Teresa Valdivia - Reconocimiento de Derechos Indígenas - ¿Fase Superior de La Política Indigenista Del Siglo XX

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Valdivia Dounce, Teresa
RECONOCIMIENTO DE DERECHOS INDGENAS: FASE SUPERIOR DE LA POLTICA INDIGENISTA DEL
SIGLO xx?
Nueva Antropologa, vol. XXVI, nm. 78, enero-junio, 2013, pp. 9-41
Asociacin Nueva Antropologa A.C.
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9
RECONOCIMIENTO DE DERECHOS INDGENAS: FASE
SUPERIOR DE LA POLTICA INDIGENISTA DEL SIGLO XX?
Teresa Valdivia Dounce*
BREVE RECORRIDO POR LAS ETAPAS
DE LA POLTICA INDIGENISTA
MEXICANA
A
cerca del indigenismo mexicano
del siglo XX se ha escrito abun-
dantemente.
1
Sin embargo no
* Instituto de Investigaciones Antropolgi-
cas, UNAM.
todo est dicho, pues adems de que
se carece de una historia general del
indigenismo mexicano el tema en
debate nos acompaar por muchos
1
Entre los textos que me parecen relevantes
por su informacin y anlisis crticos estn los de
Andrs Medina (1973 y 2000), Gonzalo Aguirre
Beltrn (1971, 1973 y 1976), Jos Lameiras
(1978), Salomn Nahmad (1977) y Margarita No-
lasco (1970).
Resumen: Hasta la fecha, la poltica indigenista oficial mexicana ha mantenido como principio la
idea de integrar a los pueblos indgenas a la nacin. Esta poltica ha seguido varias estrategias,
diseadas de acuerdo con los intereses de los distintos gobiernos que han detentado el poder de la
nacin en cada sexenio. Estas estrategias son conocidas como polticas de desarrollo en materia
indgena, y aunque cada una ha surgido en etapas distintas, se puede decir que todas ellas han
coexistido hasta la actualidad bajo el dominio de la que se erige como nueva poltica sexenal. En
este estudio se hace una revisin de cinco estrategias con el objeto de proponer una explicacin
acerca de la ltima fase de la poltica indigenista del siglo xx. Se analiza el periodo de 1951-2001,
contextualizando este recuento con los movimientos indgenas, sus demandas, as como otras in-
fluencias y factores incidentes en los cambios.
Palabras clave: indigenismo, derechos indgenas, reformas en materia indgena.
Abstract: To date the idea of integrating indigenous peoples into the nation has been maintained
as a principle within official Mexican pro-indigenous policy. This policy has pursued several strat-
egies, designed in accordance with the interests of the distinct administrations that have held
national power for each six year term. These strategies have come to be known as development
policies in regard to indigenous people and, although each one has arisen at different times, it can
be said that all of them have coexisted up to the present within the same category, under the do-
main of new six-year-administration policy. This article reviews five strategies in order to offer
an explanation of the last phase of indigenous policy from the twentieth century. It analyzes the
period spanning 1951 to 2001 within the context of indigenous movements and their demands, as
well as other influences and factors that had an impact on the changes.
Keywords: Indigenism, indigenous rights, indigenous policy reform.
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Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
http://biblio.juridicas.unam.mx
Teresa Valdivia Dounce 10
aos ms gracias a que hasta ahora el
Estado no ha empatado plenamente la
poltica del pluralismo cultural con to-
das las acciones institucionales que
merece para convertirla en una nueva
realidad nacional. De manera que no
es mi intencin ahondar en informa-
cin que se conoce muy bien, sino su-
brayar los elementos que a mi juicio
contextualizan el surgimiento de los
derechos indgenas como poltica de
Estado y como tema de investigacin
en la antropologa mexicana.
Como es bien sabido, la poltica indi-
genista del Estado mexicano, en sus di-
ferentes modalidades y etapas,
2
a
travs del Instituto Nacional Indigenis-
ta (INI)
3
primero, y de la Comisin Na-
2
Andrs Medina (2000) propone analizar el
indigenismo en seis fases evolutivas, a las cua-
les nombra como: 1) fundacin; 2) consolidacin
poltica y terica; 3) expansin y diversificacin;
4) declive; 5) agona; y 6) guerra de baja intensi-
dad. Tambin est la propuesta de Orlando Ara-
gn (2007) pero, adems de que se basa en la de
Andrs Medina, no aporta nuevos elementos a
ella sino que la reduce a cuatro fases, descono-
ciendo la importancia de la etapa de expansin
indigenista y omitiendo la de guerra de baja in-
tensidad, esta ltima porque queda fuera del
periodo de anlisis de su estudio. Por mi parte,
me propuse analizar las etapas o estrategias
de acuerdo con las polticas sexenales: 1) exclu-
sin; 2) paternalismo; 3) integracin; 4) par ti-
cipacin; y 5) reconocimiento de derechos
indgenas.
3
El Instituto Nacional Indigenista (INI) se
cre el 2 de diciembre de 1948 (decreto publicado
en el Diario Oficial de la Federacin (DOF), el 4 de
diciembre del mismo ao) en cumplimiento de
los acuerdos internacionales del Primer Congre-
so Indigenista Interamericano efectuado en
Ptzcuaro, Michoacn, en 1940. El INI de saparece
con la creacin de la Comisin Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos In dgenas (CDI) con el
decreto promulgado el 19 de mayo de 2003 y pu-
cional para el Desarrollo de los Pueblos
Indgenas (CDI) despus, ha tenido como
objetivo durante ms de setenta aos el
de tratar la cuestin indgena como si
sta fuese un problema nacional.
La primera etapa puede calificarse
como una poltica de exclusin (1910-
1934), pues aunque no fue diseada ex
profeso el Estado excluy a los indge-
nas de la formacin nacional y, en con-
secuencia, de todo tipo de presencia y
participacin social y poltica. Eran
tiempos en los que la discriminacin y
el racismo formaban parte de la ideolo-
ga mexicana y, aunque permanecen
hasta ahora, la diferencia es que en
aquellos aos ni siquiera haba con-
ciencia plena de su existencia, por lo
menos entre los sectores del quehacer
poltico de la nacin; de manera que la
discriminacin se viva como parte de
la forma de ser de la sociedad. Tam-
bin eran tiempos en que la fuerza de
trabajo indgena se sobreexplotaba con
gran cinismo, imponindoles largas ho-
ras de trabajo y sin descansos (llegando
en muchos casos a la es cla vitud);
4
rei-
naban los maltratos fsicos, el engan-
chamiento como sistema de contrato
blicado en el DOF el 21 de mayo del mismo ao.
As que tuvo una vida de 54 aos y 5 meses.
4
Como sucedi a los mayas peninsulares,
yaquis y mayos de Sonora, y chinantecos del Va-
lle Nacional en Oaxaca, lo cual describi, en
1908, el valiente periodista John Kenneth Tur-
ner (1991) en su libro Mxico brbaro, gracias a
que logr adentrarse de manera incgnita entre
los hacendados henequeneros, mejor conocidos
como los reyes del henequn, para develar las
relaciones de esclavitud a las que haban some-
tido a miles de indgenas por medio de engaos,
amenazas y raptos, con el apoyo y complacencia
del gobierno de Porfirio Daz.
Reconocimiento de derechos indgenas: fase superior de la poltica indigenista del siglo xx? 11
laboral, las tiendas de raya, el robo de
sus tierras por medio de engaos, la ca-
rencia absoluta de servicios pblicos y
de bienestar social que el Estado debe
proporcionar a todos los ciudadanos
y, por las mismas razones, las muertes
prematuras de la mayora de la pobla-
cin indgena. Por ello, las necesidades
ms apremiantes de los pueblos indge-
nas eran resolver sus condiciones ma-
teriales de existencia: tierras, pagos
justos por su trabajo y jornadas de ocho
horas. Y aunque en muchos casos estas
condiciones de vida se prolongaron in-
cluso hasta la dcada de 1970,
5
fueron
predominantes durante las tres prime-
ras dcadas del siglo XX.
La segunda etapa del indigenismo,
claramente definida por el gobierno
del presidente Lzaro Crdenas (1934-
1940), es la del indigenismo paterna-
lista, de la que se reconoce al reparto
agrario como la principal accin polti-
ca positiva, ya que las demandas por
tierras fueron atendidas y satisfechas
en la mayora de los casos. En este pe-
riodo se institucionaliza la poltica in-
digenista de Estado con Lzaro
Crdenas, quien promovi la atencin
especial para los pueblos indgenas y
anim la creacin de una poltica indi-
genista de Estado, no slo para Mxico
sino para toda Amrica Latina. As, en
1936 se cre el Departamento de Asun-
tos Indgenas, y en 1940 tuvo lugar el
Primer Congreso Indigenista Intera-
5
Todava en 1978 los guarijos de Sonora vi-
van como peones acasillados, bajo sistemas de
tienda de raya, a medias y a tercio en jorna-
les agrcolas y ganaderos, habiendo sido despo-
jados de sus tierras por los yoris de la regin
(Valdivia, 2007).
mericano en Ptzcuaro, Michoacn, el
cual permiti posteriormente el esta-
blecimiento del Instituto Indigenista
Interamericano, en mayo de 1940.
Todo pareciera indicar que sta fue
una etapa muy benfica para los pue-
blos indgenas de Mxico si no fuera
porque al establecer el Estado una re-
lacin paternalista con ellos se arrog
el derecho de su tutela, desconociendo
la capacidad de autodeterminacin de
los pueblos indgenas para decidir so-
bre su propio destino y desarrollo.
6

Lzaro Crdenas ha sido recordado
durante largo tiempo por los campesi-
nos indgenas como su gran benefactor
debido al reparto agrario, pero poco se
sabe de uno de sus objetivos finales
acerca del llamado problema del in-
dio. Alfonso Villa Rojas (1976:12) su-
braya este hecho recuperando las
palabras del Tata Crdenas: nuestro
problema indgena no est en conser-
var indio al indio ni en indigenizar a
Mxico, sino en mexicanizar al indio.
Est claro, entonces, que an en el pe-
6
Andrs Medina (2000) ahonda en esta eta-
pa recordndonos que forma parte de un largo
periodo de nacionalismo que se ve expresado en
todas sus manifestaciones artsticas, culturales y
polticas. Seala tambin la importancia que
sta tiene para la antropologa, ya que suceden
eventos muy importantes para esta disciplina: la
creacin del Departamento de Asuntos Indge-
nas (autnomo) e inicia la poltica indigenista de
Estado (1936); creacin de la carrera de antropo-
loga social (para que desarrollen programas de
gobierno en zonas indgenas) en el Departamen-
to de Antropologa de la Escuela de Ciencias
Biolgicas del IPN (1937); Primer Congreso Indi-
genista Interamericano en Ptzcuaro, Michoa-
cn (1940); creacin del Instituto Indigenista
Interamericano (1940); y creacin del Instituto
Nacional Indigenista el 4 de diciembre (1948).
