59

III. Crecimiento
sostenibleycompetitividad
60
Si bien el crecimiento econmico no es garanta para alcanzar los objetivos de progreso social, o
dereduccindepobrezaeinequidad,sesunrequisitofundamentalparaalcanzarlos.Entre2004y
2007, la economa colombiana creci a las tasas ms altas de las ltimas tres dcadas. Ms
importantean,elcrecimientopromedioentre2000y2009(4.01porcientoporao)eselmayor
desde la dcada de los setenta cuando la economa creci el 5,8% por ao. En la prdida de
dinamismo econmico de las ltimas dos dcadas del siglo pasado est, sin duda alguna, la
presenciadevastadoradelnarcotrficoylaconsolidacindegruposarmadosilegalesyterroristas
en extensas regiones del pas. La falta de dinamismo econmico tambin est asociada, como ya
se indic, a una economa poco innovadora, y que, a pesar de las reformas econmicas de
principiosdelosnoventa,continusiendorelativamentecerradaencomparacinconotrospases
delaregin.
La debilidad del crecimiento econmico potencial tambin ha estado asociada histricamente al
rezago en la provisin de bienes pblicos esenciales, como la infraestructura, y a otros factores
comolabajaprofundizacinfinanciera,oelinsuficientedesarrollodecompetenciaslaboralesque
afectan la competitividad de la economa, y sin los cules la iniciativa privada difcilmente se
materializaenlacreacinderiquezaydemayorvaloragregado.
Colombianecesitagarantizarunatasadecrecimientopotencialde6porcientoomsdemanera
sostenida y sostenible social y ambientalmente. Para lograrlo se requiere avanzar en tres ejes
fundamentales: (1) la innovacin; (2) la poltica de competitividad y de mejoramiento de la
productividad;y(3)ladinamizacindesectoreslocomotoraqueatravsdesuimpactodirectoe
indirectoliderenelcrecimientoylageneracindeempleo.
Lainnovacinconstituye elmecanismoptimoparagarantizarlacompetitividadde un pasenel
largo plazo y asegurar que el crecimiento econmico sea sostenible. En un mundo altamente
globalizado, la bsqueda permanente de alternativas para producir ms y mejor con menos
recursos es un factor crtico que impulsa el crecimiento econmico de los pases y permite
transformacioneseconmicasdelargoalcance.
Crecimiento y
competitividad
Igualdadde
oportunidades
Consolidacin
delapaz
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
61
Elsegundocomponenteesunapolticaintegraldecompetitividadquepermitaalasempresasser
mscompetitivasenlosmercadosinternacionales,ycuyoobjetivoesaumentarlaproductividade
incrementarlatasadeinversindelaeconomaacifrasporencimadel30%(figuraIII1).
Generar un entorno de competitividad para el desarrollo empresarial comienza por la
formalizacin de los trabajadores y lasempresas. Est demostrado que los trabajadores formales
son entre cinco y siete veces ms productivos que los trabajadores informales. As mismo, se
reconoce que el potencial de crecimiento de las empresas informales es prcticamente nulo por
noteneraccesoacrditoformalyalnocontar,porlogeneral,contrabajadoresbiencalificados.
FiguraIII1.Evolucinycomparacininternacionaldelatasadeinversin,2008
(porcentajesdelPIB)

Fuente:DANE,BancoMundial(WorldDevelopmentIndicators2010),clculospropios
Adicionalalaformalizacin,elcrecimientodelaproductividaddelasempresassemultiplicaenla
medidaenqueexistaenentornodecompetitividadadecuado,reflejadoen:unsistemafinanciero
desarrollado,unaregulacinsencillay unentornodenegociosqueseaamigablealosnegociosy
quefacilitelosprocesosdeinternacionalizacindelasempresas,unapoblacineducadasegnlas
competencias laborales que demande el sector productivo, y un fcil y adecuado acceso a
tecnologaslocalesyextranjeras,incluidaslastecnologasdelainformacinylascomunicaciones.
Tambin es crucial para la competitividad de las empresas que los servicios de transporte y de
logsticaseandecalidadycumplanconlosestndaresinternacionales.
En definitiva, el propsito es implementar polticas para aumentar la competitividad de la
economa y la productividad de las empresas, en especial en aquellos sectores con alto potencial
de impulsar el crecimiento econmico del pas en los prximos aos. En este sentido, se han
definido cinco locomotoras de crecimiento que son: nuevos sectores basados en la innovacin,
elsectoragropecuario,lavivienda,lainfraestructurayelsectormineroenergtico.
Pordefinicin,laslocomotorassonsectoresqueavanzanmsrpidoqueelrestodelaeconoma.
Encontramosqueelsectormineroenergtico,laviviendaylainfraestructuradetransporteyason
sectores con motores prendidos y avanzando a un ritmo mayor que los dems, aunque algunos
con ms impulso que otros. Las locomotoras que estn calentando motores para realmente
arrancarconfuerzasonlossectoresbasadosenlainnovacin.Finalmente,elsectoragropecuario
12%
14%
16%
18%
20%
22%
24%
26%
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F
B
K
F

P
I
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10 20 30 40
AsiaEsteyPacfico
AsiaSur
Ecuador
Mxico
Per
Chile
Colombia
Argentina
Brasil
Tasadeinversin(%delPIB)
62
esunalocomotoraqueseencuentraenmovimiento,peroaunavelocidadinferiorasuverdadero
potencial.
Se estima que, en los prximos cuatro aos, las cinco locomotoras incrementarn el crecimiento
econmicodelpasen1,7puntosporcentualesporao,reducirnlapobrezaduranteelcuatrienio
en cerca de un 1,2% y la indigencia en cerca del 1,0%, y adicionalmente disminuirn la tasa de
desempleoen26puntosbsicosporao.Ahorabien,notodaslaslocomotorastienenunimpacto
equivalentesobreestosindicadores.Unaslocomotorassonmsintensivasenempleooencapital,
otrasimpactanenmayormedidaalapoblacinmspobre,yotrassonmssusceptiblesdecrecer
a grandes velocidades por causa, por ejemplo, de cambios de coyuntura en el panorama
internacional. Por lo tanto, sin desconocer los dems efectos econmicos y sociales que estos
sectores generan, cada locomotora cumplir un propsito especial en el desarrollo econmico y
socialdelpasdelosprximosaos.
Los sectores basados en la innovacin son smbolo de nuestra visin de futuro, nuestra
apuesta hacia un mayor desarrollo, y nuestra firme ambicin de competir a la par con pases
de mayores ingresos en los mercados internacionales, tanto con bienes y servicios de alto
valor agregado, como a travs de la generacin de nuevas tecnologas y conocimiento. Los
pasesconempresas,sectores,ycadenasproductivasconmayorcapacidaddeinnovacinson
precisamentelosquealcanzanunmayorcrecimientoeconmicosostenidoypotencialhaciael
futuro.
El sector agropecuario refleja nuestro deseo y compromiso de aprovechar la riqueza y el
enorme potencial del campo colombiano para dar un verdadero salto econmico y social en
las zonas rurales del pas a travs de la generacin de empleo formal y el desarrollo de
emprendimientos exitosos. Considerando el incremento previsto de la demanda mundial de
alimentos y las perspectivas de precios altos de commodities para las prximas dcadas,
sumadoalasventajascomparativasquetieneColombiaenestesector,esindudablequenos
encontramos ante una oportunidad que no podemos desaprovechar. El paso siguiente ser
convertir estas ventajas comparativas del campo colombiano en ventajas competitivas, y de
esta manera transitar hacia un sector agropecuario de talla mundial que conduzca a ms
empleoymenorpobrezaparalapoblacinrural.
Laconstruccinconstituyenuestragranapuestadeaprovecharelincrementoenlademanda
deviviendaquesegeneraconelmayordinamismoeconmico,paraimpulsarlageneracinde
empleo,especialmenteenlaszonasurbanasdelpas.Asmismo,elsectordevivienda,dados
sus eslabonamientos con mltiples y diversas actividades econmicas, tiene el potencial de
dinamizar la economa e impulsar el crecimiento y la generacin de empleo de manera casi
transversal.Loanterior,sindejardemencionarelimpactosocialqueimplicaparaloshogares
colombianoscontarconmsymejorescondicionesdehabitabilidad.
La identificacin de la infraestructura de transporte como locomotora estratgica de
crecimientoesunreflejodenuestraobligacinydeudaconlapoblacinyelsectorproductivo
deunirelterritorioyllevar,conmayorseguridad,prontitudyamenorescostos,losproductos
y las ideas de los colombianos al resto del pas y al mundo. El impulso a la locomotora de
transporte no slo genera empleo, dinamiza la economa y fortalece la competitividad del
sector productivo en los mercados internacionales, sino tambin mejora la disponibilidad,
calidad,ypreciodelosbienesyserviciosqueconsumelapoblacin.Aldisminuirloscostosde
transporte, se reducen los precios de los alimentos y bienes bsicos, generando de esta
maneraunimpactosocialyregionaldegranimportancia.
63
Elsectormineroenergticorepresentalaoportunidadquetenemosdeaprovechardemanera
responsable nuestra riqueza de recursos naturales para generar crecimiento sostenible y
mayorequidadsocial,regionaleintergeneracional.Laselevadasproyeccionesdeproduccin
de petrleo y carbn para los prximos aos, las estimaciones al alza de los precios
internacionales de la canasta mineroenergtica y la creciente actividad de exploracin en el
territorio nacional, muestran claramente el papel crucial que tendr este sector en la
economa colombiana en los prximos aos. Ahora bien, con el desarrollo de los sectores
mineroenergticos, viene atada una enorme responsabilidad de gestin ambiental. El
desarrollodeestalocomotoranopuedeirencontravadeldesarrollosostenibledelpasyde
suconservacinparalasprximasgeneraciones.
Para que las cinco locomotoras realmente lideren el crecimiento econmico de Colombia en los
prximos aos y produzcan impactos significativos en el empleo, ser necesario consolidar los
eslabonamientos de estos sectores con los vagones del tren. En especial, con los sectores de
servicioscomercio,transporte,sectorfinanciero,entreotros,queconcentranel60%delempleo
totaldelpas.Amododeejemplo,parademostrarelpotencialimpactoquepuedengenerarestos
eslabonamientos, se encuentra que el sector de vivienda se interrelaciona con 32 actividades
econmicas,yenlacadenadepetrleoseidentificanhasta38bienesyserviciosconexos
72
.
Finalmente,elcrecimientoeconmicodeColombiadebesersostenidoytambinsostenible:debe
ser un crecimiento fundamentado en la sostenibilidad ambiental. Es necesario, para nuestro
bienestar y como responsabilidad con las futuras generaciones, hacer compatibles la agenda
productiva y la agenda ambiental, y armonizar el desarrollo productivo con la preservacin del
medioambiente.

72
Fuente: CRU Strategies, Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANDI. (2009). Oportunidades de la cadena de hidrocarburos para la
industrianacional20092020.
64
A. Innovacinparalaprosperidad
Ms que desarrollar estrategias para generar innovacin en el aparato productivo, se requiere
fomentar una cultura de innovacin en todas las esferas del Estado incluyendo, por supuesto, el
sectorempresarial,lasuniversidades,ylasociedadcivil.
Lainnovacinconstituyeelmecanismoptimoparagarantizarlasostenibilidaddelcrecimientoy
la competitividad del pas en el largo plazo. A modo de ejemplo, en Estados Unidos, durante la
segunda mitad del siglo XX, la innovacin dio cuenta de una tercera parte del crecimiento de la
productividad.
Innovar no slo significa desarrollar nuevos productos y transformar los productos existentes.
Consisteencrearnuevasformasdeorganizar,gestionar,producir,entregar,comercializar,vender
yrelacionarseconclientesyproveedores;logrando,enltimainstancia,generarvaloragregadoa
travsdetodalacadenaproductiva.Esporestoquelainnovacinylainversineninvestigaciny
desarrollo no son exclusivas a los sectores de alta tecnologa. Por lo contrario, deben ser parte
vitaldetodoslossectoreseconmicosyhacerseextensivosatodossuseslabonamientos.
En la actualidad, Colombia evidencia un rezago considerable frente a pases de caractersticas
similares en el desarrollo de la ciencia, la tecnologa y la innovacin. A modo ilustrativo, la
inversintotaleninvestigacinydesarrolloenColombiaesdel0,2%delPIB;unnivelmuybajoen
comparacinconpasescomoArgentina,queinvierteel0,5%;Chileel0,7%;Brasilel0,8%;oCorea
delSurel3,2%.
Ahora bien, la innovacin no slo es pieza central en el desarrollo de las actividades productivas.
Es,porlocontrario,partefundamentaldetodaslasesferasdeldesarrollo,incluyendoelprogreso
social, el Buen Gobierno, la consolidacin de la paz y la sostenibilidad ambiental. Por tanto, el
primerpasopararealmentegenerarimpactoseconmicosysocialesdelargoalcanceatravsde
la innovacin, es consolidando una cultura de innovacin en las organizaciones sociales, en las
institucionespblicasyterritoriales,enlasfuerzasmilitares,entrelosniosyjvenes,enlaszonas
rurales,yengeneral,entodaslasesferasdelasociedad.
Crecimientoy
competitividad
Igualdadde
oportunidades
Consolidacin
delapaz
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
65
Para alcanzar este propsito, se requiere, como primera medida, promover la innovacin y el
emprendimiento en todas las etapas de formacin; desde la educacin primaria, hasta la
educacin superior. En esta ltima, no solo fomentar la innovacin y el emprendimiento
empresarial entre estudiantes, sino tambin entre profesores e investigadores. Muchas grandes
ideas nacen y mueren en las universidades, debido a la inadecuada alineacin de incentivos, la
falta de habilidades empresariales y de gestin de los propios profesores o investigadores
universitarios,oladebilidadenlasalianzasdelasuniversidadesconlasempresasoconelsector
pblico.
FiguraIII2.Lainnovacinparalaprosperidad

Un paso fundamental para avanzar hacia una cultura de innovacin, es potenciando los
habilitadores de la innovacin, es decir los mecanismos que la facilitan y la promueven.
Mecanismos como: (1) el fortalecimiento de los esquemas de proteccin a la propiedad
intelectual,(2)ladisponibilidadydiversidaddeinstrumentosfinancieros,(3)elmayorymejoruso
delastecnologasdelainformacinylascomunicaciones,(4)elestablecimientodeunsistemade
educacin superior de calidad y con pertinencia, (5) la promocin de esquemas de asociatividad
empresarial en torno al desarrollo de clusters basados en la innovacin, y (6) la consolidacin de
alianzasproductivasregionalesylocalesentreempresas,universidadesyentidadesdelEstado.
Uno de los habilitadores centrales para la generacin de la innovacin es la transferencia
tecnolgica. Facilitar y fomentar el uso y adaptacin de tecnologa son requisitos fundamentales
paraquelainnovacinenelpasevolucionehacialafronteradelconocimiento.Loanteriorimplica
que,paralelamentealageneracindenuevoconocimientoeinnovacindentrodelpas,sedeben
establecer mecanismos para transferir y adaptar los desarrollos cientficos e innovadores que se
elBuen
Gobierno
Solucin
Invencin
aplicada
INNOVACINPARA
Movilizado
res:modelo
deejecucin
yseguimiento
Habilitado
res
Idea
Necesidades
insatisfechas
deusuarios
elCrecimiento
Sostenible
elDesarrollo
Social
laSostenibilidad
Ambiental
laConsolidacin
delaPaz
66
estngenerando.Esdecir,aprovecharelinmensodesarrollodenuevoconocimientoquedaada
se est dando en todo el planeta, y lentamente y de forma paralela, ir aumentando el aporte
propiodeColombiaaestageneracindenuevoconocimiento.
Elemprendimientoesotrodeesoshabilitadoresfundamentalesparaavanzarhaciaunaculturade
innovacin. Es la manera de transformar la cultura de innovacin en desarrollo basado en
innovacin. En este sentido, promover el emprendimiento implica establecer un ambiente
regulatorio a favor de la libre competencia en todos los mercados. Un ambiente que incentive la
creacindeempresas,peroquetambinfaciliteelcierredelasmismas.Unambienteenelcuallas
empresas productivas e innovadoras permanecen en el mercado y las improductivas salen del
mismo o se desplacen hacia otras actividades. Un entorno que no castiga los fracasos sino que
promueva el aprendizaje de los mismos. Y no solo el aprendizaje por medio de la generacin de
nuevasempresas,sinotambindelageneracindenuevosnegocios.Esdecir,quetambinapoya
losemprendimientoinnovadoresquerealizanempresasyaestablecidasoconsolidadas.
Lainnovacines,endefinitiva,unapiedraangulardelPlanNacionaldeDesarrolloyser,engran
medida,laquedetermineelxitodesuimplementacin,yelverdaderoimpactoquetendrenel
largoplazo.LanovedaddelenfoquedeinnovacinenelPlannoestensusherramientas,sinoen
su enfoque. El enfoque de avanzar hacia una cultura de innovacin y emprendimiento, que se
impregne en empresas nuevas y consolidadas, en el sector pblico, privado y acadmico, y en
general,entodaslasesferasdelasociedad.
1. Conocimientoeinnovacin
El conocimiento y la innovacin
73
es un apoyo transversal que soportar las locomotoras de
Nuevos sectores basados en la innovacin, Agricultura y desarrollo rural, Infraestructura de
transporte,DesarrollomineroyexpansinenergticayViviendayciudadesamables,permitiendo
resolver problemas tcnicos, reducir costos, ampliar coberturas y competir en mercados
globalizados con una oferta diversificada y sofisticada. De la misma manera, la innovacin es la
estrategia para lograr transformar y dinamizar los sectores en que tradicionalmente se ha
concentradolaeconoma.
Elobjetivodelapolticacontenidaenestecaptuloesidentificar,producir,difundir,usareintegrar
el conocimiento para apoyar la transformacin productiva y social del pas. Este objetivo busca
atender problemas de (1) bajos niveles de inversin en innovacin de las empresas;
(2)insuficienterecursohumanoparalainvestigacinylainnovacin;(3)dbilinstitucionalidaden
el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI); (4) ausencia de focalizacin en
reas estratgicas de largo plazo, y (5) disparidades regionales en capacidades cientficas y
tecnolgicas.

73
Lainnovacineslaintroduccindeunnuevo,osignificativamentemejorado,producto(bienoservicio),deunproceso,deunnuevo
mtododecomercializacinodeunnuevomtodoorganizativo,enlasprcticasinternasdelaempresa,laorganizacindellugardel
trabajo o las relaciones exteriores (OECD, 2005). La investigacin y el desarrollo experimental (I+D) comprenden el trabajo creativo
llevadoacabodeformasistemticaparaincrementarelvolumendeconocimientos,incluidoelconocimientodelhombre,laculturay
lasociedad,yelusodeesosconocimientosparacrearnuevasaplicaciones(OECD,2005).
67
a) Diagnstico
Fomentar la innovacin y el uso del conocimiento, en primer lugar, requiere de financiacin
adaptada a las caractersticas de los proyectos de investigacin e innovacin as como de la
estructura productiva y las necesidades regionales. En segundo lugar, demanda la formacin de
capital altamente calificado que pueda transformar ideas y conocimiento en innovaciones. Y
finalmente, necesita de una institucionalidad que organice, asesore, acompae y vigile los
procesos de identificacin, produccin, difusin, uso e integracin del conocimiento en la
transformacinproductivaysocialdelpas.
FiguraIII3.PIBpercpitaygastosenI+D,19962009
Fuentes:BancoMundialyUnesco.
El conocimiento y la innovacin son factores que han demostrado impactos positivos sobre el
crecimientoeconmico;particularmente,lospasesqueregistranmayoresnivelesdeinversinen
actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico, I+D, presentan altos niveles de crecimiento
(figuraIII3).
EnColombia,lainversinenactividadesrelacionadasconlainnovacinesbajasisecomparacon
otros pasesy se ha mantenido estancada durante los ltimos aos. En 2010,el pas registr una
inversinenI+DcomoproporcindelPIBdel0,16%yenActividadesCientficasTecnolgicasyde
Innovacin(ACTI)del0,41%,unnivelbajoencomparacinconestndaresinternacionales;Israel,
Suecia,Brasil,Chile,EstadosUnidosyCanaddestinaronentreel1%yel4,8%delPIBenI+D(BM,
2010).
Paraguay
Panama
Ecuador
Uruguay
Peru
Chile
Venezuela, RB
Mexico
Brazil
Portugal
Spain
China
United States
Bolivia
Kuwait
Romania
Singapore
Malaysia
Finland
Israel
Thailand
Norway
Switzerland
Argentina
Russian F.
Netherlands
Australia
India
Korea, Rep.
Canada
Italy
France
United Kingdom
Germany
J apan
Bolivia
Kuwait
Romania
Singapore
Malaysia
Finland
Israel
Thailand
Norway
Switzerland
Argentina
Russian F.
Netherlands
Australia
India
Korea, Rep.
Canada
Italy
France
United Kingdom
Germany
J apan
Colombia
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0
9
)
22 24 26 28 30
(ln) PIB per cpita (promedio 1996-2009)
68
ElsectorpblicoinvierteunamayorproporcinrecursosparaI+DyACTIqueelsectorprivado.El
primero particip con el 53% de la inversin en ACTI y el 58,1% en I+D en el periodo 20002010,
mientrasqueelsectorprivadoparticipconel43,6%yel36,4%respectivamente(OCYT,2010)
74
.
LaasignacinderecursospblicosenI+DyenACTIsehapromocionadoatravsdeproyectosde
ciencia y tecnologa, y de innovacin. Sin embargo, la asignacin de recursos para este tipo de
proyectos es dispersa, de modo que no logra un impacto en trminos de transformacin
productiva para una regin o sector. Entre 2004 y 2009 se financiaron aproximadamente 1.778
proyectos de investigacin e innovacin que no dan cuenta de una accin coordinada que
respondaaunapolticadeCTeI(Colciencias,2010).
Porsuparte,lainversinprivadaenI+DyACTIsehafomentadoatravsdeincentivostributarios;
no obstante, el impacto de este tipo de incentivos ha sido limitado debido a su baja cobertura, a
sucomplejidadeneltrmiteyaquesuaplicacinsolotieneencuentaunnmerorestringidode
actividadesrelacionadasconlainnovacin(MercerBlackman,2008)(Fedesarrollo,2005).
En trminos regionales la inversin en ACTI tiene una alta concentracin, en particular Bogot y
Antioquiaenconjuntoparticipanconmsdel70%delainversinnacionalenACTI,siendoaslas
entidades territoriales con mayor desarrollo de capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin.
Encontraste,regionescomolaOrinoquiaoelPacficotienenunaparticipacinmnimadentrode
la inversin nacional en ACTI; por ejemplo, el departamento del Choc lo hace con apenas el
0,01%(OCyT,2010).PartedelabajainversinenACTIenlosmunicipiosydepartamentosdelpas,
se ve reflejada en la falta de innovaciones sociales que permitan evitar y responder
oportunamenteadesastresnaturalescomoelquevivielpasdurante2010y2011.
La estructura actual de la oferta de educacin superior an no responde adecuadamente a las
necesidades del sector productivo. Respecto a la formacin del capital humano altamente
calificado, se ha demostrado que ante una mayor dotacin y conocimiento de capital humano se
puede acelerar el progreso tecnolgico de los pases (Nelson & Phepls, 1966). As, la mayora de
lospasesdesarrolladosconexportacionesdealtoniveltecnolgicodedicanunmayornmerode
investigadores a I+D (figura III4). Sin embargo, para que ocurra este tipo de contribucin, los
recursos humanos deben estar ubicados dentro de las empresas o vinculados a sus operaciones
(BID,2010).
EnColombia,elesfuerzoporinnovaryelcapitalhumanoaltamentecalificadoestconcentradoen
lasgrandesymedianasempresasdelaindustriamanufacturera;el83%delgastoeninnovaciny
desarrollo empresarial se concentra en ellas. La mitad del personal ocupado en la industria
manufacturera tiene formacin secundaria, el 16,2% primaria, el 9% formacin tcnica, el 12,2%
educacinprofesionalyel0,3%formacindemaestraydoctorado.Loanteriorsedebe,enparte,
a que la oferta del pas en capital humano altamente calificado es limitada. En 2008 Colombia
contcon3,7doctoresporcadamillndehabitantes;mientrasqueesteindicadorfuede327en
EstadosUnidos.Adems,elpasslocuentacon33programascertificadosdedoctoradoy614de
maestra(MEN,2010).

74
Elporcentajerestantecorrespondealainversinrealizadaconrecursosdecooperacinprovenientedeotrospases.
69
FiguraIII4.ExportacionesconaltoniveltecnolgicoeinvestigadoresdedicadosaI+D,
19992006
Fuente:BancoMundialyUnesco.
Un sector productivo que emplea capital humano con este nivel de formacin est lejos de
alcanzarmayoresnivelesdeconocimientoeinnovacin.
En materia de institucionalidad en CTeI se han obtenido avances significativos, entre los cuales
est la aprobacin de la Ley de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Ley 1286, 2009) que permite la
consolidacin del Sistema de CTeI, transforma a Colciencias como Departamento Administrativo
deCTeI,conlocualsecreaelsectoradministrativocorrespondienteyelFondoFranciscoJosde
Caldas. A pesar de los avances, es necesario fortalecer la capacidad del sector de CTeI para
formularpolticayparaejecutarlosrecursos,eincrementarsuinstitucionalidadpueshastaahora
esunodelosmspequeosdelaAdministracinPblica.
En los Consejos de los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa (CPNCyT) es necesaria una
participacin ms dinmica del sector pblico y del productivo. Adems, slo algunos Consejos
DepartamentalesdeCienciayTecnologa(Codecyt)sonoperativosyparticipaneneldesarrollode
lasagendasdepartamentalesdeCTeI;raznporlacualesnecesarioempoderaralasautoridadesy
empresarioslocalesensupapeldepromocindelaCTeI.
b) Lineamientosestratgicos
Para incrementar la baja capacidad de innovacin en el sector productivo se propone una
estrategia a travs del uso del conocimiento y la innovacin que est sustentada en tres
lineamentos:financiar,formaryorganizar.Financiarimplicaincrementarlasinversionespblicasy
Turqua
Argentina
Bulgaria
Rumania
F. de Rusia
Polonia
Lituania
China
Croacia
Portugal
Eslovenia
Italia
Estados Unidos
J apn
Hungra
Reino Unido
Corea
Alemania
Finlandia
Irlanda
Singapur
Colombia 0
2
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0
0
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0
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)
2 4 6 8 10
(ln) Exportaciones productos de alta tecnologa per cpita (promedio 1999-2006)
70
privadas en CTeI como porcentaje del PIB, formar permite contar con personal con capacidad de
llevar innovaciones al sector productivo y organizar permite especializar la institucionalidad para
atenderlasdistintasetapasdelprocesodegeneracinyusodelconocimiento.Eltrabajoconjunto
y coordinado de estos tres lineamentos y la definicin de reas estratgicas establecida en la
seccin III.C.1: Nuevos sectores basados en la innovacin permitirn el desarrollo de la
transformacinproductiva,bienestarsocialymayorcrecimientoeconmico.
LasTecnologasdelaInformacinylasComunicaciones(TIC),comounadelasreasestratgicas,
son el medio a travs del cual la informacin y el conocimiento fluyen sectorial y regionalmente.
Las TIC permiten que, por ejemplo, problemas locales puedan ser abordados por investigadores,
consultorestecnolgicosygestoresempresarialesubicadosencualquierpartedeColombiaodel
mundo, quienes, a su vez, pueden interactuar con sus pares y beneficiarse de la infraestructura
existenteenotrasregionesopases.
1. Financiar
Los fondos de CTeI sern dirigidos a la financiacin de proyectos de investigacin, desarrollo
tecnolgicoeinnovacin,lacreacinyfortalecimientodeunidadesdeinvestigacin,desarrollo,y
apropiacindelconocimientoylaformacindeinvestigadoresygestoresdeciencia,tecnologae
innovacin, y beneficiarn a los sectores cientfico, tecnolgico y productivo. Su asignacin se
realizar en el marco de los planes de mediano y largo plazo en reas estratgicas y,
preferiblemente, por convocatoria pblica con evaluacin basada en criterios de calidad y
pertinencia. El Gobierno nacional apoyar el desarrollo y la estructuracin de proyectos que
atiendanlasreasestratgicas.
Los recursos que se destinen al Fondo de Investigacin en Salud, se asignarn a actividades de
ciencia,tecnologaeinnovacinatravsdelMinisteriodelaProteccinSocialydeColciencias.
En el caso de los recursos de regalas asignados a CTeI, stos se destinarn a la financiacin de
megaproyectos que debern ser coherentes con la vocacin productiva y sostenible de las
regiones, e involucrarn la coordinacin de esfuerzos interinstitucionales. Su ejecucin ser a
travsdealianzasentreelsectorproductivoy/oinvestigadorteniendoencuentalascapacidades
presentesylasnecesidadesdefortalecimiento.
Los incentivos tributarios para promover la inversin privada en actividades relacionadas con la
innovacinbuscanestimularelemprendimientosdealtocontenidotecnolgicoylasinnovaciones
derivadas de proyectos de investigacin. Por esta razn, se fortalecern los incentivos actuales y
se crearn nuevos, de modo que atiendan a cada uno de los eslabones de la cadena de valor del
conocimiento.
El fortalecimiento de los incentivos tendr en cuenta la agilizacin y la ampliacin de los rubros
objetodeladeduccinenlabasegravabledelimpuestoderentaporinversionesodonacionesen
proyectos de carcter cientfico, tecnolgico o de innovacin. La ampliacin de la cobertura
incluir la formacin dentro del pas de capital humano altamente calificado, as como la
vinculacin a unidades de investigacin y desarrollo de personal calificado y acreditado de nivel
tcnico y tecnolgico, profesional, magster o doctorado. Los instrumentos se flexibilizarn
teniendo en cuenta criterios progresividad en la deduccin segn el tamao de la empresa y se
implementarnmecanismosparaqueloscontribuyentesapliquenalosbeneficiosanenperodos
posteriores.
71
Adems,seimplementarnmedidascomo:
Incentivar la participacin privada en proyectos de CTeI calificados por Colciencias y
ejecutadospormediodelabancadedesarrolloylasentidadesfinancierasdelEstado,incluido
elFondoFranciscoJosdeCaldas,paralocualseutilizarelbeneficiotributariodel125%.
Excluir de la definicin de ingreso constitutivo de renta y ganancia ocasional a los recursos
percibidosporloscontribuyentescuandostosseanasignadosaproyectosdeCTeI.
Beneficiar de la exencin de IVA por la importacin de equipos y elementos que estn
destinados al desarrollo de proyectos de carcter cientfico o tecnolgico a las entidades de
educacin.
Velar por la aplicacin de estos incentivos tributarios basados en principios de celeridad,
agilidadyefectividad.
Elsectorproductivoeinvestigadorserbeneficiariodeunaagendadecooperacinconsuspares
de pases prioritarios, de modo que permita la movilidad de investigadores, la transferencia de
tecnologa y la realizacin de proyectos conjuntos de investigacin e innovacin en reas
estratgicas.
2. Formar
Este lineamiento promover la formacin de personal altamente calificado, mecanismos que
favorezcanlapertinenciayarticulacinentreelsectorproductivoyacadmico,elaprendizajepor
indagacinenniosyjvenesylaapropiacinsocialdelaCTeI.Estasestrategiaspermitirnmejor
empleoparaloscolombianos.Lasestrategiasencaminadasabuscarlapertinenciadelaeducacin
media,tcnicayprofesional,yfocalizadasalusodelconocimientoylainnovacin,seencuentran
relacionadas en la seccin III.B.1.a: Mejoramiento de la calidad de la educacin y desarrollo de
competencias.
Unnmerocrecientedeprogramasdeformacindemaestraydoctoradopermitirlarealizacin
de investigaciones que lleven al pas a la frontera del conocimiento en reas estratgicas para su
desarrollo.ElloserposibleatravsdelincrementoderecursosparaelProgramade Generacin
del Bicentenario que permitir otorgar 1.000 becas doctorales al ao, de las cuales al menos la
mitadsernnacionales.
Las entidades pblicas implementarn proyectos de inversin para la financiacin de becas para
maestraydoctoradodesusempleados,conlocualseevidenciarelcompromisodelEstadopor
estos niveles de formacin. El ICETEX ser una de las opciones que podrn utilizar las entidades
para la administracin de esos recursos y la coordinacin de la inversin se realizar utilizando
sistemasdeinformacindelSNCTeI.
Lasinstitucionesdeeducacinsuperior,enelmarcodesuautonoma,trabajarnen:
Unamayorpertinenciaynfasisenelemprendimientoinnovadoratravsdelaprendizajeeny
conlaempresadesdelosprimerosaosdeestudio.
La mejora en la calidad de la educacin mediante la vinculacin de un mayor porcentaje de
docentes e investigadores con altos niveles de formacin a las instituciones de educacin
superior.
72
La ampliacin de los acuerdos UniversidadEmpresa para el fortalecimiento de la relacin
entreinvestigadoresyempresas.
La vinculacin laboral de doctores graduados a travs de proyectos de investigacin e
innovacindelasempresasysectorinvestigador.
La promocin de las ciencias bsicas, la ingeniera y, en general, de todas las ciencias para
incrementarelintersdelosjvenesporelconocimiento.
Parafortalecerlascapacidadesdeinvestigacincientficaytecnolgicaenreasquerespondana
los intereses estratgicos del pas, se establecern mecanismos de internacionalizacin de la
educacinsuperior.
ElProgramaJvenesInvestigadoreseInnovadoresampliarsucoberturaa10.000jvenesalao
financiado en forma conjunta con recursos pblicos y privados, siguiendo criterios de
progresividad.LosContratosdeAprendizajesernuninstrumentoquepermitiralosestudiantes
de formacin tcnica, tecnolgica y profesional acceder a las empresas para lograr experiencia y
promover procesos de innovacin. La vinculacin de estudiantes de maestra y doctorado en el
sector productivo estar dirigida a la promocin del conocimiento y la innovacin a travs de
mecanismos como: (1) herramientas que permitan visibilizar la demanda tecnolgica de las
empresas(portalweb),y(2)pasantasytrabajosdegradoquepuedanaplicarsealasnecesidades
delasempresasconfinanciacincompartidaentresectorpblicoyprivado.
Se pondr en marcha un programa de pasantas e intercambios laborales de colombianos y
extranjeros que permita la atraccin de personal altamente calificado no residente en el pas y
llevar capital humano a las regiones de menor desarrollo en Colombia. En el primer caso, se
apoyar la financiacin de pasantas de no residentes por un perodo de al menos seis meses en
Colombia. En el mbito regional habr pasantas de tcnicos, tecnlogos y profesionales de las
instituciones de educacin superior y centros de investigacin y desarrollo tecnolgico del rea
homogneacentralalasdemsreashomogneasdemenordesarrollorelativousandoapoyosde
las entidades territoriales para el sostenimiento de los pasantes. El intercambio de personal
altamentecalificadoseapoyaratravsdeacuerdosdepasapas,demodoquesefavorezcael
ingreso de extranjeros altamente calificados, en el caso de nacionales, se implementarn
mecanismos de intercambios de informacin que permitan identificar la oferta y la demanda de
personalporreasestratgicas.
Seadelantarunprogramaparagenerarunprocesodetransformacinculturalquepermitaalos
niosylosjvenesvincularseaactividadesdeCTeIatravsdelaeducacinporindagacinopor
proyectos.Estaserlabaseparalograrladisponibilidaddepersonalcalificadoprofesional,tcnico
y tecnolgico con capacidad para transformar ideas y conocimiento en nuevos o
significativamentemejoradosproductos,serviciosonuevosprocesosenelmercado.
Lascompetenciasbsicaseninvestigacinentodoslosestudiantesserunobjetivoalargoplazo,
de modo que se incluirn de manera progresiva modelos pedaggicos por indagacin. El
aprendizaje por proyectos ser una estrategia que permitir adquirir destrezas para observar,
indagar y buscar soluciones a los problemas productivos y sociales. En el corto plazo, se
aprovechar la experiencia en la formacin de las TecnoAcademias del SENA para implementar
modelos que articulen los procesos de educacin bsica y media con temas de CTeI y
emprendimiento. As mismo, se incrementar la cobertura del Programa Ondas para nios y
jvenes,destinandounporcentajedesusrecursosalapoblacinensituacindepobrezaextrema,
beneficiariadelProgramaRedJUNTOSyelotroporcentajeparalaformacindeformadores.
73
Laapropiacinsocialdelconocimientoincluirladivulgacindelosimpactosdelainvestigaciny
la innovacin entre la poblacin colombiana a travs de medios impresos, Internet, radio y
televisin.Seampliarlacoberturahaciaunmayornmerodedepartamentosymunicipiosdela
Semana de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin, y se seguirn apoyando iniciativas de
exposiciones, foros, museos y centros interactivos, buscando construir lenguajes comunes y
divulgarcasosexitosossobrelacapacidaddelconocimientoparagenerarvalorybienestarsocial.
3. Organizar
El fortalecimiento de la institucionalidad para la generacin y uso del conocimiento y para el
fomento de la innovacin involucra estrategias dirigidas a la especializacin de las entidades del
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI) y a la generacin de nueva oferta
institucional.
Se fortalecer el sector CTeI de modo que cuente con recursos humanos e institucionales para
formular la poltica en la materia y cuente con mecanismos diferenciados y especializados de
ejecucin de recursos. Colciencias como entidad rectora del sector y de la formulacin de la
polticanacionaldeCTeIseapoyarenelmodelotripartitoEstadoSectorprivadoAcademiadelos
Consejos de Programa Nacionales para la elaboracin de los planes de mediano y largo plazo en
lasreasestratgicas.
Se implementar la elaboracin anual del Plan de CTeI como mecanismo de articulacin de los
objetivos y prioridades nacionales de investigacin e innovacin y la puesta en marcha de
estrategias de ejecucin articuladas, dentro de las cuales podrn incluirse la financiacin y el
fortalecimientodecentrosdeinvestigacinydesarrollotecnolgicoparacadasectororegin.
As,enelsectoragropecuario,elMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuraldefinirmecanismos
para la ejecucin de las Agendas de Innovacin por cadenas productivas. De igual manera, se
promoverelfortalecimientoinstitucionaldelICAyelINVIMAysuarticulacinalSistemaNacional
deCompetitividad,conelfindepromoverlaentradadeinnovacionesenelmercadoypropiciarun
mayordesarrollodelasanidadylainocuidadcomofactordelacompetitividadydelacalidadde
losalimentosymedicamentos.
Se podrn canalizar recursos pblicos y privados para financiar proyectos de investigacin,
desarrollotecnolgicoeinnovacinenelmarcodelosplanesdemedianoylargoplazoporreas
estratgicashaciendousodelabancadedesarrolloylasentidadesfinancierasdelEstado,incluido
el Fondo Francisco Jos de Caldas como instrumento financiero, para lo cual se utilizarn
mecanismos que permitan el seguimiento de la ejecucin. As mismo, se establecern alianzas
pblicoprivadas para fomentar el desarrollo de innovaciones sociales en concordancia con lo
dispuestoenlaseccinIII.C.1:Nuevossectoresbasadosenlainnovacin.
El sector defensa formular planes y programas y priorizar recursos en CTeI, definiendo unos
objetivos sectoriales en aras de alcanzar la autosuficiencia y la independencia tecnolgica en
asuntosdeseguridadnacionalyfavorecereldesarrolloeconmicoeindustrialdelpas.Paraello,
deberenmarcarseenlasreasestratgicasqueleseanaplicables,ademsdearticularseconlos
otrosactoresinvolucradosypromoverlaalianzauniversidadempresaEstado.
En el sector vivienda se promover la formulacin de planes de mediano y largo plazo con la
participacin del sector pblico y privado, enfocado en temas de diseo y optimizacin de
74
procesosdeconstruccin.Conellosebuscaquelalocomotoradeviviendafortalezcalosprocesos
deinnovacin,unobjetivoacordealoestablecidoenlaseccinIII.1.C:Nuevossectoresbasadosen
lainnovacin.
El SENA focalizar sus esfuerzos en ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la formacin
tcnica y tecnolgica teniendo en cuenta para ello alianzas con el sector privado y acadmico. El
SENA continuar con los programas que permitan al sector CTeI apoyarse en la estructura del
SENA para su relacionamiento con las empresas y tras evaluar el programa de creacin de
unidades de investigacin e innovacin en las empresas, se establecern las condiciones para su
continuidad.
Se implementar una poltica de overhead en la financiacin pblica de actividades de CTeI, la
creacinycofinanciacindeoficinasdetransferenciatecnolgicaylaformacinencompetencias
en gestin de la innovacin y la investigacin. La financiacin se realizar a travs de la
presentacindeproyectospormediodeconvocatoriaspblicasoporfinanciacindirecta.
Lanuevaofertainstitucionalincluirlacreacindeunainstitucionalidadespecficaparapromover
eldesarrollodelabiotecnologa,elaprovechamientocomercialdelabiodiversidadylosrecursos
genticos.
4. FomentarelusodeTIC
Las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) son herramientas que apoyan la
productividad y la competitividad del pas. Las TIC permiten a los usuarios jugar un papel central
enlainnovacin,promoverlageneracindeconocimientoynuevosnegocios.
El acceso y uso de las TIC, el despliegue y uso eficiente de la infraestructura, el desarrollo de
contenidos y aplicaciones, la proteccin a los usuarios, la formacin de capital humano en estas
tecnologas son pilares para la consolidacin de las sociedades de la informacin y del
conocimiento.
Latransformacindelainformacinenconocimientosepromoveratravsdelaconstruccinde
infraestructuraylamasificacindeterminalesenelterritorionacional;sobretodo,setrabajaren
la masificacin de banda ancha y el acceso a Internet a travs de redes mviles. El Gobierno
nacional trabajar de forma coordinada para promover el uso de las TIC en el sector productivo
delpas.
SeestimularelusoeficientedelainfraestructuraylaofertadeserviciosdeTICparaaumentarla
penetracin y el uso de servicios en la poblacin y los diversos sectores, especialmente aquellos
basadosenlainnovacin.
SeasegurarlacontinuidaddelprogramadeGobiernoenLnealideradoporelMinisteriodeTICy
se buscar que las herramientas del programa lleguen a todo el territorio nacional, ofreciendo
serviciosqueagilicenlostrmitesparalasempresasylosciudadanosdelpas.
Se fortalecern las capacidades en el uso y la adopcin de las TIC por medio de la formacin del
capitalhumanoparadesarrollarservicioseinvestigarenelcampodelasTIC.
75
Se consolidar a las TIC como plataforma tecnolgica de los procesos educativos mejorando con
ellolacobertura,lacalidad,lapertinenciaylageneracindecontenidoseducativos,conlocualse
fortalecerlafuerzalaboralenelusodelasTIC.
Se mejorarn las capacidades de los profesores de educacin bsica y media en TIC y se
promover la incorporacin del uso de estas tecnologas como herramientas acadmicas y
educativas.
SeincentivarlainnovacinpedaggicayelusodenuevasTICparalaformacindecompetencias
laboralesysebuscarquelasTICseintegrenalprocesopedaggicodelosdocentesyestudiantes
enlasinstitucioneseducativas.
Se articularn las iniciativas existentes en torno al desarrollo de investigacin, desarrollo
tecnolgicoeinnovacinenTICsiguiendoparaelloelplanparaelreaestratgicaTICdefinidopor
el Ministerio TIC, en conjunto con Colciencias, y se priorizarn recursos otorgando especial
relevanciaalimpactoenelsectorproductivo.
Las polticas nacionales de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin en el campo de las
ciencias y las tecnologas espaciales sern formuladas por miembros de la Comisin Colombiana
delEspacio(CCE)consuparticipacinenlaformulacindelosplanesdemedianoylargoplazode
las reas estratgicas en el marco del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
(SNCTeI), con lo cual se promover la toma de decisiones en la gestin ambiental, el cambio
climticoylagestindelriesgoenmateriadedesastres.
c) Metas
Las metas esperadas para este Plan Nacional de Desarrollo en materia de conocimiento e
innovacinsepuedenobservarenlatablaIII1.
TablaIII1.MetasesperadasparaelPlanNacionaldeDesarrolloenmateriadeconocimiento
einnovacin,20112014
Nombreindicador
Unidadde
medida
Tipode
indicador
Lneabase
Meta
cuatrienio
Meta2019
Nuevosbeneficiariosdeformacindoctoral Personas Resultado 1.632 3.000 55.000
Pymesbeneficiadasporelincentivotributarioala
inversinenCiencia,TecnologaeInnovacin
Empresas Resultado 100 300
Planesdemedianoylargoplazodelasreas
estratgicas
Planes Producto 0 7
2. Emprendimientoempresarial
a) Diagnstico
Cuando el emprendimiento se entiende solamente como un mecanismo para la creacin de
empleoodeautoempleoseestignorandosupapelenunaeconomaquebuscaestarconducida
por la innovacin. El emprendimiento por oportunidad provee a las economas la posibilidad de
76
convertirideasenproductosyserviciosyasuvezenempresas
75
.Adicionalmente,elsurgimiento
de este tipo de empresas promueve la productividad debido a que presiona a las empresas ya
establecidas a realizar cambios que les permitan responder a la competencia de nuevos
participantesenelmercado.
Segn el Global Entrepreneurship Monitor (GEM) el 10% de los emprendedores colombianos
utilizan tecnologas con menos de un ao de existencia; menos del 10% de emprendimientos
cuentan con posibilidades de penetracin significativa en los mercados; y el 30% consideran que
su producto es nuevo y no tiene muchos competidores
76
. Respecto a las caractersticas de la
poblacininvolucradaenelprocesoemprendedor,poredadseobservaquelapoblacinentrelos
25 y 44 aos tiene mayor propensin a involucrarse en el proceso de creacin de una nueva
empresa, mientras por nivel educativo los bachilleres son quienes reportan el mayor nmero de
emprendimientos. Sin embargo, los estudiantes de posgrado son quienes realizan
emprendimientos de mejor calidad, pues la mayora de stos estn motivados por oportunidad
(90,5%)ynopornecesidad(figuraIII5).
Las principales barreras para el desarrollo de emprendimientos por oportunidad son la ausencia
de productos y servicios diferenciadores y la escasez de recursos para el financiamiento en las
etapas tempranas, especialmente los de capital semilla. Los esfuerzos realizados durante los
ltimos aos para superar estas barreras han resultado escasos, aislados y de bajo impacto en la
generacindeunadinmicapropiaycontinuaenlacreacindeempresasinnovadoras.
La poltica para los emprendimientos por oportunidad est conformada por dos lineamientos:
(1) fomento de fuentes alternativas de financiacin para las nuevas empresas por oportunidad, y
(2)fortalecimientoinstitucionaldelaindustriadesoporte.Ensuadecuadacoordinacinjugarun
rolfundamentalelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo.
FiguraIII5.Motivacinparalacreacindeempresassegnniveleducativo
Fuente:GEMColombia,2009

75
stesediferencia del emprendimiento por necesidadque surge cuando una persona o ungrupo de personasinician
una nueva actividad empresarial como mecanismo de autoempleo. En este tipo de emprendimiento no hay una
identificacindeunnuevoproductooservicio.
76
EstenivelesbajoencomparacinconotrospasesdelaregincomoChile(47%),Uruguay(43%)yArgentina(40%).
90,5%
66,7%
73,1%
72,3%
56,5%
57,7%
9,5%
33,3%
26,9%
27,7%
43,5%
42,3%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Postgrado
Profesionales
Tecnlogos
Educacion Superior
Incompleta
Bachilleres
Personas que no son
bachilleres
Porcentaje
Nivel educativo Oportunidad Necesidad
77
b) Lineamientosestratgicos
1. Fomentodefuentesalternativasdefinanciacinparalasnuevas
empresasporoportunidad
Ladificultadparaobtenerfinanciamientoenlasetapastempranasdelprocesoempresarialincide
negativamenteeneltamaoinicialyelniveltecnolgicoqueincorporanlosemprendimientos.El
estudio Desarrollo Emprendedor realizado por el BID en el ao 2005, muestra que la principal
fuente de capital semilla para la creacin de empresas en Amrica Latina proviene de ahorros
propios y del apoyo financiero brindado por familiares y amigos. Adicional a esta situacin, el
hecho de que la dinmica de los emprendimientos por oportunidad requiera ciclos de inversin
recurrente y de mayor tamao mientras madura, hace que el crdito no sea el mecanismo de
financiamientomsidneoparaestetipodeemprendimientos.
Anivelinternacionalsehaidentificadoalaindustriadecapitalprivadocomoelmejormecanismo
parafinanciarempresasconpotencialrealdeexpansinydepenetracinenlosmercados.Sibien
enColombiaestaindustriahatenidouncrecimiento acelerado,enconjuntocercadel70%delas
iniciativasdecreacindefondosdecapitalprivadoydelosfondosenoperacinapuntanarealizar
inversionesderecursossloenempresasenetapasdecrecimientoyconsolidacin
77
.
Por lo anterior, en Colombia la oferta de recursos para emprendimientos por oportunidad es
limitadayescasaentrminosdecoberturayalcance,locualdemandaesfuerzosdelGobiernoen
el planteamiento de fuentes alternativas de financiamiento y mecanismos especializados de
apalancamientoderecursosenlasetapastempranas.Porlotanto,sedesarrollarnlassiguientes
acciones:
IncentivarelfinanciamientodeemprendimientosatravsdengelesInversionistas
La promocin de ngeles Inversionistas como instrumento de financiacin de emprendimientos
por oportunidad reforzar la participacin de recursos de inversin privada en las etapas
tempranas del proceso empresarial. Este mecanismo de financiacin permitir a las empresas
apalancarsefinancieramenteyrecibirademstransferenciasdeconocimientoydeexperiencia,as
comoaprovecharlasredesdecontactoqueestafiguraprovee,reduciendolosriesgosasociadosa
lasiniciativasempresarialesincipientes.
Con este objetivo, el Gobierno a travs del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo:
(1) impulsar un programa que financie el diseo y puesta en marcha de redes de ngeles
Inversionistas; (2) establecer un marco normativo con incentivos tributarios para esta figura de
inversin; y (3) proporcionar directrices relacionadas con la organizacin de las redes para
promover buenas prcticas y contribuir con su buen funcionamiento. Estas iniciativas permitirn:
(1) reducir los costos de transaccin para la construccin de las redes, (2) aumentar la
formalizacin de estos mecanismos de inversin, y (3) crear espacios especializados para la
evaluacinyseguimientodelasinversionesqueserealizan.

77
Del ao 2005 al 2010 creci de 2 a 11 el nmero de fondos de capital privado en operacin y durante 2010 se han identificado 19
iniciativasdecapitalprivadoenprocesodeconseguiraportes.
78
Profundizarlaindustriadefondosdecapitalsemillayderiesgoenetapatemprana
La industria de fondos de capital privado ha mostrado avances importantes en los ltimos aos
con las iniciativas pblicas de fomento a travs del MCIT y la regulacin de la administracin y
gestindecarterascolectivas
78
.Noobstante,elavanceenesteobjetivoesanincipientefrentea
losrequerimientosdecapitalynecesidadesdeinversinenetapastempranas.
ElGobiernopromoveratravsdelaUnidaddeDesarrollodeBancldexlaprofundizacindelos
fondos de capital privado. En el marco de esta Unidad se disear una iniciativa para el
financiamiento de emprendimientos en etapa temprana que cuente con las siguientes
caractersticas: (1) asignacin de recursos de coinversin; (2) participacin conjunta de capital
nacionalyextranjero;y(3)estructuracindeunaprimadexitoparalosinversionistasprivadosa
travs de los mecanismos de salida de la inversin pblica. De otra parte, a travs del Fondo
Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas
Empresas (Fomipyme) se coordinar la participacin de la inversin pblica en fondos de capital
semilla.
FortalecerelFondoEmprender(FE)
LaprincipalfuentederecursospblicosdecapitalsemillaeselFondoEmprender,elcualfinancia
lacreacindeempresasprocedentesydesarrolladasporaprendices,practicantesuniversitarioso
profesionales.Actualmente,elreglamentodelFEestorientadoaestudiantesyegresadosdelos
programas impartidos por el SENA, tcnicos, tecnlogos y universitarios que hayan obtenido el
ttulo en un perodo menor a dos aos, y de maestra y especializacin que hayan obtenido el
ttuloenunperodomenoraunao
79
.Deestamanera,serestringelaparticipacindepoblacin
con amplia experiencia en el sector productivo o con conocimientos adquiridos en un perodo
superioralmencionado.
Desde su creacin en el ao 2002, el FE ha realizado nueve convocatorias nacionales y 58
convocatorias regionales en asocio con entes territoriales. En total se han cofinanciado 2.135
proyectosconrecursoscercanosalos$117.000millonesdepesos.
FiguraIII6.EmpresascreadasporelFondoEmprender
Fuente:SIGOBconcortea31deagostode2010

78
ElprogramaBancldexCapitalquefuecreadoenelao2009,tieneporobjetoincentivarlacreacindefondosdecapitalprivadoque
ensumayoratienencomopolticarealizarinversionessuperioresalos$1.000millones.Adems,elDecreto2555de2010ensuparte
3establecelaadministracinygestindelascarterascolectivas.
79
ElreglamentovigentedelFEestestablecidoporelacuerdo0004de2009ylaresolucin2510de2009delSENA.
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
N

m
e
r
o
Aos
79
La tasa de mortalidad de los emprendimientos financiados por el FE es del 16,6% y los recursos
otorgadossedistribuyendelasiguienteforma
80
:
770 microempresas de subsistencia
81
que generan menos de 2 empleos con inversiones
promediodelFEcorrespondientesa$33millonesporempresa.
610microempresasdeacumulacinsimple
82
quegeneranentre3y6empleosconinversiones
promediodelFEcorrespondientesa$55millonesporempresa.
158 microempresas de acumulacin ampliada
83
que generan entre 7 y 10 empleos con
inversionespromediodelFEcorrespondientesa$65millonesporempresa.
82 empresas con potencial de crecimiento
84
que generan entre 11 y 50 empleos con
inversionespromediodelfondoemprendercorrespondientesa$69millonesporempresa.
Lainformacinanteriorrevelaquecercadel85%deiniciativasapoyadasporelFEcorrespondena
microempresas que producen bienes o servicios finales con poco valor agregado y generan un
nmeroreducidodeempleos.Estoesresultadodelanaturalezadelotorgamientodelosrecursos,
donde se priorizan aquellos estudiantes que no cuentan con oportunidades de trabajo y estn
motivadosaadelantaremprendimientopornecesidad.
De acuerdo con lo anterior, es necesario revisar el alcance del FE como fuente principal de
recursos pblicos para la puesta en marcha de iniciativas empresariales incentivadas por
oportunidadconelfindeaumentarlacantidadymejorarlacalidaddelosplanesdenegocioque
apoya. Como parte de esta estrategia es conveniente revisar los reglamentos en relacin con la
focalizacinactualdelprogramaylosmontosmximosdecofinanciacindelosproyectos.
Esta estrategia contribuir a la reduccin de la mortalidad de los emprendimientos y a la
financiacindeiniciativasempresarialesporoportunidadyconmayorprobabilidaddexito,enlas
cualesseintroduzcanprocesosdeinnovacinyseevidencieunpotencialrealdecrecimiento.
2. Fortalecimientoinstitucionaldelaindustriadesoporte
La infraestructura actual de apoyo al emprendimiento no cuenta con instrumentos adecuados
para la creacin de empresas con carcter innovador. El instrumento ms representativo es el
Programa de Apoyo y Fortalecimiento a las Incubadoras de Empresas de Base Tecnolgica del
SENA
85
, el cual ha destinado recursos a la asociacin y fortalecimiento de incubadoras y a la
financiacindeemprendimientospresentadosporstas.Noobstante,esteesquemanohatenido
los resultados esperados en la formulacin de proyectos innovadores y en los ltimos aos, el
niveldeventasdelasempresascreadassehareducidosignificativamente,debidoengranpartea

80
Informacinhasta2008para1620proyectos.
81
Microempresas de subsistencia: unidades productivas que no generan excedentes econmicos, emplean principalmente mano de
obra familiar, no tienen una estructura formal, ni capacidad para capitalizarse, poseen tecnologas simples y producen bienes o
serviciosdebajacalidad.
82
Microempresas de acumulacin simple: unidades productivas que venden productos en mercados locales, usando tecnologas
simples,manodeobrafamiliaronoygeneranexcedenteseconmicosinsuficientes.
83
Microempresas de acumulacin ampliada: unidades productivas que venden productos en mercados locales, usando tecnologas
mejoradasymanodeobracapacitadaquelespermitenobtenerexcedentessuficientesperoreducidos.
84
Empresas con potencial de crecimiento: unidades productivas que generan excedentes en montos suficientes para constituir la
principalfuentedeingresosdelmicroempresarios,algunasdeestasmicroempresascuentancontecnologamoderna.
85
Esteprogramasecreen1999encumplimientodeloestablecidoenelartculo16delaLey344de1996cuyoobjetivo
esimplementarprogramasdecompetitividadydesarrollotecnolgicoproductivo.
80
que no se cuenta con asesora calificada ni con un entorno que favorezca el desarrollo de
mecanismosespecializados.
Experiencias internacionales muestran que los esquemas de aglomeracin como los cluster, los
centros de asesora y acompaamiento especializados y la cercana con las unidades de
investigacin acadmica facilita la creacin de empresas con carcter innovador. De acuerdo con
lo abordado en la locomotora de nuevos sectores basados en innovacin, el Gobierno buscar
dinamizarlacreacindeempresasdecarcterinnovadoratravsdelotorgamientodeincentivos
tributarios a los parques tecnolgicos para que gocen de los mismos beneficios permanentes de
las zonas francas y cuenten con requisitos ms flexibles de inversin y empleo. El programa ser
complementado con acciones en materia de financiamiento de proyectos y fortalecimiento de
capacidadesdeinvestigacin.
Adicionalmente, con el fin de contribuir a la identificacin, formulacin y acompaamiento de
emprendimientos con carcter innovador, el MCIT en conjunto con el DNP, Colciencias y el SENA
disearunesquemadeaceleracindeempresasqueseajustealasnecesidadesdelpasenesta
materia.
c) Metas
TablaIII2
Nombreindicador Unidaddemedida
Tipode
indicador
Lnea
base
Meta
cuatrienio
Nuevasredesdengelesinversionistas
conformadas
Nmeroderedes Resultado 2 12
Nuevasempresasmotivadasporoportunidad
creadasporelFondoEmprender
Nmerodeempresas Resultado 240 2.350
3. Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin
Enlaeconomaactuallossectoresbasadosenlacreatividadylainnovacinsonlosresponsables
degeneraraltastasasdecrecimientoenvirtuddelageneracinyusodelconocimiento.Secalcula
que en 2007 las empresas basadas principalmente en conocimientos y tecnologa fueron
responsables del 30% de la produccin mundial (OMPI, 2010). En Colombia, se calcula que las
industriasprotegidasporelderechodeautorrepresentaronen2005un3,3%delPIB(Castaeda,
Cubillos,SarmientoyVallecilla,2008:10),mientrasqueparaEstadosUnidosesteindicadorfuedel
11,12%(Siwek,2006:2).
As mismo, la propiedad intelectual, como en el caso de las industrias culturales, contribuye a la
transmisin de la identidad cultural, la cohesin social y la calidad de vida de la poblacin
(CPC, 2009: 175). La proteccin de los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) tambin crea
incentivos a la inversin extranjera directa y confianza en los consumidores, y as contribuye al
crecimientoeconmicodelpas.
81
a) Diagnstico
Recientemente se organiz el Sistema Administrativo Nacional de Propiedad Intelectual (SPI) con
elfindecoordinarlasactividadesestatalesydelosparticularesparalograrunniveladecuadode
proteccin,usoypromocindelosderechosdepropiedadintelectual.As,seesperaincrementar
elimpactodelSPIenlacompetitividadyproductividaddelpas,conequilibrioentrelosderechos
de los titulares, el inters pblico, los intereses de los usuarios del conocimiento, los bienes
protegidosylariquezaculturalnacional.Adems,secrelaComisinIntersectorialdePropiedad
Intelectual (CIPI), como el rgano de coordinacin y orientacin superior del Sistema (Decreto
1162de2010).
Sinembargo,lasfuncionesrelacionadasconelregistrodepropiedadindustrialyderechodeautor,
laproteccindelosderechosdelosobtentoresdevariedadesvegetalesyelapoyoyproteccinde
los derechos colectivos de las comunidades indgenas, afrodescendientes, Rrom (gitanos) y
campesinas sobre sus conocimientos tradicionales, son ejercidas por un aparato institucional con
limitados recursos financieros y humanos. En el caso del sistema de acceso a los recursos
genticosyladistribucinjustayequitativadebeneficiosderivadosdesuutilizacinexistenaltos
costosdetransaccinquedificultansuusoporpartedelossolicitantes.
El fortalecimiento institucional, adems de hacer ms eficiente la prestacin de los servicios y
avanzar hacia estndares internacionales, debe responder al reto de promover una oferta
atractiva,competitivaydecalidaddecontenidosparaelmercadodeproductosdigitalesynoser
simplesconsumidoresdecontenidos(CERLALC,2007:8).
1. Proteccin,usoyaprovechamiento
Elsistemadeproteccindelosderechosdepropiedadintelectualcolombianoespercibidocomo
uno de los mejores a nivel regional. No obstante, existen fallas significativas relacionadas con su
uso y aprovechamiento, que tienen efectos negativos en el desarrollo econmico del pas (CPC,
2009(a):21).
EntrelosprincipalesimpedimentosidentificadosparalautilizacinefectivadelSPIseencuentran:
(1) dificultades en la respuesta oportuna de solicitudes para la proteccin de la propiedad
industrial, (2) bajo nivel de solicitudes de patentes por milln de habitantes, (3) brecha entre el
nmero de publicaciones en revistas acadmicas y el nmero de investigaciones protegidas a
travs del sistema de propiedad intelectual (CPC, 2009: 183), (4) incipiente aprovechamiento del
potencial del pas para el uso de indicaciones geogrficas, (5) limitada promocin y
aprovechamiento comercial de las creaciones protegidas por el derecho de autor y las industrias
culturales, (6) necesidad de modernizacin de los sistemas de informacin y la adecuacin de la
legislacin a los retos del entorno digital y las nuevas tecnologas de la informacin y las
comunicaciones,(7)normativadeaccesoarecursosgenticosyconocimientostradicionalespoco
competitiva, y (8) bajo uso del mecanismo de proteccin de variedades vegetales nacionales y
desconocimientodeestaformadeproteccin.
Propiedadindustrial.
En esta materia, las solicitudes de patentes de residentes evidencian el bajo uso del SPI en
Colombia: entre 2000 y 2007 se solicitaron tan slo 2 patentes de residentes por milln de
habitantes al ao, mientras que pases como Mxico, Chile y Brasil solicitaron 6, 20 y 21,
82
respectivamente. Pases lderes en el uso de los mecanismos de proteccin de la propiedad
industrialcomoChinayEstadosUnidossolicitaron116y800patentespormillndehabitantes,en
suorden
86
.
La investigacin acadmica no est dando lugar a innovaciones de aplicabilidad industrial y, por
consiguiente, a bienes protegidos a travs del sistema de propiedad intelectual (CPC, 2009: 183).
As,larelacinentreelnmerodepatentesqueseotorganaresidentesenColombiayelnmero
depublicacionesacadmicas
87
fuede0,09entre20052008,enBrasilfuede0,17,mientrasqueen
EstadosUnidosfuede0,58
88
.
Respecto a indicaciones geogrficas se est desaprovechando el potencial del pas en la materia.
Europa posee 6.021, y es la regin con mayor trayectoria en el uso de este tipo de proteccin,
seguidaporEstadosUnidoscon910.EnAmricaLatina,Chileeselpasconmayornmerocon82
registros, en especial de productos agroalimentarios, vinos y bebidas espirituosas (Giovannucci,
Josling, Kerr, O'Connor, y Yeung, 2009: 12). En Colombia slo se han concedido 4 indicaciones
geogrficas: Caf de Colombia, Chulupa del Huila, Cestera en rollo de Guacamayas y Cermica
artesanaldeRquiraColombia.
Recursosgenticosyconocimientostradicionales
Colombia, como uno de los pases ms ricos en biodiversidad del mundo, tiene regiones
estratgicascomolaAmazonia,losAndes,laOrinoquia,elCaribeyelChocbiogeogrfico,centros
deorigenydispersindeespeciesloscualespuedenserutilizadosatravsdelrgimendeacceso
alosrecursosgenticosyportantogenerarbeneficiosadistribuir.Asuvez,poseealtadiversidad
tnica y cultural con 102 pueblos indgenas, 64 lenguas y 5 millones de personas identificadas
como pertenecientes a comunidades negras, palenqueras y raizales, y la proteccin de sus
conocimientos tradicionales provee alternativas de conservacin y uso de la biodiversidad
(MAVDT,2010:3).
Sinembargo,encatorceaosdelaDecisinAndina391de1996:RgimenComnsobredeAcceso
a los Recursos Genticos, el pas slo ha concedido 39 contratos y se encuentran en estudio 23
solicitudes (MAVDT, 2010(b): 111). Estas cifras son bajas si se tiene en cuenta que en 2009 el
13,7% de los 957 grupos de investigacin vinculados a los Programas Nacionales de Ciencia y
TecnologaqueserelacionanconBiologayafines,podanrequerirdentrodesusinvestigaciones
accesoarecursosgenticos(UniversidadNacionaldeColombia,2009:9).
Derechodeautor
Colombia en 2006 fue el tercer pas de Amrica Latina hispanohablante en la produccin de
novedades y reediciones de libros y el cuarto en la produccin de ttulos por cada 100.000
habitantes con 23,7, superada por Uruguay con 70,3, Costa Rica con 53,1 y Argentina con 47,7
(CERLALCGIE, 2008: 5860). As mismo, Colombia fue el pas latinoamericano que ms export
librosenelao2007porUSD$186.866.153(CERLALC,2009:7).Loscolombianosasistencadavez
msacine,nosloparaverpelculasextranjeras,sinotambinparavercinenacional.Enefecto,
de las 20.669.664 personas que asistieron a cine en 2007, 2.404.998 lo hicieron para ver las
pelculascolombianasdeestreno(MC,2008:1).

