Frum de Contratao e Gesto Pblica - FCGP

Belo Horizonte, ano 5, n. 50, fev. 2006

Gesto de contratos administrativos - importncia do artigo 67 da Lei n 8.666/93
Madeline Rocha Furtado
Antonieta Pereira Vieira
Sumrio: 1 Consideraes iniciais - 2 Acompanhamento do contrato/fiscalizao - 3
Planilhas de custos e formao de preos - Referncias
1 Consideraes iniciais
O panorama das contrataes de servios terceirizados nos rgos pblicos nos permite
enfatizar a necessidade eminente da Administrao em proceder Gesto dos Contratos
de forma eficaz.
A questo bastante complexa, pois no se trata simplesmente de que a Administrao
obtenha xito nas licitaes e consiga formalizar seus contratos, implica em execut-los
de forma eficiente, sem perder de vista o interesse pblico. No dia a dia da
Administrao, os gestores pblicos envolvidos na grande quantidade de atribuies
necessrias manuteno da mquina administrativa do seu rgo, rea essa que
compreende toda a logstica necessria ao funcionamento das atividades finalsticas,
como aquisio de materiais, papis, canetas, mesas, cadeiras, equipamentos de
informtica, fornecimento de energia eltrica, gua, transporte, reprografia, telefonia,
servios de limpeza, vigilncia, servios e obras de engenharia e demais aquisies de
bens e servios, concentram seus maiores esforos na realizao do procedimento
licitatrio para atender as solicitaes da Administrao e muitas vezes deixam em
segundo plano essa atribuio no menos importante, que de acompanhar e fiscalizar
as contrataes decorrentes dessas aquisies, sejam elas conseqentes de procedimento
licitatrio ou por Dispensa de Licitao ou Inexigibilidade.
Percebe-se que existe uma grande dificuldade na execuo das atividades inerentes ao
acompanhamento dos contratos, principalmente quando se trata de contratao de
servios com a disponibilizao de mo-de-obra, tendo em vista a grande quantidade de
legislao referente a esse tipo de contratao, inclusive em alguns casos ausncia de
normas internas nos rgos, estabelecendo os procedimentos necessrios ao fiel
desempenho da qualidade desses servios na execuo contratual.
Podemos verificar posicionamento do Tribunal de Contas da Unio, acerca desse
assunto, conforme o Acrdo n 236/05 _ TCU _ 1 Cmara _ DOU 09.03.2005,
transcrito abaixo:
Determinar:
1. Caixa Econmica Federal que edite instrumento normativo para fiscalizar com
regularidade e rigor as suas contratadas quanto ao correto apontamento das horas
trabalhadas, regular e tempestivo pagamento salarial dos empregados, correto clculo e
pagamento de todos adicionais salariais e cumprimento das demais obrigaes
trabalhistas devidas para cada categoria profissional, fiscalizando seus contratos quanto
ao cumprimento da legislao (previdenciria, trabalhista e tributria) que rege a
matria, para evitar sua condenao como responsvel, quando for parte nos processos
judiciais desses prestadores;
Observa-se tambm que muitas vezes a ineficcia do acompanhamento da contratao
decorre pela ausncia de conhecimento tcnico e especfico dos servidores responsveis
por essa atribuio, somando-se a isso a insuficincia de servidores para desempenhar
tantas atividades. Essa situao muitas vezes tem como conseqncia m elaborao
dos editais, contratos, projetos bsicos e termos de referncia, omitindo informaes
que deveriam estar contidas nesses documentos, deixando lacunas que se agravaro na
execuo do contrato, dificultando e s vezes impedindo a devida operacionalizao da
fiscalizao do contrato, tornando-se essa contratao inconsistente, dando margem a
futuras inexecues. Diante desse contexto, entendemos que na prtica a Administrao
deve indicar o gestor/fiscal do contrato desde o momento da elaborao dos projetos
bsicos ou termos de referncia, conforme a modalidade de procedimento escolhida. As
definies de projeto bsico e termo de referncia esto contidas no artigo 6, inciso IX
da Lei n 8.666/93 e no artigo 9 2 do Decreto n 5.450, de 31 de maio de 2005,
respectivamente, seno vejamos:
IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de
preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou
servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto
ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a
definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e
identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b) solues tcnicas
globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade
de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e
de realizao das obras e montagem; c) identificao dos tipos de servios a executar e
de materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que
assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter
competitivo para a sua execuo; d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo
de mtodos construtivos, instalaes provisrias e condies organizacionais para a
obra, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; e) subsdios para
montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua programao, a
estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados necessrios em cada
caso; f)oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
servios e fornecimentos propriamente avaliados
2 O termo de referncia o documento que dever conter elementos capazes de
propiciar avaliao do custo pela administrao diante de oramento detalhado,
definio dos mtodos, estratgia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo
com o preo de mercado, cronograma fsico-financeiro, se for o caso, critrio de
aceitao do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de
fiscalizao e gerenciamento do contrato, prazo de execuo e sanes, de forma clara,
concisa e objetiva.