En 1948 se fund el INI y con l se
llevaron a cabo mltiples acciones en
todos los mbitos de la vida indgena
durante un largo periodo, todas ellas
tendientes a transformar a los indge-
nas en su propia negacin, en no ind-
genas. Aunque el Estado, a travs de
sus instituciones gubernamentales,
llev servicios e inversiones importan-
tes para la asimilacin indgena al
concierto nacional, no logr completa-
mente su objetivo, pues no tuvo xito
en el desarrollo de las economas ind-
genas debido a su psima organizacin
burocrtica y a la imposicin de pro-
yectos y programas de desarrollo. Lo
anterior no nos impide reconocer que
el Estado s consigui que la mayora
de los pueblos indgenas tuvieran acce-
so a la educacin y a la salud, y que en
muchos casos la presencia indigenis-
ta en regiones indias contribuyera a
garan tizar los precios del maz y del
caf, la comercializacin de sus produc-
tos, as como el efectivo acceso a la jus-
ticia, enfrentndose a obstculos muy
difciles de sortear:
[] hacendados, clrigos, comercian-
tes, autoridades, ganaderos, engan-
chadores, terratenientes, polticos y
negociantes en general, encuentran
siempre trabas para impedir que los
de abajo alcancen sitio decoroso en el
concierto del bienestar comn. El am-
biente en que se trabaja es siempre
de peligro y asechanza, hasta el punto
que, manejar un Centro Coordinador,
es como situarse en el ojo de una tor-
menta tropical: as de cruzadas se
sienten las ondas cargadas de pasin
y de intriga! (Villa Rojas, 1976: 19).
riodo del indigenismo paternalista
exista la idea de integrar a los pueblos
indgenas a la nacin.
Con la llegada al poder de los presi-
dentes Manuel vila Camacho (1940-
1946), y en particular de Miguel
Alemn Valds (1946-1952), entraron
tambin un tipo de ideas sobre el desa-
rrollo y la modernidad a las que estor-
baban las formas de vida simples y
rudimentarias, los idiomas vernculos
y las costumbres distintas a las de una
ciudadana moderna. Fue entonces
cuando se erigi la poltica de inte-
gracin o asimilacin del indgena a la
vida nacional; con ella se postul la de-
saparicin de las diferencias cultura-
les, lingsticas y de formas de vida, en
la suposicin de que con esto tambin
desaparecera la pobreza y, al hacerlo,
la nacin tendra mayor oportunidad
de alcanzar esa modernidad. sta es la
tercera etapa del indigenismo que, si
bien inicia en 1940, se prolonga hasta
el fin del sexenio de Luis Echeverra
lvarez en 1970.
7
7
Andrs Medina seala los eventos impor-
tantes de este periodo que para l comprenden
dos etapas (consolidacin poltica y terica del
indigenismo; y expansin y diversificacin). Los
acontecimientos son: creacin del Instituto Na-
cional Indigenista (1948); se abre el primer Cen-
tro Coordinador Indigenista (CCI) en San
Cristbal de Las Casas, Chiapas (1951); se abre
el segundo CCI en Guachochi, Chihuahua (1952);
se abre el tercer CCI en Temascal, Oaxaca (1954);
se funda la carrera de antropologa social en la
Escuela Nacional de Antropologa en Historia
(1955); se funda el Museo Nacional de Antropolo-
ga e Historia (1964); la crisis poltica nacional
contribuye a resquebrajar la poltica indigenista
(1968); muere Alfonso Caso y suceden cambios
importantes en la poltica del INI (1970); surge la
antropologa crtica o comprometida (1970).
Pero las deficiencias del INI en el cum-
plimiento de los objetivos del Estado se
fueron acumulando y llegaron a su-
marse a las crisis de endeudamiento
externo y a la agrcola de mediados de
los aos setenta, cuando el precio del
maz cae hasta el suelo y la demanda
de tierras ya no alcanzaba a satisfacer-
se. Fue entonces que muchos pueblos
indgenas se unieron al movimiento
campesino organizado y otros funda-
ron organizaciones propias,
8
que al fi-
nal del periodo llegaron a sumar cerca
de veinte en todo el pas. Las deman-
das ms relevantes de estas organiza-
ciones fueron por ms dotacin de
tierras, recuperacin de los precios del
maz y del caf, y abolicin de los caci-
cazgos regionales. Simultneamente,
en este periodo irrumpe un movimiento
indgena internacional que se expres
en varias reuniones y congresos, y que
por la relevancia de sus demandas y
planteamientos empez a cuestionar
la manera en que los Estados deberan
relacionarse con los pueblos indgenas.
Diversas organizaciones indgenas la-
tinoamericanas exigan la liberacin
8
En 1974, el Congreso Indgena de San
Cristbal (aglutina disidencias); en 1975, los
Consejos Supremos Indgenas (lderes indge-
nas) con apoyo estatal, controlados por la CNC y
el PRI; en 1977, la Asociacin Nacional de Profe-
sionales Indgenas Bilinges (ANPIBAC, antes Or-
ganizacin de Profesionistas Indgenas de
Mxico), defiende intereses educativos; en 1982,
la Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas
(nahuas y popolocas) como escisin del Consejo
Nacional de Pueblos Indgenas. Tambin son im-
portantes en este periodo la Coordinadora Na-
cional Plan de Ayala (CNPA), la Coordinadora
Obrero Estudiantil del Istmo (COCEI) y la Organi-
zacin Indgena de la Huasteca (Rubio, 2000;
Sarmiento, 1987).
del indgena contra toda forma de colo-
nialismo (de las misiones religiosas,
organizaciones polticas y organismos
gubernamentales paternalistas), el re-
conocimiento de las autonomas ind-
genas, la recuperacin de sus territorios
y recursos naturales y el respeto a la
diferencia cultural (lengua y cultura).
Estas demandas llegaron a convertirse
en verdaderos juicios contra los Esta-
dos nacionales por violacin de dere-
chos indgenas y fueron presentados
en el Cuarto Tribunal Russell, del que
Guillermo Bonfil Batalla public una
memoria; en ella aclara que se presen-
taron ms de cuarenta casos de los que
slo fueron enjuiciados trece, por ha-
ber sido los nicos que presentaron sus
expedientes completos: de Mxico lle-
garon cuatro casos y ninguno fue elegi-
do. Entre las conclusiones que seala
Bonfil estn:
La racionalidad de la produccin que
sustentan los sistemas imperantes no
otorga ningn espacio a las econo-
mas indgenas (a su tecnologa, su
organizacin del trabajo y sus patro-
nes de consumo y distribucin) [...] En
los planes para la explotacin ms in-
tensa e inmediata de los recursos, la
poblacin indgena no cuenta sino
como obstculo: ningn espacio para
su participacin, ninguna respuesta a
sus propuestas, ni el menor rastro de
inters o reconocimiento para sus ini-
ciativas, ni la preocupacin real por
su destino.
El segundo fenmeno generaliza-
do es la organizacin poltica de los
pueblos indios bajo formas que se de-
sarrollan rpidamente a partir de
1970 [] Los nuevos dirigentes y los
intelectuales indios con una visin
cada vez ms amplia, crecen en nme-
ro y en experiencia en todos los pases.
Como rasgo comn a todos los mo-
vimientos polticos indios destaca la
afirmacin del derecho de cada pue-
blo a existir y ser reconocido como
una entidad poltica propia. Esto es
autodeterminacin, cualquiera que
sea el nivel en que se plantee segn
las circunstancias de cada caso. El
sustento de esta demanda es la afir-
macin de que todo grupo indgena es
un pueblo con una historia, una cul-
tura y un futuro propios. La identidad
desempea el papel central, tanto la
identidad tnica particular de cada
pueblo, como la identidad India, me-
diante la que todos se unifican en tr-
minos de una civilizacin diferente de
la occidental. No hay contradiccin
entre ambas porque funcionan a dife-
rente nivel (Bonfil, 1995: 461).
Treinta y seis aos despus de haber
sido fundada la poltica indigenista, el
Estado mexicano, a travs del INI, pro-
puso una nueva poltica en la que se
hicieran partcipes a los pueblos ind-
genas en el diseo y ejecucin de los
programas de desarrollo.
De esta manera, con Jos Lpez
Portillo (1976-1982) como presidente de
la Repblica se impuls la nueva po-
ltica indigenista llamada de partici-
pacin, la cual se mantuvo hasta el
sexenio del presidente Miguel de la
Madrid (1982-1988) bajo el nombre de
traspaso de funciones. Sin embargo,
en la prctica, la poltica de participa-
cin consisti tan slo en tomar en
cuenta la opinin de los indgenas para
la aprobacin de los proyectos que los
tcnicos diseaban desde sus escrito-
rios y con visitas de campo previas. La
opinin recabada a los beneficiarios
potenciales les permita expresar ni-
camente si estaban de acuerdo o no
con el proyecto; no se les reconoci nin-
gn tipo de aporte ms; tampoco apro-
baron sus propuestas de proyectos.
Entonces la poltica de partici-
pacin volvi a fallar, pese a que cont
con el enorme apoyo del mega progra-
ma Coplamar (Coordinacin General
del Plan de Zonas Deprimidas y Gru-
pos Marginados), creado en 1977, el
cual tuvo las inversiones ms altas en
la historia del indigenismo mexicano.
9

9
En una evaluacin que realizamos a los
programas indigenistas en materia agropecua-
ria en el estado de Puebla, entre 1981 y 1984,
obtuvimos como resultado, entre muchos datos
interesantes, los siguientes: 1) las inversiones del
INI en regiones indgenas eran tan raquticas
que su impacto real prcticamente desapareca
en menos de dos aos; 2) el INI gastaba 90% del
dinero en viticos y pasajes del personal, y slo
llegaba 10% como inversin en las zonas indge-
nas; 3) adems, el dinero enviado a las zonas
indias llegaba invariablemente tarde, fuera del
tiempo requerido para su aplicacin en fertili-
zantes, compra de agua para riego, insecticidas
y pago de jornales. En esa oportunidad pudimos
constatar que todos los programas de desarrollo
del INI haban sido diseados en los escritorios
de burcratas que desconocan la realidad ind-
gena. Fuimos testigos de muchos programas
fracasados. Dos ejemplos me llamaron la aten-
cin: en la Mixteca Baja, lugar que se caracteri-
za por su carencia de agua, se haban hecho
instalaciones modernas para siembra de peces;
en la regin conocida como Montaa Negra que,
como su nombre lo indica, es una montaa, se
haban comprado tractores que slo caminan en
terrenos planos y muy extensos (Esparza y Val-
divia, 1984).