86
EstasestadsticasfueronobtenidasconbaseenlainformacindelaOrganizacinMundialdelaPropiedadIntelectual(OMPI),Banco
MundialySuperintendenciadeIndustriayComercio(SIC).
87
LaspublicacionesacadmicasdeacuerdoconScienceCitationIndex.
88
Clculos basados en la informacin disponible a 2010 de la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual, y de la Red de
IndicadoresdeCienciayTecnologaIberoamericanaeInteramericana.
83
Obtencionesvegetales
La competitividad de sectores como el floricultor est asociada al uso de variedades protegidas
porderechosdeobtentor.Aesesector,conel12,5%delPIBagropecuarionocafetero(AGRONET,
2009: 2), corresponde el 87% de las 1.402 solicitudes de obtenciones en Colombia ante el ICA
hasta 2009, procedentes en su mayora de Holanda, Alemania y Francia. Slo el 8,4% de las
solicitudesdeobtencionesvegetalessondecolombianos,especialmentedearrozycaadeazcar
(ICA,2010).
Lasvariedadesmejoradasimpactanpositivamentelaproductividadagrcola.Enelcasodelacaa
deazcar,lasinvestigacionesennuevasobtencionesvegetalesmuestranquepermitenaumentar
el nmero de toneladas de caa por hectrea en valores superiores al 20% respecto de otras
variedades utilizadas actualmente (Cenicaa, 2006(a): 4), (Cenicaa, 2007(b): 17), (Cenicaa,
2007(c):10),(ngel,CadavidyVictoria,2010:23).
As mismo, existe un desconocimiento por parte de los usuarios sobre la importancia y los
beneficios que ofrece la propiedad intelectual. Por ejemplo, en un conjunto de 6.080 empresas
manufactureras colombianas, tan slo se solicitaron 89 patentes y 11 modelos de utilidad en el
perodo20052006(EDITIII,2007). En elcasodelas Mipymes,entrelosaspectosmsrelevantes
para que stas no utilicen efectivamente el SPI se encuentra que desconocen la legislacin sobre
propiedadintelectual(DNP,2008).
2. Educacinyfomentodeunaculturadelapropiedadintelectual
Laausenciadeunaculturaderespetoalosderechosdepropiedadintelectualdificultaelaccionar
de las autoridades encargadas de velar por su cumplimiento. A pesar de los esfuerzos realizados
conjuntamente por el sector pblico y el privado, como el Convenio Antipiratera, prevalece una
escasaculturaderespetoalosderechosdepropiedadintelectual.
Losavancestecnolgicosyeldesarrollodelcomercioelectrnicodemandanunamayordifusiny
proteccin del derecho de autor: a pesar de los avances realizados en la normativa aplicable al
entorno digital, es necesaria una mayor promocin para que sea apropiada por los usuarios, as
como opciones de autorregulacin destinadas a los Proveedores de Servicios de Internet
(DepartamentoNacionaldePlaneacin,2009:2028).
Delconsumodelibrosalosquelapoblacintuvoaccesoen2008un13%fueadquiridoenventas
ambulantes; en el caso de la msica grabada un 34% fue comprada en ventas ambulantes y un
22%fueobtenidaporInternetdemaneragratuita(DANE,2009).
3. Observancia
Las infracciones a los derechos de propiedad intelectual son uno de los problemas ms
importantesparalostitulares.Estasinfraccionesincluyenlausurpacindemarcasypatentes,as
comolapiratera;ademsseasocianalbajoalcancedelasaccionesadministrativasyjudicialesde
proteccin del Estado, lo mismo que a la escasez de recursos necesarios para combatir dichas
infracciones.Losefectosparalaproduccinsoningentes:seestima,porejemplo,queen2009el
valor comercial del software sin licencia en Colombia fue de USD$244 millones, lo que gener
prdidasparaestaindustriayafectlageneracindeempleoylarecaudacindeimpuestos(BSA,
2010:14).
84
Encuantoalasmedidasdeobservancia,en2008laPolicaNacionalregistr17.184delitoscontra
los derechos de autor (Polica Nacional, 2010: 26), aunque a la Unidad Nacional de Fiscalas
Especializada en Delitos contra la Propiedad Intelectual y las Telecomunicaciones de la Fiscala
General ingresaron nicamente 37 procesos en 2008 y la Unidad slo tena dos fiscales a cargo
(FiscalaGeneraldelaNacin,2008:77).Esasituacinmuestralaescasezdeloselementosconlos
quecuentanlaFiscalaylapolicajudicialpararealizarlasinvestigaciones.
A pesar de que el Convenio Antipiratera ha puesto en prctica acciones destinadas a la
sensibilizacin y capacitacin de los funcionarios de polica judicial y fiscales, es evidente la
necesidad de contar con funcionarios judiciales capacitados en temas de propiedad intelectual
(DNP,2008:2930).
b) Lineamientosestratgicos
ElSPItienelafuncindeproveerincentivosparalageneracinyusodelconocimientoatravsde
la proteccin de la innovacin y del trabajo creativo (Besen y Leo, 1991: 36). La propiedad
intelectualseconstituyeenunapoyotransversalalaslocomotorasdenuevossectoresbasadosen
la innovacin, agricultura y desarrollo rural, infraestructura de transporte, desarrollo minero y
expansin energtica, y vivienda y ciudades amables, en virtud de la generacin y aplicacin del
conocimiento.
Adicionalmente, la proteccin efectiva de los DPI crea incentivos a la inversin extranjera y a la
generacin de empleo, principalmente en sectores de alto desarrollo cientfico y tecnolgico. De
igual manera, reduce los costos de transaccin a los consumidores a travs de la provisin de
informacin sobre la calidad de los bienes y servicios generada por las marcas y otros signos
distintivos (Property Rigths Alliance, 2010: 21). No obstante, debido a sus caractersticas, la
proteccindelosDPIplanteagrandesdesafosparalapolticapblica,yaquelaprevencindesu
apropiacin indebida es mucho ms compleja que la de los derechos de propiedad sobre bienes
tangibles.
Elobjetivodelapolticadepropiedadintelectualesimpulsarelbienestardelapoblacinatravs
del desarrollo econmico, a partir de la promocin y fortalecimiento de los incentivos para la
innovacinylacreatividadderivadosdelaproteccindelapropiedadintelectual.Paraestefinse
hanestablecidotreslineamientosestratgicosasociadosalageneracindeconocimientoysuuso
enelaparatoproductivo:(1)proteccin,usoyaprovechamiento,(2)educacinyfomentodeuna
cultura de la propiedad intelectual y (3) observancia. Estos lineamientos guardan relacin con las
secciones de Conocimiento e innovacin, Emprendimiento empresarial y Mejoramiento de la
calidaddelaeducacinydesarrollodecompetencias.
1. Proteccin,usoyaprovechamiento
ConsolidarelSistemadePropiedadIntelectualrequierefortalecerlascapacidadesinstitucionales,
tcnicas y financieras de las entidades encargadas de la promocin, registro y gestin de la
propiedad intelectual. Es necesario dotar a las entidades de la infraestructura adecuada, capital
humano altamente calificado y recursos suficientes para que puedan prestar eficientemente sus
servicios.Enlocorrespondientealfortalecimientoinstitucionalsetomarnlassiguientesacciones:
85
La SIC fortalecer su capacidad en materia de propiedad industrial, para ello incrementar
paulatinamente el porcentaje del presupuesto que destina a propiedad industrial hasta
alcanzarel100%delosrecursosgeneradosporeseconcepto.Adems,seevaluardemanera
independiente la labor dela SIC con el objeto de analizar si, en el marco de sus funciones de
supervisin y control en materia de competencia y proteccin del consumidor, se limitan
esfuerzosoeficienciaenmateriadepropiedadindustrial,enespecialenpromocinyfomento
de la proteccin y del cambio tcnico en el aparato productivo a partir del uso de las
tecnologasdisponiblesenlosbancosdepatentes.
Sepondrnenmarchaarreglosinstitucionalesacordesconlanormativaenmateriadeacceso
arecursosgenticosyconocimientostradicionalesasociados,quegaranticenceleridadenlos
procedimientos y un efectivo ejercicio de seguimiento y control y que aseguren una
distribucin justa y equitativa de los beneficios derivados del aprovechamiento de estos
recursosyconocimientos.
SefortalecerlaDireccinNacionaldeDerechodeAutor(DNDA)paraelbuenejerciciodesus
funciones misionales, especialmente para generar mecanismos que le permitan garantizar la
eficaciaytransparenciadelassociedadesdegestincolectiva.
Se consolidar la capacidad tcnica y financiera del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA)
con el fin de agilizar la realizacin de las pruebas tcnicas, e incrementar promocin y
divulgacindelaproteccindenuevasvariedadesvegetales.
SepromoverlasimplificacindetrmitesanteelICAyelINVIMAparalaentradaalmercado
de insumos agrcolas, medicamentos y productos alimenticios protegidos a travs de las
distintasformasdelapropiedadintelectual.
Asmismo,sefortalecernlosespaciosdecoordinacinyarticulacindepolticasdelasdistintas
entidades a travs de la Comisin Intersectorial de Propiedad Intelectual (CIPI), cuya secretara
tcnica suministrar informacin continua y pblica para el seguimiento de la poltica de
propiedad intelectual. Adems, se trabajar en la coordinacin de polticas del SPI con otros
sistemasenelmarcodelaComisinNacionaldeCompetitividad.
De igual manera, se pondrn en marcha instrumentos transversales de proteccin, de modo que
setenganencuentatodosloseslabonesdelacadenadevaloragregadodelconocimiento,as:
Con miras a promover el desarrollo de las industrias culturales, creativas y del conocimiento,
se ajustar la legislacin tributaria de derechos de propiedad intelectual, e intangibles en
general, incluidos los aspectos que afectan tanto a residentes como a no residentes y a la
circulacin de los activos intangibles. As mismo, se promover la negociacin y adecuada
aplicacindeconveniosparaevitarladobleimposicininternacionalenestamateria.
Seaprovecharypotenciarlaexperienciaeintersdelascmarasdecomercioenmateriade
difusin de la propiedad intelectual como estrategia de negocios, as como de las redes y
consultoriosjurdicosdelasuniversidades,paraincorporarlagestindeactivosintangiblesen
eldesarrolloempresarialdelasregiones.
Se le dar mayor relevancia a la obtencin y uso de nuevas creaciones protegidas por la
propiedadindustrial,lasobtencionesvegetales,elrgimendeaccesoalosrecursosgenticos
y los conocimientos tradicionales en la calificacin de actores del SNCTeI (investigadores,
gruposdeinvestigacinoinstituciones)realizadaporColciencias,ascomoenlaacreditacin
86
de los programas y las instituciones de educacin superior y en la determinacin de la
remuneracindocente.
La financiacin pblica de actividades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin incluir los costos
deproteccindelosresultadosgenerados,atravsdelapropiedadintelectual.
Se promover la adopcin de protocolos dentro de las instituciones de educacin superior y
centrosdeinvestigacineinnovacinparadeterminarlaparticipacindelosinvestigadoresen
lasregalasobtenidasporlaexplotacindelosDPI.
Se crear un programa para las Mipymes y emprendedores innovadores orientado a la
proteccin de sus creaciones, innovaciones y signos distintivos, que incluya incentivos y
promocin.
Para generar seguridad jurdica sobre la propiedad intelectual derivada de contratos de
servicios o laborales, se establecern mecanismos de cesin de los derechos de propiedad
intelectualafavordelcontratanteodelempleador.
Con el objetivo de incrementar las capacidades de investigacin del sector productivo, el Estado
cederlosderechosdepropiedadintelectualquelepuedancorrespondersobrelosresultadosde
proyectos de ciencia, tecnologa e innovacin financiados con recursos del presupuesto nacional
cuandostosseanejecutadospormicro,pequeasymedianasempresas,centrosdeinvestigacin
o desarrollo tecnolgico reconocidos por Colciencias, as como por instituciones de educacin
bsicaprimaria,secundaria,mediaosuperior.
Asmismo,seimplementarnaccionesdiferencialesparacadaunodelostiposdeproteccindela
propiedadintelectual,conelobjetivodeincentivarsuusoyaprovechamiento.
Enpropiedadindustrial:
SepondrenmarchaunprogramalideradoporlaSIC,ColcienciasyelSENA,paraelusodela
informacintecnolgica disponibleenlosbancosdepatentesdestinadoalatransferenciade
tecnologa, buscando crear empresas intensivas en conocimiento y una mayor incorporacin
de las tecnologas disponibles en las empresas constituidas, de modo que se estimulen
procesos de imitacin y cierre de brechas tecnolgicas. Incluir el desarrollo de proyectos de
innovacin con componentes de transferencia de tecnologa que comprendan la
identificacin, valoracin, negociacin y adquisicin de patentes, inventos no patentados,
licencias,diseos,marcasypaquetesdesoftware.
Se fortalecer el programa de articulacin institucional y de incentivos para la proteccin de
productos agrcolas y de la biodiversidad a travs de indicaciones geogrficas. Este programa
estaracompaadodeun procesodecertificacin,difusin,comercializacin yasociacinde
productoresdeestosbienes.Conelloseesperalograrlageneracindemayorvaloragregado
atravsdeladiferenciacindetalesproductos.
Enrecursosgenticos:
Sereglamentary/omodificarlalegislacinvigenteparacontarcon unsistemadeaccesoa
los recursos genticos que reduzca los costos de transaccin existentes y que contemple
trmites giles, de tal manera que se incentive su uso, en especial por parte de centros de
investigacinnacionalesydeuniversidadescolombianas.Lacertezajurdica,unidaaprocesos
giles, el uso de contratos marco de acceso y una apropiada legislacin para la liberacin
comercial de productos resultado del aprovechamiento de los recursos genticos y sus
87
derivados, incentivarn los programas y proyectos de investigacin, la explotacin comercial
delabiodiversidad,lasalvaguardiadelosecosistemasatravsderegistrosparasuproteccin
yladistribucindebeneficiosderivadosdelautilizacindedichosrecursos.
Se promover la definicin de un marco normativo y el fortalecimiento de las autoridades
nacionales y regionales con el fin de proteger los derechos colectivos de las comunidades
indgenas, afro, Rrom (gitanos) y campesinas sobre sus conocimientos tradicionales,
especialmente en temas relacionados con el acceso a tales conocimientos y la distribucin
justayequitativadelosbeneficiosderivadosdesuuso.Asmismo,sepromoverlaaplicacin
del conocimiento tradicional asociado a los recursos genticos, los cuales son fuente para
procesos innovadores en sectores como el agrcola y el industrial, reconociendo siempre el
papelimportantequejueganesascomunidadesenlaconservacindelabiodiversidad.
Enderechodeautor:
Seadecuarlanormatividadvigenteenmateriadederechodeautoryderechosconexosalas
nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC), de modo que dicha
proteccin sea un incentivo al emprendimiento por oportunidad en las industrias creativas y
culturales que desarrollan contenidos y aplicaciones en el entorno digital. De igual forma, se
fomentar la oferta y el consumo lcito de bienes protegidos por el derecho de autor y
derechosconexosenInternet.
Se incentivar la proteccin de obras y software con alto contenido creativo producido en el
marcodeproyectosacadmicosydeinnovacindesarrolladosporestudiantesdelSENAyde
lasinstitucionesdeeducacinsuperior,ademsdeemprendedoresporoportunidad.
Parapromoverlageneracindeempleoyriquezaapartirdelacreatividad,especialmenteen
sectorescomosoftware,industriasaudiovisuales,delamsicayeditorial,ydemsprotegidos
por el derecho de autor, se facilitar la transabilidad de los derechos patrimoniales sobre las
obrasrealizadasbajolarelacinlaboralyenelmarcodecontratosdeprestacindeservicios,
demodoquesebrindeseguridadjurdicaaautoresyempresarios.
Enobtencionesvegetales:
Se incentivar el proceso de solicitud para la obtencin de ttulos de derechos de obtentor
sobrevariedadesvegetalesporpartedelasuniversidadesycentrosdeinvestigacinmediante
la destinacin de recursos del SNCTI para su financiacin. As mismo, se apoyar a esas
entidadesparalagestinyaprovechamientocomercialdelasobtencionesvegetales.
2. Educacinyfomentodeunaculturadelapropiedadintelectual
El conocimiento de los instrumentos del SPI es un elemento transversal esencial para el
fortalecimientodelusoyproteccindelascreacioneseinvenciones.Serequierenaccionesparala
divulgacindelasventajasyoportunidadesparalasinstitucioneseducativasyempresarios,porlo
que se implementarn programas diferenciados de educacin y divulgacin de acuerdo a las
necesidadesyelperfildelpblicoalcualestndirigidos.Porejemplo:
Seimplementarunprogramadecompetenciasciudadanasenrespetodelderechodeautor,
lapropiedadindustrialylasdemsformasdeproteccinyaprovechamientodelconocimiento
y la creatividad. El fomento de una cultura de utilizacin y respeto de los derechos de
propiedad intelectual a travs del sistema educativo en sus diferentes niveles de enseanza
88
estarorientadoalaconsolidacindeaccionesparaincrementarlaofertayelconsumolcito
debienesculturales,especialmenteenlosentornosdigitales(Internet).
Sefomentarnenlosprogramasdeeducacinsuperiorlasprcticasenpropiedadintelectual
conempresasbasadaseninnovacinotrabajocreativoyenlasmismasentidadeseducativas.
Se incentivar la cultura del respeto a los derechos de propiedad intelectual a travs de
campaas realizadas en forma conjunta entre el sector pblico y privado (Convenio
Antipiratera) dirigidas al sector empresarial, las universidades y centros de investigacin, as
comolainclusindeltemaenescenariosdeformulacindepolticaregionalysectorial,como
lascomisionesregionalesdecompetitividad.
3. Observancia
Finalmente, se promover la cooperacin entre las ramas Ejecutiva y Judicial en materia de
proteccin de los derechos de propiedad intelectual mediante el fortalecimiento de los sistemas
de informacin de las entidades y la mejora de la capacidad de respuesta de las autoridades
judiciales y de polica. Para ello se capacitar a los operadores de justicia y se dotarn con los
recursosnecesariosparacombatirlasinfracciones.
Se crear un sistema de informacin nacional que permita el acceso a la informacin sobre
propiedad intelectual. Al sistema tendrn acceso (remoto y restringido) los funcionarios
encargados del control y vigilancia de productos protegidos, entre ellos los de la DIAN, la Polica
FiscalylaFiscalaGeneraldelaNacin.
c) Metas
LasmetasesperadasparaestePlanNacionaldeDesarrolloenmateriadepropiedadintelectualse
presentanenlatablaIII3.
TablaIII3.MetasesperadasparaelPNDenmateriadepropiedadintelectual,20112014
Nombredelindicador
Unidadde
medida
Tipode
indicador
Lneabase
Meta
cuatrienio
Contratosdeaccesoarecursosgenticos Nmero Resultado 39 200
Gruposdeinvestigacinreconocidospor
Colcienciasconpatentes,modelosdeutilidadu
obtencionesvegetalesotorgados
Nmero Resultado
30 100
PorcentajedelPIBderegalasytarifasdelicencia
recibidos(balanzadepagos)
Porcentaje Resultado
0,004 0,016
4. Promocinyproteccindelacompetenciaenlos
mercados
De acuerdo con el diseo de la poltica que guiar al pas en los prximos cuatro aos, las
locomotoras de vivienda, infraestructura, agricultura y minera, requieren de la innovacin como
combustibleparasurpidofuncionamiento.Puestoquelacompetenciageneralosincentivosque
se requieren para la innovacin y el cambio tcnico, es deber del Estado tener una activa
participacin en la economa. Esta intervencin debe hacerse a travs de mecanismos que
89
garanticen la constante disputa de los mercados, pero que prohban el abuso de la posicin
dominante, las prcticas desleales y aquellas conductas que intenten reducir la oferta o
incrementar los precios, afectando el bienestar de los consumidores. Tales mecanismos se
agrupanbajounaPolticadeCompetencia.
a) Diagnstico
1. Arreglosinstitucionales
Dentrodelesquemainstitucionaldedefensadelacompetencia,conlaLey1340de2009(Leyde
Competencia)laSuperintendenciadeIndustriayComercio(SIC)asumilasfuncionesdeAutoridad
Nacional de Competencia. Sin embargo, la estructura de la entidad no ha cambiado para
responderaestosnuevosretos,loquedificultalaejecucineficazdeesasresponsabilidades.
Laslimitacionesderecursohumanonolepermitendarlacoberturaquerequierelaproteccinde
la competencia en todos los sectores de la economa nacional y, en consecuencia, restringen su
capacidadparapromoverlosnivelesdecompetenciaqueincentivenlainnovacinygaranticenla
disputa de los mercados. As, en promedio entre 2007 y 2009 el porcentaje de denuncias
atendidas fue de un 40,3% en prcticas comerciales restrictivas y del 60,1% en competencia
desleal;trmitesquedurante2008seresolvieroncon20personas,nmeroequivalenteal5,4%de
losempleadosdelaentidad(OECDyBID,2009).
Otrofactorqueevidencia lainsuficienciaderecursoshumanosparacumplir conlaproteccinde
la competencia, es que la autoridad no dispone de un equipo de investigacin y asesora
econmica para apoyar a los grupos operativos en los casos de mayor dificultad (CAF, UR y CPC,
2010). Igualmente, no existe un grupo de tcnicos dedicado a realizar estudios econmicos
sectorialesytemticosparalapromocindelacompetencia,loquedificultalaestimacindelos
niveles de competencia existentes en los sectores ms prioritarios con el fin de iniciar las
investigacionespreventivasdeoficioquecorrespondan.
Esteproblemapodraagravarseconelcrecimientodelasdenunciasyconlanecesidaddeasumir
nuevas obligaciones sealadas en la normativa; entre 2007 y 2009 las denuncias crecieron un
95,9%enprcticascomercialesrestrictivasdelacompetenciayun52,5%encompetenciadesleal.
Adems,esnecesariofortalecerelcumplimientodeotrasobligacionessealadasenelartculo47
delDecreto2153de1992,comolavigilanciadelosacuerdoscolusoriosenlicitacionesoconcursos
pblicos(CAF,URyCPC,p.cit.).
Respecto a los recursos presupuestales las escasas fuentes de financiamiento, que en trminos
relativos a sus funciones posee la entidad, hacen que los recursos deban redistribuirse en
funciones diferentes a las relacionadas con la defensa de la competencia, por ejemplo, las
derivadas de metrologa legal. Actualmente los recursos con que cuenta la SIC se generan
principalmente del registro de propiedad industrial y la imposicin de multas. El mecanismo de
financiamientoatravsdemultaspodrarepresentarunincentivoinapropiadoparalaentidaden
lamedidaenqueseconviertaenunafuentemuyimportantedefinanciacinantelalimitacinde
recursosprovenientesdeotrasfuentes.
Es preciso asegurar que el presupuesto de funcionamiento y de inversin de la entidad no
dependa en una proporcin alta de ese tipo de ingresos y, por el contrario, cuente con fuentes
90
establesdefinanciacinporvadelPresupuestoNacionalydetasasporlosserviciosqueprestala
entidad.
Finalmente, se ha sealado por algunos observadores que la SIC no tiene la suficiente
independencia para tomar decisiones sobre las prcticas e integraciones potencialmente
restrictivasdelacompetencia.Apesardequela entidad cuenta conautonomaeindependencia
administrativa y financiera, y que sus funciones son las delegadas por el Presidente de la
Repblica, esta independencia encuentra un lmite en el hecho de que los cargos de
Superintendente de Industria y Comercio y Superintendente Delegado de Proteccin de la
Competenciasondelibrenombramientoyremocin.
2. Aspectosregulatorios
A pesar de la expedicin de la Ley de Competencia y de la definicin de la SIC como Autoridad
NacionaldeCompetencia,sigueexistiendoalgunadispersinenlalegislacinreferentealrgimen
de competencia aplicable en Colombia, lo que genera confusiones en los agentes econmicos y
dificulta su aplicacin. Los inconvenientes causados por este tipo de circunstancias se hacen
evidentes en sectores donde hay empaquetamiento de servicios y mltiples autoridades de
vigilancia y control por ejemplo, en los mercados de telefona, televisin e Internet, que han
sufridounareconversintecnolgicahaciaunsectorintegradodetelecomunicaciones.
De acuerdo con la OECD y el BID (p. cit.), las disposiciones de la legislacin nacional en relacin
con la prohibicin del abuso de posicin dominante y el control de integraciones empresariales
estnacordesconlasprcticasinternacionales.Noobstante,porconsiderarsedeespecialinters
para la economa, la facultad para la evaluacin y aprobacin de proyectos de integracin o
reorganizacin empresarial est delegada en la Superintendencia Financiera de Colombia (Ley
1340 de 2009, artculo 8 pargrafo y artculo 9), para las operaciones en las que participen
exclusivamenteempresas vigiladaspor estaentidad.AsmismolaUnidadAdministrativaEspecial
de la Aeronutica Civil est facultada para autorizar aquellas operaciones comerciales
taxativamente sealadas en la norma, como los contratos de cdigo compartido, explotacin
conjunta,utilizacindeaeronavesenfletamento,intercambioybloqueodeespacioenaeronaves.
Puestoquelasfacultadesparaelcontroldeintegracionesempresarialesnoestncentralizadasen
una nica entidad, es necesario garantizar el eficiente funcionamiento de los mecanismos de
interlocucindeestasentidades,conelfindeasegurarunaevaluacinoportunaeintegraldelos
casosquepuedanafectarlacompetencia.
Deotraparte,resultaprecisogarantizarquelainformacinrelacionadaconelanlisiseconmico
que realiza la Superintendencia en desarrollo del control de integraciones sea conocida por la
comunidad empresarial, guardando la reserva legal. Actualmente, cuando la SIC se pronuncia
sobre proyectos de integracin empresarial, no publica versiones no confidenciales de los
informesquesustentandichasdecisiones(OECDyBID,p.cit.).Lapublicacindeesainformacin,
ascomolacorrespondientealanormativavigenteylosconceptosyrecomendacionesdelaSIC,
dan mayor seguridad a quienes presentan notificaciones de operaciones de integracin
empresarial y pueden facilitar los correspondientes procedimientos de control por parte de la
Autoridad. El DNP ha formulado una serie de recomendaciones bajo el Marco conceptual para
reformar y consolidar el esquema institucional de la regulacin y control de la actividad
empresarial(DNP,2003)quedebenserconsideradasparaabordarestaproblemtica.
91
Lasexcepcionesalrgimendecompetencia(Ley155de1959,artculo1ypargrafo;Decreto1302
de1964,artculo1;Decreto2153de1992,artculo49;yLey1340de2009,artculo5)nohansido
reglamentadasensutotalidadencuantoasualcanceymododeaplicacin.Estopodraconstituir
unproblemaparalaSICysuinterlocucinconlasentidadessectoriales.
Finalmente el artculo 7 de la Ley 1340 de 2009 faculta a la SIC para abogar por la competencia
mediantelaemisindeconceptosnovinculantessobrelosproyectosderegulacinestatalquese
pretendan expedir bajo la figura de actos administrativos. Dada la importancia de esta nueva
facultad asignada a la Autoridad Nacional de Competencia, es necesario que tal facultad no est
limitada a los actos administrativos de carcter general sino que sea extensiva a otros actos
administrativos,acuerdosycontratosenloscualeselGobiernotengaparticipacinyquepuedan
irendetrimentodelacompetencia.
b) Lineamientosestratgicos
Con base en los problemas encontrados en la estructura institucional y el rgimen normativo
actual para la proteccin de la competencia, a continuacin se presentan los lineamientos
estratgicosdeestapoltica:(1)fortalecerlacapacidaddelaAutoridadNacionaldeCompetencia
paracumplirconsusfunciones;(2)redisearelalcancedelrgimenparahacermscomprensivay
eficiente la represin de prcticas restrictivas de la competencia; e, (3) implementar una
estructura institucional que otorgue mayor independencia a la Autoridad y mejore su
comunicacinconotrasentidades.
1. FortalecerlacapacidaddelaAutoridadNacionaldeCompetenciapara
cumplirconsusfunciones
ParacumplirconelobjetivodefortalecimientodelaSuperintendenciadeIndustriayComerciose
dotar a esta entidad con los recursos suficientes del Presupuesto General de la Nacin que le
permitanasumirlasfuncionesasignadasporlaLeydeCompetencia.
A nivel de recurso humano, es necesario que la SIC disponga de una Unidad de Estudios
Econmicos que le permita monitorear y delinear mtodos y estrategias en el seguimiento del
funcionamiento de los mercados ms sensibles de la economa y de esta forma detectar de
maneraoportunaaquellosproblemasquepuedanafectarlacompetencia.
Para contribuir al fortalecimiento de las capacidades de la autoridad es recomendable la
promocin de acuerdos internacionales de cooperacin en materia de investigacin de tal forma
quepuedaexistirintercambiodeexperienciasexitosascondiferentesagenciasdecompetenciaen
el mundo y acceder a financiacin de instituciones interesadas en fortalecer las iniciativas
encaminadas a preservar la competencia en economas como la colombiana. Esta cooperacin
promovera adems, la participacin de la SIC en investigaciones en favor de la competencia a
nivelsupranacional.
2. Redisearelalcancedelrgimenparahacermscomprensivayeficiente
larepresindeprcticasrestrictivasdelacompetencia
Con el fin de lograr un efectivo y eficiente cumplimiento de las funciones de proteccin de la
competencia se expedirn lineamientos para el ejercicio de funciones administrativas en materia
92
de competencia desleal y prcticas restrictivas de la competencia, definiendo principalmente los
criteriosparadeterminarlasignificatividaddeunaconducta.
Con el objetivo de aclarar los vacos existentes respecto a las excepciones del rgimen,
particularmente las derivadas del artculo 49 del Decreto 2153 de 1992, la SIC continuar el
proceso de reglamentacin de las mismas mediante la publicacin de guas en las que se
establezcaelprocedimientoparaquedichasexcepcionesseanaplicables.
De otro lado, para fortalecer la facultad de abogaca de la competencia de la SIC y evitar
restricciones innecesarias al libre funcionamiento de los mercados es necesario que la
Superintendencia de Industria y Comercio tambin conozca previamente sobre los proyectos de
regulacin, contratos y convenios de la Administracin Pblica que impliquen ayudas otorgadas
por el Estado o mediante fondos estatales, y favorezcan a un sector especfico o un agente
econmico en particular. Lo anterior, en la medida que dichos proyectos puedan distorsionar o
amenazarcondistorsionarlacompetencia.
Para solucionar el problema de dispersin de la normativa jurdica sobre competencia, se
promover la elaboracin de un cdigo de competencia que integre las diferentes disposiciones
legalesqueexistenenlaLey155de1959,elDecreto1302de1964,elDecreto1900de1990,los
Decretos2122y2153de1992,elDecreto663de1993,laLeyes142y143de1994,laLey182de
1995,laLey256de1996,laLey590de2000,lasLeyes1328y1340de2009,elDecreto3523de
2009ylosDecretos1687y2897de2010,entreotrasnormas.
Por otro lado, la adecuacin y mejoramiento de los mecanismos para el cumplimiento de las
normassobrepromocin yproteccin dela competenciarequieredelasuficiente divulgacinde
la normativa y el alcance de la vigilancia de la SIC. Con este fin se realizarn foros y eventos de
carcterinformativosobrelaimportanciadelaprotecciny lapromocindelacompetenciayla
inclusindeuncaptulodecompetenciaenlanegociacindeacuerdoscomerciales.
3. Implementarunaestructurainstitucionalqueotorguemayor
independenciaalaAutoridadymejoresuinterlocucinconotras
entidades
Para garantizar el anlisis integral de las decisiones que puedan afectar la competencia, se
fortalecern los mecanismos de coordinacin, cooperacin e intercambio de informacin de la
Autoridad Nacional de Competencia con las autoridades sectoriales para el control de
integracionesempresarialesentodoslossectoresdelaeconoma.
Finalmente, la efectiva proteccin de la competencia tambin requiere que la Autoridad cuente
conlaindependenciaylasgarantasparaejercersusfuncionesresolutivas,porlocualseevaluar
la conveniencia de establecer un sistema mediante el cual tales funciones recaigan en un rgano
colegiadoestetipodeorganizacinessemejantealqueoperaenChile,Mxico,PerylaUnin
Europea, casos de estudio que se analizaron en CAF, UR y CPC, 2010. Este rgano estara
integrado por expertos en materias empresariales, econmicas y jurdicas, nombrados por
perodos fijos con la misma duracin, pero no coincidentes con el perodo de gobierno del
PresidentedelaRepblica.Lacreacindeesecuerpocolegiadoeliminaralanecesidaddecontar
conelConsejoAsesordequehoydisponeelSuperintendentedeIndustriayComercio.

93
B. Competitividadycrecimientodela
productividad
Un pas competitivo es un pas con empresas productivas y pujantes que generan riqueza y
empleo de calidad. Es un pas con condiciones econmicas y sociales favorables al crecimiento
sistemtico y sostenido de la productividad de los sectores econmicos. Es decir, un pas con un
entorno propicio para ingresar en una senda de crecimiento econmico alto por un perodo
prolongadodetiempo.
La productividad no lo es todo, pero, en el largo plazo, es casi todo. La habilidad de un pas de
mejorarsuniveldevidaeneltiempodepende,casiexclusivamente,desuhabilidaddeaumentar
su producto por trabajador (Krugman 1997)
89
En trminos de productividad, Colombia presenta
un rezago considerable en todos los sectores econmicos. Frente a Estados Unidos, la
productividad laboral promedio es cercana al 24%, y sta es inferior al 20% en sectores que son
grandesgeneradoresdeempleocomoelcomercio,laindustriayelsectoragropecuario(figuraIII
5).
Uno de los fenmenos de mayor impacto sobre la productividad y que explica un porcentaje
destacable de esta brecha, es la elevada informalidad laboral y empresarial de la economa
colombiana.Lainformalidadtieneefectosnocivossobrelaproductividaddelospasesyafectaala
mayora de economas en desarrollo. Se estima que un trabajador formal es entre cinco y siete
veces ms productivo que un trabajador informal. En Colombia, casi dos terceras partes de los
trabajadoressoninformales.

89
Krugman,P.(1997)."TheAgeofDiminishedExpectations,3rdEdition:U.S.EconomicPolicyinthe1990s,"MITPressBooks,TheMIT
Press,edition1,volume1,number0262611341,December.
Crecimiento y
competitividad
Igualdadde
oportunidades
Consolidacin
delapaz
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
94
FiguraIII7.ProductividadrelativadeColombiafrenteaEstadosUnidos(EE.UU.=100%),porsector
econmicoagregado,2008

Fuente:ClculospropiosconbaseenDANE,BEA,OIT,McKinseyyConsejoPrivadodeCompetitividad
La ruta hacia la formalizacin pasa por el desarrollo de competencias laborales que aumenten la
productividaddelostrabajadoresyloscapaciteparaeldesempeodeunempleoformal.Estoes
tanto ms importante en un pas como Colombia donde el salario mnimo es relativamente alto
en comparacin con otros pases
90
, y donde los costos laborales no salariales representan cerca
del58%delsalario.Estoimplicaquelostrabajadoresquenotengannivelessuficientementealtos
de productividad van a enfrentar dificultades para conseguir un empleo formal y se vern
abocadosaldesempleoolainformalidad.
Enelprocesodedesarrollarcompetenciaslaborales,laformacinparaeltrabajoydelaeducacin
superior, son fundamentales. En este frente, es clave aumentar la cobertura de la educacin
superior actualmente cercana al 35%, promover una mayor participacin en la educacin
tcnica y tecnolgica, y fortalecer la pertinencia de la educacin y la enseanza decompetencias
laboralesespecficas,talescomoelconocimientosobreelusodelastecnologasdelainformacin
ylascomunicacionesolosidiomas.
Adicionalalaformalizacinylaformacindelcapitalhumano,existenotroscuellosdebotellaque
frenan el crecimiento de la productividad y afectan la competitividad de las empresas. Uno de
estos cuellos de botella son los servicios de infraestructura de transporte y logstica que
incrementanloscostos,yoperan,alapostre,comounsobrearancelquedisminuyelacapacidad
decompetirdenuestrosproductosenlosmercadosinternacionales.
Ahorabien,enelmundomodernonosloimportaelmovimientodelosbienes,sinoquecadavez
cobramsimportanciaelmovimientodelosserviciosydelasideas.Enestesentido,enunmundo
globalizado y altamente conectado, el conocimiento, uso y difusin de las tecnologas de la
informacinylascomunicacionesesunrequisitoparacualquiersociedad,noslocomoelemento
esencialdelosnegocios,sinotambincomomecanismodeinteraccinsocialydegeneracinde
ideas.

90
Elsalariomnimorepresentael58%delPIBpercpitaenColombia,mientrasquedichaproporcines37%enBrasilyChile,y11%en
Mxico.
95
Finalmente, para que un pas sea competitivo debe contar con un conjunto de apoyos
transversalesalacompetitividad:reglasdejuegoclarasyunaregulacinsencillaypredecibleque
incentiven la generacin y el desarrollo de negocios, complementado con un fcil acceso a un
sistema financiero competitivo y profundo. En definitiva, un pas atractivo para los negocios,
dondelosemprendedorestienenincentivosdecrearempresasylasempresasdeinvertir,crecery
desarrollarseasumximopotencial.
1. Desarrollodecompetenciasyformalizacinparala
prosperidad
a) MejoramientodelacalidaddelaEducacinydesarrollode
competencias
91

El propsito fundamental de los prximos cuatro aos ser mejorar la calidad de la educacin,
considerada el instrumento ms poderoso para reducir la pobreza y el camino ms efectivo para
alcanzarlaprosperidad.Elciudadanoqueelpasnecesitadebeestarencapacidaddecontribuira
losprocesosdedesarrollocultural,econmico,polticoysocialyalasostenibilidadambiental;en
elejerciciodeunaciudadanaactiva,reflexiva,crticayparticipativa,queconvivapacficamentey
enunidad,comopartedeunanacinprspera,democrticaeincluyente.
Esusualmentereconocidoqueelcapitalhumanoesunfactordecisivoparalograraltosnivelesde
crecimiento econmico. As, resulta crucial para producir cambios tecnolgicos de carcter
exgeno y tambin como factor endgeno del crecimiento
92
. En este sentido, se realza la
necesidaddequelospasesadquieranaltosnivelesdehabilidadparaquerealicenunaapropiada
insercin en lo que se ha llamado la economa del conocimiento. Las sociedades que han
alcanzadoaltosnivelesdecrecimientoeconmicobasadoenlaproduccindealtovaloragregado,
cuentan con un sistema de formacin ms adecuado a los requerimientos de la economa
93
.
Adicionalmente,losquehanfavorecidoelaprendizajebasadoenlaprcticahanlogradohacerun
usoefectivodetecnologasdealtovaloragregado
94
.
Unelementoesencialenelprocesodeformacindecapitalhumanoeslapertinencia,nosloen
cuanto a su capacidad para desarrollar las competencias laborales especficas y profesionales
sino en otras fundamentales que las soportan, como lo son las competencias bsicas
matemticas,comunicativas,cientficasyciudadanas,queincluyenelusoyapropiacindelos
medios y las tecnologas de la informacin y la comunicacin y el manejo de una lengua
extranjera, que en conjunto, le permiten a los ciudadanos enfrentar los retos y la competitividad
propiasdelsigloXXI.
BuscarqueelSistemadeFormacindeCapitalHumano(SFCH)respondademanerapertinentea
lasnecesidadesdelasociedaddelconocimiento,lasdiferenciasdelcontextoylosretosactuales,

91
Estecaptulo,juntoconloscaptulosPrimeraInfanciayNiez,(IV.A.1)yFormacindeCapitalHumano(IV.A.2)conformanlapoltica
educativadelPlandeDesarrollo20102014.
92
Documentosreferenciadosenlabibliografarevisada:Nelson,R.R.yE.Phelps(1966).Investmentinhumans,technologicaldiffusion
and economic growth, American Economic Review, 56 (2), 6975; Becker, G. S. (1964). Human Capital, a theoretical and empirical
analysiswithspecialreferencetoeducation.TheUniversityofChicagoPressyMincer,J.(1974).Schooling,Experience,andEarnings
93
Ashton, D. y F. Green (1997). Human Capital and Economic Growth Options Politiques, Julio/Agosto, [en lnea], disponible en:
http://www.irpp.org/po/archive/jul97/ashton.pdf.Recuperadoel16deabrilde2010.
94
TraduccinalcastellanodelaexpresinWorkbasedlearning.
96
demanda una formacin que considere los estudiantes como sujetos activos y el centro de la
accin educativa. Una educacin de calidad centrada en el desarrollo de competencias exige
incidir en la transformacin de las prcticas pedaggicas de los docentes con el fin de que los
estudiantes mejoren sus conocimientos sobre la forma de tratar una situacin de aprendizaje; es
una educacin rigurosa en el planteamiento de los problemas pedaggicos; que potencia las
capacidades de los estudiantes para relacionar datos, fuentes de informacin, transferir sus
aprendizajes asituacionesnuevas;que estructuraloscontenidosdelaeducacindeacuerdocon
lascaractersticasdelapoblacinqueseeduca,esdecir,quehacepropuestaseducativasflexibles
ylosuficientementeretadorasenrelacinconlasproblemticasglobales.
Paraesto,losprocesosdeenseanzaaprendizajebasadosencompetenciastienenelpotencialde
mejorarelvnculoentreeducacinytrabajo,estableciendonuevasvasdesdelaeducacinhacia
el empleo y reduciendo algunas barreras del aprendizaje (aprender haciendo), por ejemplo al
utilizarnuevasformasdeevaluacin.Estosprocesospermitenquelaspersonasestnpreparadas
para obtener, adaptar y aplicar la informacin en mltiples contextos y redes y transformarla en
un conocimiento relevante para la satisfaccin de sus necesidades de manera ms equitativa,
respetuosa con el ambiente y las distintas realidades, constituyndose as en miembros
productivosdelacomunidadydeunasociedadcadavezmsintegradaalaeconomaglobal,con
mayor bienestar. As, desarrollan y fomentan la creacin de mecanismos de certificacin
adecuados para que la conexin entre el sistema de formacin y el desarrollo de los perfiles
ocupacionalesseaflexibleybidireccional.
Por lo tanto, una formacin de capital humano soportada en la pertinencia, que apunte al
desarrollo continuo de las competencias y que genere espacios de articulacin, coordinacin y
dilogo permanente entre el sector educativo y el sector productivo, permitir a la poblacin ser
ms competente y competitiva para alcanzar los objetivos de cerrar las brechas e impulsar el
desarrollonacional.Deacuerdoconloanterior,elpasprofundizarelprocesodefortalecimiento
del enfoque de competencias con el fin de: (1) fortalecer procesos y programas diferenciados y
contextualizadosparaeldesarrollodecompetenciasbsicasyciudadanas,detalmaneraquelos
estudiantesestnenlacapacidadderesolverproblemas,buscaralternativas,crearnuevasideas,y
deintegrarsealasociedad,conviviendodemanerapacfica,respetandoyvalorandolapluralidad;
(2)fortaleceryexpandirlosprogramastransversales:educacinparalasexualidadyconstruccin
de ciudadana, educacin ambiental y educacin para el ejercicio de los derechos humanos;
(3) garantizar y fortalecer el desarrollo de competencias afectivas, cognitivas, fsicas y sociales
para la primera infancia; (4) fortalecer el desarrollo de competencias genricas en educacin
superior y formacin para el trabajo y desarrollo humano; (5) consolidar el Sistema Nacional de
Evaluacin en la medicin por competencias; (6) fomentar la acumulacin de capital humano
calificado con una mayor capacidad productiva, acorde con los objetivos trazados en materia de
desarrolloeconmico;(7)fortalecerelusoyapropiacindelasTICydelbilingismo;(8)fortalecer
y expandir los programas transversales; y (9) consolidar la estrategia de gestin de recurso
humanoenColombia.
1. Diagnstico
Conceptualmente, el sistema de formacin debe crear tres tipos de competencias: competencias
esenciales habilidades bsicas, comunicativas, aritmticas, uso de tecnologas, dominio de una
segunda lengua; competencias genricas comunes a un conjunto de sectores y; competencias
97
especficasconocimientos,destrezasyactitudesparaeldesempeodeunaactividadprofesional
concreta
95
.
FiguraIII8.Esquemadecompetencias,pornivelesdeformacin

ElSFCHhaadoptadoelenfoquedecompetenciasdemanerareciente.Dadonuestrocontexto,las
competencias esenciales se han dividido en competencias bsicas y competencias ciudadanas
mientras las competencias genricas y especficas se han agrupado en competencias laborales
especficasyprofesionales(figuraIII8).
Aunqueexistendiversasaproximacionesalconceptodecompetenciaslaborales,lamayoradelos
enfoques las asocian a la capacidad de las personas para realizar tareas o al conocimiento,
destrezas y aptitudes necesarias para desarrollar un oficio
96
. El desarrollo de las competencias
laborales (especficas y profesionales) se intensifica en la educacin postsecundaria; por lo tanto,
son las personas que completan estos niveles las que pueden potenciar el desarrollo econmico
delpasporsumayorproductividad.Sinembargo,trasciendenelsistemadeformacin,debidoa
que stas pueden ser adquiridas en el sector productivo a travs de la combinacin de
conocimientoyexperiencias.
UncomponentefundamentaldelapolticadecalidaddelpashasidolaconsolidacindelSistema
Nacional de Evaluacin
97
, mediante el cual se valora el desempeo de las competencias de cada
uno de los actores que intervienen en la prestacin del servicio educativo: estudiantes,
educadores y establecimientos educativos. Igualmente, se establecieron polticas para el

95
Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formacin Profesional, Oficina Internacional del Trabajo (OIT).
Boletn152.
96
Las competencias laborales generales se refieren a competencias requeridas en cualquier sector econmico y se desarrollan,
generalmente, a partir de la educacin secundaria. Las competencias laborales especficas, hacen referencia a la aplicacin de las
competencias en tipos de conocimiento especializado, y son desarrolladas principalmente en niveles superiores de educacin y en la
formacinparaeltrabajoyeldesarrollohumano.
97
Este sistema se entiende como el conjunto de componentes, procesos, estrategias y actores que en una dinmica coordinada
permitenavanzarcualitativaycuantitativamenteenelfomentodelacalidaddelaeducacin.Laapropiacindelsistemadeevaluacin
en el sector educativo posibilita que en el nivel institucional se consolide una cultura basada en la valoracin, orientada al
mejoramiento continuo de los procesos y, por ende, de los resultados. Este sistema contempla en cuanto al proceso de formacin
integraldelosestudiantes,unaeducacindecalidadqueapunteaquetodoslosnios,niasyjvenesdelpasindependientemente
de su procedencia, situacin social, econmica o cultural, aprendan lo que deben aprender y lo sepan aplicar y aprovechar, esto es
que los estudiantes desarrollen las competencias que les permita enfrentarse exitosamente a las diferentes situaciones que se les
presentanalolargodelavida.
98
aseguramientodelacalidadeneducacinsuperioratravsdelregistrocalificadoparalatotalidad
delosprogramas.
Los resultados las pruebas SABER 2009, que evaluaron el desempeo por competencias de los
estudiantesdelosgrados5.y9.,muestranqueunaltondicedeestudiantesseubicaenelnivel
de desempeo insuficiente en lenguaje, matemticas y ciencias naturales, con porcentajes en el
grado5.del18%,el35%yel18%,yenel9.del15%,el20%yel14%,respectivamente.Porsu
parte, SABER 11 (Examen de Estado) muestra que los mejores desempeos de los estudiantes se
encuentran en el rea de lenguaje con 46,47 puntos como promedio nacional, mientras reas
como filosofa y fsica no alcanzan los 44 puntos. En las pruebas internacionales los logros de los
estudiantes an distan de los alcanzados por pases con mayores niveles de desarrollo
98
. De
acuerdolaOECD
99
,laspruebasPISAindicanquemsdelamitaddelosjvenescolombianosde15
aos de edad no tienen la capacidad de utilizar su conocimiento y habilidades para enfrentar los
retosconvencionalesdelavidarealy elsistemasecomportapobrementeenformarestudiantes
altamentecompetitivos
100
.
FiguraIII9.Desarrollodecompetenciasdeloseducadores
Encuantoalosdocentesydirectivos,cuyoprocesodeformacininicialycontinua,sesoportaen
el desarrollo de sus competencias bsicas y profesionales, se ha fortalecido la cultura de la
evaluacin, lo cual se demuestra en el aumento de la participacin de estos educadores en los
diferentesprocesos:concursodemritos,periododeprueba,desempeo,ascensoyreubicacin.
Enestecontexto,laformacindocenteestplanteadaendiferentesmomentosdeuncontinuode
vida profesional, verificados por procesos de evaluacin orientada al mejoramiento, como se
observaenlafiguraIII9
101
.

98
Sin embargo, el mejoramiento ha sido significativo; por ejemplo en TIMSS, entre 1995 y 2007, el promedio de los estudiantes de
octavogradopasde360a380puntosenmatemticasyde393a417puntosenciencias.Estosincrementossonimportantesdebidoa
queColombia,despusdeLituania,eselquepresentalosmayoresavancesentrelospasesparticipantes.
99
OECD2010.ColombiaEconomicAssesment.
100
EnlapruebaPISA,entre57pases,Colombiaocupellugar51enlaspruebasdelenguaje,ellugar53enlaspruebasdecienciasyel
lugar54enlaspruebasdematemticas.
101
Esascomoenlaprimeraconvocatoriadeconcursodemritosparaelingreso,realizadaen2004,seinscribieron184.000personas
queaspirabanaobtenerunadelas50.000vacantes,mientrasenlaltima,realizadaen2009,losinscritosfueron240.000para25.000
vacantes. De la misma forma, la evaluacin de competencias que se realiza a travs de la prueba SABER PRO, para el ascenso y la
reubicacin en el escalafn docente, fue acogida por 33.490 que se inscribieron y que equivalen al 94,6% de la poblacin total que
cumplaconlosrequisitos.
COMPETENCIASPROFESIONALES BSICAS
ECAES
Ingreso
Perodode
prueba
Anualde
desempeo
Competencias
paraascenso
Formacinde
pregradoo
complementaria
Formacin
enperiodo
deprueba
Formacinparalaactualizaciny
perfeccionamiento
(conosintitulacin)
Formacinde
postgradoeneduc.
(incluyeprogramade
pedagoga)*
Formacinparaelejercicio dela
docencia
99
En educacin superior, el Sistema de Aseguramiento de la Calidad para la Educacin Superior
(SACES) revela que el pas cuenta con 5.481 programas de pregrado y 3.815 de posgrado con
registrocalificado;20instituciones(12privadasy8pblicas)y724programas,conacreditacinde
Alta Calidad el 7,3% del total. A su vez, el Sistema de Calidad de Formacin para el Trabajo y
Desarrollo Humano (SCAFT), logr avanzar en la reglamentacin bsica para el aseguramiento de
la calidad de instituciones y programas, asignndole al MEN y, en particular, a las secretaras de
Educacin, la competencia de registrar instituciones que ofrecen formacin para el trabajo y sus
programas
102.
Asmismo,seavanzenelregistrodelasinstitucionesdeformacinparaeltrabajo,
a travs del reporte que stas hacen al Sistema de Informacin de la Educacin para el Trabajo
(SIET).A30dejuniode2010hansidootorgadas2.392licenciasdefuncionamientoentodoelpas
el 86% del total de las instituciones que la han solicitado, y 4.565 programas ya cuentan con
registro el 53% del total; y se avanza en la recoleccin de los datos de matrcula. Con esto, el
pas an enfrenta grandes retos para el aseguramiento y mejoramiento de la calidad de la
formacinentodoelsistemadeformacindecapitalhumano.
En cuanto a la evaluacin de los estudiantes de Educacin Superior, los ECAES, a partir de la
aprobacindelaLey1324de2009,lapruebasehizoobligatoriayseavanzahacialaconstruccin
deunapruebagenricaeneducacinsuperiorypruebasespecficasparagruposdeprogramaso
reasdeconocimiento
103
.
Frentealascompetenciaslaborales,el36%delapoblacinenedaddetrabajartienealmenos11
aos de educacin, es decir, cerca de 12 millones de colombianos cuentan con diferentes
capacidades laborales
104
. Sin embargo, de este grupo, slo el 67% estn ocupados, y el resto
corresponde a desempleados (11%) y poblacin inactiva (22%). En competencias laborales
especficas,elmapadelrecursohumano
105
,muestraquelaconcentracindettulosdepregradose
encuentra en la formacin universitaria (62,5%) frente a un 17,9% en formacin tcnica y
tecnolgica; que los ttulos otorgados desde 2001 se concentran en el rea de Economa,
Administracin, Contadura y afines (31,3%) y que entre 2001 y 2008 se graduaron 517 personas
del nivel de doctorado
106
. Por su parte, en cuanto a condiciones laborales, se observa que
actualmentetantoelporcentajedegraduadosvinculadosalsectorformalcomolossalariosdelos
empleados,sonmayoresparalosgraduadosuniversitarios.
Mientras el 75,9% de los recin graduados de formacin universitaria hacen parte del sector
formaldelaeconoma,el72,8%delostecnlogosyel64,8%delostcnicoslohace.Encuantoa
salarios de los recin graduados que trabajan como empleados, mientras los universitarios
perciban en 2009 en promedio $1.378.027, un recin graduado tecnlogo perciba $1.030.724 y
untcnico$901.026.
En trminos de los programas relacionados con las actividades de los sectores locomotora, los
datospermitenestablecerquede2001a2009segraduaron48.993personasenIngenieraCivily
ArquitecturaambasrelacionadasconelsectordeInfraestructurayvivienda,37.929personasen
diversos programas relacionados con el sector agropecuario. El sector minero cuenta con 49.162

102
Normativavigente:Decreto2566de2003,Decreto2020de2006yLey1188de2008.
103
LosECAESseaplicaronen2009apartirdelaspruebasexistentesparalos55ncleosdeconocimiento,juntoconpruebasgenricas
a 57.448 estudiantes del total de 223.502 que se presentaron, para los cuales no exista un examen especfico; adicionalmente, se
aplicaronpruebasdeinglsypruebasdecompetenciasdelecturayescrituraatodoslosestudiantes.
104
Sloexisteposibilidaddeacercarseasudiagnsticoatravsdelacantidaddepoblacindisponibleencadaniveldeeducacin.
105
ElaboradoapartirdelainformacinreportadaenelObservatorioLaboraldeEgresados(OLE)delMEN(Diciembre,2009).
106
LocualcontrastaconlosnivelesdepasescomoMxico,ArgentinayChilequeenelmismoperiodograduaron19.326,2.840y1.780
doctoresrespectivamente,segnlaReddeIndicadoresdeCienciayTecnologa,www.ricyt.org
100
graduados en programas de educacin superior relacionados con su actividad en los diferentes
nivelesdeformacinyparaapoyarlacienciaylainnovacinelpascuentacon669personascon
formacindoctoral.
En general, se puede establecer que los principales elementos por atender durante los prximos
cuatroaosson:(1)bajoniveldedesarrollodecompetenciasdelapoblacincolombiana,loque
impide acompaar de manera dinmica la apuestas productivas y de desarrollo del pas; (2) bajo
niveldepenetracin,apropiacinygestindelmodelodecompetenciasentodoelSFCH,conel
quesepodraestandarizaryestablecerlosmnimosrequeridosparasudesarrolloencadaunode
los niveles y tipos de formacin; (3) la no existencia de mecanismos que faciliten el
reconocimiento y certificacin de las competencias, habilidades y conocimientos del capital
humano que permitan al sector productivo dar las seales sobre qu necesita para sus
requerimientos ocupacionales y se promueva la movilidad dentro del sistema; (4) baja capacidad
delsistemadeformacin,paraproporcionarlasherramientasquelepermitanalosnios,jvenes
y adultos el desarrollo de las competencias bsicas, ciudadanas y laborales; (5) reducida
articulacin del sector productivo y el de formacin, como mecanismo a travs del cual podra
aumentar la pertinencia de la formacin; y (6) baja capacidad del Estado para disear,
implementar y hacer seguimiento a polticas que permitan fomentar la formacin de
competenciasenlapoblacincolombiana,establecerlosrequerimientosderecursohumanoenel
corto,medianoylargoplazo,ygenerarlosincentivospertinentesparalograrqueelsectorprivado
participe activamente en la determinacin de las necesidades de formacin y la oferta de la
misma.
2. Lineamientosyaccionesestratgicas
La formacin de capital humano, basada en el mejoramiento de la calidad, la pertinencia y el
desarrollo de las competencias, tiene el propsito de disminuir las brechas para que los
colombianosengeneralpuedanserciudadanosconlascompetenciasnecesariasquelesdemanda
elmundohoy,innovadores,creativos,comprometidosconlasociedad,quevalorensuidentidady
desde ella ejerzan sus derechos fundamentales. Para esto, los retos principales de esta lnea del
Plan Nacional de Desarrollo 20102014 sern desarrollar y gestionar un talento humano con las
siguientescaractersticas:
Nios y nias menores de 5 aos vinculados a una educacin inicial, con el desarrollo
apropiado de las habilidades fsicas, sociales, cognitivas y afectivas, y que sea promovido de
manera integral a travs de metodologas ldicas que buscan consolidar las bases para
aprendizajesposteriores.
Nios, nias y adolescentes, de educacin preescolar, bsica y media desarrollando sus
competencias bsicas y ciudadanas, con un sistema de evaluacin y con estrategias de
mejoramientoyacompaamientoapartirdelosestndaresdecompetenciasestablecidospor
elMinisteriodeEducacinNacional.
Jvenes, estudiantes de educacin media, con un alto nivel de desarrollo de competencias
bsicas, suficiente para enfrentar los esquemas de formacin de educacin superior, de tal
manera que la oferta a este nivel no tenga que retroceder para otorgar formacin en estas
competencias. Todos los jvenes, especialmente los ms vulnerables, enganchados en la
educacinmedia,estarninmersosenunesquemadeformacinquelespermitaeldesarrollo
101
decompetenciaslaborales,conlocualsefacilitesuinsercinenlaeducacinsuperioroenel
mercadolaboral.
Poblacin con competencias laborales especficas, generadas a travs del sistema de
formacin para el trabajo, con el fin de cubrir las necesidades de corto plazo generadas a
partir de la puesta en marcha de la estrategia de desarrollo econmico establecida en este
documento.Parahacerseguimientoaestepropsitosefomentarelusodelacertificacinde
competenciaslaborales.
Poblacin en edad de trabajar calificada con ms de 11 aos de educacin, superior en un
20% al nivel actual, concentrado en las reas de formacin que requiera el sector productivo
enunaprospectivade5aosyms.
Para alcanzar los objetivos propuestos, la apuesta por la formacin de capital humano, con un
enfoquedecompetenciaslaboralesparaelfortalecimientodeldesarrollohumanoyelfomentode
la productividad, orientado al desarrollo de los sectores locomotora y las reas estratgicas
definidas en el captulo Sectores basados en la innovacin, se trabajar siguiendo la poltica
establecida por el Documento CONPES 3674: Lineamientos para el Fortalecimiento del Sistema de
Formacin de Capital Humano. Estos lineamientos tendrn en algunos casos resultados de corto
plazo (cuatrienio 20102014); y en otros, debido a su alto nivel de complejidad, en el mediano y
largoplazo.
Fortalecimientodeunsistemadeevaluacinentodoslosniveleseducativos
Se fortalecer el Sistema de Evaluacin Nacional, en el diseo, aplicacin y evaluacin de la
evolucindelaspruebasSABER,mediantelasestrategiasdescritasenlosprrafossiguientes.
Consolidacindelsistemadeevaluacindelosestudiantes
Se fortalecer el Sistema Nacional de Evaluacin, mediante la alineacin de las tres grandes
evaluaciones nacionales de educacin bsica (SABER 5. y 9.), educacin media (SABER 11.) y
superior(SABERPRO),diseadasconreferenciaalosestndaresdecompetenciasdefinidosporel
MinisteriodeEducacinNacional.Paraesto,serealizarnacciones,entreellas:
Fortalecimiento de los instrumentos de evaluacin. Se desarrollarn nuevos modelos y
mecanismosdeaplicacindelasevaluaciones,desdeelmomentodelainscripcinyregistro,
garantizandolainduccinalosestudiantesconloscontenidos,finesymediosdelaspruebas.
Difusin y uso de los resultados de las evaluaciones. Se entregarn los resultados de las
evaluacionesalasinstituciones,establecimientoseducativosysecretarasdeeducacincomo
insumo para la autoevaluacin y la formulacin y desarrollo de planes de mejoramiento y
estarnadisposicindelpblicoparausosdeinformacin.
Desarrollo de nuevos instrumentos de evaluacin: (1) Se ajustar el examen de Estado de
EducacinMedia(SABER11.)demaneraquepermitaestablecerindicadoresdecalidaddelas
institucioneseducativasymedirelgradodepreparacindelosestudiantesparaingresarala
educacinsuperior.(2)Sereestructurarlaofertadeexmenesdeeducacinsuperior,conel
propsito de evaluar las competencias genricas comunes a todos los egresados y las
competenciasespecficascomunesaconjuntosdefinidosdeprogramasenunaomsreasdel
conocimiento. (3) se disearn las aplicaciones en los grados que no han sido evaluados
transicin, y formacin para el trabajo y desarrollo humano, homogeneizndolos con los
otros niveles de formacin, y contemplando el levantamiento de informacin de factores
asociados al logro educativo. (4) Articular los resultados de las investigaciones del campo
102
pedaggicoyeducativo,losdistintosnivelesymbitosenloscualessellevaacaboelsistema
educativo,quienesseeducanyquienesofreceneducacin,ascomolaexperienciaeducativa
acumulada en el sector. De esta forma, se espera contar con una mirada integral y
complementaria de las evaluaciones aplicadas en los diferentes niveles y mbitos:
institucional,nacionaleinternacional.
Consolidacindelsistemadeevaluacindelosdocentes
Dado que uno de los factores que mayor importancia tiene en el proceso de enseanza y
aprendizaje son los docentes, se integrarn las distintas evaluaciones de seleccin y ascenso que
se realizan actualmente a los docentes en la seleccin
107
para dar cuenta de la evolucin de sus
competencias. Se premiar a travs de distinciones pblicas a los docentes que hayan obtenido
mejoresresultadosenlaspruebasdesarrollarasencadaregin.El68%delosdocentesquehacen
partedelantiguoestatutodocentepodrnhacerpartedeesteproceso.Eneducacinsuperior,se
incentivarnmecanismosparaquelaevaluacindelosdocentestengaunefectoenlosprocesos
continuosdemejoramientodelacalidad.
Consolidacindelsistemadeevaluacindetodoslosprogramaseinstitucionesde
EducacinSuperiorydeformacinparaeltrabajoydesarrollohumano
El sistema de aseguramiento de la calidad de educacin superior ha evaluado el 100% de los
programasdepregradoy posgrado,yfomentadola culturadela autoevaluacin.Paraconsolidar
estesistemaenlosnivelesaqureferidos,sedestacanlassiguientesaccionesenconcordanciacon
las referidas para el efecto en el captulo de Formacin de Capital Humano, a partir de la
articulacin de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la oferta y sobre parmetros de
calidadtranparentes:(1)consolidarlaacreditacinvoluntariacomounprocesodecertificacinde
excelencia con referenciacin a estndares internacionales; (2) integrar a la evaluacin de
programaslainformacindelossistemasdeinformacindelsectorydelaspruebasSABERPRO;
(3) consolidar el proceso de evaluacin y certificacin de los programas e instituciones de
formacinparaeltrabajoyeldesarrollohumano;(4)secrearnlosincentivosnecesariosparaque
lasinstitucionesdeeducacinsuperiortcnicasytecnolgicasprincipalmenteseacojannoslo
al proceso de registro calificado, tambin al proceso de acreditacin de alta calidad de sus
programasydelamismainstitucin.
Evaluacinintegraldelosresultadosdelsistemaeducativo
Las estrategias anteriores apuntan a evaluar a los actores del sistema y las competencias
adquiridas por los egresados; no obstante, se requiere un evaluacin integral que analice:
(1) la insercin de los graduados en el mercado laboral y su impacto en los sectores de la
economa, (2) el reconocimiento del sector como motor de desarrollo en las regiones, (3) el
posicionamientodelaofertaacadmicaysusegresadosenelmbitointernacional,entreotros.
Fortalecerelniveldedesarrollodelascompetenciasbsicasyciudadanasenlosniosy
jvenes
Fortalecer la formacin de capital humano significa, desde un marco de calidad educativa,
disminuir las brechas para que los colombianos en general accedan al sistema educativo,
permanezcanenlypuedanserciudadanosconlascompetenciasnecesariasquelesdemandael
mundodehoy,innovadores,creativos,comprometidosconlasociedad,quevalorensuidentidady
desde ella ejerzan sus derechos fundamentales. Son la calidad y pertinencia de la educacin la

107
Decreto1278de2002.
103
base fundamental del desarrollo y el bienestar social. Las polticas dirigidas a la formacin del
capital altamente calificado y la pertinencia de la educacin para este tipo de formacin se
encuentranenelcaptulodeapoyostransversalesdeConocimientoeinnovacin.
Enestesentido,esfundamentalfortalecereldesarrollodecompetenciasbsicasyciudadanascon
elfindeaportaralaformacindesujetosactivosdederechos,capacesderesolversusconflictos
demanerapacfica,deaportaralfortalecimientodelademocraciaenelmarcodeunEstadosocial
dederechoydefortaleceryvalorarladiversidadylamulticulturalidad.
Para este fin se desarrollarn las siguientes estrategias: (1) Fortalecer en educacin preescolar,
bsica y media el diseo e implementacin de procesos y programas diferenciales y
contextualizados de formacin de docentes y acompaamiento a establecimientos educativos a
travs de las secretaras de educacin para el desarrollo de las competencias bsicas
matemticas,cientficas,comunicativasyciudadanas,conmirasaquelosestudianteslogrenun
adecuado desempeo en la educacin superior, en el mundo laboral, en su plan de vida y en su
formacinciudadana.(2)Establecerprocesosdeacompaamientoquepermitan,nosloenfocar
accionesenlasinstitucionesconresultadosdeficientes,sinoestablecerrutasdeacompaamiento
de pares con establecimientos de alto logro y con experiencias destacadas. (3) Fortalecer los
programas transversales para que, desde los proyectos pedaggicos, mejoren el desarrollo de
competencias ciudadanas y bsicas en aspectos fundamentales de la formacin de cualquier ser
humano, desde su dimensin humana, socioeconmica
108
, cultural, natural y biolgica, con sus
implicacionesdemogrficas,tcnicas,tecnolgicas,ypolticas.(4)Producirmaterialvirtualparael
desarrollo de competencias y procesos de autoformacin de los estudiantes de educacin
preescolar,bsicaymedia.(5)Gestionarunprocesointersectorialquellevealaformulacindeun
documento CONPES para la promocin de la convivencia escolar y la ciudadana donde se
establezcanlascorresponsabilidadesdelosdistintossectoresyactoresdelEstado.(6)Enelmarco
del desarrollo de competencias ciudadanas, promover la educacin para el ejercicio de los
derechos humanos en el mbito escolar, fortaleciendo alianzas con la Vicepresidencia de la
Repblica, la OACNUDH y otras entidades. (7) Adelantar un plan nacional de competencias
lectoras, que eleve los niveles de lectura y escritura de los estudiantes y que mejore su
comprensin y produccin textual. (8) Fortalecer el desarrollo de las competencias genricas y
especficasenlaeducacinsuperior.
CompetenciasparafortalecerelusoyapropiacindelasTICybilingismo
El uso apropiado de las TIC y el manejo de una segunda lengua, impacta de manera transversal
toda la poltica educativa y abre caminos para formar ciudadanos que discuten, reflexionan y
hacen construcciones colectivas que contribuyan a los procesos de innovacin y competitividad
del pas. Para esto: (1) se crearn Centros de Innovacin a travs de los cuales se desarrollen
contenidos educativos en mltiples formatos y plataformas, y en general servicios educativos de
calidadquerespondananecesidadesespecficasdelapoblacinaatender;(2)seconsolidarnlos
proyectos de investigacin que incluya metodologas flexibles y el uso de las TIC en las regiones,
adelantados, por ejemplo, por distintos nodos de la Red RENATA; (3) se garantizar una
infraestructura tecnolgica adecuada para desarrollar el trabajo entre pares y los procesos de
innovacin; (4) se fortalecer la infraestructura tecnolgica de los CERES; y (5) se continuar la
promocindelusodelasTICenlasprcticaspedaggicas.

108
Incluido el respeto y uso de las distintas formas de proteccin de la propiedad intelectual, en especial, el derecho de autor y la
propiedadindustrial.
104
En cuanto al fortalecimiento del bilingismo se desarrollarn las siguientes estrategias:
(1)complementareltrabajodeaulaparaestudiantesdeeducacinmediaconeldesarrollodeun
programadeinglsmasivo
109
;(2)incluirenlaspruebasSABERengrados5.y9.laevaluacinde
competenciaseningls, (3)promover enlasenlas instituciones deeducacinsuperiorproyectos
que permitan que los estudiantes alcancen al menos el nivel B1 en las pruebas de competencias
deingls(ECAESPRO);(4)acompaarlosprocesosdemejoramientodeprogramadelicenciatura
que formen maestros para la enseanza del ingls; (5) fomentar la certificacin de calidad de las
instituciones y programas de formacin para el trabajo y desarrollo humano orientada a la
enseanzadelingls.
Asuvez,parafortalecerlascompetenciascientficas,lacapacidadinvestigativadelasinstituciones
deeducacinsuperior,apoyarlaformacinavanzadadeinvestigadores,incentivarlainvestigacin
aplicada y articulada con el sector productivo y generar alternativas de intercambio tecno
cientficoserequierenlassiguientesacciones:(1)realizarundiagnsticoinicialdelascapacidades
de investigacin de las IES y de su articulacin con las estrategias de desarrollo regional y
establecerestrategiasdeactualizacincontinua;(2)generarunaofertadeprogramasdemaestra
y doctorado para la formacin de capital humano en las regiones; (3) fomentar la cooperacin
tcnica, la movilidad de docentes e investigadores, la adopcin de mejores prcticas en
investigacinyelintercambiodecarctertecnocientfico;(4)apoyarestrategiasquefinancienel
accesodeestudianteseinvestigadoresalaformacindealtonivelenconcordanciaconloprevisto
en el captulo de Conocimiento e Innovacin; (5) implementar estrategias que permitan la
absorcin de doctores tanto en las universidades, los centros de investigacin y el sector
productivo
110
.
Fomentarlaactualizacinyelfortalecimientodecompetenciasdelosdocentes
Se adelantar un plan nacional de formacin docente, para fortalecer las competencias bsicas y
laborales. El plan utilizar para su diseo la informacin que brindan las evaluaciones, tanto de
docentes como de estudiantes y las experiencias significativas de formacin adelantadas en el
pas. De manera puntual se desarrollarn las siguientes estrategias para el desarrollo de
competencias especficas: (1) se formar a los directivos, docentes y agentes educativos en el
desarrollo de competencias digitales y en el diseo de ambientes virtuales de aprendizaje;
(2) fortalecer y extender la estrategia de formacin presencial y virtual en competencias
comunicativas y pedaggicas a los docentes de ingls
111
; y (3) desarrollar una estrategia de
formacin y capacitacin docente en competencias cientficas y capacidad investigativa, en
especial en las zonas rurales y urbanas marginales en reas que respondan a las necesidades del
contexto.Eldesarrollodelasanterioresestrategiassesoportarenlosprocesosque,enconjunto
con las dems entidades responsables, sern considerados y orientarn la certificacin de
competencias laborales en la Estrategia de Gestin del Recurso Humano en Colombia (EGERH) a
partir de un marco de cualificaciones apropiado, segn reas de conocimiento; as como en
modalidades virtuales, presenciales o bimodales. Contar con el apoyo de las facultades de
educacin del pas aprovechando, entre otras, instituciones como el SENA, bajo la orientacin y
seguimientodelMEN.

109
Estopermitaquea2014el40%delosestudiantesdegrado11estnenelnivelpreintermedioB1
110
ElnmerodedoctoresenColombiaesanincipiente;lamayorpartedelrecursoloabsorbelaacademia;el82%delostrabajosde
investigacindecandidatosadoctorseconcentranenestesector.
111
Setratadequea2014el40%estenelnivelidealIntermedioB2yqueun60%logreelnivelpreintermedioB1.Laestrategiadeber
asegurarquelasmetodologasdeenseanzadeinglsseancomunicativasyquetenganunaltoyefectivoimpactoenlosestudiantes
105
En educacin superior se continuar el apoyo al desarrollo de competencias de los docentes de
educacin superior en bilingismo y el uso didctico de medios y TIC, as como el acceso a
programasdemaestraydoctorados.
ConsolidacindelaEstrategiadeGestindelRecursoHumanoenColombia(EGERH)
Consolidacindelenfoqueporcompetenciasparafomentarlaarticulacinentrela
ofertadeformacinyelsectorproductivo
Seimplementarnlassiguientesacciones:
Diseo e implementacin de un Marco Nacional de Cualificaciones (MNC). El MNC ser un
instrumento para: (1) mejorar la comparabilidad de las cualificaciones
112
, al establecer
equivalencias entre las obtenidas en el SFCH y las requeridas en cualquier tipo de ocupacin,
precisando lo que una persona sabe y puede hacer; (b) ser un medio de traduccin de las
cualificaciones y de comunicacin entre los servicios ofrecidos por el SFCH, promoviendo la
validacin de las competencias adquiridas y facilitando a la poblacin continuar con ciclos
superiores de formacin; (c) mejorar la pertinencia de los distintos programas de formacin
relacionando los contenidos curriculares con las competencias laborales y las ocupaciones; y
(d)facilitarelcambiodeactividaddelaspersonas,eltrnsitoentrelossistemasdeeducacinyde
formacinhaciaelmercadolaboralyviceversa,ascomolosprocesosdereentrenamientolaboral.
El Ministerio de la Proteccin Social (MPS), ser encargado de liderar y coordinar las acciones a
realizar por el Ministerio de Educacin (MEN), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
(MCIT), Colciencias y el SENA, entre otras; y para el efecto, desarrollar pilotos en los sectores
locomotoras para que el pas cuente con las metodologas, procesos, estndares y el desarrollo
institucional requerido; as como en el sistema educativo, como parte de la estrategia de
formacin en competencias laborales del personal docente en todos los niveles. El MPS, MEN y
MCIT publicarn lineamientos y guas que permitan conocer los requerimientos mnimos de
cualquier agente privado o pblico para la construccin de normas de competencias laborales y
currculos acadmicos basados en competencias, y ser incluidos en el MNC oficial. Igualmente,
fomentarn el diseo de normas de competencia laboral en todos los sectores productivos y
nivelesdeocupacin,vinculandoalSENAyaotrosagentes.
Fomentodelagestindelrecursohumanoatravsdeunmodelodecompetenciaslaboralesenel
sectorproductivoyeldilogoconelsectordeformacin.Aumentarlapenetracindelenfoquede
competencias en el mercado laboral implicar iniciar una estrategia agresiva para que los
empleadorespblicosyprivadosajustensusesquemasdegestindelrecursohumanodemanera
compatibleconelMNC.ElMPS,apartirdelasexperienciasmsdestacadas,iniciarunprocesode
apoyo para la trasformacin, principalmente en Mipymes. El MPS y el MEN, establecern los
canales a travs de los cuales el SFCH y el sector productivo podrn: (1) exponer las necesidades
derecursohumanoencadaunodelossectores,y(2)encontrarinformacinacercadelaofertade
formacin y el stock de recurso humano formado en las reas de su inters. Se evaluar la
efectividad de los espacios creados para tal propsito mesas sectoriales del SENA, alianzas
regionales, observatorios, con el fin de definir, en el primer ao de ejecucin de este plan, los
mecanismosoficialesparasuimplementacin.Enparticular,seavanzardemaneraprioritariaen
el desarrollo de la formacin y exigibilidad de las competencias laborales para los docentes en el

112
Entendidas como un conjunto de competencias que permite el desarrollo de una accin o conjunto de acciones especficas en el
campolaboral.
106
sistema educativo en todos los niveles. El MCIT establecer los estndares bajo los cuales los
diferentessectoresidentificarnalosrepresentantesmsidneosparaestablecerlamencionada
interlocucin,yrealizarlaevaluacindelaviabilidaddeconsiderarlasComisionesRegionalesde
Competitividad, los espacios ms aptos para realizar el vnculo formacinempresa a escala
regional.Delocontrarioestablecerconaltaprioridadlainstitucionalidadquepuedeconformarse
paraestefin.
Fomento de la pertinencia de la formacin de capital humano bajo el enfoque de competencias,
teniendoencuentalasnecesidadesdelsectorproductivo.ElMENimplementarunaestrategiade
incentivos en el sector de formacin para realizar transformaciones en su oferta, ajustndola
adecuadamente a los requerimientos de todos los agentes demandantes; mediante estmulos a
travs de los crditos del ICETEX, los recursos proporcionados a las universidades pblicas e
institutosdeformacintcnicay/otecnolgicapblicos,losrecursosotorgadosenlosprogramas
defomentoalaformacindeeducacintcnicaytecnolgica,ylaformacinparaeltrabajoyel
desarrollohumano,losmecanismosdeaseguramientodelacalidadylosconveniosdeampliacin
de cobertura del SENA. En especial, dar el nfasis y prioridad requeridos en la formacin de
competenciasdelosdocentesenelsistemaeducativoentodoslosniveles.
Creacin del Sistema Nacional de Certificacin de Competencias Laborales. Para promover un
mayoraccesoamecanismosquepermitanlacertificacinyelreconocimientodelascompetencias
laborales como requisito idneo para acceder a oportunidades laborales, tanto para la poblacin
ocupadacomoparalosdesempleadosquehanadquiridolosconocimientos,aptitudesydestrezas
a travs del SFCH o por fuera de los mecanismos formales de aprendizaje, se crear el Sistema
NacionaldeCertificacindeCompetenciasLaborales(SICECOL).Elsistemaarticularlasacciones
queen materiadecertificacinsedesprendandel programaColombiaCertifica,delprogramade
certificacin de desempleados del SENA y organismos internacionales, entre otras. Adems,
establecer estndares en torno a las metodologas y procedimientos para realizar la evaluacin
de las competencias laborales en cada rea, teniendo en cuenta los lineamientos de los
organismosinternacionalesdecertificacinylosavancesnormativosdelaComisinIntersectorial
deCalidad.Asuvez,establecerlineamientosdepolticasobrelasprioridadesdecertificacinde
competencias sectoriales, teniendo en cuenta las del desarrollo productivo del pas, la calidad y
seguridad en procedimientos de alto riesgo y el grado de vulnerabilidad de la poblacin
demandante, priorizando a la ms vulnerable. As mismo, dar prelacin a la formacin,
actualizacin, cualificacin y fortalecimiento de las competencias de los docentes en todos los
nivelesdelsistemaeducativo.
La coordinacin del SICECOL se har en el marco de la Comisin Nacional de Certificacin de
CompetenciasLaborales(CONCECOL)delacualharnpartelosministeriosdelaProteccinSocial,
EducacinNacional,Comercio,IndustriayTurismoyColciencias.LaComisintendrparticipacin
de representantes del sector educativo en sus diferentes niveles, de los sectores de formacin
para el trabajo y desarrollo humano; de los sectores productivos, de los trabajadores y
desempleados.
Desarrollodesistemasdeinformacinycapacidaddeanlisisparaestablecerelmapa
delrecursohumanoenColombiaylasnecesidadesdelsectorempresarial
ComolosrequerimientosdeinformacindelaEGERHdebernserconstruidosgradualmentepor
lasentidadescompetentes,elGobiernoNacionalconcentrarlasaccionesas:
107
Construccineimplementacindeunplanestadstico,quetransformarelsistemadeencuestas
dedemandalaboralyeconmicasdesarrolladasporelDANE,quepermitaneldesarrollodemapas
de demanda del recurso humano, indagar al sector productivo sobre sus necesidades de
competencias laborales y llevar a cabo pronsticos acertados de las necesidades de recurso
humano. As mismo, ajustarn e incorporarn mdulos en la Encuesta de Hogares con el fin de
indagar sobre las reas de formacin y capacitacin recibidas por los miembros en edad de
trabajar.
Diseo e implementacin de metodologas para el seguimiento a las necesidades actuales y
futurasderecursohumano,queincorporenelementosdinmicosquepermitandetectarcambios
tecnolgicos y su relacin con las tendencias de necesidades de recurso humano, las cuales
debern ser homologables y seguir parmetros internacionales en trminos de competencias y
ocupaciones emergentes. El DNP apoyar a la Secretara Tcnica de la EGERH en el diseo e
implementacin de las metodologas, as como en la elaboracin del seguimiento y reporte
sistemticodelosresultados.
Desarrollodelareddeobservatorios yevaluacinyajustedelasestrategiasexistentes parael
seguimiento al mercado laboral, en el se involucre el observatorio laboral del SENA, el OLE del
MEN y la plataforma ScienTI de Colciencias, Observatorios Regionales, encuestas de egresados y
encuestasaempresarios,entreotros,bajolacoordinacindelMPSyelMEN.
Publicacin de resultados de pronstico de necesidades de recurso humano a 2015 y 2020. Los
resultados de la implementacin de la EGERH debern ser presentados anualmente por las
entidadescompetentes.Loslineamientosgeneralesenmateriadegestinyformacindelrecurso
humanoenelcorto,medianoylargoplazo,sernaprobadosporelCONPESperidicamente.
ConformacindelesquemainstitucionalparaeldesarrollodelaEGERH
Sernecesarioestablecerlainstitucionalidadylascompetenciasdecadaunadelasentidadesque
tendrnresponsabilidadesenlaEGERH,deconformidadconelDocumentoCONPES3674de2010,
y destacar que sta deber ser desarrollada en todo el territorio nacional. As se impulsar la
creacindelaComisinInterinstitucionalparalaGestindelRecursoHumano(CIGERH),sucomit
ejecutivo y subgrupos de trabajo. La CIGERH estar conformada por los ministerios de la
ProteccinSocial,EducacinNacional,ComercioIndustriayTurismo;elDepartamentoNacionalde
Planeacin, Colciencias y la participacin del sector privado. Tendrn el apoyo ejecutivo de un
Comit con funciones de secretara tcnica y de subgrupos de trabajo en temas como: (1) el
desarrollo del sistema de informacin del mercado laboral y de demanda del recurso humano;
(2) el desarrollo del MNC; (3) el fomento del modelo de gestin del recurso humano por
competenciaslaboralesdentrodelsectorproductivoyladeterminacindesusnecesidades;y(4)
el fomento de la oferta de formacin basada en competencias laborales. En la programacin
estratgica de cada uno de los ministerios e instituciones la Comisin tendr la competencia de
recomendarlasaccionesparaconoceryanalizarlaestructuradelrecursohumanodelossectores
a su cargo; recomendar las acciones de poltica necesarias para contribuir al desarrollo de la
competitividad, la productividad y el crecimiento, teniendo en cuenta los lineamientos de la
EGERH; determinar la participacin de otras entidades del Gobierno nacional, Gobiernos
territorialesyrepresentantesdelsectorprivado.
108
DiseoeimplementacindelineamientosdePolticaenmateriademigracinlaboral
Como complemento a todos los esfuerzos en materia de ajuste y seguimiento a la dinmica del
recursohumanosedeberavanzar,conjuntamenteentrelosministeriosdelaProteccinSocialy
el de Relaciones Exteriores, en la adecuacin de los lineamientos de la poltica en materia de
migracinlaboral,detalmaneraquesecompatibilicelaofertaylademandaderecursohumano,
el crecimiento de la inversin extranjera y en nuevas tecnologas y la salida y entrada al pas de
trabajadores calificados. Esto deber soportarse en mecanismos de control migratorio eficientes,
que sean sensibles a los cambios de la oferta de formacin para el trabajo y que permitan a
mediano plazo que el pas cuente con el personal calificado suficiente en las reas donde hoy se
evidencianlasgrandesbrechasdeformacin.
Para esto, el Ministerio de la Proteccin Social, establecer lineamientos y estrategias de
fortalecimiento institucional que permitan la formulacin de una Poltica Migratoria Laboral,
encaminadaalmejoramientodelagestinmigratoriayeladecuadoflujodelapoblacinmigrante
interna,fronterizaeinternacional.Paratalfin,sedesarrollarnlassiguientesacciones:
DiseoyconcertacindeloslineamientosgeneralesdelaPolticaMigratorialaboral.
FortalecimientodelaComisinIntersectorialdeMigraciones.
Desarrollodeherramientasestadsticasydeanlisisquepermitancuantificarycaracterizarla
poblacin migrante interna, fronteriza e internacional. Entre otros, la concertacin y
coordinacininterinstitucionalparaeldiseoeimplementacindeunsistemadeinformacin
estadsticoquepermitaobtenerydisponerenlneadeinformacinsobrepoblacinmigrante
laboralinternacional.
Implementacin de programas y proyectos para la adecuada gestin migratoria y control del
flujodelapoblacinmigranteinterna,fronterizaeinternacional,quepermitan,entreotros:el
desarrollo de migracin selectiva de personal extranjero altamente calificado y polticas de
empleoquefacilitenlainclusinlaboraldelosciudadanoscolombianosqueretornanalpas.
El establecimiento de alianzas estratgicas para el mejoramiento de la gestin migratoria
laboral y la promocin de negociaciones encaminadas a la suscripcin de convenios y o
acuerdosmigratorioslaborales.
Adecuacin de la legislacin en materia de control migratorio, a los lineamientos que se
establecern enlaPoltica MigratoriaLaboral,guardandoconsistenciarespectodelPrincipio
de Trato Nacional contenido en los acuerdos internacionales de integracin econmica y
todos los acuerdos que el pas establezca con la comunidad internacional respecto a la
migracinlaboral.
Implementacindeplandechoqueparalaformacin,enelcortoplazo,de
competenciaslaboralesquepermitanelavanceenelniveldeproductividaddelos
sectoreslocomotora
Los sectores agropecuario, mineroenergtico, infraestructura de transporte y comunicaciones,
viviendaysectoresbasadosenlainnovacin,deberndefiniren2011culessonsusnecesidades
de recurso humano en trminos de perfiles, competencias y programas de formacin
requeridos, de tal manera que el MEN como regulador de su formacin, capacitacin y
aprendizaje,generelosincentivosalasinstitucionesdeeducacinparaeltrabajoyeldesarrollo
humano, para priorizar la formacin y el desarrollo de competencias laborales especficas de
acuerdo con las necesidades definidas por esos sectores. Los sectores de clase mundial
109
desarrollados por la Poltica de Competitividad seguirn contando con el mismo apoyo, pero con
especial nfasis en las mencionadas. Adicionalmente, el SENA ajustar su cobertura en
capacitacin de acuerdo con las necesidades de corto plazo de los sectores locomotora,
procurando generar un flujo adecuado de egresados, consecuente con la calificacin de los que
actualmentehacepartedelafuerzalaboraldeestossectores.
3. Metas
TablaIII4
Desarrollodecompetenciasparalaprosperidad
Indicador
LneaBase
2009
Meta2014
Nmeropromediodeestudiantesporcomputadorconectado 20 12
PorcentajedeestudiantesconconexinaInternetdebandaanchalas 24horasdesdelasede
educativa.
87% 90%
Porcentajedeestudiantesdemediaarticuladosconlaeducacinsuperiorylaeducacinparael
trabajo
38% 50%
PorcentajedeestudiantescondominiodelinglsanivelB1 11% 40%
PorcentajededocentesdeinglscondominiodelinglsennivelB2 15% 100%
PorcentajedeestudiantesdelicenciaturaeninglsquealcanzanelnivelB2decompetencia 42% 80%
Porcentajedeestudiantesuniversitariosdeotrascarrerasdiferentesalaslicenciaturaseningls
quealcanzanelnivelB2decompetencia
18%B1
4%B2
40%B1
20%B2
Programasacadmicosdepregradoypostgradoadistanciaconmsdel80%devirtualidad
(acumulado)
194 300
IncrementodelniveldedesempeodelapoblacinevaluadaenlasPruebasSABER5.y9.,
respectoalosresultadosde2009
0% 25%
TablaIII5
Estrategia Indicadores(avances)
Avance
indicadoresa
2014
Avance
estrategiasa
2014
Consolidacindelenfoque
porcompetenciaspara
fomentarlaarticulacin
entrelaofertadeformacin
yelsectorproductivo
ImplementacindeunMarcoNacionaldeCualificaciones 44%
53%
CreacindelSistemaNacionaldeCertificacindeCompetencias
Laborales
100%
Programasdeniveluniversitarioimplementadosconelenfoque
decompetenciaslaborales
25%
Programasdeniveltcnicoimplementadosconelenfoquede
competenciaslaborales
50%
Programasdeniveltecnolgicoimplementadosconelenfoquede
competenciaslaborales
50%
ProgramasdeFormacinparaeltrabajoyeldesarrollohumano
implementadosconelenfoquedecompetenciaslaborales
50%
Desarrollodesistemasde
informacinycapacidadde
anlisisparaestablecerel
mapadelrecursohumano
enColombiaylas
necesidadesdelsector
empresarial
Construccineimplementacindeunplanestadstico 100%
61%
Diseoeimplementacindemetodologasparaelseguimientoa
lasnecesidadesactualesyfuturasderecursohumano
44%
Desarrollodelareddeobservatoriosyevaluacinyajustedelas
estrategiasexistentesparaelseguimientoalmercadolaboral
100%
Publicacinderesultadosdepronsticodenecesidadesderecurso
humano
0%
Conformacindelesquema CreacindelaComisinInterinstitucionalparalaGestindel 100% 100%
110
Estrategia Indicadores(avances)
Avance
indicadoresa
2014
Avance
estrategiasa
2014
institucionalparael
desarrollodelaEGERH
RecursoHumano CIREGH
b) Formalizacinlaboralyempresarial
1. Diagnstico
Lainformalidad,tantolaboralcomoempresarial,hasidoidentificadacomounadelasprincipales
barrerasparaalcanzarmayoresnivelesdecrecimientoeconmicodebidoasusefectosnegativos
sobre las condiciones de trabajo y su organizacin, la productividad, y la financiacin del Sistema
deProteccinSocial(SPS).
En la informalidad laboral se concentra la poblacin con una calidad del empleo deficiente, en
cuanto a ingresos, jornada laboral, estabilidad, negociacin laboral y vinculacin a la seguridad
social. En Colombia, para el ao 2009, los trabajadores informales representaron el 61,1% de los
ocupados (11.259.134 personas), concentrados en los sectores de comercio (33%), agricultura
(20%)yservicios(18,8%).Poraosdeeducacin,el27%tenaprimariaincompleta,el19%alcanz
primaria completa, el 22% tena secundaria incompleta y el mismo porcentaje secundaria
completa.Deltotal,el41%sonmujeres,conuningresopromediode$328.554,entantoque,los
hombrestienenuningresopromediode$671.897,cifrasquemuestranquelabrechaentreambos
llegaal51,1%(tablaIII6).
TablaIII6.Marcoconceptual:empleoinformal
Fuente:OIT.(2003).InformedelaConferencia.
(a)
Segn la definicin de la Decimoquinta Conferencia Internacional de Estadsticos del Trabajo (con exclusin de los hogares que
empleanatrabajadoresdomsticosasalariados).
(b)
Hogares que producen bienes exclusivamente para su propio uso final, y hogares que emplean a trabajadores domsticos
asalariados.
Nota:Lascasillasengrisoscuroserefierenaempleosque,pordefinicin,noexisteneneltipodeunidadesdeproduccinencuestin.
Las casillas en gris claro se refieren a los empleos formales. Las casillas no sombreadas representan los varios tipos de empleos
informales. Empleo informal: Casillas 1 a 6 y 8 a 10. Empleo en el sector informal: Casillas 3 a 8. Empleo informal fuera del sector
informal:Casillas1,2,9y10.
La informalidad obstaculiza el mejoramiento de la productividad de las empresas, puesto que los
trabajadoresinformalesnotienen compromisosvinculantescon suspuestos detrabajo,y sualto
nivel de rotacin no permite acumular conocimientos que estimulen el aumento del valor
agregado.Adems,creadistorsionesenelmercado,entrelasqueseencuentran:(1)bajorecaudo
tributario que crea una mayor carga tributaria sobre las empresas formales; (2) mercados
caracterizadosporinformacinasimtrica,enloscualescompitenproductosdemalacalidadque
Unidadesde
produccinpor
tipo
Empleossegnlasituacinenelempleo
Trabajadores
porcuentapropia
Empleadores
Trabajadores
familiaressin
remuneracin
Asalariados
Miembrosde
cooperativas
deproductores
Informal Formal Informal Formal Informal Informal Formal Informal Formal
Empresas del
sectorformal
1 2
Empresas del
sectorinformal
(a)

3 4 5 6 7 8
Hogares
(b)
9 10
111
no cumplen las normas con los que s las cumplen; (3) incumplimiento de los derechos de
propiedad;y(4)debilidadinstitucionaldebidoaquecreaincentivosparalacorrupcin.
LainformalidadempresarialenColombiaenlosltimoscincoaos,medidacomoelporcentajede
microestablecimientos que no tienen o que no renovaron el registro mercantil
113,
ha estado en
promedioenun55%ynohalogradoreduccionessustanciales(figuraIII10).
FiguraIII10.Tasadeinformalidadempresarial,20042008
(Porcentajedemicroestablecimientosquenotieneonorenovelregistromercantil)
Fuente:DANEEncuestadeMicroestablecimientos,IVtrimestre.ClculosDNPDDE.
EncuantoalosefectosdelainformalidadsobreelSistemadeProteccinSocial(SPS),laevasiny
elusin en las cotizaciones afecta la sostenibilidad financiera del rgimen contributivo y los
recursosquelaNacindebedestinarparafinanciarelrgimensubsidiado.Dehecho,conbaseen
laEncuestadeCalidaddeVidade2008,seencuentraquedelos7.124.733ocupadosquereportan
estarafiliadosalrgimensubsidiado,el14,5%(1.027.229)tieneningresosentreunsalariomnimo
y un milln de pesos y, por lo tanto, podran ser sujetos de estar afiliados al rgimen
contributivo
114
. Esta problemtica tambin ocurre en el sistema de pensiones y riesgos
profesionales.

Este diagnstico seala la importancia de establecer una poltica que ataque los elementos
estructurales que generan la informalidad laboral y empresarial. De esta forma, en cuanto a
formalizacinlaboralelobjetivoespromovercambiosenlaregulacindelmercadodetrabajoque
permitan su adecuada flexibilidad y efectiva regulacin. Se debe buscar garantizar al trabajador
estabilidad en el mercado de trabajo, en lugar de estabilidad en el empleo. La estabilidad en el
mercado de trabajo estimula la flexibilidad de las relaciones laborales e impulsa una gran
movilidadenelmercadolaboraldeactividadesobsoletasaemergentesymodernas.
Encuantoalaformalizacinempresarialelobjetivoespromoverreformasalsistematributario,y
estableceryconsolidarprogramasencaminadosalaformalizacinempresarial,quepromuevanla
competitividad y la sostenibilidad de las empresas, la incorporacin de nuevas tecnologas, y la
consolidacin de una cultura de formalizacin empresarial y generacin de empleo formal. Esta
estrategia ser complementada con una de simplificacin de trmites que se encuentra en la
seccinIII.B.3.c:Mejoramientodelentornodelosnegocios.

