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RIFLESSIONI INTERNAZIONALI DELLE INDAGINI

IN TEMA DI REATI CONTRO LA P.A.


Relatore:
dott. Vittorio PARAGGIO
sostituto procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Roma
SOMMARIO: 1) Settori di intervento eventuali: A) Accertamenti bancari; B) Adempi-
menti connessi a soggetti esteri o residenti allestero od occasionalmente
fuori del territorio nazionale. - 2) Settori di intervento necessari: A) Atti-
vit allestero di soggetti italiani; B) Attivit internazionale della P.A. ed
in particolare dello Stato; C) Attivit dello Stato nellambito di organismi
internazionali multilaterali ed in particolare nellambito della comunit eu-
ropea. - 3) Strumenti di intervento dellA.G basati sul diritto interno: A) Or-
dine di esibizione; B) Rogatoria consolare; C) Missione allestero. - 4) Stru-
menti di intervento dellA.G. basati sul diritto internazionale: A) Accerta-
menti a mezzo Interpol; B) Commissione rogatoria; 1 Sulla base di tratta-
ti di assistenza giudiziaria; 2 Sulla base del principio di reciprocit.
1 Settori di intervento eventuali
A) Accertamenti bancari:
Lesperienza che abbiamo vissuto in questi ultimi due anni ha
dilatato a dismisura le sfere di intervento e di indagine in materia
di P.A. che dallambito locale si sono via via estese a quello nazio-
nale e poi anche a livello internazionale.
Questultima evenienza, in passato molto rara, si da ultimo di-
mostrata di tale frequenza da giustificare un tentativo di dare siste-
mazione concettuale alle esperienze fatte sul campo, ove spesso ci si
trovati ad operare senza il supporto ed il riparo di precedenti giu-
diziari che fornissero orientamenti.
Il tentativo di riorganizzare detta materia credo che debba in
primo luogo muovere dalla distinzione di quelli che sono i settori di
intervento dellA.G. a carattere eventuale da quelli che necessaria-
mente richiedono una proiezione allestero delle indagini sulla P.A. .
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Negli accertamenti a carattere eventuale, vanno annoverati, in
primo luogo, le indagini bancarie per limportanza decisiva e direi
strategica che esse hanno assunto nellambito delle indagini c. d. di
tangentopoli.
Il carattere eventuale deriva dal fatto di tutta evidenza che que-
sto tipo di indagini non n necessariamente connesso alle indagi-
ni in materia di P.A. n implica per sua stessa natura una loro proie-
zione allestero.
Senonch, lesperienza che abbiamo fatto negli ultimi tempi ci
dimostra che le indagini bancarie hanno una centralit in materia di
P.A. che nessuno avrebbe potuto immaginare in passato. Non solo,
ma anche la pretesa inespugnabilit di taluni rifugi bancari si ri-
velata tuttaltro che tale, nel senso che ha bens richiesto un impie-
go di enorme attivit di pressione e di indagine, ma la realizzazione
di una piccola iniziale breccia in tale muro di impenetrabilit ha poi
prodotto effetti a cascata, che ancora per qualche anno continue-
ranno a dare esiti positivi di indagini.
, pertanto, mio convincimento che su questo tipo di indagine
debba ancora farsi grande affidamento, anche se bisogna fare atten-
zione a non bruciare energie umane e risorse in attivit spesso ste-
rili.
Troppe volte, infatti, abbiamo vissuto la frustrazione di indagi-
ni bancarie su tutto il territorio nazionale che hanno prodotto luni-
co risultato di ingolfare il fascicolo di risposte negative.
Non possibile n vale la pena,allora, attribuire una fiducia cie-
ca a tali ricerche, ma conviene piuttosto farvi ricorso ed anche con
tutti i mezzi a disposizione solo quando un primo risultato dinda-
gine conduca in tale direzione.
Sar bene, cio, sensibilizzare in primo luogo la P.G. alla ricer-
ca di tracce di rapporti bancari nel corso di perquisizioni locali, che
potranno consistere o in veri e propri documenti bancari od anno-
tazioni di conti bancari ecc. soprattutto quando si perquisiscano
domicili di persone fisiche ovvero anche e soprattutto in documenti
contrattuali e contabili acquisiti presso le sedi di societ.
Se nel corso di queste perquisizioni vengono acquisiti documenti
o comunque elementi di conoscenza che portino a far ritenere esi-
stente o un conto corrente nazionale occulto o un conto estero, al-
lora e solo allora ci si potr tuffare con ogni energia nelle indagini
bancarie conseguenti.
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pura illusione, infatti, pensare di trovare traccia di un conto
segreto in Italia o di un conto allestero spulciando la documenta-
zione dei conti italiani palesi, proprio perch una qualsiasi risultan-
za contenuta in questi ultimi vanificherebbe la ragione dessere dei
primi.
Molto pi spesso dato, infatti, rinvenire nel corso di perquisi-
zioni o le annotazioni in codice di un conto segreto ovvero e pi fre-
quentemente i riferimenti bancari per il pagamento di apparenti ono-
rari contrattuali, che in realt mascherano il pagamento di tangenti.
