A Agri Cultura Brasileira Liv Roi Pea

A AGRICULTURA
BRASILEIRA
DESEMPENHO, DESAFIOS E PERSPECTIVAS
Organizadores
Jos Garcia Gasques
Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho
Zander Navarro
Antnio Mrcio Buainain
Arilson Favareto
Cludio Salvadori Dedecca
Constanza Valdes
Daniela de Paula Rocha
Eliana Teles Bastos
Eliseu Alves
Geraldo SantAna de Camargo Barros
Guilherme Leite da Silva Dias
Jos Garcia Gasques
Jos Graziano da Silva
Jos Maria Ferreira Jardim da Silveira
Marlon Gomes Ney
Miriam Rumenos Piedade Bacchi
Rodolfo Hoffmann
Zander Navarro
Colaboradores
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais,
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos
Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira
responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto
de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da Secretaria
de Assuntos Estratgicos.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
A Agricultura Brasileira : desempenho, desafios e
perspectivas / organizadores: Jos Garcia Gasques, Jos
Eustquio Ribeiro Vieira Filho, Zander Navarro.- Braslia :
Ipea, 2010. 298 p. : grfs., mapas, tabs.
Inclui bibliograa.
ISBN 978-85-781-1050-5
Anexo: Indicadores de equidade do sistema tributrio
nacional, 2009. 78 p.
1. Agricultura. 2. Brasil. I. Gasques, Jos Garcia . II. Vieira
Filho, Jos Eustquio Ribeiro. III. Navarro, Zander Soares de. IV.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 338.10981
SUMRIO
APRESENTAO
Marcio Pochmann
Derli Gossa ......................................................................................................................................... 7
INTRODUO
Jos Garcia Gasques
Zander Navarro .................................................................................................................................. 9
PRIMEIRA PARTE: DESEMPENHO PRODUTIVO E ESTRUTURAL
CAPTULO 1 PRODUTIVIDADE TOTAL DOS FATORES E TRANSFORMAES
DA AGRICULTURA BRASILEIRA: ANLISE DOS DADOS
DOS CENSOS AGROPECURIOS
Jos Garcia Gasques
Eliana Teles Bastos
Mirian Rumenos Piedade Bacchi
Constanza Valdes ..................................................................................................... 19
CAPTULO 2 EVOLUO RECENTE DA ESTRUTURA FUNDIRIA E
PROPRIEDADE RURAL NO BRASIL
Rodolfo Hoffmann
Marlon Gomes Ney .....................................................................................................45
SEGUNDA PARTE: MUDANA TECNOLGICA E ESPECIFICIDADES SETORAIS
CAPTULO 3 TRAJETRIA TECNOLGICA E APRENDIZADO NO SETOR AGROPECURIO
Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho .............................................................................67
CAPTULO 4 INOVAO TECNOLGICA NA AGRICULTURA, O PAPEL
DA BIOTECNOLOGIA AGRCOLA E A EMERGNCIA
DE MERCADOS REGULADOS
Jos Maria Ferreira Jardim da Silveira ........................................................................97
CAPTULO 5 MUDANAS E REITERAO DA HETEROGENEIDADE DO MERCADO
DE TRABALHO AGRCOLA
Claudio Salvadori Dedecca ..................................................................................... 123
TERCEIRA PARTE: SEGMENTAES SOCIAIS E DISPUTAS SOCIOPOLTICAS
CAPTULO 6 OS DESAFIOS DAS AGRICULTURAS BRASILEIRAS
Jos Graziano da Silva .............................................................................................157
CAPTULO 7 A AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL: ENTRE A POLTICA
E AS TRANSFORMAES DA VIDA ECONMICA
Zander Navarro .......................................................................................................185
QUARTA PARTE: QUAL O FUTURO DA AGRICULTURA?
CAPTULO 8 A EXPANSO PRODUTIVA EM REGIES RURAIS H UM DILEMA
ENTRE CRESCIMENTO ECONMICO, COESO SOCIAL
E CONSERVAO AMBIENTAL?
Arilson Favareto .......................................................................................................213
CAPTULO 9 POLTICA AGRCOLA NO BRASIL: SUBSDIOS E INVESTIMENTOS
Geraldo Sant Ana de Camargo Barros ......................................................................237
CAPTULO 10 A DIFICULDADE DE MUDAR: O CASO DA POLTICA
AGRCOLA NO BRASIL
Guilherme Leite da Silva Dias ...................................................................................259
CAPTULO 11 GANHAR TEMPO POSSVEL?
Eliseu Alves
Daniela de Paula Rocha ............................................................................................275
NOTAS BIOGRFICAS ...................................................................................................................291
APRESENTAO
O objetivo deste livro reunir trabalhos de um conjunto de pesquisadores com
slida experincia em investigao emprica sobre a agropecuria brasileira, no
intuito de discutir o desenvolvimento agrrio recente e, em especial, tentar avaliar
as perspectivas de mdio prazo neste setor produtivo. O momento apropriado
em funo da recente divulgao do Censo Agropecurio 2006, que inspirou
anlises aprofundadas sobre diversos setores econmicos, visando elaborao de
programas de ao e polticas pblicas.
Este trabalho foi fruto da parceria entre o Ipea e o Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (Mapa). No dia 30 de maro de 2010, estes dois rgos
realizaram um seminrio com o mesmo ttulo desta obra: A agricultura brasileira:
desempenho, desaos e perspectivas. Foram convidados diversos pesquisadores, os
quais se propuseram a escrever artigos com temticas relevantes, apoiados em
estatsticas do Censo Agropecurio 2006.
O foco deste esforo analtico a questo econmica e produtiva, estudando-
se os processos mais salientes em curso na agricultura brasileira no perodo recente.