113
Esta medicin se sustenta en la observacin emprica de que la informalidad es un fenmeno que caracteriza principalmente a las
microempresasyporelloseusacomounindicadordereferenciaparadescribirlainformalidadempresarialdetodalaeconoma.
114
El8%delosocupadosquereportanestarafiliadosalrgimensubsidiadotienenuningresosuperiora1,5smlmv.
50
55
60
2004 2007 2008
56,3
53,7
55,4
%
Aos
112
2. Lineamientosestratgicos
Cambios normativos para la formalizacin empresarial y la modernizacin del mercado
detrabajo.
PolticasalarialyComisinIntersectorialparalaFormalizacin
ElGobiernonacionaldisearunapolticasalarialquecorrespondaalosobjetivosdecreacinde
empleo formal, fortalecimiento de las instituciones del mercado de trabajo y de preservacin y
mejoramientodelosnivelesdeproductividadylasmetasdegeneracindeempleosdelpas.Con
el objeto de coordinar la poltica de formalizacin del pas, en la cual confluyen la poltica
macroeconmica,laproductiva,ladeproteccinsocialylafiscal,secrearbajodireccionamiento
delMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)laComisinIntersectorialparalaFormalizacin(CIF),
la cual integrar a los ministerios y entidades del Gobierno nacional que tengan injerencia en la
formalizacin laboral, la generacin de empleo y el funcionamiento del mercado de trabajo. El
propsitoprincipaldelaCIFsereldearticularyarmonizarlaspolticassectorialesqueimpactan
laformalizacinlaboral,buscandoqueseajustenaloslineamientosquesobreformalizacindicte
elMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)oquienhagasusveces.
Formasdevinculacinlaboral
ElMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)fomentarlasreformasinstitucionalesnecesariaspara
que en el mercado laboral se creen incentivos para la generacin de empleo, al tiempo que se
propicielaconstruccinderelacioneslaboralesformalesdelargoplazoqueincidanenelaumento
delaproductividad,lareduccindelosestmulosparalarotacindeempleadosylapromocinde
unaestructuraeficientedelmercadodetrabajoconsistenteconlasnuevasformasdeproduccin
y la dinmica de trasformacin tecnolgica. As, desarrollar las reformas a los esquemas de
contratacindelpasdeacuerdoconlosobjetivosdelapolticadeempleoymercadodetrabajo;
desarrollar un esquema de financiamiento armonizado y corresponsable de los aportes a la
seguridadsocialparadiferentesformasdevinculacinlaboralregidasporelCdigoSustantivodel
Trabajoylasdeprestacindeservicios,cooperativasdetrabajoasociadoolosnuevosesquemas
derelacionesdetrabajo.Adems,propondrlaarmonizacinentreloscostosdevinculacinyde
desvinculacin,ylosincentivosdeutilizarcadaunadelasdiferentesmodalidadesdecontratacin.
CdigoSustantivodeTrabajo
A travs del dilogo con los gremios empresariales y las organizaciones de trabajadores, el
MinisteriodelaProteccinSocialimpulsarlamodernizacindeCdigoSustantivodelTrabajode
acuerdoconlosobjetivosdeinsercindeColombiaenlaeconomainternacional.Enestesentido,
seeliminarntrmitesyprocedimientosinnecesariosysetomarcomoprincipiolagarantadela
movilidadyproteccinenelmercadodetrabajo.Asmismo,sepropiciarlaincorporacindelos
avances de la jurisprudencia nacional sobre relaciones y derechos laborales, los convenios
internacionales del trabajo, y la proteccin de las condiciones de trabajo. De acuerdo con el
artculo 53 de la Constitucin Poltica de Colombia, tanto la estructura de contratacin del pas
comoelCdigoSustantivodelTrabajo,sernreguladosporelEstatutodelTrabajo.
113
Simplificacintributariaparalaformalizacinempresarial
En Colombia la poltica tributaria se ha considerado ms desde el principio de capacidad
contributivaquedesdeelprincipiodebeneficio
115
;enesemismosentidoelrgimentributariose
ha desarrollado ms desde un enfoque fiscal que desde un enfoque dinamizador del desarrollo
empresarial.Losdiagnsticosyestudioshanevidenciadoqueelrgimentributariocolombianoes
ineficiente dado que: (1) distorsiona la asignacin de recursos entre actividades; (2) promueve la
informalidad; (3) es inequitativo debido a que contribuyentes similares pagan tasas efectivas
diferentes;y(4)espocoprogresivoporcuantoelgravamenefectivoalingresoylariquezadelas
personasnaturalesesmuybajo(Perry,2010).
Las problemticas anteriormente relacionadas resaltan la necesidad de disear un esquema
tributario simplificado que reduzca la complejidad del sistema. En el mbito internacional, los
pasesconmayorgradodetributacincomoChileyEspaahangeneradoesquemassimplificados
para incrementar el nivel de recaudo tributario y facilitar el desarrollo de las empresas. De este
modo, con el propsito de incentivar la formalizacin empresarial el Gobierno nacional disear
un esquema de simplificacin tributaria que considere entre otros aspectos los siguientes
elementos:(1)reduccindelacomplejidaddelsistema;(2)automatizacinyvirtualizacindelos
trmites, procesos y procedimientos; (3) diseo de mecanismos para incentivar el cumplimiento
voluntario;y(4)reduccindelasexenciones.
En forma complementaria el Gobierno nacional disear un rgimen nico para el Impuesto al
Valor Agregado (IVA) en el cual se incluyan tanto a las personas naturales como jurdicas. Este
rgimen nico permitir reducir los costos tanto de administracin como de control y deber
reducir las distorsiones econmicas actuales que posee el impuesto relacionadas con la ausencia
deunatasanicaylaexistenciadelrgimensimplificado.
Mecanismosyestmulosparalaformalizacinlaboralyempresarial
Institucionesdelmercadodetrabajoyserviciosdeproteccinsocial
En el cuatrienio, el Gobierno nacional bajo el liderazgo y coordinacin del Ministerio de la
Proteccin Social, armonizar y precisar las funciones de las instituciones integrantes del
mercado de trabajo, y estudiar la factibilidad de modificar el financiamiento de los servicios de
Proteccin Social con cargo a la nmina, sin perjuicio en su prestacin. De manera particular, las
Cajas de Compensacin Familiar, previo estudio del Ministerio de la Proteccin Social y del
Departamento Nacional de Planeacin (DNP), ajustarn sus funciones a las necesidades del
mercado de trabajo del pas, para constituirse como prestadores de servicios de empleo y
proteccinsocialregulados(incluidoelsubsidiofamiliar).
Primerempleo
La regulacin del mercado de trabajo y la armonizacin de las normas y costos que lo rigen,
permitir consolidar las reglas de juego de los actores que intervienen en ste, reduciendo los
costos de transaccin en las relaciones que se establecen entre trabajadores, empresarios y
Gobierno. Adicional a la introduccin de reformas estructurales, en el corto y mediano plazo es
necesario desarrollar mecanismos y estmulos que promuevan la formalizacin laboral y
empresarialylacreacindeempleo.Sedeberavanzareneldiseodealternativasparareducirla

115
Deacuerdoconelprincipiodelbeneficio,cadaciudadanodebecontribuiralfinanciamientodelascargaspblicasenfuncindelos
bienesyserviciosqueelEstadoleproporciona.Encambio,elprincipiodecapacidadcontributiva,la contribucinal financiamientodel
gastopblicosedeberealizarenfuncindelasposibilidadeseconmicasdecadauno(Hernndez,2009).
114
tasa de desempleo de la poblacin joven. En particular, se promover una poltica activa para el
acceso al primer empleo de los trabajadores entre 18 y 28 aos, permitiendo a las empresas
descontardelimpuestoderentalosaportesparafiscalesdeestosnuevosempleados.
Programasparalaformalizacin
ElMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)yelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo(MCIT)
promovernunprogramadecdigosdeconductaquecertifiqueelcumplimientodelosderechos
fundamentales del trabajo y la formalizacin laboral. El programa se concentrar en los sectores
delaproduccinenprocesodeinsercinofortalecimientoenlosmercadosinternacionales,yser
un instrumento de proteccin de los derechos de los trabajadores y de promocin del comercio.
Cuando se trate del mercado nacional, el cdigo de conducta permitir visualizar a los
compradores las empresas que han ingresado a la ruta de formalizacin laboral y empresarial,
convirtindose en un incentivo en la eleccin de sus productos y, por lo tanto, del fomento de la
formalizacin.
El Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
(MCIT)dentrodelProgramadeTransformacinProductivadisearnunaestrategiadedesarrollo
de proveedores que le permita a micro y pequeas empresas (Mypes) informales convertirse en
proveedoras de empresas de mayor tamao de forma tal que se fomenten relaciones de largo
plazo y se promueva la transferencia tecnolgica. La estrategia debe contemplar la formalizacin
en un amplio sentido, favoreciendo el cumplimiento de las normas laborales y de la regulacin
empresarial.
Desdeunaperspectivaintegral,queinvolucrelascaractersticasdelasempresas,delossectoresy
del entorno regional en el que stas se desenvuelven, el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo(MCIT),enelmarcodelasComisionesRegionalesdeCompetitividadcrearunprograma
que identifique sectores con altos nivelesde informalidad para desarrollar estrategias especficas
con metodologas de sensibilizacin y capacitacin para la formalizacin. Cada estrategia deber
partir de la identificacin previa de las barreras u obstculos especficos que enfrentan las
empresasdecadasectorparasuformalizacin.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo desarrollar programas para fomentar la
formalizacin empresarial ya sea mediante la continuidad del programa Rutas para la
Formalizacin
116
o, mediante programas que bajo otras metodologas tambin propenden por la
formalizacin empresarial. Para aquellas empresas que se inserten en una ruta de formalizacin
laboralyempresarial,sedisearunesquemadepagoprogresivodelosaportesparafiscalesydel
impuestoderenta.
El Gobierno nacional propondr una regulacin para que las entidades, que por mandato legal
deban establecer el cobro de tasas por servicios requeridos para el desarrollo formal de las
actividadesempresariales,reglamentendemaneraespecialelpagogradualdeestasobligaciones
deacuerdoconeltamaodelasempresas.
La estrategia de formalizacin empresarial debe tener en cuenta el ciclo econmico y productivo
delaempresa(creacinycierredeempresas).ParaelloelGobiernonacionalpropondrreformas
al cdigo de comercio, con el propsito de generar mecanismos de proteccin flexibles y

116
ElProgramaRutasparalaFormalizacintienecomopropsitollevaralasunidadesinformalesalaformalidadmedianteunproceso
de sensibilizacin, acompaamiento y apoyo a las empresas para que obtengan el registro mercantil y desarrollen su potencial
productivo.Actualmente,sehanvinculado19cmarasdecomercioysehatransferidolametodologaaotras33.
115
adecuadosquelepermitanalasempresasreorganizarseconlasposibilidadesdesalvamentodela
actividad productiva y de los empleos o liquidarse rpidamente para que los activos productivos
regresenrpidamentealaactividadeconmica.
Focalizacindeservicioseincentivosalaformalizacin
La regulacin del mercado de trabajo y los mecanismos e incentivos conducentes a la
formalizacin empresarial y laboral, sern fortalecidos con una estrategia de acompaamiento y
acceso priorizado a los servicios pblicos y privados dirigidos a las Mypes en proceso de
formalizacin. Se promover un acceso efectivo a los servicios brindados por las Cajas de
CompensacinFamiliaryporelSENA,detalformaquelostrabajadoresyempresariospercibanel
beneficio del pago de los aportes parafiscales. Dicho acceso afianzar el proceso de
reentrenamiento laboral, la optimizacin de la organizacin del trabajo y de la produccin, y el
mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores. De la misma manera, en el marco del
programa de Responsabilidad Social Empresarial y de los cdigos de conducta, se promover la
inclusinenlasredesdecomercializacinformaldelasMypesformalizadas.
Herramientas para aumentar la productividad y facilitar la formalizacin laboral y
empresarial
Intervencionesenelmercadolaboralenperiodosdecrisisparaevitarlainformalidad
Para fortalecer la capacidad de respuesta tanto de los hogares como de las empresas para
enfrentar los periodos de crisis derivados de choques internos o externos, el Gobierno nacional
deberavanzarenmedidasreglamentariasquefomentenlaflexibilidadenelmercadodetrabajo,
laexpansindepolticasactivasypasivasdeempleo,yladisponibilidaddeherramientasformales
y de mercado para hacer frente a este fenmeno. Dichas medidas incluirn mecanismos que
permitan a las empresas dirigir a los trabajadores a procesos de reentrenamiento laboral sin
necesidad de desvinculacin laboral. La activacin de estas medidas excepcionales y su vigencia
dependern exclusivamente de la duracin de la crisis y deben actuar coordinadamente con la
institucionalidadynormativavigente.
En el mismo sentido, se deber avanzar en el diseo de alternativas que fomenten la estabilidad
del empleo y que controlen la expansin de la informalidad en pocas de crisis globales o
sectoriales. En particular, se propone la creacin de un mecanismo que provea herramientas
contracclicas para prevenir y mitigar los efectos no deseados en el mercado laboral en estos
periodos, que cuente con aportes del Gobierno nacional, los empleadores y los trabajadores. El
Gobierno nacional definir el alcance de este mecanismo, as como la articulacin con la Poltica
deGeneracindeIngresoscontenidaenelpresenteplanyconotraslneasdeaccinorientadasa
promover la formalizacin laboral y empresarial. As mismo, el Gobierno nacional podr crear
mecanismos de contratacin flexible para responder a los efectos de emergencias naturales,
socialesoeconmicasdemaneraquesedinamiceelmercadolaboralyseprotejanlascondiciones
devidadelapoblacinvulnerable.
SistemadeProteccinalCesante
El Gobierno nacional desarrollar un esquema de proteccin a los ingresos para la poblacin
trabajadora,quesebaseenmecanismosdeahorroindividualysolidaridad,particularmentepara
los asalariados formales. As mismo, se definir la factibilidad de que el financiamiento de este
esquema est soportado en un redireccionamiento de los aportes a cesantas y a las Cajas de
CompensacinFamiliar.EldesarrollodeesteesquemaimplicareldesmontegradualdelFondode
116
FomentoalEmpleoyProteccinalDesempleo(FONEDE),enelmarcodelaracionalizacindelos
servicios prestados por las Cajas de Compensacin Familiar. Sin embargo, de la mano de los
esfuerzos por formalizar que se han sealado, se considerarn alternativas de proteccin basada
en ahorros para los no asalariados e informales. El Gobierno deber definir una poltica que
permita profundizar los lineamientos anteriormente expuestos, as como la integracin de este
componente con el resto del Sistema de Proteccin al Cesante, el Sistema Nacional de
IntermediacinLaboralyelSistemadeFormacindeCapitalHumano.
As mismo, se debe avanzar en definir la factibilidad de contar con un pilar subsidiado de
desempleo (subsidio al desempleo) para ciertos grupos poblacionales que estaran por fuera del
esquema anteriormente propuesto, o, como opcin, definir polticas activas de mercado de
trabajocomoalternativadeproteccindelosingresosdelostrabajadores.
SistemaGeneraldePensionesyBeneficiosEconmicosPeridicos
Es necesario garantizar la disponibilidad de mecanismos de proteccin a la poblacin en edad
adulta mayor vulnerable y la poblacin econmicamente activa reconociendo la heterogeneidad
delapoblacinocupadaenColombia,ysucapacidaddeahorroalsistema(e.g.BEP,cotizacinpor
das). Estas acciones van en paralelo con el proceso de formalizacin de la economa y de
sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, para lo que es necesario ajustar el
diseonormativodelSistema(trasladoentreregmenes)yoptimizarelrecaudodelosrecursos.
Adicionalmente,sebuscaquelosrecursosdelFondodeSolidaridadPensionalseanadministrados
enfiduciaporlassociedadesfiduciariasdenaturalezapblicaoprivada,conelfindefavorecerla
libertadeconmicaydarleunamayoreficienciaalaadministracindeestosrecursos.
EncuantoalosBeneficiosEconmicosPeridicos(BEP),conformealodispuestoenelartculo87
delaLey1328de2009,sedefinirvaCONPESloslineamientosdelfuncionamientodelmecanismo
de BEPs para el pas. Al seguir las recomendaciones del CONPES, se deber definir quin ser el
operador del mecanismo, la entidad responsable de su funcionamiento, las condiciones de
entrada y salida, el esquema de incentivos y el mecanismo de propaganda y masificacin. As
mismo, se debern dar facultades a la Superintendencia Financiera para que haga la inspeccin,
vigilanciaycontroldeesteinstrumento.Finalmente,sedeberadelantarunaevaluacinoperativa
desuimplementacin.
ConlaentradaenfuncionamientodelmecanismodeBEP,sehacenecesarioredefinirlaestructura
del Sistema General de Pensiones del pas; en particular, se deben definir con claridad los pilares
solidario y subsidiado. Esto implica, por un lado, evaluar la conveniencia de continuar con la
cuentadesolidaridaddelFondodeSolidaridadPensionalenvirtuddeldesarrollodelosBEP;y,por
el otro, establecer una sola gerencia operativa para los programas de proteccin de los ingresos
paraeladultomayor.
MecanismosdeProteccinalavejez
En la ejecucin de la poltica de equidad, es necesario continuar con el desarrollo de los
mecanismosdeproteccinfrentealascontingenciasqueafectanalosindividuosensuvejez.Por
ellodebenrevisarseciertosaspectospuntualesdelosregmenesdelsistemaqueestnlimitando
oimpidiendoelaccesoabeneficiosdemejorcalidad,yqueafectanenalgunoscasoslasolidaridad
delSistemaysusostenibilidad.
117
Estos mecanismos deben buscar hacer efectivas las reglas y los principios previstos en el artculo
48 de la Constitucin y en el Acto Legislativo 01 de 2005, en trminos de universalidad, equidad,
sostenibilidadysolidaridad.
Encuantoalauniversalidadyequidad,debemencionarsequelareformaconstitucionalde2005,
en concordancia con la Ley 100 de 1993 en esta materia previ la finalizacin de los regmenes
especiales el 31 de julio de 2010 y de los regmenes de transicin pensional el 1 de enero de
2014. A partir de esta ltima fecha, salvo las excepciones previstas expresamente en la
Constitucin Poltica, los colombianos estarn sometidos integralmente al Sistema General de
Pensiones.Sinperjuiciodeloanterior,sedebergarantizarelpagodelasobligacionesadquiridas
bajolosregmenesanteriores,deacuerdoconlosmecanismosdenormalizacinpensional.
Cobranenestecontextomayorimportancialasreglasquepropendanporunamejorcalidaddelos
beneficios pensionales que reciban las personas a la finalizacin de su vida laboral, tratando de
asegurarunarelacinrazonableentrelossalariosylapensinfinal,partiendodelsupuestodeque
la pensin tiene por finalidad sustituir el ingreso de las personas en la vejez. Para ello se
establecern reglas que traten de garantizar una mayor densidad de cotizaciones y a su vez, que
garanticen una mayor proporcionalidad entre el salario devengado y la pensin recibida. Estos
mecanismos se definirn en coherencia con los principios constitucionales de sostenibilidad y
solidaridad.
Debetenerseencuentaademsqueloscambiosdemogrficosindicanquelaspersonassonahora
mslongevas,loqueimplicaquerequierendeingresosadicionalesydeserviciosespecficospara
subienestarenestaetapadelavida.
Para las personas que no alcancen a pertenecer al Rgimen General de Pensiones, deber
continuarse en la definicin y desarrollo reglamentario de los beneficios econmicos peridicos,
enlaformaprevistaenlaLey1328de 2009.Estaopcinparalaspersonasdeescasosrecursosy
quenoalcanzanaconformarunapensin,serviableconlaconcurrenciaconlosrecursosquese
acumulenenelFondodeSolidaridadPensional.Paraello,esnecesariofortalecerlaadministracin
de dicho Fondo en condiciones de eficiencia y en un marco de la libertad econmica y de
competencia. Esta alternativa de ahorro para la vejez complementa los incentivos a la
bancarizacin de las personas que no tienen acceso por razones de su ingreso al sistema general
de pensiones y al sistema financiero en general. Por ello, ser vital que la administracin del
ahorrodeestaspersonasenparticularsehagateniendoencuentalasopcionesdemnimocosto.
En el mbito del Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad, se deben fortalecer algunos
aspectos que afectan el monto de la pensin y deben revisarse disposiciones que afecten los
costos de administracin del Sistema. En el caso de la garantade Fogafin a las administradoras
delrgimendeahorroindividualconsolidaridad,seconsideraprocedenteeliminarestagaranta,
pues el sistema cuenta ya con las seguridades y mecanismos de proteccin regulatorios y de
supervisin que aseguran un adecuado manejo de este riesgo. En todo caso, de acuerdo con la
ley,lagarantageneralafavordelosafiliadosquedaencabezadelaNacin.
Adicionalmente, el Gobierno Nacional definir el rgimen de organizacin y administracin del
Fondo de Garanta de Pensin Mnima del Rgimen de Ahorro individual con Solidaridad, en
concordanciaconloestablecidoenelartculo7delaLey797de2003.
118
IntermediacinLaboralyGestindelEmpleo
ElMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)avanzareneldiseoeimplementacindeunSistema
que articule los procesos de intermediacin laboral y gestin del empleo, involucrando a actores
pblicosyprivados,ascomolapermanenteparticipacindeinterlocutorescomolossindicatosy
organizaciones comunitarias que desarrollen directamente temas de empleo. Este Sistema
vincular en su estrategia a las agencias de colocacin o empleo y las empresas de servicios
temporales y otros agentes como las universidades, medios escritos y electrnicos. De esta
manera, se considerarn alternativas de prestacin de servicios de intermediacin laboral tanto
pblica como privada, bajo un esquema de certificacin que incluya requisitos mnimos en
trminosdecobertura,serviciosprestadosypoblacinatendida,entreotros.
SistemadeRiesgosProfesionales
El Ministerio de la Proteccin Social (MPS) fortalecer el sistema de inspeccin preventiva,
vigilancia y control en riesgos profesionales en el territorio nacional, como instrumento
fundamental para incentivar la cobertura al sistema. As mismo, se revisarn y ajustarn los
procesosylasaccionesdecompensacinporprdidadecapacidadlaboral,causadaporlimitacin
funcional en procura del mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores. Finalmente, se
debe avanzar en la disminucin de los tiempos de calificacin y la mejora de los procesos de
reconocimientos de prestaciones de origen comn o profesional de las personas afiliadas o
beneficiarias,conelfindesalvaguardarelderechodelapersonaquevedisminuidasucapacidad
productiva.
FortalecimientodelaInspeccin,VigilanciayControldelTrabajo
ElSistemadeInspeccin,VigilanciayControldelTrabajoconcentrarsusesfuerzosenunmodelo
de inspeccin preventiva orientado a aquellas actividades econmicas, empresas y regiones
geogrficas con mayores niveles de riesgo e ndices de conflictividad laboral. Esto requiere el
desarrollo de sistemas de informacin oportunos que permitan adelantar anlisis efectivos de
riesgolaboral.
Para el sector informal de la economa, se adelantarn acciones de promocin, divulgacin e
informacinsobrelosbeneficiosdeacogersealasiniciativaseincentivosdeformalizacinlaboral
promovidos por el Gobierno; desde el punto de vista de control, desarrollar las acciones de
control,vigilanciayseguimientoalprocesodeformalizacin.
Adems de las acciones de inspeccin preventiva se desarrollarn programas especiales
focalizados a las regiones y sectores caracterizados por mayores niveles de conflictividad e
incumplimientodelanormativalaboral.
Para esto se implementar un Sistema de Informacin de Inspeccin, Vigilancia y Control del
Trabajoquepermitacaracterizarelperfildelaproblemticasociolaboraldelpasyquegenerelos
insumos requeridos para la vigilancia de la normativa laboral y de seguridad social integral con
nfasisenelcontroldelaevasinylaelusin.
Sefortalecerelserviciodeatencinalciudadanoatravsdelaimplementacinyeldesarrollode
sistemasvirtualesdeatencinydeautomatizacindeprocesosyeliminacindetrmites.
Paraellogrodeestospropsitosseadelantarnprocesosdecualificacindelrecursohumanodel
rea de Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajo, mediante acciones permanentes de
119
capacitacin en el uso de sistemas de informacin y tecnologas de las comunicaciones, en la
legislacinlaboraldelpasyenmetodologasparaelmejoramientodelascondicionesdetrabajo.
Finalmente, se promover la conciliacin y concertacin para la resolucin de los conflictos
laborales y la divulgacin de la IVC del trabajo a los distintos actores de la sociedad para
transformarlaculturade cumplimientodelasnormaslaboralesydeseguridadsocialintegraldel
pas.
Dilogosocialparaelfomentodelaproductividadylaformalizacinlaboral
El Gobierno nacional promover el dilogo social con y entre los trabajadores y empresarios. Se
dar una mayor relevancia a la Comisin Permanente de Concertacin de Polticas Salariales y
Laborales, en la cual se dialogar y concertar la poltica de mercado de trabajo del pas y las
iniciativas de formalizacin laboral y empresarial que se deriven de la CIF. As mismo, esta
Comisin contar con una secretara tcnica independiente. Se ampliarn las subcomisiones de
concertacin estimulando los acuerdos sectoriales de empleo, los cuales promovern la
construccin de relaciones laborales de largo plazo en los sectores dinmicos de la economa,
especialmente en los que presenten grados elevados de informalidad o dficit en calidad del
empleo. El Ministerio de la Proteccin Social (MPS) desarrollar un dilogo fluido con los actores
intermedios de los gremios empresariales y los sindicatos, y disear mecanismos para la
asociacin de los trabajadores y empresarios del sector informal. El MPS promover un nuevo
dilogo sobre derecho del trabajo y productividad, en el cual se estimule el fortalecimiento
institucionaldelpasnecesarioparapromoverlaformalizacinlaboralyempresarial.
3. Metas
TablaIII7
Formalizacinlaboralyempresarial
Indicador LneaBase2009 Meta2014
Informalidad Empresarial. (Nmero de empresas formalizadas a travs de
programasdecooperacinpblicoprivada)
3.408 10.000
InformalidadLaboral.Totalnacional
(Porcentajeinformalessobreeltotaldeocupados)
61,1% 54,4%
InformalidadLaboral.Total13reas
(Porcentajeinformalessobreeltotaldeocupados)
52,3% 46,0%
BrechadeInformalidad.Total13reas
(Ciudadconmayorinformalidad/Ciudadconmenorinformalidad)
1,50 1,39
AfiliadosalSistemadePensiones.Porcentaje
32,0% 42,0%
SistemadeRiesgosProfesionales.Nmerodeafiliados
6.766.192 8.766.192
Porcentajedelosocupadosconalgntipodemecanismodeproteccinalos
ingresos
30,0% 40,0%
Porcentaje desempleados que han sido ubicados laboralmente en el marco
delSistemaNacionaldeIntermediacinLaboral
4,0% 15,0%
120
2. Infraestructuraparalacompetitividad
a) Serviciosdetransporteylogstica
1. Desarrollologstico
El continuo crecimiento de los volmenes de comercio exterior, en conjunto con una mayor
demanda del mercado nacional, fundamenta la necesidad de promover la utilizacin de la
infraestructuradetransportedeformaptimaysegura.Esascomolalogsticaseconvierteenla
herramienta de gestin efectiva del flujo y almacenamiento de bienes, servicios e informacin.
Esta nueva concepcin de optimizacin del transporte, permitir enfrentar adecuadamente el
aumentodelcomerciotransfronterizo,fomentarbuenasprcticas,consolidarlaintermodalidad,y
articularplanesambientalmentesostenibles.
Enesesentido,yconelobjetivodeapoyareldesarrollodeltransporteylainfraestructuradelpas,
se fortalecern las acciones de implantacin de la Poltica Nacional Logstica (PNL), lo cual
redundarenunimpactodirectosobrelaproductividaddelaslocomotorasdelcuatrienio.
Marcoinstitucionaleinformacinlogstica
Sefortalecerelmarcoinstitucionaldelsectorlogstico,creandoalinteriordelComitNacionalde
Logstica de Transporte (CNL)
117
, la Coordinacin Programtica de Logstica (CPL) y la Unidad
Tcnica de Ejecucin Logstica (UTEL). Esta estructura le permitir al Comit aumentar su
operatividad, desarrollar nuevas herramientas de actuacin para la implementacin de la PNL, y
mejorarlacoordinacindelossectorespblicoyprivadoresponsablesdelapoltica.
LaCPLestarcompuestaporrepresentantesdelasmismasentidadesqueconformanelComit
118

y dar orientaciones operativas y seguimiento a las actividades asociadas a los lineamientos de

poltica. Esta Coordinacin se deber articular y estar en continua comunicacin con las
Comisiones Regionales de Competitividad (CRC), acompaando y apoyando los ejercicios de
planeacin estratgica para la competitividad. Lo anterior, tambin implicar un fortalecimiento
institucionalytcnicodelasCRCentemasespecficosdesolucionesdeinfraestructuraylogstica,
bajoloslineamientosdelSistemaNacionaldeCompetitividad(SNC).
Porsuparte,laUTELestarcompuestaporprofesionalesespecializadosentemasdetransportey
logstica, economa, procesos productivos y ambientales del MIT y del DNP, y tendr como
objetivo principal ser la secretara tcnica del CNL, desde donde se estructurarn las actividades
paralaimplementacindelaPNL.
El equipo de la UTEL servir para conformar las gerencias de corredores logsticos integrales,
quienes se encargarn de articular a los actores pblicos y privados en la gestin de todas las
acciones que se realicen sobre un corredor estratgico en el que convergen mltiples flujos
comerciales. El MIT con el apoyo del DNP conformar la primera gerencia de corredor logstico
para apoyar la gestin de la CPL y ejecutar la propuesta de la infraestructura logstica

117
AntesCOMIFAL:ComitparalaFacilitacindelComercioylaLogstica.
118
Sector privado: sector productivo, gremios y transportistas; sector pblico: Alta Consejera para la Competitividad y las Regiones,
MinisteriodeInfraestructurayTransporte,MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo,DIAN,ProexportyDNP.
121
especializada del mbito logstico del Valle del Cauca analizando tambin la gerencia de otros
corredoresynodosestratgicos.
BajoelliderazgodelaUTEL,sepondrenmarchaelprimerObservatorioNacionaldeLogsticade
Cargas (ONLC) que consolidar, administrar y procesar informacin del sector, que refleje la
evolucin de la logstica del pas, posibilitando el diseo de polticas y la priorizacin de acciones
para la eficiencia de las cadenas de abastecimiento, y que con un seguimiento efectivo de las
mismas,determinelanecesidaddereorientarlasoreformularlas.
Transporteintermodal,plataformasylogsticaurbana
La UTEL adelantar las acciones necesarias para impulsar la complementariedad modal,
incluyendo estudios especficos sobre la mejora de la navegabilidad del modo fluvial y la
operatividad del modo frreo, con recomendaciones para la promocin e integracin de estos
modos.
Adems, se continuar con los estudios de factibilidad para la construccin de Infraestructuras
LogsticasEspecializadas(ILE)quetenganunimpactoenlasdinmicasdecomercio,yenfocadasa
la generacin de valor agregado en las cadenas logsticas. Los estudios incluirn el anlisis del
modelodegestinparasudesarrollo.
Conbaseenparmetrosgeneralesdecompetitividadygeneracindevaloragregadoenprocesos
logsticos,elGobiernonacionaltrabajarenlareglamentacinespecficadelasILE,definindolas
como infraestructura estratgica de inters pblico y nacional, e incluyendo mecanismos de
promocin a los puertos secos, zonas de actividad logstica portuaria (ZAL), reas de apoyo
logstico en frontera, centros de carga area, zonas de consolidacin y distribucin urbana,
plataformas logsticas multimodales
119
. En ese sentido, esta nueva concepcin de tipologa de
infraestructura,implicarlarevisinyajustesnormativosyoperativosentemasdefacilitacindel
comercioexterior.
As mismo, para fortalecer la productividad de las zonas y terminales portuarios en trminos de
servicios logsticos, y su integracin a cadenas de abastecimiento eficientes, los Planes de
Expansin Portuaria a los que se refiere la Ley 1 de 1991, incluirn lineamientos especficos para
estimularlainversinprivadaenzonasdeactividadlogsticaportuaria.
Mediante la consolidacin de modelos de ciudades en trminos logsticos ciudades puerto,
ciudades fronterizas, ciudades de consolidacin, ciudades de logstica mixta, etc., el Gobierno
nacional, a travs de la UTEL, apoyar a los entes territoriales en la articulacin de sus planes
logsticosconsusplanesdeordenamientoterritorialydemovilidadurbana.Enparticular,laUTEL
asistir en el diseo de herramientas que orienten la gestin logstica, y permitan identificar y
aumentarlosimpactospositivosqueestasiniciativasgeneranenlafuncionalidaddeltransportey
elentornourbanolocal.
Todas las iniciativas de constitucin de nodos regionales representan un reto institucional en la
medidaenquediferentesactoresdebenfuncionarbajounobjetivocomn.CasoscomoeldelEje
Cafetero, la zona Caribe y Cauca Pacfico, plasmados en la PNL, reflejan el potencial de agrupar
orientaciones de mercado as como fortalezas industriales. Para ello, la UTEL adelantar los
estudios necesarios a nivel de pre factibilidad y factibilidad que permitan determinar diseos
bsicosdelainfraestructuralogstica,microlocalizacionesdelamismaymodelosdegestin.

119
PolticaNacionalLogstica,DocumentoCONPES3547de2008.
122
PromocindeInfraestructurasLogsticasEspecializadas(ILE)
La articulacin del sector pblico y privado se estimular a partir de la conformacin de los
espacios adecuados de dilogo y concertacin en los que se integren los esfuerzos de ambas
partes para apalancar grandes proyectos. El desarrollo de ILE estar a cargo del sector privado y
serpromocionadoporelGobiernonacional.As mismo,seestudiarnlassiguientesalternativas
de fomento de estos proyectos: (1) adquisicin y concesin de los terrenos identificados como
aptos para la construccin de ILE; (2) declaracin de las ILE dentro del rgimen de zonas francas;
(3)declaracindelosterrenosaptosparaeldesarrollodeILEcomodeintersnacionalyutilidad
pblica; (4) cofinanciacin de la inversin necesaria para adelantar el proyecto; (5) participacin
pblicadentrodelmodelodegestindelaILE;entreotras.
Lo anterior, conlleva a incluir dentro de la reorganizacin y fortalecimiento institucional para el
transporte y la logstica, estrategias para identificar y dotar a las entidades involucradas en el
tema, de las funciones y herramientas de gestin para la efectiva promocin de este tipo de
infraestructuraestratgicaparaelpas.
Servicioslogsticosdevaloragregado
Con el objetivo de elevar al transporte terrestre automotor de carga como un sector de clase
mundial,setransferirlametodologadetransformacinproductivaparaestesector.Sebrindar
especial enfoque a planes que motiven la prestacin de servicios logsticos eficientes, que
fortalezcanlascadenasproductivasnacionalesdealtovalortransable,incorporndolesestndares
decalidadyseguridad.
En el marco de las buenas prcticas empresariales que promueve la PNL, se apoyar la
formalizacin empresarial de prestadoras de servicios de transporte, en especial para el modo
fluvial cuyos beneficios directos se reflejarn en el aumento de la confiabilidad por la prestacin
de mejores servicios. De igual manera se incentivar la asociacin de empresas de transporte de
carga de los modos frreo, carretero, fluvial y martimo que migren de un esquema empresarial
monomodal eindependiente,a unointegradoyquepromuevalaintermodalidad. Este trabajolo
coordinarelMITcomopartedelaestrategiadepolticayregulacindeserviciosqueadelantar
paraelserviciopblicodetransportedecarga,yparalocualcontarconfondosdecooperacin
tcnicadebancamultilateral.
Comounadelasestrategiasparaimplementarbuenasprcticasenelsectorprivado,seenfocarn
esfuerzosparacapacitaralcapitalhumanoenelsector,fomentarlainvestigacinyfortalecerlos
conocimientosengestindelacadenadeabastecimientoylainterrelacinentreeltransporteyla
logsticadecarga.Igualmente,yapartirdeldesarrollodeunestudiosobrelasprincipalescadenas
de abastecimiento, donde se identifiquen cuellos de botella, necesidades logsticas y debilidades
competitivas,seincorporarelconceptodelogsticadereversaenlacadenaproductiva.
La UTEL gestionar y facilitar la firma de acuerdos y convenios acadmicos entre el Gobierno
nacional y entidades nacionales e internacionales, en aras de crear el Programa Nacional de
Investigacin en Transporte y Logstica. En el marco del ONLC, se estructurar un plan para
integraralpasconlacomunidadlogsticaregionaldeAmricaLatinayelCaribe,queincentiveel
intercambio de conocimiento y experiencias en temticas especficas del sector. As mismo, la
UTEL, con apoyo de las autoridades locales, gremios, sector productivo y academia, fomentar la
organizacin y desarrollo de foros, congresos y talleres temticos peridicos, que presenten
avancesendesarrollostecnolgicosyexponganestrategiasparaeldesarrollodelsector.
123
A fin de articular los sistemas de informacin y telecomunicaciones a procesos e infraestructuras
logsticas,sellevarnacabolosestudiosquepermitandeterminarelniveldepenetracindeTICe
SIT,yladefinicindeaccionesrequeridasparasuuso,masificacinyaprovechamiento,enarasde
mejorarlaoperatividadlogsticaygenerarbeneficiosderivadosdelposicionamiento,trazabilidady
confiabilidad. El MIT incorporar las mejores prcticas en sistemas de informacin y
telecomunicacionesparaprocesoslogsticoseneldiseoydesarrollodelICLeimplementacindel
RNDC.
Controlyfacilitacindelcomercioexterior
Mediantelaconsecucindeacuerdosentrepasesvecinos,sebuscarcompatibilizarlosprocesos
y requisitos aduaneros de manera que se agilicen los tiempos de paso en los nodos comerciales.
As mismo, y a partir de la exitosa experiencia de implementacin de procesos de facilitacin
comercial registrada en los puertos, se dar alcance a todos los puntos de ruptura de carga con
procesos giles y ptimos de inspeccin y control de aduanas en el marco del nuevo estatuto
aduanero. Especficamente, se consolidar la herramienta de Ventanilla nica de Comercio
Exterior(VUCE),laimplementacindelsistemadeInspeccinFsicaSimultneaydeInspeccinNo
Intrusiva. Adicionalmente, se apoyar la implementacin del Operador Econmico Autorizado,
figuraqueofrecerfacilidadesalmovimientodecargatransfronteriza.
Todas aquellas estrategias y acciones de facilitacin comercial que se analicen e implementen en
los nodos de comercio exterior debern velar por la seguridad del movimiento de carga local y
extranjera,incrementandoyasegurandounniveldeconfiabilidadenlacadenadeabastecimiento.
Paraesto,seanalizarn,entreotras,todaslasventajasybeneficiosqueelusodeTICofrecesobre
el control y monitoreo de los bienes, al igual que la homologacin y alineacin de procesos
aduanerosentreelpasysusprincipalessocioscomerciales,especialmentelospasesvecinos.
La creacin de la figura de los corredores logsticos, ser complementaria al desarrollo de las
gerencias de los corredores, con el fin de brindar una adecuada articulacin entre la
infraestructura y los servicios sobre los cuales se presta el transporte. En esencia se buscar al
menosdesarrollartrescorredoresquegaranticenunaadecuadaconectividadycompetitividaddel
pas.
Gestinycontroldeltrnsitoytransporte
ElGobiernonacionaldeclaradeimportanciaestratgicaparalaNacinelRegistronicoNacional
de Trnsito (RUNT). El adecuado funcionamiento del RUNT, y del esquema de ayudas tcnicas y
tecnolgicas que el MIT disear para el aprovechamiento del sistema RUNT, es un elemento
esencialparaellogrodelosobjetivosdepoltica,regulacinycontroldelosserviciospblicosde
transporteydelamovilidadengeneraldecargaypasajerosentodoelterritorionacional.Adems
delasventajasasociadasarealizarfuncionesderegistro,validacinyautorizacindelregistrode
trnsito en lnea y en tiempo real, se dispondr de informacin altamente desagregada y en
tiempo real sobre las caractersticas y comportamiento de la oferta y la demanda del transporte
engeneral,incluidaslasinfraccionesylosaccidentesviales.
Para lograr este objetivo, el MIT pondr en marcha el RUNT en Movimiento. Esta estrategia
consistir en visitas programadas a cada departamento del pas donde se encuentren operando
actores del RUNT. Las visitas sern coordinadas por el MIT, y participarn el concesionario e
interventor del RUNT, la SIIT y otros organismos de control. Como resultado de cada visita, las
entidadesparticipantesdelRUNTenMovimientodefinirnunplandemejorayestandarizacinde
124
requisitos de obligatorio cumplimiento para los agentes del RUNT en cada departamento,
incluidos los Organismos de Trnsito, los Centros de Diagnstico Automotriz (CDA), Centros de
Enseanza Automovilstica (CEA), Centro de Reconocimiento de Conductores (CRC), Centros
IntegralesdeAtencin(CIA),entreotros.
SeesperaqueconlaentradaenfuncionamientodelosregistrosdetrnsitoytransportedelRUNT
y la refrendacin de las licencias de conduccin con el nuevo formato que deber definir el MIT
estos sistemas de informacin se consoliden. En este sentido se facilitar al ciudadano la
obtencin de la licencia de conduccin en el nuevo formato, eliminando requisitos que para el
propsito del cambio no arrojen nueva informacin o que simplemente se puedan cumplir
medianteotrotrmite.
Esteesquemapermitir mejoraryhacermseficienteyeficaz tantolasfuncionesdeplaneacin,
regulacin y gestin del MIT, as como las de inspeccin, control y vigilancia de la SIIT y dems
organismosdecontrol.
El RUNT tambin generar un beneficio institucional estratgico para el MIT, sistematizando la
mayora de los trmites y permitiendo que la capacidad organizacional y de capital humano del
Ministeriopuedaenfocarseasufuncinprimordialdeplaneacin,regulacinygestindelsector.
Los organismos de trnsito de todo el pas tambin se beneficiarn del RUNT, a travs de la
integracin con sus plataformas para la gestin integral de la movilidad, y en particular con los
sistemasdedeteccinelectrnicadeinfractores.
Losbeneficiosmencionados,podrnserrealizablesenlamedidaenquesedesarrolleunaleyque
permita:(1)circunscribirlajurisdiccindelosCEAyCRCaldelOrganismodeTrnsito;(2)acreditar
prueba de domicilio en la jurisdiccin del Organismo de Trnsito donde se realice el registro de
vehculos particulares; (3) refrendar las licencias de conduccin de servicio particular cada tres
aosysancionardelamismaformacomolanorenovacindelasmismas;y(4)ampliarla figura
de solidaridad para la efectividad en la deteccin de infracciones de trnsito y transporte por
mediostcnicosytecnolgicosasegurandoelcumplimientodeldebidoproceso.
Los Sistemas Inteligentes de Transporte (SIT) harn parte del esquema de ayudas tcnicas y
tecnolgicas que el MIT disear para el aprovechamiento del sistema RUNT. Los SIT son un
conjunto de soluciones tecnolgicas de las telecomunicaciones y la informtica, diseadas para
hacermseficiente,seguro,cmodoysostenibleeltrnsitoylamovilidadengeneral.ElGobierno
nacional desarrollar un Plan Maestro de los SIT, adecuado al contexto y a las caractersticas de
todos los sistemas de transporte a escala nacional, regional y urbana, y que establezca el marco
general y las estrategias para implementar SIT de una manera coordinada, armnica, eficiente e
integrada. El Plan Maestro de SIT incluir la coordinacin con otros actores y polticas que se
relacionen con el sistema, incluido el Programa Nacional de Seguridad Vial en Carreteras, los
sistemasdecontrolygestinoperacionaldelsistemadetransportedecargaylogstica,pasajeros
por carretera, los SITM y los SETP, la poltica de gobierno en lnea, el desarrollo de las TIC en
Colombia,atencindeemergencias,comercioexterior,programasdecompetitividad,entreotros.
ElGobiernonacional,dictarlasnormastcnicas,desarrollaryadoptarestndaresyprotocolos
de tecnologa relacionados con componentes tcnicos de los proyectos SIT para Colombia. Los
entes territoriales expedirn los actos administrativos correspondientes para garantizar el
funcionamiento de los sistemas de gestin de trnsito y transporte de proyectos SIT en sus
125
respectivas jurisdicciones, de acuerdo con el marco normativo que establezca para tal fin el
Gobiernonacional.
Sostenibilidadambientalyestrategiasdemitigacinalcambioclimtico
El Gobierno nacional, a travs del MIT, y en coordinacin con el MAVDT, desarrollar una
propuestadetransportesostenibleparaelGlobalEnvironmentFacility(GEF).ElGEFdetransporte
sostenible busca asistir al MIT en la estructuracin y ejecucin de estrategias y acciones que
promuevanlasostenibilidadambientalycontribuyanamitigarlosefectosdelcambioclimtico,a
travsdelareduccindeemisionescontaminantesydegasesefectoinvernaderoenlosdiferentes
sistemasdetransporte.
Enparticular,sedefinirnestrategiasparalosSITM,SETP,transporteterrestreautomotordecarga
y de pasajeros, ILE, y modos logsticos complementarios como el transporte fluvial y frreo.
Aunque con el GEF se analizarn diversas estrategias, desde la administracin y gestin de la
demandayelfortalecimientoinstitucional,elnfasisdelapropuestaconsistireneldesarrollode
estrategias para promover el uso de combustibles limpios y en la reglamentacin de las
condiciones y los aspectos que conlleven a la reduccin de gases contaminantes producidos por
fuentes mviles buscando tener vehculos de tecnologas limpias que generen menor
contaminacin (vehculos hbridos, a gas o elctricos), as como la utilizacin de modos ms
eficientesentrminosdeemisiones,comoelmodofrreoyfluvial.ElGEFsecomplementarcon
un programa de cooperacin tcnica con la banca multilateral para desarrollar una propuesta de
National Appropiated Mitigation Actions (NAMA) en el sector transporte as como por estudios
especficos por modo de transporte en donde se puedan identificar las acciones encaminadas a
reducirlasemisionesdegasesdeefectoinvernadero(GEI).
Adicionalmente, como parte de la preparacin de los nuevos programas de prstamo con banca
multilateral para financiar los aportes de la Nacin a los SITM y SETP, el MIT estructurar los
programas de transporte urbano sostenibles correspondientes al Plan de Inversin del Clean
Technology Fund (CTF) para Colombia, aprobado por la comunidad internacional de pases
donantesdelosClimateInvestmnetFunds(CIF).LosproyectoscorrespondenalSistemaIntegrado
de Transporte Pblico de Bogot y la Regin Capital y a los SETP. Los recursos concesionales del
CTFatenderncomponentesdeinfraestructura,polticayregulacinquepromuevaneltransporte
no motorizado con infraestructura dedicada para la movilidad en bicicleta y a pie,
complementariasalasinversionesyaprogramadasenelSITPyenlosSETP,yparalaincorporacin
debusescontecnologalimpiadebajasemisiones.
Seguridadvial
En 2009, en Colombia hubo 5.634 muertos y ms de 135.000 heridos de gravedad en accidentes
de trnsito. Cerca del 70% de las muertes ocurren dentro de permetros urbanos y el resto en
carreteras, aunque estos ltimos accidentes suelen ser ms letales. La tasa de muertos por cada
10.000 vehculos en 2009 fue 9,6, mientras que Mxico tiene una tasa de 8,5, Chile 8,1 y Espaa
1,3.
Seestimaquepara2020elpasincrementarsuparquedevehculosparticularesenun54%yel
de motos en un 152% reflejando la necesidad de aunar esfuerzos en materia de poltica de
seguridad vial en el pas. En la actualidad la accidentalidad vial es la primera causa de muerte en
niosentrelos5y14aos,porencimadecualquierenfermedad;ylasegundacausademuerteen
adultos entre los 15 y 44 aos de edad. Es particularmente crtico el incremento en los ltimos
126
aos de la mortalidad de los usuarios de las vas ms vulnerables, como son peatones, ciclistas y
motociclistas.LospagosensiniestrosdelSeguroObligatoriodeAccidentesdeTrnsito(SOAT)por
accidentesenmotocicletasrepresentanmsdel70%deltotaldepagosdesiniestrosdelSOATen
todo tipo de vehculos. Se estima que los costos asociados a la accidentalidad vial, en un pas de
ingresosmedioscomoColombia,puedenserequivalenteal3%delPIB.
Antelaproblemticaactualdelaaccidentalidadvialenelpas,yelllamadodetodalacomunidad
internacionalNacionesUnidas,OrganizacinMundialdelaSalud,ONG,entidadesmultilaterales,
etc., en declarar sta la dcada de accin en seguridad vial, el Gobierno nacional declara la
seguridad vial como una poltica de Estado que trascienda los planes y programas de un perodo
degobierno.LapolticaesconsecuenteconelmandatoconstitucionalylegalquetieneelEstado
en garantizar la prestacin del servicio de transporte en condiciones de calidad, oportunidad y
seguridad y ser liderada por el MIT a travs de su Viceministerio especializado en temas de
transporteytrnsito,eimplicarunaarticulacininstitucionalanivelpblicoyprivado.
LapolticadeEstadodeseguridadvialtambinsedeberreflejarenelrgimendeinfraccionesy
sanciones para todo el sector. La estrategia de poltica de seguridad vial incluir las siguientes
acciones.
Infraestructuraparaprotegerlaintegridaddelosusuarios
El MIT buscar que tanto la infraestructura que se desarrolle a partir del presente Plan de
Desarrollocomolaqueseencuentreendiseoy/oconstruccincumplaconcriteriosmnimosde
seguridad vial, tales como sistemas de contencin modernos y adecuados, consistencia en los
lmites de velocidad, vas pensadas en los usuarios y en la poblacin discapacitada. Una
infraestructura ms humana deber preservar la seguridad de todos los usuarios, privilegiando a
los modos no motorizados como la bicicleta y el peatn, as como garantizar la accesibilidad de
personas con movilidad reducida. As mismo, el MIT realizar un diagnstico, establecer el
inventariodeintervencionesenlainfraestructuraactualyformularunplandetrabajoparalograr
su modernizacin y el cumplimiento de estndares mnimos de calidad. En el mismo sentido,
impartirlasdirectricesrequeridasparaquelosdemsnivelesdegobiernohaganlopropioensus
respectivas competencias, tanto a nivel rural como urbano en coordinacin con otras
dependenciasdelGobiernocomoelMAVDTylosministeriosdelaProteccinSocial,deEducacin
NacionalydeDefensaNacional.
Equipoyvehculosparaunamovilidadsegura
El Gobierno nacional promover la existencia de alternativas de transporte pblico y particular
seguroentodoelterritorionacional.Asmismo,establecermecanismosparaquelosvehculosy
los elementos de seguridad que los complementan, cumplan con estndares de seguridad
internacionalmente aceptados. El MIT definir la normatividad y regulacin del transporte en
motocicleta,apartirdeunanlisisintegraldelimpactosocioeconmicodeestamodalidad,yde
losprincipiosdelapolticadeEstadoenseguridadvial.
Comportamientodelosusuarios
ElGobiernonacionaldisearesquemasdecontrolqueincrementensustancialmentelacapacidad
paradetectarinfraccionesysancionarlasdeacuerdoconlanormativavigente.Enestecontexto,el
MITlideraresquemasdecoordinacininterinstitucionalentrelosdiferentesnivelesdegobierno
apartirdelaplataformaRUNTylosesquemasdeSITcomplementarios.
127
El objetivo primordial de la poltica de seguridad vial debe ser la proteccin de todos los actores,
enespecialdeberprivilegiarseelmodopeatn,paralocualdebernasegurarsemecanismosque
permitan tener recorridos seguros en los que tambin se garantice la accesibilidad de personas
conmovilidadreducida.
Endesarrollodeestapoltica,elMITlideraryelaborarunPlanNacionaldeSeguridadVial2011
2015, que busque disminuir la accidentalidad vial en el pas a travs de la definicin de
lineamientos de poltica claros. stos incluirn la coordinacin y articulacin de esfuerzos con los
diferentes actores, as como la ms adecuada y eficiente utilizacin de los recursos disponibles
para seguridad vial, en aspectos relacionados con la infraestructura, la calidad de equipos y
vehculos, el comportamiento humano, la institucionalidad, las estrategias y acciones
diferenciadasparalapoblacincondiscapacidadylaspersonasde60aosyms.
El Plan Nacional de Seguridad Vial 20112015 desarrollar un diagnstico que le permitir la
definicin de propuestas de solucin con lnea base, metas e indicadores, financiacin,
supervisin, evaluacin de resultados, e incluir mecanismos para promover la formulacin de
planeslocalesdeseguridadvialenlosentesterritoriales.
ElMITliderarlaimplementacindeesteplan,coordinarlasaccionesdelosdistintosnivelesde
Gobierno, y evaluar la creacin de una Agencia Nacional de Seguridad Vial, que lidere la puesta
en marcha del Observatorio Nacional de Seguridad Vial. Este esquema servir de soporte
interinstitucionalparalageneracin,seguimientoycontroldelaspolticasestablecidas,ascomo
el fortalecimiento en la planeacin y gestin de la seguridad vial en el pas. La informacin que
alimente los anlisis del observatorio deber provenir nica y exclusivamente del RUNT, a travs
del Registro Nacional de Accidentes de Trnsito, y ser obligatoria su alimentacin por todas las
autoridadeslocalesindependientementesihayonoOrganismodeTrnsitoensujurisdiccin.En
estesentidoeldesarrollodemediostecnolgicosqueimpliquenunmejorcontroldeinfractoreso
que permitan la identificacin de los mismos sern promovidos como estrategias para el
desarrollodelpresenteplan.Asmismosepromoverelusoresponsabledelvehculoprivado,de
tal manera que el propietario del mismo se comprometa con su buen uso ayudando as a un
reduccinenlaaccidentalidad.
En desarrollo del Plan, el MIT desarrollar y adoptar las polticas y estrategias tendientes a la
prevencindelaaccidentalidadvial,ypropondrloscambiosalCdigoNacionaldeTrnsito(Ley
769 de 2002) que se requieran para salvaguardar los principios de la poltica con relacin a las
condiciones de seguridad para los usuarios en las diferentes modalidades de transporte y en
cualquierdelosmodelosdegestinenqueestasedesarrolle.

128
2. Metas
TablaIII8
Programa Indicador Unidad Lneabase
Meta
cuatrienio

Nmerodeinfraestructuraslogsticas
especializadasendesarrollo(Fase
estudiosoconstruccin)
Nmero 4 6
Desarrollodecorredoreslogsticos Nmero 0 3
Reduccindecostoslogsticos Porcentaje 0 25%
b) Tecnologasdelainformacinylascomunicaciones
Las TIC son herramientas indispensables para la transformacin productiva del pas, pues
constituyen un apoyo transversal a las locomotoras que jalonarn la economa para generar
dinmica e innovacin en diversos sectores, para aumentar la productividad y para mejorar en
competitividad. As mismo las TIC contribuyen a generar, transmitir y potenciar la creacin de
conocimientoenparticularcienciaytecnologa,deotraparteapoyanlagestindedesastresy
laslaboresdereconstruccinenellargoplazo.ElBancoMundial(2009a)estimaqueporcada10%
de incremento en la penetracin fija o de incremento en la penetracin mvil se genera un
incrementodel0,73%odel0,81%respectivamenteenelProductoInternoBruto(PIB)deunpas
envadedesarrollo.Tambinseestimaqueeldesarrollodelabandaanchageneraraunimpacto
relativomsaltoqueaquelgeneradoporlatelefonafijaolatelefonamviltantoparapasesen
vadedesarrollocomoparapasesdesarrollados,alcanzandonivelessimilaresysuperioresal1,2%
de incremento en el PIB por un 10% de incremento en la penetracin. De igual forma, las TIC
apoyan en situaciones de emergencia como los desastres naturales, por ejemplo, en alarmas
tempranas para la gestin de desastres, articulacin de los sistemas de emergencias, localizacin
depersonas,informacinalciudadano,laevaluacindedaos,entreotros.
FiguraIII11.ImpactoEconmicodel
CrecimientodelasTIC
FiguraIII12.ImpactoEconmicodelincremento
depenetracindelaBandaAnchaMvil

Fuente:BancoMundial(2009a).
Nota:Losresultadossonestadsticamentesignificativosal1%
excepto para los estimados de banda ancha en pases en va
dedesarrollo,loscualessonsignificativosal10%.
Fuente:McKinsey&Company,Inc.(2009)
Nota:Lacompaasuponequelabandaanchamvilalcanzahoy
los niveles de penetracin de banda ancha fija para Europa
Occidental (54%); un incremento del 10% en penetracin de
banda ancha genera un incremento del 0,5% en el PIB; la
elasticidadlaboralesdel0,5%.

0,00
0,50
1,00
1,50
Fijo Mvil Internet Bandaancha
P
u
n
t
o
s

P
o
r
c
e
n
t
u
a
l
e
s
Economas dealtos ingresos Economas debajos ymedianos ingresos
129
Porsuparte,McKinsey&Company,Inc.(2009)estimaquelapenetracindelabandaanchasobre
redesmvileseneconomasenvadedesarrollopuedeproducirenormesbeneficioseconmicos,
entreellospotencialesincrementosenelPIBygeneracindeempleo.Porejemplo,seestimaque
el desarrollo de la banda ancha mvil en Latinoamrica puede generar incrementos en el PIB
regionalenaproximadamenteUSD$60billones.Adicionalmente,seestimaqueunincrementodel
10%enlapenetracindebandaanchamvilgeneraraincrementoshastadel1,4%delPIBenun
pastpicodelaregin.Deestamanera,labandaanchaseconvertiraenunmecanismoclavede
crecimiento econmico y de competitividad de las naciones y puede ser considerada como una
solucincostoefectivaparareasgrandesyruralesenpasesenvadedesarrollo.
En el entorno nacional, el sector TIC en Colombia garantiza la conectividad del pas, es un
importante motor de la economa nacional, aporta importantes recursos al PIB y ha presentado
crecimientos superiores al promedio de la economa nacional. Adems, en concordancia con las
tendencias mundiales, el sector se ha caracterizado por la liberalizacin del mercado de las
telecomunicaciones,lasustitucindelatelefonafijaporlatelefonamvil,lasustitucindelavoz
por los datos y el desarrollo de nuevas tecnologas y mercados inalmbricos. A continuacin se
presentanalgunosindicadoresdelsectorTICduranteelperiodo20062009.
TablaIII9.PrincipalesindicadoresdelsectordeTICenColombia
Indicador 2006 2007 2008 2009
CrecimientorealdelPIB(porcentaje) 6,69 6.91 2,73 0,83
CrecimientorealdelPIBcorreosytelecomunicaciones(porcentaje) 21,13 16,93 8,43 1,36
IngresosdelsectordeTIC(billonesdepesoscorrientes) $17,64 $19,96 $21,92 $24,03
InversinprivadaenelsectordeTIC(billonesdepesoscorrientes) $3,07 $3,19
InversinpblicaenelsectordeTIC(billonesdepesoscorrientes) $0,40 $0,62
Abonadosmviles(millones) 29,76 33,94 40,87 42,16
Lneasfijasenservicio(millones) 7,72 7,92 7,95 7,73
SuscriptoresmvilesdeInternet(millones) 0,16 0,91
SuscriptoresfijosdeInternet(millones) 0,89 1,38 2,02 2,27
SuscriptoresfijosdeInternetDedicado(millones) 0,63 1,21 1,90 2,21
Usuariosdetelevisinporsuscripcin(millones) 1,57 2,20 3,16 3,20
Computadoresporcada100habitantes 5,80 6,25 8,30 14,70
Laptopsimportados(miles) 168 428 674 866
Desktopsimportados(miles) 284 677 777 700
Fuente:BancodelaRepblica,DANEeInformacinreportadaporlosprestadoresalSUIdelaSSPD,SIUSTdelaCRC,MinisteriodeTIC,
SuperintendenciadeSociedadesyCNTV.
Este panorama permite presentar lineamientos de poltica para el sector TIC que permitan la
inclusin de toda la poblacin; personas con discapacidad, tercera edad, etnias y dems grupos
sociales; dichos lineamientos se enmarcan en una serie de principios de promocin encabezados
por la frmula: El mercado hasta donde sea posible, el Estado hasta donde sea necesario
dirigidos todos a la superacin de brechas, tanto en el nivel de infraestructura, como en los de
disponibilidad de dispositivos y terminales; y a la generacin de aplicaciones y contenidos,
buscando la apropiacin generalizada de las TIC, mediante la consolidacin de un marco
normativo,institucionalyregulatorioconvergente.
130
Deestamanera,elGobiernonacionalimplementarelPlanViveDigitalColombiaformuladoporel
Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, cuyo objeto es impulsar la
masificacin y el uso de Internet a travs del desarrollo y uso eficiente de infraestructura y la
promocinyapropiacindelosserviciosTIC.
Se trata de desarrollar un Ecosistema Digital (infraestructura, servicios, aplicaciones y usuarios) e
incentivardeformaintegrallaofertaylademandadeserviciosdigitalesparalainclusinsocialyla
disminucindelabrechadigital,ascomoparalainnovacin,laproductividad,lacompetitividady
elcontrolsocial.
1. Desarrolloyusoeficientedeinfraestructura
ElGobiernonacional,atravsdelMinisteriodeTIC,fomentareldespliegueyusoeficientedela
infraestructuraparalaprovisinderedesdetelecomunicacionesylosserviciosquesobreellasse
puedanprestar,ypromoverelptimoaprovechamientodelosrecursosescasosconelnimode
generarcompetencia,calidadyeficiencia,enbeneficiodelosusuarios.Sebuscarlaexpansin,y
cobertura para zonas de difcil acceso, en especial beneficiando a poblaciones vulnerables, y se
incluirenlafasedeplaneacinlaevaluacindelosposiblesriesgosnaturalesquepuedanafectar
la infraestructura crtica de TIC con el objeto de ser minimizados en su diseo, instalacin y
operacin. Tambin garantizar la neutralidad tecnolgica entendida como la libre adopcin de
tecnologas que permitan fomentar la eficiente prestacin de servicios, contenidos y aplicaciones
queusenTIC
Conectividadinternacional
ElMinisteriodeTICpromoverlaconstruccindenuevasconexionesinternacionales,incentivar
alsectorprivadopararobustecerlainfraestructuradecablesubmarino,deCDN(ContentDelivery
Network) y de Hosting en el pas, con el fin de atender la demanda de trfico de Internet
proyectada, evitar riesgos de saturacin futura, disminuir la dependencia de conexiones
internacionalesexistentes,fomentarunmercadocompetitivoyreducireltrficointernacionalpor
visitadepginasWEBenotrospases.
Redesdefibraptica
BuscandoeldesarrollodelamasificacindeInternetenelpas,esnecesarioelmejoramientode
las condiciones de infraestructura existente tanto a nivel de redes de transporte como a nivel de
redesdeacceso,siendolasredesdefibrapticaparticularmenteadecuadasparaeltransportepor
sus caractersticas tcnicas tales como su capacidad y escalabilidad, lo cual permite implementar
soluciones ajustadas a las necesidades de cada municipio. De esta manera, el Ministerio de TIC
adelantar una iniciativa para aumentar la cobertura de municipios a travs de fibra ptica y en
aquellosqueporrazonesgeogrficasodedensificacinnotenganconectividad,loharpormedio
de tecnologas alternativas infraestructura mvil, radioenlaces, satlite u otras disponibles.
Adicionalmente, para mejorar las caractersticas de conectividad, se propone el uso de otras
infraestructuras,bienseanexistentesoresultadodenuevosproyectosdeserviciospblicos,redes
viales o redes elctricas. El Gobierno nacional promover el desarrollo articulado de la
infraestructura de conectividad y aprovechar la capilaridad de estas otras infraestructuras para
desarrollar proyectos conjuntos para la expansin de redes de fibra ptica. Para efectos de la
financiacin de estas iniciativas, el Gobierno nacional destinar recursos del Fondo TIC, buscar
mecanismosdefinanciacinconlasregionesatravsdelSistemaGeneraldeParticipacionesylas
131
regalas. Tambin buscar incrementar su participacin en los recursos del Presupuesto General
de la Nacin, bajo el entendido que las TIC son factor vital de desarrollo de los sectores
productivosdelpaseimpactandirectamenteenlacompetitividad.
Redesdetelevisinyradio
El Ministerio de TIC definir el modelo eficiente de gestin para el financiamiento, la
administracin, la operacin, el mantenimiento y la explotacin de la red pblica de radio y
televisin que garantice su sostenibilidad, que reconozca las transformaciones de la industria de
televisin y que optimice los recursos de su financiamiento. De manera paralela, se establecern
esquemasdegeneracindeingresosapartirdelaprestacindeservicioscomoelarrendamiento
deinfraestructura,laproduccindecontenidos,entreotros.Elmodelodegestindefinido,tendr
en cuenta el sostenimiento de la red analgica de televisin y su modernizacin al estndar de
Televisin Digital Terrestre (TDT), incluyendo el aprovechamiento de todas las ventajas que la
mismapermite.Eldiseoeimplementacindelareddigitaldetelevisinpblicadeberatendera
criterios de eficiencia y planificacin idnea, para lo cual integrar las redes de los operadores
regionales de televisin. Adems, para asegurar el funcionamiento de la Televisin Digital
Terrestre (TDT), quienes en la actualidad estn utilizando las frecuencias destinadas para tal fin,
debenliberarlasdeacuerdoconlostiemposestablecidosporelMinisteriodeTIC.Adicionalmente,
el Ministerio de TIC acompaar los procesos de modernizacin tecnolgica del servicio de
radiodifusinsonora,integrandolosdesarrollosdigitalesquepropicienlaprestacindeunservicio
demayorcalidadybeneficiosparalosradioescuchas.
Accesouniversal
Con el objetivo de lograr el acceso universal a las TIC y promover una cultura de uso y
aprovechamiento de las mismas por parte de la sociedad, el Gobierno nacional a travs del
MinisteriodeTICpromoverestrategiascomolamasificacindecomputadoresysuusoadecuado
alaspotencialidadesynecesidadeseconmicas(productivas,comerciales),educativasyculturales
de amplios sectores de la ciudadana y de los pequeos productores y propietarios urbanos y
rurales que an no tienen acceso a las TIC. Tambin se promover el establecimiento de
Tecnocentros en municipios apartados y zonas perifricas de las ciudades, los cuales brindarn
acceso,capacitacin,entretenimientoyserviciosTICalapoblacin.DichosTecnocentrosoperarn
bajounmodelofinancieroautososteniblequeasegureelinvolucramientointegraldelosactores.
El Ministerio de TIC coinvierte con entidades territoriales en la construccin, mientras que los
operadores, la empresa privada y las entidades territoriales se encargarn de la operacin y
mantenimiento de los mismos. Adicionalmente, el Ministerio de TIC disear polticas que
permitan generar una cultura digital ciudadana en todo el territorio nacional acorde con las
necesidades regionales y deber garantizar la sostenibilidad del acceso universal de las TIC
sociales,incluyendoelaccesoyusodelasTICenelsectorpblico.
Usoymejoradelainfraestructuradeloperadorpostal
El operador postal oficial de Colombia posee una amplia red nacional, lo cual representa para la
sociedad en general un instrumento de comunicacin y lo convierte en un facilitador logstico no
slo en las ciudades, sino primordialmente en las regiones ms alejadas, ya que 472 Servicios
PostalesNacionales,puedeapalancarelempaque,ladistribucin,eltransporteyentregaefectiva
de documentos, insumos, productos, kits, materiales y equipos, para el desarrollo de los
programasdelGobiernonacional.Encuantoalasmejorasdelainfraestructuraeloperadorpostal
132
a travs de las TIC, gestionar la creacin de nuevos productos y servicios con un portafolio
orientadoacumplirlasexpectativasdesususuarios.
2. Desarrollodecontenidosyaplicaciones
ElMinisteriodeTIC,basadoenlasnecesidadesdecontenidosdigitalesenlosdiversossectoresdel
pas, atendiendo las necesidades de sectores como educacin, proteccin social, justicia,
comercio, defensa, ambiente as como de los dems sectores estratgicos en materia de
productividad y competitividad, formular una poltica nacional de contenidos y aplicaciones con
nfasis en la promocin de la industria nacional. La formulacin de esta poltica, evaluar el tipo
deaplicacionesnecesariasparagestindedesastreseincorporaraquellasqueresultenptimas
para el pas. As mismo, promover la creacin o fortalecimiento de clsteres de empresas
desarrolladoras de aplicaciones y contenidos convergentes en torno a las apuestas productivas
regionales. Para esto, identificar las potencialidades y fortalezas de las diferentes regiones del
pas, los recursos humanos locales, la infraestructura bsica y el tejido empresarial. En este
sentido, realizar un inventario del estado actual de las variables identificadas como relevantes,
as como de las iniciativas ya existentes en la materia con el propsito de realizar el diagnstico
necesario para la formulacin de los proyectos a implementar. Para el desarrollo de estos
clsteres, el Ministerio de TIC buscar las alianzas pblicoprivadas pertinentes para generar un
ambientepropicioparalainversin,conelconcursodelsectorproductivo,elsectoreducativo,el
Gobiernonacionalylasentidadesterritoriales.
Laestrategiadecreacinyfortalecimientodeclsteresdebeacompaarsetambindeunplande
formacin en capacidades para la generacin de contenidos digitales y de una propuesta de
incentivosqueatraiganlainversinaestaindustriaylahagaatractiva.Todoestoconmirasaque
Colombia se posicione regionalmente como un generador y exportador de contenidos digitales y
aplicaciones.
Latelevisinyradiopblicaseorientarnalaproduccinydifusindecontenidosquefomenten
la educacin, la cultura, el entretenimiento y la participacin ciudadana. La prestacin de estos
servicios har uso de la convergencia tecnolgica y tendr como base principios de eficiencia y
calidad. La televisin se adaptar a los requerimientos tcnicos actuales, ligados a la
implementacin de la Televisin Digital Terrestre (TDT) con las implicaciones que ello acarrea en
materia del desarrollo de contenidos pertinentes ajustados a los formatos estandarizados y
aprovechandolasfacilidadesdeinteractividadymovilidad.
Laradiopblicafortalecersuparrilladeprogramacinparasatisfacerlademandadecontenidos
sociales que no cubre la radio comercial y se implementarn acciones de formacin y
fortalecimiento del servicio de Radiodifusin Sonora Comunitaria, promoviendo la generacin de
contenidos propios y pertinentes. La promocin de la comunicacin comunitaria y ciudadana, en
sus aspectos de gestin, programacin, legislacin, proteccin y estmulo, as como en los
aspectos de apoyo y actualizacin tecnolgica, se constituir en una forma de impulsar la
participacindemocrticainformada.
133
3. Promocindeserviciosbajounmarconormativo,institucionaly
regulatorioconvergente
ElGobiernonacionalconsolidarunmarconormativo,institucionalyregulatorioquepromuevala
competencia y genere condiciones propicias de inversin, adems de beneficios sociales en
trminos de precios, coberturas y calidad de los servicios TIC. Adems que reduzca barreras
normativas para el despliegue de infraestructura y oferta de servicios de comunicaciones. Lo
anterior, reconociendo la convergencia tecnolgica y la globalizacin, respetando principios de
competencia,neutralidadtecnolgica,proteccinalusuario,usoeficientedeinfraestructurayde
losrecursosescasos.
Normativa
ElMinisteriodeTICylaCRC,enloquecompetaacadaentidad,reglamentarneimplementarn
la Ley 1341 de 2009 (Ley TIC) y la Ley 1369 de 2009 (Ley Postal), las cuales determinan el marco
general para la formulacin de las polticas pblicas que rigen el sector TIC e incluir las
obligaciones en materia de provisin de los servicios y usos de infraestructura por razones de
atencin y prevencin de situaciones de emergencia y seguridad pblica. De igual forma, en el
marcodesuscompetencias,elMinisteriodeTICapoyaralMinisteriodelaProteccinSocialenla
reglamentacindelTeletrabajo.
Institucionalidad
El Gobierno nacional adaptar la institucionalidad del sector TIC a la realidad convergente de sus
redes,serviciosyproveedores.Sebuscarunareformaconstitucionalquepermitaestableceruna
institucionalidad regulatoria convergente que garantice la promocin de la inversin, la
competencia,elbeneficiodelosusuariosylasalvaguardadelderechoalainformacinyalacceso
democrticoalaprestacindeserviciospblicos.
Regulacin
El Gobierno nacional consolidarun marcoregulatorioconvergente,haciendoespecialnfasisen
lossiguientestemas:
FomentodeSeguridadinformticayciberseguridad
ReconociendoquelaseguridadinformticaesunfactorprimordialparalaapropiacindelasTIC,
el Ministerio de TIC, en conjunto con las dems entidades competentes como el Ministerio de
Defensa, e involucrando al sector privado, adelantar la reglamentacin de la seguridad
informtica, la cual contemplar los parmetros tcnicos y procedimentales para garantizar el
manejo de la informacin. Por su parte, la CRC expedir la regulacin para el sector TIC,
relacionadaconlosparmetrostcnicosmnimosquedebencumplirlosproveedoresdeservicios
yredesparalaciberseguridad.
Proteccinalusuarioderedesconvergentes
TeniendoencuentalafuncindelGobiernonacionalenrelacinconlaproteccindelusuario,el
MinisteriodeTICadelantarlareglamentacinparaelcontrolsocialdelosproveedoresderedesy
serviciosdecomunicaciones,encuantoaparticipacin,funcionesyfinanciacindelasactividades
relacionadas con los usuarios de las TIC. De la misma forma, la CRC expedir un rgimen de
proteccin al usuario de TIC y de calidad en la prestacin de los servicios, los cuales tendrn en
cuentalaofertaconvergentedelosservicios,contenidosyaplicaciones.
134
InfraestructuradeTICeimpactoensaludyambiente
Teniendo en cuenta los efectos de la construccin, operacin y mantenimiento de las
infraestructurasdeTIC,laproteccindelmedioambienteylasaludpblica,elGobiernonacional
propender por la reglamentacin de la instalacin de infraestructurasqueconsiderepertinente,
definiendo parmetros tcnicos y procedimientos que minimicen los impactos mencionados. As
mismo, se reglamentarn las condiciones tcnicas y econmicas para la instalacin de
infraestructura de TIC (antenas, torres, cableado) y se brindarn lineamientos para que exista
concordanciaconlosplanesdeordenamientoterritorialydemsreglamentacinrelacionada,con
elobjeto,entreotros,quenoseestablezcanbarrerasolimitacionesalainstalacinyeldespliegue
de la infraestructura requerida para la prestacin de los servicios TIC, en beneficio de la
competenciaylosusuarios.
Promocindelacompetenciaylainversin
LaCRCadelantarlarevisindelalistademercadosrelevantessusceptiblesderegulacinexante
y las medidas regulatorias asociadas a los mismos y en el mercado de voz saliente mvil,
incentivarlosoperadoresmvilesvirtualesapartirdelmarcolegalyaestablecidoenlaLey1341
de 2009. Finalmente, buscando apoyar la masificacin de banda ancha, la CRC, entre otraslneas
deaccin,definirregmenesenmateriadeacceso,usoeinterconexinderedes,deproteccina
los usuarios y de calidad en la prestacin de servicios de telecomunicaciones, en ambiente de
convergencia,tomandoespecialconsideracinalaevolucintecnolgicaydelmercado.
InstalacinyutilizacindeinfraestructuraparalasTIC
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desarrollar un reglamento tcnico
mediante el cual se regule la infraestructura de obra civil de tal manera que permita el
aprovechamientodelamismaparaelaccesoalastelecomunicacionesporpartedelosresidentes
en viviendas, con el fin de que stos se beneficien de la oferta de servicios por parte de los
proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, para lo cual contar con el
acompaamiento tcnico del Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones y
la CRC. Las disposiciones normativas sobre la materia propendern por la disminucin de los
trmites administrativos necesarios para que un proveedor de redes y servicios de
telecomunicacionespuedaofrecersusserviciosalinteriordelasviviendas,deacuerdoconlalibre
eleccin del usuario final incentivando de esta manera la competencia efectiva entre los
proveedores
Sectorpostal
El Gobierno nacional adelantar el proceso de estudio de la alternativa ms adecuada para
garantizarlacontinuidadenlaprestacindelServicioPostalUniversalporquienostentelacalidad
de operador postal oficial o concesionario de correo. Se garantizarn las condiciones para la
prestacin de los servicios postales de manera eficiente, particularmente en el caso del Servicio
PostalUniversal,ascomolacontinuidad,actualizacinyelmejoramientodelosserviciospostales
enelpas.LaCRCadelantarlaregulacinpostalbajounambientedeconvergenciatecnolgicay
deacuerdoconlosrequerimientosdelmercadopostal,enelmarcodelaLey1369de2009..
Planificacinygestineficientedelespectro
La demanda de nuevos servicios inalmbricos de datos tales como acceso a Internet a travs de
redesmviles,hanincrementadoeltrficodedatosyenconsecuenciaelusodelespectro.Conel
findequeColombiapuedadarunsaltoenconectividadypuedacerrarlabrechadigitalmediante
135
la masificacin de banda ancha, la poltica de espectro de Colombia debe mantener facultades
para permitir a la industria ofrecer nuevos servicios soportados en el desarrollo de tecnologas
inalmbricas.Paraellolaautoridadenmateriadeadministracindelespectroradioelctricodebe
definir procedimientos particulares para el otorgamiento de permisos para su uso, teniendo en
cuentalasnecesidadesactualesyfuturasdecontinuidaddelservicio,disponibilidaddelespectro,
eliminacindefallasintempestivasointerferenciasperjudiciales,operacindeunapartedelared
considerada estratgica que afecte o pueda afectar la prestacin de un servicio de
radiocomunicaciones o cuando, como resultado de nuevas atribuciones de espectro resulte
necesarialamigracindeoperadoresaotrasbandasdefrecuenciasparaquecontinenprestando
susserviciosenfrecuenciasdiferentes.
GestineficientedeserviciosenlneadelGobierno
Definir las polticas y el marco normativo necesario para que las entidades de la administracin
pblica pongan a disposicin en forma asequible, segura y con calidad, datos de inters pblico
que puedan ser utilizados por terceros para crear nuevos servicios de Gobierno en Lnea para la
sociedad y consolidar una oferta y una demanda abierta de servicios en lnea del Gobierno
construidoapartirdedichosdatos.
4. ApropiacindelasTICporpartedelosusuarios
Con el fin de facilitar el acceso a Internet y estimular la demanda de los servicios de TIC, el
Gobiernonacionalincluirendesuspolticasmecanismosyestrategiasparafacilitarlaadquisicin
de terminales tales como computadores, decodificadores de televisin digital o dispositivos
mvilesdedatos,porpartedelosciudadanos.Enestesentido,elGobiernonacionalgenerarun
entorno favorable y las condiciones necesarias para el establecimiento y desarrollo de una gran
industriadediseoymanufacturatecnolgicadecomputadoresydispositivosporttilesparaque
sean accesibles a todos los ciudadanos. En esa medida, se promover la masificacin de estos
dispositivos en los sectores estratgicos del pas como educacin, Mipymes, agricultura, salud y
justicia.Asmismo,sebuscarnmecanismosdereduccinoeliminacindearancelesaplicablesa
insumosutilizadosenlacadenadeprestacindeserviciosdelsectorTIC.
LapuestaenmarchadeincentivosfiscalescomolaexencindelImpuestoalValorAgregado(IVA)
en el pago de la suscripcin al servicio de Internet, representa un mecanismo importante de
estmulo al crecimiento del nmero de conexiones. En este marco, y tomando en cuenta las
repercusionesenunamayorpenetracin,lamasificacindedispositivosyserviciosadicionales,la
recuperacinenelrecaudodeimpuestosyelefectopositivoenlacontribucinalcrecimientodel
PIBporcuentadeunamayorproductividad,aceleramientodelainnovacinyatraccindeempleo
enotrasregionesdel pas,elGobiernonacional evaluarlareduccinoeliminacindelIVAen el
serviciodeaccesoaInternetaescalanacional.
A travs de la estrategia de poltica pblica denominada territorios digitales se promovern
iniciativasdeorigenterritorial,oprivadasquefomentenlapromocinyusodelosserviciosTIC,el
desarrollo de contenidos digitales, las estrategias de apropiacin de la tecnologa y el uso de
GobiernoenLnea.
136
5. AdopcindelasTICenotrossectores
ElMinisteriodeTICapoyarelprocesodeadopcindelasTICparaeldesarrollonacionalentodos
los sectores de la economa educacin, salud, financiero, justicia, comercio, transporte,
ambiente, vivienda, relaciones exteriores, defensa, cultura, agricultura, minas y energa, entre
otros. Cada sector tendr la responsabilidad del financiamiento y sostenibilidad de sus
estrategias. El Gobierno nacional, como usuario y promotor de servicios digitales, dinamizar la
capacidad de investigacin, desarrollo e innovacin en TIC, como un punto base para la
conformacindelcapitalhumanocalificadoyeldesarrollodenuevastecnologasquepromuevan
lacompetitividadenelpas.
Educacin
ElGobiernonacionalconsolidaralasTICcomoplataformatecnolgicaparamejorarlacobertura,
la calidad y la pertinencia de los procesos educativos, fortalecer la fuerza laboral en el uso de las
TIC y promover la generacin y uso de contenidos educativos. En este marco, se promover el
acceso a las TIC con una estrategia de continuidad en la conectividad de las sedes educativas
oficiales,contenidos,reposicindeequipos,ascomodesoporteymantenimientodelosmismos.
Tambin promover la innovacin pedaggica y el uso de nuevas TIC para la formacin de
competencias laborales generales y buscar que las TIC se integren al proceso pedaggico de los
docentes y estudiantes, a los procesos de mejoramiento de las instituciones educativas, y en
general, a la vida cotidiana de la comunidad. Adems, en busca del fortalecimiento del capital
humano, y con el objeto que las TIC sean aprovechadas de manera efectiva por el sector
productivo, el Gobierno nacional promocionar polticas para fortalecer las capacidades de TIC
desdeloscurrculosdelaeducacintcnicaysuperiorencompetenciasdelsectorTIC.
Salud
El Gobierno nacional buscar altos niveles de calidad y cubrimiento de los servicios de salud,
brindando informacin relevante a sus usuarios en lnea, y fortaleciendo el sector a nivel
institucional, a partir de la instalacin de infraestructura tecnolgica y la apropiacin y uso eficaz
de las TIC en el mismo. De esta manera, se fortalecern los Sistemas de Informacin del sector
saludenelpas,facilitandolaatencinalosciudadanos,brindandotransparenciaenelmanejode
recursosdeestesector,ybuscandomejorarelmonitoreoycontroldeamenazasdesaludatravs
de las TIC. Adicionalmente, las instituciones del Sistema de Proteccin Social mejorarn sus
sistemasdeinformacin,promoviendolainteroperabilidadenlosmismos,ybrindandounamejor
atencin al ciudadano. De otra parte, se promover el uso, apropiacin y generacin de
contenidosdeTICenloscurrculosdelsectorsaludytambinlainvestigacinaplicadaadesarrollo
decontenidosdeTICparaelmismo.
Financiero
Los servicios financieros mviles, entendidos como aquellos ofrecidos a travs de dispositivos
mviles,tienenunimpactoanivelsocial,aldisminuirloscostosmedianteelaprovechamientode
la tecnologa mvil asociados a la banca, siendo un potencializador de la promocin de
bancarizacin.Enestesentido,elMinisteriodeHaciendayCrditoPblico,elMinisteriodeTIC,el
DNP y Banca de las Oportunidades, promovern alianzas entre las entidades bancarias y los
proveedores de redes y servicios mviles, con el objeto de aprovechar la experiencia de estos
ltimosenlaidentificacinygestindeclientesdebajosrecursosaescalanacional.Asmismo,los
entesreguladoressectorialesdefinirnunaregulacinarticuladaquepreciselosmecanismospara
promoverlacompetenciaenestetipodeserviciosysuinteroperabilidad.
137
Justicia
El Gobierno nacional optimizar la gestin judicial y administrativa, incorporando modernos
sistemas tecnolgicos y telemticos que faciliten el acceso gil y oportuno a la informacin de la
Rama Judicial, haciendo ms eficientes sus procesos e incentivando, la interaccin con los
ciudadanos por medios electrnicos. Como parte de esta estrategia, se pondrn a disposicin de
los ciudadanos contenidos relacionados con las normas, las entidades del orden nacional
ingresarnsusprocesosenlneaysedesarrollarnexpedientesdigitales.
Productividadempresarial
El Gobierno nacional fomentar el uso y aprovechamiento de las TIC en el sector empresarial,
como base para promover la inversin, mejorar la productividad, consolidar empresas ms
competitivas,haciendoespecialnfasisenlasMipymesylossectoresdeclasemundial.Secrearn
programas para promover el acceso, uso y adopcin de las TIC a las Mipymes, as como para su
aprovechamientoenlacapacitacindeempresarios.Adicionalmente,seapoyarlamodernizacin
tecnolgica de los procesos productivos que utilizan las Mipymes a travs de recursos pblicos y
privados. As mismo, a travs del operador postal oficial, 472 Servicios Postales Nacionales y
entidades involucradas, se impulsar la modalidad de exportacin de trfico postal y envos
urgentes, buscando incrementar la competitividad de las Mipymes mediante un sistema de
exportacinsimplificado,accesibleydebajocosto.
Comercioelectrnico
Considerando el potencial de expansin de mercados de este tipo de comercio, el Gobierno
nacional actualizar de manera integral la Ley 527 de 1999, tomando en cuenta los lineamientos
internacionales en materia de firmas electrnicas, la facturacin electrnica como ttulo valor, el
rgimendeproteccinalusuariodeestetipodecomercio,laresponsabilidaddelosproveedores
deserviciosdeInternetconelconsumidor,ylapromocindemayorcompetenciaenlaactividad
decertificacinabierta,entreotros.Asmismo,reconociendoelfactordinamizadordelprograma
Gobierno en Lnea, el Ministerio de TIC impulsar a los entes pblicos en especial los entes
territoriales para que tengan una buena oferta transaccional en sus sitios web y realizar una
campaanacionaldedifusindelosprincipalesbeneficiosdeestetipodecomercio.Porotrolado,
alineadoconelDocumentoCONPES3620:Lineamientosdepolticaparaeldesarrolloeimpulsodel
comercio electrnico en Colombia, el Ministerio de TIC a travs de 472 Servicios Postales
Nacionales,implementarunaestrategiacomercialdirigidaaprestarlosservicioslogsticosparael
desarrollodecomercioelectrnico.
Transporte
TomandoencuentalaeficienciaqueincorporanlasTICenlostrmitesyelaccesoalainformacin
al ciudadano, el Gobierno nacional ofrecer la totalidad de los trmites para el sector
transportador en lnea, brindar una poltica de uso de peajes electrnicos, y ofrecer la
informacin al ciudadano sobre el estado de las carreteras. Lo anterior, en concordancia con el
PlanMaestroITS(SistemasInteligentesdeTransporte),queformularelGobiernonacionalcomo
soporte de los servicios de transporte y logstica. As mismo, y en el marco de comparticin de
infraestructura sectorial, se desarrollar la priorizacin del desarrollo conjunto de carreteras y
redesdefibraptica.
138
Vivienda
El aprovechamiento de las TIC en este sector buscar mejorar la conectividad en los hogares y la
eficiencia en trmites sectoriales. Tomando en cuenta lo anterior, el Gobierno nacional ejecutar
una estrategia que incluir el mejoramiento de la conectividad en los hogares beneficiados por
viviendadeinterssocialenzonasurbanasylaofertadeinformacinenlnearelacionadaconlos
trmitesdeasignacinyentregadesubsidiodevivienda.
Ambiente
En este sector, las TIC apoyarn el manejo y la divulgacin de informacin ambiental del SINA,
priorizando en la captura, procesamiento y divulgacin de la informacin ambiental y en el
Registro nico Ambiental (RUA) en cabeza de los institutos de investigacin ambiental, as como
en la gestin de trmites de las autoridades ambientales. En este marco, el Gobierno nacional
desarrollar una estrategia que permitir aprovechar estas tecnologas con el fin de facilitar la
gestindelasautoridadesambientalesparaelapoyoenlatomadedecisiones.
Relacionesexteriores
LasTICsonunaherramientaparavincularloscolombianosenelexterioryfortalecerlapresencia
del Estado a nivel internacional. En este marco, el Gobierno nacional fortalecer la oferta de
informacin y servicios al ciudadano en el exterior, los trmites en lnea incluyendo la fase
transaccional, as como a nivel institucional implementar mecanismos de educacin y ambiente
detrabajovirtualesparasusfuncionarios.
Defensa
LasTIChanmostradoseruninstrumentofundamentalparaladefensaylaseguridad.Porello,el
Ministerio de Defensa Nacional quiere enmarcarse en el Plan Vive Digital con tres iniciativas de
impacto. La primera de ellas buscar, a travs de la Telesalud, una intervencin oportuna y ms
precisa para los heridos en el teatro de operaciones y durante su evacuacin, as como un mejor
servicioparalosusuariosdelsistemadesaluddelasFuerzasMilitaresydelaPolicaNacional.La
segunda de Ciberseguridad y Ciberdefensa tiene como objetivo proteger las infraestructuras
crticas nacionales de los ataques cibernticos, as como generar capacidades de prevencin,
deteccin y respuesta temprana ante este tipo de incidentes. Finalmente, la tercera iniciativa
pretende contribuir a la capacitacin del personal de oficiales, suboficiales y civiles mediante la
implementacindeeducacinvirtualenzonasdedifcilacceso.
Cultura
ConelobjetodelaprovechamientodelasTICparalacomunidadylasentidades,enestesector,el
Gobierno nacional continuar brindando conectividad en bibliotecas pblicas, contenidos
relacionados con el patrimonio bibliogrfico y documental a sus usuarios, y fortalecer la gestin
dedocumentoselectrnicosenelEstado.
Agricultura
Las TIC sern aprovechadas con el objeto de ampliar la base de los usuarios del sector y de que
estos puedan acceder a trmites en lnea, oferta de informacin oportuna, inteligencia de
mercados y capacitaciones para sus actividades productivas, entre otros. En este marco, la
tecnologamvilseraprovechadaparaquelosproductoresrecibaninformacinagropecuariapor
mensajescortosdetexto(SMS)yaccesoaserviciosdeFINAGRO,yengenerallasTICpermitirnla
trazabilidad del cabezas de ganado, la capacitacin de productores para el fortalecimiento de su
139
actividad,suaccesoaserviciosfinancieros,ypostulacionesyconsultasdeltrmitedesubsidiode
viviendaenelsectorrural.
Minasyenerga
LaestrategiadeaprovechamientodelasTICparaelsectormineroenergticopromoverlaoferta
deservicios,trmitesenlneaysistemasdeinformacinconfiableyactualizada.
Prevencinyatencindedesastres
LasTIC,porsucarctertransversalypermanente,apoyanlagestindetodaslasentidadesparte
del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD). En este sentido, el
Ministerio de TIC, en conjunto con las entidades competentes, fortalecer el apoyo a dicho
sistema, permitiendo la optimizacin de captura y consolidacin de informacin oportuna, la
activacin de alarmas tempranas y envo de informacin relevante al ciudadano por dispositivos
mviles,ascomolaoptimizacindelserviciodeemergenciasciudadanas(Lnea123)paratodoel
pas. Adicionalmente disear estrategias para el aprovechamiento de las TIC y las redes sociales
pararecoleccinderecursoshumanitarios.
GobiernoenLnea
Todas las entidades de Administracin Pblica de que trata el artculo 39 de la Ley 489 de1998,
debern adelantar las acciones para avanzar en la implementacin de la estrategia del Gobierno
en Lnea, sujetndose a los lineamientos y estndares que para el efecto disponga el Gobierno
nacional a travs del Programa de Gobierno en Lnea del Ministerio de Tecnologas de la
InformacinylasComunicaciones.
6. Metas
A continuacin se presentamos los principales indicadores, lnea base y meta cuatrienio en
desarrollo de las iniciativas propuestas para el sector de Tecnologas de Informacin y las
Comunicaciones.
TablaIII10
Indicador
LneaBase
2010
Meta2014
ConexionesdeInternetdebandaancha(millones) 2,2 8,8
Nmerodemunicipiosconectadosatravsderedesdefibraptica 200 700
HogaresconectadosaInternet(porcentajedeltotaldehogares) 27% 50%
MipymesconectadasaInternetporcentajedeltotaldeMipymes 7% 50%
Nmero de tecnocentros autosostenibles en operacin (espacios que integran
comunidadenacceso,capacitacin,entretenimientoyserviciosTIC)
0 800
3. Apoyostransversalesalacompetitividad
a) Accesoaserviciosfinancieros
Enlosltimosaossehanadoptadomedidasdepolticaencaminadasaaumentarelaccesodela
poblacinalosserviciosfinancierosformales,enconcordanciaconmltiplesestudioseconmicos
140
y anlisis empricos en los cuales se evidencia la relacin positiva entre el nivel de acceso a
serviciosfinancierosformalesyelcrecimientoeconmico,yparticularmentesusefectospositivos
sobrelareduccindelosnivelesdedesigualdadydepobreza(Claessens,2006).
Entre 2006 y 2009, la profundizacin financiera aument del 23,5% al 29,9%, y el nivel de
bancarizacin de la poblacin adulta pas del 47,1% al 57,3%
120
. A pesar de esos avances,
persisten factores que distorsionan y dificultan la prestacin eficiente de servicios financieros a
todalapoblacinycondicionesqueafectanlapermanenciadeofertafinancieraformalentodoel
pas. Adems, desde la demanda existen elementos que desincentivan el acceso a servicios
financieros por parte de la poblacin de bajos ingresos, los receptores de remesas, los
colombianosenelexteriorylosempresarios.
Por lo tanto, se propone implementar estrategias dirigidas a: (1) garantizar la permanencia de
ofertafinancieraformalenaquelloslugaresdondesehalogradoampliarlacobertura;(2)apoyar
el acceso al sistema financiero por parte de la poblacin actualmente no bancarizada;
(3) profundizar el uso de servicios financieros con la diversificacin de productos financieros
adecuados para la atencin de diferentes segmentos poblacionales; e (4) implementar acciones
quegaranticeneducacineconmicayfinancieradecalidadparatodalapoblacin.
1. Lineamientosestratgicos
Garantizarlacoberturadelsistemafinanciero
Garantizarqueelsistemafinancierotengacoberturasuficienteparaatenderatodalapoblacines
un requisito fundamental para facilitar el acceso y profundizar el uso de servicios financieros
formales.LacreacinylareglamentacindeCorresponsalesNoBancarios(CNB)paralaatencin
dezonasalejadasysinofertafinancieraformalpermiti,enagostode2010,ampliarlacobertura
geogrficadelsistemafinancieroal99%delosmunicipiosdeColombia
121
.Sibienlamayoradelos
CNB se ubican en la zona central del pas, en correspondencia con los mayores centros de
actividad econmica, su presencia respecto al nmero de habitantes adquiere importancia en
departamentosdelazonaperifricasurylaAmazorinoquiaqueseencontrabandesatendidospor
elsistemafinancieroformal(figuraIII13).
Entrejuliode2007yseptiembrede2010losCNBrealizaronmsde44millonesdetransacciones,
lascualesascendieronamsde$8,5billones.AunquelareglamentacinactualpermitealosCNB
adelantar trmites de crdito y gestiones para la apertura de cuentas de ahorro, corrientes o
certificados de depsito a trmino (CDT), hasta ahora este canal financiero ha sido utilizado
principalmenteconcarctertransaccional.DeacuerdoconlainformacinreportadaporBancade
las Oportunidades (BdO), los recaudos, transferencias, pagos, depsitos y retiros de dinero en
conjunto corresponden al 99% del total de las transacciones realizadas a travs de los CNB y
actualmente solamente dos de las once entidades que cuentan con CNB ofrecen servicios de
aperturadecuentadeahorrosytrmitesdecrdito.