El fracaso de la poltica de participa-
cin se debi a dos factores, principal-
mente. Uno fue su formato basado en
la aceptacin o rechazo de los progra-
mas de desarrollo diseados sin los
pueblos indgenas. El otro fue la co-
rrupcin rapaz de los funcionarios de
gobierno que se desat frente a los
grandes fondos de inversiones maneja-
das en el programa Coplamar.
Simultneamente, acontecimientos
muy importantes tuvieron lugar du-
rante este periodo, como la creacin de
la Coordinadora Nacional de Pueblos
Indgenas (en 1977, con disidentes ve-
racruzanos y chiapanecos) que denota-
ba el inters de lderes indgenas por
tener una mayor participacin, espe-
cialmente poltica, y la creacin de la
Direccin General de Educacin Ind-
gena (DGEI, 1978), que permita supo-
ner un mayor inters de parte del
Estado hacia los pueblos indgenas al
ampliar su cobertura de atencin en
una de las reas estratgicas ms im-
portantes para el logro del pretendido
desarrollo nacional.
Por su parte, la poltica traspaso
de funciones (1982-1988) pretendi en-
tregar a los pueblos indgenas el que-
hacer del INI, pues los compromisos del
Estado con la firma del Tratado de Li-
bre Comercio (TLC) le obligaron a adel-
gazar su aparato y, en consecuencia,
sus labores.
Pero acaso se pretenda sustituir a
los burcratas por nuevos burcratas
indgenas? Haba suficiente perso-
nal indgena capacitado o con fuerte
liderazgo e interesado en asumir estos
cargos? Realmente cambiara la pol-
tica indigenista del Estado estando en
manos de personas indgenas? Era
esto lo que los pueblos pedan? Por su-
puesto que no. El movimiento indgena
nacional haba estado exigiendo otras
demandas, no haba pedido que los
pueblos indgenas se convirtieran en
funcionarios de gobierno, no era este el
tipo de participacin que reclamaban.
Haban estado exigiendo el respeto y el
derecho como pueblos a vivir su vida
ple namente y con dignidad y a decidir
sobre su propio destino, esto es su dere-
cho a la autonoma y a la autode ter-
minacin. As que la poltica de traspaso
de funciones nada tena que ver con el
sentir del movimiento indgena.
As que el objetivo fundamental de
la poltica traspaso de funciones pa-
reca ser revelado como el propsito de
desaparecer a la institucin INI, o bien
reducirla a su mnima expresin; pero
al mismo tiempo se proclamaba que
con esta poltica los indgenas estaran
participando ms, pues el Estado ha-
bra dejado en sus manos su propio
destino.
10
Ms adelante, la imposicin de pro-
yectos y programas persisti, y se si-
gue ejerciendo de algn modo hasta el
da de hoy pues, aunque la poltica de
participacin continu reformada (ya
que se instaur un consejo consultivo
de representantes indgenas a nivel
nacional)
11
me parece que es posible
10
Sin embargo, con Arturo Warman a la ca-
beza del INI se traspasaron dos cosas: la venta de
libros y la revista Mxico indgena.
11
Estos representantes son de dudosa re-
presentatividad, pues la mayora de ellos (o qui-
zs todos) fueron elegidos por funcionarios
indigenistas que operan en campo, en los cen-
tros coordinadores, obviamente por considerar-
distinguir una nueva fase que opera
simultneamente con la anterior: la
del reconocimiento de derechos indge-
nas (1988-2001). A ella se lleg por va-
rias condiciones sociales, econmicas y
polticas que sucedieron desde el inicio
de la dcada de 1980. La primera, im-
portantsima, fue la transformacin de
las economas indias en todo en pas.
Me refiero a una transformacin que
en la mayora de los casos deriv en un
mayor empobrecimiento de los pueblos
indgenas debido a procesos de prdida
total de las tierras, pues los reductos
fueron colonizados, invadidos o ago-
tados sus recursos por ganaderos, pe-
queos empresarios y nuevos colonos
suburbanos, con lo cual una gran canti-
dad de campesinos fueron disociados de
sus tierras. Esta carencia de tierras
tambin se debi a la presin demo-
grfica sobre el recurso y al simple y
los adecuados para funcionar en las polticas
de la institucin. Su representatividad raya en
el absurdo al pretender ser dignatarios de pue-
blos con larga historia de conflicto interno o de
prcticas democrticas, o de numerosas comu-
nidades, incluso que viven en varios estados de
la Repblica, etctera; por ejemplo, tener un
solo representante para los pueblos mixes, ya-
quis o nahuas, cuando se sabe que los mixes
estn organizados por cada uno de los 19 muni-
cipios donde viven y llegan a sumar ms de 132
mil personas; los yaquis estn organizados en
ocho pueblos y suman ms de 7 mil personas; y
los nahuas, adems de constituir un total de
personas mayor al milln y medio que viven en
ms de siete estados de la Repblica, estn
organi zados por comunidades. Cmo fueron
nom brados, si ninguno de estos pueblos tiene
una organizacin supra comunitaria, supra mu-
nicipal o interestatal? Al no contar con el respal-
do pleno de sus pueblos estos representantes
son, en realidad, clientes del indigenismo oficial,
aunque trabajen con muy buena voluntad.
llano hecho de que no haba ms tierra
que repartir, ya que en la dcada de
1980 se termin con el reparto agra-
rio.
12
Aunado a lo anterior, el precio del
maz, que haba bajado a niveles insos-
pechados en los aos setenta, no logr
subir en los aos siguientes, as que la
economa indgena se mantuvo pobre;
y, para aumentar su pobreza, en los
ochenta baj el precio del caf y no vol-
vi a recuperarse ms.
13
La penetra-
cin del narcotrfico en las llamadas
regiones de refugio tambin modific
las estructuras econmicas indgenas;
fue ganado terreno porque se convirti
en una alternativa econmica real,
pero trajo como consecuencia la vio-
lencia armada, la drogadiccin (espe-
cialmente de una buena parte de la
poblacin joven), el desempleo, la emi-
gracin de quienes no quisieron entrar
a esta actividad y una mayor polariza-
cin econmica de los sectores socia-
les.
14
A lo anterior habra que agregar
12
Fui testigo de las ltimas entregas de tie-
rras repartidas. Estaban en el desierto de Sono-
ra. Con ellas fueron dotados cerca de 36
campesinos que llegaron con casa de campaa
para tomar posesin provisional. La mayora de
ellos provenientes del sur del pas llegaron con
todo empeo a posesionarse, pero muchos aban-
donaron dicha empresa porque el desierto puede
ser muy rico para producir, pero requiere de capi-
tal para invertir en las instalaciones adecuadas.
13
En los ltimos diez aos ha habido un in-
cremento en el precio del caf, debido a que la
demanda aument como resultado de la prolife-
racin de cafeteras con franquicias internacio-
nales [http://www.cafeetrusca.com.mx/
articulos2.html], consultado el 2 diciembre de
2011.
14
Por esta razn, Alejandro Aguilar Zeleny
dice que las regiones de refugio definidas por
Aguirre Beltrn se han transformado ahora en
regiones sin refugio.
que la expansin de la frontera agrco-
la hacia los trpicos hmedos dej de
ser una solucin viable para el pas,
incluso aport su cuota a la crisis: el
movimiento zapatista (1994) se desen-
cadena con ella.
En este contexto el INI haba adop-
tado el nuevo programa de gobierno
llamado Pronasol (Programa Nacional
de Solidaridad, fundado en 1989), pro-
puesto para los campesinos indgenas
y no indgenas, creando los Fondos Re-
gionales de Solidaridad con pequeas
organizaciones productivas en todo el
pas. Al cabo del periodo, el impacto
que este programa tuvo en el medio
indgena fue mnimo nuevamente, ya
que no resolvi el rezago tecnolgico,
no se capitalizaron los productores, y
mucho menos se abati la pobreza ni el
desempleo.
La segunda causa para la apari-
cin de la poltica de reconocimiento
de derechos indgenas fue la creciente
par ticipacin indgena en los asuntos
polticos de sus pueblos y comunidades
y de las esferas polticas extra comu-
nales, cuya historia se remonta por lo
menos a los aos setenta, y se refleja
en la serie de reuniones de discusin
sobre temas de inters indgena, en la
aparicin de nuevas organizaciones y
en la configuracin de demandas ms
amplias y ms polticas, como el dere-
cho histrico a la ocupacin, control,
disfrute y aprovechamiento de sus te-
rritorios y de los recursos naturales
que hay en ellos; el derecho a partici-
par en la toma de decisiones para la
instrumentacin de programas y me-
gaproyectos de desarrollo econmico
que afectan a sus territorios, y el reco-
nocimiento de la propiedad de su patri-
monio cultural. Durante este periodo
surgen nuevas propuestas para esta-
blecer la relacin de los pueblos indge-
nas y el Estado:
[] la que postula la comunalidad co-
mo base para la construccin de la au -
tonoma, planteada principalmente
por organizaciones indgenas oaxaque-
as, y la que reclama una autonoma
regional, posicin defendida por la ANI-
PA (Asociacin Nacional Indgena por
la Autonoma), que rene a organiza-
ciones indias de varias partes del pas.
Aun cuando estas posiciones no son
necesariamente opuestas, y pueden
incluso complementarse, en los hechos
expresan la presencia de dos posicio-
nes polticas con diferentes concepcio-
nes y orientaciones (Medina, 2000: 79).
Resurge la discusin sobre los dere-
chos indgenas en paralelo al aumento
de la movilizacin indgena organiza-
da y a sus nuevas y ms depauperadas
condiciones de vida, producto tambin
de un largo trabajo realizado por los
promotores internacionales en dere-
chos humanos y por la Organizacin
Internacional del Trabajo, quienes re-
toman las demandas indgenas in-
ternacionales provenientes de las
reuniones de Barbados I y Barbados II.
As, en 1973 se aprueba una ley indge-
na en Costa Rica, y en 1977 en Brasil,
curiosamente dos de los pases latinoa-
mericanos que tienen menos poblacin
indgena. Con ello el tema de los dere-
chos indgenas entr a las esferas de
discusin de las polticas indigenistas
de Amrica Latina.