La via di indagine pi breve e meno dispendiosa che lesperien-
za ci suggerisce , infatti, quella di puntare, nel corso di perquisi-
zioni che riguardino in particolare ditte di grandi dimensioni, ad ac-
quisire tutta la documentazione contrattuale e contabile riferita a
pretesi rapporti di consulenza. Ci perch pi di una volta il paga-
mento su conti esteri dei relativi onorari ha consentito di indivi-
duare il canale per il pagamento di tangenti.
Il tema delle indagini bancarie in campo internazionale cos
importante che richiederebbe esso solo una nostra riflessione collet-
tiva, in quanto coinvolge problematiche connesse ai cos detti para-
disi fiscali, alla tecnica di redazione delle richieste di Commissioni
Rogatorie internazionali, alle tecniche di analisi delle risultanze e co-
s via.
Per concludere, per, su questo punto che tuttavia potremo ri-
prendere parlando delle Rogatorie possiamo dire che in ogni ca-
so necessario avere ben chiaro il tipo di accertamento che si inten-
de conseguire con le indagini bancarie, poich volta per volta pu
essere necessario:
o acquisire un riscontro a dichiarazioni gi ricevute (quando,
per esempio, una persona abbia dichiarato di aver pagato una tan-
gente su una determinata banca o conto allestero);
o localizzare ed eventualmente recuperare delle somme illeci-
tamente trasferite allestero;
o, infine, accertare i movimenti illeciti di danaro avvenuti su
un conto estero.
Quanto a questultima evenienza, le situazioni sono ben diverse
se il conto si riferisca ad una persona fisica, quale ad esempio un pub-
blico ufficiale, ovvero una societ o anche una persona fisica che ab-
bia qualche carica o rapporto con la detta societ. In un caso, infat-
ti, si tratter di ricostruire le movimentazioni illecite di danaro facenti
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capo a quel singolo soggetto o anche ai suoi eventuali complici. Nel
secondo caso e con un po di fortuna si pu arrivare a scoprire il pol-
mone della finanza nera di una societ con sviluppi di indagini im-
prevedibili. A me capitato ad esempio di avere individuato un con-
to in Svizzera di un indagato e dalla documentazione che lA.G. Sviz-
zera mi ha trasmesso a seguito di rogatoria, sono nate circa una ven-
tina di altre rogatorie in altrettanti Paesi, poich si trattava di un con-
to di smistamento, che aveva lunica finalit di ricevere somme di da-
naro provenienti dai corruttori e di trasferirle ai corrotti.
B) Adempimenti connessi a soggetti esteri o residenti allestero o occa-
sionalmente fuori del territorio nazionale
Altre occasioni di proiezione allestero delle indagini sulla P.A.
possono derivare non tanto da ragioni obiettive, com il caso delle
indagini bancarie, quanto da ragioni subiettive, derivanti dalla ne-
cessit di procedere ad assumere informazioni o ad interrogatorio di
persone residenti allestero o anche occasionalmente dimoranti
allestero. Lo stesso dicasi per accertamenti o atti di indagine ri-
guardanti le medesime persone come pure la ricerca di indagati col-
piti da provvedimento di custodia cautelare in carcere. A proposito
di questultimo provvedimento si pu notare, sia pure per inciso, co-
me un provvedimento di applicazione di misura coercitiva pi gra-
data pu non essere idoneo ad essere eseguito in ambito interna-
zionale. A me capitato, infatti, di dovere dare esecuzione allestero
ad una ordinanza di applicazione degli arresti domiciliari, ma mi
stato obiettato che, poich nei paesi nei quali doveva essere effet-
tuata la ricerca non era riconosciuta detta misura, si versava in una
ipotesi di impossibilit di esecuzione per carenza di valido titolo. In
quel caso mi fu facile aggirare lostacolo richiedendo al G.I.P. lap-
plicazione della misura pi grave della custodia in carcere, poich
risultava evidente che lindagato era fuggito allestero per sottrarsi al
procedimento. Tuttavia, il caso pu essere di difficile soluzione al-
lorch lindagato si trovi ad esempio ricoverato allestero per terapie
cliniche che escludono un pericolo di fuga e rendono evidente lade-
guatezza della misura degli arresti domiciliari.
Sempre in epoca recente, nellambito delle indagini di Tangento-
poli, si verificato anche il caso di indagato colpito da misura coer-
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citiva della custodia in carcere riparato allestero in un Paese che,
per ragioni varie, non concedevano lestradizione pur dichiarandosi
disponibili ad altre forme di assistenza giudiziaria. In questi casi,
lempasse stata superata chiedendo, con commissione rogatoria, lin-
terrogatorio dellindagato che, ha finito per collaborare alle indagi-
ni, con il conseguente risultato di far venire meno le esigenze cau-
telari.Ci ha costituito un esempio istruttivo anche per altri indaga-
ti che pur non essendo colpiti da provvedimento restrittivo ma te-
mendo di poter essere oggetto di tale misura si sono posti al ri-
paro allestero, contemporaneamente chiedendo a mezzo del difen-
sore di potere essere ascoltati a mezzo di commissione rogatoria nel
Paese di temporanea dimora o residenza.