120
Laprofundizacinfinancierasedefinecomolarelacinentrelacarteradecrditosdelsistemafinancieroformalalsectorprivadoy
el PIB. Para el ao 2010 el valor de la cartera incluye leasing. El nivel de bancarizacin se mide como el porcentaje de poblacin con
acceso al menos a un producto financiero (Fuente: Asobancaria). A julio de 2010, la bancarizacin de la poblacin adulta alcanz el
60,2%.
121
Almesdeagostode2010seencontrabaninstalados8.315CNBen31departamentosdelpas.
141
FiguraIII13.Departamentos,segnCNBpornmerodehabitantes
Fuente:BancadelasOportunidadesClculosDDEDNP.
ParaconsolidarlosCNBcomouninstrumentodeampliacindecoberturadelsistemafinancieroy
de bancarizacin, es necesario garantizar a largo plazo la permanencia de esos canales en todos
los municipios en donde se encuentran instalados, especialmente en los 271 municipios donde
constituyen la nica oferta financiera formal. Para ello, el Gobierno nacional, a travs del
programa Banca de las Oportunidades desarrollar mecanismos adicionales para incrementar el
volumen de transacciones que realizan los CNB como pago de impuestos, pago de nminas del
sectorpblico,envoyrecepcindegirosinternacionales,ycompraypagodelaprimadeseguros
debajacuanta,ymecanismosqueincrementenlaaperturadecuentasdeahorroytrmitesde
crdito.
De otro lado, experiencias internacionales han demostrado que la aplicacin de TIC para la
prestacin de Servicios Financieros Mviles (SFM) es una herramienta clave para ampliar la
cobertura del sistema financiero y los niveles de inclusin financiera
122
, por cuanto permiten
reducir los costos de la prestacin de los serviciosde la banca en zonas apartadas, con lo cual se
reportanimpactospositivosenelniveldebienestarsocioeconmicodelapoblacin(BID,2009).
EnColombia,laimplementacindeSFMtieneungranpotencialcomoinstrumentoparaaumentar
elaccesodelapoblacinalosserviciosfinancierosformalessiseconsideralaampliacoberturade
la telefona mvil celular
123
. En este sentido, se hace necesario avanzar en la implementacin de
SFM, para lo cual el programa Banca de las Oportunidades, el Departamento Nacional de

122
Los SFM se entienden como el canal para la prestacin de servicios financieros que incluye, entre otros, la administracin de
productosfinancieroscomocuentascorrientesydeahorro,latransferenciaderecursos,laobtencindecrditos,elenvoyrecepcin
degirosyremesasatravsdeltelfonocelular,locualfavorecelainclusindenuevosclientesalsistemafinanciero.
123
SegnelMTICadiciembrede2009losabonadosmvilesllegaronaser42,2millones.
142
Planeacin (DNP), el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), con apoyo de la
Superintendencia Financiera, y el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las
Comunicaciones (MINTIC) promovern los ajustes normativos y regulatorios que permitan la
implementacindeproductosfinancierosderpidamasificacinporelcanalmvil.
Asmismo,elprogramaBdO,elDNP,elMHCPyelMTICpromovernalianzasentrelasentidades
financieras y los operadores mviles, con el objeto de aprovechar el alcance de la red de
distribucin de estos ltimos, y los entes reguladores sectoriales definirn de manera articulada
los mecanismos regulatorios para promover la competencia en la prestacin de este tipo de
serviciosysuinteroperabilidad.
El uso masivo de canales de bajo costo como la telefona mvil y los CNB permitirn, en el
mediano plazo, mejorar los ndices de bancarizacin y de profundizacin financiera al ampliar la
capacidad que tiene el sistema financiero para atender los segmentos de poblaciones
tradicionalmenteexcluidosyaquellosqueyaseencuentranbancarizados.
Actualmente el 30% de las cooperativas financieras y de ahorro y crdito se encuentran en
municipios con menos de 50.000 habitantes, que representan el 90% del total de los municipios
del pas. Como las cooperativas son un intermediario financiero importante para apoyar la
cobertura fsica del sistema financiero en ese tipo de municipios, el programa Banca de las
Oportunidadescontinuarapoyandosufortalecimientoestructuralconactividadfinanciera
124
yla
ampliacin de cobertura del sector cooperativo a travs de la cofinanciacin de la instalacin de
sucursalesocorresponsales
125
.Tambinsebrindarasistenciatcnicaparaladiseodeproductos
demicrocrditoymicroahorroadecuadosparaatenderfamiliasdebajosingresos.

Ampliarelaccesoyelusodeserviciosfinancierosformales
Ahorro
Aunqueloscostosdetenenciadelascuentasdeahorrossonlaprincipalbarreraparaelaccesode
la poblacin de menores ingresos y en situacin de desplazamiento, stas son el producto
financiero con mayor penetracin entre la poblacin colombiana
126
. Con el fin de disminuir los
costosquetieneesteproductoparalapoblacindemenoresingresos,elprogramaBdO impuls
una cuenta de ahorro con condiciones especiales
127
y ha buscado fortalecer la cultura de ahorro
formal de las familias pobres, mediante el diseo y la aplicacin de un programa piloto de
promocin de ahorro dirigido a madres titulares del Programa Familias en Accin y la
implementacin de la metodologa para la creacin de Grupos de Ahorro y Crdito Local
128
.
El

124
ElPrograma BdOcontraten2008alConsejoMundialdeCooperativasdeAhorroyCrdito(WOCCUporsussiglaseningls)para
implementar programas de fortalecimiento estructural a cooperativas con actividad financiera, a travs del robustecimiento de sus
esquemasdegobernabilidad,desempeofinanciero,gestin,operacin,administracinderiesgoyestrategiacomercial.
125
En2007y2009,elProgramaBdOhizodosconvocatoriasquepermitieronestableceroficinasdecooperativasen18municipiosde
menosde50.000habitantes.Aseptiembrede2010habansidoinstaladosloscuatroprimerosCNBdelsectorcooperativo.
126
Enjuliode2010,el34,8%deltotaldepersonasmayoresdeedadbancarizadasenColombia(17.787.962)sehavinculadoalsistema
financieroexclusivamenteatravsdelatenenciadeunacuentadeahorros(ReportedeBancarizacinMarzode2010,Asobancaria)
127
Enelartculo25delDecreto2555de2010sereglamentanlasCuentasdeAhorroElectrnicasparalapromocindelaccesoalos
servicios financieros de las personas de menores ingresos y poblacin desplazada. Segn BdO al mes de agosto de 2010 existan 2,34
millonesde cuentasdeahorro electrnicasactivas,la mayoraabiertas enel BancoAgrarioporFamiliasen Accinparalaentregade
subsidioscondicionados.
128
El programa piloto de ahorro es producto del convenio suscrito en el ao 2008 por Accin Social, DNP y el programa Banca de las
Oportunidades con la Fundacin Capital, para el diseo de un proyecto para la movilizacin del ahorro formal de las familias pobres
extremasenColombia.Enelao2010inicilaimplementacindeunprogramapilotodedosaosdeduracinen12municipios.
143
programaBdO,conelapoyodelDNP,continuarrespaldandolaformacindeGruposdeAhorroy
Crdito Local y emprender las acciones necesarias para atender poblacin Red JUNTOS
promoviendosuinclusinfuturaalsistemafinancieroformal.

En el ltimo ao, el inters del Gobierno en promover el ahorro de poblacin tradicionalmente

excluida del sistema financiero formal tambin ha motivado a los oferentes de servicios
financieros a crear productos de ahorro con menores costos. Esta situacin plantea la necesidad
de que el programa BdO contine apoyando la correcta estructuracin de nuevos productos de
ahorro para incentivar la vinculacin de estos segmentos de poblacin al sistema financiero en
mejorescondicionesylamovilizacinderecursoshaciafinesproductivos.
Adicionalmente,paraqueelsistemafinancieropuedacontinuarofreciendolaaperturadecuentas
de trmite simplificado de forma masiva e incrementar sustancialmente el acceso a productos
financieros de ahorro para la poblacin en general129, es indispensable que cuente con
mecanismoseficientesdeverificacindelaidentidaddelosclientes.Paraello,esnecesarioquela
RegistraduraGeneraldelaNacinlogreimplementarestrategiasdevalidacindelainformacin
pblicadeidentificacindelosciudadanosqueseangilesydebajocosto.
Transacciones
Conelincrementoenlautilizacindecuentasdeahorroesviablelapromocindemediosdepago
quedesestimulenelusodelefectivoyquepermitaneficienciasparatodoslosagenteseconmicos
involucrados en el ciclo de transacciones. Para ello, el Gobierno nacional promover los pagos y
recaudosatravsdemecanismoselectrnicos,altiempoquerevisarlaexistenciadeobstculos
paralamasificacindeestetipodemecanismosdemovilizacinderecursos.
Tambinemprenderlasaccionesnecesariasparaquetodoslostitularesdecuentasdeahorroy/o
corrientes puedan realizar el pago de servicios e impuestos mediante rdenes de dbito
automticodesuscuentas.Paraestefin,sedefinirnlosmecanismosadecuados,ylosderechosy
deberes de cadauna delaspartesqueintervienen enestemodelo,de maneraquesegenereun
esquemadepagosconfiableymasivoquebeneficiealmayornmerodeusuariosposible.
Seguros
El fenmeno de la Nia 20102011 hizo evidente la necesidad de que el pas cuente con una
estrategiaintegraldeproteccincontraeventoscatastrficosqueincluyalapromocindelacceso
a productos financieros contingentes, en particular seguros. A pesar de que los seguros son un
instrumento para la transferencia de riesgos y la mitigacin del impacto de los mismos en el
bienestar y las finanzas personales, la poblacin Colombia ha mantenido bajos niveles de
aseguramiento130.

Los grupos de ahorro y crdito local son una herramienta que facilita el acceso a servicios financieros de la poblacin en extrema
pobreza movilizando ahorros y permitiendo el acceso a prstamos del fondo de recursos aportado por sus miembros. En febrero de
2009, el programa Banca de las Oportunidades inici la implementacin en campo de un plan piloto en 32 municipios de 7
departamentos. Como resultado se formaron 434 grupos con 6.800 participantes, que acumularon activos por $831.501.550 y
accedieronaprstamospromediode$89.000poruntotalde$186.248.550.
129 El trmite simplificado no es una modalidad de cuenta o producto de ahorro sino una diligencia abreviada para su apertura.
Siguiendolasmedidasenmateriadeadministracindelriesgodellavadodeactivosydefinanciacindelterrorismolosproductosde
ahorroadquiridosatravsdetrmitesimplificadosuelencontarconlmitesenelniveldeoperacionesdedbitoydesaldopermitido.
130 De acuerdo con la informacin reportada por Swiss Re (Sigma No.2 2010) para el ao 2009 la penetracin de los seguros en
Colombia,medidacomolarelacinentreelvalordelasprimasemitidasyelPIB,fuedel2,3%.Paraelmismoao,elnivelpromediode
penetracindesegurosdeAmricaLatinayelCaribefuede2,8%,mientrasparaNorteAmricayEuropafuede8%.
144
En este sentido, el Gobierno nacional identificar las medidas necesarias para la promocin del
diseo de nuevos productos de seguro dirigidos a reducir la vulnerabilidad de la poblacin ante
todo tipo de riesgos, y especialmente los asociados al cambio climtico. Al mismo tiempo se
implementarnestrategias,comolaeducacinalconsumidorfinanciero,parapromoverlacultura
del aseguramiento y estimular a la poblacin a buscar su proteccin a travs de los mecanismos
queofreceelmercado.
Adicionalmente,sebuscareldiseodeotrotipodecoberturascomoinstrumentosderivadosola
creacindefondosoreservasqueoperencomoanillosdeseguridadparalaadecuadaatencinde
riesgos.Porlotanto,sebuscareldesarrollodelmercadodederivados.
Microseguros
Lapoblacindemenoresingresostieneunamayorprobabilidaddeverseafectadaporsituaciones
talescomoenfermedades,accidentesydesastresnaturalesquelapoblacinconmayoresniveles
deingreso.Enconsecuencia,elaccesolimitadoaserviciosfinancierosformaleslosobligaarecurrir
amecanismosinformalesdefinanciamientoquesecaracterizanporteneraltoscostosy/ogenerar
prdidaodisminucindeactivos(DocumentoCONPES3616de2009).
Segn informacin de lnea base de Red JUNTOS, slo el 5,2% de las familias en situacin de
pobreza extrema y/o desplazamiento declaran contar con algn tipo de seguro
131
. La alta
exposicin al riesgo y el uso de mecanismos informales incrementa la vulnerabilidad de esta
poblacin y disminuye sus oportunidades de superar la pobreza. Por lo tanto, a partir de la
identificacin de sus necesidades, el Programa BdO y Accin Social con el acompaamiento del
DNP, avanzarn en el desarrollo e implementacin de productos financieros que permitan a las
familiasRedJUNTOSasegurarseparaafrontarlosprincipalesriesgosqueenfrentan.
Adicionalmente,elGobiernonacionalatravsdeBdOtrabajarenlaidentificacindelasmedidas
necesarias para la promocin del diseo de nuevos productos de seguro dirigidos a reducir la
vulnerabilidaddelapoblacin,especialmenteantelosriesgosasociadosaeventosclimticos.
Remesas
Segn informacin del Banco de la Repblica, en el ao 2009 Colombia recibi remesas por un
monto cercano al 2% del PIB, valor 2,7 veces superior a los ingresos por exportaciones de caf.
Estos recursos pueden determinar la capacidad de los hogares receptores de generar ingresos y,
en consecuencia, sus niveles de calidad de vida en el largo plazo. No obstante ese potencial, las
remesas son utilizadas principalmente para financiar gastos recurrentes como renta de vivienda,
alimentacinoserviciospblicos,ynocomobaseparacrearotrasfuentesdeingresos.Adems,la
participacin laboral de los hogares receptores de remesas es menor a la de los no receptores
(Garay, 2005). Los hogares son dependientes de esos recursos y, por lo tanto, altamente
vulnerablesantesudesaparicin.

131
Almesdeagostode2010InfoJUNTOScontieneinformacinde599.315familias.
145
TablaIII11.Gastorecurrentetotalfinanciadoconremesas.AMCO*,juliode2004
Tipodehogar
Porcentajehogaresque
usanremesasengasto
recurrente
Tasadedependencia(Gasto
recurrentefinanciadocon
remesas/Gastorecurrentetotal)
HogaresAMCO 11,9% 6,5%
Hogaresquerecibenremesas 65,5% 34,3%
Hogares que financian su gasto recurrente con
remesas
100,0% 85,9%
Fuente:TomadodeGarayyRodrguez(2005b)pgina61.*AMCO:reaMetropolitanaCentroOccidente.
Los potenciales efectos positivos de las remesas en el bienestar de los hogares receptores,
sumadosalanecesidaddereducirsuvulnerabilidad,demandanaccionesqueincentivenofaciliten
que las remesas y otros giros de migrantes sean usados de forma productiva. Puesto que tales
giros son transacciones entre privados, es aceptado que el camino para incentivar su uso
productivo no es mediante polticas directas que fuercen a los hogares a cambiar su decisin de
asignacin entre ahorro y gasto (Maimbo y Ratha, 2005). Por el contrario, se recomienda que las
polticasseanindirectasyenfocadasenlafacilitacindelosenvosatravsdelsistemafinanciero,
la reduccin de costos monetarios y de transaccin, y la mayor oferta de bienes y servicios para
receptoresderemesas(OCDE,2009).
Para aprovechar el efecto multiplicador de las remesas en el bienestar de los hogares, se
proponen dos lneas estratgicas: la primera relacionada con el fortalecimiento de la relacin
existenteentrelosemisoresyreceptoresyelsistemafinancieroatravsdeunmarcoregulatorio
flexible; y la segunda, relacionada con la transparencia del mercado que ayude al proceso de
decisindelosemisoresyalareduccindecostosdeenvo.
Facilitar el acceso a servicios financieros de colombianos en el exterior y de receptores de
remesas. Aunque el 98% de las remesas se transfieren a travs del sistema financiero, el 84% se
retiran inmediatamente y se pagan en efectivo, lo que genera una relacin muy dbil de los
receptores de remesas y colombianos en el exterior con el sistema financiero. Esto impide el
conocimientodelcliente,latrazabilidaddelosrecursosy,enconsecuencia,elaccesoalcrditoy
otros servicios financieros complementarios. Adicionalmente, las decisiones sobre el gasto de las
remesas estn en cabeza del receptor y no del emisor, pero se considera que ste da mayor
prioridad a las inversiones duraderas y productivas, mientras que los receptores en Colombia las
priorizan para el gasto recurrente (Barbat, 2009). No obstante, en Colombia los emisores de
remesas enfrentan obstculos para canalizarlas directamente hacia los usos preferidos por ellos
debido a restricciones regulatorias sobre el uso de sus depsitos y a la oferta limitada de
productosyserviciosparacolombianosenelexterior.
Para facilitar el acceso a servicios financieros y la ampliacin de la oferta de servicios de ahorro,
inversin, crdito y aseguramiento a receptores y emisores de giros, se debe disear un marco
regulatorioque,sindescuidarlaseguridaddelosserviciosfinancieros,reconozcaquelasremesas
son pagos de valores muy bajos (USD$360 giro promedio). As mismo, es necesario fortalecer el
instrumentodeidentificacindelosemigrantesensupasderesidencia.
Para ello se debe flexibilizar la regulacin de tal forma que: (1) los colombianos en el exterior
puedan tener cuentas en Colombia cuyos depsitos puedan ser utilizados para ahorro, pagos de
seguridad social, educacin, salud, vivienda e inversiones productivas, entre otros ; (2) los costos
detransaccindecobrodelasremesasyotrosgirosparalosreceptoresyparalosprestadoresde
146
bienes y servicios sean menores; (3) nuevos canales de distribucin puedan ser utilizados para el
pagoderemesas(ej.bancamvil);y(4)lareglamentacindeaperturadecuentasyprestacinde
servicios financieros sea aplicable, reconociendo las diferencias, tanto para residentes como para
colombianosenelexterior.
Finalmente, para facilitar la inclusin financiera de los emigrantes en su pas de residencia es
necesario promocionar, difundir y fortalecer el uso de la Tarjeta de Registro Consular como un
elemento de identificacin de los colombianos en el exterior. Esto es particularmente relevante
para los colombianos en situacin de irregularidad, quienes al no poder acceder al sistema
financiero en su pas de residencia por la falta de identificacin, ni en Colombia por la
regulacin cambiaria, estn totalmente expuestos al riesgo de perderlo todo en caso de
deportacinpornotenerunmedioformalparaahorrarsusexcedentesfinancieros.
Impulsar la provisin de informacin de costos y canales de envo de remesas y otros giros de
migrantes. A pesar de la reduccin de costos de envo de remesas y otros giros, stos an son
altos si se comparan con otros pases de la regin. Adems, el emigrante no cuenta con
instrumentos que le permitan comparar informacin sobre costos a travs de diferentes
operadores.Porello,seimpulsarlaprovisindeinformacinintegralytransparentedeloscostos
deenvoatravsdediferentespagadoresderemesasyotrosgiros,detalformaquelosemisores
dispongandelainformacinnecesaria paraquetomendecisionesinformadasenelmomentode
seleccionar el medio de envo y de pago de los recursos. Esto incentivara la competencia entre
pagadoresyremesadores(BancoMundial,2006),queredundaraenmenorescostos(Fajnzylbery
Lpez,2008).
Crdito
Revisar el rgimen de garantas inmobiliarias y mobiliarias. Aunque el Fondo Nacional de
Garantas (FNG) ha contribuido a la superacin de las barreras de acceso a crdito de personas
naturales y de Mipymes
132
, actualmente el conjunto de garantas est regulado de manera
dispersa, limita el uso de diversos bienes muebles e inmuebles como respaldo de obligaciones y
dificultalarecuperacindeactivosencasodeincumplimiento,loqueincrementaelriesgodelas
operaciones de crdito
133
y sus costos. Mejorar el sistema actual de garantas tendr efectos
positivossobrelamovilizacinderecursosfinancierosalofrecermayoresopcionespararespaldar
obligaciones de crdito y reducir los costos de acceso, una vez los intermediarios financieros
percibanladisminucindelosriesgosasociadosalotorgamientoderecursos.
Este rgimen ser promovido por el Gobierno nacional y deber: (1) generar nuevos tipos de
garantas admisibles, (2) crear mecanismos giles y seguros para la recuperacin de recursos en
casodeincumplimiento,y(3)establecerunsistemadeinformacinquefaciliteelconocimientode
todas las obligaciones que recaen sobre un bien. Estos elementos favorecern principalmente la
participacindelosmicroempresariosylaspersonasdebajosingresosenlademandaderecursos
financierosdelmercadoformal,considerandoquesonellosquienessuelenenfrentarlasmayores
dificultadesparacalificarcomosujetosdecrdito.

132
Durante el ao 2009, la lnea de garanta empresarial del FNG respald 192.512 operaciones de crdito de Mipymes por $4,8
billones;mientraslalneaeducativaydeviviendaofrecigarantaspara12.970operacionesporunvalorcercanoa$158.000millones.
(FNG,2009:6).
133
Para Colombia, el ndice de Proteccin de los Derechos de los Acreedores del estudio Doing Business 2010 del Banco Mundial se
ubicen5enunaescalade0a10,pordebajodelpromediogeneraldeAmricaLatinayelCaribe(BancoMundial,2010;114).
147
Adicionalmente, para respaldar la expansin del crdito es necesario que la Nacin fortalezca
patrimonialmente el FNG y se encuentren mecanismos complementarios para su fondeo. Al
considerar que la capacidad del FNG para respaldar obligaciones financieras est directamente
relacionadaconsuniveldecapital,estaaccinpermitirapoyarunmayorvolumendesolicitudes
decrditoparaMipymes,elaccesoaeducacinylaadquisicindeViviendadeIntersSocialante
losintermediariosfinancieros.
Facilitarlaconstruccindehistorialesdecrditogarantizandoelregistrodelosclientesdetodas
las entidades financieras y de las empresas el sector real. La existencia tanto de un marco legal
slido para la proteccin de los acreedores como de sistemas de informacin sobre clientes
compartidos por todas las instituciones financieras, se asocia con mayores niveles de
profundizacinfinancieraenlospases(Djankov,2006).Favorecerelpoblamientodelasbasesde
datos de las centrales de riesgo de crdito con informacin positiva y negativa proveniente de
todas las entidades que ofrecen algn tipo de servicio de crdito como instituciones
microfinancieras (IMF), cooperativas y empresas del sector real, permitir: (1) facilitar la
identificacin de clientes potenciales; (2) favorecer los procesos de inclusin financiera de la
poblacinconhistorialesfinancierosycomerciales,queservirnafuturodereferenciaanteotras
entidades y eventualmente podran ayudar a compensar la carencia de garantas; y (3) fortalecer
alentesupervisorenelmonitoreodelnivelderiesgogeneraldelsistemafinanciero.
Porlotanto,desdeelProgramaBdOsepromoverlavinculacinentrelascentralesderiesgode
crditoylasdiferentesentidadesfinancierasycomercialesqueofrecencrdito,conelobjetivode
garantizar el registro de toda la informacin de susclientes, incrementando las posibilidades que
tendrnstosdeaccederaserviciosfinancierosadicionales. Paraello,yparapreveniryreducirlos
niveles de sobreendeudamiento, la informacin que reporten las diferentes entidades a las
centralesderiesgo,noincluirlaidentificacindelosacreedoresdecadacliente.
Revisindeaspectosregulatoriosrelacionadosconelcrdito
Tasa de inters de usura. Con el objetivo de eliminar las restricciones de acceso de los
microempresariosalcrditoformal,laLey795de2003introdujolaposibilidaddecertificarlas
tasas de Inters Bancario Corriente (IBC) correspondientes a las distintas modalidades de
crdito. Mediante el Decreto 519 de 2007 expedido por el MHCP se definieron dos
modalidades: (1) microcrdito; y (2) crdito consumo y ordinario, para los cuales la
Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) debe certificar tasas de inters de referencia
conperiodicidadtrimestralyanual,respectivamente.
Sibienlacertificacindeunatasadeintersdiferenciadareconocilascondicionesespeciales
de cada modalidad crediticia apoyando su expansin, es factible que existan modificaciones
posibles para su clculo que logren una mayor dinmica y reconozcan de mejor manera las
particularidadesderiesgodelosdiferentestiposdecrdito.
Rgimen y prctica de supervisin de las Instituciones Microfinancieras (IMF) vigiladas. En
ColombialasIMFhancontribuidodemaneraimportantealaccesoacrditoformalporparte
de la poblacin de bajos ingresos
134
. La evolucin que ha tenido este tipo de entidades ha
llevado a su existencia con diversos niveles de formalizacin y parmetros de regulacin,
estndares y prcticas muy variados. Adicionalmente, la competencia que enfrentan por el

134
SegnBancadelasOportunidades,alcierrede2009,lasentidadesquedesarrollaronactividadesmicrofinancierasregistraron$7,9
billones de saldo de cartera de crdito a la microempresa, que corresponde al 5,9% de la cartera total intermediada por los
establecimientosdecrditovigiladosporlaSuperintendenciaFinancieradeColombia,conuncrecimientodel127,5%desde2006.
148
inters de las entidades financieras vigiladas en desarrollar productos financieros dirigidos a
segmentosdepoblacintradicionalmenteatendidosporlasIMF,lashallevadoconvertirseen
establecimientos de crdito vigilados y con posibilidad de ofrecer servicios adicionales al
crdito.LasIMFquesehanfusionadoysehanconvertidoenbancosoqueestnenelproceso
de conversin constituyen ms del 90% del mercado de microcrdito lo que indica que en el
cortoplazoestesectorestarapredominantementeconformadoporentidadesvigiladasporla
SFC.
Deesemodo,paraquelasIMFvigiladastenganpolticasadecuadasparaelmanejodelriesgo
y tecnologas de microcrdito y productos que respondan a las necesidades de las
microempresas y la poblacin de bajos recursos, se requiere un entorno regulatorio y de
supervisinquerecojalasparticularidadesquelastecnologasespecializadasdemicrocrdito
utilizancomomitigantesdelriesgo,enlamedidaenquestosresultenefectivos.
Educacineconmicayfinanciera
De acuerdo con el Banco de la Repblica la educacin econmica y financiera es el proceso a
travs del cual los individuos desarrollan los valores, los conocimientos, las competencias y los
comportamientos necesarios para la toma de decisiones financieras responsables, que requieren
la aplicacin de conceptos financieros bsicos y el entendimiento de los efectos que los cambios
enlosprincipalesindicadoresmacroeconmicosgeneranensuniveldebienestar.
Enlaactualidadlamayoradelapoblacincolombianadesconoceocuentaconpocainformacin
sobreconceptosyserviciosfinancierosloqueleimpidetomardecisionesadecuadasrelacionadas
con el manejo de sus recursos y su nivel de endeudamiento. Los resultados del mdulo de
educacinfinancieraincluidoporelBancodelaRepblicaenlaEncuestaContinuadeHogaresdel
DANE evidencian que ms del 55% de la poblacin encuestada desconoce el funcionamiento del
mercadodecapitalesysusdiferentesinstrumentos
135
.
Adicionalmente, en Colombia existen mltiples esfuerzos pblicos y privados para promover la
educacin en temas econmicos y financieros
136
, pero los programas ofrecidos suelen tener una
cobertura limitada y objetivos, contenidos, metodologas y audiencias muy variadas debido a la
ausencia de lineamientos que sirvan para garantizar la calidad de las ofertas. Esto se debe a que
no existe un marco institucional que provea estndares o guas de mejores prcticas para el
desarrollo de los programas y evale su verdadera capacidad para lograr que los agentes sean
capaces de manejar su dinero, demandar productos que se adecuen a sus necesidades y reducir
losriesgosdemaneraeficiente.
Por lo anterior, el Gobierno y el Banco de la Repblica con la participacin del sector privado
crearn una estrategia nacional para brindar educacin econmica y financiera de calidad a la
poblacin colombiana de todos los estratos socioeconmicos y niveles de bancarizacin con los
siguientes objetivos: (1) desarrollar competencias para mejorar el comportamiento financiero de
loshogaresalolargodesuciclodevida;(2)potenciarlosesfuerzosparaincrementarelaccesoa
servicios financieros y el desarrollo delmercado de capitales con mayor movilizacin de ahorro y

135
EstemduloseaplicenBogotdurantelosprimerosmesesde2010.Seencuestaron2.577hogaresbancarizadosqueexpandidosa
lapoblacindelaciudadrepresentaninformacinde814.890familiasconrepresentatividadporniveleseconmicos(DANEBancode
laRepblica,2010).
136
Accin Social y BdO han desarrollado programas de educacin financiera individualmente y de manera conjunta en una alianza
pblicaprivadaconlaFederacindeAseguradoresColombianos(Fasecolda).ElBancodelaRepblicahaidentificadolaexistenciadeal
menos 23 entidades pblicas y privadas que cuentan con ofertas de educacin econmica y financiera con contenidos bsicos y
avanzados.
149
crdito hacia actividades productivas; (3) educar sobre oportunidades de inversin y de
aseguramiento; (4) brindar educacin que permita a los hogares tomar decisiones sobre la
eleccindelesquemadeahorrodepensionesycesantasdecaraalnuevosistemademultifondos;
(5) desarrollar programas de educacin financiera para receptores de remesas con el fin de
promovereldireccionamientodelosrecursoshaciafinesproductivos;y(6)desarrollarelartculo
31 de la Ley 115 de 1994 que postula como obligatorio y fundamental la enseanza de Ciencias
Econmicasparaellogrodelosobjetivosdelaeducacinmediaacadmica,yelartculo2numeral
f de la Ley 1328 de 2009 que establece la necesidad de procurar una educacin adecuada de los
consumidoresfinancierosdentrodelrgimencreadoparasuproteccin.
Elprogramaparadesarrollarlaestrategianacionaldeeducacinfinancieradeber:
Coordinaryarticulariniciativasenmateriadeeducacineconmicayfinanciera,optimizando
losrecursosinvertidosypromoviendolaadopcindelasmejoresprcticas.
Desarrollar programas y establecer lineamientos pedaggicos, objetivos, principios,
contenidosymetodologasparagarantizarlacalidaddelasofertaseducativas.
Definirloscriteriosdeacreditacineidentificarlaentidadencargadadeacreditarprogramasy
campaasdeeducacineconmicayfinancieranoformal.
Medir y evaluar los resultados de los diferentes programas de educacin econmica y
financiera,proponiendolosajustesnecesariosparasuoptimizacin.
Crear un sistema de informacin que permita hacer un diagnstico y seguimiento de la
situacindeeducacinfinancieradelapoblacincolombianautilizandoindicadoresquesean
comparablesinternacionalmente.
Establecerdirectrices,encoordinacin conelMEN, queayudenalasinstitucioneseducativas
formales a la incorporacin de contenidos de educacin econmica y financiera en los
currculos.
2. Meta
TablaIII12
Nombredelindicador
Unidadde
medida
Tipode
indicador
Lneabase
Meta
cuatrienio
Bancarizacindelapoblacinadulta Porcentaje Resultado 57,3% 68,0%
b) Desarrollodelmercadodecapitales
El mercado de capitales es una fuente de financiamiento para el sector productivo, que puede
complementar o sustituir el crdito bancario al generar alternativas que incluyen no slo
instrumentosdedeudasinootrosmecanismosdeparticipacindelcapital.Sudesarrollobrindaun
apoyo financiero eficiente a sectores con niveles importantes de productividad e innovacin y a
proyectosdegranenvergadura.Asmismoseconstituyeenunaalternativadeinversinrentable
paraelahorrocolombiano.
150
1. Diagnstico
Actualmentelaofertadeproductosdelmercadodecapitalesestenexpansin,conunaindustria
crecientedefondosdecapitalprivadoylallegadapaulatinadenuevosemisoresenelmercadode
renta variable; no obstante, el pas an no cuenta con una oferta suficiente de vehculos
financierosqueseajustenalasnecesidadesdefinanciacindelsectorproductivo,olosexistentes
puedenresultaranmuycostosos,impidiendoqueseconviertanenunaalternativaeficientepara
laestructuradecapitalrequeridaporlasempresas.
Elmercadodecapitalescuentaanconnivelesdecompetenciamuybajos.Enlosltimos10aos
se han realizado esfuerzos regulatorios para dinamizar segmentos del mercado, en particular a
partir de la expedicin de la Ley 964 de 2005 y sus decretos reglamentarios, tales como los
decretos del mercado monetario, de proveedura de precios y el de arquitectura del mercado de
capitales. En algunos casos la industria no ha desarrollado los productos con la dinmica que se
esperabayenalgunosotrosfaltanauncambiosregulatoriosodeotrandolequepermitandicho
dinamismo.
Elmercadoburstilderentavariableseencuentralimitadoapocasempresas.Encomparacincon
algunos pases latinoamericanos, Colombia presenta una menor actividad en el nmero de
sociedades listadas (figura III14). Una proporcin importante de los posibles emisores an no
cuenta con los requisitos que se exigen de una entidad que quiera transar sus acciones
pblicamente, por lo que es necesario evaluar otros mecanismos de financiacin para
potencializarelcrecimientoydesarrollodelasempresas.Laindustriadefondosdecapitalprivado
seconstituyenunadelasrespuestasparaestanecesidad,peroesimportantevalidarsisudiseo
es el ms adecuado, si el marco regulatorio actual se est utilizando correctamente y si existen
otro tipo de vehculos alternativos para la financiacin del sector productivo que deban ser
impulsados.
En el mercado de deuda la cantidad de emisores de bonos ha aumentado, y comparado con
economas de la regin, Colombia presenta el mayor nmero de emisores. Sin embargo, el
mercado de deuda corporativa tiene an un gran espacio para desarrollarse. Aunque existen
empresas que podran verse mejor servidas en el mercado de capitales que en el mercado
bancario, o que podran buscar complementos a ste, muchas an no encuentran canales de
acceso para la emisin. Los problemas de liquidez para emisiones pequeas hacen que todava
existan potenciales por explotar en este mercado y exigen trabajar sobre formas de mejorar el
acceso,losplazos,losesquemasdeformacindeprecio,entreotros.
FiguraIII14Sociedadeslistadas(RV) FiguraIII15.Emisoresdebonos

Fuente:FederacinIberoamericanadeBolsas(2010).AnuarioEstadstico2010.
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Porsuparte,lasempresascarecende lainformacinylaformacinnecesariaparaoptimizarsus
estructuras de capital. Hay elementos culturales arraigados que impiden que muchas empresas
optimicensusestructurasdecapital,porloqueserequierebrindarelementosdeasesoraqueles
permitan valorar los beneficios de alternativas de financiacin y los costos de no evaluarlas. Esto
es particularmente importante en un mbito en el que habr ms competencia por los recursos
locales proveniente de otros pases de la regin, consecuencia del acuerdo de integracin de las
bolsasdeChile,PeryColombia.
Esto se ve agravado por los bajos niveles de implementacin de estndares internacionales de
contabilidad, informacin financiera y aseguramiento de la informacin en las empresas
colombianas.Laconvivenciadeunamultiplicidaddeplanescontablesynormastcnicasaumenta
los costos de revelacin de informacin de las empresas y genera desconfianza en los
inversionistas.
AdicionalmentemuchasempresasenColombiadesconocenlasventajasdelmercado,tienenbajos
onulosestndaresdegobiernocorporativoysonrenuentesarevelarinformacincomercial.Por
otrolado,encomparacinconpasesdelaregin,Colombiapresentaaltoscostosparalaemisin
y estructuracin, tiempos largos de aprobacin de emisiones e insuficiencia de vehculos
especficosquereconozcanlasnecesidadesyparticularidadesdediferentessectores(agricultura,
mineroenergtico).
Porotrolado,elmercadodedeudapblica,quepresentundesarrollomuyimportantedurante
la segunda parte de la dcada de los noventa, tiene posibilidades de mejora importantes en su
diseo, encaminadas a lograr mayor profundidad y liquidez y constituirse en un apoyo en la
formacindepreciosparaelmercadodedeudaprivada.Dentrodeesepotencialexistenventajas
quebeneficiarannosloalemisorsoberano,sinotambinalahorroqueenmuchoscasosbusca
plazosycondicionesqueconcuerdanconlasnecesidadesdefinanciacindedichoemisor.
Por el lado de la demanda la creacin de nuevos o ms eficientes vehculos de financiacin ser
insuficiente si no se crean condiciones atractivas para canalizar el ahorro hacia dichos vehculos.
En esa medida se deben identificar las restricciones que hoy puedan estar impidiendo que el
ahorroparticipemsactivamentedelafinanciacindelaactividadproductiva.
Finalmente, a nivel institucional, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y la
Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) han hecho grandes esfuerzos para emitir la
regulacin y mantener la supervisin de los agentes del mercado al ritmo en que ste ltimo se
desarrolla. Sin embargo, el diseo institucional actual puede no ser el que mejor se adapte a las
necesidades de un mercado financiero. Tener la regulacin inmersa en el MHCP puede tener dos
efectos indeseables: (1) limitar los recursos asignados a dicha actividad, que requiere de gran
dinamismo y sofisticacin; y (2) generar algunos conflictos de inters, relacionados con el
establecimientoderegulacionesfinancierasquepuedenafectarlafinanciacindelGobierno.
Por otro lado, la estructura institucional de la SFC debe ser sujeta de revisin para evaluar si
cuentaconunadecuadogobiernocorporativoeindependencia,dadoquedichoSuperintendente
no es nombrado por un perodo fijo, ni existe una estructura de proteccin de riesgo legal a los
supervisores, con lo cual pueden existir sesgos en la actividad que realizan. La ausencia de
proteccin legal y de un manejo eficiente de sus recursos son algunas de las trabas que pueden
llevar al Supervisor a un esquema de incentivos que sesgue sus decisiones e impida que su rol
152
apoyevisionesmsinnovadorasdelmercadoparaadelantarunaestrategiaintegraldedesarrollo
del mercado de capitales y de inclusin financiera. El Supervisor financiero que acompae un
mercado dinmico e innovador, en el que los agentes profesionales tengan muchas ms
responsabilidades por su gestin al igual que libertades para realizarla, debe necesariamente
contarconlosrecursosparalograrlasofisticacindesupersonalyelbalanceensusdecisiones.
2. Lineamientosestratgicos
El mercado de capitales es una herramienta fundamental para el financiamiento del sector
productivo, pero an no se encuentra suficientemente desarrollado para ofrecer productos y
serviciosadaptadosalasnecesidadesdediferentessectoresniparecehaberoptimizadoelacceso
quepodrantenerloshogaresanuevasalternativasdeinversin.
Establecerlavisinypolticaintegraldelmercadodecapitalescomoapoyoalsector
productivo
ElGobiernonacional,lideradoporelMHCP,enconsensoconlasdiferentesindustrias,definiruna
visin de largo plazo del mercado de capitales colombiano, y a travs del Conpes, identificar las
estrategiasaserdesarrolladasenelcorto,medianoylargoplazo,tantoporelsectorpblicocomo
porelprivado,queharnqueestemercadoconverjaalavisinestablecida.
Enlaconstruccindedichavisinsedeberndiscutirloselementosquehacenparteesencialdel
mercadode capitalesquenecesitalaeconomacolombianayqueserelacionanconlaestructura
misma del mercado, tales como sus agentes, su infraestructura y sus reglas de proteccin. As
mismo,hayelementosporfueradedichaestructura,comoeltipodeeducacinfinancieraquese
requiereparaampliarelaccesodelapoblacinaestemercado;olosestndaresdeinformaciny
gobierno corporativo que se deben ir creando en el sector productivo que busca financiarse a
travsdevehculosmseficientes.
Elmercadodecapitalesquerequiereelpasdebeserunafuentealternativadefinanciacinpara
el sector productivo. Debe proveer recursos que permitan a las empresas incrementar su
competitividad.Asmismo,debepermitirelaprovechamientodelosmodelosdealianzaspublico
privadasreduciendolanecesidaddeinvertirrecursospblicos,eincentivandoalsectorprivadoa
acudiralmercadodecapitales
137
.
Adicionalmente, deben buscarse mecanismos flexibles que faciliten el acceso al mercado de
capitales de las empresas de todos los tamaos, tales como el segundo mercado que permitir
crearunsegmentogilyeficienteyconmenorescostosdetransaccin.Sibienalgunasempresas
han acudido a este segmento del mercado, la experiencia demuestra que no se est logrando el
cometido principal de incentivar el ingreso masivo de nuevas compaas. Es fundamental
identificar las trabas que aun existan para el desarrollo del segundo mercado y de otro tipo de
formas innovadoras de proveer financiacin en el mercado de renta fija, que puedan ser
fondeadasconrecursosdeinversionistassofisticadosconlacapacidadparaasumirlosriesgosque
ellasconlleven.
En esta misma lnea es necesario explorar el establecimiento de un nuevo mercado o mercado
alternativo. Experiencias exitosas como la del Novo Mercado de Brasil, el Mercado Alternativo

137
Unejemploeselcasodelainfraestructura,endondeelfinanciamientoesfundamentalmientraslosusuariospaganelusufructode
lasobrasvaconcesiones.
153
BurstildeEspaa,oelSegmentodeCapitaldeRiesgodelaBolsadeValoresdeLima,destinado
especialmente a empresas mineras que se encuentren en etapa de exploracin y desarrollo,
demuestranlautilidaddelmercadodecapitalescomoalternativadefinanciacineficienteparalas
pequeasymedianasempresas,ascomoparaempresasenformacin.
Respecto a la deuda pblica es necesario evaluar si se cuenta con una adecuada poltica de
financiacin de mediano plazo para el Gobierno que atienda tambin consideraciones de
desarrollo del mercado, dada la importancia que sta tiene en la estructura general del mercado
de capitales colombiano. La estructura del mercado primario, del esquema de creadores de
mercado, los mecanismos de colocacin y distribucin, los plazos de las emisiones, entre otros,
sonelementosquepodranrevisarseparaidentificaroportunidadesdemejoraenlaformacinde
preciosyenlasestrategiasdemitigacindelosriesgosdelemisor.
Desdeelpuntodevistadelademanda,esnecesarioincentivarlacompetenciaenelmercadode
capitales. sta es un elemento fundamental para generar dinmicas que permitan mejores
transferencias de riesgo al interior de los agentes de la economa hacindola ms eficiente y
competitiva. El proceso de formacin de precios de todos los mercados locales debe verse
apoyado porla participacin de nuevas fuerzas que tengan dinmicas diferentes a las que tienen
los agentes tradicionales, con estrategias de portafolio diferenciadas, que lleven a contrarrestar
loscrculosviciososenlosqueavecesseencuentranciertosmercadoscuando todoslosagentes
semuevensiempreenlamismadireccin.Unamayoraperturahacialaparticipacinextranjeraen
este mercado, como la han generado otros mercados tales como Mjico y Brasil, podra ser una
alternativaparafomentardichacompetencia,procurandosiempreequilibrarlabsquedadeestos
objetivos, con otros, prudenciales y de estabilidad macroeconmica, que entran dentro de la
discusindeunamayoraperturaenelmercadodecapitales.
Enestesentido,elprocesodeacuerdodelasbolsasdePer,ColombiayChilequesehainiciadoy
que se espera contine avanzando a lo largo de los siguientes aos es un paso en la direccin a
aumentarlaofertadevaloresennuestromercado,brindandomayoresposibilidadesdeinversin
a los inversionistas colombianos, as como a fomentar la competencia y la transferencia de
tecnologadeotrosmercadosyotrosagentes.
Lacompetenciaenelmercadodeberatraerconsigonoslonuevasestrategiasdeinversinsino
tambin nuevas ofertas al sector productivo para optimizar sus balances y flujos, buscando
alternativasenelmercadoparatransarmejorsusriesgos.Lanecesidaddecontarconunmercado
de derivados para diversos subyacentes que permita que los diferentes actores puedan
transformarsusriesgosparaadministrarlosdemaneraeficiente,puederequerirelimpulsodelas
dinmicasytecnologasdeagentesdelexterior.
El anlisis del mercado de derivados supone una revisin exhaustiva de la estructura actual del
mercadodecommoditiesysuregulacin,puessteeselescenariopropicioparalanegociacinde
derivados sobre productos agropecuarios y otros commodities, instrumentos necesarios para el
desarrollodelsectoragropecuariocolombiano.
As mismo, se debe evaluar el modelo de vehculos de inversin individual y colectiva para
optimizar su distribucin que, en conjunto con polticas de educacin financiera, puedan llevar a
ms colombianos a participar del mercado. As como se busca la formalizacin en el mercado
bancario,paralograrquecadavezmstransaccionesdelaeconomasellevenalsistemaregulado
donde los ahorradores cuentan con los adecuados niveles de proteccin, tambin se debe
154
incrementarelaccesodemscolombianosalasalternativasdefinanciacineinversinqueofrece
el mercado de capitales. Para ello se debe facilitar el acceso a las posibilidades de inversin,
buscandolaformadellevaramiembrosdelapoblacinquecuentanconrecursosdeahorroyque
estarandispuestosaasumirciertosriesgos,aencontrarvehculosdeinversinqueseadecuen a
susnecesidades.
En ese sentido se debe revisar el modelo que hoy existe para evaluar si, por ejemplo, hay
eficienciasenladistribucindelosvehculosdeinversinquenoseestnexplotandoyrevisarsi
se podra especializar algunas de las actividades del proceso de originacin y distribucin
138
. Ello
permitira que cada agente se concentre en una etapa del proceso, elevando sus estndares y
mejorando la proteccin de los inversionistas. Si se discriminan las actividades se puede ser ms
precisoenlasexigenciasacadamiembrodelacadenarespectodelosriesgosqueenfrentayque
debe mitigar. La especializacin permitira tambin regmenes de autorizacin generales en los
que se permita que ciertas competencias sean evaluadas una vez y luego se pueda proceder a la
autorizacin automtica, haciendo ms cida la supervisin de las actividades novedosas con
requerimientosparticularesdegestindelriesgoymsexpeditalaautorizacinderplicasdelos
modelosyamontados.
Asmismosepodrangenerarmejorasenlosesquemasdedistribucin,aumentandolacobertura
deestemercado,siempreycuandosediseeunadecuadosistemaderesponsabilidadesfrenteal
inversionistadepartedecadaunodelosmiembrosdelacadenadevalor.
Es fundamental tambin revisar el modelo de otros inversionistas institucionales, que son en
ltima instancia quienes canalizan buena parte de los recursos de ahorro al mercado. Los
esquemas de proteccin para dichos inversionistas deben ser revisados para determinar si los
estndaresqueselesexigenhoysonlosadecuadosysiesposiblemigraraunesquemademayor
libertad y mayor responsabilidad frente al Supervisor. Es importante evaluar si en la regulacin
colombiana se cuenta con una adecuada segmentacin para los inversionistas y la consecuente
definicin de las caractersticas que cada segmento debe tener, para luego determinar los
requerimientos de acceso a los diferentes tipos de mercados e instrumentos segn su nivel de
sofisticacin.Dentrodeestarevisinsedebeincorporarelroldelosinversionistasinstitucionales
que administran recursos pblicos, como los del FONPET, y de las entidades pblicas mismas, los
cuales son agentes fundamentales del mercado colombiano a considerar para determinar los
objetivosdepolticapblicayoptimizarelmanejodedichosrecursos.
Finalmente,paraavanzarenlosnivelesdeeficienciaenelmercadodevaloresesnecesarioquese
revise la infraestructura actual del mercado incluyendo aspectos de estructura tecnolgica, sus
actores, los aspectos sistmicos relacionados, los planes de contingencia y la normatividad que
rigesuorganizacinyfuncionamiento.
Consolidarelprocesodeconvergenciaaestndarescontablesinternacionalmente
aceptados
Avanzar en la convergencia a estndares contables de aceptacin internacional ser un paso
fundamental para mejorar las condiciones de las empresas para participar crecientemente de las
ventajasdelafinanciacinconcapital.

138
Una posibilidad es un modelo en el que se especialicen las actividades de gestin de activos, de administracin y de distribucin,
permitiendoestndaresdegestinmselevadosencadaunadelasactividades,perosloparalosriesgos propiosdelaactividaden
cuestin.
155
La Ley 1314 de 2009 establece que la accin del Estado se dirigir hacia la convergencia de las
normas de contabilidad, de informacin financiera y de aseguramiento de la informacin, con
estndaresinternacionalesdeaceptacinmundial.ParaqueesteprocesoseconsolideelGobierno
nacionaldebeadelantaraccionestendientesa:
Desarrollarelmarcoylosmecanismosparaquelasautoridadesderegulacinynormalizacin,
de supervisin y de asesora tcnica, faciliten y promuevan el proceso de convergencia a
estndares contables, de informacin financiera y de aseguramiento de la informacin, a
travs de un accionar coordinado. Estas entidades deben seguir principios de eficiencia,
eficacia, participacin, publicidad y transparencia, y sus actividades, recomendaciones y
regulacionesdebenestaralineadasconlosobjetivosdepolticadelGobiernonacional.
Divulgar la Ley Contable y sus implicaciones con el sector productivo y establecer
herramientas e instrumentos que permitan a los empresarios avanzar en el proceso de
preparacinparalaconvergenciacontable.
Promover un marco en el cual la profesin contable acte en seguimiento de principios de
calidad,publicidad,transparencia,responsabilidadyticadetalformaquestarespondaalas
nuevasnecesidadesdelentorno.
Simplificarlostrmitesyloscostosdetransaccinenlapreparacindeemisiones
privadas
Dadalabajaparticipacindeemisoresenelmercadosedeberevisarelprocesodeemisinconel
objetivo ltimo de encontrar un equilibrio entre los costos y tiempos de acceso y la debida
proteccindelosinversionistas.
Dentro de este proceso se evaluarn propuestas encaminadas a reducir tiempos y costos de
transaccindelamanoconlarevisindelmodelodeproteccinalinversionista.
Fortalecerelesquemainstitucionaldelmercadodecapitales
Regulacinysupervisin
La independencia del Regulador y el Supervisor de la actividad financiera, burstil y aseguradora
parahacer,implementarysupervisarlaregulacinesunmediofundamentalparapoderalcanzar
losobjetivospropuestosenlalegislacin.
Sedebeimpulsarladiscusinsobrelainstitucionalidadderegulacinysupervisindelosagentes
delmercadodecapitalesevaluandolapertinenciadeimplementarunanuevainstanciareguladora
por fuera del MHCP que cuente con los recursos y dinamismo necesario para promover las
reformasregulatoriasdemaneragilyconestudiosprofundosyespecializados.Dichainstanciaes
fundamental para la adecuada promocin del mercado de capitales y debe contar con gran
independencia tcnica y con las herramientas para ejercerla. Es, sin embargo, importante
capitalizarlassinergiasganadasconelmodeloderegulacinintegralquesecreenlaLey964de
2005yquehapermitidocontarconunavisinintegraldelmercadofinancieroyreducirarbitrajes
regulatorios.
Delamismaformaseestudiarlapertinenciadereformarelesquemadetomadedecisionesdela
SFC para dar mayor estabilidad e independencia al Supervisor, y un mejor gobierno corporativo
por medio del establecimiento de un cuerpo colegiado que acte como mecanismo de pesos y
contrapesos en la toma de decisiones. La proteccin legal de este Supervisor y la agilidad con la
156
que cuente para la administracin de sus recursos sern elementos fundamentales para lograr
alcanzarlosnivelesdesofisticacindeseadosylacapacidaddeacompaaralaindustriafinanciera
en su proceso de desarrollo, velando por su estabilidad y sostenibilidad. En particular, en la
transicin que se inici aos atrs, hacia una supervisin basada en riesgos es necesario tener la
capacidaddeinterpretarlasnormaspropendiendoporelcumplimientodesusprincipios.
Promocin
Se evaluar la necesidad de contar con una institucionalidad pblicoprivada de promocin del
mercado de capitales colombiano, que entre otros aspectos se dedique a atraer inversionistas y
emisoresextranjeros,proveerinformacinactualizadayadecuadaparalapromocindelmercado
y ser el nodo de coordinacin y comunicacin entre los diferentes actores (inversionistas,
emisores,intermediarios,reguladores,supervisores,entreotros).
c) Mejoramientodelentornodenegocios
1. Diagnstico
Para promover un entorno ms competitivo, se requiere de esquemas regulatorios efectivos,
eficientes y equilibrados para que las empresas
139
entren, operen y salgan del mercado de forma
que se reasignen los recursos a las actividades ms rentables. Aunque en Colombia se han
realizado importantes avances en este sentido, persisten esquemas de regulacin complejos y
redundantes que encarecen los costos de transaccin de las actividades y dejan descubiertos
aspectosdeterminantesparalaproductividadycompetitividaddelasempresas.
Partiendo de la base de que toda la regulacin tiene incidencia sobre el entorno de negocios, en
este captulo se aborda la regulacin relativa a los procedimientos que deben surtir los
empresariosparadesarrollarsuactividaddemaneraeficiente;laregulacinenmateriadecalidad
y proteccin del consumidor, y los arreglos institucionales de supervisin (control, inspeccin y
vigilancia)delaactividadempresarial.
Regulacinparafacilitarlainversinprivada
La calidad del entorno de negocios depende de cmo se disea y se aplica la regulacin, en
particular aquella relacionada con los procesos de creacin y formalizacin de empresas, y los
procedimientos para cumplir con ciertas obligaciones propias de la actividad empresarial. En
Colombia, la implementacin de la estrategia de simplificacin de trmites y regulaciones
relacionadasconelciclodevidadelaempresa
140
,sereflejaenlosavancesdelpasenelescalafn
Doing Business del Banco Mundial, en donde Colombia pas del puesto 76 entre 155 pases en
2005 al 39 entre 183 en 2010. Sin embargo, los grandes esfuerzos realizados con el objeto de
simplificarlostrmitesqueaplicanalasempresassoninsuficientesparaproveeralsectorprivado
deunaregulacinempresarialeficazperosimple.
An persisten importantes cuellos de botella en el manejo de la documentacin, el tiempo de
procesamiento en las entidades, el nmero de visitas de los usuarios a las mismas y la falta de

139
Porempresaseenciendecualquierformajurdicarelacionadaconelcdigodecomercioylasformasjurdicasquehacenpartedel
sectordelaeconomasolidaria.
140
Sehanimplementadoaccionesenlostrmitesrelacionadosconlosprocesosdeaperturadeempresas,elregistrodelapropiedad
inmueble,elcomercioexterioryelpagodeimpuestos.
157
coordinacin entre ellas. Algunos procesos an no han sido intervenidos, como la liquidacin y
cierre voluntario de empresas, donde existen trmites y regulaciones poco eficientes que
dificultanlareasignacinderecursosentreactividades(DNP,2007:11).
En igual sentido, los empresarios deben incurrir en altos costos para formalizarse pero tambin
paramantenerseformales;laafiliacinalasdistintasadministradorasdelsistemadelaproteccin
social es dispendiosa; la liquidacin, declaracin y el pago de los impuestos es complejo y las
tarifas son altas si se comparan con pases de condiciones similares; las tarifas de transporte
tambin son elevadas y la coordinacin interinstitucional para el comercio transfronterizo es
dispendiosa; existen limitaciones para usar bienes muebles como garanta; no hay incentivos
positivosparaaccederalajusticia
141
;y,enlosprocesosdeinsolvenciaansubsistenbarreraspara
questosfuncioneneficientemente.
En aspectos tan determinantes para la dinmica empresarial como la apertura de empresa, el
registro de propiedades, el pago de impuestos (nacionales y locales), y la obtencin de permisos
de construccin, las empresas perciben una proliferacin de trmites a nivel nacional, regional y
sectorial
142
.LoanteriorseevidenciaenelestudioDoingBusinessenColombia2010quemuestra
laheterogeneidadenlaformacomooperalaregulacinempresarialanivelregional
143
.
Comocomplementoaestediagnstico,elusodelcomercioelectrniconoesgeneralizadodebido
alafalenciadelanormativageneralparaimpulsarlocomouninstrumentoadicionalqueestimule
la dinmica empresarial. Si bien el pas cuenta con un marco legal para su desarrollo
144
, y una
amplianormativaenlostemasrelacionados
145
,esnecesarioavanzareneldesarrollodeaspectos
tanto transversales como particulares. En el primer grupo se encuentran aspectos como la
responsabilidaddeintermediariosdeinformacinoproveedoresdeinfraestructura,laproteccin
delconsumidorpormedioselectrnicosylosmecanismosdesolucindeconflictos.Enelsegundo
se incluye la reglamentacin de instrumentos como la firma digital y la factura electrnica como
ttulovalor.
Finalmente,lareglamentacinvigenteparaclasificarlasempresassegnsutamaonorespondea
la estructura empresarial del pas
146
. Por un lado, los rangos sealados para el parmetro de
activos totales dejan segmentos del intervalo sin definir, lo que hace que algunas empresas no
puedanserclasificadasmedianteeste criterio(tabla I13).Deotraparte,laLeyestablece quelos
parmetros(activostotalesytrabajadores)sedebenaplicardemaneraconjunta,generandoque
buena parte de las empresas queden por fuera de la clasificacin al manejar una intensidad
diferente en la relacin capitaltrabajo. Se debe resaltar adems que existe incertidumbre acerca
de la informacin suministrada por las empresas al no contar con fuentes de verificacin
confiables.

141
DeacuerdoconelestudioDoingBusiness2010,enColombiaserequierenmsdetresaosparasolucionarunadisputacomercial
simple.
142
Particularmente,sectorescomoalimentos,medicamentos,productosdeaseoytransporte.
143
RealizartodoslostrmitesparaqueunaempresapuedainiciarsuoperacinenArmeniarequiere8trmitesy12das,mientrasque
enTunjasenecesitan15trmitesy43das.
144
Ley527de1999.
145
Decreto1929de2007(facturaelectrnica),Ley1221de2008(teletrabajo),Ley1266de2008(basesdedatospersonales),Ley1273
de2009(Proteccindelainformacinylosdatosdelaspersonasqueusanunsistemainformticoounareddetelecomunicaciones).
146
LeyMipymes(590de2000)modificadaporlaLey905de2004ylaLey1151de2007.
158
TablaIII13.Clasificacinportamaodelasempresas
Tamao
Activostotales
Nmerode
empleados
Unidades
Milesdepesos
2010
Micro
Igual 0 0 0
Menor 500smlmv 257.500 10
Pequea
Igual 501smlmv 258.015 11
Menor 5.000smlmv 2.575.000 50
Mediana
Igual 100.000UVT 2.455.500 51
Igual 610.000UVT 14.978.550 200
Fuente:Ley590de2000ysusmodificaciones.
Calidad,metrologayderechosdelconsumidor
Comocomplementoalaregulacinquefaciliteeldesarrollodelaactividadempresarial,tambin
se requiere una adecuada proteccin a los consumidores, y el impulso y facilitacin del
cumplimientodenormasyreglamentostcnicosdecalidadporpartedelasempresasatravsde
unsistemanacionaldelacalidadslido.
Actualmente, el Subsistema Nacional de la Calidad (SNCA) presenta falencias en los procesos de
reglamentacin tcnica, designacin y vigilancia de los Organismos de Evaluacin de la
ConformidadyMetrologa.
En el rea de reglamentacin tcnica las entidades competentes trabajan aisladamente y no
notifican de forma oportuna al MCIT. Por esta razn, el inventario de reglamentos tcnicos
nacionales no es oportunamente actualizado, lo que limita el cumplimiento de los acuerdos
internacionales
147
. El sistema de notificaciones con que cuenta actualmente el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo
148
(MCIT) no recoge toda la informacin sobre los reglamentos
tcnicosvigentesenelpas,apesardequeelDecreto1112de1996loexige.
En cuanto a la evaluacin de la conformidad, no existe un esquema uniforme para la valoracin,
homologacinyaceptacindelosresultadosdelosprocedimientosqueserealizanenelexterior
paraestablecerelcumplimientodelosreglamentoslocales.Adems,nosecuentaconcriteriosni
lineamientosdepolticaqueformulenunprocedimientotcnicodedesignacinqueestablezcalas
condiciones de idoneidad y competencia tcnica del organismo designado. Esta falencia genera
desconfianza sobre las actividades que realizan los organismos del Subsistema y aumenta los
costosalosempresariosquedebencertificarsefueradelpasoqueestnubicadosenciudadesno
capitalesdeColombia.
En materia de la evaluacin de la conformidad de las competencias laborales, se identific que
actualmenteelSENAestfacultadopararegular,disear,normalizarycertificarlascompetencias
laborales
149
,yademsparticiparenelprocesodeformacin,locualpuedegenerarunconflictode
intereses al interior de la organizacin. Esto puede ir en detrimento de la calidad de los servicios
deformacintcnica.

147
SegnelacuerdoObstculosTcnicosalComerciodelaOMC,losorganismospblicosyprivadosconactividadesdereglamentacin
debennotificaralaOMClosproyectosdereglamentos.
148
SistemaNacionaldeInformacinsobreMedidasdeNormalizacinyProcedimientosdeEvaluacindelaConformidad,creadoenel
Decreto1112de1996.
149
Decreto 933 de 2003. En 2007 el SENA expidi 85.543 certificaciones de competencia laboral y actualmente cuenta con 69 Mesas
sectorialesy2.716normasdecompetencialaboral.
159
En el rea de metrologa
150
, se observa desarticulacin de la infraestructura de la metrologa
cientfica e industrial y debilidad en la institucionalidad para custodiar y desarrollar patrones
nacionalesdemedicinyarticularseconlasinstanciasinternacionales.Estosproblemasafectanla
homologacin y trazabilidad de los mtodos nacionales
151
, la provisin de ciertos servicios
metrolgicosdeimportanciaparaelpasyelejerciciodelametrologalegal.Enloreferenteaesta
ltima,elmarcoregulatorionoesconsistenteconlasregulacionesinternacionalesnisatisfacelos
criterios tcnicos para ejercer el control metrolgico. Adicionalmente, las Oficinas de Pesas y
Medidasquerealizanlasupervisinanivellocalyregionalnooperandeformacoordinadaconel
sistemademetrologadelpas.
Finalmente, con respecto a la proteccin del consumidor, se evidencia que el actual esquema de
proteccin no responde a las condiciones de la economa del pas. De un lado, el Estatuto de
Proteccin vigente
152
no resulta suficiente para enfrentar dichas condiciones. Este no comprende
las nuevas formas de venta de bienes y servicios por canales no presenciales, no establece
garantas de proteccin claras, ni est actualizado en aspectos de proteccin contractual tales
como los contratos de adhesin, las clusulas abusivas y la resolucin de conflictos, entre otros
aspectos.Deigualforma,serequieredelaincorporacindelasnuevastendenciasdesupervisin
y control de los mercados de reglamentos tcnicos, metrologa legal y regulaciones
administrativas, entre otros. De otro lado, la estructura institucional actual de proteccin al
consumidor se encuentra centralizada, lo cual dificulta la atencin eficiente y oportuna de las
solicitudesdelosconsumidoresqueseencuentranenlasregiones.
Coordinacininstitucionaldelasupervisinempresarial
En Colombia, la actividad de supervisin realizada por el Estado presenta problemas de
coordinacinentrelasagenciasquelaejercen,locualgeneraaltoscostosdetransaccinparalos
empresarios.Lafaltadearticulacinentreellasmultiplicaloscostosdeentregadelainformacin,
archivo,liquidacinycobrodesanciones.Adems,estasentidadesdesempeanfuncionesqueno
estn directamente relacionadas con la supervisin, generando una carga adicional
153
, restando
recursos para su funcionamiento y ocasionando congestin. Adicionalmente, la ausencia de una
red de supervisin en las regiones y la falta de infraestructura no han permitido adelantar de
formasatisfactorialafuncionesdevigilanciaycontrolaestenivel.
Lineamientosestratgicos
Conelobjetivodepromoverunmejorentornoparalosnegocios,enelquesefacilitelaentrada,
operacin y salida de las empresas del mercado, a travs de unos costos de transaccin bajos y
una regulacin eficiente y sencilla, se adelantarn las siguientes estrategias: (1) implementar una
nueva generacin de reformas a la regulacin de procedimientos administrativos; (2) impulsar el
comercio electrnico; (3) modificar la clasificacin de empresas segn tamao; (4) consolidar el
SubsistemaNacionaldelaCalidad;(5)fortalecerelSistemaNacionaldeMetrologa;(6)fortalecer
elesquemadecontrolyvigilanciade proteccin delosderechosdelconsumidor;y,(7)proponer
unesquemadefacilidadescomunesparalainstitucionalidaddesupervisinempresarial.