Pero, en definitiva, fue la aproba-
cin del Convenio 169 de la ONU, en
1989, el factor que permiti el avance
del reconocimiento de los derechos in-
dgenas. Gracias a ello, en 1989 Chile
aprueba una reforma en materia ind-
gena; Mxico y Colombia suscriben el
Convenio 169 en 1990, y Colombia
aprueba su ley indgena en 1991. La
emergencia legislativa internacional
en materia indgena (el Convenio 169,
la Declaracin Americana de los Dere-
chos de los Pueblos Indgenas y la De-
claracin Universal de los Derechos de
los Pueblos Indgenas)
15
condujo al go-
bierno mexicano a la adopcin de la
norma legal internacional para pue-
blos indgenas, y lo llev a impulsar a
su interior las reformas constituciona-
les correspondientes que tuvieron lu-
gar entre 1990 y 2001.
Posteriormente, el brote del movi-
miento del Ejrcito Zapatista de Li-
beracin Nacional (1994) permiti un
avan ce ms en las reformas indge-
nas, as como la histrica firma de nue-
vos acuerdos y pactos en Guatemala,
entre el Estado y la Unidad Revolucio-
naria Nacional Guatemalteca (1995 y
1996) y, al mismo tiempo, entre el go-
bierno mexicano y el Ejrcito Zapatis-
ta de Liberacin Nacional (1996). Este
periodo, de prcticamente dos sexe-
nios, se caracteriz por una recoloca-
cin de posiciones entre los principales
actores del movimiento indgena orga-
nizado y de las instituciones del go-
bierno del Estado. Todo pareca indicar
que se estaban preparando las condi-
15
Vanse los documentos en la seccin de
fuentes citadas, al final de este artculo.
ciones para fundar una nueva forma
de relacin entre los pueblos indgenas
y el Estado, ya que se empezaban a re-
conocer los derechos indgenas en su
forma ms elemental: la conformacin
multicultural de la nacin.
EL RECONOCIMIENTO DE LOS
DERECHOS INDGENAS: FASE
SUPERIOR DEL INDIGENISMO
DE ESTADO?
El INI tuvo un papel fundamental para
lograr las reformas en materia indge-
na, ya que fue el promoviente, con
Guillermo Espinoza y Magdalena G-
mez a la cabeza, sobre todo en sus pri-
meros momentos. Tambin fueron de
particular importancia los trabajos
que realiz Gilberto Lpez y Rivas en
la Cmara de Diputados para la refor-
ma al artculo 4 constitucional (1992),
y los de Magdalena Gmez en la C-
mara de Legisladores para la reforma
al artculo 2 constitucional (2001).
Costumbre como atenuante, peritaje
cultural y traductor (1990)
Esta etapa inicia en 1990, cuando se
aprueban las reformas al Cdigo Penal
Federal y al Cdigo Federal de Proce-
dimientos Penales. El primero para
permitir que se tomara en cuenta la
costumbre, en caso de que el inculpado
fuese de origen indgena y se presumie-
ra que hubiese actuado conforme a ella,
a fin de fundamentar la gravedad del
delito y su grado de culpabilidad como
un elemento atenuante (artculos 51 y
52). Y el segundo para obligar a la auto-
ridad judicial a asistir de traductor que
conozca la lengua y cultura del inculpa-
do indgena, en caso de que ste no
comprenda suficientemente el idioma
espaol; tambin para que la autoridad
se auxilie del peritaje cultural con el
propsito de saber si el inculpado actu
conforme a su costumbre y cultura.
Dice el Cdigo Penal Federal: Den-
tro de los lmites fijados por la ley, los
jueces y tribunales aplicarn las san-
ciones establecidas para cada delito,
teniendo en cuenta las circunstancias
exteriores de ejecucin y las peculiares
del delincuente; particularmente
cuando se trate de indgenas se consi-
derarn los usos y costumbres de los
pueblos y comunidades a los que perte-
nezcan (artculo 51).
En el Cdigo Penal Federal se esta-
bleci, adems, que la autoridad no
proceder penalmente en caso de pose-
sin de peyote u hongos alucingenos,
cuando por la cantidad y circunstan-
cias del caso pueda presumirse que se-
rn utilizados en las ceremonias, usos
y costumbres de los pueblos y comuni-
dades indgenas, as reconocidos por
sus autoridades propias (artculo 195
bis, fraccin II).
Por su parte, las reformas al Cdigo
Federal de Procedimientos Penales
fijaron varias normas: obligar a identifi-
car en todas las etapas del proce-
dimiento al inculpado, en caso de que
fuera indgena (artculos 95 y 124); de-
terminar la competencia cuando el con-
flicto involucre como partes a indgenas
y no indgenas, [estableciendo que] ser
el tribunal competente el que ejerza ju-
risdiccin en el domicilio donde radique
la parte indgena (artculo 6); informar
al inculpado indgena que tiene derecho
a ser auxiliado por un traductor y un
defensor que tengan conocimiento de su
lengua y cultura, mismos que le debe-
rn ser asignados por la autoridad com-
petente (artculos 15, 18, 124, 128, 141,
146, 154 y 159); y tomar en cuenta la
costumbre y cultura del inculpado ind-
gena en el proceso (artculo 146) y, en su
caso, auxiliarse del uso del peritaje cul-
tural para que sea posible demostrar
que el inculpado actu conforme a la
costumbre haciendo que el juzgador
ahonde en el co nocimiento de su perso-
nalidad y capte su diferencia cultural
respecto a la cultura media nacional
(artculos 220 bis y 223).
En particular, esta ltima definicin
naci imprecisa y prejuiciada al afir-
mar que se espera que el juzgador capte
la diferencia cultural del inculpado res-
pecto a la cultura media nacional en
caso de ser indgena, pues la acepcin
del concepto de cultura implcito en
esta frase es la que se refiere al resulta-
do del cultivo de conocimientos huma-
nos y del supuesto refinamiento que
este cmulo de conocimientos trae con-
sigo, mas no al conjunto de hbitos y
usos socialmente compartidos, a la dife-
rente manera de pensar, sentir, actuar
y vivir en una sociedad determinada.
El artculo 223 del Cdigo Federal
de Procedimientos Penales comple-
menta la reforma sobre peritaje cultu-
ral, pues instruye que los peritos
debern acreditarse con un ttulo ofi-
cial en la ciencia o arte a que se refie-
ra el estudio pero, en caso de que el
inculpado pertenezca a un grupo tni-
co indgena, podrn ser peritos prcti-
cos, personas que pertenezcan a dicho
grupo tnico indgena.
A la distancia de las reformas a es-
tos cdigos penales podemos afirmar
que an no son conocidas por la mayo-
ra de los jueces, defensores y ministe-
rios pblicos, pese a la capacitacin
que el Instituto Nacional Indigenista
promovi para formar traductores en
lenguas indgenas reconocidos oficial-
mente para actuar en los juicios a los
que fuesen convocados por la autori-
dad judicial; por lo tanto, no se practi-
can con la regularidad que debieran.
En cuanto al peritaje cultural, se ha
observado que ninguno de los ms de
300 que ha realizado el INI y la CDI ha
funcionado como prueba sino como
atenuante, en algunos casos. Y si bien
el uso del peritaje y del traductor para
juicios podra ser una herramienta til
para la defensa de los inculpados ind-
genas, no deja de ser al mismo tiempo
un instrumento de la ley nacional dise-
ado para funcionar dentro de la lgi-
ca de su propio sistema, puesto que el
sistema jurdico indgena no ha sido
an reconocido plena y legalmente. Sin
embargo, en cuanto a derechos lings-
ticos se refiere hay que aclarar que
posteriormente, el 13 de marzo de 2003,
se aprob la Ley General de Derechos
Lingsticos de los Pueblos Indgenas
y la creacin del Instituto Nacional de
Lenguas Indgenas (INALI).
16
16
En esta pequea ley de apenas 25 artculos
se confirman los derechos obtenidos en el marco
jurdico nacional vigente y se amplan, a mi juicio,
tres ms: reconocer como lengua indgena a cual-
quiera de origen indoamericano que tenga cierto
tiempo de permanecer en el pas (artculo 2); darle
validez al uso de las lenguas indgenas para cual-
quier asunto pblico, tal y como lo tiene el uso del
espaol (artculo 7); y garantizar el acceso a la
educacin bilinge e intercultural (artculo 11).
Mxico pluricultural: artculo
Cuarto (1992)
En la dcada de 1990 aparecen dos re-
formas ms: la del reconocimiento de
Mxico como un pas pluricultural, con
el segundo prrafo al artculo 4 cons-
titucional,
17
y la apertura a la pri va-
tiza cin de las tierras ejidales y
co munales, con el artculo 27 y la nueva
Ley Agraria.
Uno de los aspectos ms relevantes
de las ltimas reformas en beneficio de
las poblaciones indgenas es, sin duda,
el reconocimiento oficial de sus cultu-
ras realizado con la adicin del primer
prrafo al artculo 4 constitucional, ya
que tiene una doble implicacin direc-
ta: reconoce a los pueblos indgenas y
la diversidad cultural del pas. As que
conviene observarla en partes, confor-
me a sus enunciados bsicos que son
los siguientes:
[a] La nacin mexicana tiene una com-
posicin pluricultural sustentada
originalmente en sus pueblos ind-
genas.
[b] La ley proteger y promover el de-
sarrollo de sus lenguas, culturas,
usos y costumbres, recursos y for-
mas especficas de organizacin so-
cial,
[c] y garantizar a sus integrantes el
efectivo acceso a la jurisdiccin del
Estado.
17
Publicado en el Diario Oficial de la Federa-
cin el 28 de enero de 1992. Para esta reforma se
llev a cabo una amplia consulta dirigida por el
entonces director de Procuracin de Justicia del
INI, Guillermo Espinosa. Se consultaron tres sec-
tores: pueblos indgenas, acadmicos y polticos.
[d] En los juicios y procedimientos
agra rios en que aquellos sean par-
te, se tomarn en cuenta sus prcti-
cas y costumbres jurdicas en los
trminos en que establezca la ley.
A partir de la oficializacin de la plura-
lidad cultural proveniente de las races
indgenas, y expresada en el enunciado
[a], la existencia de pueblos cuyas cos-
tumbres, modos de vida y lenguas son
diferentes a las de las poblaciones no
indgenas en apariencia deja de ser for-
malmente un problema nacional tra-
tado durante 55 aos por el Estado
mexicano con su conocida poltica de
integracin al reconocerse como un
componente social ms de la nacin
mexicana. En este enunciado se pueden
observar las grandes posibilidades que
la reforma al artculo 4 ofreca a los
pueblos indgenas de reconocer el dere-
cho a su costumbre y cultura, a exis tir
de manera diferente en esta sociedad,
ya que un pronunciamiento de este tipo
debe ir acompaado de su secuencia l-
gica, esto es, de una ley reglamentaria.
Sin embargo, sta nunca se elabor.
