DIREITO AO DESENVOLVIMENTO COMO DIREITO FUNDAMENTAL

Manoel Messias Peixinho

*
Suzani Andrade Ferraro
*

RESUMO
O direito do desenvolvimento a categoria de direito de solidariedade que pertence
terceira gerao dos direitos fundamentais. Historicamente foi firmado durante a fase de
descolonizao (dcada de 1960), conforme exposto na Declarao sobre o Direito ao
desenvolvimento das Naes Unidas de 1986 e, posteriormente confirmado na
Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos de 1993. O direito ao desenvolvimento
um direito fundamental inalienvel que constitui objetivo fundamental da Repblica
Federativa do Brasil. A ordem social garante as necessidades humanas bsicas. A ordem
poltica consagra um sistema democrtico. Por fim, h os princpios da ordem econmica
que valorizam principalmente a justia social e busca do pleno emprego.

PALAVRAS CHAVES
DIREITOS FUNDAMENTAIS; AS DIMENSES DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS; DIREITO AO DESENVOLVIMENTO; CONSTITUIO;
ORDEM ECONMICA; ORDEM SOCIAL.

RSUM
Le droit du dveloppement est la catgorie de "droit de solidarit" quappartien la
troisime gnration des droits fondamentaux. Historiquement a t affermi pendant la
dcolonisation (dcennie de 1960), comme expos dans la Dclaration sur le Droit au
dveloppement des Nations Unies de 1986 et ultrieurement confirm lors de la

*
Doutor em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela PUC/RIO. Professor do Mestrado da
Faculdade de Direito de Campos FDC, do Mestrado da Universidade Cndido Mendes e do
Departamento de Direito da PUC-RIO.
*
Mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Professora de graduao e ps-
graduao da Universidade Cndido Mendes de Niteri-RJ .
6952

Confrence de Vienne sur des Droits Humains de 1993. Le droit au dveloppement c'est
un droit fondamental inalienable qui constitue objectif fondamental de la Rpublique
Fdrative du Brsil. L'ordre social garantit les ncessits humaines basiques. L'ordre
politique consacre un systme dmocratique. Finalement, y a les principes de l'ordre
econnomique qui valorisent principalement la justice sociale et cherche du complet
emploi.

MOTS CLS
DROIT AU DVELOPPEMENT; DROITS FONDAMENTAUX; LES DIMENSIONS
DES DROITS FONDAMENTAUX; CONSTITUTION; ORDRE ECONOMIQUE;
ORDRE SOCIAL.

INTRODUO

A expresso direitos fundamentais aparece pela primeira vez na Frana com
o advento da Revoluo Francesa de 1789. A conscincia de que a proteo dos direitos
humanos no deveria se reduzir ao plano interno, posto que ligada ao destino da
humanidade, levou a se operar a reviso da noo tradicional de soberania absoluta do
Estado em que se admite intervenes externas, mediante a possibilidade de
responsabilizao internacional a cristalizar-se a idia de que o individuo, por ser sujeito
de direito, destinatrio de proteo internacional. Para Flvia Piovesan, a Declarao de
1948 introduziu a concepo contempornea de direitos humanos, marcada pela
universalidade e indivisibilidade desses direitos, pois ao consagrar direitos civis e
polticos e direitos econmicos sociais e culturais, a Declarao combina o discurso
liberal e o discurso social da cidadania ao conjugar o valor da liberdade ao valor da
igualdade.
1


1
PIOVESAN, Flvia Cristina. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 4 ed. So Paulo:
Max Limonad, 2000, p.35.
6953

Por conseguinte, ao conjugar o valor da liberdade com o valor da igualdade, a
Declarao demarca a concepo contempornea de direitos humanos, pela qual os
direitos humanos passam a ser concebidos como uma unidade interdependente, inter-
relacionada e indivisvel. A Declarao Universal dos Direitos do Homem, em seu artigo
XXII, consagra que toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito segurana
social e realizao, pelo esforo e recursos de cada Estado, dos direitos econmicos,
sociais e culturais indispensveis sua dignidade e ao livre desenvolvimento de sua
personalidade.

1. AS DIMENSES DE DIREITOS FUNDAMENTAIS

A anlise das dimenses dos direitos fundamentais passa, necessariamente, pela
reconstruo histrica dos diversos conceitos at aqui analisados. Por imposio
metodolgica, a reflexo, neste momento, far-se- com o fito da sistematizao
classificatria dos direitos fundamentais, o que deixa, para outro momento, a abordagem
puramente histrica.
2
H de se observar, ainda, que a utilizao da nomenclatura
dimenso empregada no lugar de gerao. Esta expresso pode induzir o sentido
errneo de superao ou caducidade dos direitos fundamentais. Outra observao vital
que precisa ser pontuada que a utilizao indiscriminada, feita por alguns autores, dos
termos direitos humanos e direitos fundamentais, significa que os autores referem-se ao
contedo do mesmo tema, apenas divergem em relao terminologia.
3

2
A teoria das Geraes de Direitos foi desenvolvida pelo jurista francs Karel Vasak em Conferncia
proferida no Instituto Internacional de Direitos Humanos, no ano de 1979. Vasak classificou em trs
geraes os Direitos Humanos e fundou o seu pensamento em um dos dsticos da Revoluo Francesa de
1789 (libert, egalit et fraternit), qual seja, a solidariedade. Cf. VASAK, Karel. For the third generation
of human rights: the rights of solidarity. Inaugural Lecture, Tenth Study Session, International Institute of
Human Rights, J uly, 1979. Ver, ainda, VASAK, Karel. The international dimension of human rights. Vols.
I e II, Paris: UNESCO, 1982. A abordagem histrica e classificatria dos direitos fundamentais opo
metodolgica seguida, entre outros, por ANDRADE, J os Carlos Vieira de, para quem os direitos
fundamentais so compreendidos a partir de trs dimenses histricas, que seriam as perspectivas
filosfica ou jusnaturalista, universalista ou internacionalista e estadual e ou constitucional (Os direitos
fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976. Coimbra: Almedina, 1987, pp. 11-42). Voltarei
discusso histrica em outro momento, quando ento analisarei essas perspectivas histricas.
3
importante assinalar que h autores que no concordam com a classificao dos direitos fundamentais
em gerao, como MIRANDA, J orge: Fala-se, por vezes, em trs geraes de direitos fundamentais: a
6954