Verifica-se que ambas as definies trazem no bojo a necessidade de que o objeto
pretendido na licitao seja caracterizado de tal forma que no permita qualquer dvida
na sua especificidade a ponto de impedir a sua execuo, e no caso de obras e servios
de engenharia essas especificidades pelas suas caractersticas se tornam mais ricas de
detalhes e mincias, de modo que uma pequena falha ou impreviso se torna ampliada
no momento da execuo do contrato. Na Administrao Pblica o servidor responsvel
pela fiscalizao dos contratos, muitas vezes, no detm conhecimento tcnico
especfico para aferi-lo, entretanto, quando se trata da fiscalizao das obras e servios
de engenharias por parte da contratante, se faz necessria a presena de engenheiro,
conforme a sua especializao. As atribuies especficas da profisso do engenheiro
esto previstas no artigo 7, letra "e" da Lei n 5.194/66, entretanto, no caso dos demais
servios que no so de engenharia, a exemplo do servio de vigilncia e limpeza, o
gestor/fiscal pode ser servidor do quadro que detenha conhecimento bsico acerca do
servio prestado para que possa fiscaliz-lo.
Para tratar do assunto em pauta, alm de vrios dispositivos correlatos, a Lei de
Licitaes definiu um dispositivo especfico para a fiscalizao dos contratos, o artigo
67, esse artigo prev a figura de um representante da Administrao, especialmente
designado para acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato.
Percebe-se ainda que o legislador se preocupou de forma especial com essa atribuio,
permitindo inclusive a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de
informaes necessrias a essa atribuio, o que se pode concluir que, no caso do
representante da Administrao no possuir qualificao suficiente para acompanhar e
fiscalizar o contrato, a Administrao tem a prerrogativa de contratar profissional
qualificado para subsidi-la na operacionalizao de tal execuo. Entretanto,
importante ressaltar, sobre esse aspecto, que o profissional a ser contratado (terceiro)
para auxiliar o gestor/fiscal no deve pertencer empresa prestadora do servio a ser
fiscalizada, pois nesse caso a Administrao estaria incorrendo em grave erro,
confiando a empresa contratada para executar um determinado servio tarefa de
fiscalizar o seu prprio contrato, o que fere o princpio da segregao de funes.
2 Acompanhamento do contrato/fiscalizao
Para executar a devida gesto contratual por meio de uma fiscalizao eficiente, o gestor
pblico necessita prioritariamente ter conhecimentos tcnicos acerca de todo arcabouo
jurdico que envolve as contrataes pblicas, desde a legislao inerente matria
oramentria, como a Lei que regulamenta o Plano Plurianual _ PPA, a Lei de
Diretrizes Oramentrias _ LDO, a Lei Oramentria Anual _ LOA, e os Decretos de
Execuo Oramentria e Financeira em consonncia com a Lei de Responsabilidade
Fiscal _ LRF, e principalmente a Norma Geral que rege as Licitaes e as Contrataes,
ou seja a Lei n 8.666/93 e demais cominaes legais, e ainda necessita conhecer o
processo de contratao do qual ser gestor, e se possvel desde a elaborao do plano
de trabalho, no caso dos servios continuados, onde estaro consignadas todas as
justificativas da necessidade da contratao, conforme previsto no Decreto n 2.271/97,
bem como as clusulas editalcias, contratuais e do projeto bsico, alm de deter perfil
adequado para desempenhar suas funes demonstrando capacidade de agir conforme o
princpio maior do interesse pblico, demonstrando, ainda, liderana, flexibilidade,
assertividade, e principalmente poder de negociao visando obter melhores resultados
na conduo da execuo do contrato, ou seja, esse servidor deve ser pr-ativo e deter
viso sistmica do processo.