Sem desmerecer a importncia de outros enfoques (sociolgicos, educacionais,
antropolgicos e demogrcos, por exemplo), o livro, assim como o seminrio,
interpretou os processos econmicos com nfase na base produtiva, nos formatos
tecnolgicos, nas inovaes, nas mudanas dos fatores de produo (entre os quais,
o trabalho), bem como analisou alguns impactos de sua recm-expanso, como as
segmentaes sociais nas regies rurais. A agropecuria tem se beneciado de um
ciclo expansionista nos ltimos anos, experimentando profundas e multifacetadas
transformaes, no sendo descabido armar a existncia de um outro rural
muito distinto do passado recente formado em diversas regies brasileiras.
Alm de oferecer uma viso sistmica do desempenho, das especicidades,
segmentaes sociais e do futuro da agricultura, a publicao deste livro representa
uma contribuio extremamente valiosa tanto no avano do debate da produo
agropecuria quanto na reunio de estudiosos em cada uma das temticas discutidas.
Os temas so abordados com a notria credibilidade de seus autores, sob a chancela
deste instituto, que reitera a pertinncia desta edio enquanto importante subsdio
para a formulao e reformulao das polticas pblicas do setor.
Boa leitura e reexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Derli Gossa
Chefe da Assessoria de
Gesto Estratgica (AGE) do Mapa
INTRODUO
Jos Garcia Gasques
Zander Navarro
As regies rurais brasileiras vm sendo o palco de profundas transformaes no perodo
contemporneo, particularmente a partir dos anos 1970. Qualquer comparativo
entre a dcada de 1970 e o ano de 2010 mostra novos padres socioculturais e
formatos econmico-produtivos, alm de inditos arranjos poltico-institucionais,
cujas diferenas com o passado so surpreendentes. No se trata de descrever com
exclusividade, neste livro, o setor agropecurio brasileiro, cuja potencialidade sempre
foi ressaltada na bibliograa especializada, mas sim de apresentar alguns debates acerca
da modernizao produtiva e do rpido crescimento em anos mais recentes. O aumento
da capacidade de produo procurou atender tanto ao mercado domstico quanto ao
externo, resultando em crescimento do volume produzido nos ltimos quinze anos.
Na realidade, o escopo das mudanas socialmente muito mais amplo e
multifacetado. So inmeras as evidncias, muitas ainda assistemticas, de
suas manifestaes. muito provvel que uma anlise multidisciplinar e mais
ambiciosa demonstre uma clara e denitiva ruptura com o passado, reduzindo-se
gradualmente o peso social e cultural, antes to relevante e inuente no captulo
agrrio da histria brasileira. O que ocorria no passado se justicava por diversas
razes, entre elas a insucincia produtiva, que exigia constantes importaes de
alimentos, e o peso da populao rural daquela poca. Nas quatro ltimas dcadas,
no entanto, observaram-se diversos processos transformadores, muitos dos quais
so analisados neste livro. A ligao com a histria agrria anterior foi rompida,
abrindo-se uma nova fase das atividades agropecurias e da vida social rural.
A agricultura brasileira: desempenho, desaos e perspectivas um livro resultante
do esforo de pesquisadores que pretendem contribuir para iluminar, mesmo que
parcialmente, o perodo intenso de mudanas das regies rurais, enquanto espaos
sociais, e da agropecuria, enquanto atividade econmica. O foco privilegiado nesta
publicao , sobretudo, o econmico-produtivo, tendo sido operacionalmente
impossvel, neste esforo inicial, abarcar outras facetas disciplinares que, integradas,
poderiam oferecer um painel mais amplo sobre os processos sociais rurais.
Contribuem para esta coletnea, em especial, economistas e cientistas sociais que
trabalham particularmente com categorias e teorias econmicas. Cada um sua
10
A Agricultura Brasileira
maneira analtica, os textos reunidos representam, em decorrncia, distintas escolhas
tericas, que fazem deste livro, assim espera-se, um bom exemplo de uma necessria
pluralidade de enfoques, por meio dos quais se chega a diferentes concluses sobre
as mudanas contemporneas do mundo rural brasileiro.
Dessa forma, a motivao principal e mais geral do esforo concretizado
neste livro a necessidade de interpretar o desenvolvimento agrrio brasileiro,
intensicado sob uma nova e mais pujante dinmica econmica e tecnolgica.
Esta dinmica estimulou a rpida ocupao de novas fronteiras agrcolas e
ampliou os diferentes mercados de insumos agroindustriais, promovendo o
adensamento e o surgimento de cadeias produtivas, bem como desenvolvendo os
uxos monetrios de renda e crdito das regies rurais brasileiras. Foi produzida
uma verdadeira revoluo na vida econmica e nos comportamentos sociais.
Encontraram-se indcios mais visveis dessas transformaes no Censo Agro-
pecurio 1995. Entretanto, o Censo Agropecurio 2006, lanado pelo Instituto
Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) em outubro de 2009, foi o principal
estmulo para se organizar este esforo cooperativo de pesquisadores, todos com
larga experincia neste campo de estudos. com orgulho que os organizadores
da iniciativa, que assinam esta introduo, salientam o interesse imediato dos
pesquisadores convidados em engajarem-se no projeto. Foi-lhes proposto analisar
os processos ocorridos nos anos mais recentes, sobretudo no que tange aos aspec-
tos econmico-produtivos, fundamentando-se, quando possvel, nas evidncias
apuradas pelo Censo de 2006. Os textos selecionados certamente produziram um
conhecimento novo que desvenda as mudanas recentes e, desta forma, permite
interpretar mais corretamente o sentido e a lgica das transformaes.