Ad ogni modo, ritornando alla casistica soggettiva sopra accen-
nata, essa in buona sostanza comune a quelle prospettabili nellam-
bito di qualsiasi altra indagine, diversa dai reati sulla P.A.. Tuttavia,
vi pur sempre una differenza non trascurabile dovuta al fatto che,
mentre in talune materie, quali ad esempio la lotta al terrorismo, al
traffico di stupefacenti ed in genere alla criminalit organizzata co-
mune, esiste una copiosa elaborazione di norme di diritto interna-
zionale derivante da specifici trattati di assistenza giudiziaria, nulla
del genere esiste in materia di reati contro la P.A.. La conseguenza
logica di tale situazione normativa che, mentre nel primo caso, le
esigenze di indagini allestero trovano la strada spianata dalle nor-
me internazionali, nella nostra materia tutto dipende da contingen-
ti decisioni, difficilmente prevedibili.
Nellaccingerci, quindi, ad assumere decisioni riguardanti questo
tipo di attivit, occorrer valutare attentamente lo strumento al qua-
le fare ricorso e, subordinatamente la convenienza dello stesso ri-
spetto al risultato di indagine avuto di mira e le modalit pratiche
con le quali perseguirlo. Poich lo strumento principale , come ve-
dremo, la richiesta di commissione rogatoria, bene aver presente
che la qualificazione giuridica dei fatti oggetto di indagine assume,
nella nostra materia, unimportanza decisiva, perch taluni Paesi, non
riconoscendo alcune figure di reato quali il finanziamento illecito a
partiti politici o anche labuso di ufficio, negano lassistenza richie-
sta, con decisioni che, pur essendo espressive della sovranit nazio-
nale, lasciano perplessi sul piano tecnicogiuridico.
Infatti, mentre il principio della doppia incriminazione del fat-
to pacificamente operante nella materia dellestradizione, esso
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da ritenere estraneo alla materia dellassistenza giudiziaria in ge-
nere.
Senonch, poich limpostazione di una richiesta di commissio-
ne rogatoria, richiede lavoro e notevoli tempi di attesa, bene tene-
re presente queste difficolt cercando di prevenirle attraverso una
qualificazione giuridica dei fatti che eviti possibili contestazioni, sem-
pre nei limiti di elasticit consentiti dalle varie indagini.
2 Settori di intervento necessari
A) Attivit allestero di soggetti italiani
Accanto a quelli che abbiamo sinteticamente ricordato, vi sono
poi dei casi nei quali una proiezione allestero delle indagini in ma-
teria di P.A. necessitata dal particolare tipo di attivit oggetto di in-
dagini.
Rientrano, in primo luogo, in questo ambito le indagini sulle at-
tivit svolte da soggetti italiani allestero, con ci intendendo sia quel-
le attivit svolte dalle persone fisiche, quali, ad esempio, investimenti
patrimoniali e finanziari o comunque relazioni di affari, sia e so-
prattutto quelle attivit svolte da societ commerciali e ditte alleste-
ro, rilevanti in ambito interno, quali ad esempio il trasferimento di
risorse finanziarie a societ estere del medesimo gruppo al fine di
realizzare la provvista per illeciti pagamenti a pubblici ufficiali o lo-
ro intermediari.
La casistica riconducibile a questi tipi di attivit praticamen-
te illimitata ed ha gli stessi confini della fantasia umana, onde pro-
babilmente anche di scarso interesse, essendo destinata a mutare in
funzione delle conoscenze acquisite.
Se, tuttavia, dovessimo tentare di individuare un connotato tipico
di queste attivit, quasi a volerne fare un indice rivelatore, credo che
esso possa riconoscersi nella costruzione di strutture contrattuali ac-
cessorie, modellate sulla quella principale che quella con la P.A.. A que-
ste architetture contrattuali sono riconducibili le consulenze a margine
di pubblici appalti, i consorzi tra imprese esecutrici di questi ultimi, gli
studi di fattibilit delle opere da eseguire, lesecuzione di parte delle me-
desime opere a mezzo di consociate estere o addirittura il noleggio di
brevetti industriali per luso di determinati macchinari.
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Tutti questi casi quasi sempre prevedono o un pagamento este-
ro o comunque un passaggio attraverso soggetto estero, indice rive-
latore delle reali finalit illecite perseguite.
A) Attivit Internazionale della P.A. ed in particolare dello Stato
Le proiezioni allestero delle indagini in materia di reati contro
la P.A. sono per necessit di cose connesse allattivit internazionale
della P.A. ed in particolare dello Stato.
Vengono qui in contraddizione, con riferimento alla P.A., in par-
ticolare quegli enti pubblici che operano esclusivamente in ambito in-
ternazionale, vale a dire l istituto per il commercio estero I.C.E. e la
sezione speciale per l assicurazione dei crediti allesportazione S.A.C.E.,
il primo perch ha una rete di proprie articolazioni allestero e la se-
conda perch interviene su contratti stipulati con soggetti esteri.