Podemos dividir as atribuies inerentes gesto dos contratos em duas vertentes; uma
relaciona-se diretamente fiscalizao "in loco", ou seja, a verificao da execuo do
servio prestado com base nas clusulas contratuais onde estejam previstas as
obrigaes da contratada, os prazos estipulados para execuo dos servios, os
indicativos de produtividade, quantitativo de funcionrios, fornecimento de materiais e
equipamentos, se for o caso, uniforme dos empregados, assiduidade etc. e outra
fiscalizao se d por meio do acompanhamento processual, essas atribuies muito
embora faam parte de uma mesma conjuntura, importa em atividades distintas, uma
porque est voltada para aplicao de conhecimentos prticos do ato de fiscalizar, onde
a eficcia dessa atribuio est diretamente ligada capacidade de desenvoltura pessoal
do gestor e a outra depende de conhecimentos intrnsecos a legislao aplicvel aos
contratos administrativos, bem como ao prprio edital que o documento que rege a
licitao e a futura contratao.
Esse acompanhamento contratual demanda conhecimento tcnico especializado,
necessitando ainda do gestor ateno especial s clusulas essenciais dos contratos,
definidas no artigo 55 da Lei n 8.666/93 dos quais depreende-se:
1. observncia na perfeita execuo do objeto contratado com todos as suas
caractersticas e peculiaridades;
2. verificao da modalidade do fornecimento do objeto;
3. aplicabilidade do regime de execuo do contrato, conforme artigo 6 inciso VIII da
Lei n 8.666/93;
4. A anlise pormenorizada entre preo proposto pela empresa e o preo faturado;
5. conformidade dos procedimentos necessrios efetivao do pagamento,
respeitando-se a ordem cronolgica, a data-base, periodicidade do reajustamento de
preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das
obrigaes e a do efetivo pagamento previstos no edital e contrato, observar data e taxa
de cmbio para converso de moeda, se for o caso;
6. acompanhamento dos cumprimentos dos prazos de inicio do contrato, execuo,
concluso e entrega do objeto contratado, esses j pr- estabelecidos, bem como atentar
ao disposto no artigo 73, inciso II, alneas "a" e "b" quanto aos procedimentos para
recebimento do objeto;
7. ateno aplicao do crdito em que se realiza a despesa, quanto a sua classificao
funcional-programtica e categoria econmica;
8. verificao da execuo das garantias na hiptese de inexecuo contratual;
9. observncia ao fiel cumprimento do edital ou do termo que o dispensou, bem como
das obrigaes das partes, e implicaes decorrentes como sugerir a autoridade
competente aplicao de penalidades previstas no contrato, fundamentar decises para
o caso de resciso do contrato;
10. conhecimento do edital e de toda legislao aplicvel execuo do contrato,
inclusive quanto aos casos omissos, e por fim, dar cumprimento ao dispositivo legal
acerca da manuteno no contrato de todas as condies de habilitao e qualificao
exigidas na licitao, conforme se segue:
XIII- a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do contrato, em
compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao
e qualificao exigidas na licitao.
Existem entendimentos de que a fiscalizao acerca da manuteno das condies de
habilitao e qualificao pelo contratado, durante a execuo contratual, no seria
atribuio do rgo contratante, mediante a existncia de rgos criados especialmente
para esse fim, entretanto, a Administrao Pblica deve observar toda legislao vigente
que indica a participao dos rgos contratantes nessa fiscalizao, inclusive por meio
das retenes previdencirias e tributrias previstas nas Instrues Normativas inerentes
a cada rgo e principalmente a jurisprudncia dos Tribunais acerca do assunto.