O livro est dividido em quatro partes. A primeira abriga textos que
analisam dois temas gerais e estruturais sobre o sentido do desenvolvimento
agrrio brasileiro no perodo citado (captulos 1 e 2). O primeiro deles, de
autoria de Jos Garcia Gasques, contando com a colaborao de Eliane Teles
Bastos, Miriam Rumenos, Piedade Bacchi e Constanza Valdes, analisa a
produtividade total dos fatores. O trabalho uma atualizao de estudo anterior
sobre o mesmo assunto, incorporando-se nesta verso os resultados censitrios
de 2006. O perodo analisado abrange os anos de 1970 a 2006, incluindo os
censos agropecurios intermedirios. Alm da produtividade total dos fatores,
que representa uma relao entre o total produzido e todos os insumos, so
calculados no captulo mais dois ndices: um de mudana estrutural e outro de
diversicao da produo. A par do clculo de estimativas destes ndices para
o Brasil, so registrados os ndices por estado. O trabalho tem como resultado
principal a demonstrao do crescimento da produtividade no Brasil, dada
por um movimento contnuo e ininterrupto. Conclui-se tambm que a maior
11
Introduo
parte do crescimento do produto ocorreu pelo aumento de produtividade
prova irrefutvel da formao e consolidao de novos comportamentos sociais
dos agentes econmicos envolvidos na agropecuria brasileira.
O segundo captulo da primeira parte, escrito por Rodolfo Hoffmann e
Marlon Gomes Ney, aborda o recorrente tema da distribuio da posse da terra
no Brasil. Comparando diversos censos, desde 1975, mas enfatizando o de 2006,
os autores oferecem diversas concluses relevantes acerca das condies de posse
da terra, salientando-se a forte estabilidade do ndice de Gini, cujas oscilaes
no perodo so pequenas. Mas os autores analisam com cautela este ndice, pois
sua manifestao quantitativa, em muitos estados, pode no estar apontando,
necessariamente, um aumento na concentrao da terra. Diversos outros focos
de investigao emprica igualmente se destacam a partir dos dados apurados
pelo censo, como, por exemplo, o crescimento do nmero de proprietrios, em
detrimento das categorias de produtores no proprietrios que historicamente
marcaram o desenvolvimento agrrio brasileiro, tais como parceiros, arrendatrios
ou ocupantes. Adicionalmente, o levantamento censitrio revelou um expressivo
aumento no nmero de pequenos estabelecimentos (abaixo de dez hectares). Esta
expanso no total dos menores estabelecimentos, quando comparada aos dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do IBGE, levou os
autores a conclurem que h um forte indcio de que o crescimento do nmero de
pequenas propriedades nos dois ltimos censos teria sido provocado, sobretudo,
pela expanso daquelas em que o nvel de renda familiar do dono tem pouca
relao com a agricultura.
A segunda parte do livro conta com trs captulos (3, 4 e 5) sobre temas
mais especcos, de grande relevncia para compreenderem-se os novos rumos
do desenvolvimento da agropecuria, indicando suas tenses e contradies. No
primeiro deles, de autoria de Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho, tem-se por
objetivo fazer uma avaliao terica e emprica do ambiente tecnolgico do setor
agropecurio brasileiro. A organizao agrcola engloba toda a cadeia produtiva
regional. Enquanto o arcabouo institucional gera novos conhecimentos de
interesse pblico, o investimento produtivo visa promover as inovaes e o
aumento do aprendizado tecnolgico. Neste contexto, denem-se os conceitos de
trajetrias tecnolgicas e de capacidade de absoro. Percebe-se que o crescimento
agropecurio se deveu fundamentalmente aos principais clusters de inovaes
tecnolgicas (nos setores de qumica, mecnica e biotecnologia), desenvolvidos nos
ltimos 60 anos. Porm, o estoque de conhecimento de cada produtor decisivo
no reconhecimento, na assimilao e na aplicao de um novo uso tecnolgico.
O investimento no aumento da capacidade de absoro de conhecimento externo
deve ser compreendido dentro de uma lgica de trajetria tecnolgica ampliada.
Os resultados mostram, de um lado, avanos institucionais ao encontro do
12
planejamento nacional de pesquisa. Entretanto, de outro lado, so identicados
alguns gargalos produtivos, tais como o baixo grau de instruo dos produtores e a
dependncia da importao de insumos tecnolgicos. Para a modernizao do setor
agropecurio, minimizar estes entraves o grande desao das polticas pblicas.
No segundo captulo da segunda parte, escrito por Jos Maria Ferreira Jardim
da Silveira, aborda-se a questo da biotecnologia, concentrando-se a anlise na
contribuio dos cultivares geneticamente modicados, no processo de difuso
tecnolgica e nos obstculos criados por instituies regulatrias nos campos da
biossegurana, da propriedade intelectual e da defesa do consumidor. Procura-se
mostrar, por meio de um enfoque neoschumpeteriano, que a biotecnologia agrcola
se insere no padro de desenvolvimento tecnolgico da moderna agricultura.
O estudo mostra que na agricultura de gros conseguiu-se captar os benefcios
do conhecimento tcnico-cientco do melhoramento gentico, gerando-se os
chamados produtos-plataforma e, simultaneamente, viabilizando-se estratgias
bem delimitadas no segmento fornecedor de insumos tecnolgicos. A percepo
dos benefcios dos transgnicos tem promovido amplo processo de difuso. No
entanto, esta difuso depende da aceitao e do marco institucional regulatrio,
que no texto considerado um mecanismo endgeno da constituio do mercado.
No terceiro subsequente, apresenta-se a constatao de que o mercado de
trabalho agrcola atravessa um perodo de forte transformao. Antnio Mrcio
Buainain e Cludio Salvadori Dedecca fazem uma anlise da heterogeneidade deste
mercado, mostrando a reproduo e a estabilidade de formas de ocupao sem
vnculo empregatcio. Tais autores observam que a manuteno do contingente
populacional inserido nestas formas de ocupao se associa a uma maior
estabilidade da agricultura familiar, vinculada ao fortalecimento das polticas
pblicas em geral e emergncia da opo de viver em pequenas cidades do interior
e de continuar o trabalho em atividades agrcolas, ainda que ocasionalmente. Se a
maioria dos estabelecimentos insustentvel enquanto unidade produtiva e se os
seus residentes j no contam com alternativas de trabalho menos volteis, tem-se
uma tendncia mecanizao, a qual reduz paralelamente a demanda por mo
de obra. A reproduo deste processo se traduz na ampliao da heterogeneidade
e da polaridade da estrutura ocupacional, com crescimento das relaes formais,
de um lado, e com a manuteno de um contingente ocupado em atividades
de baixa qualicao e remunerao, de outro. Por m, o estudo sugere novos
desaos em termos de polticas setoriais de emprego e renda na atividade agrcola.