1.1 A primeira dimenso de direitos fundamentais


A primeira dimenso corresponde, cronologicamente, conquista dos direitos
individuais civis e polticos, cuja fonte principal reporta-se origem da Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado, em 1789, na Frana. Na base desses direitos est a
idia da segurana e da autonomia individual em face do Estado.
4
Ao invocar essa
categoria de direitos, o que se pretende repelir a possvel opresso do poder e, ao
mesmo tempo, preservar a pessoa nica e exclusivamente do indivduo. Os direitos
reclamados so identificados com a proteo da esfera de integridade fsica e moral do
ser humano, com o objetivo de serem resguardadas as liberdades individuais de ir e vir,
pensamento, expresso, reunio e associao, sempre para se privilegiar a perspectiva
individual, mesmo quando o exerccio do direito de associao ou reunio se estenda a
coletividades de pessoas. Nessa dimenso, no se privilegiam os direitos de grupos
distinguidos, mas de indivduos que se renem em decorrncia do exerccio da liberdade
individual. Na qualidade de cidado, os direitos so cvicos, de votar e ser votado, de
participar dos destinos do Estado, seja escolhendo os governantes, seja mesmo se
candidatando a cargos eletivos. equivocado descrever os direitos de primeira dimenso
na perspectiva de direitos meramente exigveis de no-interveno do Estado.
5
Mais
correto consignar que os direitos individuais so efetivados tanto pela simples
absteno estadual de no ofender a autonomia individual, quanto pela interveno do
Estado ao obrigar, por meio do monoplio da fora. A imposio da medida de exceo

dos direitos de liberdade, a dos direitos sociais; e a de direitos novos ou novssimos direitos, como os
direitos ecolgicos, os direitos dos povos autodeterminao e aos recursos naturais, o direito ao
desenvolvimento e o direito paz. Conquanto esta tricotomia seja exacta de um prisma de localizao
histrica do aparecimento destes ou daqueles direitos, j no plano conceitual no parece justificar-se: o
direito ao ambiente enquanto direito e no enquanto interesse difuso releva dos direitos sociais, e em
parte ainda, dos prprios direitos da liberdade; os direitos dos povos no podem ser de modo algum,
confundidos com direitos fundamentais (at porque nos ltimos trinta anos houve regimes polticos que os
invocaram precisamente para esmagar direitos fundamentais). (Manual de Direito Constitucional, Tomo
IV, Direitos Fundamentais, pp. 24).
4
ISRAEL, J ean-J aques. Manual des liberts fondamentales, ISRAL, J ean-J acques. Droits et liberts
fondamentales. Paris: LGDJ , 1998, p. 21.
5
Nesse sentido, merece reserva a afirmao do professor BONAVIDES, Paulo: Os direitos de primeira
dimenso so oponveis ao Estado, so direitos de resistncia e de oposio perante o Estado (Curso de
Direito Constitucional, p.517).
6955

visar a evitar que indivduos se oprimam e se agridam reciprocamente. Os direitos
polticos tambm se enquadram no mesmo raciocnio. So concretizados tanto com a
no-interveno do Poder Pblico, quanto pela obrigao de o Estado prover os meios
materiais que objetivam a plenitude do exerccio da cidadania.


1.2 A segunda dimenso de direitos fundamentais


Aos direitos sociais, originariamente limitados aos direitos originados no
trabalho, cujo contexto histrico reporta s condies econmicas do indivduo
trabalhador, so incorporados, posteriormente, os direitos culturais e econmicos, quais
sejam: a assistncia sade e os benefcios oriundos da Previdncia Social. Nos direitos
sociais esto includos, tambm, direitos que se opem ao Estado, para este que se
abstenha de fazer ou no fazer, se a ao ou omisso resultar em dano individualidade.
A essncia dessa dimenso , no obstante, instrumental, porque se exige mais do que na
categoria da primeira dimenso, que o Estado cuide para que efetivamente estejam
disposio as condies materiais para a concreta fruio desses direitos. Nessa categoria
dimensional os direitos sociais se alargam e alam a proteo de coletividades. Nesse
sentido, o direito associao em sindicatos permite que se vivencie o direito
genuinamente exercido em funo de indivduos considerados coletivamente.
A dimenso social dos direitos fundamentais no suplantou a idia clssica dos
direitos individuais, mas imprimiu profundas transformaes no conceito oriundo do
liberalismo. Dentre outros fatores responsveis por essas mudanas, constata-se a
influncia da ideologia marxista, segundo a qual as liberdades formais so, na verdade,
fico jurdica, que tem o objetivo de mascarar a dominao de uma classe por outra. A
liberdade deve ser a de participao, na qual os indivduos so atores sociais da
transformao. A caracterstica fundamental responsvel pela mudana na idia de
liberdade a incluso, na dimenso inseparvel das liberdades, dos direitos econmicos e
sociais, que objetivam assegurar aos cidados as condies materiais que lhes permitam
exercer a cidadania plena. No se trata, aqui, ao contrrio da concepo clssica de
6956

proteger as liberdades negativas e formais, mas garantir a interveno do Estado para que
tutele as polticas pblicas, implemente-as e torne accessveis aos cidados as garantias
mnimas para que possam viver com dignidade. A nova concepo de liberdade realiza-
se por meio de polticas intervencionistas, com a sensvel modificao do contedo. A
liberdade de imprensa, por exemplo, continuar a ser a garantia contra a interveno do
Estado, nas no poder prescindir, de igual forma, da fiscalizao e do controle do
Estado em relao origem dos fundos dos jornais para assegurar o funcionamento da
imprensa livre. Numa expresso, as liberdades no so nica e exclusivamente um meio
de se opor opresso do Estado, mas e para complementar a idia clssica - o prprio
Estado quem cria as condies reais para o exerccio da liberdade.
6