Vi sono, poi, tutta una serie di attivit pubbliche allestero che
lo Stato svolge direttamente attraverso propri organi quali le rappre-
sentante diplomatiche e consolari allestero e gli istituti italiani di cul-
tura. Infine, nellambito del Ministero degli Affari Esteri costituita
la direzione generale della cooperazione allo sviluppo, che, anche a
mezzo di propri organi locali, costituiti allinterno di talune amba-
sciate Italiane, gestisce i finanziamenti che il bilancio dello Stato ri-
serva per interventi nei paesi in via di sviluppo.
Non credo che si possa definire meramente casuale la circostanza
che tutti questi settori di attivit allestero della P.A., che ho appena
elencato, siano stati interessati da penetranti indagini negli ultimi
due anni, nellambito di tangentopoli, mentre raramente in passato
erano stati oggetto di adeguata attenzione da parte degli inquirenti,
il che ha certamente favorito il proliferare delle prassi illecite ora
portate alla luce.
Tutto ci non pu non attribuirsi ad una conquistata maggiore
padronanza, da parte degli inquirenti, degli strumenti di proiezione
allestero delle indagini, in modo da imprimere alle stesse un dina-
mismo ed una efficacia in passato del tutto sconosciuti.
Prima di passare allesame di questi strumenti si deve tuttavia
ricordare che vi un ulteriore settore di attivit estera dello Stato,
che quella svolta nellambito di organismi internazionali multila-
terali ed in particolare nellambito della Comunit Europea.
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Solo apparentemente, per, questo settore stato oggetto di at-
tenzione adeguata da parte degli inquirenti, poich se vero che il
fenomeno delle frodi comunitarie ha dato luogo a indagini tali da
indurre il legislatore a introdurre una specifica fattispecie di reato,
pur vero che rimasto del tutto inesplorato tutto il settore delle re-
sponsabilit dei pubblici ufficiali che unicamente possono spiegare
il proliferare di tali truffe.
Ancor pi oscuro ed impenetrabile appare il settore della questione
dei finanziamenti, sia a carattere generale che particolare, che pure so-
no rilevanti, che lo Stato eroga ad organismi Multilaterali e che pure
taluni indici appaiono interessati da fenomeni degenerativi.
I limitati tentativi sin qui avviati con riguardo ad esempio al-
la effettiva destinazione dei finanziamenti erogati per taluni incari-
chi speciali nellambito dellONU si sono infranti contro insor-
montabili difficolt procedurali e giuridiche, poich ad esempio ta-
luni organismi internazionali rifiutano di corrispondere a richieste
di informazioni avviate dallAutorit Giudiziaria del Paese che eroga
il contributo, pur riconoscendo il diritto dellamministrazione ero-
gante a richiedere le stesse informazioni.
In alternativa a tali iniziative, lunico rimedio possibile appare
quello di avviare una Commissione Rogatoria al Paese che ospita lOr-
ganizzazione Internazionale interessata, con il rischio di vedersi ri-
fiutata lassistenza per le ragioni pi varie.
3. Strumenti di intervento dellA.G. basati sul diritto interno
A) Ordine di esibizione
Questa panoramica meramente esemplificativa e basata sullespe-
rienza pi recente, d lidea del raggio dazione che le indagini sul-
la P.A. possono assumere in ambito internazionale.
Resta da vedere quali siano le modalit concrete con le quali at-
tuare questo intervento. Premesso che gli strumenti principali deri-
vano dal Diritto Internazionale, pur tuttavia meritano qualche cenno
anche gli strumenti offerti dal Diritto Interno, sia pure nei limiti in
cui sono utilizzabili a questi fini.
Il pi importante di questi mezzi dato certamente dallOrdine
di Esibizione, poich certamente riferibile anche alle attivit este-
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re svolte da soggetti italiani, attraverso proprie sedi in Paesi stra-
nieri. Nulla, pertanto, impedisce di ordinare, ad esempio allIstituto
per il commercio estero la esibizione di tutta la documentazione esi-
stente su un determinato argomento presso una propria sede alleste-
ro. Cos, pure, nel caso di indagini riguardanti appropriazione di da-
naro pubblico esistente in un determinato Consolato italiano alleste-
ro, potr certamente farsi ricorso alla richiesta di esibizione al Mi-
nistero degli Affari Esteri della documentazione contabile esistente
nello stesso Consolato.
Nuturalmente, del tutto diversa la situazione che si profila me-
diante ladozione di un decreto di sequestro che, in quanto destina-
to ad essere eseguito coattivamente non pu operare fuori dalla sfe-
ra di Sovranit dello Stato, laddove lordine di esibizione si basa in-
vece su un obbligo giuridico del Pubblico ufficiale che non pu es-
sere operante anche qualora il medesimo operi allEstero. per cer-
tamente possibile ipotizzare ladozione di un decreto di sequestro ri-
ferito alla documentazione di una determinata Societ anche con ri-
guardo ad una sede allestero ma solo in quanto ve ne sia traccia nel-
la sede centrale e venga poi spontaneamente fatta pervenire dalla se-
de allestero a quella centrale in Italia. Quando non sia ipotizzabile
una tale forma di collaborazione spontanea o meglio su base volon-
taria, lunico strumento idoneo quello di fare ricorso ad una Com-
missione Rogatoria per chiedere il sequestro dei documenti esistenti
in una determinata sede estera di una Societ.