A terceira parte agrupa dois captulos (6 e 7), os quais dirigem sua ateno aos
grandes grupos sociais que respondem pela atividade agropecuria. No primeiro
deles, Jos Graziano da Silva demonstra, por meio de minucioso estudo dos dados
da PNAD, a complexidade da agricultura brasileira, especialmente a partir das
relaes econmicas e sociais introduzidas pelos complexos agroindustriais nos
13
Introduo
anos 1970. Esta nova situao de diversidade da agricultura sugeriu ao autor o
ttulo do trabalho, que pretende enfatizar que no h apenas uma, mas muitas
agriculturas no Brasil. feita uma anlise detalhada da heterogeneidade da
agricultura familiar, ao examinarem-se o mercado de trabalho e a situao das
famlias rurais. Mostra-se que a atual diviso institucional entre agricultura familiar
e no familiar mantm diversas relaes com o emprego agrcola e no agrcola.
O trabalho tambm analisa as principais representaes polticas existentes no pas
e relacionadas aos interesses do patronato rural, alm de avaliar o endividamento
dos agricultores, juntamente com as presses de renegociao das dvidas rurais.
Entre os problemas das renegociaes das dvidas rurais, o endividamento leva
a um encolhimento da disponibilidade de recursos do sistema bancrio, pois os
bancos so obrigados por fora da legislao vigente a fazer proviso de fundos
para garantir os recursos necessrios.
Ainda na terceira parte, o captulo de Zander Navarro prope uma
rediscusso sobre a noo de agricultura familiar. A expresso, surgida no incio
da dcada de 1990, foi institucionalizada com o advento do Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e, mais recentemente,
da Lei n
o
11.326/2006, que delimitou os produtores considerados familiares.
O captulo descreve sucintamente alguns aspectos histricos relacionados gnese e
vigncia da expresso, no plano internacional, salientando seus aspectos principais
nos Estados Unidos e na tradio europeia. Posteriormente, o autor sumaria a
trajetria da agricultura familiar no Brasil, especialmente aps a formalizao
do Mercosul e a decorrente ao sindical que pretendia inserir as organizaes
de pequenos produtores neste mbito. O autor argumenta que a expresso
agricultura familiar respondeu, primordialmente, a imperativos sindicais, mas no
encontraria sustentao na literatura terica deste campo de estudos. O principal
argumento do captulo, contudo, se refere s consequncias prticas de uma
noo globalizante que, enfatiza o autor, oculta a diversidade social e produtiva
existente nas regies rurais, o que prejudica tanto a ao governamental quanto
a prpria interpretao dos grupos sociais existentes no meio rural. Sugere-se um
caminho alternativo, terico e metodolgico, para analisar este grande grupo de
produtores caracterizado no passado como pequenos produtores.
A publicao se completa com o quarto conjunto de captulos (8, 9, 10 e 11),
que discutem temas de interesse ao desenvolvimento deste setor econmico.
No primeiro texto, Arilson Favareto analisa as relaes que crescentemente se
estabelecem entre os imperativos da produo e os intitulados ambientais. So
relaes que podem ser de sinergia, embora ainda sejam, no caso brasileiro, sobretudo
de oposio, instalando-se um debate que tende a se tornar mais urgente com o
passar do tempo. O trabalho, contudo, se dedica a diversos focos desta que ainda
uma antinomia, insistindo nos desaos analticos que precisam ser confrontados.
14
O primeiro desao denir corretamente as regies rurais no Brasil, percebendo-
se as situaes concretas alm do critrio legal. Esta redenio surge a partir da
cada vez mais aceita percepo de uma nova ruralidade, que estaria caracterizando o
desenvolvimento agrrio brasileiro, cujas facetas so abordadas por vrios estudos.
A seguir, aps serem analisados os desempenhos daquelas regies em termos de
gerao de renda e reduo de pobreza e desigualdade, prope-se uma tipologia de
padres de organizao territorial, com diferentes estilos de desenvolvimento. O texto
conclui contrapondo o formato de expanso econmica e produtiva com outras
possibilidades que possam convergir harmoniosamente para os imperativos citados.
Ao nal, sugere-se uma agenda de pesquisa que aprofunde o conhecimento sobre
as possibilidades de um desenvolvimento socioambiental incorporador dos debates
mais recentes sobre o desenvolvimento das regies rurais.
O captulo de autoria de Geraldo SantAna de Camargo Barros analisa a poltica
agrcola desde os anos 1960. Ele mostra que as avaliaes dos resultados de
polticas podem divergir em funo do prazo considerado, pois possvel que polticas
recomendadas num determinado momento tornem-se indesejveis em outro. Este
o caso, mencionado pelo autor como ilustrao, das polticas que permitiram o
desenvolvimento produtivo do Cerrado, as quais inicialmente tinham o efeito
de distorcer a alocao de recursos. Mas, graas a vrios fatores convergentes,
os resultados colhidos atualmente so, em muitos aspectos, positivos. O autor
destaca que o esforo para aumentar a disponibilidade de alimentos est longe de
concluir-se, tendo em vista que nmero prximo a um bilho de pessoas ainda
no possui o padro mnimo de alimentao. Tambm acentua que h grande
nfase na produtividade como um fator essencial ao crescimento de longo prazo da
agricultura. Contudo apesar de se vericarem benefcios obtidos pela sociedade
e progresso na implementao de diversas polticas sociais e econmicas ,
os dados do Censo Agropecurio 2006 apontam a quase ausncia do Estado no
cumprimento de seu papel de apoio agropecuria, principalmente nas regies
menos favorecidas e entre os produtores mais carentes. O autor registra, ainda, o
alarmante grau de analfabetismo entre os agricultores, a escassa assistncia tcnica
e o baixo acesso ao crdito rural.