1.3 A terceira dimenso de direitos fundamentais


A terceira dimenso estende-se a direitos que no tm no indivduo o seu
destinatrio direto. Se os direitos fundamentais da segunda dimenso tambm
contemplam essa caracterstica, a diferena , contudo, marcante. Os direitos dessa
dimenso reconhecem no ser humano, ou melhor, na humanidade, o principal
protagonista. Melhor seria classificar essa dimenso no de direitos coletivos, mas de
direitos difusos, reconhecidos pela indivisibilidade dos bens que tutela. possvel
ponderar que os indivduos, nessa acepo, so os destinatrios reais dos benefcios, mas
somente o so mediatamente, uma vez que notadamente sobrepe-se o interesse
coletivo ao individual. So direitos representativos dessa categoria a fraternidade, a paz,
o meio ambiente, o respeito ao patrimnio histrico e cultural, e, ainda, a nova ordem
econmica mundial, com valores redefinidos pelo respeito dos pases ao pleno
desenvolvimento
7
interno. Assim, a solidariedade a base da inter-relao entre os

6
DUVERGER, Maurice. Elments de droit public, DUVERGER, Maurice. Elments du droit public. 13
ed. Paris: PUF, 1995, pp.186-189.
7
BRANT, Leonardo Nemer Caldeira, aps minucioso estudo da origem do direito ao desenvolvimento do
direito internacional, principalmente na gnese que est disposta nos pargrafos I e II do artigo 22 da Carta
Africana de direitos humanos, afirma que todos os povos tm direito ao desenvolvimento econmico e
cultural no estrito respeito da sua liberdade e da sua identidade e ao gozo igual do patrimnio comum da
humanidade. Os Estados tm o dever, separadamente ou em cooperao, de assegurar o exerccio do
direito ao desenvolvimento. A despeito dos progressos normativos no mbito internacional, conclui o
6957

blocos de pases, no mais baseada na explorao dos imprios,
8
quer dizer, dos pases
ricos, os quais encontram nos pases da chamada periferia apenas parceiros para o
escoamento de produtos exportados a custos unilateralmente definidos.
9
O Estado , sem
dvida, o principal personagem no plano da efetivao dos direitos coletivizados,
impondo-se-lhe a criao de condies materiais nas quais os indivduos exeram, na
plenitude, a solidariedade, no mais considerada a tenso dicotmica indivduo-Estado,
mas, e isso relevante pontuar, o Estado solidarista,
10
postado ao lado dos indivduos e
responsvel por fazer existir e fundamentalmente prover as condies materiais, por
meio de polticas pblicas, a fim de tornar disponveis os meios indispensveis
subsistncia material indispensvel cidadania concreta. Indissocivel do direito ao
desenvolvimento o reconhecimento de outros direitos, coadjuvantes do pleno
desenvolvimento dos Estados e indivduos, que so os direitos pertinentes ao exerccio

autor que o direito ao desenvolvimento se enquadra na seguinte perspectiva, dentre outras assinaladas: (a)
um direito inalienvel concernente ao indivduo e ao Estado; (b) trata todos os direitos humanos e
liberdades fundamentais num todo nico, interdependente e indivisvel; (c) tem capacidade de vincular a
ordem internacional e nacional, a conquista de seus objetivos, ou seja, uma melhor distribuio dos
benefcios gerados pelo desenvolvimento; (d) procura vincular no plano internacional o crescimento
econmico ao interesse social e assim, tornar-se importante mecanismo legal dos pases em
desenvolvimento na tentativa da promoo de uma nova ordem econmica internacional, baseada na
igualdade soberana, na interdependncia e cooperao entre os Estados. (O Direito ao desenvolvimento
como direito humano. In Revista Brasileira de Estudos Polticos). UFMG: 07/95, pp.91-117).
8
HARDT, Michael e NEGRI, Antonio, a respeito do conceito de imprio, assim o dizem: deve-se
salientar que Imprio usado aqui no como metfora, o que exigiria uma demonstrao das
semelhanas entre ordem mundial de hoje e os imprios de Roma, da China, das Amricas, e assim por
diante, mas como conceito, o que pede basicamente uma abordagem terica. O conceito de Imprio
caracteriza-se fundamentalmente pela ausncia de fronteiras: o poder exercido pelo Imprio no tem
limites. Antes e acima de tudo, portanto, o conceito de Imprio postula um regime que efetivamente
abrange a totalidade do espao, ou de fato governa todo o mundo civilizado. Nenhuma fronteira
territorial confina o seu reinado. Em segundo lugar, o conceito de Imprio apresenta-se no como um
regime histrico nascido da conquista e sim como ordem que na realidade suspende a histria e dessa
forma determina, pela eternidade, o estado de coisas existentes (Imprio. 2
a,
edio. Traduo de Berilo
Vargas. So Paulo: Record, 2001, p.14).
9
Afirma MIRANDA, J orge, ao comentar os direitos da terceira dimenso, que se trata de soberania poltica
e econmica e trata-se tambm da conscincia assumida -- por enquanto talvez s por alguns -- de
injustia, criada e mantida no interior da mesma humanidade. Da a conexo com a procura da nova ordem
econmica internacional e a insero, por vezes proposta, nos chamados direitos de solidariedade ou de
terceira gerao (Manual de direito constitucional, Tomo IV, Direitos Fundamentais, p. 63).
10
BIDENGARAY, Christian e EMERI, Claude, afirmam que o estado solidarista no socialista, mas o
mediador entre os grupos sociais que a despeito dos interesses antagnicos, so submetidos ao
arbitramento democrtico. (La definition constitutionnelle des droits et des liberts en France. In Droit
constitutionnel et droits de lhomme. Paris: Economica, 1987, p.22).
6958