La reforma al artculo 4 que, dicho
sea de paso, gener fuertes debates en
la Cmara de Diputados,
18
no fue apro-
18
Los diputados de todos los partidos tuvie-
ron como primera reaccin, casi instintiva, ce-
rrar filas contra la propuesta de reforma bajo el
argumento de que ella contravena el principio
de igualdad jurdica expresado en la Carta Mag-
na que, por cierto, valoraban como una de las
grandes conquistas del derecho. Mientras, en
pasillos comentaron: qu pretenden, desmem-
brar al Estado? No fueron los nicos asombra-
dos. Los colegios de antroplogos y la ENAH
convocaron a un foro de especialistas para reca-
bar opiniones expertas (CEAS/CMA/ENAH/Conacul-
bada sin perder el abigarrado estilo in-
tegracionista y de corte multicultural
insertando una trampa jurdico poltica
ms en la disposicin legal, con ella el
Estado mexicano acomod la diversidad
cultural en un entramado legal, norma-
tivo e institucional liberal e impidiendo
que los pueblos indgenas pudieran ser
reconocidos en sus propios sistemas ju-
rdico-polticos. Tales afirmaciones se
comprueban si se develan los sentidos
que tienen los enunciados [c] y [d].
Al expresar en el enunciado [c] que
el Estado garantizar el efectivo acce-
so de los indgenas a su jurisdiccin,
uno se pregunta por qu el Estado
mexicano debe ser explcito en garan-
tizar dicho acceso?, acaso es un dere-
cho que los indgenas no tenan antes?,
o es que al reconocer su diferencia
cultural, como sujetos de derecho, pier-
den el acceso a la jurisdiccin del Esta-
do? A mi juicio, este enunciado es una
forma retrica de insistir en la integra-
cin de los indgenas a la vida nacio-
nal, puesto que el reconocimiento a la
diferencia no se establece, en modo al-
guno, en demrito de los derechos fun-
damentales de los ciudadanos.
ta, 1989). En esa oportunidad hubo juicios tales
como: esto de la reforma nos tom tan de sor-
presa a los antroplogos como al tigre de Santa
Julia (maestro en antropologa); qu esperan
que hagamos los mestizos, que entreguemos la
antigua Tenochtitln a los nahuas de hoy, y que
nos quedemos sin nuestra ciudad de Mxico?, a
dnde quieren que nos vayamos?; tambin so-
mos de aqu (maestra en antro pologa); po-
demos estar de acuerdo en que ellos vivan como
quieran, que se les respete su autonoma, nada
ms que el Estado no los puede dejar as como
as, tiene que vigilar constantemente porque a lo
mejor regresan a sus prcticas antropfagas y
eso no lo podemos permitir (doctor en Derecho).
En cuanto al enunciado [d], colocado
al final del prrafo, referido a asuntos
especficos de un campo del derecho, el
agrario, sin que se citen los otros (pe-
nal, civil, mercantil, etctera) y sea-
lando nicamente que se tomarn en
cuenta las costumbres indgenas en
juicios agrarios demuestra que al Es-
tado le interes ms proteger la pro-
piedad que reconocer las diferencias
normativas de origen cultural, lo cual
responde a la lgica original del dere-
cho: la proteccin de los bienes. Pero
tambin hace sospechar que se conoca
muy bien, al redactar la propuesta,
que en materia agraria existen con
menor frecuencia costumbres o prcti-
cas indgenas diferentes a las estable-
cidas por la ley estatal y nacional.
Supongo que esta parte de la reforma
al artculo 4 fue elaborada intencio-
nalmente como letra muerta, ya que se
sabe que la mayora de los conflictos
entre las costumbres indgenas y la ley
nacional surgen fundamentalmente
en los campos civil, penal y, por su-
puesto, poltico. Al menos fue lo que
encontramos como parte de los resul-
tados del proyecto de investigacin bi-
bliogrfica que llev a cabo en el INI.
19

Segn la informacin recopilada, exis-
ten casos de costumbre jurdica indge-
na, ya sea como prctica en contrario o
diferente, que constituyen campos de
conflicto con la ley nacional en tipos de
normas y procedimientos tales como:
19
Proyecto de Investigacin Bibliogrfica
sobre Costumbre Jurdica Indgena en la Subdi-
reccin de Antropologa Jurdica del INI, mayo
1991-diciembre 1994.
[...] casarse siendo menor de edad; he-
redar los bienes slo al primognito
varn o al ms pequeo de los hijos, o
excluir a las mujeres de la herencia;
tener ms de una esposa; someter al
inculpado a castigos corporales; impo-
ner prisin a deudores; tener detenida
a una persona por ms de setenta y
dos horas, sin cargos o sentencia; impo-
ner penas con trabajos personales no
remunerados, o ser exhibido pblica-
mente; celebrar juicios, en el caso de
las autoridades tradicionales, ingirien-
do bebidas embriagantes; y consumir
ciertas especies animales en peligro de
extincin (caguama, venado) (Valdivia
1994: 12, bibliografa comentada)
Como se puede observar, la necesidad
primordial del reconocimiento de la
costumbre indgena en el derecho me-
xicano alude a los campos civil y penal,
pero la ley slo establece tomar en
cuen ta las costumbres indgenas en los
juicios agrarios, donde la mayora
los pueblos indgenas no tienen nor-
mas propias contrarias a la ley nacio-
nal. Esto se puede ver en el enunciado
[d], y es lo que yo llamo una trampa ju-
rdica con intenciones polticas. Es una
trampa porque cuando se aprob y di-
fundi la reforma se quiso presentar
ante la opinin pblica como el recono-
cimiento al derecho indgena. Sin em-
bargo, ni es reconocimiento porque no
hay normas indgenas propias que
puedan aplicarse en los juicios agra-
rios, ni es sobre el derecho indgena
puesto que slo se aborda una parte
del mismo: la agraria. No obstante, me
parece que el reconocimiento tram-
poso fue ms un producto del temor
que de la ignorancia.
20
Fue el temor a
que los pueblos in dgenas reclamaran
su autonoma e independencia frente
a la nacin, una vez que el reconoci-
miento al derecho indgena se hubiese
aprobado. Tambin hubo rechazo por
parte de algunos importantes constitu-
cionalistas a reconocer el derecho a la
diferencia bajo el argumento de que
ello se opone al principio de igualdad
ante la ley, consagrado en la Consti-
tucin nacional. Estos intelectuales
juristas sostuvieron que el proceso
para acreditar el principio de igualdad
ante la ley haba sido muy costoso como
para acep tar ahora un retroceso. La
tesis que sustentaron fue vlida para
los procesos sociales que se vivieron en
Mxico a principios del siglo XX, cuando
el valor de las personas ante la ley se
meda por su condicin de clase y has-
ta de raza. Pero las condiciones so-
ciales de finales del siglo XX parecan
demostrar que la diversidad es una con-
dicin intrnseca a la sociedad misma,
la cual habra que reconocer como un
acto de justicia plena.
Con todo, creo que vali la pena la
reforma al artculo 4 tan slo por las
po sibilidades de reglamentacin que
ofreca el enunciado [b], toda vez que
pro teger y promover el desarrollo de
lenguas, culturas, usos, costumbres,
20
En aquellos tiempos la defensa de la re-
forma al artculo 4 constitucional en la C-
mara de Diputados la encauz Gilberto Lpez
y Rivas, antroplogo, con amplia experiencia y
conocimiento de la cuestin indgena en Mxi-
co. En todas las sesiones tuvo una brillante par-
ticipacin, sin embargo estuvo solo contra todo
el grupo de diputados conservadores e ignoran-
tes del asunto.
recursos y organizacin social, poda
interpretarse como respetar, proteger
y promover a los pueblos indgenas en
su espacio territorial, en sus formas de
expresin, de organizacin, de creen-
cia, de educacin y de ser social en su
conjunto. Lo que no se puede negar es
que, observado a la distancia, la refor-
ma al artculo 4 constitucional sent
un precedente muy importante para la
elaboracin y posterior aprobacin de
la llamada ley indgena de 2001.
Nueva Ley Agraria (1992)
La segunda gran reforma que tuvo re-
percusiones directas en el marco jur-
dico en materia indgena, durante la
dcada de 1990, fue al artculo 27 cons-
titucional
21
y su consecuente nueva
Ley Agraria.
22

Como dije anteriormente, en la d-
cada de 1980 termin la dotacin agra-
ria, pues ya no haba ms tierra que
repartir. As que en noviembre de 1991
el entonces presidente Carlos Salinas
de Gortari promovi un decreto en el
que se establece y define el fin del re-
parto agrario y, en consecuencia, el ar-
tculo 27 constitucional tuvo que ser
reformado derogando las fracciones X,
21
La reforma al artculo 27 se public en el
Diario Oficial de la Federacin el 6 de enero de
1992; como consecuencia inmediata de la refor-
ma, el 26 de febrero de 1992 se promulg la Ley
Agraria, reglamentaria del artculo 27 constitucional,
y el 6 de enero de 1993 se promulg el Reglamen-
to de la Ley Agraria en materia de Certificacin
de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares.
22
En 1993 La Ley Agraria sufri varias re-
formas y adiciones a sus artculos 166, 170, 173.
178, 180, 185, 191 y 198, publicadas en el Diario
Oficial de la Federacin el 9 de julio de 1993.
XI, XII, XIII y XIV que contenan esta
obligacin del Estado. Sin embargo, se
continu atendiendo el rezago agra-
rio, pues los asuntos pendientes de
resolver en este campo todava eran
muy numerosos, quedando debida-
mente establecidos los trmites para
su conclusin en la Ley Orgnica de
los Tribunales Agrarios (Procuradu-
ra Agraria, 1993: 11).
Con la nueva reforma agraria, el Es-
tado decidi como mejor opcin que,
ante la carencia de tierras, habra que
intensificar el aprovechamiento del
recurso a travs de la creacin de em-
presas agrcolas y pecuarias, estable-
ciendo las condiciones jurdicas para
su privatizacin.
De esta reforma, segn la Procura-
dura Agraria las modificaciones ms
importantes que se hicieron al nuevo
artculo 27 constitucional fueron:
[1] Se declara el fin del reparto agrario
y el combate intensivo al rezago
agrario;
[2] Se reconoce de modo explcito la
personalidad jurdica de los ncleos
de poblacin ejidales y comunales;
[3] Se da seguridad plena a las tres for-
mas de propiedad rural, la privada,
la ejidal y la comunal;
[4] Se establece la autonoma de la vida
interna de ejidos y comunidades;
[5] Se reconocen los sujetos de derecho
agrario;
[6] Se permite la formacin de socieda-
des civiles o mercantiles en el agro; y
[7] Se crean los medios para la procu-
racin e imparticin de una justicia
agraria gil y expedita (Procuradu-
ra Agraria, 1993: 10).