150
Cienciaqueestudialasmedicionesylacredibilidaddelasmismas.
151
El pas no participa en foros internacionales como el BIPM (Bureau Internacional de Pesas y Medidas) y la OIML (Organizacin
Internacional de Metrologa Legal), por lo que los mtodos y los procesos de medicin nacionales no tienen trazabilidad directa sino
indirectaatravsdelPTBdeAlemania(PhysikalischTechnischeBundesanstalt).
152
Decreto3466de1982.
153
EselcasodelasactividadesdemetrologacientficaeindustrialqueadelantalaSIC.
160
Implementarunanuevageneracindereformasparaestimularyfacilitareldesarrollo
empresarial
Se promovern las reformas regulatorias y administrativas necesarias para reducir costos de
transaccinalosempresariosyeliminarbarrerasdeentradaysalidadelosmercados,conelfinde
mejorar el clima de inversin en todas aquellas reas que estimulen la actividad empresarial,
incrementen la productividad de las empresas y propendan por la generacin de empleo formal,
competitivoysostenibletantoanivelnacionalcomoenlasciudades.
Como primera medida se requiere impulsar la implementacin de algunas de las reformas
incluidas en la primera generacin, relacionadas con la simplificacin en reas transversales que
afectan a las empresas en general y cuya implementacin no ha avanzado. En cumplimiento de
esto se complementar la Ventanilla nica de Comercio Exterior con la simplificacin en los
procesos de inspeccin, se reformar integralmente el proceso de liquidacin y cierre voluntario
de empresas y se simplificar el procedimiento de registro de marcas. Asimismo, se continuarn
las reformas administrativas en los mbitos de apertura de empresas, procedimientos
relacionadosconlaconstruccin,registrodelapropiedadinmueble,pagodeimpuestos,accesoal
financiamiento, solucin de disputas comerciales y procedimientos de insolvencia, y se
promovernlasbuenasprcticasdegobiernocorporativo.
Por su parte, la nueva generacin de reformas comprender la racionalizacin de la regulacin y
los trmites sectoriales, as como reformas a nivel regional, incluyendo la implementacin de
modelos de simplificacin ya aplicados en algunas ciudades y la creacin de herramientas de
divulgacin y transparencia tales como plataformas de informacin sobre la regulacin
empresarialylarealizacindetrmitesenlasciudadesydepartamentos.Igualmente,seevaluar
laejecucinyelimpactodetodaslasreformas.
Es preciso que aquellas reformas que se han adelantado en el mbito nacional sean promovidas
entrelasciudadesyapoyadasdesdeelnivelcentral.Porlotanto,seapoyarlaimplementacinde
Centros de Atencin Empresarial para la creacin de empresas en las ciudades que an lo
requieren; se promover el fortalecimiento de herramientas como el portal
www.crearempresa.com y el modelo de simplificacin en lo relacionado con los trmites de la
construccin, Trmite Fcil Construccin Positiva; se apoyar la implantacin del modelo de
Ventanilla nica de Registro en las principales ciudades del pas, y se promover la
implementacin en las regiones de un sistema unificado de inspeccin, vigilancia y control de
establecimientos de comercio, que permita coordinar la accin de las entidades pblicas con
facultades sobre los establecimientos de comercio abiertos al pblico, con el fin de fortalecer el
cumplimientodelasnormasquelosrigenysimplificarlostrmitesylasvisitasdeinspeccin.
EnlaimplementacindeestasreformasseaprovecharypromoverelusodeTICparafacilitarla
actividad empresarial, por ejemplo, a travs de la introduccin de libros de contabilidad
electrnicos; el registro electrnico para cualquier tipo de empresa; la expedicin de certificados
deexistenciayrepresentacinlegalelectrnicos,ascomolaconsultaenlneadelRegistronico
Empresarial(RUE);igualmentesecontinuarnlosavancesenmateriadepagodeimpuestos,tasas
y contribuciones a travs del MUISCA y la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes, y la
implementacindelasolicitudelectrnicadelicenciasdeconstruccin.
El xito de las reformas depender de la realizacin de un trabajo interinstitucional en el que
participen tanto el sector privado como las diferentes ramas del poder pblico y los diferentes
nivelesdeGobierno,lideradasporelDepartamentoAdministrativodelaFuncinPblica.
161
Porltimo,conelfindecontarconunamedicin quepermitahacerseguimientoalasreformas,
conocer la evolucin de las regiones en materia de ambiente de negocios, divulgar las mejores
prcticasderegulacinempresarialregionalyfomentarexperienciasexitosas,secontinuarconla
realizacindelestudioDoingBusinesssubnacional.Adicionalmente,elGobiernoNacionalapoyar
alasregionesconlarealizacindeestudiossobrelaviabilidaddelaimplementacindereformas
paramejorarelambienteregionaldelosnegocios.
Impulsaralcomercioelectrnicoparalareduccindecostosdetransaccin
Fomentarlautilizacindelcomercioelectrnicoresultadeterminanteparalograrunaltogradode
competitividadempresarialymejorarelclimadelosnegocios.
Para esto es indispensable hacer una revisin exhaustiva de la normatividad aplicable con una
visinampliadetodoslosaspectosqueseransusceptiblesderegulacin,dirigida,deunladoala
consolidacin de un marco general que recoja los aspectos que se encuentran dispersos en
diferentes normativas, y de otro, a la disminucin de las barreras que se presentan a la
masificacin del comercio electrnico. Es importante desarrollar aspectos relacionados con la
proteccin al consumidor; la responsabilidad de los intermediarios de la informacin o
proveedores de infraestructura; los mecanismos de solucin de conflictos; la reglamentacin del
usodelafirmaelectrnicaydelafirmadigital;ylaimplementacindelafacturaelectrnicacomo
ttulovalor.
Modificarlaclasificacindeempresassegntamao
Se establecer una definicin de rangos de tamaos de empresas ajustada a la realidad
empresarial, que contenga las mejores prcticas de parmetros y criterios usados
internacionalmenteyqueestandaricelosrecursosdeinformacinparafacilitarlaimplementacin
de leyes e instrumentos de poltica, que por su naturaleza, requieren tener claridad sobre el
tamaodelasempresas.
ConsolidarelSubsistemaNacionaldelaCalidad
SefortalecerelSNCAparaquesirvacomounaplataformaslidaparaelcrecimientoeconmico,
ofrezca confiabilidad, permita el cumplimiento de estndares internacionales, garantice la
trazabilidadsobresusmedicionesypromuevalacompetitividaddelossectoresdeclasemundialy
loscincosectoresescogidosporelGobiernoNacionalcomolaslocomotorasdeldesarrollo.
Enprimerainstancia,paramejorarlacoordinacinentrelosactoresinvolucradosenlaelaboracin
de reglamentos tcnicos, se hace obligatorio contar con un marco de referencia que unifique y
estandarice los procesos de elaboracin de los mismos. Adems se debe formular un esquema
estndarenelqueseespecifiquenlosrequerimientosparaqueexistaunprocedimientouniforme
de equivalencias de los reglamentos externos con los locales, as como de los mecanismos de
aceptacin de resultados de procedimientos de evaluacin de la conformidad realizados en el
exterior.
Los reglamentos tcnicos que se expidan se basarn en estudios fundamentados en la relacin
costobeneficio y en el impacto que pueda generarse en el mercado con su implementacin. Se
debern realizar tambin estudios de anlisis de riesgos, as como de la capacidad real de
verificacin de su cumplimiento por parte de la autoridad competente. Como complemento, se
fortalecer tanto el proceso de identificacin y anlisis de potenciales obstculos tcnicos
162
innecesariosalcomercioquepuedansurgircomoresultadodelaexpedicindenormastcnicasy
reglamentostcnicos,comoelexamendemedidasquemitiguenelefectodelosmismos.
Esnecesarioadems,quedeconformidadconelDecreto1112de1996,seexijaalosreguladores
que todos los proyectos de reglamentos tcnicos y los vigentes se notifiquen ante el MCIT y de
esta forma se mantenga actualizado el inventario de normas y reglamentos tcnicos con el que
actualmentecuentaestaentidad
154
paraquefuncionecomounmediodeinformacinconfiabley
secumplaconloscompromisosdeinformacinynotificacinantelaOMC.
Enmateriadeprocedimientosdeevaluacindelaconformidad,conelfindegenerartrazabilidad
y confiabilidad de los mismos, se requiere disear un marco de regulacin que especifique los
procedimientos, criterios y condiciones para la designacin de los Organismos Evaluadores de la
Conformidad(OEC).Asmismolasactividadesdeacreditacindebenarticularseenelcortoplazo
alrededor del Organismo Nacional de Acreditacin (ONAC) y propender porque en el largo plazo
esalaborseconsolidenicamenteenesteorganismo.
Finalmente, en materia de competencias laborales se requiere separar las funciones de
normalizacin, regulacin y certificacin de las actividades de formacin que actualmente
adelantaelSENA.
FortalecerelSistemaNacionaldeMetrologa
ComosereconoceeneldocumentoConpes3446PolticaNacionaldeCalidad,lametrologaes
unfactorclavenosloentrminosdelcomerciodeexportacin,sinotambindelacapacidadde
verificacin de la calidad de los productos que se producen o comercializan. As mismo, la
metrologa proporciona una base tcnica segura para el desarrollo de la ciencia, la tecnologa, el
sector productivo y el comercio y para asuntos regulatorios como la defensa y la proteccin del
consumidor. Igualmente el Conpes 3582, Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin,
reconoce el Sistema Metrolgico Nacional (SMN) como un componente primordial de la
infraestructuraparalainnovacinyeldesarrollotecnolgico,porloqueresultanecesarioincluirlo
enlosprogramasdefortalecimientoinstitucional.
Se establecer un marco jurdico slido por medio de una Ley de Metrologa para que se
promueva y actualice el SMN, se fortalezcan las actividades vinculadas a la demostracin de la
calidad, se desarrolle un esquema uniforme y confiable de medidas y se refuercen las exigencias
delDecreto1112de1996.
Adems este nuevo marco normativo exigir el control de los instrumentos de medicin (de
produccin nacional o extranjera), propender por el cumplimiento de los compromisos
internacionales en materia de calidad y permitir formalizar las relaciones entre las entidades,
creando una Red Colombiana de Metrologa (RCM), que coordine los laboratorios nacionales,
privadosypblicos,paraconcretarydecretarobligacionesycompromisos.
Para articular las actividades de metrologa y lograr el reconocimiento de la competencia tcnica
del pas en el contexto internacional, se crear el Instituto Nacional de Metrologa (INM) que
tendr como funciones ser el nodo articulador de la RCM; integrar la infraestructura, recursos
materiales,logsticosyhumanosdelrea;estableceracuerdosparaelreconocimientomutuoyser
el interlocutor nico ante los foros internacionales correspondientes; desarrollar actividades de

154
SistemadenotificacinquesurgicomorecomendacindelCONPES3446yqueenprincipiosedenomindealertaexportadoray
queoperacomomecanismodenotificacinparareglamentostcnicos.
163
metrologa cientfica e industrial; enlazar y cooperar con instituciones similares en otros pases y
especialmente con la Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM); vincular a los sectores
productivo y acadmico a las actividades metrolgicas; coordinar la implementacin del sistema
de trazabilidad y calidad en los laboratorios de referencia metrolgica, custodiar y desarrollar
patrones nacionales de medicin, y fortalecer la cadena de trazabilidad metrolgica del pas
haciendomseficienteelusodelacapacidadinstalada.
El INM ser un establecimiento pblico del orden nacional, con independencia presupuestal,
administrativa y tcnica, y dotado de los recursos necesarios para llevar a cabo su misin de
maneraeficazyeficiente.ElInstitutosersoporteparaelSistemaNacionaldeCompetitividadysu
SubsistemaNacionaldeCalidad.
Adicionalmente, para garantizar el aprovechamiento y expansin de la infraestructura
metrolgica, se promovern convenios entre diferentes entidades pblicas y entre stas y
organizacionesinternacionalesenelmarcodeacuerdosdecooperacin.
Por ltimo, se buscar la suscripcin y ratificacin a las convenciones de metrologa con
organismos internacionales (BIPM y/o OIML) que son necesarias para obtener el registro de
capacidades cientficas de medicin de los laboratorios de metrologa; as como lograr
permanente cooperacin internacional cientfica y tecnolgica en estas materias y el adecuado
desarrolloeimplementacindelametrologalegalenlasregiones.
FortalecerelesquemadeControlyVigilanciadelosderechosdelconsumidor
En materia de proteccin al consumidor se hace necesario el fortalecimiento de la
SuperintendenciadeIndustriayComercio(SIC)conpresenciaenelterritorionacional,tantopara
mejorar la vigilancia del cumplimiento de los reglamentos tcnicos como para evitar los abusos
contra el consumidor. Esto, mediante el impulso de un proyecto de Ley que actualice el Estatuto
deProteccinalConsumidorvigente(Decreto3466de1982).Elproyectodeleydeberincorporar
las nuevas tendencias de supervisin y control de los mercados en materia de proteccin al
consumidor, regular las nuevas formas de venta de bienes y servicios, especialmente por canales
electrnicosynopresenciales,evitarlosabusoscontractualeseimplementarprocedimientosms
giles,expeditosyeconmicosparahacerefectivoslosderechosdelosconsumidoresencualquier
partedelterritorionacional.
Igualmente, se unificar en la SIC la proteccin de los derechos de los usuarios de todos los
servicios de telecomunicaciones mediante la adecuacin de su estructura organizacional y el
incrementodelaplantadepersonal.LafinanciacindeestaactividadestaracargodelFondode
TecnologasdelaInformacinylasComunicaciones(FTIC).
Parapromovereldesarrolloeconmicoysocialsegarantizarelderechoalaparticipacindelas
asociacionesyligasdeproteccindelconsumidorlascualessernapoyadasconrecursostcnicos
yfinancieros.
TambinsefomentarlacreacindelaRedNacionaldeProteccinalConsumidor,lacualestar
conformadaporlasalcaldasyloscomitsmunicipalesdeproteccinalconsumidordondeexistan
las autoridades administrativas del orden nacional que tengan asignadas funciones de proteccin
al consumidor y las ligas y asociaciones de consumidores, con la coordinacin de la SIC. La Red
estar encargada de difundir los derechos de los consumidores en todas las regiones del pas,
recibirydartrasladoalaautoridadcompetentedetodaslasreclamacionesadministrativasqueen
164
materia de proteccin al consumidor se presenten, y brindar apoyo y asesora a los empresarios,
consumidoresyautoridadeslocalesparaelcumplimientodesusobligaciones.
En este sentido, se buscar adaptar el marco institucional de la Superintendencia de Industria y
Comercio para tener una mayor eficiencia del control de la proteccin de los derechos del
consumidor, fortaleciendo la capacidad instalada disponible y apoyando la financiacin de los
programasqueseadelantenenestamateriaconlaasignacindelosrecursosnecesariosatravs
delPresupuestoGeneraldelaNacin.
Proponerunesquemadefacilidadescomunesparalainstitucionalidaddesupervisin
empresarial
Las funciones administrativas de control, inspeccin y vigilancia constituyen una facultad de
intervencin del Estado en la economa para conseguir, entre otros objetivos, el bienestar de los
consumidoresyusuariosdebienesyservicioseincrementarlaproductividadycompetitividadde
laactividadproductiva.Paraquetalintervencincumplasusobjetivosyseaeficienteenelsentido
de generar beneficios superiores a los costos de la intervencin, el esquema institucional actual
requiere de una profunda reestructuracin enfocada en la racionalizacin y simplificacin del
sistema,maximizandoelaprovechamientodelasfacilidadescomunesdelasinstituciones.Parael
desarrollo de dicha reestructuracin se considerarn, como mnimo, los principios que se
presentanacontinuacin:
Paragenerarelclimapropicioparaeldesarrollodelosnegociossedebecontemplarunesquema
deregulacin,control,inspeccinyvigilanciaeficiente,queimpliqueunaintervencinequilibrada
delEstadoenlaeconomaynoobstaculicelaactividadempresarial.
Porelloesnecesariopropenderportenerinfraestructurascomunesqueaprovechenyhaganuso
de las TIC, de forma tal que se generen sinergias entre las superintendencias y se reduzcan los
costos y los procedimientos asociados a los trmites de los empresarios ante las entidades de
supervisin.Paraestoseproponeorganizarunsistemacentralizadodeinformacinyriesgos,que
evite la duplicidad en los requisitos de informacin de diferentes entes de control; un sistema
armonizado de radicacin, correspondencia y archivo de los conceptos y comunicaciones que
constituya un nico canal de informacin y comunicacin con empresarios y ciudadanos; un
sistemadepagoenlneadelastasasycontribucionesafavordelassuperintendencias;unsistema
deliquidacinycobrocoactivounificadoqueeliminelacargadeprocesostcnicosdeliquidacin
desancionesyotroscobrosalinteriordelassuperintendencias;yunaredcompartidadeoficinas
seccionalesquepermitadescongestionarlostrmitesenlasagenciascentralesyprestarunmejor
servicioenlasregiones.
Finalmente,encuantoalfortalecimientodeltrabajoconjuntodelEstadoeneldiseodepoltica,
es necesario que todas las superintendencias participen con su concepto en la formulacin de la
regulacin a que corresponda su especialidad, elemento que tambin debe ser redefinido para
que exista claridad de objetivos, se reduzcan los costos de transaccin y exista independencia
entreregulacinysupervisin.

165
2. Metas
TablaIII14
Nombre
indicador
Unidad
medida
Lnea
base
Metacuatrienio
PosicinrelativaenelescalafnDoingBusiness Porcentaje 79% 85%
Porcentaje de operaciones monetarias a travs de Internet, banca mvil,
dbitoautomticoyACH
Porcentaje 14% 20%
Participacinnacionalenforosinternacionalesdelreametrolgica Nmero 0 1
d) Participacinprivadaenlaofertadebienespblicos
El Gobierno nacional reconoce la importancia de vincular de manera activa al sector privado, no
slo en materia de inversin, sino tambin en el proceso de conceptualizacin y socializacin de
las necesidades que avocan los distintos sectores de infraestructura tanto productiva
155
como
social
156
, para alcanzar las ambiciosas metas que se plantean en materia de su desarrollo. Con el
fin de dar el impulso a los sectores locomotora de la economa nacional y al sector social, es
necesarioimplementarestrategiasquepermitanoptimizarel usode losrecursospblicos; porlo
que resulta esencial desarrollar esquemas de Asociaciones Pblico Privadas (APP) y explorar
mecanismosalternativosparacanalizarinversinygestinprivadaeficientesenlamodernizacin,
construccin,operaciny/omantenimientodeinfraestructurapblica.
Lavinculacindelsectorprivadopermitirentreotroscomolohahechohastaahoraenalgunos
sectores, mantener un elevado ritmo de desarrollo de infraestructura sin impactar la deuda
pblica en el corto plazo; ahorrar recursos pblicos en un horizonte de largo plazo va una
eficiente transferencia de riesgos; responder a las necesidades de las comunidades y de los
distintos niveles de la administracin pblica, tanto del orden nacional como del orden
departamental y municipal, en trminos de financiamiento alternativo para la construccin,
modernizacin, operacin y mantenimiento de la infraestructura, as como de la prestacin de
servicios complementarios; contribuir con el desarrollo del mercado de capitales colombiano; y
alcanzaruna mayordinmicaenlosprocesosdeinnovacintantoenlaconstruccin, comoenla
operacinymantenimientodelainfraestructuraysusserviciosrelacionados,generandobienestar
econmicoysocialalapoblacinatravsdeunamejorymsampliadotacindeinfraestructura
pblicaysusserviciosasociados.
Fuertes sumas de inversin privada se han destinado al desarrollo de infraestructura pblica
(figuraIII16).Sinembargo,pesealoslogrosalcanzadosatravsdeestasinversiones,serequiere
trabajar sobre una mejor estructuracin de proyectos; desarrollar y fortalecer capacidades
institucionalesparaelanlisis,orientacinyevaluacindealternativasdeparticipacinprivadaen
el desarrollo de infraestructura; establecer criterios de seleccin de alternativas de provisin de
infraestructura; profundizar en el diseo de esquemas de financiamiento que promuevan el uso
delmercadodecapitalesporpartedelsectorprivadoparalafinanciacindeproyectos;ampliarel
espectro de esquemas de participacin privada para el desarrollo de infraestructura en sectores
socialesyparalamodernizacindeinfraestructurapblicadeusoinstitucional.

155
Entendida como la infraestructura conformada por todas aquellas obras fsicas que permiten elevar los niveles de produccin y
eficienciadelossectoresquecomponenlaofertaproductivadeunpasyquecontribuyenalcrecimientodelaeconoma.
156
Entendidacomolainfraestructuraconformadaporlasobrasyservicios relacionadosque permitenincrementarelcapitalsocialde
unacomunidadysuposibilidaddeaccederamayoresserviciosy/odemejorcalidad.
166
FiguraIII16.InversinprivadaenInfraestructuracomoporcentajedelPIB
(Comunicaciones,Transporte,Minas,HidrocarburosyEnerga)
Fuente:ClculosDNP.Datosestimadospara2009yproyectadospara2010
En este contexto, el Gobierno se plantea tres ejes de accin, que se detallan en los numerales
siguientes.
1. Facilitacinypromocindeinversinprivadaeninfraestructura
Un elemento central para la atraccin de inversin privada es la adecuada estructuracin de
proyectos.Conelfindefortalecerlaestructuracintcnicalegalyfinancieradelosproyectosaser
ejecutados a travs del sector privado, el Gobierno adelantar los estudios y anlisis necesarios
para dimensionar su alcance y asegurar la adecuada valoracin de los riesgos asociados a cada
proyecto, de manera que adems de facilitar la transferencia de aquellos riesgos que est en
mejorcapacidaddeadministrarelinversionistaprivado,sepuedangenerarahorrosenloscostos
de preparacin de propuestas a potenciales oferentes en procesos de licitacin. Dichos estudios
permitirn establecer entre otros la factibilidad tcnica, econmica, financiera y legal de los
proyectos;estimaradecuadamentesupotencialdemanda;evaluarlosbeneficiossocioeconmicos
esperados;establecerposiblescontingenciasyplanesdeaccinenmateriaambientalypredial;e
implantar planes ptimos de inversiones pblicas y privadas. Para la estructuracin de
transacciones complejas o de gran tamao, se contratarn asesores especializados, que orienten
al Gobierno en el diseo de las transacciones y en la promocin de los proyectos con
inversionistas, financiadores e interesados en general, para asegurar procesos competitivos que
determinenelcostodelasobrasapreciosdemercado.
La infraestructura desarrollada a travs del sector privado, es adems un potenciador de los
mercados de capitales, por cuanto gran parte de las inversiones involucradas requieren de
apalancamiento financiero de largo plazo. En Colombia sin embargo, es necesario trabajar en el
fortalecimiento del marco de inversin, en la creacin de un marco normativo que genere las
condiciones adecuadas para desarrollar proyectos que vinculen capital privado y en la adecuada
estructuracin de los proyectos, de manera que se generen los incentivos correctos para que los
inversionistasprivadosempleenelmercadodecapitalescomofuenteprimariadefinanciamiento.
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
5,00%
6,00%
2007 2008 2009 2010
Comunicaciones Transporte(incluyeurbano)
MinasHidrocarburosyEnerga
167
Sobre esta temtica ser definitivo el trabajo adelantado en materia de asignacin de riesgos en
los procesos de estructuracin; pero as mismo ser importante propender por generar los
incentivos adecuados a travs de mecanismos de pago asociados a la disponibilidad de la
infraestructura,alaprestacindelos serviciosyal cumplimientodeestndaresde calidadenlas
distintasetapasdelproyecto.
Del mismo modo, se mejorarn los mecanismos de interaccin con el sector privado, a travs de
procesos de socializacin interactivos, en los cuales se exponga a consideracin de los actores
involucrados en el desarrollo y financiamiento de infraestructura, la conceptualizacin de los
proyectos y la informacin relevante de los mismos, de tal forma que el sector privado tenga la
oportunidad de retroalimentar al Estado sobre el desarrollo de los proyectos para asegurar la
competitividad de los procesos y la equidad y transparencia en la distribucin de la informacin.
EsteesfuerzodelGobierno,enlasocializacindelosproyectos,debegenerarconcienciasobrelos
deberes y derechos de los inversionistas privados, quienes por la va de la adjudicacin de un
proyecto,seconvertirnensociosdelEstadoyresponsablesdirectosdeasegurarqueelfinltimo
degenerarcompetitividadybienestarsocialalapoblacincolombianasecumpla.
Encomplementodeloanterior,sereforzareltrabajoquesevienedesarrollandoenlaactualidad
atravsdeProexportydelaoficinadeRelacionesconinversionistasdelMinisteriodeHacienday
CrditoPblicoenmateriadepromocindeinversinextranjeraparaelsectordeinfraestructura,
buscandoaprovecharlametodologayexperienciadepromocinyaexistenteenambasentidades
para generar sinergias con las entidades pblicas que promovern y ejecutarn proyectos de
infraestructura con participacin privada, con el fin de atraer inversionistas extranjeros de talla
mundial que refuercen y complementen la competencia en la financiacin, oferta de
construccin,operacinymantenimientodeinfraestructurapblicaysusserviciosconexos.
2. Asociacionespblicoprivadascomomecanismoparaeldesarrollode
infraestructurapblica
Las Asociaciones PblicoPrivadas (APP) son esquemas eficientes de colaboracin entre el sector
pblicoyelsectorprivadoquepermitenlafinanciacinyprovisinenellargoplazo,porpartedel
sector privado, de infraestructura y/o equipamientos pblicos y servicios conexos a stos, a
cambiodeunaremuneracinquesefijadeacuerdoconladisponibilidadyelniveldelserviciode
la infraestructura y/o servicio; lo que desde luego implica una transferencia total o parcial de
riesgos al sector privado, que deber darse en trminos eficientes, de acuerdo con su capacidad
de administracin de riesgos, velando siempre por la satisfaccin efectiva de las necesidades
pblicas.
Ante las restricciones de orden fiscal existentes y la necesidad imperiosa de activar las
locomotoras para el crecimiento, el Gobierno impulsar el uso de un nuevo esquema de gestin
deproyectosenelmarcodelasAsociacionesPblicoPrivadas,quepropendaporeldesarrollode
infraestructura,medianteelusodemejoresprcticasinternacionales,nosloenlossectoresque
tradicionalmentesehanbeneficiadodelavinculacindelsectorprivado,sinoenlaconstrucciny
desarrollodeinfraestructurasocialydeusoinstitucional,quepermitaprestarunmejorservicioa
todoslosciudadanos,dondelaseficienciasquegenereelsectorprivadorepercutandirectamente
enbeneficiosparalasociedad.
Dentro del nuevo enfoque de Asociaciones Pblico Privadas se busca: (1) estructurar los
mecanismosdepagodelgobiernoyevaluarlainfraestructuraenfuncindelservicioqueseofrece
168
a los beneficiarios, medido en trminos de desempeo, calidad y disponibilidad;
(2) optimizar la transferencia y distribucin de riesgos de los proyectos, con base en una
valoracinrigurosadestosyuncuidadosoanlisisentrminosdeeficienciaenlaasignacinde
los mismos; (3) explorar fuentes complementarias de ingresos para el inversionista privado, que
faciliten el financiamiento de la infraestructura pblica por explotacin comercial, inmobiliaria,
etc.,y(4)alinearlosincentivosdelinversionistaprivadoydelosdistintosactoresinvolucradosen
todas las etapas de desarrollo del proyecto, propendiendo por la culminacin oportuna de las
obras, la ejecucin de la mejor construccin posible de cara a la optimizacin de los costos de
mantenimientoacargodelprivado,ylafinanciacindelargoplazodelosproyectos;aspectosque
sindudaincentivarnlabsquedaderecursosatravsdelmercadodecapitalesporpartedelos
inversionistasprivados.
Comoelementofundamentaldelprocesodeevaluacinpreviaalaejecucindelosproyectoscon
participacinprivadaquerequieranaportespblicos,seintroducirunaevaluacincuantitativay
cualitativa de los beneficios que generara el desarrollo de un proyecto bajo un esquema APP en
relacin con su ejecucin bajo un esquema tradicional de obra pblica, incorporando un clculo
adecuadodecostosdelproyectoajustadosporriesgosenambasalternativas.
Lo anterior, le permitir al Estado seleccionar la modalidad de ejecucin de cada proyecto y la
provisin de infraestructura ms apropiada, contribuyendo con la eficiencia en la asignacin del
gastopblico,yprocurandogenerarvalorparalasociedadconlosrecursosinvertidosycontrolar
elgastodentrodeunrigurosomarcodedisciplinafiscal.
Para guiar a las entidades pblicas en la implementacin exitosa de proyectos para el desarrollo
y/o modernizacin y operacin de la infraestructura a su cargo a travs de esquemas APP, el
Gobierno, a travs del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y del Departamento Nacional de
Planeacin, continuar trabajando en el desarrollo de procesos y procedimientos, que bajo
lineamientos estndares preestablecidos y guas tcnicas, orienten a las entidades pblicas en la
evaluacin, preparacin y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y faciliten el
cumplimientodelosobjetivospropuestos.
Asmismo,comoapoyoalasentidadesenlaejecucinefectivadelosprocedimientosdescritos,el
Gobierno, conformar una institucionalidad basada en las reas de participacin privada en
infraestructura del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, para dar soporte de manera permanente a las entidades, lo que facilitar el flujo
constante de conocimiento y de informacin sobre APP, que servir para impulsar y dar
continuidadalasiniciativasdemodernizacindeinfraestructurapblicabajoestosesquemas.
3. Continuacinyfortalecimientodeprogramasdeparticipacinprivada
eninfraestructura
Desdeprincipiosdeladcadadel90,elGobiernonacional,conelapoyodelaBancaMultilateral,
ha venido trabajando en potencializar el desarrollo de la infraestructura del pas con la
participacin del sector privado. En este contexto, fueron desarrollados varios programas de
participacinprivadaeninfraestructuratendientesalaestructuracindeproyectosyaldiseode
polticas orientadas al fortalecimiento institucional y regulatorio de diversos sectores de
infraestructura que han permitido crear y mantener un marco propicio para la participacin del
sectorprivadoeneldesarrollodelainfraestructurafsicadelpas.
169
Estos programas han contribuido al cumplimiento de las metas trazadas en los Planes de
Desarrollo, han servido de insumo para la formulacin de polticas en materia de desarrollo de
infraestructuraatravsdelsector privadoyhan permitido darasistenciaa entidadespblicasen
eldesarrollodeproyectosestratgicosparaColombia.Graciasaltrabajodesarrolladoatravsde
ellos,hasidoposibleatraerfuertessumasdeinversinprivadaaldesarrollodelainfraestructura,
con los consecuentes beneficios de desarrollo para el pas, haciendo congruentes los objetivos
socialesdelEstadoconlosobjetivoseconmicosdelsectorprivado.
Conelobjetivodecontinuaryrobustecerladinmicadeparticipacinprivadaeneldesarrollode
infraestructura, el Gobierno fortalecer los programas de participacin privada existentes
medianteaccionestendientesalograrlossiguientesobjetivos:
Trasladar las enseanzas derivadas de la experiencia en vinculacin del sector privado al
desarrollodeinfraestructuraproductiva,alossectoressocialesyainstitucionespblicas,que
presentan grandes necesidades en materia de instalaciones fsicas e infraestructura y que
puedenbeneficiarsedeldesarrollodeesquemasdeparticipacinprivada.
Promover nuevos esquemas de participacin privada y optimizar los mecanismos existentes
para la provisin de servicios de infraestructura productiva y social en diferentes sectores,
como:(1)infraestructura,mantenimientodeequiposydesarrollodecapacidadesestratgicas
enelsectordefensa;(2)distritosderiegoyadecuacindetierras;(3)infraestructurasocialen
educacin, salud y atencin integral a la primera infancia; (4) infraestructura fsica de
entidadespblicas;(5)rehabilitacinymantenimientovial;y(6)desarrollodeinfraestructura
logstica,entreotros.
Apoyareldesarrollodelascapacidadesinstitucionalesespecficas,necesariasparaelanlisis,
orientacin y evaluacin de alternativas de desarrollo de proyectos de infraestructura
mediantemecanismosAPPenlosdistintossectores.
Dar asistencia tcnica a entes territoriales en la preparacin de proyectos de infraestructura
conparticipacinprivadaypreverherramientasinstitucionalestendientesagenerarproyectos
exitososanivellocal.
ApoyarlaconsolidacindeunmodelodeAsociacionesPblicoPrivadasquerecojalasmejores
prcticas en el mbito internacional y facilite el desarrollo de proyectos de infraestructura
atractivosparaelsectorprivado.
Propiciar condiciones de auto sostenibilidad financiera de los programas, para lo cual se
explorarn nuevas fuentes o esquemas de financiacin, tales como fondos rotatorios
alimentadosporlosmismosproyectosestructuradosyadjudicados.
Fomentar las iniciativas privadas para la ejecucin de proyectos de infraestructura con
participacin privada, a travs del fortalecimiento del marco normativo que reglamenta tales
iniciativas.

170
4. Metas
TablaIII15.MetasParticipacinPrivadaenInfraestructura
Indicador LneaBase Meta2014
Nmerodemanualesyguastcnicasparalaimplementacinde
proyectosdeAsociacinPblicoPrivada
0 1
Billonesdepesoseninversinprivadaeninfraestructura
(transporte,telecomunicacionesyminasyenerga)20102014
112,7 126,7
C. Locomotorasparaelcrecimientoylageneracin
deempleo
Las locomotoras de crecimiento son los sectores o actividades econmicas que van a definir el
rumbo que tome la economa colombiana en los prximos aos. Sectores con el potencial de
mejorarcontinuamenteelusoylacombinacineficientedefactorescomoelcapital,eltrabajoo
los recursos naturales. Sectores no slo con la capacidad de generar aumentos continuos y
permanentesdeproductividad,sinoconelpotencialdearrastrarelcrecimientoylageneracinde
empleo en los dems sectores de la economa, especialmente a travs de sus encadenamientos
productivosconactividadesconexas.
Lascincolocomotorasdecrecimientoidentificadasporelgobiernoeincluidasenestaseccindel
Plan Nacional de Desarrollo son: (1) nuevos sectores basados en la innovacin, (2) agricultura y
desarrollorural(3)viviendayciudadesamables,(4)desarrollomineroyexpansinenergticay(5)
infraestructura de transporte. Amerita resaltar, sin embargo, que estos cinco sectores
estratgicos,identificadosconbaseen nuestrasaptitudes,destrezas,habilidades,riquezanatural
yvisinproductivahaciaelfuturo,sibienseesperaqueseangrandesimpulsoresdelcrecimiento
econmico en los prximos aos, no sern los nicos motores de la economa colombiana. Los
dems sectores productivos tambin jugarn un papel central en el crecimiento econmico del
pas en los prximos aos, ya sea con base a su propia dinmica, o producto de los
encadenamientosconotraslocomotoras.
Crecimiento y
competitividad
Igualdadde
oportunidades
Consolidacin
delapaz
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
171
Losnuevossectoresbasadoseninnovacinconstituyenlaprimeralocomotora,ysonlosllamados
a mantener el impulso cuando las otras locomotoras, ms tradicionales, lo pierdan. Estos nuevos
sectoreshacenpartedelpilardeinnovacinquesehasealadocomounadelaspiedrasangulares
del presente Plan de Desarrollo. Para incrementar el valor agregado del aparato productivo
colombianoesnecesariofortalecerlainnovacinenlossectoresmstradicionales,ypromoverel
desarrollo de sectores emergentes basados en la innovacin. En este ltimo segmento, cabe
resaltar la importancia de sectores estratgicos para el pas como son losservicios tercerizados a
distancia con alto valor agregado, las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, la
biotecnologa, las industrias creativas y culturales, y la salud, entre otros (figura III17). Tambin
cabe resaltar la importancia de consolidar iniciativas como el Programa de Transformacin
Productiva, cuyo propsito es transformar sectores estratgicos
157
nuevos y consolidados en
sectoresdetallamundial.
FiguraIII17.reasestratgicaseinnovadorasidentificadashacialascualessepuedemoverelpas

Fuente:MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo
El sector agropecuario la segunda locomotora, tiene una importancia estratgica en el
desarrolloeconmicoysocialdeColombiadebidoasuparticipacinenelPIB,suincidenciaenlas
condicionesdevidadelapoblacinrural,yporsuimportanciacomoproveedordealimentospara
lapoblacineinsumosparalaindustria.Asmismo,esunsectorclaveparaelxitodelaspolticas
e iniciativas del gobierno relacionadas con la restitucin de tierras y la reparacin a las vctimas
deldesplazamientoforzadoporcausadelaviolencia.Ascomoelretornodeloscampesinosasus
tierras fomentar el crecimiento y desarrollo del sector agropecuario, las estrategias para
promover el crecimiento de este sector tambin facilitarn la implementacin y el xito de las
polticasderestitucinyreparacin.

157
Los sectores hasta el momento incluidos en el Programa de Transformacin Productiva son: (1) Tercerizacin de Procesos de
Negocios(BPO&O),(2)Softwareytecnologasdelainformacin,(3)Cosmticosyartculosdeaseo,(4)Turismodesalud,(5)Industria
delacomunicacingrfica,(6)Textiles,confecciones,diseoymoda,(7)Energaelctricaysusbienesyserviciosconexos,(8)Industria
deautopartesyvehculos,(9)Chocolatera,confiteraysusmateriasprimas,(10)Carnebovina,(11)Palma,aceitesygrasasvegetales,y
(12)Camaronicultura.
Materialesy
electrnica
Salud
Energay
recursos
naturales
Logstica
Biotecnologa
TICs
Diseo
Industrias
creativasy
culturales
Aplicaciones
civilesde
desarrollo
endefensa
Turismo
172
En las prximas dcadas se abre una ventana de oportunidad para el sector agropecuario
colombiano como resultado del crecimiento esperado de la demanda de alimentos en todo el
mundo, especialmente por parte de pases altamente poblados y con fuerte dinamismo
econmicocomoChinaeIndia.
El campo colombiano tiene la oportunidad de convertirse en una despensa productiva para el
mundo. Para tal fin, el sector agropecuario deber transformarse en un sector ms competitivo,
productivo e innovador. Lo anterior implica, entre otros, hacer un mejor uso del suelo. A modo
ilustrativo, se encuentra que de 21,5 millones de hectreas de vocacin agrcola y silvoagrcola,
tan slo 4,9 millones efectivamente se utilizan para este fin. El sector tambin enfrenta desafos
en aspectos como: (1) la restitucin de tierras quienes les fue usurpada, (2) la extincin de
dominio quienes la obtuvieron ilcitamente, (3) la posibilidad de desarrollar proyectos a gran
escala,(4)elaccesoacrditoyanuevastecnologasatravsdelainvestigacinytransferenciaa
los productores, (5) la ausencia de una cultura para la gestin de los riesgos climticos, y (6) la
educacin y apoyo a los emprendedores del campo. As mismo, uno de los grandes retos del
sector agropecuario para el prximo cuatrienio ser atender los impactos de la reciente
emergenciainvernaleimplementarestrategiasparareducirlavulnerabilidadantefuturoseventos
climticos. Para todo lo anterior se requerir, entre otros, fortalecer la institucionalidad en el
sector.
El sector de vivienda la tercera locomotora, cuenta con el gran compromiso de asegurar que
cada vez ms colombianos tengan derecho a condiciones de habitabilidad dignas. En los ltimos
aos, el sector de vivienda se ha dinamizado, especialmente a travs de la construccin de
proyectos de vivienda de inters social. Sin embargo, existe todava un dficit habitacional
considerable y unos retos importantes por mejorar las condiciones de habitabilidad en muchas
zonasdelpas.Amododeejemplo,aunqueentre2006y2010seiniciaronenpromediocercade
140.000viviendasporaoenelmercadoformal,esteavancetansloalcanzacubrirel60%dela
formacinanualdehogaresurbanosduranteesteperodo.
As mismo, si bien el pas ha recibido reconocimiento internacional por la reduccin de los
asentamientosencondicionesprecariasenlaszonasperifricasdelasciudades,todavacercade
unmillncuatrocientasmilpersonasvivenenestascondiciones.Lasconsecuenciasdelareciente
ola invernal sobre muchos de estos asentamientos ubicados en zonas de las ciudades con alto
riesgo de derrumbe, son una demostracin de la gran importancia de adoptar estrategias de
reubicacin de viviendas, reasentamiento preventivo, y mitigacin del riesgo en asentamientos
actuales.
Adems de los beneficios en trminos de bienestar y calidad de vida, la vivienda, junto con sus
eslabonamientos, es un sector de gran importancia econmica para el pas. Con el objetivo de
aprovecharelenormepotencialdelsectordeviviendacomogeneradordeempleoeimpulsorde
crecimiento econmico, el Gobierno ha establecido la meta de construir al menos un milln de
viviendas nuevas en los prximos cuatro aos, entre otros a travs del desarrollo de macro
proyectos de vivienda en las ciudades grandes e intermedias. Dentro de esta meta, sobresale la
construccindeviviendasparalasfamiliasmsafectadasporlarecienteemergenciainvernal.
En infraestructura la cuarta locomotora, una prioridad ser superar la situacin de rezago de
dcadas en la que se encuentra Colombia, tanto en trminos de cantidad como de calidad. Lo
anterior es especialmente relevante en el componente de transporte terrestre que representa
msdel70%delastoneladasdecargatransportadasanualmenteporelpas.
173
Aunqueenlosltimosaoshuboavancesimportantesenlaconstruccindeinfraestructuravial
porejemplo,entre2006y2009,elpaspasdede440kmdedoblescalzadasamsde800km,
todavaenfrentamosunrezagoconsiderablefrente anuestroscompetidoresinternacionales.Por
ejemploChile,unpasconextensinypoblacininferioresalasdeColombia,cuentaconmsde
2,400kmdecarreterascondoblecalzada.Asmismo,alcompararlaredvialarterialpavimentada
comoporcentajedelapoblacintotal,encontramosqueColombiaseencuentrarezagadaincluso
frente a pases de menores ingresos como Ecuador o Bolivia. Se percibe adems que existen
deficiencias en la calidad de las obras de infraestructura, as como una falta de articulacin
intermodalentrelasmismas.
Una infraestructura deficiente implica mayores costos para las empresas y, por tanto, menor
competitividad en los mercados internacionales. Considerando que Colombia se encuentra en un
proceso de apertura a los mercados internacionales, eliminar los cuellos de botella en
infraestructura,logsticaytransporteessindudaunaprioridad.Algunosretosparaestepropsito
se centran en acelerar la ejecucin de las obras contratadas, hacer mantenimiento y
mejoramiento de la infraestructura actual y futura, fortalecer institucionalmente al sector, y
establecer alianzas pblico privadas e instrumentos que incentiven la participacin de capital
privadoenlafinanciacindelasobras.Asmismo,unadelosgrandesdesafosdelsectordurante
elpresentecuatrienio,esenfrentarlasconsecuenciasdelaemergenciainvernalensustresfases
atencin, rehabilitacin, y reconstruccin y prevencin, y en especial en los modos carretero y
fluvial.
Laquintalocomotoradecrecimientoeselsectormineroenergtico.Esinnegablequeestesector
es y ser en los prximos aos uno de los ejes centrales de la economa colombiana. Las
actividades de exploracin y explotacin de petrleo en el pas se han disparado en los ltimos
aos y contamos con una inmensa riqueza minera, especialmente carbonfera. En 2009, la
participacindelsectormineroenergticoenlainversinextranjeradirectatotalfuedecasi80%,
yenlasexportacionestotalesstayasuperael50%.
La estrategia para potenciar el desarrollo del sector mineroenergtico colombiano en los
prximosaossefundamentaentresnecesidadesbsicas.Enprimerlugar,promoverlainversin
nacionalyextranjeraenelsector,conreglasdejuegoclarasyunmejoramientoenelentornode
negocios. En segundo lugar, consolidar el desarrollo de clusters basados en bienes y servicios de
alto valor agregado en torno a los recursos mineroenergticos. Y en tercer lugar, disear e
implementarpolticasparaenfrentarlosretosquesederivandeunasituacindeaugederecursos
naturales. Estos retos son: el manejo ambiental, la gestin y el buen uso de los recursos, y las
polticasparaenfrentarlavolatilidadytendenciarevaluacionistadelatasadecambio.Enrelacin
con la gestin de recursos, sobresale la importancia de aprovechar los ingresos de regalas para
fomentareldesarrolloylaconvergenciaregionalenelpas

Las locomotoras de crecimiento son los sectores o actividades econmicas que van a definir el
rumboquetomelaeconomacolombianaenlosprximosaos.Sonsectoresconelpotencialde
mejorarcontinuamenteelusoylacombinacineficientedefactorescomoelcapital,eltrabajoo
losrecursosnaturales.Ademscuentannosloconlacapacidaddegeneraraumentoscontinuosy
permanentes de productividad, sino tambin con el potencial de arrastrar el crecimiento y la
generacin de empleo en los dems sectores de la economa, especialmente a travs de sus
encadenamientosproductivosconactividadesconexas.
174
LascincolocomotorasdecrecimientoidentificadasporelGobiernoeincluidasenestaseccindel
Plan Nacional de Desarrollo son: (1) nuevos sectores basados en la innovacin, (2) el sector
agropecuario,(3)lavivienda,(4)elsectormineroenergticoy(5)lainfraestructuradetransporte.
Amerita resaltar, sin embargo, que estos cinco sectores estratgicos, identificados con base en
nuestras aptitudes, destrezas, habilidades, riqueza natural y visin productiva hacia el futuro, si
bienseesperaqueseangrandesimpulsoresdelcrecimientoeconmicoenlosprximosaos,no
sern los nicos motores de la economa colombiana. Los dems sectores productivos tambin
jugarn un papel central en el crecimiento econmico del pas en los prximos aos, ya sea con
baseasupropiadinmica,oproductodelosencadenamientosconotraslocomotoras.
Losnuevossectoresbasadoseninnovacinconstituyenlaprimeralocomotora,ysonlosllamados
a mantener el impulso cuando las otras locomotoras, ms tradicionales, lo pierdan. Estos nuevos
sectoreshacenpartedelpilardeinnovacinquesehasealadocomounadelaspiedrasangulares
del presente Plan Nacional de Desarrollo. Para incrementar el valor agregado del aparato
productivo es necesario fortalecer la innovacin en los sectores ms tradicionales, y promover el
desarrollo de sectores emergentes basados en la innovacin. En este ltimo segmento, cabe
resaltar la importancia de sectores estratgicos para el pas como los servicios tercerizados a
distancia con alto valor agregado, las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, la
biotecnologa,olasalud(figuraIII17).
Adicionalmente, un sector estratgico para el pas que bien podra beneficiarse de los efectos
multiplicadoresdelainnovacineselturismo.Elturismo,ademsdensectorcuyodinamismose
contagia hacia actividades de toda ndole, es tambin uno en el cual Colombia tiene un inmenso
potencialyalquetodaslasregionesdelpasleestnapostandoofreciendopaquetesinnovadores
ydegrandiversidad.
FiguraIII18.reasestratgicaseinnovadorasidentificadashacialascualessepuedemoverelpas
Fuente:MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo.
El sector agropecuario la segunda locomotora, tiene una importancia estratgica en el
desarrolloeconmicoysocialdeColombiadebidoasuparticipacinenelPIB,suincidenciaenlas
condicionesdevidadelapoblacinrural,yporsuimportanciacomoproveedordealimentospara
lapoblacineinsumosparalaindustria.Asmismo,esunsectorclaveparaelxitodelaspolticas
e iniciativas del Gobierno que buscan la restitucin de tierras y la reparacin a las vctimas del
desplazamiento forzado por causa de la violencia. As como el retorno de los campesinos a sus
tierras fomentar el crecimiento y desarrollo del sector agropecuario, las estrategias para
Materialesy
electrnica
Salud
Energay
recursos
naturales
Logstica
Biotecnologa
TICs
Diseo
Industrias
creativasy
culturales
Aplicaciones
civilesde
desarrollo
endefensa
Turismo
175
promover su crecimiento tambin facilitarn la implementacin y el xito de las polticas de
restitucinyreparacin.
En las prximas dcadas se abre una ventana de oportunidad para el sector agropecuario
colombiano como resultado del crecimiento esperado de la demanda de alimentos en todo el
mundo, especialmente por parte de pases altamente poblados y con fuerte dinamismo
econmicocomoChinaeIndia.
El campo colombiano tiene la oportunidad de convertirse en una despensa productiva para el
mundo. Para tal fin, el sector agropecuario deber transformarse en uno ms competitivo,
productivo e innovador. Ello implica, entre otras acciones, hacer un mejor usodel suelo. A modo
ilustrativo,seencuentraquede21,5millonesdehectreasdevocacinagrcolaysilvoagrcola,tan
slo 4,9 millones efectivamente se utilizan para ese fin. El sector tambin enfrenta desafos en
aspectos como la restitucin de tierras a quienes les fue usurpada, la extincin de dominio a
quieneslasobtuvieronilcitamente,laposibilidaddedesarrollarproyectosagranescala,elacceso
acrditoyanuevastecnologasatravsdelainvestigacinytransferenciaalosproductores,yla
educacin y apoyo a los emprendedores del campo. Para todo lo anterior se requerir una
institucionalidadfortalecida.
El sector de vivienda la tercera locomotora, cuenta con el gran compromiso de asegurar que
cada vez ms colombianos tengan derecho a condiciones de habitabilidad dignas. En los ltimos
aos, se ha dinamizado, especialmente a travs de la construccin de proyectos de vivienda de
inters social. Sin embargo, existe todava un dficit habitacional considerable y unos retos
importantes por mejorar las condiciones de habitabilidad en muchas zonas del pas. A modo de
ejemplo,aunqueentre2006y2010seiniciaronenpromediocercade140.000viviendasporao
en el mercado formal, este avance tan slo alcanz a cubrir el 60% de la formacin anual de
hogares urbanos durante el mismo perodo. En este sentido, a pesar del reconocimiento
internacional al pas por la reduccin de los asentamientos en condiciones precarias en las zonas
perifricas de las ciudades, todava cerca de 1,4 millones de personas viven bajo tales
caractersticas.
Aparte de los beneficios en trminos de bienestar y calidad de vida, la vivienda es un sector de
gran importancia econmica para el pas debido a su gigantesco potencial como generador de
empleoeimpulsordelcrecimientoeconmico.Conelobjetivodeaprovecharesadoblecondicin,
el Gobierno ha establecido la meta de construir un milln de viviendas nuevas en los prximos
cuatro aos, a travs del desarrollo de macroproyectos en las ciudades grandes e intermedias y
otrosplanes.
En infraestructura la cuarta locomotora, una prioridad ser superar la situacin de rezago de
dcadas en la que se encuentra Colombia, tanto en trminos de cantidad como de calidad,
especialmente en el componente de transporte terrestre que representa ms del 70% de las
toneladasdecargatransportadasanualmenteporelpas.
Aunque en los ltimos aos hubo avances importantes por ejemplo, entre 2006 y 2009, el pas
pas de de 440 km de dobles calzadas a ms de 800 km, todava enfrentamos un rezago
considerable frente a nuestros competidores internacionales. Por ejemplo Chile, un pas con
extensinypoblacininferioresalasdeColombia,cuentaconmsde2.400kmdecarreterascon
doble calzada. As mismo, al comparar la red vial arterial pavimentada como porcentaje de la
poblacin total, encontramos que Colombia se encuentra rezagada incluso frente a pases de
menoresingresoscomoEcuadoroBolivia.
176
Sepercibeademsqueexistendeficienciasenlacalidaddelasobrasdeinfraestructura,ascomo
una falta de articulacin intermodal entre las mismas. Una infraestructura deficiente implica
mayores costos para las empresas y, por tanto, menor competitividad en los mercados
internacionales. Como Colombia se encuentra en un proceso de apertura a los mercados
internacionales,eliminarloscuellosdebotellaeninfraestructura,logsticaytransporteessinduda
una prioridad. Algunos retos para este propsito se centran en acelerar la ejecucin de las obras
contratadas,hacermantenimientoymejoramientodelainfraestructuraactualyfutura,fortalecer
institucionalmentealsector,yestableceralianzaspblicoprivadaseinstrumentosqueincentiven
laparticipacindecapitalprivadoenlafinanciacindelasobras.
Laquintalocomotoradecrecimientoeselsectormineroenergtico.Esinnegablequeestesector
es y ser en los prximos aos uno de los ejes centrales de la economa colombiana. Las
actividades de exploracin y explotacin de petrleo en el pas se han disparado en los ltimos
aos y contamos con una inmensa riqueza minera, especialmente carbonfera. En 2009, la
participacin del sector mineroenergtico en la inversin extranjera directa total fue de casi el
80%,yenlasexportacionestotalesstayasuperael50%.
La estrategia para potenciar el desarrollo del sector mineroenergtico colombiano en los
prximosaossefundamentaentresnecesidadesbsicas.Enprimerlugar,promoverlainversin
nacionalyextranjeraenelsector,conreglasdejuegoclarasyunmejoramientoenelentornode
negocios. En segundo lugar, consolidar el desarrollo de clusters basados en bienes y servicios de
alto valor agregado en torno a los recursos mineroenergticos. Y en tercer lugar, disear e
implementarpolticasparaenfrentarlosretosquesederivandeunasituacindeaugederecursos
naturales. Estos retos son: el manejo ambiental, la gestin y el buen uso de los recursos, y las
polticasparaenfrentarlavolatilidadytendenciarevaluacionistadelatasadecambio.Enrelacin
con la gestin de recursos, sobresale la importancia de aprovechar los recursos de regalas para
fomentareldesarrolloylaconvergenciaregional.
1. Nuevossectoresbasadosenlainnovacin
a) Introduccin
Si el pas contina haciendo lo que siempre ha hecho, obtendr los mismos resultados que
siempre ha obtenido. Hasta ahora Colombia ha basado el crecimiento de su economa en la
explotacin de recursos naturales no renovables, en la proteccin de algunos sectores agrcolas,
industriales y de servicios, y en una incipiente proyeccin hacia mercados externos. Dicha
estrategia no ha generado aumentos significativos de productividad y ha sido insuficiente para
mejorarelniveldebienestardelapoblacin,talcomolodemuestranlosindicadoresdepobrezay
desempleo. Esta situacin prevalece a pesar de adelantar una apertura comercial e implementar
reformasmacroeconmicasestructurales,comolasadoptadasenladcadadelosnoventa.
Otros pases que tenan una estructura productiva similar a la colombiana optaron, hace unos
aos, por modelos de desarrollo basados en la innovacin y la formacin de capital humano, y
lograron transformar sus economas, aumentaron su productividad y obtuvieron tasas de
crecimientopositivasysostenidas.
Pases como Corea del Sur, Singapur, Finlandia e Irlanda se han involucrado en un proceso de
transformacin productiva en el que a partir de sus capacidades, se han movido hacia la
177
produccin de nuevos bienes y servicios con mayores encadenamientos y generacin de valor
agregado.Esteprocesofavorecelaasignacineficientederecursosyelcrecimientoeconmico.
Enelnuevoordeneconmicomundial,lossectoresbasadoseninnovacingeneranvaloratravs
del uso del conocimiento y se revelan como aquellos capaces de impulsar un cambio en el
crecimientodelaeconoma.Lainnovacinpermitealossectorestradicionalesynotradicionales,
mantenerseycompetireficientementeenunmercado.
En este contexto, el Gobierno nacional ejecutar una poltica de desarrollo productivo para los
sectores basados en innovacin en la cual se reconozcan las especificidades de cada sector y las
diferenciasregionales,medianteunaaccinintegralyfocalizadaquegaranticeelmayorimpactoy
rentabilidad social de las intervenciones pblicas. El objetivo de esta poltica es impulsar la
transformacin productiva de la economa hacia sectores intensivos en conocimiento, de tal
maneraquelaofertaproductivayexportabledelpassecaractericeporsualtovaloragregadoy
suniveldesofisticacintecnolgica.
La locomotora de sectores basados en innovacin ha sido concebida a partir del reconocimiento
de que la innovacin es un proceso que implica convertir una idea en un producto que sea
aceptado por el mercado. Esto implica, en primer lugar, que el pas cuente con la capacidad de
generarideas,esdecir,generarconocimientoquepuedaseraplicadoalosprocesosproductivosy
a la solucin de problemas que afectan a la comunidad. Esta capacidad requiere formacin de
recursohumano,financiacindeproyectosyorganizacindeunainstitucionalidadquepromueva
la investigacin y la innovacin. Estos tres temas se han desarrollado en el captulo de
ConocimientoeInnovacin.
Como complemento, en la locomotora de nuevos sectores basados en innovacin se abordan 7
estrategias que apoyan la segunda parte del proceso, de la invencin a la innovacin y adems
permitenvincularlageneracindeconocimientoconlageneracindeempleocalificado.
La primera estrategia consiste en focalizar los esfuerzos para el desarrollo de capacidades de
ciencia,tecnologaeinnovacinenreasestratgicas.
Lafocalizacinpermitirlageneracindeconocimientoquepuedaserapropiadoporempresarios
yemprendedoresparallevarlasinvencionesalmercado.Paradinamizaresteproceso,elGobierno
nacional proveer incentivos a la inversin tales como zonas francas y estabilidad jurdica, con el
cumplimiento de criterios que promuevan la transferencia de tecnologa y la generacin de
empleocalificadoensectoresintensivosenconocimiento.
Adicionalmente, debe reconocerse que en el proceso de convertir una idea en una innovacin
surgencostosybarrerasdifcilespara asumirparaunempresarioindividualyqueobstaculizanla
generacindeconocimientoosucomercializacin.Porestarazn,enlapresentelocomotorase
presenta una estrategia de promocin de la asociatividad y los encadenamientos entre
productores con instrumentos como parques tecnolgicos, clusters y fortalecimiento de la
institucionalidad regional de competitividad. Todos estos instrumentos deben contribuir a una
mejorcoordinacinUniversidadEmpresaEstado.
El propsito del Gobierno nacional es apoyar la actividad empresarial e innovadora de las
empresasmedianteunconjuntodeinstrumentosdepolticaindustrialmoderna,queseintegrarn
a travs de la creacin de la banca de desarrollo. Esta figura permitir articular diferentes
178
instrumentos, financieros y no financieros, ya existentes y el diseo de nuevos instrumentos que
tenganencuentalasnecesidadesdelosempresariosylosemprendedores.
El surgimiento de nuevos sectores basados en innovacin requiere adicionalmente, eliminar
obstculos regulatorios que tienen algunos sectores especficos y que generan costos de
transaccin a las empresas y reducen su competitividad. As mismo, los problemas relacionados
conlainsuficienciadeinformacinparatomardecisionesporpartedeproductores,inversionistas
y otros actores, sern abordados con el fin de promover la competencia y el fortalecimiento del
mercadointerno.
Porltimo,sehaincluidounaestrategiaquebuscaquelainnovacincontribuyaaldesarrollodel
pas,noslodesdeunenfoqueeconmico,sinotambinsocialyambiental.
b) Diagnstico
La estructura productiva colombiana se caracteriza por una importante concentracin en
actividades primarias con limitada productividad. Si bien en la ltima dcada Colombia logr
revertirlatendencianegativadecrecimientodelaproductividadtotaldelosfactoresdefinalesde
los aos noventa, el nivel de crecimiento es bajo comparado con otros pases e insuficiente con
respectoasusnecesidadesdedesarrollo.
FiguraIII19.EvolucindelaproductividadtotaldelosfactoresenrelacinconladeEstadosUnidos
Fuente:Pags,C.etl.(2010).Laeradelaproductividad:cmotransformarlaseconomasdesdesuscimientos.
ColombiaaligualquelamayorpartedepasesdeLatinoamrica,registraunrezagoimportanteen
crecimiento de la productividad. Entre 1960 y 2005 la productividad total de los factores de los
pasesasiticossedisparfrenteaunestancamientoenAmricaLatina(figuraIII18).
Colombianofuelaexcepcinfrenteaestatendencia.Enelperiodomencionadoelcrecimientode
laproductividaddeColombiafrentealdeEstadosUnidos,fueun20%menor,mientrasqueenlos
pasesasiticosfueun80%mayor,generndoseasunabrechasignificativa.Estedesempeodela
productividad,puedeserconsecuenciadeunaestructuraproductivaquefavorecelaasignacinde
recursos a actividades que tienen una baja capacidad de generacin de valor. De hecho, en los
0,6
0,8
1
1,2
1,4
1,6
1,8
1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2007
Colombia Asia Oriental Resto del mundo
Region Latinoamerica Caribe Gemelo Tipico Latinoamerica Caribe
179
ltimos aos, el sector primario ha aumentado su participacin en la estructura productiva
colombiana
158
debido,principalmente,alaimportanciaquehancobradolossectoresextractivos.
Enlaestructuraexportadoradelpaspredominanproductosprimarios,ynoproductosdesectores
con mayor capacidad de generacin de valor agregado como las manufacturas con contenido
tecnolgico. En este sentido, existe una brecha entre la oferta productiva colombiana y la
dinmicadelmercadointernacional.En2009,losproductosprimariosconstituanel56,5%delas
exportaciones colombianas, mientras que slo el 17,3% de las importaciones del mundo
correspondanatalesproductos(figuraIII20).
FiguraIII20.Composicindelasexportacionescolombianasfrentealasimportacionesdelmundo
Fuente:DivisindeEstadsticasdelasNacionesUnidas.Clculos:DNPDDE.
Este patrn de asignacin de recursos y de oferta exportable podra reforzarse por el aumento
continuo de la Inversin Extranjera Directa (IED) en petrleo y minas. En 2009, casi el 80% de la
IEDsedirigihaciaelsectormineroenergtico(figuraIII20)yparaestadcadaseesperaquela
produccindepetrleoaumenteencercadeun80%yladecarbnencercadeun70%.
FiguraIII21.ParticipacindelpetrleoyminasenlaIEDtotal
Fuente:BancodelaRepblica.ClculosDNPDDE.

158
LaparticipacindeestesectorenelPIBenelao2007fuedel12,9%,ypasal13,3%en2009.Fuente:DANE.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
E
x
p
.
C
o
l
o
m
b
i
a
I
m
p
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M
u
n
d
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E
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b
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a
I
m
p
.
M
u
n
d
o
1990 2000 2009
Productos no clasificados
Manufacturas de Alta
Tecnologa
Manufacturas de
Tecnologa Media
Manufacturas de Baja
Tecnologa
Manufacturas basadas en
recursos naturales
Productos Primarios
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1997 2001 2007 2008 2009 2010ptrim
Petrleo Minas (incl.Carbn)
180
Aunquelaestructuraproductivayexportadoradelpashareportadobeneficiosenelcrecimiento
decortoplazo,hayunaltoriesgodequenosucedalomismoconelcrecimientodelargoplazo
159
.
Si los ingresos generados por las exportaciones no se aprovechan para la investigacin e
innovacin en productos de alto valor agregado, la oferta exportable ser muy limitada en el
momentoenqueseagotenlasreservasdelosrecursosnorenovables.
ElGobiernonacionalhaejecutadopolticasdedesarrolloempresarialparaestimularlageneracin
de valor y mejorar la competitividad. A pesar de los logros en el marco del Sistema Nacional de
Competitividad,anseevidencialadispersindeesfuerzosporpartedelasdiferentesentidades
pblicas y privadas relacionadas con la competitividad y la innovacin, con multiplicidad de
instituciones que tienen objetivos comunes tanto en lo regional como en lo nacional, pero que
actandemaneraaislada.
Adicionalmente,existedesarticulacindelosempresariosenlasdiferentesreashomogneasdel
pas, que impide dar solucin a problemas comunes a pesar de la marcada concentracin
geogrficadelaactividadproductiva(figuraIII22).
FiguraIII22.UbicacindelosestablecimientoseconmicosenColombia
Fuente:DANE.ClculosDNPDDE.

159
Hay una relacin positiva entre el grado de productividad incorporado en el bien exportado y el crecimiento econmico de largo
plazo,dondelosbienesprimariosestnenlaescalamsbaja(Hausmann,Hwang,Rodrik,2006).
181
ElConsejoPrivadodeCompetitividad(2009)realizunaidentificacindeclustersmediantelacual
se hace evidente que ciertas actividades econmicas se han venido concentrando en algunas
reas, pero no hay evidencia de un trabajo asociativo que permita aprovechar
complementariedadesentreempresas,redescomunesdeproveedoresydemercados.
FiguraIII23.ClustersnoagropecuariosenColombia
Fuente:ConsejoPrivadodeCompetitividad(2009).
La falta de coordinacin se refleja en la baja concurrencia de proyectos integrales a los
instrumentos de desarrollo empresarial disponibles
160
. En muchas reas homogneas del pas no
seidentificanadecuadamentelosinstrumentosdeapoyoparainiciativas,quepuedenserpolode
desarrollo local, o no se tiene la capacidad tcnica para aplicar a ellos. Esta situacin se agudiza
con la naturaleza diversa de los instrumentos que suelen contar con sus propios procedimientos,
criteriosyobjetivos.
Existenotrosobstculosalaproductividaddelasempresasque afectanlafacilidadparaentrary
salir del mercado. El Gobierno nacional ya adelant una estrategia de simplificacin regulatoria
que le permiti al pas reducir trmites que limitaban la facilidad para hacer negocios. Sin

160
ElGobiernonacionalproveeunaseriedebienespblicosquelepermitenalasempresasmejorarsucompetitividadatravsdeun
portafoliodeinstrumentosdedesarrolloempresarial,comolosfondosdeapoyoparafinanciarlaestructuracinyrealizacindeplanes
denegocioylasnecesidadesparticularesdelasMipymesrelacionadasconproyectosinnovadores.
182
embargo,anquedanporremoverobstculosregulatoriosexistentesensectoresespecficosdela
economa.
Deotraparte,ancuandoelmercadolocaleselprincipaldestinoparalaproduccinnacional,los
empresarios tienen poca informacin sobre oportunidades de negocios, preferencias de los
consumidores y ofertas de productos y servicios en regiones diferentes a las del domicilio de su
empresa. Esto limita el aprovechamiento de las oportunidades que puede brindar el mercado en
lasdiferentesregionesdelpas.
Todoloanteriorevidencialanecesidaddeunenfoqueintegradodeestmuloalacompetitividady
la innovacin en donde el Gobierno nacional debe ser el primero en focalizar su accin y dar
sealescorrectasparaeldesarrollodereasysectoresestratgicosconmayorproductividad,que
incorporen ms valor agregado y permitan asegurar un crecimiento econmico sostenible en el
largoplazo.
Enfoquedelapoltica
Lapolticadedesarrolloproductivoreconocelainnovacincomounresultadodelaincorporacin
deconocimientoalaactividadproductivaysucorrespondienteaceptacinporpartedelmercado.
De acuerdo con lo anterior, las iniciativas de poltica de desarrollo productivo basadas en
innovacin estarn orientadas a (1) sectores existentes que tengan potencial de alcanzar un
tamaoyeficienciadeclasemundialmedianteincrementosdeproductividadycompetitividad;y
(2) sectores nuevos intensivos en conocimiento y que permitan altos niveles de valor agregado y
sofisticacin.
Las intervenciones de poltica pblica desarrolladas en el marco de la poltica de desarrollo
productivoparasectoresbasadoseninnovacinsejustificaporlanecesidadderemediarfallasde
mercadoyfallasdecoordinacin,queimpideneldesarrollodelossectores,latomadedecisiones
porpartedeinversionistasyelencuentroentreofertaydemanda.
El paso de actividades de bajo valor agregado a otras de alto valor agregado y sofisticacin,
requerirconcentraresfuerzosenlasreasestratgicasqueelpaspriorizatravsdelaPoltica
Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (DNP, 2009, abril). Esas reas son las siguientes:
biotecnologa, energa y recursos naturales, tecnologas de informacin y comunicaciones,
materialesyelectrnica,salud,diseoycreatividad,ylogstica.
Las reas estratgicas servirn para dar un impulso a aquellos sectores que sean incluidos en la
Poltica de Transformacin Productiva (DNP, 2010, julio). Su priorizacin, pretende orientar
esfuerzos pblicos y privados, para que se consoliden o conviertan en sectores de clase mundial
mediantelaimplementacindeplanesdenegociobasadoseniniciativasagrupadasencuatroejes
temticos:desarrollodecapitalhumano,normativayregulacin,fortalecimientodelaindustriay
promocin;einfraestructura.
ActualmentelossectoresqueseencuentranincluidosenlaPolticadeTransformacinProductiva
son:(1)softwareyserviciosdetecnologasdelainformacinylascomunicaciones;(2)procesosde
negociotercerizadosadistancia(BPO&O,porsussiglaseningls);(3)turismodesaludybienestar;
(4)textil,confecciones,diseoymodas;(5)industriadelacomunicacingrfica;(6)cosmticosy
productos de aseo; (7) autopartes y vehculos; (8) energa elctrica, bienes y servicios conexos; y
183
(9) agropecuarios chocolatera, confitera y sus materias primas; carne bovina; palma, aceites y
vegetales;ycamaronicultura.
Se ha identificado que por su nivel de encadenamiento, estos sectores tienen la capacidad de
generarempleocalificadoyjalonarelcrecimientoeconmico,yeldesarrollotecnolgicoenotros
sectoresdelaeconoma
161
.Deestamaneralafocalizacindeesfuerzosyrecursosenestasreas
estratgicas tendr impacto no slo sobre los sectores de transformacin productiva tambin
tendr efectos multiplicadores en otros sectores establecidos, creando oportunidades para el
permanentedesarrollodenuevossectoresbasadosenlainnovacin.
Esta estrategia de focalizacin tambin producir impactos significativos sobre las dems
locomotorasdecrecimientoeconmicodelpas.Eldesarrollodelastecnologasdeinformaciny
comunicacionescontribuyeespecialmentealalocomotoradeinfraestructura.Asmismolasreas
de diseo y creatividad, logstica y materiales y electrnica redundan en efectos sobre las
locomotoras de vivienda e infraestructura y, por ltimo, las reas de biotecnologa y energa y
recursos naturales juegan un papel esencial para lograr la buena marcha de las locomotoras
agropecuariaymineroenergtica.
Enlaimplementacindelapolticaseutilizarcomoherramientafundamentaldeconcertaciny
buen gobierno, la construccin de alianzas pblicoprivadas de tal manera que las intervenciones
de poltica se complementen con decisiones de inversin por parte de los particulares y la
implementacin de las apuestas productivas de los departamentos. Esta es la frmula para
promoverrelacionesbasadasenlaconfianzayeltrabajodelargoplazo.
La poltica de desarrollo productivo se enfocar en proveer un conjunto de instrumentos e
instituciones que faciliten la coordinacin y generen los insumos pblicos especficos que
requieren sectores existentes y aquellos necesarios para el surgimiento de nuevos sectores.
Mediante una accin integral de las entidades pblicas relacionadas con el desarrollo productivo
se pondr a disposicin de las empresas y/o productores una oferta amplia de instrumentos
complementarios entre s, cuya utilizacin mejore los niveles de productividad. Igualmente, se
buscarquelosinstrumentosdedesarrollotengancapacidaddeadaptacinalasnecesidadesde
lasempresasyasucontextosectorialyregional.
Con este enfoque, el Gobierno nacional presentar al Conpes un conjunto de polticas de
desarrolloproductivoparaimplementardemaneraintegralloslineamientosdelalocomotorade
sectores basados en innovacin y las estrategias de carcter transversal: i. conocimiento e
innovacin, ii. Emprendimiento empresarial, iii. Propiedad intelectual, iv. Promocin de la
competencia,v.accesoaserviciosfinancieros,vi.Desarrollodemercadodecapitales,insercin a
losmercadosinternacionalesymejoramientodelentornodelosnegocios.

161
Recientemente el pas ha logrado atraer inversiones de empresas reconocidas mundialmente en sectores intensivos en mano de
obra,generandoimportantesimpactosanivellocal.Unejemplode estadinmica,loconstituyeelsectordeBPO&O,enelcualseha
experimentadouncrecimientomuyimportantedelempleoylasventas.
184
c) Lineamientosestratgicos
1. Focalizarlascapacidadesdeciencia,tecnologaeinnovacinenreas
estratgicas.
El objetivo de la estrategia de focalizacin de la accin pblica en las reas estratgicas es
garantizar que las capacidades de ciencia y tecnologa brinden respuestas adecuadas a las
necesidades de transformacin productiva. Para este propsito se generarn espacios de
exploracin conjunta de nuevas oportunidades de negocio, de explotacin de ventajas
comparativasydegeneracindeventajascompetitivas.
ElGobiernonacionalenalianzaconelsectorprivadoylaacademiaconstruirplanesdemedianoy
largo plazo de las reas estratgicas en el marco del Sistema Nacional de Competitividad, del
SistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin(SNCTeI),y delosProgramasNacionalesde
Ciencia y Tecnologa, apoyndose en visiones estratgicas, estudios de prospectiva, de vigilancia
tecnolgica y de mercados para la identificacin de oportunidades, tecnologas disponibles y
tendencias de mercado. Las entidades del Gobierno darn prioridad a las actividades contenidas
en dichos planes y se crearn o ajustarn los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa para
quecorrespondanconlasreasestratgicas.
Con el liderazgo de Colciencias y el SENA se pondr en marcha un programa de transferencia de
tecnologa que permitir aumentar la incorporacin de tecnologas disponibles a las empresas
constituidas y generar nuevas empresas intensivas en conocimiento, de modo que se estimulen
procesosdeimitacinycierredebrechastecnolgicas.
SeincentivarlainversinprivadaenInvestigacin yDesarrollo(I+D) con cofinanciacinsegn el
nivel de uso de conocimiento en cada una de las reas estratgicas
162
. Para esto se coordinar la
financiacinprivadaypblica,nacionalyterritorial,asociadaaestasreasatravsdemecanismos
comoelFondoFranciscoJosdeCaldas,quepermitancanalizarrecursosparaeldesarrollodelos
planesdemedianoylargoplazo.
Un reto importante que deber ser abordado desde los planes de mediano y largo plazo de las
reasestratgicaseslarealizacindeestudioseinvestigacionesrelacionadasconlaadaptacinal
cambioclimtico.LosdaosyprdidasasociadosalFenmenodelaNia20102011engranparte
del territorio nacional resaltan la necesidad de encontrar respuestas a los desafos del cambio
climticoysuimpactosobrelasactividadeseconmicasysocialesdeloscolombianos.
Ladisponibilidaddeestosinstrumentospermitirqueelpastengalaposibilidaddeanticiparsea
lastendenciasycontingenciasmediantelageneracindeconocimiento.Asmismo,enelcaptulo
de emprendimiento empresarial se contempla el fortalecimiento de otros instrumentos de
financiamientoquefacilitanlacreacindeempresasconcarcterinnovador.

162
Cada rea estratgica maneja distintos perfiles de especializacin en el uso intensivo de conocimiento. Por ejemplo, la evidencia
internacionalmuestraqueenbiotecnologaseinviertecercadel24%delasventasenI+D,mientrasqueenelectrnicaestemontoes
aproximadamentedel5%delasventas(CEPAL/SEGIB,2008).
185
2. Focalizarlosincentivosalainversinensectoresderivadosdelasreas
estratgicas
Lainversinserpromovidaconcriteriosdefocalizacinsectorialyregional.Elrgimendezonas
francasseorientarapromoversectoresintensivosenconocimiento,facilitandounentornopara
la innovacin y la transformacin productiva. Dentro de los criterios que el Gobierno nacional
aplicarparaseleccionarlosproyectosdeinversinqueseanobjetodelbeneficiodelaestabilidad
jurdica, tendr especial importancia la transferencia de tecnologa y la generacin de empleo
calificadoensectoresintensivosenconocimiento.
La agenda de negociaciones internacionales considerar la profundizacin de las relaciones con
pases potenciales transmisores de conocimiento aplicado, tecnologa e innovacin, como
complementoalostradicionalescriteriosdeconsolidacindemercadosdeexportacin,mercados
potenciales, pases con potencial de inversin en Colombia, factibilidad poltica y disposicin al
librecomercio.
3. Promoverlaasociatividadylosencadenamientosentreproductores
Elpasharecorridounimportantecaminoenlaconstruccindealianzaspblicoprivadasparael
diseo e implementacin de polticas de desarrollo productivo. Dentro de la institucionalidad del
SistemaNacionaldeCompetitividadsehanregistradoavancesenlaconsolidacindelossectores
del Programa de Transformacin Productiva y en la priorizacin de apuestas productivas de las
Comisiones Regionales de Competitividad. La presente estrategia continuar construyendo sobre
estos avances y promover el mejoramiento de la productividad mediante el refuerzo de la
institucionalidaddelacompetitividadylapromocindelaasociatividad
163
.
Refuerzodelainstitucionalidadparapotenciarlasalianzaspblicoprivadas
Es necesario reforzar la coordinacin entre las diferentes entidades pblicas y privadas, que
ejecutanlaspolticasenmateriadecompetitividadeinnovacin.Estosuponequeenelmarcode
laComisinNacionaldeCompetitividad(CNC)secoordinenlossistemasosubsistemasencargados
del diseo e implementacin de las polticas de innovacin y de competitividad, para trabajar de
maneraconjuntaycoordinadaenellogrodeobjetivosyestrategiascomunes.
Igualmente, es necesario que alguna de las direcciones existentes asuma los temas que se tratan
en la CNC en los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, el de Minas y Energa, el de
Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,eldeTransporteyeldeTecnologasdelaInformacin
ylasComunicaciones.
Finalmente,dadoquelaCNCcuentaconrepresentatividaddetodoslosdepartamentos,encabeza
delasComisionesRegionalesdeCompetitividad(CRC),serlainstanciaencargadadecoordinarla
implementacin de la poltica de desarrollo productivo para sectores basados en innovacin. Lo
anteriorsuponequeenelmarcodelasCRCsearticulenlasdiferentesinstanciasregionalescomo:
las Comisiones Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CODECyT), los Comits
UniversidadEstadoEmpresa, los Comits de Biodiversidad, las Redes Regionales de

163
Segn el Consejo Privado de Competitividad (2009), algunas regiones en Colombia se caracterizan por tener empresas que si bien
son pequeas, pueden ser ms productivas que sus contrapartes en otras regiones gracias a aspectos externos como la existencia de
complementariedades, redes comunes de proveedores y de mercados, y en general las sinergias y externalidades asociadas con la
interaccinentreindustriasrelacionadas.Estosugierequeeldesarrolloasociativoesunasegundafuentedeproductividad,ademsde
laseconomasinternasdeescala.
186
Emprendimiento, los Consejos Regionales de Mipyme y los Comits de Seguimiento a los
ConveniosdeCompetitividadTurstica.LoanteriorimplicarunretoimportanteparalasCRCy,a
lavez,unagranoportunidadparaconvertirseencanaldeinteraccinentrelaspolticasnacionales
ysuejecucinregional.Enparticular,elGobiernonacionalseapoyarenlasCRCpararegionalizar
iniciativasnacionalestalescomoelProgramadeTransformacinProductiva.
Programasdepromocindelaasociatividad
Para avanzar hacia la implementacin de una poltica moderna de desarrollo productivo, el
Gobierno nacional promover la asociatividad y los encadenamientos productivos como una
herramientadecompetitividad.
Para ello, se implementarn tres programas de apoyo a la asociatividad: (1) programa de
promocin de clusters; (2) programa de desarrollo de proveedores; y (3) programa de apoyo a
parquestecnolgicos.
ElprogramadepromocindeclustersdeberponeradisposicindelasCRCydelossectoresdel
ProgramadeTransformacinProductiva,unametodologadetrabajoparacrearvnculosdeapoyo
entre empresas en particular Mipymes, universidades, centros de formacin e instituciones
pblicas, alrededor de proyectos productivos que tengan por objeto incrementar el grado de
especializacinyproductividaddelosproductoresdelocalizacionesgeogrficasespecficas.
El Gobierno nacional otorgar financiacin a dichos proyectos de acuerdo con una evaluacin de
viabilidadyencoordinacinconelprogramadebancadedesarrollointegral,teniendoencuenta
los diferentes niveles de desarrollo de cada departamento. Adicionalmente, se impulsar la
conformacindeclustersmineroenergticosenlaslocalizacionesdondeexistamayorpotencial.
Elprogramadedesarrollodeproveedorestendrcomoobjetivolatransformacintecnolgicade
los proveedores de grandes empresas para que puedan dar el salto de usuarios netos de
tecnologa a generadores de conocimiento tecnolgico. Para este propsito, el programa incluir
uncomponentedeasistenciatcnicaparaelfortalecimientodecapacidadesyparalanegociacin
decontratosdelargoplazoconlasgrandesempresas.
Porlaimportanciaactualdelalocomotoradelsectormineroenergtico,elprogramacomenzar
con este sector y ser replicado en otros sectores con predominio de grandes empresas y en el
sector pblico como demandante importante de bienes y servicios. La implementacin de este
programa tendr un importante efecto en la sustitucin de importaciones, y generar capacidad
en los proveedores colombianos para que al cubrir satisfactoriamente las necesidades de las
grandes empresas, por ejemplo las multinacionales ubicadas en Colombia, tambin puedan
hacerloencualquierotrolugardelmundo.
El programa de apoyo a parques tecnolgicos es un instrumento de estmulo al trabajo conjunto
UniversidadEmpresaEstado con el fin de acercar el conocimiento cientfico desarrollado en las
universidades a las necesidades del sector productivo. El eje fundamental del programa ser el
otorgamiento de incentivos tributarios a los parques tecnolgicos para que gocen de los mismos
beneficios de las zonas francas permanentes con requisitos ms flexibles de inversin y empleo.
De esta manera se estimular al sector productivo a instalarse en las infraestructuras dispuestas
por las universidades para el funcionamiento de parques tecnolgicos. El programa ser
complementado con acciones en materia de financiamiento de proyectos y fortalecimiento de
capacidadesdeinvestigacin.
187
Estostresprogramasconstituyenlaformaconcretaenlacuallapolticadedesarrolloproductivo
para sectores basados en innovacin operar a escala regional. Para garantizar la pertinencia,
coherencia y coordinacin, cualquier iniciativa apoyada por estos programas tendr que haber
sidopriorizadaenlosplanesregionalesdecompetitividad.
4. Diseoeimplementacindeunmodelodebancadedesarrollointegral
El Banco de Comercio Exterior de Colombia (Bancldex) migrar a un modelo de banca de
desarrollo integral incorporando funciones de agencia de desarrollo y ofreciendo servicios y
actividades complementarias al crdito
164
. Para ello Bancldex acondicionar su estructura para
adoptar dos lneas de accin. En la primera continuar desarrollando actividades tendientes a
reducir las fallas del mercado en el sector financiero con miras a impulsar el desarrollo de
productos y servicios y actuar de forma anticclica ofreciendo lneas de redescuento para
empresas.EnlasegundacrearunaUnidaddeDesarrolloque
165
:
1. Implementarunprogramadegestinintegraldefondospblicosyrecursosderedescuento
orientadosaimpulsarproyectosestratgicosdecompetitividadquepromuevanlainnovacin
ylatransformacinproductivaconenfoqueregional.Esteprogramacontarconungrupode
gestoresestructuradores especializados que, en un accionar coordinado con las CRC,
prestarn asistencia tcnica mediante asesora en la estructuracin y/o formulacin de
proyectosoiniciativasregionalesdedesarrolloproductivo,ascomoenlaidentificacindelos
instrumentospblicosdeapoyoempresarialidneosparalosproyectosyenelprocedimiento
paraaccederaellos(figuraIII24).
FiguraIII24.Esquemageneraldelprogramadegestinintegralde
fondospblicosyrecursosderedescuento
Fuente:ElaboracinpropiaDNPDDE.