da democracia, informao e ao pluralismo. Penso que no se est diante de outra
dimenso.
11

O exerccio da democracia somente plenamente realizado quando cidados
conscientes e portadores de direitos materialmente reconhecidos exercem a cidadania. E
isso somente acontece com o desenvolvimento das capacidades inerentes liberdade dos
indivduos, agora integrados na coletividade consciente, que busca no pluralismo o
respeito s diferenas polticas, tnicas e culturais. Tambm a informao indissocivel
do desenvolvimento social, j que o compartilhar de responsabilidades em certas
comunidades exige a democratizao e a transparncia das informaes produzidas e
veiculadas. A informao tem a finalidade, nessa dimenso, de fornecer contedos
crticos necessrios efetivao da cidadania slida.
2. MARCO HISTRICO E CONCEITO DE DIREITO AO
DESENVOLVIMENTO

O marco histrico do direito ao desenvolvimento a dcada de 1960, durante a
fase de descolonizao. Conforme salienta Celso Lafer
12
, o conflito entre direitos
econmicos, sociais e culturais (herana socialista, sustentada pela ento Unio
Sovitica) e os direitos civis e polticos (herana liberal, sustentada pelos Estados
Unidos) foi fruto de um sistema internacional de polaridades definidas. Nesse
contexto, surge o empenho do Terceiro Mundo de elaborar uma identidade cultural
prpria propondo direitos de identidade cultural coletiva, como o direito ao
desenvolvimento. O conceito, por sua vez, foi abordada pela primeira vez em 1972
13

por Keba Mbaye, Chefe de J ustia do Senegal, que introduziu o direito ao
desenvolvimento como direito humano e somente alguns meses aps por Karel Vasak,
que sustentou ser o direito ao desenvolvimento parte da terceira gerao de direitos

11
Para BONAVIDES, Paulo, esses direitos correspondem quarta gerao, com o que no concordamos
pelos motivos j expostos (Curso de direito constitucional, p.525). Para FERREIRA, Luiz Pinto, os
direitos da quarta gerao correspondem ao direito economicamente equilibrado, o direito ao
desenvolvimento, o direito s informaes corretas sem a contaminao das mdias eletrnicas (Curso de
direito constitucional, So Paulo: Saraiva, 10
a
edio, 1999, p.23).
12
Lafer, Celso. Comrcio, Desarmamento, Direitos Humanos: reflexes sobre uma experincia
diplomtica. So Paulo: Paz e Terra, 1999, p.32.
13
BEDJ AOUI, Mohammed. The rigt to Development, BEDJ AOUI, Mohammed (org.) Internacional Law:
Anchievements and Prospects.Paris: Martinus Nijhoff Publisher e UNESCO, 1991, p.177.
6959

humanos. Ressalte-se a observao feita por Antonio Celso Alves Pereira
14
, segundo o
qual a primeira pessoa que discutiu a temtica foi o Cardeal Etienne Duval, arcebispo de
Arghel que, em uma mensagem de Ano Novo proferiu ao povo argelino, em 01 de
janeiro de 1969, proclamou o direito ao desenvolvimento dos pases do Terceiro Mundo.

A Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas (CDHNU) proclamou,
pela primeira vez, a existncia do direito ao desenvolvimento em 1977 (Resoluo 4,
XXXIII). Dois anos aps, a CDHNU confirmou, por meio da Resoluo n. 5, XXXV, de
02 de maro de 1979, a existncia desse direito e da igualdade de oportunidade como
uma prerrogativa tanto das naes quanto dos indivduos. No entanto, o contedo do
direito era vago, o que faz com que a Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas
no conseguisse atingir um acordo unnime entre os Estados nacionais (Os Estados
Unidos e mais sete estados se abstiveram). No entanto, em 1981, a CDHNU estabeleceu
um grupo de trabalho de experts governamentais sobre o direito ao desenvolvimento que,
aps alguns debates na Comisso e na Assemblia Geral das Naes Unidas, a adotou-se
a Resoluo 37/199/18/1982, na qual a Assemblia Geral estatuiu o direito ao
desenvolvimento como um direito humano inalienvel.

Outros documentos internacionais asseguram o direito ao desenvolvimento.
o caso da Carta Africana de Direitos Humanos e dos Povos, que dispe acerca do direito
de todos os povos ao seu desenvolvimento econmico, social e cultural
15
(art. 22), da
Carta da Organizao dos Estados Americanos, nos captulos nos art. 55 da Carta das
Naes Unidas e nos Pactos Internacionais de direito Humanos assim como na encclica
de Paulo VI, de 1967, Sobre o Desenvolvimento dos Povos.