El punto crtico de la reforma al artcu-
lo 27 constitucional fue reconocer y de-
clarar que ya no hay ms tierras que
repartir y, por lo tanto, las nuevas ge-
neraciones de campesinos (dentro de
los cuales se encuentran prcticamen-
te todos los pueblos indgenas) ya no
podrn aspirar a que el Estado les dote
de nuevas tierras para que tengan su
propia parcela, o para que tengan una
parcela con el tamao suficiente para
ser productiva. Ante esta gran limitan-
te la propuesta del Estado fue inten-
sificar el aprovechamiento del recurso
a travs de la creacin de empresas
agrco las y pecuarias, para lo cual defi-
ni jurdicamente los parmetros que
lo haran posible, como se enuncia en
los anteriores puntos [2], [4], [5] y [6]. A
sabiendas que los campesinos mexica-
nos no tienen financiamiento ni visin
empresarial, se abri legalmente la po-
sibilidad de que tanto ejidos como bie-
nes comunales pudieran enajenarse o
asociarse con capitales externos. Tam-
bin se dispuso que pudieran reorgani-
zarse de acuerdo con sus intereses, ya
que slo se pueden crear nuevos ejidos
mediante la libre decisin de un mni-
mo de 20 individuos, que deben apor-
tar tierras para ese fin ( ibidem: 13).
Aunque se sentaron las bases lega-
les para la privatizacin de la tierra en
Mxico esto no ha sucedido plenamente
an, pues al parecer son muy pocos los
casos de compra venta de ejidos y bie-
nes comunales, y casi todos se encuen-
tran en zonas tursticas y conurbadas.
Muchas pueden ser las causas, pero
creo que bsicamente se debe a que las
tierras estn descapitalizadas, lo cual
sugiere que hay que hacer grandes in-
versiones de capital bajo condiciones de
alto riesgo financiero debido a la extre-
ma pobreza en que se encuentran los
campesinos. Otra de las posibles causas
es que a la mayora de los pueblos cam-
pesinos que estn involucrados en acti-
vidades relacionadas con el narcotrfico
no les interesa vender sus tierras o aso-
ciarse, debido a las notables ganancias
que obtienen por este medio y, al mismo
tiempo, por tratarse de zonas dedicadas
a esta actividad ilcita, la violencia que
trae consigo impide que sean atractivas
para los inversionistas. Por otra parte,
es tambin cierto que la economa
mexicana, as como la mundial, no ob-
tienen ganancias importantes del cam-
po ni de las empresas agropecuarias,
sino de otros sectores como el financiero
y de servicios. Pero por encima de todas
las causas probables est el hecho in-
eludible de que para los pueblos indge-
nas la tierra no es solamente un recurso
productivo o un lugar dnde vivir, sino
primordialmente un territorio, el espa-
cio de construccin social de su cultura,
el lugar donde se gestan los vitales pro-
cesos de reproduccin e identificacin
social y cultural.
Pluralidad cultural y derechos
indgenas en las constituciones
estatales (1990-2003)
Las reformas a la Constitucin federal
obligaron a las entidades de la Rep-
blica a revisar y, en su caso, promover
las mismas en sus constituciones esta-
tales, tarea que desempearon los le-
gisladores locales de 1990 a 2003. Al
trmino del periodo slo 16 entidades
federativas reformaron sus constitu-
ciones con disposiciones en materia
indgena; de ellas, nicamente once re-
conocieron textualmente la composi-
cin pluricultural de la nacin, nueve
de manera plena, dos en forma indi-
recta (tabla 1) y slo cuatro estados
aprobaron una ley reglamentaria en
materia indgena: Chiapas (1999),
Oaxaca (1998), Campeche (2000) y Es-
tado de Mxico (2002).
Cabe sealar que la reforma del es-
tado de Guerrero, primera en la lista,
realizada en 1987, se hizo tres aos
antes que la reforma al artculo 4
constitucional, de manera que la de
Guerrero no fue consecuencia directa
de la del artculo 4 y por ello no res-
ponde a los objetivos de reconoci-
miento de la pluriculturalidad. Sin
embargo, hay que subrayar el hecho de
que una vez reformado dicho artculo
constitucional tampoco fue reconocida
la pluriculturalidad en una reforma
posterior de la Constitucin del estado
de Guerrero, con todo y que en este es-
tado existe una muy importante po-
blacin indgena con formas muy
avanzadas de organizacin social.
23
Por otra parte, llama la atencin el
caso de Quintana Roo porque en su
Constitucin no se establece de manera
explcita el reconocimiento de la compo-
23
Me refiero a las policas comunitarias que
este ao han cumplido ya diez aos de haberse
constituido con el nombre de Consejo Regional
de la Polica Comunitaria, de la Coordinadora
Regional de Autoridades Comunitarias. Monta-
a y Costa Chica de Guerrero, y que son un
ejemplo de autonoma aplicada a la seguridad
pblica. De este asunto se pueden encontrar ya
referencias bibliogrficas en varios autores, en-
tre ellos, Gmez Ribera (2005) y Ravelo Lecuona
(2002a, 2002b).
Tabla 1. Resumen de las caractersticas de las reformas constitucionales
en materia indgena en los estados de la Repblica mexicana (1987-2003)

E
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Ao
de la
refor-
ma
Contenido y expresin empleada para el reconoci-
miento de la pluriculturalidad
Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen-
taria de
derechos y
cultura
indgenas
G
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r
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1987 Proveer la incorporacin al desarrollo, preserva-
cin y fomento de sus manifestaciones culturales.
Pueblos
indgenas
No hay
C
h
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a
s
1990 Proteger la cultura, lenguas y dialectos y tomarlos
en cuenta en asuntos legislativos, administrativos
y judiciales; y procurar que haya intrprete en
procesos penales.
Etnias No hay
1999 Se reconoce la composicin pluricultural de la
entidad; establece la proteccin y lneas de
atencin para su desarrollo; garantizar el acceso
pleno a la justicia, a los servicios de salud, a una
educacin bilinge que preserve y enriquezca su
cultura; el derecho a elegir sus autoridades
tradicionales de acuerdo a sus usos y costumbres;
participacin de las comu ni dades indgenas en la
elaboracin de planes y programas de desarrollo;
tomar en cuenta sus prcticas y costumbres
jurdicas en los procesos penales, y derecho a
traductor y defensor que conozca su lengua y
cultura; el trmite y resolucin de controversias
en municipios con poblacin mayoritariamente
indgena ser conforme a sus usos y costumbres y
con la participacin de las autoridades tradiciona-
les. Se sanciona la discriminacin.
Pueblos y
comunidades
indgenas
S hay
O
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c
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entidad y el tequio como expresin de solidaridad
comunitaria; impulsar, fortalecer y respetar las
tradiciones y las culturas; se funda el derecho a la
libre asociacin de municipios y comunidades a
partir de su filiacin tnica. La educacin com-
prender la enseanza de los valores tradiciona-
les de cada regin tnica, y en las comunidades
bilinges la enseanza tender a conservar el
idioma espaol y el dialecto regional.
Pueblos y
comunidades
indgenas.
Etnias.
Grupo tnico
Regin tnica
No hay
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Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen-
taria de
derechos y
cultura
indgenas
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1995 Se reconocen los usos y costumbres para la
eleccin de autoridades municipales.
Comunidades
indgenas
No hay
1998 Se reconoce su libre determinacin en un marco
de autonoma, su personalidad jurdica de derecho
pblico y el goce de sus derechos sociales; se
reconocen sus sistemas normativos, la jurisdiccin
de sus autoridades; se reglamenta el tequio; se
penaliza la discriminacin tnica y el etnocidio; se
les protege de reacomodos y desplazamientos;
reconoce el derecho social al uso y disfrute de
los recursos naturales de sus tierras y territorios.
Pueblos y
comunidades
indgenas
S hay
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1990 Establece lneas de proteccin, desarrollo y
respeto. La educacin promover el conocimiento
de los valores, lengua y creencias de los grupos
tnicos y su papel en la configuracin y desarrollo
de la historia e identidad nacional.
Grupos
tnicos
No hay
2007 Reconoce que el estado tiene una composicin pluri-
cultural sustentada originalmente en sus pueblos
y comunidades indgenas, siendo aquellos que
descienden de pobladores que habitaban en el
territorio del estado de Quertaro desde antes del
inicio de la colonizacin y que conservan sus pro-
pias instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas o parte de ellas. Reconoce especficamente a
los pueblos indgenas otom, huasteco y pame, as
como las comunidades indgenas que los conforman,
asentadas en los municipios de Amealco eje Bonfl,
Cadereyta de Montes, Coln, Ezequiel Montes,
Jalpan de Serra y Tolimn, y expresa que los los
indgenas procedentes de otro estado de la rep-
blica, que transiten o residan temporal o perma-
nentemente dentro del territorio del estado de
Quertaro, podrn acogerse, en lo conducente, a los
beneficios de esta Ley.
Pueblos y
comunidades
indgenas,
otom,
huasteco y
pame
S hay
(continuacin)
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Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen-
taria de
derechos y
cultura
indgenas
H
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o
entidad; el derecho a preservar su forma de vida,
bienestar y desarrollo siempre y cuando no
contravengan la norma de orden pblico; garanti-
zar el acceso efectivo a la jurisdiccin del Estado;
los poderes del estado tomarn en cuenta sus
costumbres jurdicas.
Grupos
sociales de
culturas
autctonas.
Comunidades
indgenas
No hay
S
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entidad; respetar sus culturas y garantizar el
acceso a la jurisdiccin del Estado.
Grupos de
nuestro
origen
No hay
V
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entidad; proteger y promover el desarrollo de sus
culturas y garantizar el acceso efectivo a la juris-
diccin del Estado; tomar en cuenta sus prcticas y
costumbres jurdicas en los procesos penales.
Pueblos
indgenas
No hay
1998 Derecho de los pueblos indgenas a la libre
determinacin en un marco de autonoma
establecida en la ley reglamentaria. Derecho de
las comunidades indgenas a promover su
desarrollo equitativo y sustentable; a una
educacin laica, obligatoria, bilinge e intercultu-
ral. El Estado y municipios debern impulsar el
respeto y conocimiento de las culturas de la
entidad y combatir la discriminacin. El munici-
pio distribuir los recursos con sentido de equi-
dad, incorporando a las comunidades indgenas
con categora de agencia municipal; y podr
incorporar representantes de la poblacin indgena
en la planeacin y participacin ciudadana.
Pueblos
y comuni-
dades
indgenas.
Poblacin
indgena
No hay
2000 Se reconoce la composicin pluricultural y
multitnica de la entidad. El Estado cuidar que
la educacin de los pueblos indgenas sea bilinge,
respete su cultura e incorpore contenidos acerca
de su etnohistoria y cosmovisin.