Guilherme Leite da Silva Dias, por sua vez, aponta em seu estudo as diculdades
experimentadas pela poltica agrcola no Brasil, e analisa com maior detalhe o
nanciamento rural. No incio do trabalho, um dos pontos levantados, o qual
permeia aspectos posteriores, a falta de conana dos produtores rurais no censo,
revelada pela ntida omisso de informaes. O trabalho mostra, por exemplo, a
existncia de subdeclarao de reas, totalizando 1,6 milho de hectares, quando
a pergunta se refere receita obtida pelo estabelecimento. So discutidos tambm
os contratos de gaveta, que se tornaram comuns no Brasil entre os agricultores e
a indstria, e que garantem parte dos nanciamentos. Estes contratos no podem
15
Introduo
servir de lastro para a emisso de ttulos nanceiros por meio dos quais se possam
captar recursos mediante juros menores que os vigentes nestes contratos informais.
O autor demonstra que se est muito longe da possibilidade de discriminar os
agentes econmicos de maneira objetiva, uma vez que os critrios de classicao
dos produtores por tamanho no so conhecidos. O trabalho discute a importncia
estratgica de uma central de risco, na qual os credores depositariam a informao
sobre a abertura de operao de crdito e tambm do seu saldo devedor. Em sua
parte nal, o texto discute as caractersticas principais de um novo instrumento de
crdito, o fundo de alavancagem.
Finalmente, o livro concludo com o captulo de Eliseu Alves e Daniela de
Paula Rocha. Trata-se de texto que discorre, assim como os demais especialmente
os da quarta parte , sobre o desao de acabar com a pobreza rural brasileira,
um tema central para o planejamento futuro das polticas pblicas. No texto,
os autores dimensionam a concentrao da produo, denindo basicamente
trs grupos. O primeiro, que pode ser atendido por polticas de alcance geral,
representa 8% dos estabelecimentos e gera 85% do valor da produo. O segundo
grupo, composto por 19% dos estabelecimentos, responsveis por 11% do valor
produzido, deve ser assistido por polticas mais especcas. O terceiro, o qual deve
ser o foco central das polticas pblicas, rene a maior parte da pobreza rural.
Deste grupo fazem parte 73% dos estabelecimentos, que respondem por cerca
de 4% da produo. A soluo do problema neste caso bem mais complexa e
desaadora. Alm disso, o trabalho mostra que a maior parcela deste grupo se
encontra na regio Nordeste, a qual possui o maior contingente de populao rural
do pas, e onde maior a probabilidade de que o trabalhador se desloque para os
grandes centros urbanos. Diante da modernizao agrcola e da falta de estrutura
das cidades para absorver esta fora de trabalho, as polticas assistencialistas so
importantes instrumentos de combate pobreza e servem de planejamento da
integrao do espao rural e urbano.
Em concluso, a coletnea rene trabalhos que, lidos e unidos analitica-
mente como se fossem as peas de um mosaico, contribuiro, por certo, para uma
compreenso mais aprofundada e completa sobre o desenvolvimento da agrope-
curia brasileira. A oportunidade dos temas expostos e a seriedade com que foram
tratados pelos diversos autores asseguram o proveito do tempo a ser dispensado
leitura e consulta deste livro.
PRIMEIRA PARTE
Desempenho produtivo
e estrutural
CAPTULO 1
PRODUTIVIDADE TOTAL DOS FATORES E TRANSFORMAES DA
AGRICULTURA BRASILEIRA: ANLISE DOS DADOS
DOS CENSOS AGROPECURIOS
Jos Garcia Gasques
*
Eliana Teles Bastos
**
Mirian Rumenos Piedade Bacchi
***
Constanza Valdes
****
1 INTRODUO
Com a divulgao, pelo Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), das
informaes do Censo Agropecurio 2006, foi possvel atualizar e aperfeioar o estudo
sobre produtividade total dos fatores (PTF) que abrangeu o perodo de 1970 a 1995
(GASQUES e CONCEIO, 2000; 2001). Com estas novas informaes, pode-
se examinar o comportamento da produtividade da agricultura brasileira em mais
detalhe e num perodo mais longo. A base de dados oferecida pelo censo agropecurio
permite maior cobertura de produtos includos no clculo da produtividade, assim
como o acesso a informaes mais abrangentes sobre os insumos agropecurios.
Alm disso, possibilita a obteno de estimativas de produtividade por Unidade da
Federao, no apenas os ndices agregado para o pas.
Este trabalho tem por objetivo principal estimar os ndices de produtividade
total dos fatores na agricultura brasileira para o perodo de 1970 a 2006, tomando
como referncia os censos de 1970, 1975, 1980, 1985, 1995-1996 e 2006.
Os ndices sero calculados para o Brasil e suas Unidades Federadas. A metodologia
* Coordenador-geral de planejamento estratgico do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
** Assistente tcnico do Mapa.
*** Professora do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada da Universidade de So Paulo (Cepea/USP).
**** Tcnica do Economic Research Service-United States Department of Agriculture (ERS/USDA).
20
utilizada baseia-se na construo de um indicador que envolve todos os produtos
levantados pelo censo e todos os insumos utilizados na produo. A relao entre
os produtos e insumos dene o ndice de PTF.