B) Rogatoria Consolare
Tra gli strumenti di diritto interno un cenno merita anche listi-
tuto della Rogatoria Consolare, pur avendo una sfera di operativit
molto ristretta e probabilmente di scarsa utilit.
Si tratta di un istituto che affonda le sue radici nella tradizione
che affidava talune funzioni giurisdizionali allestero ai Consoli e che
non ha nulla in comune con la Rogatoria Internazionale vera e pro-
pria, che com noto un istituto di diritto internazionale e come
tale operante nei rapporti di pari sovranit esistente tra i vari Stati.
Il nuovo codice di procedura penale ha regolato listituto della
Rogatoria Consolare allart. 206, comma 1, laddove si prevedere che
Se deve essere esaminato un agente diplomatico o lincaricato di una
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missione diplomatica allestero durante la sua permanenza fuori dal
territorio dello Stato, la richiesta per lesame trasmessa, per mezzo
del Ministero di grazia e giustizia, allautorit consolare del luogo.
Dunque, in questi casi, dovr farsi luogo almeno in linea di
principio e salvo i casi espressamente richiamati con il rinvio allart.
205 comma 3 ad una rogatoria con la quale, da ritenere, premessa
una breve enunciazione dei fatti oggetto di indagine, si formulino per
iscritto le singole domande che dovranno essere poste allagente di-
plomatico o incaricato di una missione diplomatica allestero.
Questa esigenza, implicita in qualsiasi tipo di Rogatoria, costi-
tuisce per anche un particolare limite nel nostro caso poich essa
mal si concilia con la complessit e delicatezza dei fatti per i quali
sono state avviate recenti indagini. Del resto, nel formulare tale nor-
ma, probabilmente il legislatore non poteva tener presente che le in-
dagini che avrebbero potuto richiedere una Rogatoria Consolare
avrebbero riguardato proprio lambiente e le funzioni diplomatiche,
il che a maggior ragione sconsiglia il ricorso a detto istituto.
Si consideri, oltretutto, che esiste un vincolo di subordinazione
dellagente consolare rispetto allincaricato della missione diplomati-
ca, che ulteriormente rende difficilmente percorribile tale strada.
Per fortuna lo stesso legislatore, nel prevedere il ricorso alla Ro-
gatoria Consolare, come ipotesi ordinaria lha tuttavia espressamente
limitato al periodo di permanenza fuori dal territorio dello Stato, il che
ha consentito a me e ai colleghi che hanno avuto questa necessit, di
procedere a tali esami, direttamente e in Italia, previa assunzione di
informazioni circa il periodo di rientro in Italia del diplomatico.
B) Missione allEstero
Unaltra possibilit di risolvere problemi del genere da ritene-
re implicitamente consentita dallordinamento, pur non essendo for-
malmente prevista, vale a dire quella di assumere determinate di-
chiarazioni, mediante una missione dellinquirente allinterno della
nostra rappresentanza diplomatica nel Paese di residenza della per-
sona da esaminare.
Questa possibilit dicevo che implicita nel sistema, poich de-
riva dalla stessa previsione di una Rogatoria Consolare, non essendo
concepibile una delega di atti che il delegante non possa compiere
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direttamente. Ci, del resto, espressamente detto a proposito della
rogatoria interna, allorch lart. 370 c.p.p. prevede la possibilit di
delegare altro Procuratore della Repubblica, qualora non ritenga di
procedere personalmente, il che da ritenere valido anche in ambi-
to internazionale.
ben vero che le due situazioni non sono assimilabili sotto ogni
profilo, poich la sede di rappresentanza diplomatica allestero bens
sottratta alla Sovranit dello Stato ospitante, ma non perci stesso
assoggettabile in toto alla Sovranit dello Stato accreditante. Onde, la
limitazione derivante da questa situazione, che si suole definire im-
propriamente di extra-territorialit, certamente quella che lattivit
di indagine da svolgersi allinterno della rappresentata diplomatica non
pu che fondarsi su basi di volontariet e spontaneit, essendo precluso
qualsiasi ricorso a provvedimenti coattivi o comunque autoritativi.
Del resto, agli stessi principi si uniformano anche diversi ordi-
namenti, in materia di assistenza giudiziaria, laddove prevedono la
possibilit di dare corso ad una commissione rogatoria, bench astrat-
tamente non inquadrabile nelle norme del proprio ordinamento, pur-
ch linteressato vi consenta.
In tale modo stato spesso risolto, con missioni interne allAm-
basciata, il problema di assumere dichiarazioni di personale diplo-
matico, senza attendere il rientro in Italia del medesimo, non es-
sendo pensabile per ragioni di convenienza ed opportunit il ri-
corso ad una commissione rogatoria internazionale, n, per le ra-
gioni gi indicate, alla rogatoria consolare.
Allo stesso modo, per, da ritenere che possono essere assun-
te le dichiarazioni di cittadini italiani che lavorino allestero e che
possono non essere residenti in un determinato Paese. In questo ca-
so, ovviamente, la premessa gi indicata circa la volontariet dellat-
to implica come necessaria conseguenza lesclusione di qualsiasi for-
ma di citazione o convocazione.