A previso legal das retenes dos encargos previdencirios dos empregados do
contrato, est disposta no 1 do art. 31 da Lei n. 8.212/91 e em especial no artigo 92,
inciso VI da Instruo n. 03/MPS/SRP e alteraes posteriores, conforme a seguir:
Art.31.A empresa contratante de servios executados mediante cesso de mo-de-obra,
inclusive em regime de trabalho temporrio, dever reter onze por cento do valor bruto
da nota fiscal ou fatura de prestao de servios e recolher a importncia retida at o dia
dois do ms subseqente ao da emisso da respectiva nota fiscal ou fatura, em nome da
empresa cedente da mo-de-obra, observado o disposto no 5o do art. 33. (Redao
dada pela Lei n 9.711, de 20.11.98)
Art. 92. A empresa responsvel:
(....) VI - pela reteno de onze por cento sobre o valor bruto da nota fiscal, da fatura ou
do recibo de prestao de servios executados mediante cesso de mo-de-obra ou
empreitada, inclusive em regime de trabalho temporrio, e pelo recolhimento do valor
retido em nome da empresa contratada, conforme disposto nos arts. 140 a 177;
E a reteno dos tributos e as contribuies esto previstas na Instruo Normativa n
480/STN/2005 alterada pela 539/STN/2005 que traz em seu anexo as alquotas de
reteno correspondentes ao fornecimento do bem e do servio prestado, fundamentada
pelo artigo 64 da Lei n 9.430/96:
Art. 64. Os pagamentos efetuados por rgos, autarquias e fundaes da administrao
pblica federal a pessoas jurdicas, pelo fornecimento de bens ou prestao de servios,
esto sujeitos incidncia, na fonte, do imposto sobre a renda, da contribuio social
sobre o lucro lquido, da contribuio para seguridade social - COFINS e da
contribuio para o PIS/PASEP.
A verificao da aplicabilidade da legislao na execuo do contrato uma das
grandes dificuldades do gestor na observncia da fatura para proceder ao "atesto" do
servio ou entrega do bem. Essa fase da despesa pblica denominada de liquidao, ou
seja, verificao da conformidade da fatura e encaminhamento para autorizao do
pagamento pelo ordenador de despesas, ou seja, o direito do credor em receber o seu
pagamento.
H de se observar ainda jurisprudncia dos Tribunais acerca de tais exigncias, como
por exemplo os Acrdos n 705/94-Plenrio e n 208/2000-Plenrio, onde o TCU j se
manifestou sobre a aplicao de multa ao ordenador de despesas por no proceder
devidamente reteno dos encargos previdencirios e trabalhistas das empresas
contratadas pela Administrao Pblica.
Essa tarefa acima descrita de forma resumida, alm de outras abrange ainda as
atividades inerentes s alteraes contratuais previstas no artigo 65 da Lei n 8.666/93,
como as decorrentes de acrscimos ou supresses, repactuaes e reequilbrios, o que
pressupe uma capacidade tcnica aprofundada e especializada, bem como gerencial
para proceder negociao necessria para alcance de bom resultado para ambas as
partes.
3 Planilhas de custos e formao de preos
Sobre a exigncia de disponibilizar as planilhas referentes aos servios a serem
contratados a Lei de Licitaes no artigo 40 2 inciso II preconiza que constituem
anexos do edital o oramento estimado em planilhas de quantitativos e preos unitrios,
tal previso divulgando os preos orados pela Administrao motivo de polmica por
alguns gestores que entendem que a divulgao de tais valores inviabiliza a
competitividade entre os participantes, entretanto, esse entendimento no encontra
respaldo plausvel, pelo simples fato de que esses oramentos so estimados e
compostos por valores levantados no prprio mercado, esse de total conhecimento das
empresas do ramo, e ainda, essa divulgao uma ferramenta importante para a
Administrao porque demonstra a toda sociedade o conhecimento que a Administrao
detm do mercado, dando publicidade dos seus atos.
Para que o gestor possa ter segurana do valor a ser contratado ele necessita ter esses
custos estimados preenchendo as planilhas corretamente, onde as ocorrncias de
variveis sero mnimas e previstas, permitindo o devido enquadramento da
modalidade, para realizar a licitao ou ainda a anlise pormenorizada dos custos
visando obter a melhor proposta, tendo subsdios suficientes para concretizar uma futura
reviso contratual.
Muito embora seja entendido que no se pode desclassificar uma proposta onde o
critrio de julgamento "menor preo global", com base na inexequibilidade de um
determinado "item", e ainda, considerando a jurisprudncia existente de que a
inexequibilidade tem que ser comprovada por quem a alegar, ou seja, no se admite
desclassificar uma proposta que aparentemente apresente preo irrisrio ou inexeqvel
sem quem seja dada a oportunidade ao proponente de comprovar a sua exeqibilidade,
ainda assim se faz necessrio conhecer item a item que compe uma planilha de custos,
para que o gestor possa ter a segurana necessria junto ao licitante no momento da sua
alegao de exeqibilidade, visto que no existem mgicas e subterfgios na
composio de um custo de um servio.