Alm da PTF, o trabalho analisa mudanas relativas composio dos diversos
produtos ocorridas na agricultura brasileira nos ltimos anos, representadas
por um ndice de mudana estrutural. Outra forma de indicar a direo do
desenvolvimento vericar se o pas est caminhando para a especializao ou
diversicao. Este mais um aspecto a ser analisado.
A importncia de analisar a produtividade da agricultura e as mudanas que
vm sendo realizadas nesta rea reside no fato destes aspectos serem essenciais
ao crescimento de longo prazo. A direo apontada pelos indicadores que sero
construdos pode reetir o caminho para onde se dirigir a agricultura nos pr-
ximos anos.
Na primeira parte deste trabalho, apresenta-se a metodologia utilizada;
na segunda, elabora-se um quadro geral sobre mudanas de natureza estrutural
ocorridas ao longo de vrios perodos de censos; na terceira parte, so apresentados
os resultados; ao nal, so feitas observaes sobre o crescimento da PTF.
2 TRANSFORMAES ESTRUTURAIS DA AGRICULTURA UM QUADRO GERAL
Uma primeira descrio aproximada das mudanas que vm ocorrendo na
agricultura num perodo longo de anos pode ser vista na tabela 1, na qual so
confrontados dados dos censos agropecurios. O primeiro ponto a observar
que o nmero de estabelecimentos cresce acentuadamente at 1980, expressando
o amplo processo de expanso e ocupao de novas reas ocorridas at ento.
A partir daquele ano, h certa estabilidade do nmero de estabelecimentos, que
se situam em 5,1 milhes em 2006. A reduo de rea mdia observada desde o
incio do perodo reete, entre outros pontos, o aumento da produtividade da
terra e dos fatores de produo em geral, obtido por meio de investimentos em
pesquisa, qualicao da mo de obra e os resultados de polticas agrcolas.
A utilizao das terras mostra o aumento expressivo da porcentagem de
reas destinadas s lavouras, que vm crescendo sistematicamente ao longo
do tempo. Em 2006, sua participao em relao rea total foi de 18,14 %.
Mas o trao mais relevante da utilizao de terras o peso das reas de pastagens,
que tem se mantido ao longo do tempo entre 44,0% e 50,0% da rea total dos
estabelecimentos. As reas de matas vm em segundo lugar quanto importncia
na utilizao das terras no pas, e representam 29,85% da rea utilizada em 2006.
21
Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...
O pessoal ocupado por estabelecimento apresenta queda ao longo do
perodo: de 9,74 pessoas por estabelecimento em 1920 para 3,57 em 1970, e
3,2 em 2006. Este comportamento reete inovaes tecnolgicas ocorridas nos
sistemas de produo utilizados, introduo de novos produtos e mudanas
na poltica trabalhista brasileira. O nmero total de tratores reete tambm a
introduo de inovaes tecnolgicas. O dado apresentado mostra a acentuada
reduo da rea de lavouras por trator de 3.893,38 hectares (ha) por trator
em 1920 para 204,88 em 1970, e 72,92 em 2006. Este indicador representa
o aumento da disponibilidade de tratores nos estabelecimentos, revelando a
intensidade do uso de mquinas nas operaes agropecurias.
A tabela 1 tambm ilustra o aumento de produtividade obtido na pecuria
e nas lavouras. Observando-se a relao entre as reas de pastagem e o total de
bovinos, tem-se forte queda nesta relao nos anos analisados, que passa de 2,56
ha por animal em 1940 para 1,96 em 1970, e 0,93 em 2006. Esta relao expressa
a capacidade de suporte da pastagem e indica que o aumento desta capacidade
pode liberar terras para outras nalidades. Os dados sobre a produo vegetal
tambm apontam a melhoria nos nveis de produtividade de lavouras como a
de caf, cujo rendimento aumentou seis vezes entre 1920 e 2006, e da uva, que
aumentou quase trs vezes no mesmo perodo. Entre 1970 e 2006, o rendimento
do milho cresceu quase duas vezes, e o do trigo e da soja, trs vezes. A cana-de-
acar, por sua vez, obteve aumento de mais de duas vezes entre 1950 e 2006.
Segundo estudo da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) sobre
as lavouras tropicais (ALBUQUERQUE e SILVA, 2008), estes aumentos de
rendimento deram-se graas ao grande investimento em pesquisa, especialmente
a partir da dcada de 1970.
O trabalho a ser apresentado desenvolve-se nesse contexto de mudanas,
centrando-se no perodo de 1970 a 2006 e incluindo os censos de anos intermedirios.
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3 METODOLOGIA
A PTF interpretada como o aumento da quantidade de produto que no
explicado pelo aumento da quantidade dos insumos, mas pelos ganhos de
produtividade destes. Ela mede a relao entre o produto total e o insumo total.
Detalhes sobre os conceitos envolvidos e a construo do ndice podem ser vistos
especialmente em Jorgenson (1996) e Christensen (1975). H tambm vrias
notas de Eliseu Alves (s.d.) discutindo questes de produtividade.
A expresso (1) dene o ndice de Tornqvist usado para a obteno da
produtividade total dos fatores. Este ndice uma aproximao discreta do ndice
de Divisia (CHAMBERS, 1998), sendo portanto ideal para a anlise de variveis
econmicas, uma vez que estas se apresentam sob a forma discreta, e no contnua,
como dene o ndice de Divisia.
(1)
Nessa expresso, os termos Y
i
e X
j
so, respectivamente, as quantidades dos
produtos e dos insumos. S
i
e C
j
so, respectivamente, as participaes do produto
i no valor total da produo e do insumo j no custo total dos insumos.
O lado esquerdo da expresso (1) dene a variao da produtividade total
dos fatores entre dois perodos sucessivos de tempo.