Pueblos y
comunidades
indgenas.
Poblacin
indgena
No hay
(continuacin)
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refor-
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Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen-
taria de
derechos y
cultura
indgenas
N
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y
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r
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1993 Garantizar la proteccin y promocin del desarro-
llo de sus culturas, el efectivo acceso a la jurisdic-
cin del Estado y tomar en cuenta sus prcticas y
costumbres jurdicas en los trminos en que se
establezca n las leyes.
Nuestras
etnias
indgenas
No hay
1998 Se reconoce la composicin tnica plural de la
entidad, el derecho a la libre determinacin en un
marco de autonoma para decidir sus formas de
organizacin, sistemas normativos y desarrollo;
penaliza la discriminacin; se otorga el derecho a
participar en los planes y programas de desarrollo
educativo, productivo, cultural o social.
Su educacin ser bilinge; se sanciona la
discriminacin; proteccin de la propiedad y
posesin de sus tierras y sus derechos de uso y
aprovechamiento del agua y recursos naturales.
Pueblos y
comunidades
indgenas
No hay
2004 Idem. Etnias,
pueblos y
comunidades
indgenas,
coras,
huicholes,
tepehuanos y
mexicaneros
S hay
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1994 Se reconoce la composicin pluricultural de la nacin
mexicana; las leyes estatales propiciarn el desa -
rrollo de las comunidades respetando su cultura.
Comuni dades No hay
2007 Se reconoce la composicin pluricultural del
estado sustentada originalmente en sus pueblos
indgenas, los cuales son aquellos que formen una
unidad social, econmica y cultural, asentada en
un territorio y que reconoce autoridades propias
de acuerdo con sus usos y costumbres. Ley de
Pueblos y
comunidades
indgenas
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Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen-
taria de
derechos y
cultura
indgenas
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2007 orden pblico e inters social. Se propone respetar
y promover el desarrollo de los pueblos indgenas,
reconociendo a las comunidades y a las personas
que los integran, como titulares de derechos
sociales e individuales, conforme a las disposicio-
nes de la Constitucin Poltica de tos Estados
Unidos Mexicanos, la particular del Estado,
las leyes que de ellas emanen y en concreto de
esta ley especfica. En casos penales, se reconoce
la necesidad de un traductor indgena, de haber
actuado conforme a su costumbre y de que los
sujetos se autoadscriban (salvo excepciones).
Pueblos y
comunidades
indgenas
S hay
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1994 Se reconoce la diversidad cultural; proteger y
promover su desarrollo; para las etnias la educa-
cin ser bilinge respetando su cultura.
Etnias
duranguenses
No hay
2007 La ley tiene por objeto el desarrollo, reconocimien-
to, preservacin y defensa de los derechos y cultura
de los pueblos y comunidades indgenas reconoce
que el Estado tiene una composicin pluricultural y
pluritnica sustentada en sus pueblos y comunida-
des indgenas, los cuales son tepehuanes, huicholes,
mexicaneros, tarahumaras o rarmuris, asentados
en el Estado, cuyas formas e instituciones sociales,
econmicas y culturales los identifican y distinguen
del resto de la poblacin del Estado. Los indgenas
procedentes de otra entidad federativa o de otro
pas, que transiten o residan temporal o permanen-
temente dentro del territorio del Estado, sern
sujetos de las obligaciones y derechos de la
presente Ley; por lo anterior, se les reconoce el
derecho a la proteccin de sus costumbres, usos,
tradiciones, lengua, religin, indumentaria y rasgos
culturales. Los derechos de los pueblos indgenas
que reconoce la presente Ley, sern ejercidos a
travs de sus respectivas autoridades tradicionales.
Pueblos y
comunidades
indgenas,
tepehuanes,
huicholes,
mexicaneros,
tarahumaras
o rarmuris
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Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen-
taria de
derechos y
cultura
indgenas
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1994 Tomar en cuenta sus costumbres en los juicios
civiles o penales; se establece que las tierras
indgenas son inalienables e imprescriptibles y
que para venderse stas y las aguas se apegarn
a la ley y a las costumbres indgenas que, a su
vez, debern recopilarse, reconocerse y regularse
por las leyes civiles del Estado; propiciar que su
educacin la proporcionen los propios pueblos y
que sea bilinge cuando lo soliciten; los servicios
de salud deben tomar en cuenta su lengua y
cultura.
Pueblos y
comunidades
indgenas
No hay
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pluritnica de la entidad; proteger y promover el
desarrollo de sus culturas; y garantizar el acceso a
la jurisdiccin del Estado.
Pueblos
indgenas.
Grupos
No hay
pluritnica de la entidad; proteger y promover el
desarrollo de sus culturas; y garantizar el acceso a
la jurisdiccin del Estado. ste reconoce la
existencia de los pueblos indgenas mazahua,
otom, nhuatl, tlahuica, y matlatzinca, asentados
principalmente en []
Pueblos y
comunidades
indgenas
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nacin mexicana y de la entidad; establece el
derecho a desarrollar y fortalecer el control y
disfrute de sus recursos naturales y sus culturas;
establecer mecanismos para su efectiva en los
distintos mbitos y niveles de gobierno; garanti-
zar que la convivencia en la entidad se d respe-
tando y valorando la diversidad cultural; se
sancionar la discriminacin hacia ellos y sus
integrantes; la enseanza de una lengua indgena
en educacin bsica ser obligatoria en comunida-
des con regular proporcin de poblacin indgena;
Pueblos
indgenas
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Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen-
taria de
derechos y
cultura
indgenas
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1996 se apoyar el desarrollo y promocin de sus
conocimientos, medicina tradicional y tecnologas;
se garantizar su efectivo acceso a la jurisdiccin
del estado; en todo juicio deber tomarse en
cuenta su cultura y deber llevarse preferente-
mente en su lengua o en su defecto con la asisten-
cia de traductores; en los conflictos por lmites
agrarios el estado promover la conciliacin y
concertacin, con la participacin activa de las
autoridades indgenas.
Pueblos
indgenas
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1996 Se reconoce la composicin pluricultural de la enti-

dad; se promover el respeto y desarrollo de sus
culturas; se garantizar el efectivo acceso a la
jurisdiccin del estado; se tomar en cuenta sus
prcticas y costumbres jurdicas en los juicios y
procedimientos, con derecho a un traductor para
quienes no hablen espaol; se promovern los
Consejos Indgenas para cada etnia; la educacin
para las comunidades indgenas deber ser
bilinge; la ley reglamentaria y las relacionadas
con los derechos y proteccin de los grupos indge-
nas debern ser traducidas, impresas y publicadas
en las lenguas de los grupos tnicos de la entidad.
Pueblos y
comunidades
indgenas.
Grupos
tnicos.
Grupos
indgenas.
Etnias.
Indgenas
No hay
2003 Se reconoce la composicin pluritnica, pluricul-
tural y multilingstica de la entidad. Reconoce
el derecho a su libre determinacin en un marco
de autonoma bajo el principio de la subsidiarie-
dad y complementariedad en correspondencia con
el marco jurdico; el estado les otorga la calidad de
sujetos de derecho pblico, con personalidad
jurdica y patrimonio propios. Reconoce sus
instituciones y su actual jurisdiccin territorial,
sus formas autonmicas de gestin y su capacidad
de organizacin y desarrollo. El Estado coadyuvar
a la preservacin y enriquecimiento de su lengua
Pueblos y
comunidades
indgenas,
pueblos
nahuas,
teenek o
huastecos, y
xioi pames, y
la presencia
de los
wirrarika o
huicholes
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Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen-
taria de
derechos y
cultura
indgenas
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2003 y cultura. El municipio asignar equitativamente

los presupuestos, y las comunidades indgenas los
administrarn. Derecho a traductor y defensor
que conozca su lengua y cultura en los procesos
penales; se protegen los derechos de indgenas que
no son de la entidad y se encuentran en ella. El
estado, con la participacin de las comunidades
indgenas, establecer instituciones, el sistema y
las polticas que garanticen su desarrollo; sern
consultados para la elaboracin de los planes
estatales de desarrollo, y el Congreso y ayunta-
mientos estatales establecern equitativamente
el presupuesto para cumplir con las polticas para
su desarrollo. Su educacin se incrementar en
todos los mbitos y niveles, con uso de la lengua
indgena y el espaol, incorporando las caracte-
rsticas interculturales especficas. Se prohbe la
discriminacin.
Pueblos y
comunidades
indgenas,
pueblos
nahuas,
teenek o
huastecos, y
xioi pames, y
la presencia
de los
wirrarika o
huicholes
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1997 Se instituir un sistema de justicia indgena para
las comunidades de la Zona Maya de la entidad a
cargo de jueces tradicionales y, en su caso, de
Magistrados de Asuntos Indgenas que, de
acuerdo con las comunidades indgenas, determi-
ne el Tribunal Superior de Justicia; se proteger,
regular y validar el desarrollo de sus lenguas y
culturas y se garantizar el efectivo acceso a la
jurisdiccin del estado.
Comunidades
indgenas.
Etnias
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Adems, en
1997 se
aprob la Ley
de Justicia
Indgena del
Estado de
Quintana
Roo que
reglamenta
esta reforma
en la materia
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*
1998 Se proteger y promover el desarrollo de sus
culturas; se garantizar el efectivo acceso a la
jurisdiccin del estado; se tomarn en cuenta sus
prcticas y costumbres jurdicas en los juicios y
procedimientos.
Etnias No hay
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Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen-
taria de
derechos y
cultura
indgenas
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2007 Tiene por objeto el reconocimiento, preservacin y
defensa de los derechos y cultura de los indgenas
del estado de Baja California, as como el estable-
cimiento de las obligaciones de la administracin
pblica estatal y municipal, en la construccin de
las relaciones con las comunidades indgenas y
elevar el bienestar social de sus integrantes,
promoviendo el desarrollo a travs de programas
y presupuestos especficos. Esta Ley reconoce los
derechos colectivos, a los siguientes pueblos
indgenas: Kiliwas, Kumiai, Pai pai, Cucap y
Cochim, as como a las comunidades indgenas
que conforman aqullos, los cuales habitaban en
la regin desde antes de la formacin del estado
de Baja California, y que conservan sus propias
instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas, o parte de ellas. Las comunidades
indgenas pertenecientes a cualquier otro pueblo,
procedentes de otro estado de la repblica y que
residan temporal o permanentemente dentro del
territorio del estado de Baja California, podrn
acogerse a esta ley.
Pueblos y
comunidades
indgenas,
indgenas,
pueblos
indgenas
kiliwas,
kumiai, pai
pai, cucap y
cochim
S hay
*Puebla es el nico estado de los que se presentan en este cuadro que no reform su constitucin en materia
indgena. Y en Michoacn an se discute la necesidad de elaborar una ley de derechos y cultura indgena.