Il ricorso a tale soluzione, che ovviamente implica degli oneri ed
quindi da valutare attentamente, da ritenere consigliabile solo
quando ragioni di speditezza e di convenienza soprattutto nei rap-
porti con altri Paesi non rendono percorribile la via della Com-
missione Rogatoria.
C da dire, daltra parte, che lesperienza personale mi ha am-
piamente confortato quando ho optato per tale soluzione, poich ho
cos avuto modo di constatare come lambiente delle nostre Amba-
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sciata sia fonte di una miriade di preziose informazioni, spesso dif-
ficilmente accessibili dallItalia, Ci tanto pi utile per linquiren-
te nei casi nei quali le indagini coinvolgono la stessa collettivit ita-
liana allestero ovvero i rapporti con il Paese che ospita la rappre-
sentanza. Solo in questo modo mi stato possibile, a volte, indivi-
duare persone che potevano essere utili per le indagini, delle quali
non avevo notizie o che non sapevo dove rintracciare. Lambiente, ol-
tretutto tale da favorire atteggiamenti di maggiore apertura verso
gli inquirenti, per il naturale forte vincolo di solidariet che si svi-
luppa tra i connazionali allestero.
Mi viene in mente, ad esempio, che in questo modo ebbi notizia
da un diplomatico della presenza nel Paese ove mi trovavo di una
persona che era stata segretaria di un sottosegretario e che ora lavo-
rava per unorganizzazione internazionale. Questa persona, una volta
incontrata, fu non solo indotta a collaborare dal particolare clima che
la faceva sentire al riparo da timori di ritorsione, ma fu alla fine an-
che particolarmente soddisfatta ed orgogliosa della scelta fatta.
4. Strumenti di intervento dellA.G. basati sul diritto interna-
zionale
A queste possibilit offerte dal diritto interno, si aggiungono gli
strumenti predisposti dallordinamento internazionale, che essen-
zialmente si riducono al ricorso allInterpol ovvero alla Commissione
Rogatoria.
La scelta tra luna e laltra via dipende essenzialmente dal tipo
di accertamento o di attivit di indagine da effettuare.
Il ricorso allInterpol la soluzione naturale per tutti i tipi di at-
tivit che normalmente si affidano alle forze di Polizia, oltrech per
le ricerche di persone in ambito internazionale.
Questo strumento che per sua natura molto pi snello, rapido
e diretto della Commissione Rogatoria si rivela particolarmente uti-
le per tutte le attivit di accertamenti di fatti da compiere allestero
e, per quanto riguarda il nostro tema, in particolare per laccerta-
mento delle risultanze di pubblici registri su determinate Societ,
sullattivit delle stesse e sullidentit dei soci ed amministratori. Ana-
logamente pu dirsi per quanto riguarda accertamenti immobiliari,
specie se risultanti da pubblici registri.
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Questi accertamenti particolarmente utili quando si tratti, ad
esempio, di dimostrare la fittiziet dellintervento di una determina-
ta societ estera in una procedura, ovvero quando si debbono indi-
viduare investimenti esteri di profitti illeciti spesso per non esclu-
dono il successivo ricorso ad una Rogatoria.
B) Commissione Rogatoria:
1) Sulla base di trattati di assistenza giudiziaria
In definitiva, certamente la Commissione Rogatoria lo stru-
mento ordinario con il quale gli ordinamenti giudiziari ed in parti-
colare le Autorit Giudiziarie dei vari Paesi si prestano reciproca-
mente assistenza.
Esistono, com noto, numerosissimi trattati di assistenza giudi-
ziaria in materia penale, bilaterali o multilaterali, che prevedono ar-
ticolatamente, come ad esempio la Convenzione Europea del 1959, i
contenuti e le forme dellassistenza che gli Stati aderenti sono ob-
bligati a prestarsi reciprocamente.
Il ricorso a questo strumento, in passato certamente episodico,
divenuto massiccio e sistematico negli ultimi due anni, nellambi-
to delle indagini sulla P.A.
Ci dovuto, in parte preponderante, alla necessit di sviluppa-
re la consistente mole di elementi di prova acquisita in tema di pos-
sesso, da parte degli indagati, di conti correnti esteri. Si gi ac-
cennato, infatti, alla portata pratica che pu avere sul piano delle in-
dagini la c.d. apertura di una conto corrente, poich automatica-
mente consente ulteriori sviluppi di indagini, in direzione della pro-
venienza e della destinazione dei flussi di danaro documentati in un
singolo conto.
Naturalmente, la possibilit di moltiplicare in misura rilevante
le indagini propria di quei conti che vengono definiti di smista-
mento, pur essendo in minore misura insita anche in quelli di origi-
ne e di destinazione.
Su un piano diverso, poi, il moltiplicarsi delle Commissioni Ro-
gatorie ha creato anche occasioni di dialogo continuo tra le varie au-
torit giudiziarie, che sono anche fonti di relazioni personali, sempre
preziose per comprendere ed assimilare le modalit pratiche volte a
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favorire la collaborazione, superando ostacoli procedurali. Allo stes-
so tempo, questo continuo dialogo si venuto anche estendendo a
quelli che sono i canali precostituiti per linoltro delle Rogatorie, va-
le il Ministero di Grazia e Giustizia e per esso la Direzione Genera-
le degli Affari Penali, Ufficio II, e il Ministero degli Affari Esteri, Di-
rezione Generale dellEmigrazione ovvero la Rappresentanza diplo-
matica nel Paese destinatario.