O primeiro termo o logaritmo da razo das quantidades em dois perodos
de tempo sucessivos, ponderados pela mdia da participao de cada produto no
valor total da produo. O segundo termo o logaritmo da razo de quantidades
de insumos em dois perodos de tempo sucessivos, ponderados pela mdia da
participao de cada insumo no custo total. Verica-se, portanto, que a construo
do ndice de Tornqvist requer a disponibilidade de preos e quantidades para
todos os produtos e insumos utilizados.
A relao entre a produtividade total dos fatores (PTF
t
) no perodo t e a
produtividade total dos fatores no perodo anterior (PTF
(t-1)
) obtida calculando-se
o exponencial da expresso (1). Feito isto, para obter o ndice de PTF em
cada ano, considera-se um ano-base como 100, e se encadeiam os ndices dos
anos subsequentes. Este processo chamado de encadeamento de ndices.
O procedimento para obter o encadeamento pode ser visto em Thirtle e Bottomley
(1992) e tambm em Hoffmann (1980, p. 325).
27
Outro indicador utilizado para analisar as transformaes na agricultura
o ndice de mudana estrutural.
1
Sua obteno se d a partir de uma medida de
dissimilaridade baseada no cosseno, explicitada na frmula (2). Esta representao
mede o ngulo q, formado entre dois vetores correspondentes a perodos de tempo.
(2)
Na frmula, S
it
e S
i(t-1)
se referem a participaes do produto i no valor total
da produo em perodos sucessivos. Estas participaes servem como parme-
tros estruturais para o clculo do indicador proposto. O valor do ngulo, medido
em graus de mudanas estrutural, se encontra compreendido entre zero (nulo) e
um (mximo): . Este indicador deve ser interpretado da seguinte
forma (RAMOS, 1991): quanto mais prximo for de zero, maiores sero as mu-
danas estruturais ocorridas entre dois perodos; quanto mais prximo de um,
menores sero as mudanas entre os dois perodos considerados.
Outro indicador utilizado neste trabalho para analisar as transformaes na
agricultura o ndice de diversicao. Este ndice tambm construdo a partir
das participaes de cada produto no valor bruto da produo, sendo denido
pela expresso (3) (HOFFMANN et al.,1984). Ele igual a um no caso de haver
apenas uma atividade (cultura ou criao) e cresce com a diversicao. A deni-
o inclui o comentrio de Rodolfo Hoffmann (MAPA, 2010) realizado durante
um seminrio realizado no Ministrio da Agricultura em maro de 2010.
(3)
onde S
it
a participao da atividade i no valor total da produo. Quanto maior
for este ndice, maior ser o grau de diversicao.
4 FONTES DE DADOS E DEFINIES DAS VARIVEIS
Os dados utilizados para a construo dos indicadores utilizados neste trabalho
so em sua quase totalidade oriundos do IBGE. Como o trabalho busca atualizar
um estudo anterior que teve por base os dados dos censos agropecurios de 1970
a 1995-1996, a principal fonte so os censos agropecurios de 1970, 1975, 1980,
1985, 1995-1996 e 2006. Neste trabalho foram mantidos os resultados obtidos
1. Ver Ramos (1991).
28
no trabalho anterior (GASQUES e CONCEIO, 2000; 2001) e incorporadas
as informaes do Censo Agropecurio 2006, seguindo-se rigorosamente o pro-
cedimento utilizado no trabalho anterior.
O Censo Agropecurio 2006 incorporou novas atividades e tambm mudou
unidades de medio de diversos produtos.
2
Estes aspectos foram tratados na
forma indicada ao longo do trabalho.
Como a PTF uma relao entre um ndice de produto total e um ndice
de insumo total, apresentam-se inicialmente as informaes necessrias para a
obteno do ndice do produto e, em seguida, as referentes ao ndice de insumos
utilizados na produo.
O ndice de produto foi obtido pela agregao da pecuria, produo vegetal
e agroindstria rural. Na classicao do IBGE, a diversicada pecuria brasileira
composta por bovinos, caprinos, bubalinos, asininos, muares, coelhos, carnes,
sunos, aves, leite e seus derivados, l, mel de abelha, casulos, ovos de galinhas e
de outras aves, e embutidos. Na produo vegetal, esto includas silvicultura,
extrao vegetal, horticultura, oricultura, lavouras permanentes e lavouras
temporrias. Finalmente, na agroindstria rural, encontram-se as transformaes
de produtos dos estabelecimentos, entre os quais esto farinha de mandioca,
carvo vegetal, queijos e requeijo, embutidos, polpas de frutas e outros. A relao
de produtos utilizada neste trabalho compreende 367 itens.
Para construir o ndice de produto, so necessrias as informaes de
quantidades produzidas e de valor, pois estas informaes so utilizadas para a
construo das participaes (S
it
) e das relaes de quantidades (Y
i
/Y
it
) do ndice
de Tornqvist. As atividades para as quais o censo no apresenta a quantidade
produzida, apenas o valor, como a oricultura, no foram consideradas no clculo
do ndice do produto.
Na pecuria, o valor da produo de 2006 foi considerado de diversas
formas, mas todas no sentido de representar o uxo do produto durante o ano
do censo. Em bovinos, sunos, ovinos, caprinos, coelhos e bubalinos, tomaram-
se as quantidades e valores de vendas e os abates; em asininos e muares, foram
consideradas as quantidades e valores das vendas. Nos demais itens, como mel,
casulos, ovos, leite e outros, foram utilizadas as quantidades produzidas e o valor
da produo.
3
Para se calcular o ndice de produto das atividades que compem
a produo vegetal e a agroindstria rural, as quantidades produzidas e os valores
da produo foram tomadas diretamente.
2. Ver IBGE (2006, tabela 1, p. 37).
3. Informaes sobre como isso foi feito em cada atividade podem ser obtidas com os autores.
29
Na construo do ndice de insumo, so tambm necessrias as informaes
sobre quantidade e custo dos insumos utilizados. Assim como ocorre no caso do
ndice de produto, as quantidades utilizadas e o custo dos insumos so necessrios
para se calcularem as participaes dos insumos no custo e tambm a relao entre
as quantidades de insumos usadas nos perodos presente e anterior. As variveis
utilizadas trazem em si a concepo de uxo, pois representam as quantidades e
os custos dos insumos utilizados ao longo do ano.