Fuente: Mara de los ngeles Valdivia Dounce, Los lmites de la educacin intercultural en la legislacin
mexicana, tesis de doctorado en Ciencias de la Educacin, Barcelona, Facultad de Ciencias de la Educacin-
Universidad Autnoma de Barcelona, 2006.
(continuacin)
sicin pluricultural de la nacin y de
su Estado, pero aprob la Ley de Dere-
chos, Cultura y Organizacin Indgena
(1998), as como la Ley de Justicia In-
dgena (1997); ambas re glamentarias
del ltimo y penltimo prrafos del ar-
tculo 13 de su Consti tucin.
Asimismo destaca el hecho de que
slo tres estados que reformaron sus
constituciones estatales en materia de
derechos y cultura indgena recono-
cieron a los pueblos y comunidades
ind genas con personalidad jurdica de
derecho pblico, como sujetos de dere-
cho pblico: Oaxaca en su Constitucin
y Ley Reglamentaria, ambas en 1998;
San Luis Potos en su Constitucin en
2003; y Campeche en su Ley Regla-
mentaria de 2000.
Otro aspecto que me parece impor-
tante observar es la manera en que
varios estados resolvieron reformar
sus constituciones para dar cabida a
un supuesto reconocimiento a la pluri-
culturalidad. En Campeche y Jalisco
se reconoci la composicin pluricul-
tural del pas, mas no de su propia
entidad. Y en Chihuahua no hubo reco-
nocimiento pleno, sino parcial, de la
composicin pluricultural, pues slo se
modificaron aspectos fragmentados de
la vida indgena, como tomar en cuen-
ta su costumbre en los juicios civiles y
penales, y en los servicios de salud; que
los pueblos indgenas proporcionen su
propia educacin; y, en materia agra-
ria, se reglament que las tierras (y
aguas) indgenas no se pueden vender,
ni comprar, ni extinguir este derecho, y
para el traspaso de tierras y aguas se
apegarn a las disposiciones de la ley
estatal y de la costumbre india.
De igual forma es de llamar la aten-
cin que los trminos empleados en al-
gunas constituciones para referirse a
los pueblos indgenas no se apegaron a
la norma internacional del Convenio
169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo haciendo suponer que exis-
te cierta ignorancia sobre este ins-
trumento. Por ejemplo, en Durango se
emple etnias duranguenses, en So-
nora grupos de nuestro origen, en
Hidalgo grupos sociales de culturas
autctonas, y en Nayarit nuestras et-
nias indgenas (aunque en la reforma
posterior, la de 1998, se subsan esta de-
ficiencia nombrndolos pueblos y co-
munidades indgenas).
Las reformas constitucionales de
las entidades federativas llevaron, en
consecuencia, a establecer modificacio-
nes a las leyes secundarias de los esta-
dos con la finalidad de dar congruencia
y certeza jurdica a las reformas. Sin
embargo, los resultados son notoria-
mente dismiles, como se demuestra
en la tabla 2. Los casos ms contras-
tantes son Oaxaca frente a Puebla, ya
que mientras el primero realiz modi-
ficaciones a doce leyes estatales y
aport una de las leyes indgenas ms
completas del pas, en Puebla apenas
se reform un artculo del cdigo en
materia electoral, cuyo sentido expre-
sa la voluntad de tomar en cuenta las
costumbres indgenas en los procesos
electorales.
Aunque no es el nico caso de este
tipo, Puebla es realmente crtico, pues
tratndose de uno de los estados de la
Repblica mexicana que cuenta con
mayor poblacin indgena (13%) no
realiz ninguna reforma a su Consti-
Tabla 2. Entidades federativas que incorporaron disposiciones en materia
indgena en sus leyes estatales (1987-2003)
Instrumento
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Ley reglamentaria en materia de derechos y cultura
indgena
X X X X X
Ley de Justicia Indgena X
Ley de Educacin X X X
Ley de Salud X
Cdigo Penal X X
Cdigo de Procedimientos Penales X X X X X
Cdigo de Procedimientos Civiles X X
Cdigo en Materia Electoral X X X
Ley Orgnica Municipal X
Ley Orgnica de la Administracin Pblica X
Ley Orgnica del Poder Judicial X X
Ley Orgnica de la Procuradura para la Defensa del
Indgena
X
Ley Orgnica de la Junta de Conciliacin Agraria X
Ley que crea el Instituto Estatal de Desarrollo Munici-
pal
X
Ley del Instituto Oaxaqueo de las Culturas X
Ley que crea la Corporacin Oaxaquea de Radio y
Televisin
X
Ley del Fomento para el Desarrollo X X
Reglamento Interior de la Administracin Pblica X
*Puebla es el nico estado de los que se presentan en este cuadro que no reform su constitucin en
materia indgena.
Fuente: Mara de los ngeles Valdivia Dounce, op. cit.
tucin estatal, ni aprob una ley ind-
gena, y la nica reforma que realiz
no reconoce la costumbre indgena.
Casos similares son Tabasco y Yuca-
tn, donde no se realiz ninguna mo-
dificacin legal, siendo que Yucatn
ocupa el primer lugar en porcentaje
de poblacin indgena en el pas, como
puede apreciarse en la tabla 3.
Tabla 3. Entidades federativas con mayor porcentaje de poblacin hablante
de lengua indgena de 5 aos y ms (2000)
Entidad federativa Porcentaje
Estados Unidos Mexicanos 7.2
Yucatn 37.4
Oaxaca 37.2
Chiapas 24.7
Quintana Roo 23.1
Hidalgo 17.3
Campeche 15.5
Guerrero 13.9
Puebla 13.1
San Luis Potos 11.7
Veracruz de Ignacio de la Llave 10.4
Nayarit 4.6
Tabasco 3.7
Michoacn de Ocampo 3.5
Mxico 3.3
Chihuahua 3.2
Tlaxcala 3.2
Nota: Con respecto al total de la poblacin de cinco y ms aos de cada entidad federativa. Se excluye a la
poblacin que no especific si habla o no lengua indgena.
Fuente: INEGI, XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000. Tabulados Bsicos, Mxico, INEGI, 2001.
Reforma al artculo 2 constitucional
(2001)
El fin del periodo de reformas legales
en materia de derechos indgenas lo
marca la reforma del 18 de julio de
2001, mejor conocida como ley indge-
na, conformada as por las nuevas mo-
dificaciones a la Constitucin federal:
se adicionaron un segundo y tercer p-
rrafos al artculo 1; se reform el 2; se
derog el prrafo primero del artculo
4, y se adicionaron un sexto prrafo al
artculo 18 y un ltimo prrafo a la
fraccin tercera del artculo 115.
La ley indgena federal del 2001 es
mucho ms completa que todas las re-
formas anteriores. Aqu se establecie-
ron reconocimientos elementales como
la composicin pluricultural del pas
sustentada en los pueblos indgenas, el
origen de stos y sus instituciones, su
derecho a la libre determinacin y a
cierta autonoma. En esta nueva ley
hay dos avances ms: la forma de iden-
tificar por la conciencia de su identidad
y pertenencia a los sujetos jurdicos
(como lo establece el Convenio 169) y
la tipificacin de la discriminacin
como un delito. Sin embargo, no deja
de ser una ley mocha, ya que los pue-
blos y comunidades indgenas son de-
finidos como sujetos de inters pblico
y no como sujetos de derecho pblico,
con lo cual su derecho a la libre deter-
minacin y autonoma quedan en mera
retrica. Adems, en el apartado A del
artculo 2 se garantizan derechos que
ya tenan los pueblos indgenas, y en el
apartado B se perfilan las bases para
disear un tpico plan de desarrollo so-
cial, al puro estilo de la programacin
gubernamental; as que ambos temas
por dems ociosos, sirvieron de relleno
a la monserga de esta reforma.
Mientras en la ley indgena no
hubiera un reconocimiento constitu-
cional de los pueblos y comunidades
como sujetos de derecho, la opcin que
podan tomar para su defensa de dere-
cho colectivo era el llamado litigio es-
tratgico basado en los instrumentos
y las cortes internacionales. Hoy en da
las normas internacionales contenidas
en estos instrumentos forman parte de
la Constitucin nacional, gracias a la
reforma al artculo 1 en 2011.
A MANERA DE CONCLUSIONES
La poltica indigenista del Estado
mexicano evolucion en el siglo XX des-
de planteamientos excluyentes y racis-
tas hasta llegar a convertirse en una
de las polticas ms democrticas de
Amrica Latina, gracias a los reconoci-
mientos jurdicos citados. Sin embargo,
persiste la ignorancia sobre la existen-
cia e identidad de los pueblos indgenas
en el pas, y su derivada discriminacin
y exclusin.
A lo largo del periodo revisado se
puede decir que ha habido una preocu-
pacin central en todas las polticas
indigenistas que es la de integrar a la
poblacin indgena a las formas de
vida nacional a travs de la homolo-
gacin de servicios mdicos, educati-
vos, productivos, de infraestructura y
de procuracin de justicia, ya sea impo-
nindoles los modelos, preguntndoles
si estn de acuerdo o no, o permitin-
doles que diseen sus propios progra-
mas de desarrollo dentro del marco de
las formas de vida nacional. Pero,
gracias a indigenistas honestos que
han laborado en el INI hoy en da se
puede decir que en muchas regiones
indgenas ha llegado una mayor justi-
cia social, pues han pasado a la histo-
ria las jornadas de trabajo de sol a sol y
sin descanso; han entrado a las comu-
nidades los servicios mnimos de salud
y educacin; se respetan los precios ofi-
ciales de los productos bsicos; y exis-
ten ms oportunidades para decidir
sobre sus propios destinos.
El Estado tambin ha mantenido
su relacin hegemnica con los pueblos
indgenas; y ha permitido, protegido y
hasta promovido las relaciones do-
minicales en las llamadas regiones de
refugio aunque, al mismo tiempo, indi-
genistas y lderes indgenas han tra-
bajado contra corriente sorteando
obstculos de todo tipo para liberarse
de estas condiciones.
Sin embargo, an no ha llegado el
momento en que podamos ver a un
Estado que reconoce plenamente la
mayora de edad de los ciudadanos
indgenas y mucho menos la necesidad
de que la participacin poltica de es-
tos pueblos sea independiente y sobe-
rana, dado su carcter diferenciado no
slo de cultura sino, fundamentalmen-
te, de origen y desarrollo histrico. En-
tonces s estaramos frente a la fase
superior del desarrollo de la poltica
indigenista.
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1996 Se reconoce la composicin pluricultural de la enti-

2003 y cultura. El municipio asignar equitativamente

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