Essa comprovao deve estar muito bem fundamentada para que num futuro prximo
esses contratos no venham a ser objeto de solicitao de reequilbrio econmico
financeiro, como se costuma verificar, com base nessa inexequibilidade j prevista.
importante ressaltar ainda a ocorrncia da participao de licitantes que se aventuram
nas licitaes, cotando preos irrisrios e sagrando-se vencedores, e sob a alegao da
inexequibilidade solicitam da Administrao o reequilbrio econmico-financeiro dos
contratos.
H de se observarem as situaes que ensejam a restaurao do reequilbrio econmico
financeiro dos contratos, que tem como fundamentao legal o inciso II, alnea "d", do
artigo 65 da Lei n 8.666/93, conforme vejamos:
II - por acordo das partes:
(...)
d) para restabelecer a relao, que as partes pactuaram inicialmente, entre os encargos
do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra,
servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-
financeiros inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou
previsveis porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da
execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do
prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual. (grifo nosso)
O aludido artigo est bem claro, no qualquer situao que ir configurar o
desequilbrio no contrato.
Sobre a solicitao do reequilbrio, o ilustre Professor Jacoby definiu alguns
procedimentos a serem observados pela Administrao, os quais ele prprio definiu
como "receita de bolo", de onde podemos concluir como necessrios:
1. O pedido de restaurao do reequilbrio por parte do interessado.
2. Apresentao de duas planilhas de custos: uma atual e outra referente poca da
proposta.
3. Verificao da planilha apresentada, item por item.
4. Anlise do pleito pela rea jurdica do rgo.
5. Avaliao do preo, caso concedido o reequilbrio em relao proposta mais
vantajosa conforme preo de mercado.
6. Deciso com base na legislao prevista, inciso II, alnea "d" do artigo 65 da Lei n
8.666/93.
Outrossim, a Administrao em conjunto com a rea jurdica dever observar a
jurisprudncia do TCU sobre o reequilbrio econmico-financeiro, conforme disposto
na Deciso n 457/95 _ TCU Plenrio e o Acrdo n 1.563/2004 _ TCU _ Plenrio, em
especial o item 9.1.2. conforme transcrito a seguir:
9.1.2. os incrementos dos custos de mo-de-obra ocasionados pela data-base de cada
categoria profissional nos contratos de prestao de servios de natureza contnua no se
constituem em fundamento para a alegao de desequilbrio econmico-financeiro;
(grifo nosso)
Verifica-se que a gesto do contrato de suma importncia para que o Ordenador de
Despesa tenha suas contas acompanhadas e pelos rgos de Controle Interno e julgadas
pelos rgos de Controle Externo (Tribunais de Contas).
Visando dar maiores subsdios aos gestores pblicos, no sentido de viabilizar o
acompanhamento do contrato, editamos uma minuta de norma interna disponibilizando
passo a passo a seqncia necessria de procedimentos de gesto administrativa dos
contratos que detenham mo-de-obra, alm de detalharmos os itens das planilhas de
custos e formao de preos nos contratos continuados que poder ser encontrada no
livro Gesto de Contratos de Terceirizao na Administrao Pblica - Teoria e
Prtica, de nossa autoria, que ser lanado pela Editora Frum brevemente.
Referncias
LEI n 8.666/93, DECRETO n 2.271/96, LEI n 5.194/64, LEI n 8.212/91,
INSTRUO NORMATIVA n 3/2005/MPS/SRP, INSTRUO NORMATIVA n
480/2005/STN E IN n 539/2005/STN, LEI n 9.430/96, ACRDOS n 236/05, n
705/94, n 208/00, n 1.563/04 - TCU - PLENRIO, DECISO n 457/95 _ TCU _
PLENRIO; ROTEIRO PRTICO PARA REEQUILBRIO ECONMICO-
FINANCEIRO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS de Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes.

* Antonieta Pereira Vieira, Henrique Pereira Vieira, Madeline Rocha Furtado e
Monique Rafaella Rocha Furtado publicaro, pela Editora Frum, Belo Horizonte, a
obra intitulada Gesto de Contratos de Terceirizao na Administrao Pblica -
Teoria e Prtica, no prelo.


Como citar este contedo na verso digital:
Conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT),
este texto cientfico publicado em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte
forma:

FURTADO, Madeline Rocha; VIEIRA, Antonieta Pereira. Gesto de contratos
administrativos importncia do artigo 67 da Lei n 8.666/ 93. Frum de Contratao e
Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 5, n. 50, fev. 2006. Disponvel em:
<http://bid.editoraforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=33945>. Acesso em: 4 ago.
2014.