Solo sulla base di questi continui contatti stato possibile ri-
durre in misura consistente i tempi delle Rogatorie che costituisco-
no obiettivamente il pi grande problema per le indagini e in parti-
colare alla luce dei termini molto ristretti stabiliti dal nuovo codice.
Cos pure si potuto standardizzare in una certa misura i testi del-
la Rogatorie, facendo tesoro delle esperienze acquisite.
Sul piano interno, poi, un potente incentivo legislativo al ricor-
so alle rogatorie , stato certamente offerto dalla modifica dellart.
431 C.P.P. introdotta nel 1992, laddove si previsto linserimento nel
fascicolo per il dibattimento, accanto ai verbali degli atti assunti nellin-
cidente probatorio anche di quelli assunti allestero a seguito di ro-
gatoria.
Con questa modifica, certamente lungimirante, si offerto al
P.M. uno strumento direttamente utilizzabile nel dibattimento, eli-
minando quindi la necessit del ricorso allincidente probatorio, con
tutte le complicazioni che questo strumento comporta.
Il quadro succintamente delineato, con riferimento alle Com-
missioni Rogatorie, non deve tuttavia indurre a ritenere che sia sta-
to raggiunto un livello di collaborazione soddisfacente, poich i Pae-
si che continuano ad opporre dinieghi e resistenze sono ancora tan-
ti da costituire una falla considerevole nel sistema di assistenza in-
ternazionale.
In linea generale, ed attenendoci in particolare alla materia ban-
caria, si pu dire che la collaborazione con le Autorit dei Paesi di
lingua tedesca certamente ottima come anche ottimo divenuto di
recente il livello di collaborazione con le Autorit svizzere del Can-
tone Ticino, mentre da ritenere soddisfacente quello con le Auto-
rit degli altri cantoni. La Francia come tutti noi sappiamo sem-
pre molto arroccata nellassistenza giudiziaria in generale e quindi
anche in quella bancaria, che tuttavia viene alla fine sempre fornita.
Un grosso problema costituiscono i Paesi di Common Low ed in pri-
mo luogo ovviamente la Gran Bretagna, dalla quale non a caso di-
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pende uno dei Paradisi Fiscali pi impenetrabili che costituito dal-
le Isole della Manica, sede di una quantit abnorme di societ di co-
modo e di altrettanti rapporti bancari occulti.
Ma anche nei casi nei quali lassistenza giudiziaria in materia
bancaria viene fornita, gli elementi da fornire per ottenere la c.d.
apertura di un conto corrente, sono certamente tali da scoraggiare
richieste che potremmo definire esplorative.
molto difficile, se non impossibile, ottenere ad esempio lac-
certamento della esistenza di un conto corrente in uso ad una per-
sona, se non si dispone di elementi sufficienti per lindividuazione di
detto conto.
Occorre, cio, non solo fornire i consueti elementi che diano di-
mostrazione del fumus della avvenuta commissione di un reato, ma
anche del nesso esistente tra questultimo ed il conto corrente al qua-
le si vuole accedere, indicando qualche coordinata che valga ad iden-
tificarlo.
Solo quando si dispone di riferimenti completi si pi avere la
certezza di ottenere lassistenza richiesta e di poter accedere quindi
alla documentazione di un conto.
Quello che vale anche ad accelerare le procedure il fatto di po-
ter disporre di qualche copia di documento attinente al conto og-
getto di indagine, che si potr allegare alla richiesta di Commissio-
ne Rogatoria, a dimostrazione del fondamento delle accuse.
Se poi si potr anche acquisire il consenso del titolare del conto,
evidente che nessun ostacolo potr essere frapposto alla rogatoria.
Si tratta, ovviamente, di affermazioni valide in linea generale ma
che possono essere smentite con riferimento a determinati Paesi.
Mi capitato, ad esempio, di sequestrare nel corso di una per-
quisizione un blocchetto di assegni relativo ad un conto acceso a
Londra per il quale ho avviato naturalmente una Commissione Ro-
gatoria verso il Regno Unito, che tuttoggi non stata eseguita, ma
stata solo oggetto di defatiganti richieste di ulteriori precisazioni e
chiarimenti.
2) Sulla base del principio di reciprocit
I casi dei quali abbiamo parlato, si riferiscono tutti a Commis-
sioni Rogatorie tra Paesi che abbiano aderito a trattati di assistenza
giudiziaria multilaterali o bilaterali.
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Senonch, esistono numerosissimi Paesi, e sono la maggioran-
za, con i quali non stato stipulato alcun accordo del genere.
Con questi ultimi Paesi, lassistenza giudiziaria si svolge, com
noto, sulla base del principio di reciprocit, pacificamente ricono-
sciuto nellordinamento internazionale e recepito nel nostro ordina-
mento dallart. 10 della Costituzione.