164
Estemodeloseimplementarenelmarcodelascompetenciasactualesdelaentidad,preservandosusostenibilidadfinanciera,bajo
criteriosdeadministracinderiesgoydentrodelrgimenlegalyestatutarioqueleesaplicable.
165
LaUnidaddeDesarrollopodrserfinanciadaconlaparticipacindelGobiernonacionalenlasutilidadesdeBancldex,conpartidas
presupuestalesqueasignenelGobiernonacionalolosentesterritorialesmediantelacelebracindeconvenios.
188
2. Disear nuevas lneas de redescuento enfocadas a las necesidades de las empresas que
hacen parte del proyecto o la iniciativa regional de desarrollo productivo identificada por los
gestoresestructuradores.
3. Administrar el Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro,
Pequeas y Medianas Empresas (Fomipyme). Este Fondo tendr por objeto:
(1) aplicar instrumentos financieros, para ello coordinar la participacin de la inversin
pblica en fondos de capital semilla; y (2) aplicar instrumentos no financieros, mediante
cofinanciacin no reembolsable de programas, proyectos y actividades para el fomento y
promocindelasMipymes.
4. Disearunainiciativaparaelfinanciamientoderiesgodelosemprendimientosconcarcter
innovador en etapa temprana que cuente con las siguientes caractersticas:
(1) asignacin de recursos de coinversin; (2) participacin conjunta de capital nacional y
extranjero;y(3)estructuracindeunaprimadexitoparalosinversionistasprivadosatravs
delosmecanismosdesalidadelainversinpblica.
5. Removerobstculosquelimitanlaproductividaddesectoresespecficos
Conelfindehacermseficientelaactividadempresarial,eliminandolosobstculosquereducen
su productividad, se implementar una nueva generacin de reformas regulatorias que
comprender la simplificacin de trmites sectoriales, incluyendo los relacionados con la
produccinyexportacindealimentosymedicamentos,laoperacinenelsectortransporteyla
produccin agropecuaria, entre otros. Adems, se impulsar la implementacin de reformas
vigentesymodelosdesimplificacinprobadosensectorescomolaconstruccinyelregistrodela
propiedadinmueble.
En particular, se requiere fortalecer a las instituciones relacionadas con procesos de vigilancia y
control, con el propsito de facilitar los trmites para la solicitud del registro sanitario ante el
INVIMA,ytrabajarenlahomogenizacindecriteriosparalostrmitesanteelICA,elMinisteriode
Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,elINVIMAyelMinisteriodelaProteccinSocial.
En materia de exportaciones de hidrocarburos y minerales, es necesario revisar los
procedimientos asociados a la inspeccin de las cantidades embarcadas en los puertos y el pago
deregalas,conelfindehacerloscompatiblesymejorarsueficiencia.
Deotraparte,sepromoverlacompletaimplementacindelasnormasquehansidoemitidasen
funcindedisminuirlostiemposparaelotorgamientodelicenciasdeconstruccinyserevisarn
loscostosasociadosconelfindedisminuirlosdondeseaposible.Sepromoverlaimplementacin
deVentanillasnicasdeRegistroenlasprincipalesciudadesdelpas,parafacilitarlostrmitesde
compraventadeinmuebles.
Para lo anterior, se requerir una articulacin pblicoprivada para que el sector privado
desempeeunpapelactivoenlaremocindeobstculosquelimitanlaproductividaddesectores
especficos.
189
6. Proveerinformacinparafortalecerelmercadointernoyfacilitarel
intercambiocomercial
Se llevar a cabo una estrategia de provisin de informacin con el objeto de potencializar la
capacidad del mercado local como impulsor del desarrollo empresarial del pas, promoviendo
actividades que permitan la realizacin de negocios entre los empresarios de las diferentes
regiones. Esta estrategia tendr particular importancia en reas afectadas por el fenmeno de la
Nia20102011,dondeelfortalecimientodelmercadointernorequieredesarrollaractividadesde
rehabilitacin y reconstruccin de la capacidad productiva, buscando restaurar y mejorar las
condicionesparaeladecuadofuncionamientodelmercadointerno.
Esto se lograr a travs de las siguientes acciones: (1) la recopilacin de informacin, evaluacin
de daos y prdidas ocasionadas por el fenmeno de la Nia 20102011; y (2) el diseo de
estrategiasparalarestauracindelaactividadproductivaenlaszonasafectadas.
As mismo, es indispensable financiar la realizacin de estudios de identificacin, pre inversin y
estructuracin de proyectos de infraestructura y de carcter estratgico, como parte de las
accionesdeadaptacinalcambioclimtico
166
.
Adicionalmente,ymsalldelasreasmencionadas,setrabajareneldiseodemecanismosde
coordinacin de informacin emitida por entidades pblicas de orden territorial y nacional,
cmaras de comercio, gremios y empresarios, y se complementar con los Centros de Desarrollo
Empresarial que el MCIT viene consolidando con entidades educativas de todo el pas; la
implementacin de un sistema de inteligencia de mercados que ser alimentado de manera
conjuntaconlainformacinqueposeeProexportdelaofertaexportableregional,lascmarasde
comercioylasagremiaciones,aprovechandolasventajasdelasTIC.
Adicionalmente, se realizarn ruedas de negocios para poner en contacto a los empresarios de
diferentes regiones del pas y as definir planes de negocio que contribuyan al desarrollo del
mercadointerno.Este tipodeinstrumentossecoordinarnconlaejecucindelasestrategiasde
mejoramiento del entorno de los negocios especialmente calidad, metrologa y derechos del
consumidor, ste sera un gran paso hacia la eficiencia y la competitividad de los esquemas de
distribucinycomercializacinentreregionesdelterritorionacional.
7. Promocindelainnovacinsocial
Lapromocindesectoresbasadoseninnovacinincluyelaperspectivasocialenlacualseresalta
lacontribucinquepuedenteneralgunasinnovacionesalasolucindeproblemasespecficosde
diferentes individuos, familias y comunidades. Lo que se ha denominado innovacin social, es el
procesodediseoeimplementacindeideasyproyectosquedansolucinaproblemassociales,
culturales, econmicos o de medio ambiente. Estas ideas surgen a menudo en condiciones
adversas, en entornos en los que el mercado no ha ofrecido alternativas, ni el sector pblico ha
respondidoalasnecesidadesyreclamosdelapoblacin
167
;secaracterizanporsermsefectivos,
eficientes y sostenibles que las soluciones existentes generando externalidades positivas a la
sociedadensuconjunto.

166
Parallevaracaboesteobjetivo,el Gobiernonacionalysusentidadesdescentralizadasdestinarnrecursos canalizadosatravsde
entidadespblicasdecarcterfinancierodelordennacionaldefinidasporelDepartamentoNacionaldePlaneacin.
167
ClavesdelainnovacinsocialenAmricaLatinayelCaribe(2002),Cepal.
190

Elconceptodeinnovacinsocialimplica,deestemodo,eldesarrollodenuevasformasdepensar,
operar, coordinar y/o escalar e involucra a muchos actores: la academia, las firmas, las
organizaciones de base, los organismos multilaterales y el sector pblico. Por ende, su aplicacin
es amplia y no existe una sola forma de implementarla. La innovacin puede requerirse para
disearunnuevoproductoquemejorelacalidaddevidadelaspersonas;pararesolverproblemas
dedistribuciny/ocomercializacin;pararesolvertrabaslegalesoregulatorias;oparaestablecer
alianzas, generar consensos y capital social. Por ejemplo, las microfinanzas son un ejemplo de
innovacin social que ha permitido reducir las barreras de acceso a los servicios financieros por
partedelosmspobres.
Con el objetivo de fomentar la innovacin social y en lnea con esta definicin, el Gobierno
implementar de manera progresiva un arreglo institucional que se encargue de:
(1)identificarlasfallasdelmercadoqueimpidenelaccesodelapoblacindelareddeproteccin
socialparalaerradicacindelapobrezaaserviciossocialesbsicos;(2)larevisinyanlisisdelas
soluciones innovadoras potencialmente replicables; (3) su adaptacin al contexto colombiano
(cuando sean importadas) y/o a los contextos regionales pertinentes; y (4) estudiar su
escalabilidad. As mismo, a travs de Colciencias, se apoyarn las funciones de investigacin y
capacitacinqueserequieran,tantoparafuncionariospblicos,comoparaorganizaciones,firmas
einvestigadores;seestablecernalianzasconelsectorprivadoyloscentrosdeinvestigacinpara
el diseo/desarrollo de modelos, productos y procesos que den solucin a problemas sociales
especficos.
8. Metas
TablaIII16
Nombreindicador
Unidad
medida
Tipode
indicador
Lneabase
Meta
cuatrienio
Planesdemedianoylargoplazoparalasreas
estratgicas
Nmero Producto 0 7
Exportacionesconvaloragregado Porcentaje Resultado 29 40
SectoresenelProgramadeTransformacin
Productiva
Nmero Gestin 12 20
2. Agropecuariaydesarrollorural
a) Diagnstico
El sector agropecuario colombiano ha sido histricamente uno de los principales sectores
productivos del pas tanto por su contribucin al PIB, como por la generacin de empleo, la
presenciaenelterritorioruralylageneracindedivisasvaexportaciones,loqueloconvierteen
un sector estratgico para el pas. No obstante, tras una profunda crisis a finales de los 90 en la
ltima dcada su crecimiento ha estado rezagado frente al crecimiento de la economa en su
conjuntoypordebajodesupotencial.Enefecto,enlaltimadcadaelsectorcrecienpromedio
un 2% frente al 4% del total de la economa, y por debajo del crecimiento promedio en las
agriculturas de Argentina (7,4%), Per (5,6%) o Chile (4,2%). As las cosas, en 2009 la agricultura
191
colombiana lleg a representar el 6,8% del PIB total (figura III24), fue el tercer generador de
empleo de la economa con el 18,6%, despus del comercio (25,9%) y los servicios comunales
(19,6%),ysusexportacionesrepresentaronel18%deltotaldespusdel petrleoysusderivados
(DANE,2009).
FiguraIII25.TasadecrecimientodelPIBtotalyAgropecuarioyparticipacinenelPIBtotal
Es importante resaltar, en todo caso, que durante la ltima dcada el sector agropecuario viene
experimentando un proceso importante de recuperacin y de recomposicin de su estructura
productiva.Estecambioseexpresaprincipalmenteenlarecuperacindereascultivadas(20,2%),
en el incremento del volumen de produccin (20,7%) y en la aparicin de nuevos productos de
importanciacomercialcomolosfrutales,loscafsespeciales,losbiocombustiblesylashortalizas,
entre otros. Lo anterior ha significado incrementos cercanos al 3,7% en reas y el 21,7% en
produccin en los cultivos transitorios
168
, y del 16,6% y el 20,7% en los cultivos permanentes,
respectivamente.
169
Encuantoalossistemasproductivospecuarios,entrelosaos2002y2009se
han observado crecimientos sostenidos en la produccin de la piscicultura (112,9%), carne de
pollo (57,1%), porcicultura (55,1%), carne bovina (46,6%), huevos (41,8%) y leche (17,0%). Estos
cambios generarn efectos positivos sobre el comportamiento del PIB sectorial, en la medida en
queloscultivosdetardorendimientosehanvenidoincorporandopaulatinamentealaproduccin
agropecuaria del pas y hoy en da cuentan con una dinmica de renovaciones permanentes que
permitirunamayorcontribucinalaofertaagropecuarianacionalenlosprximosaos.
Adicionalmente, el sector agropecuario tiene un gran potencial de crecimiento asociado con la
disponibilidad de tierras para la agricultura dentro de su frontera agrcola. De acuerdo con
informacin de la FAO (2009), se estima que existen en el mundo cerca 2.600 millones de
hectreasaprovechablesparaeldesarrollodenuevoscultivosquenoestnsiendoutilizadasenla
agricultura.Deestevalor,1.800millonesdehectreasestnubicadasenlospasesendesarrolloy
deesteltimo,cercadel50%selocalizaensietepasesBrasil,RepblicaDemocrticadelCongo,
Angola, Sudn, Argentina, Colombia y Bolivia. Adicionalmente, se cuenta con una oferta

168
Cultivostransitorios:ajonjol,algodn,arroz,cebada,frjol,hortalizas,maz,papa,sorgo,soya,tabaco,trigo.
169
Cultivos permanentes: arracacha, banano exportacin, cacao, caf, caa de azcar, caa miel, caa panela, cocotero, fique, flores,
frutales,ame,palmaafricana,pltano,pltanoexportacin,tabaco,yuca.
8,2% 8,1%
8,0% 8,0%
7,8%
7,7%
7,3%
7,2%
6,9%
6,8%
0,8%
1,2%
3,5%
3,6%
2,8%
2,4%
3,5%
0,7%
0,37%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Participacin TasadecrecimientodelPIBAgropecuario
Fuente:DANE2009
192
importantederecursosnaturalescomoaguaybiodiversidad
170
,yconlaexistenciadecondiciones
climticas tropicales que favorecen el desarrollo de sistemas productivos ms continuos
(produccindurantetodoelao)conunamayorymsrpidaproduccindebiomasa.
Sinembargo,estepotencialslopuedeseraprovechadosisesolucionanloscuellosdebotellaque
enfrentaelsectoryquesedescribenenlosnumeralessiguientes.
1. Bajacompetitividadyproductividaddealgunosrubrosquetienenuna
contribucinimportanteenelPIBSectorial
Sedebeprincipalmentealusoineficientedelosfactoresdeproduccin,particularmentelatierray
el agua, al bajo de nivel de innovacin
171
en los sistemas productivos y de la productividad de la
mano de obra rural, y a los altos costos de produccin. En efecto, existe una subutilizacin de
tierrasptimasparalaagriculturayunabajacoberturadelainfraestructuraparariego,loquese
evidencia en que del total de la superficie con vocacin agrcola y silvoagrcola (21,5 millones de
hectreas) slo se utilizan 4,9 millones de hectreas (figura III25), y del total de la superficie
regablesloel14,3%cuentaconriego
172
(MADR,2010).
FiguraIII26.Vocacinyusoactualdelsueloenmillonesdehectreas
Por su parte, la baja innovacin se puede evidenciar en el escaso uso de semilla certificada
el 25% del rea sembrada, y en el limitado acceso a servicios de asistencia tcnica y
transferenciadetecnologa,dondeel49%delosproductoresnoharecibidoestosserviciosenlos
ltimos dos aos (MIDASIquartil, 2009).En materia de productividad de la mano de obra rural,
stasevelimitadaporelbajocapitalhumanoel20,6%delapoblacinenedaddetrabajar(PET)
rural alcanza primaria completa, y slo el 9% secundaria completa. La situacin se ve agravada
porlainformalidaddelempleoel75%delosocupadossoninformales,yporelenvejecimiento
delaPETrural.Entrelosltimosdoscensosdepoblacin(1993y2005)elcrecimientopromedio
anual de la poblacin rural fue de 0,04% y la tasa de migracin neta fue de 11,8 por mil
habitantes.

170
Incluyelosserviciosecosistmicosfundamentalesparalasostenibilidadeconmicayproductivadelasactividadesagropecuarias y
forestales.
171
La innovacin tecnolgica es el proceso por medio del cual se incorporan nuevas tcnicas, mtodos e insumos, que permitan
mejorarlaeficienciaylaproductividaddelossistemasproductivosylacomercializacindelosproductos(Visin2019,2006).
172
Slohacereferencialacoberturadedistritosderiegoconstruida,noseincluyelasrehabilitacionesnilosproyectosenconstruccin.
21,5 21,1
1,0
20,5
4,9
39,2
0,4
7,1
Agrcolaysilvoagrcola Ganadera
agrosilvopastoril
PlantacionesForestales
Comerciales
Proteccin Produccin
(bosquenatural,bosque
fragmentadoy
plantacionesprotectoras)
Vocacin UsoActual2009
Fuente:IGAC2002,MADR,2009.
193
Engeneral,sepuedeafirmarquelosaltoscostosdeproduccinsonunatendenciamarcadaenla
produccinagropecuaria,situacinqueobedecealapocaflexibilidaddelaestructuradecostos
173
,
lo que la hace ms vulnerable a las fluctuaciones de la tasa de cambio y de los precios de los
insumos y productos. En ese sentido, si bien la apreciacin del peso en los ltimos aos ha
reducido los costos de importacin de algunos insumos agroqumicos, semillas y maquinaria,
esto no se ha transmitido de manera directa a los precios al productor, al tiempo que ha
encarecidoelcostoendlaresdelamanodeobra,locualhaafectadoprincipalmenteloscultivos
transablesintensivosenmanodeobra,comocaadeazcar,palmadeaceite,floresycaf,entre
otros.
TablaIII17.Comparacindecostosdeproduccin2009
Producto Colombia Lderenelmercadomundial
Palmadeaceite(USD/TON) 646 Malasia:353,89
Mazamarillotecnificado(USD/HA) 1.098 EE.UU.:584,1
Algodn(USD/HA) 2.324 EE.UU.:1706,4
Caadeazcar(USD/TON) 245 Brasil:176,5
Leche(USD/100kg) 39 NuevaZelanda:16
Fuente:MADRCCIFedearrozConalgodnFedepalmaAsocaaFEDEGAN.
2. Limitadadisponibilidaddeinfraestructuraparaeltransporteyla
comercializacindelosproductosagropecuarios
El pas cuenta con una baja disponibilidad de infraestructura para el transporte y la logstica de
comercializacin de la produccin agropecuaria, lo que afecta negativamente la formacin del
preciofinal.Estehechodeterminaquebuenapartedelacompetitividadlogradaenfincasepierda
en el proceso transporte y comercializacin. Lo anterior se relaciona por un lado, con la
insuficiente red de vas de comunicacin para llevar los productos a los centros de acopio,
almacenamiento y mercados. Por otro lado, con la limitada infraestructura para el
almacenamientoylatransformacindelaproduccinprimaria,ascomoporlaintermediacinen
la comercializacin que no genera valor. Por ejemplo, la competitividad del aceite de palma
colombiano se ve reducida en los mercados internacionales a causa de los altos costos de
transporte, los cuales representan entre el 25% y el 33% de los costos de produccin (CONPES
3477,2006:9).
3. Limitacionesparaampliarydiversificarlosmercados
Los mercados agropecuarios nacionales se caracterizan por la baja diversificacin y capacidad de
competir con productos de calidad en los mercados internos y externos. En efecto, el 90% de las
exportaciones agropecuarias se concentr en 7 productos
174
en 2009, tendencia que se ha
mantenido en la ltima dcada. As mismo, aunque se afirma que el pas no tiene problemas de
disponibilidaddealimentosanivelagregadoel90%delademandainterna esabastecidaconla
produccin domstica, s los tiene en trminos de acceso a algunos de ellos por parte de la

173
En general, el 58% de los costos de produccin de los cultivos est determinados por los fertilizantes (20%), la maquinaria y los
equipos (17%), semillas (11%) y plaguicidas (10%). En el caso de la lechera especializada, los alimentos balanceados explican ms del
30%desuscostosdeproduccin,yenlaavcolael70%.(Visin2019,2006)
174
Caf,flores,frutas,carnebovina,azcar,alimentosprocesados,aceitesygrasas.
194
poblacin de bajos ingresos, situacin que en gran medida est relacionada con los problemas
distribucinregional,transporteycomercializacin.
4. Bajacapacidadparaenfrentarfactoresexgenosyestabilizarlas
inversionesenelcampo
En el campo colombiano existen una serie de factores que desincentivan las inversiones y ponen
enriesgolaestabilidaddelosingresosdelosproductores,relacionadoscon:(1)limitacionespara
eldesarrollodeinversionesagranescala;(2)ausenciadeunaculturaparalagestindelosriesgos
climticos y de mercado propios de las actividades agropecuarias; (3) limitado acceso y uso de
informacin; y (4) limitada oferta y dificultades para el acceso a los servicios financieros,
principalmente por parte de los pequeos productores. Lo anterior se puede evidenciar, entre
cosas, en los impactos que han tenido los fenmenos recientes de variabilidad climtica que han
afectado severamente la capacidad productiva del sector. Igualmente, en la profundizacin
financiera
175
agropecuaria que sigue siendo inferior a la del total de la economa: durante el
perodo 20002008 pas del 24,3% al 32,2%, mientras que la del sector agropecuario subi del
8,2%al10,2%implicandouncrecimientodel32,5%ydel24,4%respectivamente.
5. Dificultaddelapoblacinruralparadesarrollarsupotencialproductivo
Laszonasruralestradicionalmentehansidoelescenariodelosprincipalesproblemassocialesyde
violencia del pas. A pesar de la mejora que se ha presentado en los ltimos aos en las
condiciones de pobreza, la brecha urbanorural se ha incrementado, lo que indica una mayor
incidenciadelapobrezaenlaszonasrurales.Enefecto,lapobrezaruralmedidaporingresospas
del 69,2% al 64,3% entre 2002 y 2009 mientras la brecha urbanorural
176
aument de 1,43 a 1,62
enelmismoperodo.Unacaractersticapredominantedelcampocolombiano,quehacontribuido
a esta situacin, es la elevada concentracin de la propiedad de la tierra y, en consecuencia, la
predominancia de minifundios con escalas de produccin ineficientes unida a la existencia de
grandes latifundios con tierras subutilizadas o inexplotadas. Adicionalmente, por cuenta de los
fenmenos de desplazamiento forzado 708.910 hogares entre 2007 y 2010, de despojo de
tierras y de cultivos ilcitos, se ha agravado la situacin social del campo. Lo anterior es el
resultado de la ausencia de polticas integrales para el desarrollo rural orientadas a mejorar el
acceso de los hogares rurales a activos productivos y al mejoramiento de sus capacidades para
aprovecharlos,deformaquepuedansuperarsucondicindepobrezaeintegrarseencondiciones
justasycompetitivasalmercado.
6. Desequilibriosregionales
Elcampocolombianoestambinescenariodelosdesequilibriosregionalescomoconsecuenciade
labajacapacidadquetienenciertasregionesparaaprovecharsudotacinnaturalyarticularsecon
el mercado nacional e internacional. Esta situacin se refleja, entre otras cosas, en el elevado
conflicto en el uso del suelo que se presenta dentro de cada una de las reas homogneas. Por
ejemplo, en el rea homognea Central el 44% del total del rea presenta conflictos por
sobreutilizacin,mientrasqueenlaCaribeel32%porsubutilizacin(figuraIII27).

175
MedidacomoproporcindelacarteraagropecuariaenrelacinconelPIBsectorial.
176
Lebrechaesrelacinentrelapobrezaruralylaurbana.
195
FiguraIII27.Mapadeconflictodeusodelsueloporsobreutilizacinysubutilizacin
Fuente:IGAC2002,ClculosDNPDDRS.
*Conflictosdesubutilizacin:elagroecosistemadominantecorrespondeaunnivelinferiordeintensidaddeuso,sisecomparaconla
vocacindeusoprincipalodeusoscompatibles.
**Conflictosdesobreutilizacin:elusoactualesmsintensoencomparacinconlavocacindeusoprincipalnaturalasignadoalas
tierrasdeacuerdoconsuscaractersticasagroecolgicas.
As mismo, la produccin agropecuaria se concentra en el rea Central (67%), mientras que se
evidencia un potencial importante de ampliacin en el rea Nororiental. Esta situacin se refleja
tambinenladistribucindelosrecursossectorialesyladisponibilidaddeinfraestructuraparala
comercializacin, los cuales se concentran en las reas homogneas donde hay mayor actividad
agropecuaria, dificultando as la articulacin de ciertas regiones con los mercados. En efecto, el
40,9%delosrecursosdelPresupuestodelaNacinen2009paraelsectorseconcentrenelrea
Centralyel37,6%enlaCaribe.
TablaIII18.DistribucinderecursosdelMADRporreashomogneas*
reahomognea 2000 2002 2006 2009
Central 45,4% 51,6% 41,5% 40,9%
Caribe 26,1% 23,4% 42,9% 37,6%
Nororiental 12,3% 4,5% 5,8% 7,3%
Sur 10,7% 15,1% 6,9% 9,7%
Amazorinoquia 3,9% 1,4% 0,7% 0,6%
Pacfico 1,7% 4,1% 2,1% 3,9%
Fuente:MADR;ClculosDNPDDRS.
*Incluyelossiguientesinstrumentos:LEC,ICR,VISR,compensacinalpreciodelalgodn,CIF,coberturas,riegos,PTA,convocatoriasde
tierras,incentivomodulardelproyectoAlianzasProductivas,OportunidadesRurales,AdecuacindeTierras.
196
b) Enfoquedepoltica:sectoragropecuarioydesarrollorural
locomotoradelcrecimiento
La locomotora de crecimiento del sector agropecuario acelerar el desarrollo sostenible del pas,
contribuir a la reduccin de los desequilibrios regionales y generar encadenamientos
econmicos y sociales. En este sentido, por locomotora se entiende que el sector agropecuario y
ruralalcanzaruncrecimientosostenidodelaproduccin,porencimadelpromedionacional,de
formatalquesegenerenriqueza,empleosdecalidadybeneficiosparalaeconomaenmateriade
encadenamientosproductivosconotrossectores,profundizacindelosmercados,reduccindela
pobreza, seguridad alimentaria y bienestar para la poblacin, con consideraciones ambientales
paragarantizarsusostenibilidadenellargoplazo.
La competitividad es el determinante fundamental del modelo de crecimiento y desarrollo del
sector, en la medida en que es la condicin de viabilidad de los productos en el mercado. Los
nivelesdecompetitividad enltimasdependendelograrunaproduccindecalidadacostosque
garanticen la rentabilidad de las actividades productivas, para lo cual el mejoramiento de la
productividadylareduccindeloscostosdeproduccinycomercializacinconstituyenelejede
la poltica agropecuaria. Para esto, se requiere contar con instrumentos especficos, teniendo
como base procesos de investigacin, transferencia e innovacin tecnolgica que permitan hacer
un uso ms eficiente de la tierra, del agua y dems factores productivos, los cuales son
particulares para cada subsector y deben estar articulados con las acciones del Sistema Nacional
deCompetitividad.
Complementariamente, es necesario mejorar los esquemas y la infraestructura de transporte y
comercializacin del sector para garantizar que los productos agropecuarios lleguen a precios
competitivos al mercado. En esa medida, los instrumentos de poltica sectoriales deben estar
dirigidos a apoyar temporalmente el proceso de superacin de las barreras identificadas en cada
subsector que impiden mejorar los niveles de competitividad, atados a compromisos verificables
derivados de agendas de innovacin concertadas, evitando las simples transferencias de ingresos
delasociedadaciertosgruposdeparticulares.
Dentro de estos objetivos, es importante tambin considerar que, en un contexto de creciente
insercin en la economa mundial y apertura de mercados, mejorar la competitividad de la
produccinagropecuariatambinrequiereaumentarlasescalasdelaproduccinbajounenfoque
de conglomerados productivos que integren vertical y horizontalmente la produccin,
transformacin y comercializacin. Adicionalmente, es necesario involucrar a los pequeos
productores en esquemas asociativos y de economa solidaria
177
que faciliten su incorporacin en
procesos de empresarizacin y articulacin con inversionistas privados (negocios inclusivos), que
mejoren su productividad y capacidad de negociacin, y de esta manera faciliten su insercin en
los mercados. En un contexto de precios internacionales de las materias primas al alza, es
fundamental que el sector productivo colombiano sea ms dinmico para que pueda aprovechar
estasoportunidades.
En todo caso, hay que tener presente que la produccin agropecuaria, por definicin, enfrenta
factores exgenos, que se manifiestan en altos riesgos e incertidumbre relacionados

177
Elsectoreconomasolidariaesunaalternativadedesarrolloempresarialyaquelasempresasqueconformandichosector,aligual
quelasdenaturalezamercantil,funcionanconcriteriosderentabilidad,eficienciayproductividad,alaparquecumplenconestndares
contables,financieros,decalidadydegestin.
197
principalmenteconlavolatilidaddelospreciosdelosproductoseinsumos,elcomportamientode
la tasa de cambio y del clima que pueden poner en riesgo la estabilidad de los ingresos, la
permanenciamismadelaproduccinylasinversionesprivadasenelcampo.Paraestoserequiere
de instrumentos que busquen una mejor gestin del riesgo y que permitan atraer y mantener la
inversin privada buscando un uso ms eficiente de la tierra y otros factores productivos. As
mismo, es indispensable impulsar sistemas productivos sostenibles y de servicios de informacin
parahacerfrenteafenmenosclimticosextremos
A partir del reconocimiento de que las condiciones de pobreza y desigualdad tienen mayor
incidencia en el campo colombiano en comparacin con los centros urbanos, situacin que se
manifiesta en la baja capacidad de la poblacin pobre del campo para aprovechar las
oportunidades que ofrece el crecimiento (trampas de pobreza), es necesario desarrollar acciones
especficas que permitan superar dichas trampas y contrarrestar los efectos derivados de la
violencia y el narcotrfico. En esa medida, la poltica se debe orientar a garantizar el acceso a
activos fsicos (tierra y agua) y financieros, y al mejoramiento de capacidades para aprovechar
dichos activos a travs del acceso a servicios de asistencia tcnica integral y a mecanismos que
favorezcan el establecimiento de formas asociativas, as como a la provisin de bienes pblicos.
Todo lo anterior permitir a la poblacin rural avanzar hacia esquemas productivos con un
enfoqueempresarial,insertndolaalmercadoyofreciendoalternativasdignasyatractivasdevida
que favorezcan el relevo generacional del campo colombiano. Complementariamente,
considerandolamagnitud,lasofisticacinylacomplejidaddeldespojodetierrasyterritorios,yla
presencia de cultivos ilcitos, se debern tomar medidas particulares que atiendan esta
problemticaenmateriaderestitucindetierrasydesarrolloalternativo.
Finalmente, reconociendo que en el campo colombiano confluyen buena parte de los
desequilibrios regionales, los cuales se expresan en niveles de pobreza ms agudos en algunas
regiones y una debilidad institucional relativa de las regiones con menor desarrollo, lo que les
impide aprovechar su potencial productivo y vincularse ms eficientemente a los mercados, es
necesariocrearinstrumentosparaguiarelordenamientoylaplanificacinsostenibledelterritorio
y complementarlos con la creacin de capacidades locales para que las regiones identifiquen sus
potencialidadesysearticulenen igualdaddecondicionesconlaofertainstitucionaldelGobierno
central.
Considerando lo anterior, esta poltica se organiza en siete grandes lneas estratgicas:
(1) incrementar la competitividad de la produccin agropecuaria; (2) promover los
encadenamientos productivos y la agregacin de valor; (3) ampliar y diversificar los mercados
agropecuarios externos e internos; (4) promover esquemas de gestin del riesgo y mejorar las
condiciones para las inversiones en el campo; (5) mejorar la capacidad para generar ingresos por
partedelapoblacinrural;(6)promoverlaequidadeneldesarrolloregionalrural;y(7)adecuarla
institucionalidadparaeldesarrolloruralylacompetitividad.
c) Lineamientosestratgicos
1. Incrementarlacompetitividaddelaproduccinagropecuaria
El incremento de la competitividad es el factor crtico para garantizar el crecimiento del sector
agropecuario que genere oportunidades sostenibles para todos los habitantes del campo. Lograr
incrementos significativos en competitividad depende de las siguientes acciones: (1) aumentar la
198
productividadyreducirloscostosdeproduccin;(2)promoverelusoeficientedelsuelo,delagua,
de los recursos pesqueros y de la biodiversidad; (3) mejorar la disponibilidad de infraestructura
para el riego; (4) fomentar la produccin y uso de semilla y material reproductivo de calidad; y
(5)incrementarlaproductividaddelamanodeobrarural.
Para lograr aumentos significativos en la productividad el nfasis de la poltica se centrar en los
procesos de innovacin en finca. Estos procesos deben partir de la investigacin encaminada a
solucionar problemas puntuales de los sistemas productivos, cuyos resultados se conviertan en
productos y servicios que puedan ser incorporados por los productores, complementados por
mecanismosdetransferenciadetecnologa,considerando,entreotrascosas,lasrecomendaciones
establecidasenlaevaluacinalosprocesosdeconvocatoriaspblicasparafinanciarproyectosde
investigacin. Adicionalmente, debe estar acompaado de investigacin estratgica sectorial que
apoyelosprocesosdemejoramientodelacompetitividadenunmedianoylargoplazo.
En materia de reduccin de costos, se fortalecern mecanismos especficos para el uso eficiente
de insumos y equipos tecnolgicos, adems del desarrollo de esquemas asociativos para su
compra y distribucin. De igual manera, se implementarn instrumentos que garanticen la
transparencia de los mercados de insumos agropecuarios, evitando la conformacin de
estructuras que impidan una adecuada formacin de los precios y estimulando las importaciones
directasporpartedelosproductoresparaconsumopropio.
Durante este cuatrienio el Gobierno apoyar el desarrollo y la implementacin de agendas de
investigacineinnovacinporsubsectoresproductivos,identificadasconjuntamenteconelsector
privado. Como complemento, los instrumentos de apoyo al sector estarn encaminados a
promovereldesarrollodelasagendasyagarantizarlaadopcindelosresultadosenlossistemas
productivos.Enestecontexto,laasistenciatcnicaintegral(ATI)seconvierteenelejearticulador
de la poltica de competitividad. El concepto de ATI incluye, adems del enfoque tradicional en
aspectostcnicosyproductivos,lageneracindecapacidadesparalagestindeproyectos
178
yla
comercializacin de los productos, y en el caso de los pequeos productores, la promocin de
formascolectivasyasociativasalolargodelproceso.
En cuanto el uso eficiente del suelo, se promover la consistencia entre su uso y vocacin
incorporandoestecriterioenlaevaluacindeproyectossujetosdecrditoydemsinstrumentos
delapolticasectorial.Enaquelloscasosenqueexistaunconflictoenelusodelsuelo,sedeber
promover la reconversin productiva hacia actividades ms acordes con la vocacin o
mejoramientos en la productividad cuando dicho conflicto se derive de la subutilizacin.
Complementario a esto, se apoyar el establecimiento de conglomerados productivos que
aprovechen el potencial de las regiones, sobre la base de un ordenamiento y una planificacin
adecuada del territorio considerando variables fsicas, sociales, ambientales, institucionales, de
infraestructuraymercados.
Adicionalmente,sedesarrollarunapolticadelargoplazodemanejointegraldelrecursohdrico,
que permita planificar las necesidades de infraestructura de adecuacin de tierras (riego y
drenaje) a escala nacional y orientar la inversin pblica y privada para su construccin,
rehabilitacinymantenimiento.Enestalnea,seestablecernesquemasdeparticipacinprivada
ensuconstruccinymantenimiento,ascomoinstrumentosparalaadecuacindetierrasdentro

178
Formulacindeplanesdenegocio,solicitudesdecrdito,aplicacionesalosprogramasdelaofertainstitucional.
199
de las fincas. Estos instrumentos estarn articulados con las polticas de conservacin de las
cuencasymanejodeaguasservidas.
Conrelacinalusoeficientedelrecursopesqueroyaldesarrollodelaacuicultura,sepromoverla
evaluacineinvestigacincomosoporteparasuadministracinyaprovechamientosostenible.
Porsuparte,conelfindecontarconmaterialreproductivodecalidad,sepromovereldesarrollo
comercialdelabiotecnologayelaprovechamientosostenibledelabiodiversidad,enelmarcode
lo propuesto en los captulos Sectores Basados en la Innovacin y Gestin Ambiental y del Riesgo
deDesastre,paraque,entreotrascosas,sedesarrollenproductosgenricosqueseadaptenmejor
a las condiciones ecosistmicas del pas y a la variabilidad y cambio climtico, al tiempo que
contribuyanalmejoramientodelosrendimientosenlossistemasproductivosagropecuarios.Para
este fin, se fortalecern los procesos de bioprospeccin, el biocomercio, los bancos de
germoplasmayeldesarrollodeprogramasespecficosdemejoramientogenticoanimalyvegetal,
ydemanejodelsuelo.
Finalmente,seincrementarlaproductividaddela manodeobrarural,paralocualsedisearn
programas especficos que mejoren las competencias laborales de la poblacin y faciliten la
innovacinenlossistemasproductivosylaempleabilidaddelapoblacinrural.Paraestosedebe
mejorar el nivel de escolaridad, el acceso a programas de capacitacin en coordinacin con el
SENA y el MEN, y la prestacin de servicios de asistencia tcnica integral. As mismo, se crearn
incentivos diferenciados para la formalizacin del empleo rural y estrategias que estimulen el
relevogeneracionalenzonasrurales.Enelmarcodeestaestrategiaseapoyarnloscompromisos
establecidosenelAcuerdoparalaProsperidadCafetera.
2. Promoverlosencadenamientosylaagregacindevalorenlaproduccin
agropecuaria,forestalypesquera
Con el nimo de mantener los avances en competitividad alcanzados en la finca y llegar a los
mercadosfinalesaprecioscompetitivos,esnecesariodesarrollarunprocesoeficientedelogstica,
comercializacinytransportedelaproduccinagropecuariaypesquera.
En materia de manejo poscosecha y logstica, se apoyar la conformacin de centros de acopio y
redesdefro,yelusoeficientedeloyaexistentes,cumpliendoconlasnormassanitarias,dondese
le agregue valor a la produccin primaria y se reduzcan los costos asociados a la transformacin,
transporte y comercializacin de los productos. As mismo, se promovern programas de
capacitacindelosproductoresenbuenasprcticasdeposcosecha.
En cuanto a la comercializacin se propone: (1) fortalecer la integracin vertical y horizontal con
miras a promover el desarrollo de economas de escala; (2) reducir la intermediacin en la
comercializacindeproductosagropecuariosypesquerosatravsdeldesarrollodeesquemasque
aseguren la agregacin de valor y faciliten la comercializacin colectiva de insumos y productos
agropecuarios; y (3) promover tanto la vinculacin de la produccin local en los procesos de
compraspblicaseinstitucionalesatravsdelaBolsaMercantildeColombiacomoylosprocesos
decompraspblicasdirectas.
Enloqueserefierealtransportedelaproduccinserequiere:(1)sedesmontargradualmentela
la tabla de fletes en coordinacin con el Ministerio de Transporte; y (2) implementar el marco
200
normativo asociado al transporte de animales vivos y productos que requieren condiciones
especialesdetransporte.
3. Ampliarydiversificarelmercadointernoyexternoconproductosde
calidad
Para lograr crecimientos sostenidos del sector se buscar ampliar y diversificar los mercados
destino de la produccin agropecuaria y pesquera. En el caso del mercado interno, se buscar
garantizarladisponibilidaddealimentosprioritariosparalaseguridadalimentariaencondiciones
decalidadyprecioscompetitivos,especialmenteenlosterritoriosconlasmayoresdificultades,en
elmarcodelopropuestoenlaPolticadeSeguridadAlimentariayNutricionalyenelPlanNacional
de Seguridad Alimentaria. Adicionalmente, se buscar la profundizacin de los mercados de
alimentosatravsdelaumentoenelconsumopercpitadealimentosclavesenlanutricin.
Por su parte, con el propsito de aprovechar las oportunidades que ofrecen los mercados
internacionales, se buscarn nuevos destinos de exportacin de la produccin nacional al tiempo
que se diversificar la oferta exportable. Para esto se debe lograr el acceso real en condiciones
preferenciales de los productos colombianos con el fin de asegurar su posicionamiento y
expansin,paralocualsernecesario:(1)estableceragendasestratgicasde exportacionespara
nuevos productos y mercados con mayor valor agregado en coordinacin con las agendas de
investigacin e innovacin; (2) avanzar en la negociacin e implementacin de acuerdos
comerciales en concordancia con las oportunidades de mercado identificadas en las agendas;
(3) consolidar y desarrollar sectores de talla mundial en el mbito agropecuario, forestal,
pesquero, acucola, y de biocombustibles; (4) revisar los instrumentos de poltica comercial con
mirasaapoyarelprocesodeaperturayconsolidacindemercados;y(5)promoverlaadopcinde
certificaciones encaminadas a diferenciar los productos en los mercados asociados con la
incorporacin de prcticas sostenibles en el empleo, produccin, transformacin y
comercializacin.
Como complemento esencial de la poltica de ampliacin y diversificacin de los mercados
internosyexternos,sedebercontinuarconelprocesodeconsolidacindelaPolticadeSanidad
Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos, haciendo nfasis en el mejoramiento del estatus
sanitario erradicacin y control de enfermedades y plagas restrictivas para el comercio
internacional, y en la inocuidad de los alimentos, mediante la implementacin de buenas
prcticas en la produccin primaria y la transformacin, y el fortalecimiento de los sistemas de
inspeccin,vigilanciaycontrolenlaproduccinagroalimentaria.
4. Promoveresquemasdegestindelriesgoymejorarlascondicionespara
lasinversionesenelcampo
Con el propsito de solucionar las fallas propias de los mercados agropecuarios que ponen en
riesgolaestabilidaddelosingresosdelosproductoresylasinversionesenelcamposepropone:
(1) promover el uso productivo de la tierra; (2) desarrollar una cultura de gestin del riesgo;
(3) consolidar el sistema de informacin y promover el uso de TIC; y (4) incrementar el
financiamientoparaelsectorydesarrollarelsistemafinancierorural.
Encuantoalusoproductivodelatierra,sernecesarioalinearlosinstrumentossectorialesconlos
objetivosdecompetitividad,conelfindequeelEstadopromuevaelusoeficientedelatierra,para
201
lograraslaexpansindelaproduccinycuandoseanecesario,lareconversinenequilibriocon
el medio ambiente. De la misma manera, se desarrollarn mecanismos que faciliten la inversin
privadaenproyectosagroindustriales,complementadosconesquemasdenegociosinclusivosque
incorporenlastierrasylamanodeobradelospequeosproductoresaproyectossostenibles,sin
queestoimpliquenecesariamentelatransferenciadelapropiedad.Paraestosedebenrevisarlas
restricciones asociadas con la Unidad Agrcola Familiar (UAF), buscando un balance entre la
correccin de la concentracin de la propiedad rural y la incorporacin de tierras y pequeos
propietarios al desarrollo de proyectos agroindustriales asociativos y/o liderados por inversin
privada,evitandocomprometerlasoberananacionalyelcontrolsobreelterritorio.Paraestoser
necesario, entre otras cosas, desarrollar el derecho real de superficie y promover el
establecimiento de contratos de arrendamiento de largo plazo que ofrezcan seguridad jurdica a
loscampesinospropietariosdelatierrayalosinversionistas.Comocomplemento,seconsolidar
elprocesodeformacinyactualizacindelcatastroruralysepondrnenmarchaestrategiaspara
laformalizacindelapropiedadruralyelmejoramientoenlagestindelimpuestopredial(tarifas
yrecaudo).
Enloqueserefierealagestindelriesgo,seimplementarunapolticaquepromuevauncambio
de cultura encaminado a la gestin preventiva y a tomar medidas que permitan anticipar y
enfrentar los efectos adversos de los fenmenos de variabilidad y cambio climtico. En este
sentido, se desarrollar una estrategia sectorial de adaptacin al cambio climtico, en la que se
identifiquen las amenazas, vulnerabilidades y medidas de adaptacin que deban ser
implementadas, con informacin regionalizada y para subsectores productivos priorizados.
Igualmenteseavanzarenmedidasdemitigacindelcambioclimtico,porlossubsectoresquese
identifiquen como prioritarios. En el marco de estas acciones se buscarn alternativas para
continuarconlosprogramasdereforestacinespecialmenteenelMacizoColombiano.
Adicionalmente, se fortalecer el mercado de seguros agropecuarios, promoviendo el uso de
seguros climticos y catastrficos, y se actualizar el mapa de riesgos agropecuarios con el
propsito de identificar la probabilidad de ocurrencia de fenmenos climticos en las distintas
regiones. En cuanto a los riesgos de mercado, se fortalecer la difusin y uso de mecanismos de
coberturadisponiblesenelsistemafinancieroporpartedelosproductores(preciosdeinsumosy
productos,ytasadecambio).
Enmateriadeinformacinsectorial,sereglamentareimpulsarelartculo61delaLey1429de
2010, a travs del cual se crea el registro rural colombiano, con el propsito de contar con una
basedeinformacinactualizadaquefacilitelainteraccinentreelsectorpblicoyelprivadoyla
pertinencia de un censo agropecuario. As mismo, se implementar un sistema de informacin
peridicadecostosenfinca,preciosdeprimermercadoypreciosfinales.Complementarioaesto,
se establecern canales apropiados de difusin y captura de informacin a travs de TIC y un
sistema de pronstico de cosechas y expectativa de siembras georreferenciados, incentivando el
uso de la informacin sobre el clima en la planificacin y decisin de siembras. As mismo, se
promover, por parte del sector privado, el establecimiento de sistemas de trazabilidad para el
sectoragropecuario,forestalypesqueroapartirdelosdesarrollosrecientes.
En trminos de financiamiento, se mejorar el acceso a los servicios financieros, especialmente
porpartedelospequeosproductores,atravsdelacreacindecapacidadesbajoelesquemade
asistenciatcnicaintegral(formulacindeplanesdenegocioysolicitudesdecrdito)yseapoyar
el diseo de servicios financieros como el ahorro, los seguros y las microfinanzas rurales. As
mismo, se promover la mayor participacin del sector financiero privado a travs de un mejor
202
entendimiento de las oportunidades y riesgos inherentes al sector agropecuario, as como el
desarrollo de instrumentos financieros que apoyen inversiones de largo plazo y alto riesgo
(mercadodecapitalesycapitalderiesgo).
5. Mejorarlacapacidadparageneraringresosporpartedelapoblacin
rural
La poblacin rural, particularmente los campesinos y pequeos productores pobres, requiere
mejorarelaccesoalosactivosfsicos(tierra,agua)yfinancieros,ascomodesarrollarlacapacidad
de aprovechamiento de stos a travs del impulso a la asociatividad y a la asistencia tcnica
integral. De modo complementario, se fortalecern los programas que promuevan el
autoconsumo como una estrategia para aumentar el ingreso disponible, reducir la vulnerabilidad
delapoblacinfrenteachoquesexternosyfacilitarsuparticipacinenproyectosdegranescala.
Enltimas,sebuscargenerarunarutadecreacindecapacidadesparalageneracindeingresos
para la poblacin rural, que garantice que el apoyo transitorio del estado a las poblaciones ms
vulnerablesculmineconlaformacindeproductoresencapacidaddeproducircompetitivamente
y articularse a los mercados. Esto necesariamente tiene que enmarcarse, bajo el enfoque de la
seccin:Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial,enunsistemadeproteccinsocial
quecontribuyaeficazmenteafortaleceryprotegerelcapitalhumano,elingresodeloshogaresya
reducirsuvulnerabilidad.Adems,sefortalecernlosesquemasdeatencineducativaenlazona
ruralencoordinacinconelMinisteriodeEducacinNacional.
En este orden de ideas, es necesario incrementar el acceso, en calidad y cantidad, a tierra con
vocacin agropecuaria, a travs de: (1) agilizar el proceso de redistribucin de tierras resultantes
delaextincindedominio
179
;(2)simplificaryagilizarlasconvocatoriasparaelsubsidiointegralde
tierras, dando prioridad a la poblacin ms pobre (Poblacin JUNTOS); (3) adjudicar los baldos
nacionales de clara vocacin agropecuaria; y (4) fortalecer Zonas de Reserva Campesina para
estabilizar la poblacin cercana a la frontera agropecuaria y mejorar el acceso a mercados de los
campesinos. Lo anterior debe estar enmarcado en una poltica integral de tierras que facilite el
desempeoeficientedeestosmercados,ascomolaseguridadenlosderechosdepropiedad.
En cuanto a la adecuacin de tierras, partiendo de la base de que ste constituye un elemento
esencial del mejoramiento de la competitividad de los pequeos productores, se apoyar el
establecimiento del riego intrapredial a travs de la focalizacin de los instrumentos de apoyo
existentesparaestaactividad.
Enmateriadefinanciamiento,apoyadosenprocesosdeempresarizacinparalapoblacinpobre,
se favorecer el establecimiento de servicios financieros (microfinanzas) oportunos y pertinentes
quepotencienlageneracindeingresos.Paraestosecontinuarconlosesfuerzosencaminadosa
incrementarlaofertadeestosserviciosatravsdenuevoscanalesyadesarrollartecnologasque
faciliten el acceso. As mismo, se promover la educacin financiera de la poblacin rural, de
forma que sta pueda vincularse al sistema financiero tomando como punto de partida el
microahorroyelmicroseguro.
Adicionalmente, se promover el establecimiento de esquemas asociativos que mejoren la
capacidad de negociacin, articulacin e integracin de esta poblacin a los mercados
agropecuarios, a travs del fortalecimiento a los entes territoriales para su promocin, el

179
Diferenteaaquellatierradeextincindedominioquehayaquerestituir.
203
desarrollo de programas a partir de las experiencias existentes (Oportunidades Rurales, Alianzas
Productivas) y la orientacin de los incentivos de desarrollo rural al favorecimiento de proyectos
bajo estos esquemas. As mismo, con el esquema de asistencia tcnica integral para pequeos
productoresseapoyareldesarrollodecapacidadesalrededordeplanesdenegociossostenibles.
Unido a lo anterior, se promover el desarrollo de prcticas de autoconsumo en las fincas como
unaestrategiaalternativadeahorroydeseguridadalimentaria,encoordinacinconelPrograma
ReSA,aligualquemecanismosespecficosquefaciliteneldesarrollodeestetipoprcticascuando
loscampesinosbajoesquemasasociativossevinculenconproyectosproductivosdegranescalay
tardorendimiento,especialmente.
En materia de adjudicacin de tierras, se completar el inventario de tierras baldas de la Nacin
conmirasaagilizarlosprocesosdetitulacindelosprediosconvocacinproductiva.Porsuparte,
en materia de restitucin de tierras y territorios, se pondr en marcha la poltica de Gestin
IntegraldelaRestitucin,quetienecomopropsitocrearunajusticiatransicionalparalasvctimas
del despojo y el abandono, con el fin de que puedan recuperar los derechos sobre la tierra
territorio que perdieron a causa de la violencia generalizada. La restitucin ser la medida
preferente de la reparacin integral, la cual se articular y coordinar con otras polticas,
especialmente las de seguridad y desarrollo rural, buscando el goce efectivo de los derechos y la
reconstruccindelosproyectosdevidadelasvctimas.Estapolticadebercomplementarsecon
laestrategiadepromocindenegociosinclusivosyeldesarrollodeconglomeradosproductivos.
Enrelacinconeldesarrolloalternativo
180
,seimplementarunaestrategiaintegraldeintervencin
para consolidar zonas libres de ilcitos, en articulacin con el Plan Nacional de Consolidacin
Territorial. Lo anterior, permitir promover acciones de desarrollo rural, que involucren
alternativas productivas y ambientales, en donde se considerar la reubicacin de la poblacin
asentada en reas ambientalmente estratgicas, cuando sea el caso. Adems, se buscarn
alternativasquepermitanaprovecharlaexpansindelasactividadesagropecuariasparareubicar
familiasquehanrecurridoalasactividadesilcitas.
Finalmente, en coordinacin con las estrategias de la seccin Igualdad de oportunidades para la
prosperidad social, y la Locomotora de Vivienda, se ampliar la cobertura de Vivienda de Inters
Social Rural (VISR), focalizando en la poblacin ms pobre del campo y buscando
complementariedad con otros instrumentos de poltica, a travs del fortalecimiento de los
esquemas de asignacin y ejecucin del subsidio, y de la implementacin de mecanismos
alternativosquefacilitenelaccesoalaviviendamediantecrdito.
6. Promoverlaequidadeneldesarrolloregionalrural
Conelfindecontribuirareducirlosdesequilibriosregionalesyaprovecharelpotencialproductivo
delasreashomogneas,sepromover:(1)elordenamientoyplanificacindelterritorioparalos
usos agropecuarios y rurales a partir del potencial productivo de las regiones; (2) la planificacin
de las necesidades de adecuacin de tierras a escala regional; (3) la articulacin de la oferta de
infraestructuraregionalparalalogsticaycomercializacindeproductos;y(4)elmejoramientode
lacapacidaddelosentesterritorialesparaaccederalaofertainstitucionaldelGobiernocentral.

180
Procesoquehacepartedelasestrategiasdereduccindelaofertadedrogasilegales,quebuscalaconsolidacindereaslibresde
cultivosilcitosmediantelaimplementacindeopcionessocioeconmicaslcitasysosteniblesparalascomunidadesypoblacionesque
hanrecurridoadichoscultivoscomounmedioparageneraringresos,conelfindeafianzarlaculturadela legalidady,alargoplazo,
contribuiralaerradicacindelapobrezaenlaszonasrurales.
204
Para contribuir al ordenamiento y planificacin del territorio se debern culminar los mapas de
vocacin de uso del suelo a escala 1:100.000, as como actualizar las zonas agroecolgicas
relativamentehomogneasylasreasdedesarrollopesquero.Igualmente,esfundamentalquese
incorporencriteriosquerelacionadosconlosfenmenosdevariabilidadycambioclimtico,sobre
todolosanlisisdevulnerabilidadregionales.Asmismo,seidentificarny establecernreasde
desarrollo rural en las que se focalizarn acciones para atender integralmente el desarrollo del
territorioylapoblacin.
Tambin, con el fin de desarrollar conglomerados productivos y aprovechar el potencial de las
reas homogneas, se implementarn instrumentos que incentiven la localizacin de la
produccindeacuerdoconelpotencialproductivodelasreashomogneasyconloscriteriosde
focalizacin derivados del Programa de Transformacin Productiva, entre otros. Esto se
complementar con la creacin de cadenas regionales agroindustriales que identifiquen las
necesidades en aspectos como investigacin, asistencia tcnica, infraestructura, y estatus
sanitario, entre otras cosas, que requiera la regin para su desarrollo, comenzando por la
Orinoquia (Altillanura). Conjuntamente, se deber desarrollar un plan de adecuacin de tierras
considerando la oferta hdrica y la localizacin de los cultivos a escala regional. Lo anterior se
integrar con el desarrollo de programas especficos de planificacin de la produccin
agropecuariaenregionesendondehayaposibilidaddeexpansindereasdemanerasostenible
(Orinoquia y La Guajira), as como programas de reconversin productiva hacia actividades ms
acordesconlavocacindelsuelo(reaCaribeyAndina).
De acuerdo con las condiciones de cada una de las reas homogneas y la localizacin de los
conglomerados y en conjunto con los entes territoriales, se establecer un mapa de necesidades
de infraestructura regional para la logstica y la comercializacin de productos. Sobre la base de
este mapa, se debern priorizar recursos nacionales y regionales, pblicos y privados, de forma
que se puedan atender oportunamente estas necesidades en coordinacin con la Comisiones
RegionalesdeCompetitividad.
En particular, se implementar un Programa de Desarrollo Integral para La Mojana y otras zonas
que as lo ameriten, que involucre un ordenamiento territorial con el cual se regulen los
asentamientos de la poblacin y los usos de la tierra y el agua, considerando medidas que
minimicenelimpactosocialyeconmicoenlapoblacin.
Finalmente, se crear un mecanismo especfico, complementario a los de la oferta institucional
nacional,operadoporlosentes territoriales,quepermitaapalancarnuevosrecursosregionalesy
as avanzar en el mejoramiento de la productividad y competitividad de la produccin
agropecuaria, por lo cual es necesario asistir tcnicamente a los entes territoriales con miras a
facilitar el acompaamiento de sus poblaciones en el acceso a los instrumentos del Gobierno
nacional. Los diversos mecanismos de planificacin territorial se articularn entre s en beneficio
deldesarrollorural.
7. Adecuacindelainstitucionalidadparaeldesarrolloruralyla
competitividad
Conelfindequeelsectoragropecuarioylaszonasruralespuedanavanzarenelmejoramientode
lacompetitividadydelascondicionessocialessehacenecesariocontarconunainstitucionalidad
adecuadayconfiablequerespondaconeficienciaalasnecesidadesdelsector.Paraestosedebe:
(1) crear la institucionalidad para la poltica de tierras y fortalecer la del desarrollo rural; (2)
205
consolidarelSistemaNacionaldeMedidasSanitariayFitosanitarias(SistemaMSF);(3)adecuarel
sistema de ciencia, tecnologa e innovacin; (4) fortalecer la institucionalidad para el uso
sostenible de la biodiversidad; (5) fortalecer el sistema de financiamiento rural; y (6) crear la
institucionalidadparalagestinderiesgosagropecuarios.
Enmateriadedesarrollorural,sepresentarunproyectodeleyconloslineamientosdelapoltica
integral de tierras y desarrollo rural, y con la institucionalidad requerida para implementar dicha
poltica, particularmente la Unidad Nacional de Tierras y Adecuacin. Adems, se crear el
Viceministerio de Desarrollo Rural y se reformar el INCODER para convertirlo en una institucin
que opere y articule todos los instrumentos de desarrollo rural orientados a la atencin de los
pequeos productores rurales. As mismo, se fortalecer la institucionalidad para el manejo
integralyelaprovechamientosostenibledelosrecursospesqueros,ascomolarelacionadaconel
aprovechamientodelrecursoforestal.
En lo que se refiere a la restitucin de tierras, se crear una Unidad Administrativa que integre,
coordineygestioneaescalanacionalyterritorialtodaslasreclamacionesdemaneracentralizada,
orientada y gratuita. Al mismo tiempo, se fortalecer la administracin y operacin de la justicia
paratramitarlasreclamacionesporvajudicial.
En materia sanitaria se consolidar el Sistema Nacional de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias a
travs del mejoramiento de la capacidad institucional de las autoridades sanitarias para evaluar,
gestionarycomunicarelriesgo.
Encuantoalsistemadeciencia,tecnologaeinnovacin,serevisarelmodelodeCORPOICAcon
miras a convertirlo en el motor de la poltica de innovacin y transferencia de tecnologa del
sector,encoordinacinconColcienciasyarticulandoredesdeconocimientoconagentespblicos
y privados, CENIS, universidades, etc. Para tal efecto, se fortalecern sus capacidades en
investigacinydesarrollo,yseconvertirenoperadordelasagendasdeinnovacindelMADR,al
tiempo que coordinar los recursos para financiar investigacin estratgica haciendo uso del
FondoFranciscoJosdeCaldas.
En lo que se refiere a la biodiversidad se fortalecern las actividades de para su uso comercial
sostenible, incluyendo la biotecnologa y el biocomercio, entre otras. Para esto ser necesario
crear una institucionalidad especfica, que articule acciones entre el MAVDT, el MCIT, el MADR y
Colciencias.
EnelcampodelfinanciamientosefinalizarelprocesodemodernizacindelBancoAgrarioysus
filiales,ysedefinirelpapeldeFinagrocomounabancadedesarrollo,promotordelaampliacin
de la cobertura y diversificacin de servicios por parte del sector financiero privado y del acceso
porpartedeloshabitantesrurales.
Con el fin de poder implementar la poltica de gestin de riesgos agropecuarios, se crear la
DireccinNacionaldeRiesgosAgropecuarioscomounadependenciadelMADR,quetendrentre
otras las siguientes funciones: (1) desarrollar, analizar y difundir herramientas de evaluacin del
riesgo agropecuario, con el propsito de ampliar y diversificar los mercados de seguros e
instrumentos de cobertura para el sector; (2) cuantificar y evaluar el impacto y frecuencia de los
fenmenos climticos adversos para diversas actividades productivas; (3) elaborar los mapas de
riesgoclimticossectoriales.
206
d) Metas
TablaIII19.Metasderesultado
Variable 2010 2011 2012 2013 2014 2019
Var.
2010
2014
Var.
2014
2019
reaagrcola(ha) 4.423.420 4.535.039 4.633.166 4.751.401 4.882.891 5.351.061 10,4% 9,6%
reaforestal(ha) 364.080 425.747 483.320 539.546 596.330 1.382.064 63,8% 131,8%
reapecuaria(ha) 38.708.639 38.234.617 37.766.468 37.304.129 36.847.537 28.010.000 4,8% 24,0%
Produccin(ton) 30.588.362 31.861.202 33.227.308 34.697.209 36.283.568 48.581.239 18,6% 33,9%
Jornales(millones) 3.078.368 3.193.392 3.251.497 3.329.734 3.411.185 5.011.845 10,8% 46,9%
Fuente:DNPDDRS.
*EstasproyeccionespodrnserrevisadasalaluzdelosefectosdelfenmenodelaNia.20102011.

TablaIII20.Metasporestrategia
Estrategia Producto Metacuatrienio
Aumentarlaproductividad
yreduccindecostos.
Renovacindepaquetestecnolgicos 20paquetestecnolgicosrenovados
Usoeficientedelrecursohdrico 101.610haadecuadasy5.000harehabilitadas
Nuevasvariedadesliberadascomercialmente
26variedades,hbridosyclonesliberadas
comercialmente

Promoverlos
encadenamientosyla
agregacindevalorenla
produccinagropecuaria,
forestalypesquera.
Crditosotorgadosparacomercializaciny
transformacinproductivaagropecuaria
Otorgar4.911crditosenelcuatrienioparalalnea
decomercializacinytransformacinproductiva
agropecuaria.
Proyectosproductivosasociativos
641proyectosestablecidosadicionalesbajoel
esquemadealianzasproductivas
Ampliarydiversificarlos
mercadosagropecuarios
internosyexternos.
Accesorealdelaproduccinagropecuariade
losdiferentesmercados
40protocolosfirmados
Mejoramientodelestatussanitarioyla
innocuidaddealimentos
27zonasoreaslibresdeenfermedadesyplagas
12zonasdebajaprevalencia
Promoveresquemasde
gestindelriesgoymejorar
lascondicionesparalas
inversionesenelcampo.
Mayorcontroldelosriesgosasociadosalas
actividadesagropecuarias
Alcanzar80.000hasdecultivosasegurados
Sistemadeexpectativasdesiembrasy
pronsticodecosechas
4productosimplementadosenelsistemade
pronsticodecosechasyexpectativasdesiembras
Mejorarlacapacidadpara
generaringresosporparte
delapoblacinpobrerural.
Mayoraccesoalatierraporpartedela
poblacinruralpobrePolticaIntegralde
Tierra
7.500 familiascampesinasbeneficiadasconsubsidio
integraldetierra
7.600 familiasdesplazadasatendidasconsubsidio
integraldetierra
Lograrlaformalizacindelapropiedaddela
tierra
1.200.000hectreasformalizadas
Procesoderestitucinculminado 160.000familiasrestituidas
Mayoraccesodepequeosproductoresa
serviciosfinancierosrurales
78.400microcrditosapequeosproductores
Mayoraccesoaserviciosdeasistenciatcnica
porpartedepequeosproductores
350.588beneficiarios(pequeosproductores)
Disminuireldficitcuantitativoycualitativode
viviendarural
47.200solucionesdevivienda
11.800solucionesdeviviendaparapoblacin
desplazada
Promoverlaequidaden
desarrolloruralregional.
Establecimientodereasconpotencialparael
desarrollodeconglomeradosproductivos
9 planesdeaccinparaladefinicinde
conglomerados
Programasespecficosparalaplanificacindela
expansinagropecuaria
PlanIntegraldeDesarrollodelaOrinoquia

207
3. Infraestructuradetransporte
181

Los grandes retos de la infraestructura de transporte en Colombia dependen en gran medida de

laspolticasdelnivelcentralydelasdisposicionesinstitucionales,regulatoriasypresupuestalesen
elsector,ascomodelageografaysusefectos.
La evolucin histrica de la institucionalidad del sector transporte se puede resumir como la
constante intencin de construir una base tcnica para soportar el desarrollo alejado de la
influencia poltica. Sin embargo, esta insistente bsqueda, ha redundado en repetidos fracasos
queapesardelasleccionesaprendidas,sesiguenpresentando.
Institucionescuyafuncindeberacentrarseexclusivamenteenlaestructuracindeproyectosse
encuentran a cargo de la ejecucin, supervisin y vigilancia, lo que redunda en un conflicto de
intereses que afectan la maduracin de los proyectos y la asignacin de riesgos asociados a la
construccin,operacinymantenimientodelainfraestructura.Estasineficienciasnoslogeneran
sobrecostos para el Estado sino tambin una falta de confiabilidad y de garantas para el
inversionista privado, disminuyendo el potencial de su participacin como patrocinador de
grandesproyectos.
Aunadoaesto,losorganismosdecontrol,supervisinyvigilancia,tienendificultadesoperativaslo
quesignificaenalgunoscasosinsuficienciatcnicaparagarantizarelcumplimientodesufuncin.
La falta de diferenciacin en la administracin del sector no ha permitido dar un tratamiento
particular y especializado al componente de infraestructura fsica y al de los servicios de
transporte y logstica, cuya importancia hasta el momento no haba sido plenamente
dimensionadayenfocadahacialacalidaddelosmismos.
Enestesentido,sehacenecesarioplantearunainstitucionalidadparaapoyareimpulsariniciativas
que busquen el desarrollo del sistema logstico y de servicios del pas, ayudando a superar los
sobrecostoshistricosenlaproduccin,distribucinycomercializacindemercancasenelpas.
En lo regulatorio, a pesar de existir un ambiente competitivo en el sector, persiste una serie de
reglas econmicas que distorsionan el mercado y que obligan a posteriores intervenciones que
buscanequilibrarlasdinmicasentrelosagentes,alterandolasostenibilidaddelsectorenellargo
plazoylacalidadbrindadaalusuariofinal.
Adicional a ello, en aras de mejorar la normativa en el sector, se han adelantado cerca de 14
reformas al cdigo de trnsito, lo que ha resultado en obligaciones tales como la refrendacin,
recategorizacin o incluso un nuevo formato para todas las licencias de trnsito, condiciones y
cambiosenlascualesnoseidentificaunarelacinbeneficiocostopositiva.
Losserviciosdetransportedepasajerosintermunicipalestienenlibertadesexcesivasenitinerarios
y tarifas con incentivos perversos. Por su lado el servicio de transporte de pasajeros rural ha
crecido de manera espontnea lo que implica, para formalizarlo y vigilarlo, el montaje de un
controladecuadodelascondicionesylugaresdondesepresta.
Para algunos tipos de carga, en especial la de granel, la integracin entre servicios carreteros y
transporte frreo, martimo o fluvial, podra viabilizar el intercambio modal en algunos

181
BasadoelPlanMaestrodeTransporte,componenteRegulacinyServicios(Maiguashca,2010).
208
corredores, pero tambin podra significar un conflicto de inters cuando otros sectores quieran
acceder a dichos servicios y no se hubiese establecido la condicin de uso por parte de esos
terceros; por lo cual se requiere de una regulacin por parte del Estado que establezca las
condiciones, infraestructura y servicios para aquellos que desarrollen corredores multimodales
orientados un tipo especfico de carga, promoviendo la asociacin entre diferentes usuarios y
garantizando,hastadondeseaposible,atodoslaoportunidaddetenerunservicioeficiente.
Las acciones en el campo de la seguridad vial han estado encaminadas bsicamente hacia el
fortalecimiento de los programas de defensa y seguridad ciudadana en las carreteras nacionales,
conunaescasapriorizacinderecursos,quenogarantizanlareduccindelaaccidentalidadenlas
vas del pas, limitan la evaluacin y cumplimiento de la normativa vigente y evidencian la
necesidad de una interaccin coordinada entre las diferentes dependencias del Gobierno,
competentesenestatemtica.
De otra parte, la geografa y la dispersin poblacional del pas constituyen otro gran reto del
sector, responsable de garantizar la conectividad entre los centros de produccin y de consumo.
Lo anterior, demanda obras de gran complejidad en todos los modos que no necesariamente
cuentan con altos flujos que viabilicen esquemas financieros auto sostenibles, dependiendo en
gran medida de recursos pblicos asignados sin criterios tcnicos, sociales o econmicos, que
conllevanaldesarrollodepequeosproyectosdispersos,nonecesariamenteestratgicos.
A pesar de las ventajas estratgicas que supone la oferta en modos como el fluvial y el frreo,
stasalternativasnosehanpotenciadoadecuadamente,debidoalaausenciadeunapolticaclara
que defina, a partir de diagnsticos precisos, las acciones necesarias para contar con redes
intermodalesenptimascondiciones.
Como resultado de lo anterior, gran parte de los servicios de transporte se realizan por el modo
carretero.Estarealidadhacausadoquemsdel80%delacargasetransporte porestemodo,lo
queharesultadoenundelicadoequilibrioentregeneradoresyprestadoresdeestosservicios.
El sistema de carreteras, presenta diferentes debilidades, por un lado su orientacin,
histricamenteensentidolongitudinal,significaunadbilarticulacindelaredyunbajonivelde
intervencin de vas estratgicas en sentido transversal, limitando la competitividad y la
accesibilidaddelasregionesalaredtroncal.
Deigualmanera,yapesardelosesfuerzosrealizadospordesarrollaresquemasdemantenimiento
de la red vial existente, hoy en da menos del 50% se encuentra en buen estado, con los
consecuentescostosqueestoconlleva,tantoparaelEstadocomoparalosusuarios.
Lo anterior lleva a pensar que, pese a las mltiples reformas institucionales y de los recursos
destinados al sector, especialmente en los ltimos aos, el pas an est rezagado en materia de
infraestructura.Losindicadoresdecalidad,calculadosporelForoEconmicoMundial(FEM)para
133pases,presentanaColombiaenelpuesto79conunacalificacininferioraladepasescomo
Chile, Uruguay y Brasil, y superando a algunos pases de la regin como son Ecuador (96),
Venezuela (108), Per (88), Bolivia (100) y Paraguay (125)
182
. Aunque entre 2006 y 2010 se
mejoraron 4.724 km de la red vial nacional entre el INCO y el Invas (SIGOB, 2010), y que entre
2002y2009deacuerdoconlaCmaraColombiadelaInfraestructura,laextensindelasdobles

182
Paralaestimacindeesteindicador,elFEMrealizaunaencuestaentreempresariosdecadapas,quienesclasificanlacalidaddela
infraestructuraentreuno(pobrementedesarrollada)ysiete(entrelasmejoresdelmundo).
209
calzadas pas de 52 km a 726 km, el pas an cuenta con bajos niveles de modernizacin de
infraestructuravial.
Adicional a esto, las implicaciones del cambio climtico sobre la infraestructura de transporte,
exigen necesariamente un nuevo desarrollo de estrategias de alto impacto para atender de
manera inmediata las emergencias y la solucin definitiva de los puntos en los cuales
recurrentementelaredvialseveafectadaporfenmenoscomocrecientes,derrumbes,flujosde
lodos,movimientoenmasaoinundaciones.
Aunque, en principio, el primer objetivo es restablecer las condiciones de transito en la va, el
objetivo final deber ser acometer acciones para mitigar a mediano y largo plazo los riesgos
recurrentes en puntos crticos del territorio y redes modales. Por ello se har necesario realizar
estudios que permitan identificar las soluciones tcnicas como primera fase para las soluciones
definitivas.
En las vas terciarias, que en general tienen menores especificaciones y recursos de
mantenimientolimitados,sehacenecesarioinvertirenelmanejodelasaguassuperficiales,obras
comocunetas,descolesoalcantarillas,debernpriorizarseenconjuntoconobrasdeestabilizacin
comomurosdegaviones,trinchosocortacorrientes.Encualquiercaso,elobjetivodeconectividad
que tiene la red terciaria al unir los espacios rurales y los desarrollos urbanos, debe ser la razn
fundamentalparamantenerlaoperatividadendichasvas.
Fenmenoscomolaolainvernal(2010)requierendeunesfuerzoporpartedelGobiernonacional
enlaelaboracindelosestudiosnecesariosparalapriorizacindeproyectosyestrategiasparala
obtencin de recursos de la nacin como por ejemplo: el cobro transitorio de impuestos, el
accesosarecursosdelFondoNacionaldeRegalasyrecursosdecrditooventadeactivos.
Con respecto a la relacin climasector, se prev que una nueva ola invernal dificulte la
planificacinylaoperacindelalogstica(especialmenteenlosmodosareo,fluvialyterrestre);
los cambios extremos en el rgimen de precipitaciones, podran afectar especialmente al
transporte terrestre
183
, aumentando la accidentalidad, congestin y degradacin de la
infraestructuraincluyendoelaumentodelaportedesedimentosalosrosycanalesnavegables.
Encontraste,ladisminucindelasprecipitacionespodraperjudicarprincipalmentealtransporte
fluvial,aldisponerdeunmenorcaladoenlospuertosyaldificultarsunavegabilidad.Elaumento
delatemperaturaporsuparte,generaraelabatimientoaceleradodelnivelfretico,loquepodra
afectar la malla vial, debido a posibles hundimientos. Por ltimo, el aumento del nivel del mar
podraagudizarlosprocesoserosivosoinclusogenerardificultadesenloscanalesdeaccesoalos
diferentespuertos.
Finalmente, para que exista un verdadero cambio en la situacin presentada, se debe conformar
un conjunto de instituciones robustas tcnicamente independientes y nuevos marcos de
financiamientoquerecojanlasleccionesaprendidasparalaconstruccinexitosa,mantenimiento,
operacinyconservacindeinfraestructuraplenamenteintegradaconlaprestacindelservicioal
usuario.

183
El impacto ms grave lo causan las inundaciones; el costo en concepto de retrasos y de cancelaciones de viajes es relativamente
pequeoencomparacinconeldaoocasionadoalainfraestructura(PNUMA2008).
210
a) Visinsectorialyprincipiosdebuengobierno
La consolidacin del sector transporte como locomotora de prosperidad se evidencia en su
participacinenlaproduccinnacional,representandoenunpromedioanualdel7,23%
184
delPIB
durantelosltimoscincoaosysoportandolacompetitividaddeotrossectoresestratgicos.Del
total de su contribucin a la economa, los servicios de transporte aportan el 60% de la
participacin total y presentaron un crecimiento promedio anual de 4,3%. Por su lado, la
construccin de obras civiles se destaca por su crecimiento promedio anual de 13,1% para el
mismoperiodo
185
.
Asmismo,lainversineninfraestructuradetransportemedidacomoporcentajedelPIBnacional
aumentdel0,66%en2002al1,73%en2010.Deltotaldeinversin,cercadeun35%provinode
la participacin privada, lo que le ha permitido al Estado apalancar recursos financieros. Sin
embargo,estainversineninfraestructuraquederivaenlaampliacindelacapacidadportuaria,
elmejoramientodeterminalesaeroportuariasyelaumentoenelnmerodekilmetrosdevasen
doble calzada, no ha sido suficiente frente a la movilizacin de pasajeros y carga, y deber
adaptarsealimportantecrecimientoesperadodelainversinylaeconomaenlosprximosaos.
A pesar de los avances, se hace necesario trabajar en aumentar los niveles de inversin en el
sector, los cuales estn an muy por debajo de lo recomendable para un pas de ingreso medio
como Colombia (3% del PIB), y que de acuerdo con comparativos internacionales, se encuentra
rezagadoentrminosdecoberturaycalidaddeinfraestructuradetransportefrenteaotrospases
de la regin como Chile, Mxico y Brasil. Lo anterior, permitir el desarrollo de los diferentes
modos de transporte y su potencial articulacin en pro de la complementariedad modal y la
prestacindeserviciosdevaloragregado.
Por todo lo anterior, las nuevas directrices sectoriales estarn basadas en una concepcin
gerencialdelsectortransporte,sucarcterintermodalydefacilitacinlogstica,susostenibilidad,
ascomodel manejodelosrecursospblicos,loquepermitirmejorarlaeficienciadelagestin
pblica,orientadaafortalecerlagobernabilidadylatransparencia,desdelossiguientesprincipios
generalesdebuengobierno:(1)realizacindemejoresestudiosdepreinversin,quecontemplen
la variable de riesgo, estimada con base en la evolucin del cambio climtico, buscando la
funcionalidaddelosproyectos,anencondicionesextremascausadasporfenmenosnaturaleso
antrpicos, y el diseo de esquemas de financiacin, garantizando excelencia tcnica, (2) gestin
contractual orientada a los resultados, (3) diseo de polticas y de un marco regulatorio que
promuevan servicios de transporte y logstica en condiciones de libertad de acceso, calidad y
seguridad,y(4)fortalecimientojurdicoenlamejorgestindeladefensadelEstado.
Por ltimo, como estrategia para asegurar la integridad de la infraestructura las entidades
estatales, concesionarios y entidades territoriales, debern prever la adquisicin de seguros para
laproteccindelainfraestructuradetransportetantoensuetapadeconstruccincomounavez
terminada, como lineamiento de buen gobierno para contrarrestar los efectos del cambio
climtico. El objeto de estos seguros ser cubrir el costo de los daos producidos por eventos
naturalessbitoseimprevistos,ajenosalavoluntaddeltomador,aseguradoobeneficiario.

184
El porcentaje del PIB transporte correspondiente a obras civiles, incluye obras en otras sectores diferentes al transporte. Por la
estructuradeesteindicadornohasidoposibledesagregarlo.
185
AnlisisMinisteriodeInfraestructurayTransporteconbaseendatosnoestacionalizadosdelDANE.
211
En este sentido ser muy importante impulsar los sistemas de informacin y control sobre los
actores que conforman el sector transporte. Un objetivo estratgico ser consolidar el sistema
RUNT, Registro nico Nacional del Transporte; para ello, cumplir el mandato del legislador al
impulsar un nuevo formato de la licencia de conduccin, ser determinante en la modernizacin
del sector, sin embargo ser igualmente importante facilitar las condiciones de este cambio a
todoslosciudadanos,porellosebuscardisminuirlosrequisitosenelprocesodetalmaneraque
nosegenerenprocedimientosredundantesysetengalosmenorescostosparaelEstado.
b) Fortalecimientoinstitucionaldelsectortransporte
Conelobjetivodearticularlasnuevasdirectricessectorialesyhacermseficientelaactuacindel
Gobierno nacional se revisarn y actualizarn las disposiciones normativas del sector, la
distribucindecompetenciasentrelaNacinylasEntidadesTerritoriales,laplaneacinygestin
en el sector, lo que implicar un rediseo organizacional de sus instituciones, la formulacin de
unaleydeconcesiones,quemejorelasfuncionesyactividadesestatalesdeplaneacin,regulacin
tcnica y econmica, gestin contractual, supervisin, inspeccin, control y vigilancia e
incorporandolafuncindegestinderiesgoensusdistintasfases.Unanuevaleydeconcesiones
permitir diferenciar este modelo de actividades comnmente asociadas a la adquisicin de
bienesyservicios.
En la actualidad, el diseo organizacional del sector comprende instituciones con competencias,
funciones y mbitos de actuacin que requieren ser redefinidas y adecuadas a la evolucin y
nuevos retos en el desarrollo y financiacin de la infraestructura. Tambin, a los impactos
derivadosdelcambioclimtico,ascomoalademandadenuevosnivelesdeservicioyalosplanes
yestrategiasdeGobierno.
Para cumplir este objetivo, el Ministerio de Transporte (MT) pasar a llamarse Ministerio de
InfraestructurayTransporte(MIT),ytransformarsuViceministeriogeneralendosviceministerios
tcnicosespecializados,unoenfocadoaldesarrollodeinfraestructurayotroalaregulacindelos
servicios de transporte. Este cambio permitir establecer y asignar funciones especficas para la
formulacin y adopcin de las polticas, planes, programas, y lineamientos de regulacin
econmicaytcnicaenmateriadetransporte,trnsitoeinfraestructuraentodoslosmodos.