14
PEREIRA, Antonio Celso Alves. O direito ao desenvolvimento no contexto dos direitos humanos. In:
Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, Janeiro/Maro 1992, n 77/78, p. 29.
15
No artigo XXII da Declarao Universal dos Direitos Humanos consagra que toda pessoa , como
membro da sociedade, tem direito segurana social e realizao, pelo esforo nacional, pela
cooperao internacional e de acordo com a organizao e recursos de cada Estado, dos direitos
econmicos, sociais e culturais indispensveis sua dignidade e ao livre desenvolvimento de sua
personalidade. E, por sua vez, no artigo XXVIII, toda pessoa tem direito a uma ordem social e
internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na presente Declarao possam ser
plenamente realizados.

6960

2. O DESENVOLVIMENTO NA CONSTITUIO BRASLIERA DE 1988

A Constituio brasileira de 1988 referencia o desenvolvimento no prprio
prembulo ao enunciar que o Estado democrtico brasileiro, que se institui a partir desta
Carta, est compromissado, dentre outros fins, a assegurar o desenvolvimento da
sociedade brasileira. Assim, ao positivar os objetivos que devem nortear a Repblica, o
constituinte reiterou ser o desenvolvimento um dos objetivos que evidenciam a natureza
da Constituio.
H constituies estatutrias ou orgnicas e programticas ou diretivas. As
primeiras so as que definem um estatuto de poder; so instrumentais, enunciadoras de
competncia e reguladoras de processos. As segundas, por sua vez, so as que atuam
como mero instrumento de governo, mas, alm disso, enunciam diretrizes e fins a serem
realizados pelo Estado e pela sociedade.
16
A Carta Magna 1988 uma constituio
programtica. Os princpios subscritos como objetivos devem nortear toda a
interpretao das demais normas constitucionais, bem como serem efetivados por meio
dos atos dos rgos pblicos. Verifica-se que os objetivos descritos no seu artigo 3
norteiam a interpretao e aplicao das demais normas constitucionais, da legislao
infraconstitucional e impem diretrizes cogentes s aes pblicas, uma vez que os h
dever de efetivar os poderes constitucionalmente constitudos.

O artigo 3 da Carta Constitucional, por sua vez, no determina quais os
contornos do desenvolvimento almejado pelo constituinte originrio, ou ainda, quais os
instrumentos para efetiv-lo e nem como os cidados podem exigir-lhe o cumprimento.
Desta forma, os demais dispositivos constitucionais podem auxiliar na analise de quais
valores o legislador considera relevantes neste processo de busca do desenvolvimento.
Passa-se, assim, ao estatuto da ordem social, poltica e econmica consolidada na norma
constitucional.


16
GRAU, Eros Roberto. A ordem Econmica na Constituio de 1988. 6
a
ed. So Paulo: Malheiros. 2001,
pp. 35-38.

6961

Luis Afonso Heck
17
observa que, por meio do art. 174 da Constituio Federa
marca a caracteriza a passagem da concepo de um Estado ausente para a concepo de
um Estado presente no setor econmico. Este modelo de estado conformado pelo art. 3
e incisos da Constituio. Desta forma, os objetivos fundamentais no direitos subjetivos
pblicos. Por outro lado, no so normas destitudas de ineficcia, mas na qualidade de
objetivos fundamentais tm precedncia sobre os objetivos polticos e, nesse sentido, no
s limitam a liberdade conformadora do legislador como tambm a vinculam.

O direito ao desenvolvimento econmico , nessa linha de raciocnio, direito
fundamental que vincula os trs poderes constitudos. No titulo da Ordem Econmica
est explicitado que o desenvolvimento das riquezas e bens de produo nacionais deve
ser compatvel com a qualidade de vida de toda a populao na perspectiva de
compatibilizar a ordem econmica com a ordem social. Acresa-se, ainda, que a
produo de riquezas orienta-se sob o principio distributivo da ao interventiva do
Estado na ordem econmica, observado o principio fundamental de desenvolvimento
nacional. Neste sentido, Franco Montoro ensinava que o desenvolvimento depende da
capacidade de cada pas para tomar decises que sua situao requer, o que exige a
superao da condio de dependncia ou subordinao de tipo colonial, no plano
poltico, econmico ou cultural.
18

Para Cristiane Derani, o desenvolvimento econmico garantia de melhor
nvel de vida coordenada com um equilbrio na distribuio de renda e de qualidade de
vida mais saudveis. A medida de renda per capita no mais apropriado indicador do
desenvolvimento econmico compreendido pela ordem econmica constitucional. O
grau de desenvolvimento aferido, sobretudo, pelas condies materiais de que dispe
uma populao para o seu bem-estar.
19
Amatya Sem concorda com este postulado:

17
HECK, Luiz Afonso. Prefcio.In ROCHA SCOTT, Paulo Henrique. Direito Constitucional
Econmico. Estado e Normalizao da Economia. Porto Alegre: Safe, 2000, p. 24.

18
MONTORO, Andr Franco. Estudos de Filosofia do Direito. 2 ed. So Paulo: Saraiva. 1995, p.44.
19
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econmico. 2
o
ed. Ver. So Paulo: Max Limonard, 2001, pp.32-
34.
6962


Os fins e os meios do desenvolvimento requerem anlise e exame minuciosos
para uma compreenso mais plena do processo de desenvolvimento; sem
duvida inadequado adotar como nosso objetivo bsico apenas a maximizao
da renda ou da riqueza, que , como observou Aristteles meramente til e
em proveito de alguma outra coisa. Sendo assim, o desenvolvimento deve
estar relacionado sobretudo com a melhora da vida que levamos e das
liberdades que desfrutamos.

O direito ao desenvolvimento nacional norma jurdica constitucional de
carter fundamental, provida de eficcia imediata e impositiva sobre todos os poderes do
Estado e, nesta direo, no pode se furtar a agir de acordo com as respectivas esferas de
competncia, sempre na busca da implementao de aes e medidas de ordem poltica,
jurdica ou irradiadora que almejam a consecuo daquele objetivo fundamental.