Anzi, il principio di reciprocit costituisce certamente la regola
rispetto alla quale i trattati si presentano come specificazioni volte a
favorire ed accelerare lassistenza.
Senonch, chi ha la ventura di indagare su fatti riguardanti i
paesi del terzo mondo, con i quali in genere non abbiamo accordi di
assistenza, ha avuto modo di sperimentare le particolare complessit
di dare attuazione pratica a questo principio che pure astrattamen-
te viene riconosciuto.
Se poi le Commissioni Rogatorie in tali Paesi, riguardano per-
sonalit di rilievo nellambiente politico e amministrativo, come pur-
troppo mi capitato, le complicazioni si moltiplicano allinfinito, per-
ch in quei Paesi non esistono garanzie di indipendenza effettiva del-
la Magistratura, che sole possono porre in grado di espletare inda-
gini di questo livello.
In questi casi, il magistrato che chiede la rogatoria si trova a
dover svolgere altres compiti che normalmente competono al no-
stro Ministero di Grazia e Giustizia, in quanto necessario talora
avviare dei contatti diretti con le Autorit localit preliminari allac-
coglimento della Rogatoria e volti a favorire la decisione dacco-
gliere la richiesta di rogatoria, attraverso chiarimenti e anche sug-
gerimenti.
Mi capitato, ad esempio, in Bangladesh di dover incontrare i
Ministri degli Esteri e della Giustizia per poter sbloccare la Rogato-
ria che avevo avviato e che veniva tenuta ferma un p per incapa-
cit tecnica, in quanto era la prima volta che ricevevano una roga-
toria, un po' per mancanza di volont politica, perch la richiesta
coinvolgeva anche persone influenti nel loro Paese. In questi Paesi,
poi, tutto assume aspetti paradossali perch nei colloqui diretti non
solo mi venne assicurata piena disponibilit ma addirittura il Mini-
stro di Giustizia mi si offr come primo Testimone Volontario, a con-
ferma dei fatti che intendevo provare attraverso la rogatoria.
Nelle Rogatorie basate unicamente sul principio di reciprocit
bene, anche per tali ragioni, inserire la richiesta di poter assistere
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allassunzione degli atti richiesti, anche se questo pu costituire una
complicazione in pi.
Infatti, mentre taluni accordi di assistenza giudiziaria espressa-
mente prevedono tale facolt, fuori da una previsione espressa lo Sta-
to ricevente potrebbe ritenere la richiesta del tutto irricevibile e per
taluni Paesi anche del tutto sconosciuta. Ci, per, pu comporta-
re il rifiuto solo di questa specifica richiesta e non della Rogatoria.
Quando, invece, si riesce ad ottenere lassenso anche alla richiesta,
si ha il grande vantaggio di poter fornire sul momento preziose in-
dicazioni a chi materialmente assume gli atti e formulare eventual-
mente domande aggiuntive o produrre documenti ulteriori.
Infatti, tra il momento in cui si formula la richiesta di Rogato-
ria e quello in cui viene praticamente eseguita passa sempre un tem-
po apprezzabile, durante il quale le conoscenze possono essersi ar-
ricchite ed pertanto di grande utilit poterle riversare direttamen-
te negli atti da compiere a mezzo di rogatoria.
Tutto ci ovviamente si riferisce ai casi nei quali si richieda di
assumere dichiarazioni di persone, poich evidentemente nessun ri-
lievo pu avere in casi di indagini bancarie. Oltretutto questo tipo
di indagine, in Paesi del Terzo Mondo o comunque privi di accordi
di assistenza, estremamente difficile per non dire arduo e non
un caso che la maggior parte dei c.d. paradisi fiscali si colloca pro-
prio in queste aree geografiche.
Indagini bancarie in paesi come Panama, Hong Kong o le isole
Gran Kaiman sono veramente disperate se si pensa, ad esempio, che
per quanto riguarda queste ultime isole abbiamo perso quattro mesi
solo per individuare a chi praticamente indirizzare la richiesta.
Non solo questi mini-Stati costituiscono rifugi sicuri per i capi-
tali illeciti, ma anche Paesi immensi come il Brasile, rappresentano
una difesa consistente per tali interessi, visto che la magistratura lo-
cale non ha la facolt di accedere, neppure sulla base del diritto in-
terno, ai segreti bancari.
Volendo trarre le conclusioni di questo discorso certamente su-
perficiale, deve riconoscersi che la magistratura inquirente ha ac-
quisito in questi ultimi anni una capacit di muoversi in ambito in-
ternazionale assolutamente sconosciuta in passato e questa capacit,
nata su terreni ed in materie pi congeniali, quali quelli della lotta
al traffico internazionale di stupefacenti, si poi opportunamente
diffusa anche nei settori delle indagini sui reati contro la P.A. che
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cos hanno potuto fare un rilevantissimo salto di qualit, tanto da
potersi oggi proporre quale modello a livello internazionale.
Credo che questa tendenza possa e debba essere ulteriormente
incoraggiata sia attraverso iniziative del genere promosse dal C.S.M.
sia attraverso lazione del Ministero di Grazia e Giustizia sia ovvia-
mente attraverso le azioni sempre pi penetranti di noi tutti.
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