As mismo, se consolidar la institucionalidad sectorial para la regulacin econmica, para

posteriormente evaluar la necesidad de su independencia en la toma de decisiones, que en
cualquier caso incentivar la prestacin de servicios de calidad, y permitir realizar una mejor
inspeccin,vigilanciaycontrol.
En el mismo sentido, se hace necesario fortalecer tcnica, institucional y financieramente a la
Superintendencia de Puertos y Transporte (SPT) que pasar a llamarse Superintendencia de la
Infraestructura y el Transporte (SIIT), otorgndole la personera jurdica y garantizando su
sostenibilidadfinancieraatravsdelcobrodecuotadevigilanciaatodoslosagentesvigilados.El
fortalecimiento incluir una reforma de su estructura, funciones, procesos y procedimientos
internos,unarevisindecompetenciasysuinterrelacinconlasdemsentidades,loquedeber
estar acompaado por una reforma del rgimen de infracciones y sanciones. La SPT tambin
protegerlosinteresesyderechosdelosusuariosconmecanismosderecepcinytramitacinde
quejasoreclamos,dentrodelmarcolegalyregulatoriovigente.
212
Con esta supervisin efectiva, el pas lograr, entre otros, (1) detectar y corregir deficiencias
productodelainsolvenciaeconmicadealgunasconcesiones,evitandoatrasosyencarecimientos
injustificadosenlasobrasqueseadelanten,(2)impulsarmedidasencaminadasaquelospuertos
martimos, fluviales y areos sean mucho ms eficientes, y as generar mayores rendimientos en
materiadecomercioexterior,(3)promoverlalegalidadyelfortalecimientodelsectortransporte,
en todos los modos, lo que impactar en la disminucin de los costos de bienes y servicios,
pudiendoassergarantedelacadenalogsticaquealimentaanuestraeconoma.
Con la intencin de construir una base tcnica para soportar el desarrollo del transporte;
armonizar los intereses de la sociedad, el Estado y los actores privados del sector; as como de
buscar fuentes alternativas de financiacin y una mayor vinculacin del sector privado, se
transformar el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) en la Agencia Nacional de
Infraestructura(ANI),comounenteespecializadoenlaestructuracin,promocinydefinicinde
mecanismos de financiacin para proyectos, que en una etapa inicial se enfocar a todos los
modosdetransporte.Encuantoalagestincontractualdelosproyectos,elMITdeterminarlos
mecanismosmseficientesparasudesarrollo.
Como complemento, se explorar la conformacin de alianzas estratgicas con el sector privado
y/o entidades multilaterales, con el fin de generar valor mediante el diseo, promocin y
administracin de proyectos de infraestructura. Estas alianzas debern propender por atraer
recursosprivadosalmejoramientoyconstruccindeinfraestructura.
Por otro lado, la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil (Aerocivil) optimizar la
gestinyeficienciaenlaadministracindelespacioareoymejorarlascondicionesdeseguridad
operativaenelladoaireytierra.Paraello,fortalecersuinstitucionalidadeninspeccinycontrol,
paraquepuedaresponderantelasexpectativasde crecimientodelaindustriayelcumplimiento
deestndaresytratadosinternacionales.
En cuanto a la gestin contractual de los proyectos, el MIT determinar los mecanismos ms
eficientesparasudesarrollo,fortaleciendolaslaboresqueenlamateriacumplenentidadescomo
elInstitutoNacionaldeVas(Invas)ylaAerocivil.
Todas las entidades del sector incluido el DNP, debern establecer nuevas dinmicas
institucionales que les permitan dar un tratamiento diferencial a las decisiones y priorizaciones
que se hagan en materia de infraestructura y servicios y que se encuentra relacionada con el
cambioclimticoylaadaptacinaeste.DesdeelMITsepromovereldiseodeunPlanIntegral
delGestindeRiesgosdelsector,queretomecomoleccionesaprendidastodasaquellasmedidas
aprobadas desde el Gobierno nacional y que contribuyeron a la atencin de la reciente Ola
Invernal(2010).
ParalasdemsentidadesadscritasalMIT,serfundamentalladefinicindeprotocolospormodo
de transporte que permitan identificar la disponibilidad de corredores alternos, de manera que
cuando una va se vea afectada se pueda garantizar el acceso por cualquiera de las modalidades,
area,frrea,fluvial,martimay/ocarretera.
Bajo este precepto, se analizarn entre otras medidas, la intervencin a las tarifas o la posible
extensindehorariosparalaprestacindeserviciosquesobrelainfraestructuradetransportese
realicen,demaneraqueseaminorenlosimpactossobrelosusuarios.
213
c) Polticayregulacindeserviciosdetransporte
ElMIT,formularyadoptarlapolticayregulacinenmateriadeserviciosdetransporte,logstica
y trnsito para todos los modos. Tanto los lineamentos de poltica, como la regulacin que se
adopteparaelsector,debersalvaguardarlosprincipiosconstitucionalesylegalesqueleotorgan
al transporte el carcter de servicio pblico esencial y la prelacin del inters general sobre el
particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garanta de la prestacin del servicio en
condicionesdelibertaddeacceso,calidad,continuidadyseguridadparalosusuarios.
LaformulacindepolticasyregulacindeberestarenmarcadaenpolticasdeEstado,comoson
laformalizacinlaboral;elaprovechamientodelmercadoylacompetenciaascomolainnovacin
en servicios tecnolgicos y de informacin. En este sentido, el Estado intervendr donde se
presenten fallas de mercado e impulsar la construccin de un acuerdo nacional a partir de
acuerdosregionalesquepromuevanelmandatoconstitucionaldedescentralizacin.
En transporte terrestre automotor, y como principio para promover la competencia, se tomarn
medidasparamodificarlasbarrerasdeentradaalaprestacindelservicio.Estasmedidasincluirn
la revisin de los requisitos de capital o patrimonio necesarios para la habilitacin de empresas
formalesbajolosprincipiosdelapolticasectorial.
Para estas empresas tambin se promover, la desregulacin de la capacidad transportadora y
desvinculacin administrativa de los vehculos que prestan el servicio pblico de transporte de
pasajeros,ydelasplizasderenovacindelparqueautomotorenelserviciopblicodetransporte
decarga.Parafavorecerlaformalizacindelospropietarios,desestimularlasobreofertaymejorar
los esquemas empresariales del servicio pblico de transporte de carga, el Gobierno nacional
podrestablecermecanismosdeapoyocomofondosparaladesintegracinfsicayrenovacinde
los equipos. Los mecanismos, la organizacin y la definicin de los recursos de los cuales se
alimentar dicho fondo, podrn ser reglamentados una vez se establezcan las dinmicas y los
procesos de mejoramiento del sector promoviendo la conformacin de un sector de clase
mundial.
En este contexto, el MIT y el DNP asistirn y acompaarn al gremio de transportadores
(propietariosyconductoresdevehculos)enelfomentodelaasociacinempresarial,facilitandola
conformacin de empresas con escala ptima segn mercados relevantes y localizacin
geogrfica, conservando la propiedad democrtica, con prcticas corporativas eficientes y
sostenibles, con capacidad de financiamiento para la modernizacin e inversin en equipos,
administradoras integrales de la flota de vehculos y del recurso humano con modelos de
optimizacin operacional, y con capacidad negociadora de contratos de servicio pblico de
transportecongeneradoresdecarga.
El MIT evaluar la necesidad de definir un Decreto por modalidad de transporte, donde se
consolidenlosobjetivosdepolticaylaestrategiasectorial.Losnuevosdecretosbuscarn,porun
lado, una racionalizacin normativa y regulatoria, generando incentivos para el mejoramiento
contino de la prestacin del servicio, y por el otro, garantizar la seguridad jurdica de las
inversiones y de la actividad transportadora por parte del sector privado con empresas formales
cumplidorasdelaley.
ElMITejecutarrecursosdecooperacintcnicadelabancamultilateralparaasistiralgremioen
esta transformacin, la cual a su vez contar con el esfuerzo del gremio a travs de la formacin
214
de centros regionales de despacho de carga, los cuales constituirn el primer paso para la
conformacin de nuevas empresas, asegurando un desarrollo regional equitativo del sector. Esta
transformacindelmercadopermitirresolverunodelosprincipalesproblemasestructuralesdel
sector, consolidando nuevamente el concepto de propietarios y conductores como parte integral
deempresasformalesdetransportepblicoterrestreautomotordecarga.Comocomplementode
lo anterior, el MIT en coordinacin con el SENA, y otras entidades relacionadas con la formacin
de capital humano, fomentar la profesionalizacin de los conductores de servicio pblico de
transporte,comoelementoestructuralparamejorarlaseguridadvial.
Para el transporte de carga por carretera se revisar la tabla de fletes a partir de un modelo de
costoseficientescalibradoyvalidadoporelMIT,queseactualizarapartirdelndicedeCostosde
Transporte de Carga (ICTC) que desarrolla el DANE, y que tenga una correspondencia con los
incentivosquesebuscangenerar:(1)quereflejelasmejoresprcticasdeempresasformales;y(2)
que promuevan la renovacin e innovacin tecnolgica en equipos. A partir del ICTC, de la
informacin del RUNT, de los esquemas tecnolgicos de gestin de flota vehicular, y de
informacin operacional y de gestin otros agentes de la cadena logstica de abastecimiento, el
MIT,conapoyodelDNP,disearydesarrollarelndicedeCostosLogsticos(ICL)quealimentar
alObservatorioNacionaldeLogsticadeCargas.
Conformeconloanterior,elGobiernonacionalreglamentarlaprestacindelserviciopblicode
transporte terrestre automotor de carga, posibilitando esquemas de contratacin de mediano y
largoplazoqueflexibilicenlaregulacineconmicatransitoriadelEstado,siempreycuandoexista
un acuerdo mutuo entre todos los agentes de la cadena. Todas estas acciones estratgicas
conducirnaundesmontevigiladodelatabladefletes.
Parareducirlasasimetrasdeinformacin,elMITdiseareimplementarelRegistroNacionalde
DespachodeCarga(RNDC),comopartedelsistemaRUNTycomomejoradelmanifiestodecarga
electrnico.ElRNDCcomplementarunmercadovirtual(bolsasdecarga)dondelosgeneradores
y las empresas formales transarn contratos, bajo un esquema de iniciativa privada que el
Gobiernonacionalayudarapromover.ElRNDCylasbolsasdecargalepermitirnalasempresas
realizar una planificacin operacional y optimizar la utilizacin de la capacidad de su flota de
vehculos, en particular para los centros regionales de despacho de carga que iniciarn la
transformacinestructuraldelmercado.Losagentesdelacadenadeabastecimientoalimentarn
elRNDC,queacompaadodeayudastcnicasytecnolgicas,lepermitiralMITconstruirelICL.
En el transporte pblico terrestre automotor de pasajeros, el MIT evaluar los estudios y
propuestasdereorganizacinderutasyservicios,yconstatarsilademandaactualdepasajeros
ha tenido cambios importantes con respecto a los existentes en el momento que se adjudicaron
los permisos originales de las rutas. A partir de este anlisis, se propondrn mejoras al servicio
acorde con las necesidades de movilidad actuales en todo el territorio nacional. As mismo, se
revisarlaestructurayelniveldelastarifasmnimasactualesparaeltransportedepasajerospor
carretera, y se evaluar la conveniencia de ajustarlas, asegurando una correspondencia con los
incentivosquesebuscangenerar:(1)quereflejelasmejoresprcticasdeempresasformalesque
cumplanconlaformalizacinlaboralintegralylosdemsprincipiosdelapolticasectorial;(2)que
promuevan la renovacin e innovacin tecnolgica en equipos. Se promover el desarrollo de
observatorios de movilidad, que faciliten la construccin del ndice de Costos de transporte de
pasajeros, para lo cual se podr contar con la colaboracin de Departamento Nacional de
Estadsticas (DANE); (3) en los casos que se considere necesario el MIT podr otorgar permisos
215
temporales,conelfinde formalizarserviciosdetransporteque enlaactualidadseprestenhasta
tantosedefinayseotorgueelnuevoesquemadeprestacindeservicios.
Parapromoverlasanacompetenciaeneltransporteporcarreteradepasajerosdemediaylarga
distancia, el MIT ajustar la normativa y reglamentacin de las terminales de transporte,
aumentandosucobertura,eintroduciendomecanismosnovedososparareducirlasasimetrasde
informacin del usuario sobre el nivelde servicio, incluyendo aprovechamiento de TIC y servicios
web,entreotros.Losmecanismosincluirneldesarrollodeunndicesobreelconfort,antigedad
y seguridad de los vehculos, cumplimiento de horarios y servicios de valor agregado de la
empresa,loscualesdebernserpublicadosenterminalesymediosdedifusin.
Se promover la descentralizacin de las competencias sobre la autorizacin de la prestacin del
servicio pblico de transporte de pasajeros por carretera en rutas de influencia y de corta
distancia, a travs de los gobiernos departamentales y las reas metropolitanas. Igualmente, el
MIT apoyar acuerdos y convenios entre autoridades municipales, distritales y metropolitanas
para la coordinacin de la planeacin, gestin e integracin de los subsistemas de transporte de
pasajeros.
As mismo, se realizar control y vigilancia de la prestacin del servicio interurbano de pasajeros
de corta y media distancia, para que los mismos no compitan, ni presten el servicio urbano, en
especial en aquellas ciudades que cuenten con sistemas de transporte tales como SITM y SETP.
Paraello,sepodrnestablecerterminalesdeintegracininterurbanaquemejorenlaconectividad
de la regin, evaluando la posibilidad de contar con la participacin de las sociedades de las
terminalesdecadaciudadybuscandointegrartarifariamentetodoslosservicios.
Se revisar la normativa y reglamentacin del servicio especial, con un tratamiento diferencial
para cada modalidad, y en particular para el transporte escolar. El MIT, en coordinacin con el
Ministerio de Educacin, evaluar la conveniencia de un programa de ayudas que garanticen el
transporte escolar rural en zonas aisladas, que asegure condiciones mnimas de cobertura y
seguridad para el transporte escolar. Se deber asegurar la vinculacin de vehculos accesibles
paratodalapoblacin,incluidalapoblacinconmovilidadreducida,yquecumplanconlavidatil
definidaenlaley.
El MIT, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa (MME), Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), y el DNP, desarrollarn una poltica de
combustibles limpios para el sector transporte y de incentivos a la importacin o a la industria
nacional para la produccin de vehculos con tecnologa limpia. La operacin del transporte con
vehculos a gas, elctricos o hbridos permitir reducir la volatilidad y la alta incidencia de los
combustiblesfsilesenlaestructuradecostosdeltransporteterrestreautomotor.
Adicionalmente, la poltica de renovacin de la oferta e innovacin tecnolgica de equipos
(modernizacin) estar soportada por incentivos de mercado y la reglamentacin de la vida til
segn las disposiciones legales. As mismo, el Gobierno nacional disear y estructurar un
programa nacional, con la participacin del sector pblico y privado, para ofrecer facilidades y
mecanismosexpeditosparaladesintegracinfsicatotaldevehculosqueprestenserviciopblico
o particular. Para el servicio pblico de transporte terrestre automotor de carga, el Gobierno
nacional crear un fondo transitorio para financiar la desintegracin fsica total y reposicin de
216
vehculos, as como para asistir y acompaar al gremio en el fomento de la formalizacin
empresarial.
Para los modos frreo, fluvial, martimo y areo, el MIT reanudar el Consejo Consultivo de
Transporte
186
,enelcualseanalizarelmarconormativoyregulatoriodelosdiferentesmodosen
aspectos relacionados con nivel de servicio, barreras de acceso, integracin con los diferentes
actoresdelacadenalogsticadetransporte,requerimientosparalostratadosdelibrecomercio,la
facilitacin de las operaciones de transporte multimodal y otros temas que se consideren
relevantes.Deacuerdoconloanterior,sebuscarlaestrategiaparalograrunmejordesarrolloen
laprestacindelserviciopblicodetransportedecargaypasajerosentodoslosmodos.
La SIIT inspeccionar, controlar y vigilar que las condiciones de habilitacin de las empresas se
mantengan en el tiempo, y en particular, que las empresas cumplan con el mandato legal de
vincular formalmente su fuerza laboral con seguridad social integral para todos los trabajadores
vinculadosenlaprestacindelservicioenlasdiferentesmodalidades.
Elrgimendeinfraccionesysancionesdeberincluirincentivosparaquelasempresasdeservicio
pblico de transporte administren integralmente su flota y su recurso humano. La racionalidad y
gradualidaddelasinfraccionesdeberestardada,enparte,antelafaltadegarantasparaqueel
serviciosepresteencondicionesdecalidad,oportunidadyseguridadparalosusuarios.Enelcaso
particular del transporte por carretera, el fortalecimiento tcnico e institucional de la SIIT,
soportado con el esquema de ayudas tcnicas y tecnolgicas que el MIT disear e implantar
para el aprovechamiento del sistema RUNT, permitir el monitoreo permanente de la operacin,
mejorando sustancialmente el control de la ilegalidad en la prestacin de servicios pblicos de
transporte garantizando la seguridad jurdica de las inversiones y de la actividad transportadora
porpartedelsectorprivado.
d) Infraestructuraparalacompetitividadylaintegracin
regional
La poltica de infraestructura de transporte estar enmarcada en procesos integrales de
planificacin con un nivel avanzado de los estudios tcnicos para la toma de decisiones; en la
definicin de lineamientos estratgicos para el sector en materia de adaptacin y mitigacin del
riesgofrenteadesastresnaturales;eneldesarrollodeprogramasquerespondanycomplementen
las apuestas productivas y sectoriales; en la adopcin de nuevos y mejores mecanismos de
financiacin;yenlaintegracinydesarrolloregional.
En el proceso de planificacin se estructurar la poltica de maduracin de proyectos, cuyo
objetivo principal ser el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversin, para que
estos de manera previa a su ejecucin, cuenten con estudios de factibilidad, estructuracin
financiera,diseosdeingenieraygestinambiental,social,predialydelriesgo,quepermitanun
adecuado esquema de asignacin de responsabilidades asociadas a la construccin, operacin y
mantenimientodelainfraestructura.
Para financiar los estudios de preinversin de los proyectos, el Gobierno nacional destinar un
capital semilla que sumado a otro tipo de aportes generen la base para un mecanismo de

186
Decreto 2172 de 1997, artculo 2, por medio del cual se reglamenta la conformacin y funcionamiento del Consejo Consultivo de
Transporte.
217
autofinanciacin de estructuracin y desarrollo de proyectos, que alivien las restricciones de
financiamientodentrodelPresupuestoGeneraldelaNacin.
Sobreestosprincipios,lasgrandesestrategiasestarnencaminadasa:(1)el mejoramientodelas
condicionesdeaccesibilidadfavoreciendolaintermodalidad,atravsdecorredoresdetransporte
viales, frreos, martimos y fluviales; (2) la consolidacin de nodos de transferencia competitivos
que mejoren las condiciones para el transporte de carga y pasajeros, (3) la promocin de
mecanismos alternativos de financiacin de infraestructura; y (4) la adaptacin de la
infraestructuraactualyproyectadaalosrecurrentesimpactosambientales.
Por otro lado, la innovacin ser parte del desarrollo y planificacin del sector transporte. El MIT
en coordinacin con Colciencias y en el marco de un Programa Nacional de Innovacin e
Investigacin en Transporte y Logstica, promover proyectos aplicando nuevos mtodos
constructivos,materialesytecnologasenlaconstruccin deredesdetransporteque minimicen
lavulnerabilidaddeestaantetodotipoderiesgo.
En lo relacionado con el flujo y disponibilidad de informacin, se contar con procedimientos
estndarparalaconsolidacindel:(1)SistemaIntegradodeInformacindelSectorTransporte,(2)
elSistemaIntegradoNacionaldeCarreteras(SINC)y(3)Sistemadeseguimientoalasinversiones
que se realicen para la atencin de Ola Invernal u otros estados de emergencia. En este sentido,
las entidades adscritas al Ministerio proveern de manera sistemtica la informacin actualizada
quelescompeteydarnlasostenibilidaddedichoproceso.
e) Mejoramientodelascondicionesdeaccesibilidade
intermodalidad
Acontinuacinseexpondrnlasaccionesparaeldesarrolloyfortalecimientode cada unode los
modosdetransporte.
1. Corredoresviales
El mejoramiento de la capacidad de la infraestructura vial es un importante aporte al
fortalecimiento de la competitividad, por lo cual se impulsar la consolidacin de corredores que
soportan carga de comercio exterior y que conectan los principales centros de produccin y
consumo con los puertos martimos, aeropuertos y puntos fronterizos a travs del programa
Dobles Calzadas para la Prosperidad. En ese sentido, se dar prioridad a la terminacin de
proyectos, promoviendo la homogenizacin de la capacidad vial, y focalizando intervenciones en
loscorredoresBogotBuenaventurayBogotCostaAtlntica.
Para esto, y considerando que el Gobierno nacional tiene contratada la construccin de cerca de
2.000 km de carreteras de doble calzada, se adoptarn mecanismos para asegurar su eficaz
ejecucin y se implementarn acciones para contar de manera rpida con la infraestructura en
servicio que, adicionalmente, ofrezca condiciones de seguridad y durabilidad frente a situaciones
devulnerabilidadambientalofenmenosderemocinenmasatalescomodeslizamientos,flujos
de lodos o cada de rocas. En este sentido, se espera incrementar la construccin del nmero de
kilmetros por ao, aumentando la capacidad de los corredores troncales por donde se moviliza
un80%delacarga.

218
Enestamismalnea,yconelpropsitodemejorarlaconectividadtransversaldelaconfiguracin
vial del pas, el MIT a travs del Invas, implementar el programa Corredores Prioritarios para la
Prosperidad, que articule los corredores troncales, facilite la conectividad y garantice la
accesibilidad regional, con base en la revisin, culminacin y experiencia adquirida en programas
endesarrollo
187
.
En relacin con la conservacin de la infraestructura, de acuerdo con el Plan Maestro de
Transporte, componente Infraestructura se aprecia que desde el punto de vista fiscal la
reconstruccindeunkilmetrodecarreterapuedecostarenvalorpresentehasta5veceselcosto
de realizar un buen mantenimiento preventivo. As mismo, para los usuarios, los mayores gastos
en que incurren en una va en mal estado tiempo de viaje, combustible, repuestos, etc., son
mayoresqueelaportequesetendraquedestinarparacubrirlosgastosdelmismo.
Para ello, el Invas, ejecut entre el 2005 y 2010 un Programa de Mantenimiento Integral de
corredores(PIRM)queabarccercade2,000Kmymoviliz1,14billonesdepesosconstantesde
2009.Laevaluacinejecutivaaesteprogramademostrelxitodelmismo,porloqueelgobierno
buscarextendersucobertura.
Teniendo en consideracin lo anterior, el Gobierno nacional fortalecer los programas de
rehabilitacin y mantenimiento peridico y rutinario en la red vial nacional incluyendo puentes,
duplicando el total de kilmetros bajo este esquema a cerca de 4.000 km Para esto, el MIT
evaluar nuevas alternativas y fuentes de financiacin, promover asociaciones pblico privadas
con visin de largo plazo, esquemas y contratos que respondan a niveles de servicio de la
infraestructura,ascomolaposibilidaddeinstalarnuevasestacionesdepeaje,ampliarlabasede
cobrodelmismoalosusuariosdelainfraestructura,ascomolacapturadelaumentoenelvalor
delosprediosadyacentesennuevosproyectosdetransporte.
Con base en los anteriores lineamientos, el MIT en coordinacin con sus entidades adscritas
desarrollar los planes de expansin vial de acuerdo con los anlisis de funcionalidad de la red
existente y teniendo como herramienta, los resultados de la modelacin de la demanda de
transporte realizados para el Plan Maestro de Transporte Componente Infraestructura, con el
objetivodeestablecercondicionesgeneralesparaelordenamientoydesarrollointegraldelared
vialnacional,basadosencriteriostcnicosodeniveldeservicio,socialesyeconmicosasociados
alaintegracinregionalyalacompetitividad.Laincorporacinoexclusindevasespecficasalos
departamentos o municipios, deber estar acompaada por la viabilidad financiera para que el
enteresponsableseencarguedelmantenimientoyconservacindelainfraestructura.
EsimportantemencionarqueelPlanMaestrodeTransportedeberincorporarcomounasegunda
fase la priorizacin de proyectos de infraestructura buscando extender el mbito de anlisis para
considerar tambin la infraestructura de transporte del nivel regional con nfasis en las nuevas
demandas que generan los sectores minero energtico, agricultura, y Accin Social mediante el
Plan Nacional de Consolidacin, constituyndose como una herramienta que las entidades
territoriales podrn tener en cuenta para la asignacin de los recursos que para este fin se
destinenyqueprovengandelSistemaGeneraldeRegalas.
Paralaredvialterciaria,responsabilidaddelInvasydelosentesterritoriales,seimplementarel
programaCaminosparalaprosperidadcomounejeestructuraldeGobiernoatravsdelcualse

187
Este programa contempla en su integridad la intervencin de 19 de 38 corredores de la red vial nacional de acuerdo con el
DocumentoCONPES3536de2008.
219
darapoyotcnicoyapalancamientofinancieroparalaconservacindelaredterciaria,buscando
intervenircercade50.000kmduranteelcuatrienio.
Conesteprogramaseespera:mejorarlascondicionesdeaccesibilidaddemunicipiosendondela
salida de los productos agrcolas se convierte en un pilar base de su economa y consolidar
esquemas de ejecucin para fomentar la generacin de empleo en dichas regiones. De acuerdo
con lo anterior, el Gobierno nacional en aras de maximizar el alcance de la iniciativa, promover
acuerdosparacofinanciacindelprogramaconentesterritoriales,agremiacionesyotrossectores
productivos que como usuarios, estn interesados en un mejoramiento generalizado de la
infraestructuraregional.
ElProgramaCaminosparalaProsperidad,podrhacerpartedeuncontratooconvenioplanentre
laNacinylasentidadesoasociacionesterritoriales,conelobjetivodedinamizarycomplementar
la ejecucin de los proyectos estratgicos, lo que permitir tambin, hacer seguimiento de su
ejecucinconformealoplanteadoenelconvenio.
Dentro de los alcances de este programa se analizar su posible articulacin con el programa de
Enganche laboral en oportunidades ofrecidas mediante la construccin de infraestructura y
vivienda,delaRedJUNTOS.
De la misma manera, el gobierno impulsar estrategias de apoyo para el diseo y aplicacin de
metodologas de priorizacin
188
y de esquemas de financiacin de los proyectos con impacto
regional,enelmarcodelprogramadeAsistenciaTcnicaCrditoaMunicipiosyaprovechandola
experienciaadquiridadel PlanVial Regional. Elobjetivodelas metodologasdepriorizacin,ser
promover la eficiencia fiscal mediante la correcta inversin de recursos as como aumentar la
sinergiaentrelasinversionesaescalanacionalconlasregionales.
2. Mecanismosparalaarticulacinregionalysectorial
Considerando que en los prximos aos se adelantarn grandes inversiones no slo en el sector
transporte, sino en otros sectores estratgicos del pas como la minera, la agricultura y los
servicios pblicos, que requieren infraestructuras modales de mayores especificaciones, se
consolidarnaccionesconjuntasquefaciliteneldesarrolloordenadodelsectoryelterritorio.
Para ello, el MIT, analizar la conveniencia de las iniciativas desde la perspectiva econmica y
social,definirlaviabilidaddeproyectosyestablecerelenteoentidadesquequedaranacargo
del mantenimiento y operacin de tal manera que se garantice a futuro la sostenibilidad de los
mismos.
Enestalnea,elGobiernonacional:
1. En el marco de la Ley 1228 y su Decreto Reglamentario 2976, se adelantar un proceso de
concertacinentreelMinisteriodeMinasyEnerga,elMAVDTyelMinisteriodelasTIC,yde
ser necesario las entidades territoriales involucradas; con el MIT, para consolidar una
estrategiaquedefinalaresponsabilidadsectorialenelpagodeloscostosasociadosaltraslado
delasredesdeserviciospblicos,endondeseadelantennuevosdesarrollosviales.Paraesto,
se tendr en cuenta el costo remanente para recuperar la inversin por parte de los
operadoresdeserviciospblicos.

188
Kilmetrosdevaporcada100.000hab,kmdevasporkm
2
derea,estadodelared.
220
2. En cuanto a los proyectos que adelante el sector minero y de hidrocarburos, se disear un
reglamentoentreelMITyelMinisteriodeMinasyEnerga,endondesedefinalascondiciones
para asignar a los inversionistas privados su responsabilidad en el mantenimiento y
conservacindelasvasafectadasporsuaccionar.
3. Para el desarrollo del sector agropecuario, el MIT en coordinacin con el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, priorizar
proyectos de impacto regional, que contribuyan a la reconversin del uso del suelo agrcola
delpasatravsdelareddevassecundariasyterciarias.
4. En el mbito territorial, teniendo en cuenta la especulacin del valor de los predios rurales y
urbanos en donde se tiene prevista la construccin de infraestructura vial, se promover la
expedicindeunaleyquefacilitelosprocesosdeexpropiacindeprediosparalosproyectos
deintersnacionalydeutilidadpblica,querespondaalosvalorescomercialesquedefinael
mercadoylosparmetrosdevalorizacinrespectivos.
5. Paralagestinambientalysocial,sepromovernacuerdosinterinstitucionalesquefacilitenla
expedicin de licencias ambientales con criterios de sostenibilidad y consultas previas con
comunidadesentrminosdeequidad.
3. Corredoresfrreos
Los corredores frreos se constituyen en ejes estratgicos para el transporte de carga, dada su
eficiencia en la movilizacin de grandes volmenes; para el transporte de pasajeros, por la
integracin que genera en el contexto urbanoregional; y ambientalmente por su produccin en
trminosdeemisionesefectoinvernadero.
Por lo anterior, se incrementarn los kilmetros frreos en operacin con la posibilidad de
transferirlos a entes territoriales para su aprovechamiento. La transferencia a las entidades
territoriales estar acompaada por la viabilidad financiera para que el ente responsable se
encarguedelmantenimientoyconservacindelainfraestructura.
De manera articulada con el sector privado, se desarrollarn nuevos tramos que permitan
fortalecer la conectividad de zonas de produccin y nodos de transferencia con los puertos
martimos y fluviales, bajo estndares operacionales y de accesibilidad a la infraestructura que
respondanalasnecesidadesdelospotencialesusuarios.Deestamanera,estemodoseconvertir
en una alternativa competitiva en costos. Por otra parte, se implementarn medidas para la
recuperacindecorredoresfrreos,rehabilitacinparcialyposteriorconservacindelaredfrrea
inactivaacargodelInvas.
Encuantoalamovilizacindepasajerosydecarga,seacompaaralasentidadesterritorialesen
eldesarrollodelosestudiosparadeterminarlafactibilidaddeproyectosfrreosquepromuevanel
desarrollo e integracin regional. En este sentido, los sistemas frreos para transporte de
pasajerosydecargadebernconsiderarentresusalternativas,laopcindeenergaelctricapor
las caractersticas de precio del mercado, disponibilidad y confiabilidad de suministro, bajas
emisionesefectoinvernaderoyaltaeficienciaenergtica.
Finalmente se impulsarn aquellos proyectos que en especial promuevan desarrollos productivos
oquefavorezcanintegracinregionalporloqueserndeespecialatencinelSistemaFerroviario
CentralyelFerrocarrildelCarare.
221
4. Corredoresfluviales
En el modo fluvial, se definir la poltica nacional para impulsar el transporte de carga, la
movilizacin de pasajeros en la red fluvial del pas y promover la intermodalidad. Para esto, se
adelantar el Plan Maestro de desarrollo de navegacin fluvial y su accesibilidad terrestre para
combinaciones intermodales; que complemente los anlisis del actual Plan Maestro de de
Transporte para este modo. Esto incluir un estudio de centros de transferencia, plataformas
logsticas(existentesypotenciales)multimodales,ypercepcindelsectorprivado.
Adicionalmente, mediante mecanismos de cooperacin internacional y en el marco de iniciativas
deintegracinregionalcomoIIRSA,sedefiniratravsdeestudios,elpotencialcomercial delos
ros Magdalena, Putumayo y Meta, entre otros, con el fin de establecer las acciones que los
consolidencomocorredoresalternativosdemovilizacin.
En cuanto a las obras requeridas en la red fluvial nacional, se implementarn acciones para la
adecuacin, rehabilitacin, construccin y mantenimiento de muelles, encausamiento de las vas
navegables,ademsdelainstalacin,implementacinymantenimientodesealizacinybalizaje.
De la misma manera se promovern sistemas de navegacin satelital. As mismo, el Gobierno
nacional evaluar mecanismos para definir el mejor modelo de gestin y consolidacin del Ro
Magdalenacomouncorredorlogsticoqueincentivelaentradadenuevosoperadoresfluviales,as
como generar el entorno para el desarrollo de servicios fluviales y la entrada de flota. Por otra
parte, se promovern acciones que generen sostenibilidad ambiental y mejores condiciones de
navegacin en el ro Magdalena y el Canal del Dique, as como el control de la sedimentacin en
las bahas de Barbacoas y Cartagena, considerando dentro de los criterios de formulacin de
dichasacciones,laafectacindelaOlaInvernalsobrelosmunicipiosribereos.
Los recursos sectoriales del Presupuesto General de la Nacin que son ejecutados a travs de
Cormagdalena, sern priorizados en la adecuacin del canal navegable, y de la infraestructura
portuaria, fomentando y orientando la utilizacin de esta va fluvial como una alternativa
competitiva de transporte. Adicional a esto, se buscar fortalecer la gestin y obtencin de
recursosdeestaentidad,actualizandolastarifasporlosdiferentesconceptosreglamentadosenla
Ley 161 de 1994, con base en los inventarios elaborados por Cormagdalena lo que le permitir
aumentarsusrecursosdeinversin.
Elmantenimientodecinagas,yeldesarrollodeobrasparaelcontroldeinundacinenlaribera
del ro, as como otras actividades de adecuacin de tierras, saneamiento, produccin minera y
energtica, se desarrollarn en coordinacin con las respectivas Corporaciones Autnomas
Regionales, municipios, gobernaciones ribereas y los ministerios correspondientes. Para ello, se
identificarnfactorescrticosderiesgo,medidasdemitigacinyprevencindecalamidadesenlas
zonas afectadas por la Ola Invernal. Por tal motivo, se garantizar que los recursos que sean
transferidosporlaNacinalosmunicipiosribereosseanejecutadosenproyectoscontemplados
enelPlandeManejodelaCuenca.
Por ltimo, al igual que en el modo carretero, los corredores con vocacin comercial que
conformanlaRedFluvialNacionaldebernincorporarseenelmodelodeGerenciadeCorredores
ancuandolaoperatividaddelrosedesarrolleporfases.
222
f) Consolidacindenodosdetransferenciaymejoramientodela
gestinareayportuaria
Para fortalecer los principales nodos sobre los que confluyen flujos comerciales con alto impacto
sobreelcomercioexterioryladistribucininternademercancas,sepromoverladiversificacin
enlaofertadeinfraestructuraendiferentesmodosylaconsolidacindelaexistente,dadoquese
observa una concentracin predominante en el modo carretero, que exige complementar,
mejorar, ampliar e integrar la cobertura, la accesibilidad, la seguridad y la calidad con los dems
modosdetransporte.
Por otro lado, es necesario fomentar acuerdos internacionales para incrementar el transporte de
pasajeros y carga en todos los modos de transporte, desde y hacia el pas, con el objeto de
dinamizar la economa nacional en beneficio del sector y capitalizar la localizacin geogrfica de
Colombia.
1. Infraestructuraportuariayactividadesmartimas
Atravsdelospuertosmartimos,en2009semovilizel63%delasexportacionesendlaresyel
equivalente al 95% de la carga total de comercio exterior colombiano. Por otra parte, las
inversionesquevienendesarrollandolosgrandespuertosdelmundoexigenlapuestaapuntode
la infraestructura portuaria nacional. Desde el punto de vista geogrfico, se aprecia que las
inversiones en la ampliacin del canal de Panam implicarn un cambio en los parmetros
logsticos mundiales y de transporte martimo internacional, que representarn retos y
oportunidades para los puertos en Colombia, en trminos de prestacin de servicios de valor
agregado a lneas navieras, de atencin a barcos de mayor capacidad y de generar economas de
escalaenfletesparalacargadomstica.
Dado lo anterior, se promover la adecuacin de la infraestructura portuaria, y se buscar su
eficiencia operativa, teniendo en cuenta las especificidades de instalaciones y servicios que
requierecadatipodecarga.Paraesto,elGobiernonacionaladelantarlassiguientesacciones:
6. Laampliacindelacapacidad,profundizacinymantenimientodeloscanalesdeaccesoalos
puertospblicosmartimosdepropiedaddelaNacinCartagena,Barranquilla,SantaMarta,
Buenaventura, Tumaco y San Andrs. Para esto se evaluar entre otras fuentes de
financiacin la inversin privada, cargos a los usuarios por paso en los canales, y recursos
pblicosyprivadosprovenientesdeactoreslocalesyregionales.
7. En coordinacin con las Sociedades Portuarias Regionales, se har seguimiento, actualizacin
delosindicadoresoperativoseinversionesestablecidasenloscontratosdelospuertosdeuso
pblico,paracontarconlosestndaresinternacionalesqueserequieren.
8. De manera conjunta con las entidades responsables en la facilitacin de trmites para el
comercio exterior como el MCIT, la DIAN y Polica Antinarcticos, se implementarn nuevas
tecnologas para la inspeccin de la carga y se optimizarn los procesos respectivos de tal
maneraquegenerenmayoreficienciaportuaria.
De igual manera y con el propsito de mantener la eficiencia de los servicios en los puertos, se
fomentar la iniciativa privada y la inversin extranjera en el sector. Para ello, se promover la
actualizacin del Estatuto de Puertos Martimos consagrado en la Ley 1 de 1991, orientando los
ajustes a (1) la simplificacin de trmites para la solicitud de concesiones, (2) la flexibilizacin de
223
losplazosdelasconcesiones,respondiendoacriteriostcnicosyaesquemasfinancierosacordes
con el desarrollo de la industria, (3) la revisin del esquema de contraprestacin portuaria
procurando una justa participacin del Estado en los beneficios econmicos de la actividad
portuaria, y (4) la ampliacin del plazo de la formulacin de planes estratgicos como el Plan de
ExpansinPortuaria,entreotros.
En este mismo sentido, en el marco del procedimiento de otorgamiento de las concesiones
portuarias, se incorporar criterios de planificacin como la accesibilidad, la pertinencia del
proyecto en funcin de la demanda de servicios portuarios y la sostenibilidad ambiental. De la
mismamanera,elMITconelapoyodelDNPyelMHCPdefinirlascondicionesparalareversin
de las concesiones, de tal forma que se logre el mximo aprovechamiento de la infraestructura
revertida.
Por ltimo, teniendo en cuenta que los puertos ejercen una influencia directa en la economa, el
empleo y el desarrollo de las comunidades vecinas, se hace necesario extender los beneficios de
estos nodos de negocios a los ciudadanos menos favorecidos, que logre un efecto inductor de
riqueza,solidaridadyestabilidadsocial.Enestesentido,sebuscarquelasSociedadesPortuarias
inicien,contineny/oamplensusprogramasdeayudaeintegracinsocialalascomunidadesms
desfavorecidasdesuentorno.
2. Infraestructuraaeroportuariaygestindelespacioareo
La infraestructura aeroportuaria con mayor movilizacin de pasajeros y carga est siendo
intervenida para mejorar su nivel de servicio. Dado lo anterior, le corresponder al Gobierno
nacional velar por el buen desempeo tcnico, legal y financiero de los ocho
189
contratos de
concesin en marcha y los que en un futuro se celebren. Adicionalmente, implementar un
programa para mejorar la infraestructura de 17 aeropuertos que representan una operacin
regular de pasajeros en las capitales de departamento y puntos estratgicos identificados por la
Aerocivil.
En los restantes 32, se implementar un programa para mantener las condiciones bsicas de
operacin. En aquellas regiones apartadas donde el transporte areo se presenta como la mejor
alternativadecomunicacin,seadelantarnlaslaboresdemejoramientoymantenimientodelos
Aeropuertos Comunitarios, incorporando la variable de riesgo en la definicin de las acciones
programadas.
Para atender el crecimiento del transporte areo, la Aeronutica Civil modernizar la
infraestructura aeronutica como los sistemas de tecnologa satelital y los sistemas de
comunicacin, navegacin y vigilancia del espacio areo que se establecen en el Plan de
Navegacin Area
190
(PNA COL). Tambin, se buscar ampliar la cobertura nocturna de la
operacin de las terminales areas que sirvan de nodos de comercio y permitir el aterrizaje y
despeguesimultneoenaeropuertoscomoElDorado.
Encuantoalagestindelespacioareo,elReglamentoAeronuticoColombiano(RAC)deberser
actualizable y flexible para adaptarlo al entorno econmico del sector aeronutico y el

189
Entotalhay18aeropuertosconcesionados
190
El PNA COL formula de manera detallada los requerimientos operacionales en el espacio areo colombiano, orientada por el Plan
MundialdeNavegacinAreadelaOrganizacindeAviacinCivilInternacionalOACI(Fuente:PNA.Aerocivil).
224
cumplimientodeestndaresytratadosinternacionales,conelpropsitodeincentivaranmsla
competenciaenelmercadonacional.
Sebuscarn espaciosparaviabilizarlaentrada de nuevosoperadores,tomandoen consideracin
laevolucindelmercadoareo,elcomportamientodelosindicadoresfinancierosdelaindustria,
los niveles de ocupacin, la concentracin del mercado y los efectos del comportamiento de los
precios del petrleo. A nivel internacional, se analizarn espacios para la entrada de nuevos
operadores,fomentadolalibrecompetenciadelosmercadosdepasajerosycarga.
Porltimo,sebuscarmejorarlagestinencobroyenelserviciodenavegacinarea,conelfin
deincrementarlosingresosenaspectostalescomo:Sobrevuelos,serviciosdeproteccinalvuelo
nacional e internacional, ayudas meteorolgicas, publicaciones, autorizacin de obstculos, entre
otros.
3. Pasosdefrontera
Durante el periodo 20102014 el Gobierno trabajar por el fortalecimiento de las relaciones
binacionales, para lo cual atender el desarrollo de los proyectos de infraestructura en las zonas
de integracin fronteriza que sean consideradas de inters nacional (captulo de Poltica
Fronteriza).
Para el eficiente ejercicio del servicio y control migratorio sobre estos nodos, considerado como
actividad esencial en las labores del Estado colombiano, y en atencin a los compromisos
adquiridos en los instrumentos internacionales suscritos por Colombia, se requiere contar con la
planta fsica adecuada para desarrollar esta actividad en puertos internacionales areos,
terrestres, martimos y fluviales; por lo cual, en desarrollo de los proyectos ejecutados
directamente por el MIT o en los concesionados a los particulares, se debe garantizar la
disponibilidaddeestainfraestructura.
g) EstrategiasectorialparalaatencindelaOlaInvernal
191

EnelmarcodeladeclaracindelosDecretos4579:Porelcualsedeclaralasituacindedesastre
nacional en el territorio colombiano y 4580: Por el cual se declara el estado de emergencia
econmica, social y ecolgica por razn de grave calamidad pblica, las entidades del sector
transporteencoordinacinconelDNPylaPresidenciadelaRepblica,vienenformulandounPlan
deAccinparalaatencindeemergenciasocasionadasporlaOlaInvernal20102011.
Este plan incluye una serie de iniciativas para disminuir los riesgos que enfrenta el sector ante
desastres naturales y est conformado por un diagnstico de las afectaciones, seguido por la
cuantificacin de las necesidades para atenderlas en tres fases de intervencin: (1) Atencin
HumanitariadeEmergencias,(2)Rehabilitaciny(3)Prevencinymitigacindelriesgo;ascomo
delasposiblesfuentesdefinanciacinyentidadesresponsablesydeapoyo.
La Fase I, actualmente en ejecucin, incluye las intervenciones de carcter urgente para permitir
transito por los corredores afectados ofreciendo seguridad a los usuarios. Las operaciones
consisten principalmente en el levantamiento de escombros e instalacin de estructuras
provisionales, recuperacin de la banca y reconformacin del terreno. En algunos casos se

191
Laevaluacinaqupresentadacorrespondealinventarioefectuadoalda28deenerode2011.
225
aprovechlapresenciadeempresasquetrabajanenlareginparadarconmayoragilidadpaso
en la infraestructura afectada, el inventario de dichas acciones as como el presupuesto de los
mismos se elaborar por parte del Invas, para el reconocimiento por parte del Fondo de
Calamidades.
Conforme con lo anterior, la Fase I tiene en consideracin para la infraestructura de la Red Vial,
cuatro lneas de accin, teniendo en cuenta la prioridad de atencin de las afectaciones y la
disponibilidadderecursos:
Atencinentramosconcierretotal
Atencinentramosconpasorestringido
Atencinentramosvulnerables
Desarrollodeestudiosydiseosparalafasederehabilitacin(estudiosfaseII)
Enelmodofluvial,lasobrasdecontencindeloscanalesyrospresentaronfallascomoeselcaso
del Canal del Dique, Urr y La Mojana requiriendo construccin de diques temporales, obras de
contencin y cierre de brazos o simplemente la limpieza de caos para facilitar el drenaje de
algunosterritorios.
La emergencia ocasionada por la ola invernal, en algunos casos implic que la nica va para
acceder a algunas regiones fuese el modo areo, por ello se dispusieron facilidades tales como
aumento en frecuencias o intervencin en las tarifas para facilitar el uso de este modo en
situacionescrticasdelaredvial.
EnlafaseII,sebuscarehabilitarenelcortoplazo(20112014)loscorredoresviales,alcanzandoel
nivel de servicio ofrecido antes de que ocurrieran las emergencias. Adicionalmente, esta fase
incluir la recuperacin de las ayudas de aeronavegacin, encausamiento de vas fluviales,
dragadodecanalesnavegables,construccindejarillonesydiquesmarginales.
Porltimo,lafaseIII,actualmenteenestructuracin,permitircorregirdemaneraintegralpuntos
crticos y vulnerables para cada modo a travs de la ejecucin de proyectos estratgicos
tendientes a dar una solucin definitiva. Se han determinado al menos 20 sitios crticos en los
cuales debe desarrollarse infraestructura que permita disminuir la vulnerabilidad ante eventos
climticos,estospuntostendrnsolucionesintegralesqueasegurarneltrnsitoconmenorriesgo
en2.400km.
La Fase III se convertir en una oportunidad para hacer rectificacin de trazados, diseo y
construccin de tramos nuevos viales y frreos, desarrollo del Plan de Navegacin Area y
recuperacindelanavegabilidadenlasprincipalescuencasfluviales.
Como parte de la metodologa de cuantificacin de recursos para esta fase, se ha tenido como
insumo el Plan Maestro de Transporte liderado por el MIT y el DNP, as como los programas que
conformanlasbasesdelpresentePlanNacionaldeDesarrollo20102014.
Los proyectos que comprendern la fase III, se caracterizan por ser obras de ingeniera de mayor
duracin, complejidad y diseadas para disminuir la vulnerabilidad para afrontar los futuros
impactos derivados del cambio climtico. Esta fase, podr extenderse hasta el 2018 con la
posibilidaddeiniciarsufasedemaduracindesdeel2011.
226
Demaneracomplementaria,losrecursosdestinadosparalafaseIIInoslopermitirnlaejecucin
y finalizacin de megaproyectos, sino la culminacin de obras que actualmente se desarrollan en
elmarcodelProgramaCorredoresArterialesComplementariosdeCompetitividad(CACC)ascomo
otrosproyectosdeimpactoregional.
Losrecursosparalapuestaenmarchadelasaccionesmencionadasenlastresfases,provendrn
del Fondo de Calamidades
192
como una cuenta especial de la Nacin con independencia
patrimonial,administrativa,contableyestadstica,confinesdeinterspblicoyasistenciasocial,
dedicado a la atencin de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de
calamidad o de naturaleza similar (Fase I y II) y el Fondo de Adaptacin, creado mediante el
Decreto 4819 de 2010 cuyo objeto ser la recuperacin, construccin y reconstruccin de las
zonasafectadasporelfenmenodelaNia(FaseIII).
h) Promocindemecanismosalternativosdefinanciacinde
infraestructura
ElGobiernonacionalrevisarlanormativavigentequeenmarcalosmecanismosdevinculacindel
sectorprivadoparaeldesarrollodeinfraestructurapblica,adelantandolasaccionesquedesdela
perspectiva normativa y presupuestal deban aplicarse para crear un nuevo marco atractivo,
estable y claro, rector de los procesos y procedimientos de seleccin y contratacin de
inversionistasprivados.ParaelpasserunaprioridadeldesarrollodelMercadodeCapitaleslocal
ylaparticipacindelosinversionistasinstitucionalesparaelfinanciamientodelasnecesidadesde
infraestructura. Para ello, el Gobierno nacional definir mecanismos para la adecuada asignacin
deriesgosyunadefinicindelalcancedelosmismos,yfomentarmecanismosdepagodelargo
plazo asociados a contratos que se orienten a la prestacin de servicios de calidad para los
usuariosdelainfraestructura.
ElGobiernonacional,enarasdefortalecereincentivarlaparticipacinprivadaeneldesarrollode
proyectos viales, ha logrado avances importantes en el diseo de los contratos de concesin.
Sobre la base de estos avances y lecciones aprendidas, se evolucionar hacia una nueva
generacin de concesiones viales en Colombia, para la que entre otros aspectos: (1) se analice la
viabilidad de adoptar mecanismos eficientes de adjudicacin de los proyectos que involucren el
concepto de asegurabilidad de las obras y de la operacin de la infraestructura; (2) se garantice
contar con estudios tcnicos que permitan minimizar la incertidumbre en la ejecucin de los
proyectos; (3) se establezcan esquemas de pago que favorezcan los incentivos del inversionista
privadoparalaadecuadaejecucindesusresponsabilidadesenlasdistintasetapasdelcontratoy
estimulen la financiacin de las inversiones privadas a travs del mercado de capitales; (4) se
aprovechelacapacidaddeinnovacinygestinporpartedelsectorprivado;y(5)seminimicela
volatilidaddelpresupuestopblicoorientadoaldesarrollodelosproyectos.
ElGobiernonacionaltrabajarsobrepolticastendientesamaximizarlosbeneficiosdelaNaciny
a asegurar el adecuado mantenimiento y operacin de la infraestructura, as como la
complementacindeobrasnecesariasenaquelloscontratosdeconcesinquereviertanalEstado,
de igual manera se fomentarn las estrategias que faciliten la movilidad urbana, por ejemplo a
partir de autopistas urbanas con estrategias como peajes electrnicos, para ello el Gobierno
nacionalfacilitarlascondicionesparaeldesarrollodeestosproyectos.

192
Decreto4702del21dediciembrede2010.
227
Paraello,seanalizarnentreotros,previoalafinalizacindeloscontratosdeconcesinvigente:
(1) los requerimientos de nuevas inversiones y las necesidades en materia de operacin y
mantenimiento inherentes a la infraestructura para la prestacin de un adecuado servicio a sus
usuarios, (2) el mtodo ms apropiado de provisin de la infraestructura nueva y el
mantenimientoyoperacindelaexistente,y(3)lasfuentesdefinanciamiento.
i) Metaslocomotora
193

TablaIII21
Programa Indicador Unidad
Lnea
base
Meta
cuatrienio
Concesionesaeroportuarias
Aeropuertosconmejorasen
elniveldeservicio
Nmero 6 10
Incrementodepasajeros
movilizadosporelmodo
areo
Pasajeros 23.353.337 30.000.000
Incrementodecarga
movilizadaporelmodoareo
(ton.)
Toneladas 1.475.638 1.652.715
MantenimientodelCanal
NavegabledelRoMagdalena
Cargamovilizadaporlared
fluvial
Toneladas 2.383.780 6.000.000
Kilmetrosdecanal
navegableprofundizados
Kilmetros 200 800
CorredoresPrioritariosparala
Prosperidad
Viaductos(Puentes)enlared
vialprimariaconstruidos
Nmero 1 27
Kilmetrosderedvial
construidos
Kilmetros 150 740
CaminosparalaProsperidad
Kilmetrosde
MantenimientoRutinariode
laredterciaria
Kilmetros 0 50.000
Empleosdirectosgenerados
anualesdemanodeobrano
calificada
Nmero 0 13.000
Mejoramientoymantenimiento
deinfraestructuramartima
Mantenimientoy
profundizacincanalesde
acceso
Nmero 0 4
ConstruccindeGrandes
ProyectosdeConectividad
Viaductosenlaredvial
primariaconstruidos
Kilmetros 5 38,0
Puentesenlaredvial
primariaconstruidos
Kilmetros 0 14
ConstruccindeInfraestructura
Binacional
Puentesconstruidosenzonas
defrontera
Nmero 0 3
Mantenimientodelaredvial
nacional
Kilmetrosdemantenimiento
integral
Kilmetros 2.000 4.000
Construccin,mejoramiento,
rehabilitacin,mantenimientoy
operacindecorredoresvialespor
concesin
Kilmetrosdedoblescalzadas
enoperacin
Kilmetros 1.050 2.000
Construccin,mejoramiento, Toneladasdecarga Toneladas 110.762.019 144.000.000

193
Eselvalorpresentedelosingresoscorrespondientesalosaportespblicosyalosrecaudosdepeajessolicitadoporelconcesionario
yqueunavezalcanzadoimplicalaterminacindelcontratodeconcesin.RespectoalesquemadeIngresoEsperadobalanceamejorel
riesgodedemandaasumidoporelprivado,enlamedidaenqueeventualescadasdetrficosoncompensadasatravsdeunmayor
plazo de explotacin a una tasa que compensa no slo el valor del dinero en el tiempo sino el costo estimado de las fuentes de
financiamientodelconcesionario.
228
Programa Indicador Unidad
Lnea
base
Meta
cuatrienio
rehabilitacin,mantenimientoy
operacindecorredoresfrreos
porconcesin
transportadaenredfrrea
concesionada
Kilmetrosderedfrrea
concesionadaenoperacin
Kilmetros 906 2.000
Infraestructuraportuariay
actividadesmartimas
Toneladasdecarga
transportadaenpuertos
concesionados
Toneladas 416.734.629 482.027.511
4. Desarrollomineroyexpansinenergtica
El desarrollo y dinamismo del sector minero energtico mostrado durante la ltima dcada, ha
sido el resultado del incremento en la potencialidad de los recursos del pas, de una creciente
aperturaalainversinydelaestabilidadenlosmarcosnormativosyregulatorios.Esascomola
participacindelsectorenelProductoInternoBrutopasdel8,8%enel2006al9,2%en2009
194
.
As mismo, la inversin extranjera directa pas de USD$3.637 a 4.637
195
millones en el mismo
periodo,teniendounefectoincrementalenlasexportaciones,lascualespasarondeUSD$24.391a
32.853
196
millonesde2006a2009.
Sin embargo, y ms all de que el sector est generando la mitad de las exportaciones y dos
terceraspartesdelainversinextranjeradirecta,sumayorcontribucinenmateriadedesarrollo
eslageneracinderecursosparainversinsocialyproductiva.Sloen2009elsectorletransfiri
al gobierno cerca de $20 billones
197
entre impuestos nacionales y locales, regalas y utilidades de
lasempresasenlasquetieneparticipacin.
Estascifraspuedenincrementarsesiseaprovechaelpotencialquetieneelpasenlossubsectores
de energa elctrica, hidrocarburos y minera. La figura III28 muestra el potencial energtico
estimado,sincontarconlosposiblesusosdefuentesnoconvencionalesdeenergacomolaelica,
solarygeotrmica.
FiguraIII28.Potencialenergticodelpas
FuenteinformacinMINMINASUPMEANHElaboracinDNP.
Los93.000MWdepotencialhdricoengeneracinnoconsideranrestriccionesambientales.
*Correspondenalasreservasremanentesdecrudo(1.776MBPE)ygas(778MBPE).

Considerando estas perspectivas y para que el sector se consolide como una locomotora de
crecimiento para el pas, el Gobierno debe enfocarse en asegurar el abastecimiento energtico

194
FuenteDANE.
195
FuenteBancodelaRepblica.
196
FuenteDANE.
197
FuenteDIANyclculoMinisteriodeMinasyEnerga.
229
internoenelmedianoylargoplazo,cerciorndosequetodosloscolombianostenganaccesoalas
fuentes de energa requeridas para satisfacer sus necesidades, y se exploten los recursos de
maneratalquemaximicensucontribucinaldesarrollosostenibledelsector.
Lo anterior ser posible si se mantienen las polticas que le han permitido al sector crecer y
expandirse, se hacen ajustes al marco regulatorio que promuevan proyectos de ampliacin de la
oferta y se garantiza que el marco institucional del sector pueda impulsar, controlar, y regular la
actividadenergtica.Assepodrangarantizarlosrecursoseconmicosnecesariosparahalarotros
vagonesquedependendelaportedelsector.
Elsectorelctricohalogradoposicionarsecomounsectordetallamundialgraciasalasreformas
legales que permitieron su desarrollo como un mercado organizado y a la participacin cada vez
mayordelsectorprivadoenlosdiferentessegmentosdelacadena.
Los esquemas regulatorios en este sector han permitido la expansin de su infraestructura: en
generacin, la subasta del cargo por confiabilidad realizada en el 2008, permiti asegurar la
adicin,duranteelperiododel2012al2018,de3.421MWdenuevacapacidad;entransmisin,el
esquema de convocatorias ha permitido la expansin del sistema, propiciando el aumento en la
cobertura, la confiabilidad, y la continuidad en el servicio, bajo criterios de eficiencia y de
remuneracinadecuadaalosinversionistasqueparticipanenelsector.Esascomoenlosltimos
cuatro aos se lograron inversiones por USD$344 millones en proyectos de trasmisin, y se
alcanzunacoberturadel95%enelSistemaInterconectadoNacional.
No obstante lo anterior, como consecuencia del fenmeno del nio, el sector afront en el 2009
un nivel de aportes hdricos por debajo de los promedios histricos, generando un descenso
acelerado en los niveles de embalse en el segundo semestre del mismo ao. Esta situacin fue
controladapormedidasadicionalesqueforzaronlautilizacindelageneracintrmicadelpas.
Con el objeto de prever con anticipacin las medidas necesarias para enfrentar la presencia de
este fenmeno, las principales estrategias de la poltica sectorial estarn enfocadas en fortalecer
el mercado de energa mayorista, especialmente el esquema del cargo por confiabilidad y la
comercializacin de energa elctrica, para asegurar el suministro elctrico en situaciones de
hidrologaextrema,sinlaintervencindiscrecionaldelGobierno.
Respecto al sector de hidrocarburos, ste ha crecido considerablemente en los ltimos cuatro
aos gracias a reformas realizadas como la creacin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos
(ANH) en el ao 2003, la cual separ los roles de administracin del recurso de las actividades
comerciales e industriales de Ecopetrol, la extensin de los contratos de asociacin hasta el final
de su vida til, la liberacin de las exportaciones de gas y la creacin de un esquema contractual
atractivoanivelinternacional.
Lo anterior se refleja en el aumento de indicadores sectoriales, por citar slo algunos de los ms
relevantes, en el ltimo cuatrienio se suscribieron 229 contratos de exploracin y produccin, y
TEAS
198
, la ssmica aument de 48.624 km
2
equivalentes entre 2002 y 2006 a 64.808 km
2

equivalentesentre2006y2010,yselograumentarlaproduccinde529.000BPD
199
en2006alos
785.000BPDpromedioaoen2010.

198
ContratosdeAsistenciaTcnicaporsussiglaseningls.
199
Barrilespordacalendario.
230
Esteincrementoenlaproduccin,hapermitidocontinuaralejandoelfantasmadelaprdidadela
autosuficiencia petrolera, incorporando reservas por 1.381 Mbbl
200
en los ltimos 4 aos, y
mostrandoperspectivasdeautosuficienciahastaelao2020(figuraIII2).
FiguraIIIII29.Autosuficienciapetroleradelpas

FuenteMinisteriodeMinasyEnergaANH.
Para que los avances en materia petrolera se consoliden, es preciso continuar fortaleciendo el
esquema de incentivos a la inversin privada, mejorando y profundizando los desarrollos
regulatoriosenlossegmentosdetransporte,almacenamiento,distribucin,ycomercializacinde
crudosysusderivados,conelfindegarantizarelabastecimientodemaneracontinuayconfiablea
losusuarios.
En cuanto al desarrollo del gas licuado de petrleo (GLP), mediante el desarrollo de un marco
regulatorio orientado a un esquema de marcas para la prestacin del servicio, se pudo
vislumbrarunaorganizacinindustrialquellevalsectoraseratractivoparaelinversionista,ypor
ende, a prestar un servicio de calidad, seguridad, y confiabilidad para los usuarios. Conforme a
este panorama, es necesario consolidar el esquema de marcas para la distribucin y
comercializacindelGLP.
Por el contrario, el servicio del gas natural present un racionamiento durante la ocurrencia del
fenmeno del nio, lo que oblig a una intervencin estatal para asignar el gas natural a los
sectores prioritarios de consumo, principalmente en el interior del pas, donde se tena una
escasezdelproducto,exacerbadaporrestriccionesenlacapacidaddetransporte.
Este evento debe ser objeto de reflexin y anlisis para las entidades gubernamentales, con el
propsitodeajustarloslineamientosdepoltica,laregulacin,lavigilanciayelcontrol,parapoder
posicionarnuevamenteestesectorenlacanastaenergticadelpas.
Por otra parte, el sector minero, pese a estar rezagado comparativamente en trminos de
institucionalidad, formalizacin, y consolidacin industrial, ha atrado inversin en niveles
elevadosyconsistentesenlosltimosaos.Lainversinextranjeradirectaenelsectoraument
enun74%pasandodeUSD$1.783a3.094millonesde2006a2009.Graciasaesto,hoyendael
sector minero ocupa el segundo rengln en las exportaciones del pas, las cuales ascendieron a
USD$13.786millonesenel2009,siendoelcarbn,elferronquelyelorolosprincipalesproductos.
En los ltimos 4 aos, el Gobierno se enfoc en realizar una serie de ajustes al Cdigo de Minas,
Ley 685 de 2001, de los cuales pueden destacarse los siguientes: la disminucin en los plazos de

200
Millonesdebarriles.
100
200
300
400
500
600
700
800
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
2
0
1
4
2
0
1
5
2
0
1
6
2
0
1
7
2
0
1
8
2
0
1
9
2
0
2
0
M
i
l
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s

d
e

B
a
r
r
i
l
e
s

D

a
OFERTA DEMANDA DE COMBUSTIBLES CAPACIDAD DE REFINACIN
231
prrroga de la concesin minera, pasando de 30 a 20 aos, la inclusin de procesos de seleccin
objetiva para la entrega de reas y el nuevo plazo para la legalizacin de la minera tradicional.
Adicionalmente,seaumentelconocimientodelsubsuelorealizando27.000kmenpromediopor
ao,alcanzandounacoberturadel51%delpasengeologabsica,34%engeoqumicay6,27%en
geofsica en escalas 1:100.000, siendo ste un insumo esencial para la adecuada explotacin y
aprovechamientodenuestrosrecursosmineros.
Considerando este panorama, se requiere adelantar una serie de reformas para consolidar y
materializar las inversiones en elsector, y as posicionar a Colombia como un pas minero a nivel
mundial. En este sentido, es primordial focalizar los esfuerzos en configurar una institucionalidad
queseacapazderesponderaldinamismodelsector,teniendoencuentalaproblemticaexistente
en todos los niveles de la cadena productiva. De la misma manera, es prioritario erradicar la
extraccin ilcita de minerales, la cual ha producido una mala percepcin de la sociedad
colombiana hacia el sector minero, debido a los daos causados al medio ambiente y a la
sociedad.
Para consolidar el sector minero como un motor para el desarrollo econmico, es preciso
mantenerunainterrelacinconotrossectores:establecercanalesdecomunicacinfluidosconel
sectorambiental,mejorarelmanejoconcomunidadesenreasdeinfluenciadelosproyectosen
las fases de diseo, desarrollo, y operacin y coordinar con el Ministerio de Transporte para
identificarlasnecesidadesdeinfraestructuravial,frreayportuaria.
Otro aspecto relevante es formar capital humano en los niveles tcnicos y profesionales, con el
objetodemejorarlasprcticasdelaactividadmineraylacalidaddevidadelosmineros.
a) Fortalecimiento,consolidacinyexpansindelsectorelctrico
1. Ajusteinstitucionaldelsectorelctrico
Con el propsito de aprovechar de manera ptima, eficiente y sostenible los recursos de
generacin de energa elctrica, y fomentar la competitividad del sector en el mbito
internacional, el Gobierno nacional impulsar una reforma institucional donde se establezcan los
responsablesdedefinirlapoltica,elplaneamiento,laejecucindeproyectos,laestructuracinde
subastas y el manejo de Fondos Especiales. As mismo, el Gobierno nacional fortalecer la
regulacin con el fin de transmitir confianza a los distintos agentes de la cadena, revisando los
procesosyestableciendolosmecanismosparamejorarlatransparencia,diligenciayconsulta.
2. Mercadodeenergaelctrica
Paraconsolidarelsectorelctricocomoejededesarrolloproductivo,sefortalecerelmercadode
energa bajo criterios de transparencia, y mediante una operacin independiente y eficiente. En
este sentido, el Gobierno nacional: (1) consolidar el sistema de informacin existente para que
que sea robusto y se ajuste a las distintas fuentes de informacin a lo largo de la cadena. As
mismo, impulsar las medidas necesarias para que este sistema cuente con un mdulo sobre
contabilidadregulatoriaquecompilelainformacinclaveparadesarrollarmetodologastarifarias;
(2) continuar fortaleciendo la eficiencia y la transparencia en la operacin, regulacin,
administracinydespachodelMercadodeEnergaMayorista(MEM);(3)promoverenconjunto
con los agentes del mercado, la creacin de instancias y mecanismos de auto regulacin; y (4)
232
evitarintroducircontribucionesoimpuestosadicionalesalosyaexistentesenlastransacciones
realizadasenelMEM,conelfindeasignardemaneraeficientelosrecursos.
3. Cadenaproductivaparaelcrecimiento
Alolargodelacadenadelsectorelctrico,esnecesarioadelantarestrategiasdepolticayajustes
regulatorios que permitan mejorar la operacin y garantizar la confiabilidad y calidad en la
prestacindelservicio.Encuantoalaactividaddegeneracin,esprecisoconsiderarqueelactual
esquema de cargo por confiabilidad ha logrado establecer un balance en el portafolio de
tecnologas de generacin, basndose en criterios de eficiencia econmica y previendo
condicioneshidrolgicascrticasparalaasignacindeenergafirme.
Por lo tanto, la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG) incorporar las medidas
necesariasparaasegurarladisponibilidadyelaccesoalservicio,procurandominimizarloscostos
de generacin cobrados a los usuarios finales, manteniendo la competencia por costos,
independiente de la tecnologa de generacin, y fomentando un mecanismo de formacin
eficientedeprecios.
Conrelacinalatransmisindeenerga,elGobiernonacionalimpulsarmedidasqueincorporen
criterios de confiabilidad y eficiencia en la expansin y operacin del Sistema de Transmisin
Nacional y los Sistemas de Transmisin Regional. As mismo, establecer los mecanismos de
coordinacin con las autoridades locales, para que los Planes de Ordenamiento Territorial
permitan el desarrollo de los sistemas de transmisin, especialmente en reas urbanas.
Finalmente, continuar promoviendo el desarrollo de Interconexiones Internacionales de
Electricidadquesirvanparaconsolidarlaindustriadeenergaelctricacomounsectorexportador
de talla mundial, a travs de la bsqueda y concertacin de esquemas que permitan el
intercambio bajo criterios de eficiencia y beneficio para el mercado, sin perjudicar a los usuarios
nacionales.
Gracias a los esfuerzos del Gobierno nacional, en los ltimos dos cuatrienios la mayora de las
empresaspblicasdedistribucindeenergahanlogradosanearsusfinanzasymejorarsugestin
administrativa.Sinembargo,esnecesariocontinuarfortaleciendolainstitucionalidadyelcarcter
empresarialdeestaactividad,porloqueparaelGobiernonacionalserunaprioridadconsolidar
las prcticas de Buen Gobierno Corporativo y continuar con la vinculacin de inversionistas
estratgicosenlasempresasdedistribucin.
En cuanto a los aspectos regulatorios en la actividad de distribucin, el Ministerio de Minas y
Energa conjuntamente con la CREG debern: (1) evaluar la pertinencia de continuar aplicando el
esquemadetarifanicaenlareasdedistribucin(ADD);y(2)considerardentrodelasprximas
metodologastarifarias,eldesarrollodesistemasdedistribucincontecnologasquepropicienun
papel activo de la demanda
201
y permitan prestar servicios con valor agregado, como las redes
inteligentesylageneracindistribuida.
En cuanto a la comercializacin de energa elctrica, es necesario garantizar la adecuada
prestacin del servicio a los usuarios finales y establecer unas reglas claras para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones de todos los agentes que participan del mercado mayorista y
procurarlasolidezfinancieraeidoneidaddelosprestadoresdeesteserviciopblico.