2.1.Ordem poltica e social na Constituio brasileira de 1988

A Constituio brasileira proclama um Estado Democrtico de direito que
prima pela participao popular na escolha de seus representantes e de seu regime de
governo. Nestes termos, vige a soberania popular, atravs de uma democracia
representativa, que permite, ainda, formas de controle, pela sociedade, da atuao dos
poderes pblicos. Neste sentido, so claros as prerrogativas e instrumentos
constitucionais que autorizam a participao popular na sociedade brasileira. Contudo, a
ignorncia dos direitos e a limitao da iniciativa popular obstaculizam a efetividade do
sistema democrtico. Por conseguinte, o que falta ao Brasil, em termos de liberdades
polticas, dar efetividade s normas e prerrogativas existentes, ou seja, que o cidado
assuma seu papel de agente ativa e utilize-se dos meio democrticos de participao ativa
no cotidiano democrtico.
20

No que tange ordem social, a Constituio adota como primado o trabalho e
objetiva o bem-estar e a justia social. O constituinte preocupou-se com a sade,

20
SEN, Amrtya. Desenvolvimento como liberdade, So Paulo: Companhia das Letras, 1999,
pp. 50-60.
6963

previdncia, assistncia social, educao, entre outros ao consolidar garantias sociais
fundamentais ao cidado. Nestes termos, a norma constitucional determina que o Estado,
com o auxilio da sociedade, assuma o papel de agente responsvel pelo cumprimento
destas garantias sociais, como a educao e a sade, que so qualificados de direitos de
todos e dever do Estado. A problemtica nesta liberdade instrumental centra-se,
essencialmente, no discurso propugna a falta efetividade dessas normas constitucionais.
As causas que mais comumente so apontadas referem-se a: insuficincia de recursos
econmicos do Estado; corrupo e desvio de verbas pblicas; ausncia de exerccio do
controle popular; falta de vontade poltica para o estabelecimento de polticas pblicas ou
cumpri-las.

2.3.Ordem econmica na Constituio de 1988

Inicialmente, importante rever, sucintamente, o modelo estatal e a ordem
econmica nas antigas constituies brasileiras, sobretudo com relao interveno do
estado com o objetivo de observar comparativamente os modelos de ordem econmica
no passado e na atualidade.
a) 1934. Visava, prioritariamente, promoo da indstria e proteo dos
trabalhadores urbanos atravs da interveno estatal; b) 1937. O modelo de Estado no
exercia interveno direta, mas de mera coordenao dos agentes econmicos, ou seja, a
interveno limitava-se defesa de interesses nacionais; c) 1946. Reconhecia a livre
iniciativa e livre concorrncia. Era sensvel aos ideais de realizao da justia social e
conciliava aqueles princpios com a valorizao do trabalho humano. Ampliou as
possibilidades de interveno e institucionalizou o planejamento; d) 1967. Marcou o
retorno da organizao e explorao das atividades econmicas para a iniciativa privada
do Estado menos intervencionista. Buscava atingir o desenvolvimento social e
econmico atravs do fortalecimento da empresa privada, estabilidade de preos,
aumento da oferta de emprego e fortalecimento do mercado; e) EC n. 1 de 1969.
Diminuiu as possibilidades de interveno estatal. Preocupou-se com o desenvolvimento
6964

nacional, justia social e valorizao do trabalho humano, adotado o planejamento como
instrumento de desenvolvimento econmico.

Pode-se observar que o modelo estatal oscilou entre perodos de maior e menor
interveno na economia, bem como priorizou questes similares como o trabalho
humano e o mercado, em circunstncias distintas. A atual Constituio inovou em
poucos aspectos e no adotou um modelo econmico fechado ou inflexvel. Trouxe
algumas diretrizes bsicas e gerais que podem fundamentar diversos planos de ao.

O jurista Paulo Henrique Rocha Scott
21
salienta que a ordem econmica
oriunda da Constituinte vigente incorporou discursos ideolgicos diversos, alguns que
podem ser classificadas de liberais e outras de socialistas ao adotar o modelo da
Constituio de 1934, com a inteno de atenuar as opresses sociais e econmicas
decorrentes do regime liberal e ao visar um justo desenvolvimento scio-econmico.
Ressalta, ainda, um sistema econmico capitalista, amparado na livre iniciativa, na
liberdade de contratar, na livre concorrncia e na propriedade privada, que caracterizam
um sistema de mercado no Brasil.

Scott aduz que, ainda que se evidencie um modelo capitalista, denota-se que a
Constituio de 1988 tambm voltada para a construo de um modelo de Estado
Social, o que possibilita, constitucionalmente, a atuao normativa e reguladora do
Estado na atividade econmica. Neste sentido, coaduna-se com a posio do Ministro
Eros Roberto Grau, que afirma que a Constituio de 1988 define um modelo econmico
de bem-estar, especificado, respectivamente, nos artigos 1, 2, 3 e 170 da CF/88.
22

2.4.Princpios que regem a ordem econmica na Constituio de 1988


21
SCOTT, Paulo Henrique Rocha. Direito Constitucional Econmica: Estado e normalizao da
Economia. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2000, pp. 92-94.
22
Ibid.
6965

