciudadano puede exigir en la ejecucin de esos actos.
7 Tampoco hay una definicin legal de garantas individuales. La Constitucin de 1917, en el artculo 1 establece que En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las garantas que otorga esta Constitucin Esto significa dos situaciones. Primero, que se parte de un principio de no discriminacin, y segundo, que en el texto constitucional garantas se entiende como los mecanismos, recursos, competencias, derechos y libertades contenidos en la propia Constitucin y no necesariamente como derechos humanos. Pero podra tambin entenderse que la finalidad de todas esas garantas es tutelar los derechos humanos, como ocurre de manera ms clara con el artculo 103, fraccin I, de la propia Constitucin, sobre la competencia de los tribunales de la Federacin respecto de Leyes o actos de la autoridad que violen las garantas individuales.
Como puede apreciarse, la definicin de garantas individuales no es tan importante en el contexto constitucional, como la precisin de los mecanismos para su salvaguarda y el trmino se utiliza igual que el de derechos humanos, sin subordinar esos mecanismos a las posibles limitantes que un concepto inevitablemente podra tener.
En la medida que los derechos y libertades fundamentales del ser humano se incorporan a la Constitucin y se integran al Captulo de Garantas Individuales se ubican bajo la proteccin del sistema jurdico con caractersticas y elementos especficos, pero con el comn denominador de ser derechos humanos tutelados como garantas individuales. Las clasificaciones doctrinales nicamente sealan una sistematizacin segn diversos criterios de comprensin, pero no reflejan ninguna distincin legal. No existen jerarquas o niveles entre las garantas. Su tratamiento es siempre uniforme, inclusive en el supuesto de restriccin o suspensin, como lo seala el artculo 1 ya citado en los casos y con las condiciones que ella misma establece.
En resumen, las generaciones de derechos humanos aportan nuevas garantas, nuevos derechos subjetivos que el individuo a travs del sistema jurdico, puede hacer valer.
8 3. Derecho a la Informacin
Una de las garantas individuales adicionadas a la Constitucin mediante una reforma al artculo 6 de la misma, es la del derecho a la informacin (DOF 06 de diciembre de 1977).
Este artculo constitucional contempla tanto el derecho a la informacin como su garanta por parte del Estado. En los supuestos previstos por el artculo mencionado, podra suponerse que el derecho a la informacin se entiende en funcin de la libertad de manifestacin de las ideas, puesto que a la libertad de expresin de unos corresponder el derecho de otros a estar informados o a informarse de lo que aqullos desean expresar.
Sin embargo, por sus alcances, el derecho a la informacin no se limita a complementar al de la libre manifestacin de las ideas, sino que cubre cualquier informacin que justificadamente debiera estar al alcance de cualquier individuo, y en colectivo, del pblico en general. Esto implica, desde luego, a la informacin gubernamental. Los anteriores conceptos no tienen, efectivamente, rigor jurdico, empero, atenindonos al aforismo sumum ius, suma iniuria, podra ser una lectura vlida de la Constitucin porque sta no limita ni remite expresamente a legislacin secundaria alguna artculo 73- la calificacin de a qu informacin s queda garantizado por el Estado el derecho a su acceso, por lo que corresponde a la ley reglamentaria respectiva dicha determinacin.
Esto ha sido el caso con la emisin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (DOF 11 de junio de 2002) donde se crean las figuras de informacin reservada (artculo 13) e informacin confidencial (artculo 18), as como el de la atribucin de las Unidades Administrativas y dems sujetos obligados para sealar cul informacin se considerar as, bajo determinados criterios que ah tambin se indican (artculo 16).
9 Estos candados son comprensibles primero, por una cuestin de lgica de seguridad nacional, pblica y de defensa nacional que obviamente no poda descuidarse, y segundo, por tratarse de un primer experimento nacional en la materia y por carecerse de experiencia en cuanto a la transparencia total, pues para esto es preciso un enorme esfuerzo de coordinacin y de aplicacin de recursos, adems del fomento y prctica de la cultura de la transparencia entre y por gobernantes y gobernados, aunado al combate a la corrupcin, para poder considerar factible un acceso irrestricto a la informacin gubernamental.
En este sentido, es posible afirmar que la ley mencionada contiene las garantas necesarias para que los particulares interesados puedan acceder a la informacin pblica gubernamental a que se refiere la propia ley. No necesariamente ser sta la nica ley sobre acceso a la informacin y no necesariamente, quiz, se mantendrn los mismos criterios de calificacin de la informacin gubernamental, pero s es un indicador de la reaccin del Estado, desde el gobierno federal* al reclamo colectivo de transparencia y acceso a la informacin gubernamental, a la necesidad de sustentar la gestin administrativa en la transparencia informativa y a la tendencia internacional hacia la apertura estatal como expresin democrtica y de auto limitacin del poder pblico ah donde empiezan los derechos humanos y los mecanismos legales para su exigencia por los ciudadanos. * A nivel local han emitido legislacin sobre acceso a la informacin pblica estatal, hasta el momento, AGUASCALIENTES, DURANGO, JALISCO, MICHOACN, NUEVO LEN, QUERTARO, SAN LUIS POTOS y SINALOA. El derecho a la informacin es uno de los derechos humanos (artculo 19 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin.) A su vez, ya reconocido y garantizado por el sistema jurdico por medio de mecanismos para su ejercicio y respeto, se convierte en la garanta individual de acceso a la informacin (artculo 6 Constitucional, LFTAIPG).
10 De esta manera, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental no es la nica ley reglamentaria del artculo 6 Constitucional, sino una de las muchas leyes reglamentarias que este artculo precisa para hacer realidad el derecho humano a la informacin como una garanta individual efectiva y eficaz.