201
Enparticularlademandanoregulada.
233
En este sentido, se revisar la reglamentacin actual sobre la participacin de los
comercializadores en el MEM, se establecern mecanismos que limiten el nivel de exposicin a
bolsadeestosagentesyseexigirelcumplimientodeciertosrequisitos,comorespaldodecapital
o garantas financieras idneas, para participar en el mercado. Igualmente, la CREG explorar
esquemas alternativos basados en criterios de eficiencia para la prestacin del servicio de
comercializacin de energa que estimulen una mayor competencia
202
y promuevan el desarrollo
deestemercado,garantizandoelaccesouniversalalservicio.
4. Energaparaeldesarrollodelapoblacinmsvulnerable
LadestinacindelosrecursosdelosFondosEspecialesdelMinisteriodeMinasyEnergadirigidos
a mejorar la cobertura y calidad del servicio a la poblacin ms vulnerable, se realizar bajo
criterios que promuevan la equidad regional y teniendo en cuenta el Plan Nacional de
Consolidacin Territorial. As mismo, el Gobierno nacional trabajar en la implementacin de
esquemas sostenibles y financieramente viables que permitan la prestacin del servicio para los
usuariosmspobres.
Los planes de desarrollo, expedidos para los dos cuatrienios anteriores, plantearon la creacin y
ampliacin de fondos especiales con el propsito de resolver los problemas de informalidad e
ilegalidaden laprestacin delserviciodeenergaelctrica.Apesardelasmejorasenlosniveles
de prdidas en el Sistema Interconectado Nacional (SIN) y de los procesos de normalizacin con
recursos del Programa de Normalizacin de Redes Elctricas (PRONE), los problemas de
subnormalidad y de prdidas de energa persisten. Por esta razn, es necesario replantear la
estrategia para atacar los problemas mencionados y entrar en una nueva etapa de evolucin,
especialmenteparalosesquemasdiferencialesdeprestacindelservicio.
Durante el presente cuatrienio se reglamentarn los mecanismos que permitan eliminar de
manera gradual los esquemas diferenciales del servicio. En este sentido, y considerando que el
Ministerio de Minas y Energa, a travs del Decreto 387 de 2007, dio los lineamientos para
establecer los planes de reduccin de prdidas de energa elctrica, se debe: (1) impulsar los
esquemasprepago,ylasredesantifraudeenlasZonasEspeciales;(2)eliminardemaneragradual
el Fondo de Energa Social (FOES) en un periodo no mayor a cuatro aos, ya que el esquema no
produce en los usuarios un incentivo a normalizarse; y (3) destinar los recursos de las rentas de
congestin, que actualmente financian al FOES, a fortalecer el Programa de Normalizacin de
RedesElctricas(PRONE).
En lo referente a las Zonas No Interconectadas, y a pesar de los esfuerzos del Instituto para la
PlanificacinyPromocindeSolucionesEnergticasIPSE,delainyeccinderecursosatravsdel
FondodeApoyoFinancieroparalaEnergizacindelasZonasNoInterconectadas(FAZNI)ydelos
subsidiospormenorestarifas,lacoberturaycontinuidaddelservicioesbaja.Noobstante,ydado
quelapolticahasidolacorrecta,seincrementarnlosesfuerzos,siguiendoestemismocamino.
El Gobierno nacional dar los incentivos para que la gestin de las empresas prestadoras del
serviciodeenergaenlas ZNIobedezcaacriteriosdecarcterempresarial,buscandoelaumento
enlacoberturayelmejoramientoenlacalidad.Enestesentido,elMinisteriodeMinasyEnerga
seenfocaren:(1)desarrollaresquemasdereasdeservicioexclusivo,dondelascondicionesdel
mercado lo permitan; (2) priorizar la generacin basada en energas renovables, en concordancia

202
Enparticularlademandanoregulada.
234
con las polticas de uso limpio y eficiente de la energa, y los planes de expansin de generacin
para ZNI; (3) priorizar la inversin en aquellas reas enmarcadas en el Plan Nacional de
ConsolidacinTerritorial;y(4)adelantarlosproyectosdeinterconexindelasZNIalSINquesean
econmicayfinancieramenteviables,utilizandolosrecursosdelFAZNI.
Con el propsito de poder generar una diferenciacin en materia de polticas para atacar las
problemticas particulares que se presentan en las diferentes regiones, el Gobierno nacional
crear una serie de mecanismos al interior de los Fondos administrados Fondo de Apoyo
FinancieroparalaEnergizacindelasZonasRuralesInterconectadas,FAER,FAZNIyPRONEpara
queseasignenlosrecursosbajounesquemadeparticipacinpordemanda,queademsasegure
laasignacinenlasregionesdemayorproblemtica.
b) Actividadexploratoriadehidrocarburosyconfiabilidadenlos
sistemas,conaprovechamientosostenibledelosrecursos
1. Fortalecimientoinstitucional
Para avanzar en la consolidacin de un modelo institucional competitivo para el sector, el
Ministerio de Minas y Energa analizar y revisar la asignacin de funciones de definicin de
poltica, regulacin y fiscalizacin entre sus diferentes entidades, enfocndose principalmente en
establecer las herramientas necesarias para la definicin de polticas mediante: (1)
fortalecimientodelossistemasdeInformacinSICOM
203
ySIGH
204
,ylacreacindeunsistemade
informacin de transporte; (2) el incremento del volumen de informacin del sector de
Biocombustibles para tener un inventario ms actualizado; y (3) la consolidacin y el
fortalecimientodelreatcnicadelaAgenciaNacionaldeHidrocarburos(ANH),conelobjetode
responderoportunamentealcrecimientodelsector.
As mismo, se fortalecer el marco institucional en el sector de gas natural para un mejor
desempeo y coordinacin entre los agentes, lo que exige: (1) contar con un nuevo agente
responsabledelagestintcnicadelsistemanacionaldetransportedegasnatural,queasegurela
continuidadyseguridaddelsuministroenelcortoymedianoplazoylacoordinacinconelsector
elctrico;y(2)ajustarelrolquedesempeaactualmenteelConsejoNacionaldeOperacindegas
(CNO), para que desarrolle los acuerdos operativos y protocolos que se requieran para nivelar el
sector,deacuerdoalasmejoresprcticasinternacionales.
Por otro lado, el Gobierno nacional determinar la viabilidad desde el punto de vista tcnico,
jurdico, y econmico de crear un ente regulador de los precios de combustibles lquidos
derivados, biocombustibles, y Gas Natural Comprimido Vehicular (GNCV), y crear un ente que
vigile y controle la cadena de combustibles. Estas funciones de regulacin y control podrn ser
realizadasporentidadesnuevasoutilizandolaestructurainstitucionalexistente.
El ente regulador se encargar de tomar las decisiones acerca de la formacin de precios y de
tarifas de la cadena del dowstream de los combustibles lquidos, biocombustibles y GNCV, de
maneratcnica,imparcialytransparente,evaluandolasmedidasadoptadasycorrigindolassegn
losresultadosevidenciados.Porsuparte,elotroenteseencargardelavigilanciaycontroldelos

203
Sistemadeinformacindelacadenadedistribucindecombustibleslquidosderivadosdelpetrleo.
204
SistemasdeInformacinGeogrficaparaelSectordeHidrocarburos.
235
agentesparagarantizarelcumplimientodelareglamentacinregulatoriaytcnica.Paraasegurar
suestablecimientoyfuncionamiento,elGobiernonacionalpodrcrearunmargenespecialdentro
delaestructuradepreciosdecombustible.
2. Aprovechamientodelosrecursoshidrocarburferos
Es fundamental mantener las condiciones econmicas, la seguridad fsica y las reglas vigentes en
materia contractual, con el propsito de consolidar la inversin que est llegando al sector, y de
estamaneraalcanzarlasmetastrazadasparaelcuatrienio.Estambinnecesarioampliarelnivel
deconocimientodelsubsuelo,especialmenteenaquellascuencasnoexploradas,paraconocersu
potencialypoderlasentregaralosinversionistasbajoesquemascompetitivos.
Dentro del cumplimiento de sus funciones, la ANH ha avanzado satisfactoriamente en la
adjudicacin de bloques tanto para exploracin como produccin, lo cual refleja una asignacin
eficiente del recurso. Sin embargo, es necesario profundizar su fortalecimiento y aumentar su
especializacinparaqueseacapazdedesarrollarcadavezunpapelmsefectivo.
Comopartedeesteesfuerzoesnecesarioidentificarymaterializarelpotencialenyacimientosno
convencionales, considerando aspectos ambientales y promoviendo la maximizacin de la
explotacin del recurso, en concordancia con la situacin de abastecimiento energtico del pas.
Para ello, el Gobierno nacional contratar los estudios necesarios para establecer un modelo
contractual y elaborar la reglamentacin tcnica necesaria para la exploracin y explotacin de
yacimientos no convencionales de hidrocarburos, dentro de los que se destaca el de gas metano
asociadoalcarbn.
Encuantoalgasnatural,elGobiernonacionalestablecerlineamientosdepolticacentradosenel
aseguramiento del abastecimiento en el mediano plazo y en la confiabilidad de la prestacin del
servicio. Para ello, debe seguir dos estrategias: (1) profundizar en la promocin de la actividad
exploratoriamediantelalibertaddelasexportaciones,lascualesobedecernacriteriostcnicosy
transparentes que tengan en cuenta el abastecimiento interno; y (2) crear un esquema que
permita importar gas natural, para garantizar el abastecimiento interno, bajo el mecanismo ms
eficientedesdeelpuntodevistatcnicoyeconmico.
3. Garantizarlaexpansinyelaccesoalainfraestructura
Si bien el aprovechamiento del recurso de una manera eficiente y sostenible es muy importante
en la cadena de produccin, se debe garantizar el acceso a la infraestructura de transporte
mediante la ampliacin de la capacidad de almacenamiento en tanques, y de transporte por
oleoductos,gasoductosypoliductos,deacuerdoconcriteriosdeeficienciaeconmicaysuficiencia
financieraqueasegurenlacontinuidadyconfiabilidaddeestosservicios.
Para el caso de oleoductos, se espera contar con una capacidad mnima de transporte de
aproximadamente 1200.000 BPD y 300.000 BPD de diluyente adicional para finales del ao
236
2013
205
,ascomounacapacidaddetransporteengasoductosde1.220MPCD
206
(244.000BPED)en
elao2014
207
.
La expansin en la capacidad de transporte por ductos contar con una coordinacin
interinstitucionalanivelnacionalylocal,quepermitadesarrollarlosproyectosdeampliaciny/o
construccin, con un enfoque de desarrollo sostenible, considerando los impactos sobre las
comunidades
208
yelentornoenqueseejecutanlosmismos.Loanterior,priorizandolaexpedicin
de licencias ambientales, los permisos de cruces de vas y ferrovas, concesiones en puertos,
accesos a la infraestructura disponible
209
, consultas con las comunidades, entre otros aspectos
relevantes,paraasegurarquesuentradaenoperacinnoafecteelabastecimientodelpas.
4. Ampliacinymodernizacindelasrefinerasyfortalecimientodela
cadenadedistribucinycomercializacindecombustibles
Es necesario poder establecer los lineamientos de poltica y ajustes regulatorios que permitan
garantizarlaconfiabilidadenelsuministrodecombustibleslquidosygascombustibleatodoslos
sectoresdelaeconoma,enparticular,enmomentosdecongestincomolaregistradaduranteel
Fenmeno del Nio. Bajo estos criterios, el Gobierno nacional deber adelantar acciones en los
segmentosderefinacin,transporteporpoliductos,ydistribucindecombustibles.
Laprimeradeellasseenfocaengarantizarlaconfiabilidadenelsuministrodecombustibles,para
lo cual es importante que el Ministerio de Minas y Energa socialice e implemente el Plan de
ContinuidaddeCombustiblesLquidosDerivadosdelPetrleo,elcualbuscasoportarduranteuna
contingencia
210
elabastecimientodelosproductosdestinadosalademandanacional.Enelmismo
sentido, y para enfrentar efectivamente fenmenos de desabastecimiento temporal, nacional, o
regional de los combustibles lquidos, es necesario establecer un estatuto de racionamiento,
definiendolasprioridadesdesuministroporsectoresdeconsumo.
En segundo lugar, se continuar con la consolidacin de los procesos de expansin y
modernizacin de las refineras del pas, con el fin de mejorar la calidad de los combustibles y
garantizarlaconfiabilidaddelsistema.
Encuantoaltransportedecombustibleslquidosporpoliductos,elMinisteriodeMinasyEnerga
debe:(1)expedirlanormativanecesariaparareglamentarlaactividaddetransporteenpoliductos
y su metodologa tarifaria; (2) administrar el Sistema de Informacin de Transporte (SIT) por
poliductos; y (3) crear mecanismos que promuevan la eliminacin de las barreras existentes para
el uso de terceros de las facilidades logsticas para importar y exportar combustibles en los
puertos.
Por ltimo, es importante resaltar que dentro del proceso de desregulacin y desarrollo del
mercado de derivados del petrleo, se han adoptado las medidas necesarias para crear

205
Fuente:MinisteriodeMinasyEnerga.
206
Millonesdepiescbicosalda.
207
Fuente:MinisteriodeMinasyEnerga.
208
Este desarrollo sostenible tendr como consideracin que se cuente con una satisfaccin razonable de expectativas de la
comunidad,quelainformacinseapblicaypermanenteyquesecuenteconunapoyoalosproyectosporpartedelasinstituciones
regionalesylocalesconunasreglasclarasenelrelacionamientoIndustriaComunidadGobiernoslocalesyregionales.
209
Enparticularelaccesoapuertoyalasboyas.
210
BajoelsupuestodefallaysalidadeoperacindelarefineradeBarrancabermejaporunperododeterminadoyelusodelPoliducto
MansillaTocancipcomounplandecontingenciaporfallaenelsistemaSalgarMansilla.
237
condicionesquefacilitenlaentradadenuevosactoresprivadosenlacadenadeldownstream.En
tal sentido, con la expedicin del Decreto 4299 de 2005, se dieron las normas para desarrollar la
cadena de comercializacin, garantizando la competencia sobre unas bases mnimas de igualdad
para los agentes, maximizando los beneficios para el consumidor final, y previniendo la
comercializacinilegalde combustibles.Paraelcumplimientode dichaspautas,esnecesarioque
tantolosagentesdela cadenacomolosorganismosdecertificacin,cuentenconunreglamento
tcnico claro y acorde a las nuevas disposiciones tcnicas y ambientales aplicables.
Adicionalmente, el Gobierno nacional evaluar el marco sancionatorio actual y lo fortalecer con
el fin de que se genere un desincentivo a la comisin de delitos en los diferentes niveles de la
cadena.
Encuantoalgasnatural,elprimerretodelsectorsecentraenestablecercriteriosdeconfiabilidad
que sean eficientes econmica y financieramente. Con este fin, se analizarn alternativas de
construccin de infraestructura nueva en transporte y distribucin, teniendo en cuenta las
valoracionesqueconsiderenlamenorrelacincostobeneficioparalosusuariosfinales.
Ensegundolugar,sedebengenerarmecanismosparalacomercializacinmayoristaqueincentive
las inversiones en exploracin gasfera, promoviendo esquemas de contratacin que permitan a
losinversionistasmitigarlosriesgosdedemanda,tenerlaremuneracinadecuada,ypromoverla
estandarizacin de contratos de suministro y transporte. En este sentido, se desarrollarn
mecanismos flexibles con incentivos que propicien el incremento de la oferta de gas en firme y
permitanlaformacinlibredepreciosapartirdesealesdeescasez.
Cuando existan agentes con posicin dominante, la CREG establecer los mecanismos que
considere idneos para determinar los esquemas de comercializacin del gas adecuados ante
estassituaciones.
Porotrolado,esimportantequelasmetodologasderemuneracindedistribucindegasnatural
consideren anlisis econmicos comparativos frente al energtico sustituto, cuando se analice su
viabilidaddeexpansin.
Los logros en el sector de Gas Licuado de Petrleo (GLP) han sido representativos, sin embargo,
persisten problemticas asociadas con el suministro de GLP como combustible en la Refinera en
Barrancabermeja, su uso como materia prima del sector petroqumico y los mantenimientos
peridicosenlaRefinera,considerandoqueexisteunnicoproveedordeestecombustibleenel
pas.
En este sector, los esfuerzos del Gobierno nacional para los prximos aos, estarn dirigidos a
consolidar la reorganizacin empresarial, va el esquema de marcas implementado, con el
fortalecimiento del marco regulatorio y reglamentario que permita: (1) promover la libre
competencia en el suministro de GLP mediante el acceso de nuevos agentes y definir las
obligaciones y responsabilidades en el suministro de GLP a travs de la firma de contratos;
(2) definir mecanismos para la proteccin de los usuarios de GLP como el establecimiento de un
estatuto de racionamiento; (3) establecer mecanismos de confiabilidad en la prestacin del
servicio; y (4) fomentar la diversificacin de los usos de este combustible para incrementar la
competenciaensusuministro,distribucinycomercializacin.
238
5. RelacinGobiernoindustriaydesarrollodeservicioscomplementarios
Lasperspectivasdelasanteriorespolticas,hacenquelaindustriapetroleraydegasdemandeuna
seriedeservicioscomplementariosquetendrnqueadaptarse parapodercumplir conlasmetas
deproduccin,transporte,refinacin,distribucin,ycomercializacin.
Considerando lo anterior, el sector, en cabeza del Ministerio de Minas y Energa, trabajar por el
mejoramiento de la competitividad de la industria y de los bienes y servicios complementarios
mediante:(1)laconsolidacindelaAgendaGobiernoIndustria,conelfindeidentificarenetapas
tempranasproblemticasasociadasaldesarrollodeproyectos;(2)larevisindelaposibilidadde
crearclsterespetroqumicosalrededordelarefineradeBarrancabermejaylaconsolidacindel
existente en Cartagena, generando valor agregado en la industria y aumentando la capacidad de
creacin de empresas y empleo en las regiones Central y Caribe; y (3) la estructuracin de un
programa para la industria de bienes y servicios petroleros, que contemple la formacin y
capacitacin del recurso humano, la innovacin e investigacin tecnolgica, el desarrollo de
proveedores y la formacin de clsteres para las actividades del sector a escala nacional y
regional.
c) Fortalecimientoinstitucionalmineroparasudesarrollo
sostenible
1. Reformainstitucional
Elpashasidoobjetodegrandesinversionesprovenientesdelextranjerodirigidasalaminerade
gran escala, principalmente de Carbn. No obstante existen otros tipos de mineros que
pertenecen a la minera de pequea y mediana escala, los cuales requieren un trato particular
segnsunaturaleza.Ademsexisteotroniveldondesepracticalaextraccinilcitademinerales,
lacualsecaracterizaporlaausenciadelttulominero,elincumplimientodelosrequisitoslegalesy
tcnicosparadesarrollarlaactividad,laausenciadeplaneacin,ylafaltadecontrolenmateriade
impactosambientalesysociales.
Todoloanteriorhaceprioritariolaconsolidacindeinstitucionesfuertesquepuedanregulareste
mercado, vigilar el cumplimiento de las normas vigentes e implementar mecanismos
sancionatorioseficientesquepermitangarantizareladecuadoejerciciodelaactividadminera.
Dichas instituciones debern ejercer las funciones y responsabilidades respecto a la formulacin
de poltica, planeacin, administracin del recurso, regulacin, vigilancia, control, generacin de
conocimiento del subsuelo, manejo de los sistemas de informacin, promocin, monitoreo de
riesgos, atencin, y prevencin a emergencias de manera que la actividad minera sea un
generador de crecimiento para el pas y para las regiones con un mnimo impacto social y
ambiental.
Porlotanto,elGobiernoNacionalimplementarunaseriedeestrategiasparareformarelsistema
institucional y normativo del sector a partir de: (1) revisar la asignacin de las competencias y
funciones de las entidades sectoriales, con nfasis en las del Instituto Colombiano de Geologa y
Minera Ingeominas y las de las delegaciones mineras en las entidades territoriales; (2) crear la
Agencia Nacional de Minerales, como la autoridad encargada de promover el aprovechamiento
ptimo y sostenible de los recursos mineros del pas, administrndolos y promocionndolos
239
integralmente; (3) continuar con el ajuste y desarrollo de la normativa vigente, con altos
estndares tcnicos, sociales y ambientales; (4) analizar la pertinencia de la creacin de una
SuperintendenciadeMinerales,odeotrosesquemas,queseencarguedelavigilanciaycontrolde
los agentes para garantizar el cumplimiento de la reglamentacin regulatoria y tcnica y de la
fiscalizacindelrecurso
2. Mineracompetitiva,responsableyproductiva
Esnecesariomejorarlasprcticasminerasconelobjetodehacerunusoeficienteysosteniblede
losrecursosminerosenarmonaconelmedioambienteylacomunidad.Paraelloesindispensable
incentivar la formalizacin, incluyendo a quienes practican la minera por fuera del marco legal
vigente, aumentar la productividad como mecanismo para mejorar el posicionamiento de los
minerales colombianos en el mercado mundial y garantizar la seguridad y la calidad laboral del
personalhumanoquetrabajaenestesector.
Paralograrestosobjetivos,elMinisteriodeMinasyEnergaadelantarlassiguientesestrategias:
(1) consolidar acciones para capacitar a los mineros; (2) impulsar mecanismos de financiamiento
para la minera de pequea y mediana escala; (3) disear esquemas de transferencia tecnolgica
que incentiven la transformacin productiva y mejoren la productividad; (4) generar esquemas
paramejorarlaseguridadmineraconunenfoquepreventivo,consistemasdeinformacinclarosy
accesibles a los diferentes agentes, y que promuevan la vinculacin de los mineros dentro del
Sistema de Proteccin Social; (5) evaluar la posibilidad de utilizar esquemas de cooperativismo,
con el propsito de mejorar la competitividad de la minera de pequea escala; (6) analizar la
convenienciadelosDistritosMineros,comounaherramientaparafocalizarlaofertadeserviciosy
bienes pblicos; (7) disear certificaciones que evidencien que las explotaciones cumplen con los
requisitos tcnicos, ambientales y sociales requeridos;(8) liderar acciones conducentes para que
ColombiaparticipeenelPlanparalaTransparenciadelasIndustriasExtractivasdesarrolladoporel
Banco Mundial; y (9) generar indicadores para verificar la contribucin de la minera en generar
condicionesdedesarrollosostenible.
Adicionalmente, el Gobierno adelantar las siguientes acciones para formalizar el ejercicio de la
actividadminera:(1)configurargruposinterinstitucionalesespecializadosparacombatirprcticas
ilegales y tomar las medidas necesarias para el sancionamiento de estas conductas y la
judicializacin y disposicin de los bienes incautados, cuando aplique; (2) verificar que los
minerales utilizados en otros procesos productivos provengan de una fuente con ttulo minero
que se encuentre en etapa de explotacin, y que cumpla con todas las normas y
reglamentaciones vigentes ; (3) verificar y controlar los insumos utilizados para la explotacin
minera;(4)culminarlosprogramasdelegalizacindemineradehecho;y(5)impulsarlaveedura
ciudadana para asegurar la efectividad en el cumplimiento de las funciones de las autoridades
ambientales.
Por ltimo, es necesario adelantar acciones que mejoren la competitividad del sector a nivel
regional, para lo cual la autoridad minera en coordinacin con otras entidades disear e
implementar medidas para: (1) mejorar las condiciones de infraestructura y logstica en
transporte de minerales en coordinacin con el Ministerio de Transporte, enmarcando las
acciones dentro del Plan Maestro de Transporte; (2) fomentar estrategias para la agregacin de
valor en los minerales, como la configuracin de clsteres y de encadenamientos productivos;
240
(3) desarrollar la industria de servicios complementarios; y (4) mejorar los tiempos de respuesta
enlostrmitesdetitulacinminera.
3. Ampliarelconocimientodelpotencialmineroylossistemasde
informacin
Para poder tomar las decisiones de poltica que verdaderamente desarrollen el potencial minero
de Colombia, es necesario contar con un conocimiento geolgico, geoqumico, y geofsico
adecuadodelsubsueloquepermitaidentificarzonassusceptiblesdeserreservadasporelEstado
parasuposteriorasignacinatravsdeprocesoscompetitivos.
AunqueconlaexpedicindelaLey685de2001elGobiernonacionalconsiderlaimportanciade
contar con un sistema robusto y georeferenciado de informacin sectorial para la toma de
decisiones, ste an no se ha establecido. Por esta razn, el Ministerio de Minas y Energa
avanzar en la consolidacin del Sistema Nacional de Informacin Minero (SNI), orientado a
facilitareldesarrollodelasfuncionesmisionalesydondeseestablezcanconcertezalasreservas,
laproduccin,elmercadolaboral,yelconocimientodelsubsuelo.
El Ministerio de Minas y Energa como ente rector del sector minero elaborar los lineamientos,
deobligatoriocumplimientoparatodoslosentespblicosyprivadosquegenerenlainformacin
delsector
Con el propsito de generar un direccionamiento sectorial y la generacin de conocimiento
adecuado, dicho sistema adoptar los desarrollos en tecnologas de informacin y comunicacin
(TIC),necesariosparalasdiferentesmacrofuncionesdelsector,comoelconocimientogeolgico,
laadministracindelrecurso,elfomento,ylapromocindelmismo.
Duranteelprximocuatrieniodeberpriorizarseeldesarrollo,lafuncionalidad,yoperacindelas
macrofuncionesdeadministracindelrecursominero,gestindelconocimientogeocientficoyel
fomento minero. Es primordial que el sistema a implementar sea capaz de interactuar con los
sistemas de otras agencias del Estado, como las responsables de los temas ambientales y del
manejodecomunidades.
d) Interrelacinconejestransversales
El desarrollo sostenible de la locomotora mineroenergtica, requiere contar con unos rieles
slidos, entendidos como los ejes transversales, los cuales le permitan aprovechar esa
potencialidadplanteadaalolargodeldocumento.Esas,comosehaceindispensablefortalecery
consolidarlarelacininstitucionalconotrossectoresydimensionescomoelambiental,elmanejo
con las comunidades, la seguridad, el desarrollo de infraestructura de transporte, las reformas
institucionales, la formacin de capital humano, los encadenamientos productivos, la agregacin
devaloralosproductos,yeldesarrollodelaindustriadeserviciosybienescomplementarios,sin
perderdevistalamismacoordinacinquedebedarseentrelossubsectoresmineroenergticos.
241
1. Lineamientossectoriales
Dentrodelprocesodeavancedelalocomotoramineroenergtica,sedebenestableceralinterior
del sector unos principios de reforma institucional que definan las directrices generales de cada
subsector.
Deacuerdoconloanterior,yconelpropsitodearticularlavisinestratgicaintegraldelsector,
es necesario evaluar las funciones de definicin de poltica, regulacin, planeacin integral,
administracin de recursos, vigilancia, control y fiscalizacin, para poder definir cules sern las
entidadesencargadasderealizarlas.
Enprimerlugar,elMinisteriodeMinasyEnergacomoentidadrectoradelapoltica,debetenerla
capacidadderealizarejerciciosdeplaneamientodelaofertaylademandaenellargoplazo,yde
simulacindepolticaparavalorarconmayorprecisinsusefectosenelsector.
En segundo lugar, es importante resaltar que para la implementacin de los lineamientos de
poltica pensados para la Locomotora mineroenergtica que se han descrito en este captulo, se
establecern mecanismos de asignacin de los recursos que prioricen tanto los proyectos para la
poblacinmsvulnerablecomolosaumentosenproductividad.
Entercerlugar,esnecesarioestablecerquelosesquemasdeconfiabilidadyabastecimientodelos
energticos definidos en este plan, no vayan en detrimento de la confiabilidad de otros
energticossustitutosocomplementarios.
Encuartolugar,ydadalaimportanciadeelevarlaproductividadcomomecanismoparamaximizar
el impacto en el desarrollo del sector, se promover la formacin y consolidacin de clsteres
alrededor de las actividades del sector, el desarrollo de mercados eficientes de proveedores de
servicioscomplementariosylacreacindevaloragregadoenlaindustria.Comoparteintegralde
esteesfuerzo,sefomentarlaformacindecapitalhumanoenlasreastcnicayprofesional.
Duranteelltimocuatrienioelesquemadesolidaridadhamostradounatendenciahaciaeldficit,
queenellargoplazosehaceinsostenible.PorlotantoesineludibleparaelGobiernoafrontaruna
reforma a este esquema de solidaridad. Estudios desarrollados por distintos autores
211
, han
concluido que el mecanismo de subsidios cruzados, basados en la estratificacin socioeconmica
actual, no logra focalizar adecuadamente los recursos hacia la poblacin ms pobre. En este
sentido, el Gobierno nacional impulsar la definicin y expedicin de la nueva metodologa de
estratificacin y dar los lineamientos de poltica pertinentes para su implementacin,
garantizando los ajustes necesarios en los porcentajes de subsidios de manera que la escala
redistributiva no tenga efectos regresivos y permita hacer ms eficiente la asignacin de los
subsidiosenlosserviciospblicosdomiciliarios.
Noobstante,mientrasseimplementadichametodologa,segarantizarlasostenibilidadfiscaldel
esquemaysepropondrnlosarreglosnormativosquepermitan:(1)implementarlosmecanismos
regulatorios que permitan la eliminacin gradual del subsidio al estrato 3; y (2) desarrollar los
estudiosnecesariosparadeterminarnivelesdeconsumobsicodesubsistenciaqueincentivenel
uso eficiente de la energa por parte de los usuarios subsidiados, pero diferenciando los

211
Cmara de Grandes Consumidores de Energa y Gas ANDI (2009). Propuestas para mejorar la competitividad de la industria
Nacional; y Mauricio Santa Mara, NilsHenrik Von Der Fehr, Jaime Milln, Juan Benavides, Orlando Gracia, Erika Schutt (2009). El
mercadodelaenergaelctricaenColombia:caractersticas,evolucineimpactosobreotrossectores.CuadernosdeFedesarrolloNm.
30.
242
mecanismosqueseaplicarnenlasZonasNoInterconectadas.Todasestasmedidasrelacionadas
conelesquemadesolidaridaddebenhacersedetalmaneraquecuidenlasituacinfinancierade
lasempresasprestadorasdelservicioquesonelvehculoparalaasignacindelossubsidios.
En todo caso, dentro de la estrategia de igualdad de oportunidades planteada a lo largo de este
documento,seincluyenlossubsidiosalosserviciosdeenergaelctricaygasnatural.
2. Ambiental
Encuantoalsectorambiental,sedebencoordinaryarmonizarlasagendassectorialesparatener
un licenciamiento dinmico y una respuesta del sector ambiental a los requerimientos que se
vienenafuturo.Poresto,esnecesarioplantearlassiguientesestrategias:(1)mejorarlacalidade
intercambio de informacin entre el sector minero energtico y el ambiental para tomar
decisionesinformadasenlosdossectores;(2)definirelplandeordenamientomineroenunplazo
no mayor a 1 ao; (3) formular una metodologa para prevenir, identificar y valorar los pasivos
dejados por el sector mineroenergtico, y formular proyectos de recuperacin ambiental y
compensacin en las zonas afectadas; y (4) establecer un dilogo interinstitucional entre los dos
sectores en cuanto a la delimitacin de reas excluidas utilizando criterios de desarrollo
sostenible.
Lasautoridadesdeplaneacindelsectormineroenergtico,realizarnestudiosdecostobeneficio
queconsiderendentrodesusanlisislasexternalidadesyencostosambientalesocasionadospor
los distintos proyectos de expansin en cada sector. De acuerdo con tales resultados, las
autoridades encargadas de la administracin de los recursos mineroenergticos concertarn
mecanismos de compensacin y pago de servicios ambientales a las comunidades afectadas. De
cualquier manera no se incluirn proyectos que cmo resultado de dichos estudios arrojen en el
largoplazocostosambientalessuperioresalosexcedentesfinancierosdelproyecto,niquecausen
daosirreparablesaecosistemasestratgicos.
Como instrumento para fortalecer la eficiencia, confiabilidad y planeamiento en el sistema de
generacin elctrica, y a la vez utilizar la informacin de aportes hdricos recopilada por las
generadorasparamitigarlosimpactosdeposiblesinundaciones,elGobiernonacionalfortalecer
el brazo tcnico del IDEAM en cuanto a sus capacidades de anlisis del sistema hidroelctrico, y
propiciar la coordinacin y la retroalimentacin de informacin entre esta entidad, los
organismosdelsectorelctricoyelSistemaNacionalParalaPrevencinyAtencindeDesastres.
En caso de catstrofes y calamidad por efecto de desastres naturales, el Ministerio de Minas y
Energa deber priorizar la recuperacin de la infraestructura energtica que permita el
cubrimiento y el abastecimiento de las necesidades bsicas en las zonas afectadas por la
emergencia y disear los mecanismos que permitan cubrir los costos adicionales que impliquen
estasinversiones.
As mismo, el Pas debe prepararse para las transformaciones en la disponibilidad de recursos y
nuevasdemandasenergticasgeneradasporelfenmenodecambioclimtico.Enestesentido,es
importante que las autoridades de planeacin del sector energtico consideren criterios
relacionadosconelcambioclimticoenladefinicindepolticaeconmicayenlaformulacinde
losplanesdeexpansindecadasector.Estarealidadplanteanuevosretos,nosoloalestado,sino
a usuarios y a inversionistas del sector, por lo que para enfrentarla ser necesario el aporte de
todos.
243
Dada la alta participacin de la energa hidroelctrica en el parque generador colombiano, es
precisoconsiderarlosdistintosescenarioscrticosalosquepodraestarsometidoelpasteniendo
en cuenta la intensidad, duracin y frecuencia del Fenmeno del Nio. As mismo, es necesario
considerar los distintos escenarios de demanda de Energa Elctrica y Gas combustible que
podran resultar de elevaciones o disminuciones estructurales de la temperatura en las distintas
regionesdelpas.
Enconsideracindeloanterior,seadelantarnlassiguientesacciones:(1)la UPMEoquien haga
sus veces, tendr en cuenta el cambio climtico para la formulacin de los Planes indicativos de
expansindelacapacidaddeproduccinytransporte,yparaeldiseodelosdistintosescenarios
de demanda de los sectores de energa y gas; (2) la UPME tambin coordinar la planeacin del
sectorhidroelctricoconlaautoridaddeplaneacinygestindelriesgo,demaneraqueelplande
expansindelsistemadegeneracinincluyaeldesarrollodeobrasdemitigacindelosimpactos
del cambio climtico; (3) la Comisin de Regulacin de Energa y Gas, revisar la regulacin del
sectorparaincluirincentivosquegaranticenelabastecimientodeestosrecursos,considerandolos
escenariosmencionados.
3. Social
En cuanto al aspecto social, es necesario establecer mecanismos slidos de coordinacin con el
Ministerio del Interior y establecer protocolos para atender y acompaar a la industria en su
relacin con las comunidades durante las fases de planeacin, implementacin, desarrollo y
operacin en los proyectos. Para esto, se requiere: (1) fortalecer institucionalmente y mejorar la
capacidad para atender de forma oportuna los procesos de consultas previas y el manejo con
comunidades durante la restructuracin del Ministerio de Interior y Justicia; (2) definir y agilizar
los procesos de consulta previa con comunidades; (3) elaborar un plan de choque para el
desarrollo de consultas previas en proyectos que sean estratgicos para el sector; (4) generar
canales de comunicacin con la comunidad, con informacin pblica y permanente durante las
diferentes fases de desarrollo de los proyectos; (5) definir los protocolos para los permisos
arqueolgicos en la ejecucin de proyectos; y (6) elaborar una estrategia de corto y largo plazo
paraelmanejodecrisissociales.
4. Polticaexterior
En poltica exterior, el Ministerio de Minas y Energa en coordinacin con la Cancillera, definirn
las prioridades en trminos de relaciones bilaterales y multilaterales, procurando siempre la
alineacin de los intereses de las partes involucradas en los acuerdos con la poltica energtica
nacional.
5. Transporteylogstica
El sector minero necesita una articulacin con el sector de transporte para poder evitar posibles
cuellosdebotellaenlaproduccindemineralesydehidrocarburos.Enesesentidoesnecesario:
(1)mejorarlostiemposderespuestasenlicenciamiento,permisos,ysolicitudesdelosagentesdel
sector, ante las entidades vinculadas con el Ministerio de Transporte; (2) establecer una solucin
en la discusin generada por el movimiento de redes de servicios pblicos, con el criterio de no
244
generar subsidios cruzados entre sectores; y (3) coordinar esquemas concesionales entre los dos
sectores,cuandoseanviablesdesdeelpuntodevistatcnicoyfinanciero.
e) Metas
TablaIII22
Subsector Indicador Unidades Base 2014
Hidrocarburos Produccindepetrleoygas Barrilesdepetrleo
equivalentesdiarios
990.600(1) 1.420.000
NuevoscontratossuscritosporlaANH Nmero 197 205
Nuevospozosexploratorios(A3) Nmerodepozos 340 570
Capacidaddetransportedeoleoductos Milesdebarrilesporda
(Kbpd)
700(2) 1.450
Capacidaddetransportedegasnatural Milesdepiescbicoporda
(Mpcd)
1.100(2) 1.375
Minera Produccinanualdecarbn Millonestoneladasao 73(3) 124
Produccinanualdeoro Toneladas ao 48(3) 72
Conocimientogeolgicodelpas(escala
1:100.000)
Porcentajecobertura 51%(2) 80%
Tiempoderespuestaenprocesosde
otorgamientodettulosmineros.
Das 514 90
Ttulosminerosfiscalizados Porcentajecobertura 55%(4) 100%
ndicedefatalidadminera Nmerodefallecidospor
millndehorashombre
trabajadasporao
3,36(4) 1,68
Energa CapacidaddeGeneracinElctrica MW 13.542(2) 16.234
Tiempopromediodiariodeprestacindel
serviciodeenergaenlascabeceras
municipalesdelasZonasNoInterconectadas,
ZNI.
Horasporda 16 24
Base:Sonlosresultadosobtenidosduranteelcuatrienio20042010aagostode2010,excepto(1)Sonlosresultadoscorrespondientes
almesdediciembrede2010,(2)Eselresultadoacumuladoadiciembrede2010,(3)Eslaproduccinanualdel2009,(4)Eselresultado
delao2010.

5. Viviendayciudadesamables
212

El grado de urbanizacin en Colombia, el aporte de las ciudades al crecimiento econmico y los

mltiplesencadenamientoseimpactossocialespositivosalrededordelavivienda,laprovisinde
aguapotableysaneamiento,yeldesarrollodesistemasdemovilidad,conunmarcoadecuadode
poltica, permitirn que esta locomotora sea fundamental para la disminucin de la pobreza, el
crecimientoeconmicosostenibleylageneracinderiquezaylasuperacindelascondicionesde
calamidad pblica ocurrida en el pas por la ola invernal 20102011, con un mayor equilibrio
regional
213
.

212
EstecaptulosecomplementaconeldeVI.D.2ConsolidacindelSistemadeCiudades.
213
EltemadeviviendaruralsedesarrollaenlaseccinIII.C.2:Agricultura y desarrollorural, encoordinacinconlapolticadeaguay
saneamientoparaelsectorruralquesedesarrollaenesteapartado.
245
a) Diagnstico
La poltica urbana ha tenido avances importantes en los ltimos aos (UNHABITAT, State of the
World Cities: 2008/2009). La Estrategia de Ciudades Amables de la Visin 2019 ha generado
procesos cada vez ms integrales a nivel local, articulando inversiones en vivienda, agua potable,
movilidad, saneamiento bsico, entre otros, logrando as un avance satisfactorio en el
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). No obstante, persisten
dificultades para lograr un desarrollo territorial ms integral, relacionadas con: (1) falta de
articulacinycomplementariedaddelosprocesosdedesarrolloterritorialaescalametropolitana
o regional lo cual dificulta la formulacin, estructuracin financiera y ejecucin de proyectos
urbanoregionalesestratgicos
214
;(2)deficienciasenelconocimientoeincorporacinadecuadade
las restricciones ambientales y de las condiciones de riesgo en los procesos de planificacin y
ordenamiento urbano y regional; (3) debilidades en la estructura institucional local del sector de
agua potable y saneamiento bsico que afecta el proceso de formulacin de polticas, su
implementacin y articulacin con otros sectores involucrados en el desarrollo urbano; y (4)
presencia de asentamientos precarios en las zonas perifricas de las ciudades. A pesar de los
importantes avances que sobre esta materia son reconocidos por UNHABITAT en su ltimo
InformeMundialdeCiudades20102011
215
,para2008cercadel15%deloshogaresurbanosviven
en estos asentamientos (1.370.000 hogares). A continuacin se presenta el diagnstico de
vivienda,aguapotableysaneamientobsicoymovilidad.
1. Viviendaygeneracindesuelo
De acuerdo con proyecciones realizadas con la informacin estadstica del DANE para vivienda y
hogares, se estima que en 2009 el 13% de los hogares presentan dficit cuantitativo de vivienda
(1.200.000hogares)
216
.Asmismo,duranteelperiodo20062010seiniciaronenpromedioporao
cercade140.000viviendasporpartedelmercadoformal(figuraIII29),conunadinmicapositiva
que se refleja en el comportamiento reciente de las ventas, las licencias de construccin y los
desembolsosdelsectorfinanciero.Noobstante,conesteesfuerzoslosecubrecercadel60%de
la formacin anual de hogares urbanos, estimada en 245.000 durante este mismo periodo. Este
desbalanceperjudicaprincipalmentealoshogaresconingresosinferioresa2smlmv,endondela
oferta formal cubre slo el 30% de la demanda. En adicin, es importante resaltar que la crisis
econmicanoafectelniveldeaccesibilidaddelaviviendaenColombia
217
.Comoseobservaenla
figuraIII30estendicesemantieneestableentre2008y2010,conunnivelfavorable(3,7)frente
alindicadorpromediodeAmricaLatinaqueselocalizaen5.

214
En adicin la regulacin especfica de algunos mercados no responden adecuadamente a las dinmicas y problemas de carcter
regional(p.e.:aguapotable,transporte,entreotros),sinoalasdivisionespolticoadministrativas.
215
EntreloscualesseresaltanlosprogramasdeBogotyMedelln.
216
Demaneracoyuntural,segnestadsticasdelaDireccindeGestindelRiesgo(DGR),elnmerodeviviendasafectadasporlaola
invernal 20102011 a enero de 2011 supera las 330.000 unidades, de las cuales por clculos preliminares del DNP deberan ser
reubicadascercade82.000,y248.000podranserreparadasensitio.
217
Medidocomolarelacinentreelpreciopromediodelaviviendasobreelingresoanualdelhogar.
246
FiguraIII30.ViviendasIniciadasporao FiguraIII31.Tasadeconstruccinlegalendicede
AccesibilidaddeVivienda

Fuente:DANE,clculosDNP Fuente:DANE,clculosDNP
En trminos de gestin de suelo, actualmente el pas cuenta con 10 Macroproyectos de Inters
SocialNacional(MISN)adoptadosyenejecucinconunreapotencialparaviviendade1.852ha,
as como 23 MISN en proceso, con un rea potencial bruta de 5.843 has., que permitiran la
construccindeaproximadamente318.600viviendas.Asmismo,lasciudadesmayoresacienmil
habitantes reportaron en el primer semestre de 2010 la existencia de 78 planes parciales de
renovacin urbana y 251 de desarrollo y expansin, en procesos de formulacin, aprobacin y
ejecucin,atravsdeloscualessedebenasegurarporcentajesmnimosparavivienda(Art.78de
laLey1151de2007).
No obstante lo anterior, por el lado de la oferta se resaltan las siguientes dificultades:
(1)escasezdesuelohabilitadoparaVISybajaarticulacinconsectorescomoaguaysaneamiento
bsicoyeducacin,entreotros;(2)faltadecoordinacindelapolticadeviviendaentrelaNacin,
departamentos, municipios y reas metropolitanas; (3) falta de incentivos para promover la
construccin sostenible y la industrializacin de las edificaciones. En adicin, se observan bajos
estndares de calidad en proyectos VIS, indicadores de espacio pblico an inferiores a los
parmetros nacionales y escasa oferta de capacitacin de mano de obra en algunas regiones del
pas. Por el lado de la demanda, las dificultades son: (1) limitaciones en el acceso de los hogares
informales a sistemas de financiacin; (2) debilidad en la articulacin de los instrumentos como
garantas, subsidios, crditos, etc.; y (3) limitada participacin de inversionistas privados en el
desarrollourbano.
2. Aguapotableysaneamientobsico
La asignacin de recursos pblicos
218
al sector entre 2002 y 2010 pas de $ 1,04 billones a $ 2,61
billonesanuales,enpesosdel2010,locualsereflejenunincrementoconcordantedelndicede
Obras Civiles
219
y en un mayor nmero de suscriptores reportadospor los prestadores al Sistema
nico de Informacin (SUI) de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD)
(figuraIII32).Sinembargo,a2009lapoblacinporatenderenacueductoasciendea3,7millones

218
PresupuestoNacional(incluyeGobiernonacional,SGPyFondoNacionaldeRegalas)msregalasdirectas.
219
Indicador que permite conocer la evolucin de la inversin realizada en obras de infraestructura en el pas a partir de los pagos
efectuadosporlasempresaspblicasyprivadas.

20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
180.000
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
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5
1
9
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1
9
9
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1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
U
n
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d
a
d
e
s
Ao TOTAL VIP
VIS
0
1
2
3
4
5
6
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
Tasadeconstruccindevivienda(viv/milhab.)
ndicedeAccesibilidadalavivienda
N
i
v
e
l
247
depersonasyenalcantarilladoa5,8millonesdepersonassegnelDANE
220
.Encuantoalmanejo
deresiduoslquidosyslidos,conformeacifrasdelaSSPDenelpassedisponeadecuadamente
un 93% de la produccin nacional de basuras, equivalente a 22.998 ton/da en 847 municipios
(2009)yactualmentesetratanapenasel27,5%delosvertimientosurbanos(2008)
221
.

FiguraIII32.ndicedeobrascivilesynuevossuscriptores
Acueducto Alcantarillado

Fuente:IOCDANE;SUISSPD
*Correspondea426municipiosconinformacinenSUI.
Delamismaforma,elesquemasolidariosectorialesdeficitario(lasnecesidadesdesubsidiosson
mayores a las contribuciones) de acuerdo a estimaciones realizadas por el MAVDT, DNP, SSPD y
CRA con informacin del SUI para el ao 2009, este asciende a $ 189 mil millones
222
y persisten
amplias desigualdades regionales en cuanto a la disponibilidad de losservicios, especialmente en
lazonarural.
Porotrolado,enlosltimoscuatroaoslapolticasectorialseconcentrprincipalmenteen:(1)el
diseo institucional legal y financiero para la implementacin de los Planes Departamentales de
Agua y Saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y
aseo(PDA),vinculandoalprogramaa31departamentosymsde600municipios;y(2)lareforma
del esquema de asignacin, distribucin y control a los recursos del Sistema General de
Participaciones (SGP) para agua potable y saneamiento bsico. A pesar de estos avances, la
estrategia de los PDA presenta inconvenientes y debe ser ajustada con el fin de flexibilizar su
estructura operativa ajustndose a caractersticas regionales especficas, lo cual acelerar la
ejecucin de inversiones. Adicionalmente, se deber garantizar la articulacin con las estructuras
tarifariasafindeasegurarlaoperacindelainfraestructuraresultante.

220
Incluyesolucionesalternativasparaacueductoyalcantarilladorural.
221
De maneracoyuntural,segnestadsticasdelaDireccindeGestindel RiesgoDGR,los municipiosafectadosporlaolainvernal
20102011aenerode2011son717en28DepartamentosyelDistritoCapital.Especficamente,alMinisteriodeAmbiente,Vivienday
DesarrolloTerritorialhanreportado129municipiosafectacionesensussistemas.
222
Estedatocorrespondea112ciudadesquerepresentanel84%delapoblacinurbanaparaelserviciodeacueductoy86ciudades
querepresentanel80%delapoblacinurbanaparaelserviciodealcantarillado.
0
50.000
100.000
150.000
200.000

100
200
300
400
500
600
700
2007 2008 2009
Aos
IOCAcueducto NuevaSuscriptoresSUI*
M
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s
M
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l
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S
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0
50.000
100.000
150.000

100
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400
500
600
2007 2008 2009
Aos
IOCAlcantarillado
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s
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p
t
o
r
e
s
248
De otra parte, la vinculacin de Operadores Especializados
223
contina siendo baja en todas las
regiones del pas. De acuerdo con informacin de la SSPD, a octubre de 2010 existen 548
municipiosprestadoresdirectos,deloscuales431tienenacuerdodemejoramientoconlaSSPD.
Finalmente, a pesar de los avances observados en materia de regulacin tarifaria desde la
expedicindelaLey142de1994,sedebenfortalecerlassealesdeeficienciaenelcomponente
deinversiones,paralocualdebehaberunmayorcontrolalosrecursosrecaudadosporestavay,
en el marco de la nueva poltica urbana, crear mecanismos para inclusin y garanta de recursos
tarifarios para las obras de infraestructura requerida en los Macroproyectos de Vivienda, y en
generalenlosprocesosdedesarrollourbano.
Para concluir, es necesario que la nueva regulacin tarifaria apunte a desarrollar esquemas que
reconozcan caractersticas regionales y que estimulen la entrada de nuevos Operadores
Especializados.
3. Movilidadurbana
La movilidad urbana constituye uno de los aspectos centrales del aparato productivo de las
ciudades, siendo el soporte de las diversas actividades econmicas y sociales que desarrollan sus
habitantes,enlugaresy tiemposdistintos,siendoelsistema de transporteel quelasarticula.Sin
embargo, el fenmeno de la congestin en las ciudades colombianas que se ha convertido en un
factor que comienza a afectar la movilidad y la competitividad de las mismas. La mayora de las
grandes ciudades en el mundo han evidenciado este fenmeno, causado principalmente por el
aumentodelatasademotorizacinpropiedaddevehculosparticulares,queterminasaturando
rpidamentesumallavial.Estatendencia,ligadaalaumentodelingresopromediodelapoblacin,
ocurre ahora a una mayor velocidad debido al menor valor real de los vehculos y a las mayores
facilidades de crdito de la poblacin. La experiencia de varios pases ha demostrado que una
polticaenfocadaexclusivamenteenelaumentodelacapacidadvialnoresuelvelosproblemasde
congestin urbana. Adicionalmente, no habra espacio vial suficiente para acomodar las tasas de
motorizacinqueseproyectanparalasprincipalesciudadesdeColombiaenlosprximosaos,ni
recursossuficientesparafinanciarlo.
En los ltimos aos, el transporte pblico del pas ha evidenciado una disminucin en su
utilizacin, debido a las crecientes tasas de motorizacin y consecuentemente a la realizacin de
viajesenmodosmotorizadosparticulares.Unaspectorelevantedelfenmenodemotorizacinen
Colombia es el rpido crecimiento en la propiedad y uso de la motocicleta, situacin que ha
generadounaumentosignificativoenexternalidadesnegativaspropiasdeltransportecomosonla
accidentalidad,lacongestinylacontaminacinambiental.EsporestoqueelGobiernonacional,
en compaa de los entes territoriales ha venido implementando los Sistemas Integrados de
Transporte Masivo (SITM) en las ciudades con ms de seiscientos mil habitantes y, los Sistemas
Estratgicos de Transporte Pblico (SETP) en las ciudades con poblaciones entre los doscientos
cincuenta mil y seiscientos mil habitantes, buscando equilibrar la oferta de transporte pblico de
pasajeros con las condiciones reales de demanda con el fin de tener sistemas sostenibles en
trminosoperacionales,ambientalesyfinancieros.

223
Se refiere tanto a la transformacin de EICE en ESP, como a la creacin de nuevas empresas en cumplimiento de la normativa
vigente.
249
Una de las principales caractersticas de estos sistemas consiste en la adecuacin de
infraestructuraprioritariaparaeltransportepblicomasivo,flexiblesoperacionalmente,conbajos
costos de implantacin, y que han permitido racionalizar y mejorar el sistema de transporte
pblico con importantes resultados en reduccin de tiempos de viajes, menor nivel de
accidentalidadymejorasenlacalidaddelaire.
Sin embargo, las estrategias anteriores no son suficientes, y persisten grandes retos en la
implantacin y puesta en marcha de los SITM. As mismo, se prevn retos an mayores en la
implantacindelosSETP,enlamedidaenqueexisteanunaproporcindelapoblacinqueno
se beneficia de estos sistemas. La falta de una cobertura total en algunas de las ciudades, y la
carenciadepolticaparaciudadesconpoblacinmenoralos250.000habitantes,planteanungran
desafoparalaincorporacindelalogsticaurbanaenlaplaneacinterritorial.
Enestesentidolarespuestaintegralquesediseeparahacerfrentealosmltiplesdesafosdela
movilidad urbana en el pas tendr implicaciones no slo en la calidad de vida, desarrollo
econmico y competitividad de las ciudades, sino tambin en aspectos de sostenibilidad
medioambientalycohesinsocial,fundamentalesparalaprosperidaddemocrticayeldesarrollo
delasregiones.
4. Elementosparaconsiderarenelenfoqueregional
Las estrategias del presente captulo deben responder a enfoques diferenciales relacionados con
las caractersticas culturales y de clima, la incidencia del precio del suelo y la disponibilidad de
insumos. Las dos ltimas variables estn muy asociadas con los niveles de aglomeracin y
urbanizacindelasciudadesencadareahomognea.Enelcasodelosserviciospblicosdeagua
potable, saneamiento bsico y movilidad, los municipios deben asegurar la prestacin eficiente a
sushabitantes,porlocuallacapacidadinstitucionaldelosmismosesunfactordeterminante.
b) Objetivos
DeacuerdoconlasproyeccionesoficialesdelCensode2005,durantelosprximoscuatroaosla
poblacin urbana se incrementar en dos millones de personasy se formarn cerca de un milln
de nuevos hogares urbanos. De esta forma, los objetivos de la Estrategia de Vivienda y Ciudades
Amablesson:
1. Aprovechar el nivel de urbanizacin de Colombia para apoyar las metas y estrategias de
disminucin de pobreza. Para esto se cumplir con las acciones identificadas en los ODM de
incorporar,entre2004y2015,a10millonesdenuevoshabitantesasolucionesdeacueducto
y11,1millonesdehabitantesasolucionesdealcantarillado(urbanoyrural),yreducirde16%
al 4%, entre 2005 y 2020, los hogares que habitan en asentamientos precarios (Documento
CONPES91de2004).
2. Aumentar la productividad en la construccin para lograr la meta de un milln de viviendas
nuevas,paralocualsetendrunavisinintegraldelosencadenamientosconotrossectores,
eliminandolosobstculosqueenfrentanhogares,constructoresyentidadesterritoriales.Enla
focalizacin de los recursos para la ejecucin de esta meta se dar prioridad a la reubicacin
de los hogares afectados por la ola invernal 20102011, y los que se encuentren ubicados en
zonasdealtoriesgonomitigable.
250
3. Incorporar parmetros de sostenibilidad ambiental, urbana y de gestin del riesgo en el
desarrollo de las ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovacin urbana,
Mejoramiento Integral de Barrios, sistemas de movilidad eficiente y manejo adecuado de
residuos, as como en la produccin de insumos, la prestacin de los servicios pblicos
domiciliariosyenlaconstruccindelasedificaciones.
4. Estructurar e implementar intervenciones integrales de movilidad y desarrollo urbano que se
articulen con el ordenamiento territorial, apoyando y promocionando soluciones de
transporte pblico masivo y no motorizado, sostenibles en trminos operacionales,
ambientalesyfinancieros,articuladosconmedidasdeadministracindelademandayusodel
suelo.
5. Consolidarlasreformasestructuralesenelsectordeaguapotableysaneamientobsico,para
lograr impacto positivo en la disminucin de pobreza, incremento de coberturas reales de
acueducto,alcantarilladoyaseo,mejoramientodelasaludylacompetitividaddelasciudades
ydelsectorrural.
6. Acelerarelfortalecimientoinstitucionaldelossectoresasociadosaestaestrategiaeintroducir
criterios diferenciales en las polticas que permitan atender con prioridad a la poblacin
desplazada
224
,ylavinculadaalaRedJUNTOS.
c) Lineamientosyaccionesestratgicas
1. Sostenibilidadambientalurbana
Las acciones estratgicas identificadas para garantizar una mayor sostenibilidad de las ciudades
son:
Continuar apoyando el ajuste a los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) para la
incorporacin de la gestin del riesgo, los procesos de reasentamiento identificados para la
atencindelapoblacinafectadaporlaolainvernal2010/2011,ascomolaubicadaenzonas
dealtoriesgonomitigableyaplicarinstrumentosdecontrolurbano.Paraloanterior,laDGRy
el MAVDT priorizarn, y brindarn apoyo y asistencia tcnica a las entidades territoriales,
particularmente aquellas con revisin y ajuste de POT. As mismo, con el apoyo de las
agremiaciones de profesionales del sector y la academia, se formular e implementar una
estrategia nacional para la definicin y/o aplicacin de instrumentos de control urbano, a
travsdeloscualesseprevengaomitiguenlosimpactosgeneradosporelcambioclimtico.
Implementar la Poltica Nacional de Mejoramiento Integral de Barrios Documento CONPES
3604de2009,atravsdelacualsedeprioridadaloscomponentesdeseguridadciudadanay
gestindelriesgo,incorporandoaccionesdemitigacinoreasentamiento.Adicionalmente,se
ampliar la cobertura del programa de titulacin predial; se promovern acciones de
ampliacindecoberturasrealesqueincluyanesquemasparaelfinanciamientodeconexiones
intradomiciliarias para los hogares ms pobres y se expedir la regulacin complementaria
parafortalecerlaarticulacindelosdiferentessectoresqueintervienenenelMIB.Asmismo,
FINDETERfortalecerunalneaderedescuentoparalasentidadesterritoriales.

224
Las disposiciones especiales en materia de vivienda para la poblacin desplazada se encuentran en el captulo de Igualdad de
oportunidadesydesarrollosocialparalaprosperidaddemocrticapolticaparalapoblacindesplazada.
251
FormularprogramasyproyectosdeRenovacinUrbana(RU),atravsdeloscualessepriorice
la generacin de suelo para vivienda, logrando una efectiva articulacin con los sistemas de
movilidad y espacio pblico. Para esto: (1) la Nacin definir las condiciones de su
participacin; (2) las entidades territoriales fortalecern su capacidad de estructuracin
financieraygerencial;(3)seintroducirnajustesnormativosqueagilicenydencredibilidada
estos procesos (p.e.: expropiacin a favor de terceros y anuncio de proyectos); y (4) se
desarrollarn nuevos instrumentos financieros y de gestin urbanstica que incentiven la
participacinprivada.Porltimo,elMAVDTliderarelproyectoderenovacinurbanaintegral
paraelCentroAdministrativoNacional(CAN)enlaciudaddeBogot.
Expedir e implementar la Poltica Nacional de Espacio Pblico, mediante la cual se apoyar a
las entidades territoriales en el fortalecimiento de su capacidad institucional y administrativa
para la planeacin, gestin, financiacin, informacin y sostenibilidad del espacio pblico; se
generarn instrumentos para regular su aprovechamiento econmico; se promovern
estndares adecuados de accesibilidad para toda la poblacin y se fortalecer el control
urbano.
Encomplementoaloanterior,elpresentecapituloincluyeestrategiasparaelmanejointegralde
residuosslidosylquidos,eldesarrollodeedificacionessosteniblesylaconsolidacindesistemas
demovilidadeficientesquepromuevanunmenorconsumodeenerga.
2. Fortalecimientodelaofertaydemandadevivienda
Instrumentosparageneracindeofertadevivienda
Laprioridaddeestecomponenteesgestionarlahabilitacindeaproximadamente7.000hectreas
desueloparavivienda,paralocuallasaccionesestratgicasson:
RevivirelmarcolegaldelosMacroproyectosdevivienda,ampliandosuaplicacinensuelosde
renovacin urbana, acogiendo las recomendaciones de la Corte Constitucional, y acelerar la
ejecucin de los Macroproyectos de primera generacin con el impulso del sector privado
garantizado su articulacin con los POT. Esta estrategia debe promover la utilizacin de
sistemas industrializados y sostenibles, conectividad de las viviendas a TIC, dotacin de
espaciospblicosyequipamientos,ascomolamezcladeusosydiferentestiposdevivienda.
SepriorizaralapoblacindeRedJUNTOS,alaafectadaporlaolainvernal20102011,ylaque
est ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, tanto en la asignacin de recursos de la
Nacin,comoensuvinculacindurantelaconstruccin.
Celebraracuerdosdegestinconlosdepartamentosy/oreasmetropolitanasparaarticularla
ofertaenlaescalaregional,promoverlaasistenciatcnica,cofinanciacinyarticulacindelas
polticas de vivienda en los municipios de su jurisdiccin con Red Juntos y, apoyar la
coordinacinyatencindeloshogarescuyasviviendasresultaronafectadasporlaolainvernal
20102011. Igualmente, reorientar, revisar y articular los alcances de los PDA con el fin de
garantizar la provisin de estos servicios en los Macroproyectos y las dems operaciones
urbanas,ascomopriorizarinversionesenviviendaenzonasconsuelohabilitado.
En el marco del documento de poltica para la Ampliacin y Mejoramiento de la
InfraestructuraEducativa,financiadoconrecursosdelPGNdelMENydelosrecursosLey21,
se dar prioridad a los Macroproyectos y grandes proyectos para vivienda social.
Complementariamente, se introducirn ajustes normativos para obligar a los municipios a
definir metas mnimas en gestin de suelo para VIS y se definirn incentivos en educacin,
252
salud, recreacin, deporte y seguridad, a los municipios que mejor incorporen en sus POT y
planesdedesarrollo,metasyrecursossuficientesparalapromocindesueloyvivienda.
EnelmarcodelapolticademercadodecapitalespresentadoenlaseccinIII.B.3.b,evaluarla
viabilidad de vincular recursos de ahorro administrados por inversionistas institucionales y
fondos de capital privado, para lo cual es necesario revisar el rgimen de inversiones y las
normasparalavaloracindelosportafolios.
Enmateriadegestindelsuelo,serevisaryajustarlaLey388de1997,particularmenteen
lo relacionado con: (1) reduccin y agilizacin de trmites de formulacin y adopcin de los
planesparciales;(2)mecanismosmsgilesparaelreasentamientodepoblacinenzonasde
riesgo (expropiacin, licencias de urbanismo y construccin, licencias y conceptos de las
autoridades ambientales); y (3) ajustar las metodologas y procedimientos tcnicos de la
participacinenplusvalasdelimitacindezonasgeneradorasavalosdereferencia,clculo,
liquidacin y recaudo. De otra parte, se implementarn nuevos instrumentos financieros
sobre la base del Impuesto Predial Unificado, con el fin de apalancar la financiacin de
infraestructuraparaeldesarrollourbano.
Definir lineamientos de poltica sobre construccin y urbanismo sostenible, que incluya el
acompaamiento a las entidades territoriales para el desarrollo de incentivos locales, la
definicin de estndares de diseo y construccin para el uso eficiente de los recursos, el
desarrollo del Sello Ambiental Colombiano para Edificaciones y la implementacin de
hipotecasverdes,entreotros.
Coordinar con el SENA y las Cajas de Compensacin Familiar la ampliacin de la cobertura y
focalizacin del Fondo Nacional de Formacin Profesional de la Industria de la Construccin
(FIC) en regiones con baja capacidad de mano de obra, dndole prioridad a la formacin
profesionaldelapoblacinregistradaenlaRedJUNTOS.
Con el propsito de contar con informacin bsica para la planeacin y el ordenamiento
territorial, se mantendrn los niveles de actualizacin catastral urbana por encima del 90% y
del70%enelcatastrorural.Paraestepropsito,elprocesodeactualizacincatastraldeber
realizarseentodoslosmunicipiosdelpasporlomenoscada5aos,paralocualelIGACylos
Catastros Descentralizados deben implementar sistemas modernos de captura de
informacin.Asmismo,elIGACyloscatastrosdescentralizadosadelantarnaccionespara:(1)
implementarlaactualizacinpermanente;(2)revisarymodificarlasmetodologasdeavalos
masivos, conforme a las dinmicas inmobiliarias (propiedad horizontal), con el propsito de
acercargradualmentelosvalorescatastralesaloscomerciales;(3)aportarlacartografabsica
relacionada con los municipios o departamentos afectados por la ola invernal 20102011; (4)
implementarlaspolticasdeInfraestructuraColombianadeDatosEspacialesydeInterrelacin
de Catastro y Registro, segn lo aprobado por los Documentos CONPES 3585 y 3461,
respectivamente, y; (5) apoyar la implementacin de observatorios de precios del mercado
inmobiliario.
Instrumentosdefinanciacinparaloshogares
Para garantizar el acceso a una solucin de vivienda a la poblacin pobre y vulnerable del pas,
como tambin a los estratos medios, se ajustarn los diferentes instrumentos con el fin de
eliminar las barreras y trmites que lo dificultan actualmente. Las acciones estratgicas
identificadasson:
253
Ajustar el programa de SFV para lograr un mayor nivel de ejecucin mediante:
(1) simplificacin de las bolsas del programa de SFV, orientando su atencin a travs de la
gestin departamental
225
; (2) aprobacin simultnea del crdito y el subsidio, el cual se
definir en funcin de los ingresos del hogar, y; (3) la generacin anticipada de la oferta de
vivienda. Asimismo, se definir un SFV diferencial para programas de renovacin urbana y/o
recuperacin de centros histricos y se articular con el leasing habitacional cuando se
fomenteviviendanuevadealquiler.
En cuanto a los esquemas de financiacin para hogares independientes de bajos ingresos se
debe:(1)ampliaraotrosbancoslaaplicacindelAhorroVoluntarioContractual(AVC)delFNA
y/o estudiar esquemas de operacin y otorgamiento entre el FNA y la Banca Hipotecaria; (2)
promover la implementacin de metodologas de calificacin crediticia que utilice variables
econmicasysociodemogrficas;y(3)apoyarlacreacindeentidadesdeahorroycrditoque
seespecialicenenelsegmentoVIP
226
y/ofortaleceralasentidadesfinancierasysolidariasde
microcrditoparaqueofrezcancrditoshipotecariosdeviviendaaestapoblacin,paralocual
sepodrdestinarpartedelSFVacubrirloscostosdeotorgamientoyadministracin.
Fomentarlafinanciacindelargoplazomediante:(1)estrategiasdeeducacinalosdeudores
devivienda;(2)estudiarelaumentodelarelacindeuda/garantadeloscrditoshipotecarios;
(3) definicin de un esquema para mantener las tasas de inters bajas para vivienda, el cual
podr utilizar, transitoriamente, instrumentos como los subsidios de tasa de inters y
garantas,entreotros.
Estudiar ajustes del esquema de garantas del FNG para crditos hipotecarios, ampliando su
coberturaaloshogaresnoasalariadosdeingresosmedios,yrevisarlaregulacindesolvencia
para crditos con garantas del FNG. En complemento, se estudiar la implementacin de un
segurodedesempleoparahogaresasalariados,retomandolaexperienciadelFNA.
Aumentar los recursos del Fondo para la Vivienda de Inters Social de las Cajas de
CompensacinFamiliar,enelmarcodelosacuerdosdegestincondepartamentosy/oreas
metropolitanas.
Aguaysaneamientobsico
PlanesDepartamentalesdeAguaySaneamientodeSegundaGeneracinconvisin
regional(PDAII)
Este instrumento dinamiza la generacin o habilitacin de suelo para vivienda. En este sentido,
paralasegundageneracindePDAseadelantarnlassiguientesacciones:
Adaptacin diferenciada de la estructura operativa de los PDA, en funcin de caractersticas
regionalesydelacapacidadinstitucionaldedepartamentos,municipiosyprestadores.
Fortaleceryacelerarprocesosquepermitanesquemasempresarialesdeprestacineficiente,
con cierres financieros y que aprovechen economas de escala. Para ello la nacin podr
implementar esquemas regionales eficientes y sostenibles para la prestacin de estos
servicios, por motivos de inters social y cuando las caractersticas tcnicas y econmicas lo
requieran.

225
Lasgobernacionesyreasmetropolitanassernlasinstanciasarticuladorasdelademandayofertalocaldevivienda.
226
Lascualesdebenoperarbajolaregulacingeneraldelsectorfinancierohipotecario.
254
Fortalecer los procesos de evaluacin y viabilizacin de proyectos para acercarlos a las
regiones, de forma tal que se agilice su ejecucin sin perder rigurosidad, y asegurando el
cumplimiento de las condiciones tcnicas, socioeconmicas, financieras, institucionales,
ambientalesyoperativasnecesarias.
ArticulardiferentesalternativasdefinanciamientoalaestrategiadePDAII,garantizandoque
incluyan la identificacin y evaluacin integral de los proyectos, el aseguramiento de los
recursos para el pago de subsidios a la demanda y el cumplimiento de metas de coberturas
reales. Asimismo, se vincularn de manera ms efectiva otras fuentes de recursos como las
transferenciasdelsectorelctricoalosmunicipiosdeque trataelartculo45 delaLey99 de
1993.
Con el fin de lograr el cumplimiento de los requisitos ambientales y la sostenibilidad de la
oferta del recurso hdrico, se promover la vinculacin y mayor participacin de las
CorporacionesAutnomasRegionalesenlosPDAII.
Priorizarlaincorporacindesolucionesenacueductoyalcantarilladoparalazonaruralenlos
PDAII,articuladasconlasestrategiasdeviviendarural,incorporandoesquemaseficientesde
prestacindeservicios.
Formularunprogramadefinanciacindeconexionesintradomiciliariasdirigidasalapoblacin
mspobre,financiadoconrecursosdelaNacin,entidadesterritorialesycrdito.
Articular en cada departamento los instrumentos de planificacin de los PDA II y los
regulatoriosdelsector,conlapolticadeViviendayDesarrolloUrbano.
SolucinIntegralyRegionaldeResiduos
Para avanzar en la sostenibilidad urbana se requiere un manejo integral de residuos slidos que
alivie la demanda de suelo para disposicin final y estrategias para el tratamiento de aguas
residuales que demandan altas inversiones as como suelos aptos. Para esto, las acciones
estratgicasson:
Definiresquemasdeparticipacinpblicoprivadaenlafinanciacinyejecucindeproyectos
detratamientodeaguasresiduales,teniendoencuenta,entreotrasfuentes,lassiguientes:(1)
planes de inversin de los esquemas tarifarios; (2) la Sobretasa Ambiental del Impuesto
Predial (Art. 44 de la Ley 99 de 1993); (3) la Tasa Retributiva, y; (4) fondos de infraestructura
privados.
Continuarconlasinversionesprevistasenlosprogramasdesaneamientodelascuencasdelos
ros Bogot, Cauca, Medelln, Chinchin, Chicamocha y Otn Consota, Fonce y Laguna de
Fquene.
Implementar, en el marco de la Poltica de Gestin Integral del Recurso Hdrico, las
modificaciones normativas a los instrumentos econmicos y financieros para garantizar la
oferta del recurso hdrico y el control de su contaminacin, considerando su disponibilidad,
calidad y usos. As mismo, definir estrategias y reglamentar el manejo de lodos, bioslidos y
reusodelagua,involucrandoaentidadescomoelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural
yelInstitutoColombianoAgropecuario.
Revisar y fortalecer en el marco de la estrategia para adaptacin al cambio climtico las
herramientas e incentivos sectoriales para la construccin de infraestructura para el manejo
deaguaslluviasurbanas.
255
Definir una estrategia de largo plazo para el manejo de residuos slidos que establezca:
(1)solucionesregionalesdedisposicinfinalarticuladasconlosPlanesdeGestinIntegralde
Residuos Slidos (PGIRS) y los POT; (2) aplicacin de nuevas tecnologas, especialmente en
disposicin final; (3) el manejo y aprovechamiento de diferentes tipos de residuos; y,
(4)polticasdeconsumoyproduccinsosteniblequereduzcanlageneracinderesiduosysu
impactoenelambiente.Enelcortoplazo,esnecesariodefinirunaestrategiaparaelmanejoy
disposicinadecuadadeescombros.
Buengobiernoparalagestinenaguaysaneamiento
El arreglo institucional que fortalezca las labores de formulacin de poltica y planificacin
sectorial,permitirenelmedianoylargoplazogarantizarlaadecuadaprestacindelosserviciosy
aumentosencoberturaycalidad.Lasestrategiasson:
Formular e implementar una poltica de buen gobierno orientada a lograr mayor
transparencia,eficienciayefectividadenlainversindelsector,enespecial,enelmarcodelos
PDAII.
Formulareimplementarunapolticadegestindelriesgoparadisminuirlavulnerabilidaden
la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico frente a la ocurrencia de
eventosextremosdeorigennaturaloantrpiconointencional.
Definir una poltica integral de acueducto, alcantarillado y aseo para el sector rural, que se
financieconaportesdelaNacinyentidadesterritoriales,lacualdebeestararticuladaconlas
estrategiasdeviviendaruraldelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural.
Formulareimplementarunapolticaintegraldegestindeinformacinqueleagreguevaloral
ciclo de poltica pblica en sus diferentes etapas (formulacin, ejecucin, seguimiento y
monitoreoyevaluacin).
RevisaryajustarelSistemanicodeInformacin(SUI),enelmarcodelapolticasectorialde
gestindeinformacin,paraquesoportedemaneraptimalas funciones de formulacin de
poltica, planificacin, regulacin y vigilancia y control. Para ello se deber, entre otras
estrategias,brindarunamayorasistenciatcnica,promovermayorconectividad,implementar
mecanismosparaasegurarlacalidaddelainformacinreportada,disearmejorescontrolesa
la informacin reportada; y articularlo con otros sistemas de informacin ambiental y
socioeconmica.
Revisar la asignacin de competencias para las actividades de monitoreo, seguimiento y
controldel gastoquerealicenlasentidadesterritorialesconlosrecursosdelSistemaGeneral
deParticipaciones.
Regulacinqueimpulselaequidadsocialylaproductividad
Losincentivosregulatoriosylaparticipacindeoperadoresespecializadosenlaprestacindelos
servicios de agua potable y saneamiento bsico deben promover equidad, productividad y
eficienciaenelsector.Lasaccionesestratgicasson:
Expedireimplementarunnuevomarcoregulatoriodeacueductoyalcantarilladoquepermita
establecer esquemas tarifarios que reconozcan caractersticas regionales, e incentiven el
aumentodelaproductividadyeficienciadelosprestadores;especialmenteenelcomponente
deinversin.Enloscasosenqueserequierasedesarrollarnmecanismosquehaganviablela
operacindelossistemas,sininversin,especialmenteenelmarcodelosPDAII.
256
Expedir un nuevo marco tarifario del servicio de aseo, acorde con las polticas ambientales,
profundizando en seales de eficiencia, calidad y gestin integral de residuos slidos y
ampliando incentivos para estaciones de transferencia y ubicacin de sitios de disposicin
final,deformaquepromuevansolucionesregionales.
Reglamentarincentivosparaprestadoresdeserviciospblicosquehaganunusoeficientedel
consumodeenergaenlossistemasdeacueductoyalcantarillado.
Ajustar el funcionamiento del esquema solidario en busca del equilibrio entre subsidios y
contribuciones, teniendo en cuenta la nueva metodologa de estratificacin, para lo cual se
debe: (1) revisar la efectividad del mecanismo de compensacin regional implcito en la
frmula de asignacin del SGP y evaluar otros instrumentos; (2) revisar e identificar
alternativas de financiamiento; (3) definir un esquema de transicin para la aplicacin de la
nuevaestratificacin,y;(4)desarrollarlareglamentacinnecesariaparaelestablecimientode
contribucionesmnimasysubsidiosenlosdiferentesservicios,deformatalquesereduzcael
desequilibrio,considerandolacapacidaddepagodeloshogaresycaractersticasregionales.
3. Instrumentosparamejorarlasostenibilidaddelossistemasdemovilidad
urbana
Para cumplir con los objetivos de la Locomotora de Vivienda y Ciudades Amables, se debern
llevar a cabo intervenciones integrales de movilidad y desarrollo urbano que se articulen con el
ordenamientoterritorial
227
,apoyandoypromocionandosolucionesdetransportepblicomasivoy
nomotorizadocomolasquehavenidoimplementandoelGobiernonacionalatravsdelosSITMy
de los SETP
228
, combinadas con medidas de administracin de la demanda y uso del suelo. Por lo
cualseadelantarnlassiguientesaccionesestratgicas:
Disear e implementar la estrategia de EvitarCambiarMejorar (ECM). Bajo dicha estrategia
depolticasedebecomenzarporevitarelusodemodosmotorizadosindividuales,atravsde
unamejorintegracindeestrategiasdetransporteurbano,ordenamientodelterritorioyuso
desuelo,ydemedidasintegralesdeadministracindelademanda.Paralosviajesnecesarios,
se buscar promover un cambio modal en el uso de vehculos motorizados particulares hacia
modos que son ms eficientes en el uso del espacio vial escaso, y menos intensivos en
generacindeemisiones,incluidoslosmodosdetransportepblicomasivoynomotorizado(a
pie y bicicleta). Finalmente, para mejorar la eficiencia de los sistemas de transporte, en
trminos de uso de energa, se promover el uso de combustibles limpios e incentivos a la
importacin o a la industria nacional para la produccin de vehculos con tecnologa limpia,
sostenibledebajasemisiones
229
.
Fortalecer y redisear institucional y organizacionalmente la Unidad de Coordinacin de
Transporte Masivo, con un mayor nfasis en la formulacin de polticas y ejecucin de
estrategias ECM complementarias de apoyo a los entes territoriales. La nueva Unidad de

227
Conespecialnfasisenlasreasdeconservacinyecosistemasestratgicosparareducirlaafectacinsobresuconectividadypor
tanto,laproduccinyprestacindeserviciosecosistmicos.
228
Se entiende como Sistemas de Transporte Masivo (SITM), las soluciones de transporte pblico para municipios o reas
metropolitanas con poblacin superior a los 600.000 habitantes. De igual manera, se entiende como Sistemas estratgicos de
TransportePblico(SETP)lassolucionesdetransportepblicoparamunicipiosoreasmetropolitanasconpoblacinentrelos600.000
ylos250.000habitantes
229
Desarrollar una estrategia encaminada a incentivar el ingreso y uso de vehculos con tecnologas limpias. (Proyecto de ley de
reduccin del IVA y el arancel, reduccin de costos por parqueo para vehculos con tecnologas limpias, disminucin de impuesto de
rodamientoparaestosvehculos,incentivodeensamblenacional(etiquetas)
257
Movilidad Urbana Sostenible (UMUS) llevar una adecuada y fluida coordinacin
interinstitucional con el MAVDT y las entidades encargadas de la planeacin urbana local,
ademsdelosEntesGestoresylosorganismoslocalesdemovilidadurbana.Loanteriorenel
marco de Fortalecimiento Institucional del sector transporte (seccin infraestructura y
ServiciosdeTransporteyLogstica).
Promover el uso de modos y tecnologas de transporte de bajas emisiones. Como soporte al
diseodeestrategiasECM,elGobiernonacionalseencargardeestructurarlosprogramasde
transporte urbano sostenibles
230
y la UMUS ser la encargada de la coordinacin de los
mismos.Dichosprogramasincluirncomponentesdeinfraestructura,polticayregulacinque
promuevan el transporte no motorizado con infraestructura dedicada para la movilidad en
bicicletayapie,complementariasalasinversionesprogramadasenlosdiferentesSistemasde
MovilidadUrbana,ascomoincentivosparalaincorporacindebusescontecnologalimpiade
bajasemisiones.
Administrar la demanda integralmente y proporcionar al usuario del sistema movilidad
informacin en relacin con la disponibilidad de oferta, el costo por el uso de la misma, las
limitaciones existentes en torno a dicha oferta, y las medidas de regulacin para propiciar
toma de decisiones eficientes por parte del usuario. Para formular una poltica integral y
eficientedeadministracindelademanda,sedeberninternalizarloscostos(externalidades)
asociadosalusoderecursosescasoscomoelespaciovialyelairelimpio,ascomoloscostos
socialesyeconmicosgeneradosporlaaccidentalidadvial.Lasayudastcnicasytecnolgicas,
con los cambios propuestos al Cdigo Nacional de Trnsito (ver capitulo Infraestructura y
Servicios de Transporte y Logstica), les permitirn a los entes territoriales adoptar polticas y
estrategias diferenciales de tarificacin vial
231
, cobros por congestin o contaminacin,
sobretasas a los combustibles, y al registro inicial e impuesto unificado de vehculos que
tambin se modificar por ley. Para apoyar la efectiva implantacin de la poltica de
administracinintegraldelademanda,serdegranutilidadlaarticulacinconlossistemasde
informacin, gestin y control del trnsito y transporte que sern desarrollados como parte
delPlanMaestrodelGobiernonacionalparaSistemasInteligentesdeTransporte.
Definir por parte del Gobierno nacional los lineamientos y estrategias para integrar todos los
servicios de movilidad que sirven a las ciudades y a las regiones. Lo cual se deber realizar a
medida que los SITM y SETP se consoliden, y los entes territoriales busquen atender la
demanda total en sus reas urbanas, mediante la adopcin e implantacin de Sistemas
Integrados de Transporte Pblico (SITP) y Sistemas Integrados de Transporte Interregional
(SITR),quepermitanintegrarlosdiferentesmodos,fsica,operacionalytarifariamente.
Establecer un marco conceptual y metodolgico para la fijacin de tarifas de transporte
pblico en sistemas organizados y reestructurados bajo la Poltica Nacional de Movilidad
Urbana. Estos lineamientos debern seguir mejores prcticas en la tarificacin de servicios
pblicos, evitando incluir en la estructura ineficiencias de los operadores, y revisando con
mucho detenimiento la conveniencia de destinar recursos de la tarifa del usuario a la
financiacin de infraestructura del sistema, o para la desintegracin fsica de los vehculos
antiguos.
Implementar el sistema de recaudo centralizado y de pago con medios electrnicos como
herramienta efectiva que permitir, por un lado, mejorar el servicio al usuario, y por el otro

230
CorrespondientesalPlandeInversindelCleanTechnologyFUND(CTF).
231
Entreotrossetiene:AutopistasUrbanas,PeajesUrbanos,GestindeFlota,SemaforizacinyotroselementosdetecnologaITS.
258
implantar esquemas de beneficios tarifarios dirigidos a grupos de poblacin especiales
(discapacitados,adultomayor,estudiantes,yusuariosconmovilidadreducida,etc.).
Explorar alternativas y desarrollar mecanismos novedosos por parte del Gobierno nacional
que posibiliten la financiacin de las infraestructuras de transporte masivo, aprovechando el
valor generado por los beneficios de accesibilidad de los sistemas integrados de transporte
pblico. En este contexto, el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de
Transporte le brindarn apoyo al Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT)enlarevisinyajustedelaLey388de1997,particularmenteenlorelacionadocon
losinstrumentosdegestin,orientadoadesarrollosencaminadosaltransportesustentable,y
ainstrumentosdefinanciacinquerepresentenalternativasalafinanciacindelosproyectos
de transporte masivo que dependen exclusivamente de la capacidad fiscal de la Nacin y los
entesterritoriales.
Definirlaestrategiadeintervencinyapoyoamunicipiosconpoblacininferioralos250.000
habitantes, y que se convertirn en ejes estructurales del desarrollo regional. Al mejorar los
servicios e infraestructuras de transporte en estas ciudades, permitiran relocalizar las
actividades que hoy se encuentran concentradas en ciudades de mayor jerarqua y as
potenciar sus economas logrando una distribucin ms equilibrada de la poblacin en el
territorio. Para esta iniciativa, y dados los niveles de informacin con que se cuenta, se ha
escogidolaciudaddeOcaacomociudadpilotoparalaejecucindelaestrategiayrespectiva
evaluacin de resultados. En ella sern puestos en prctica los lineamientos y sern medidos
losindicadoresdelapoltica.
Establecer alternativas multimodales que permitan mejorar la conectividad urbanorural, de
acuerdoconlascaractersticasdecadareginyproponer,construir,operarymantenerredes
de transporte deseables operacional, ambiental y financieramente, haciendo especial nfasis
eneltransporteporcable,fluvialycarretero.
Implementarenlaszonasdefrontera,elSITMdelreaMetropolitanaBinacionaldeCcuta,la
formulacin de planes de movilidad y las de soluciones de movilidad sostenibles Sistemas
AmbientalesdeTransporteBinacional(SATB)enlasciudadesfronterizas.
Adicionalmente, la incorporacin de la logstica urbana en la planeacin territorial, en
conjuntoconlosplanesdemovilidadlocales,seconsolidarcomoestrategiaparareordenary
optimizar los flujos de mercancas desde los orgenes y destinos de la produccin, que
disminuya el trnsito de vehculos de carga dentro de las ciudades, disminuya los costos
logsticos,reduzcaemisionesdegasesefectoinvernaderoybusqueelbienestargeneral.
d) Articulacinyencadenamientoconotrossectores
El xito de la estrategia de Vivienda y Ciudades Amables requiere la articulacin con mltiples
sectores.Ademsdelossealadosenlasestrategiasanteriores,sedestacanlossiguientes:
Industria: el aumento en la tasa anual de construccin de vivienda va a exigir un esfuerzo
importante en el suministro de insumos cemento, hierro y ladrillo, principalmente. Por esta
razn, el Ministerio de Industria Comercio y Turismo, a travs de la SIC mantendr una vigilancia
especial en aquellos mercados de insumos relacionados con el sector, en donde sea posible
encontrar abusos de posicin dominante, actos o acuerdos que puedan calificarse como
reprochablesalaluzdelanormatividaddelacompetencias.
259
Mercadodecapitales:Elmercadodecapitalesrequieredeunamayorprofundizacincomofuente
alternativadefinanciacinparaactoresdelsectorviviendahogares,bancosyconstructores.Por
ello, en el desarrollo del lineamiento estratgico de construccin de la visin del mercado de
capitales y las estrategias para alcanzarla presentado en el captulo III.B.3.b: Desarrollo del
mercado de capitales, se debern discutir acciones tendientes a fortalecer productos focalizados
en vivienda, titularizacin de hipotecas, y de los fondos inmobiliarios para financiar
Macroproyectos,proyectosderenovacinurbanaydeviviendaenalquiler.
Seguridad urbana: El MAVDT debe articular con el Ministerio de Defensa y Seguridad y el
Ministerio de Interior y Justicia la implementacin de Macroproyectos y de programas de
Mejoramiento Integral de Barrios con la infraestructura y estrategias de seguridad y convivencia
ciudadana. En la consolidacin de esta estrategia se podr contar con el apoyo de UNHABITAT y
otrasagenciasdecooperacin.
Red JUNTOS: Las diferentes estrategias y programas en vivienda, agua y saneamiento permitirn
atendercercade390.000hogaresvinculadosalaRedJUNTOS.Paraelxitodepriorizacindefinida
en los instrumentos de vivienda, agua y saneamiento, resulta fundamental lo siguiente: (1)
Avanzar en la georreferenciacin de los hogares de Red juntos con carencias en vivienda y agua;
(2)lograrelcompromisodelasentidadesterritorialesendestinarcontrapartidasahogaresdeRed
JUNTOS, especialmente para aquellos localizados en zonas de alto riesgo; y (3) Priorizacin de
hogaresdeviviendanuevaenprogramasdegeneracindeingresos.
e) Metasyfinanciacin
Las inversiones de la estrategia de Vivienda y ciudades amables ascienden a 98,5 billones entre
2010y2014,conunaimportanteparticipacindelsectorprivado,especialmenteenvivienda.Las
metasasociadasalpresentecapitulosepresentanenlatablaIII23.
TablaIII23.MetasViviendayciudadesamables
Indicador Lneabase2010 Meta2014 Recursos($millones2010)
Iniciacindeviviendanueva 560.300viviendas*
1.000.000de
viviendas
Inversinpblica:$10.488.004
Inversinprivada:$67.776.012
Inversintotal:$78.264.016
IniciacindeVISconapoyodeFONVIVIENDA 76.520 254.539
IniciacindeVISconapoyodeCajasde
Compensacin
117.169 200.990
IniciacindeVISruralnuevaconapoyodel
BancoAgrario
20.691 45.000
Crditosdesembolsadosvivienda 376.913 crditos* 780.000crditos
CrditosdesembolsadosporelFNApara
viviendanueva
64.480 254.920
Generacindesuelo ND 7.000has

Macroproyectosdevivienday/oPIDUSen
ejecucin
10 27
Programasderenovacinurbanaenejecucin 0 4
Actualizacincatastralurbanayrural
Urbano:74,5%
Rural:49,6%
Urbano:90%
Rural:70%

Nuevapoblacinbeneficiadaconelserviciode
acueducto
4,6millonesde
personas*
2,8millonesde
personas
PDA:$5.146.983
Saneamiento:$2.690.236
EmpresasyET:$4.409.023
Inversintotal:$12.246.242
Nuevapoblacinbeneficiadaconelserviciode
saneamiento
3,6millonesde
personas*
4,5millonesde
personas
InversineninfraestructuraasociadaaPDA
$382.268
millones**
$5.146.983
millones
Municipiosquedisponenadecuadamenteresiduos 847municipios 923municipios
260
Indicador Lneabase2010 Meta2014 Recursos($millones2010)
slidos
Nuevosproyectosregionalesdegestinintegralde
residuosslidosapoyadosporelMAVDT
NA 10proyectos
Porcentajedeaguasresidualesurbanastratadas 27,5%(2008) 36%
Conexionesintradomiciliarias NA 90.000viviendas
NmerototaldeSistemasIntegradosde
TransporteMasivoSITMenoperacin
5 8
InversinPblica:$6.023.947
InversinPrivada:$1.914.656
InversinTotal:$7.938.603
NmerototaldeSistemasEstratgicosde
TransportePblicoSETPenoperacin
0 7
NmerototaldeSistemasIntegradosde
TransportePblicoSITPestructurados
0 4
NmerototaldePlanesdeMovilidadformulados 10 30
NmerototaldeSistemasAmablesBinacionales
SABformulados
0 10
NmerototaldeSistemasIntegradosde
TransporteRegionalSITRformulados
0 4
NmerototaldeEstrategiasparaCiudades
Pequeas(EPC)formulados
0 4
NmerototaldeSistemasInteligentesde
Transporte(ITS)estructuradosenciudades
0 4
*Cifrasparaelperodo20062010**CorrespondesloalainversinenmarcodelosPDASen2009y2010.
Nota:Conelcumplimientodeestasmetas,elavancedelosObjetivosdeDesarrollodelMilenio,en2014serelsiguiente:
- Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdealojamientoadecuadourbano,el99%.
- Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdealojamientoadecuadorural,el77,1%.
- Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdesaneamientourbano,el96,1%
- Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdesaneamientorural,el71,7%.
- Porcentajedepoblacinquehabitaenasentamientosprecariosurbanos,el13,36%.