A ordem econmica est positivada nos artigos 170 a 181 da Constituio de
1988, os quais delimitam os parmetros da atuao estatal na economia, bem como os
fins que devem ser priorizados. H, tambm, outros princpios pertinentes nos demais
dispositivos da Constituio, a exemplo dos objetivos descritos no artigo 3, que se
refletem em toda a ordem constitucional. Para Eros Roberto Grau, os princpios dispostos
na Constituio de 1988 so:

a) a construo de uma sociedade livre, justa e solidria; b) liberdade de associao
profissional ou sindical (art. 8) e garantia do direito de greve (art. 9); c) a
integrao do mercado interno ao patrimnio nacional (art. 219); d) desenvolvimento
nacional (art. 3); e) sujeio da ordem econmica aos ditames da justia social (art.
170, caput); f) dignidade da pessoa humana como fundamento da Republica (art. 1
o
,
III) e da ordem econmica (art. 170, caput); g) valores sociais do trabalho e da livre
iniciativa fundamento da Republica (art. 1
o
, IV) e da ordem econmica (art. 170,
caput); h) erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades
sociais e regionais objetivos fundamentais (art. 3, III) a reduo das desigualdades
principio da ordem econmica (art. 170, VII); i) princpios dos incisos do artigo 170:
soberana nacional, propriedade e sua funo social, livre concorrncia, defesa do
consumidor e do meio ambiente (sustentabilidade), reduo de desigualdade regionais
e sociais (desenvolvimento equilibrado), busca de pleno emprego e tratamento
favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte; j)
interveno nos limites da lei (art. 174). Vislumbram-se aqui dois papeis do Estado:
como agente normativo e regulador da atividade econmica, com trs funes que
efetivam estes papeis: fiscalizao, incentivo e planejamento.

Observa-se que os objetivos da Repblica Federativa do Brasil integram a
ordem econmica nacional no sentido de que devem informar todas as normas
constitucionais ou infraconstitucionais e condicionam, nesta linha, as polticas pblicas e
a conduo econmica do pas ao atuarem como verdadeiros contornos limitativos da
atividade estatal.

Grau aduz que entre os fundamentos da ordem econmica previstos
constitucionalmente h a prioridade ou hierarquia em relao valorizao do trabalho
humano e livre iniciativa. A livre iniciativa no deve ser considerada fundamento da
Republica na qualidade de expresso individualista, mas somente no que expressa de
socialmente relevante. Essa prioridade tem o sentido de orientar a interveno de estado,
na economia, a fim de fazer valer os valores sociais do trabalho que, ao lado da iniciativa
6966

privada, constituem o fundamento no s da ordem econmica, mas da prpria Republica
Federativa do Brasil.
23

A Constituio Federal de 1988 adotou um sistema de mercado, ou seja,
permanece com o sistema econmico capitalista, porm com normas voltadas para a
construo de um modelo de Estado Social, com a valorizao do trabalho e justia
social. Verifica-se, ainda, o cunho social ao preocupar-se com a reduo de
desigualdades, erradicao da pobreza e marginalizao e busca de pleno emprego. No
entanto, para alcanar esses objetivos, o legislador consentiu a interveno do Estado na
economia no somente como participante, mas, tambm, como regulador. Assim, ao
intervir na economia, o Estado tem outra funo: fiscalizador, na qual pode controlar o
comportamento da iniciativa privada no que tange ao cumprimento dos princpios
informadores da ordem econmica; incentivador: por meio do estmulo ao
desenvolvimento de atividades econmicas atravs da concesso de benefcios; e
planejamento, que o principal instrumento para implementar de forma concreta todos
os objetivos institudos.

3. Planejamento como instrumento de desenvolvimento na Constituio de 1988

O modelo brasileiro de desenvolvimento instrumentalizado pelo
planejamento busca minimizar as diferenas econmicas e sociais, locais, regionais e
nacionais (desenvolvimento equilibrado), no sentido de promover as bases e condies
para uma interveno desenvolvimentista dirigida.

Contudo, o planejamento previsto na Constituio, segundo Grau, no o
planejamento da economia, mas sim o planejamento do desenvolvimento econmico. O
Poder Executivo deve, de acordo com as diretrizes constitucionais, elaborar planos
nacionais e regionais de desenvolvimento econmico e social e submete-los aprovao

23
Grau, 2001, p.65.
6967

do Congresso Nacional e Unio, cabendo, por sua vez, aos organismos regionais, a
execuo destes planos.
24

Para Alvarenga, a ao planejadora do Estado h de ser definida a partir do
conhecimento o mais profundo possvel das realidades, nos princpios institucionais
jurdicos e no em objetivos imediatos de poltica econmica. O planejamento , dessa
forma, instrumento constitucional hbil para o desenvolvimento que se configura como
dever do Estado. Contudo, a histria evidencia a m-utilizao desse instrumento, quer
seja pelo desconhecimento das reais necessidades sociais e econmicas do pas, pela
adoo de estratgicas falhas ou pelo desvirtuamento dos objetivos planejados, no
sentido de no efetivar os objetivos constitucionais e os fins da ordem econmica.

Dentre os inmeros dispositivos constitucionais voltados para a execuo de
polticas pblicas, destaca-se o inciso XXIX, do art. 5 da Constituio Federal que
determina a proteo criao industrial e obra intelectual por prazo indeterminado a
visar ao desenvolvimento tecnolgico e econmico do pas e objetivar a criao de
condies de sua utilizao por terceiros, pessoas fsicas ou grupos econmicos na busca
de desdobramento e novas utilidades, inclusive tecnolgicas, todas de contedo
econmico, na construo da riqueza nacional.

3.1. A Norma constitucional e o planejamento do desenvolvimento

O art. 21, IX aduz competir Unio elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. O inciso
XX prev a competncia para instituir diretrizes ao desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. Assim, a Unio pode englobar
regies econmicas e sociais que visem promoo do desenvolvimento e reduo das
desigualdades regionais, conforme disposto no art. 43.


24
Grau, 2001, p.272.
6968

A importncia do art. 43 reside no fato de que o legislador constituinte
outorgou ao poder central a possibilidade, em nome do interesse nacional presente no
desenvolvimento, trespassar os limites polticos para trabalhar em regies identificadas
por outros critrios no quaisquer mas geopolticos, econmicos, naturais sociais,
tudo a emprestar os meios de realizao das tarefas que podero atingir o objetivo
fundamental de erradicar pobreza e diminuir desigualdades sociais ao passo que se
promove o desenvolvimento nacional. O art. 43, no pargrafo primeiro, estabelece,
ainda, nos incisos que Lei Complementar ir dispor sobre as condies para integrao
de regies em desenvolvimento bem como da composio de rgos regionais que
executaro os planos regionais que integraro o plano nacional desenvolvimento
econmico e social, e a previso de criao de incentivos fiscais.

O artigo 151, veda a possibilidade da Unio Federal criar impostos que no
sejam nacionais. Existe, no entanto, uma hiptese de interveno, prevista no art. 35,
inciso III, da Constituio Federal, quando deixar de ocorrer, por exemplo, aplicao de
receitas mnimas de transferncias obrigatrias dos respectivos oramentos, do Estado e
do Municpio, por exemplo, na educao. O art. 48 estatui a competncia do Congresso
Nacional para inciso IV dispor sobre planos e programas nacionais, regionais e
setoriais de desenvolvimento. O art. 171 trata da possibilidade de se conceder benefcios
fiscais s empresas nacionais que desenvolvam atividade considerada estratgica ou de
criao e desenvolvimento de tecnologia, determinando controles acionrios especiais e
algumas outras regras restritivas, de maneira a possibilitar melhor controle e
acompanhamento pelos rgos oficiais incumbidos de faz-lo.

O art. 174, caput, dispe sobre o planejamento econmico, sendo que o
pargrafo primeiro remete para a Lei o encontro das diretrizes e bases do aludido
planejamento econmico, com vistas ao desenvolvimento nacional equilibrado, como
assim o qualifica, para incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de
desenvolvimento. O turismo, nos termos do art. 180 da Constituio Federal, dever ser
objeto de aes de estmulo, por parte dos Governos Federal, Estaduais e Municipais
6969

uma vez qualificados como fator de desenvolvimento social e econmico. O art. 182
prev a obrigatoriedade da poltica de desenvolvimento urbano, como uma das condies
de integrao jurdica para o harmnico desenvolvimento nacional. O art. 192, por
ltimo, preconiza que o sistema financeiro nacional estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do pas e servir aos interesses da coletividade.

3.2. O Carter instrumental do desenvolvimento

O carter instrumental do desenvolvimento revelado quando se verifica no
inciso VII que lei complementar dispor sobre sua funcionalidade e situaes restritivas
como transferncia de fundos de poupana, de regies menos desenvolvidas para outras
mais desenvolvidas, para financiamento de obras sociais, habitacionais, de saneamento,
esgoto etc.

O Desenvolvimento Nacional est consagrado no captulo da Constituio
referente cincia e tecnologia, isto porque a pesquisa tecnolgica tem misso
constitucional definida como resoluo dos problemas brasileiros indispensvel para a
gerao de economias que integram um sistema distributivo racional a compartilhar
riquezas no mbito de planos de fomento e investimentos nacionais.

O pargrafo 11 do art. 34 do ato das disposies Constitucionais Transitrias
criou o Banco de Desenvolvimento do Centro-Oeste para dar cumprimento, na regio, s
tarefas dos arts. 159, I, c e 192, pargrafo segundo do texto constitucional.

Portanto, a partir dos dispositivos legais supramencionados, vislumbra-se a
poltica publica alada pelo Direito Constitucional, condio de diretiva e norma
cogente voltada aos Poderes constitudos, cujas disciplinas das regras e sua estruturao
est presente na Carta Federal.


6970


CONCLUSO


O direito do desenvolvimento considerado na categoria de direito de
solidariedade pertencente terceira gerao dos direitos humanos. O direito ao
desenvolvimento foi durante a fase de descolonizao (dcada de 1960) uma exigncia
firmada pelos Estados em desenvolvimento que visava a atingir sua independncia
poltica atravs de uma liberao econmica. Conforme exposto na Declarao sobre o
Direito ao desenvolvimento das Naes Unidas de 1986 e, posteriormente confirmado na
Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos de 1993, o direito ao desenvolvimento
um direito humano inalienvel.

Dentre as definies do direito ao desenvolvimento um processo no pelos
qual os direitos fundamentais e liberdades fundamentais possam ser plenamente
realizados e que todas as pessoas humanas e todos os povos devem participar deste
processo, uma vez que participao um dos pontos centrais do direito ao
desenvolvimento.

Observou-se, tambm, que o desenvolvimento constitui objetivo e direito
fundamental da Repblica Federativa do Brasil. H previses legais quanto ordem
social para garantir as necessidades humanas bsicas; quanto ordem poltica, consagra-
se um sistema democrtico. Por fim, quanto ordem econmica, tm-se princpios que
valorizam principalmente a justia social e busca do pleno emprego.

Contudo, o problema para o desenvolvimento est na falta de efetividade das
normas, quer por falta de interesse poltico e da insuficiente iniciativa da sociedade civil
no controle dos atos pblicos. No entanto, existem instrumentos jurdicos que podem
direcionar a atuao estatal rumo ao desenvolvimento, a exemplo da adoo de polticas
6971

pblicas aliadas transparncia na gesto pblica e ao controle do J udicirio que podem
ser o elo entre a positivao constitucional e a efetivao do direito ao desenvolvimento.

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