A lista dos insumos utilizados foi construda combinando-se as informaes
de uso de insumos contidas no censo com as informaes correspondentes nas
tabelas de despesas. ampla a lista de insumos utilizada. Estes insumos dizem
respeito s atividades contidas nos principais grupos considerados pelo censo,
como pecuria, produo vegetal e agroindstria rural.
A terra compreendeu as reas com lavouras temporrias e permanentes,
reas com pastagens naturais e plantadas, e as reas com matas e orestas
plantadas. Estas categorias esto contidas no grupo denominado utilizao das
terras nos estabelecimentos por tipo de utilizao. Deste modo, a quantidade de
terra foi estimada somando-se as reas utilizadas com os diversos usos citados.
Como a terra utilizada considerada uma varivel de uxo, o preo utilizado
para obter o valor da terra o preo de arrendamento. Este o que expressa melhor
o custo de uso da terra. Os preos de arrendamento de terras no foram os preos
publicados no censo na apresentao das despesas com arrendamentos, pois se
percebeu uma distoro no preo por hectare em estados onde a quantidade
de terras arrendadas era superior quantidade total de terras. Optou-se, ento,
pelo uso dos preos mdios de arrendamento de terras de lavouras e pastagens da
Fundao Getulio Vargas (FGV). Este procedimento foi mantido para o Censo
Agropecurio 2006. O preo das terras de matas e orestas plantadas utilizado
foi o preo mdio de pastagens, pois a FGV no faz levantamento dos preos
mdios de terras de matas e orestas plantadas. Para o conjunto de estados cujos
preos de arrendamento no so publicados pela FGV, tomaram-se os preos de
arrendamentos para o Brasil.
Com relao mo de obra, utilizou-se o total de pessoal ocupado, que
compreende os empregados permanentes e temporrios, e os responsveis
e membros com laos de parentesco com o produtor. No trabalho anterior
(GASQUES e CONCEIO, 2001), o custo do pessoal ocupado foi obtido de
maneira um pouco diferente da utilizada no trabalho atual. Uma vez que o Censo
Agropecurio 2006 atribui remunerao ao pessoal sem laos de parentesco com
o produtor e ao pessoal com laos de parentesco com o produtor, as despesas com
mo de obra foram obtidas diretamente. Utilizou-se a quantidade de mo de obra
ocupada sem laos de parentesco com o produtor e a sua respectiva remunerao,
30
e a quantidade de mo de obra ocupada com laos de parentesco com o produtor
e sua correspondente remunerao. Por meio deste procedimento, chegou-se ao
nmero de pessoas ocupadas e s despesas com salrios do pessoal ocupado. No
foi feita diferenciao de sexo e idade, o que pode ter causado superestimao dos
custos com a mo de obra.
Para os adubos, corretivos e agrotxicos, foram utilizados os dados de
despesas divulgados pelo censo agropecurio. As quantidades foram obtidas no
Anurio Estatstico do Brasil do IBGE e referem-se ao princpio ativo, pois este
indica melhor a quantidade consumida destes insumos. Este consumo, em cada
Unidade da Federao, foi calculado da seguinte forma: estimou-se a participao
de cada uma delas no valor total da produo agrcola do pas. Em seguida, a
participao foi multiplicada pela quantidade de insumos consumidos no pas.
Desta forma, foram obtidas estimativas do consumo de adubos, corretivos
e agrotxicos para cada Unidade da Federao. Para 2006, utilizaram-se a
quantidade de fertilizantes informada pela Associao Nacional para Difuso de
Adubos (Anda) e a quantidade de calcrio estimada pela Associao Brasileira
dos Produtores de Calcrio Agrcola (Abracal). As quantidades de agrotxicos
foram obtidas junto Associao Nacional de Defesa Vegetal (ANDEF). Assim,
combinaram-se as quantidades utilizadas e suas despesas.
As informaes sobre a quantidade utilizada de tratores e seus custos foram
extradas de Barros (1999), pois os censos no fornecem estas informaes de
modo adequado para o clculo do ndice de insumos. Optou-se por usar este
trabalho como fonte de informao para a construo das sries de quantidade e
valor do capital, pois nele o autor faz um estudo minucioso para o clculo destas
sries. Utilizou-se a srie de estoque de tratores expressa em unidades, no em
potncia, e o valor do estoque foi estimado a partir da taxa de depreciao de 7%
ao ano (a.a.). Para 2006, empregou-se a quantidade de tratores levantada pelo
censo, e o valor foi obtido a partir da correo do valor de 1995, estimado por
Barros (1999). Esta correo dos valores de 1995 para 2006 foi feita por meio do
ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) da FGV.
4

Foram utilizadas as quantidades levantadas pelo Censo Agropecurio 2006
para todos os combustveis (lcool, bagao, gs, gasolina, lenha, leo diesel e
querosene). Para lcool, leo diesel e gasolina, foram empregados os preos da
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), pois no
foram publicados os dados de valor para estes insumos.

4. Mais detalhes sobre esse procedimento podem ser obtidos com os autores.
31
5 RESULTADOS
A apresentao dos resultados feita em duas partes. Na primeira, so
apresentados os resultados dos ndices de PTF para o Brasil e as Unidades
da Federao (UFs). Na segunda parte, apresentam-se os resultados dos
indicadores de mudana estrutural e do ndice de especializao. Esta
separao entre as duas partes apenas didtica, pois conceitualmente h
relao estreita entre ambas.
5.1 Produtividade total dos fatores (PTF): Brasil e Unidades da Federao
Para o Brasil, a PTF apresenta trajetria crescente nos 36 anos analisados de
desenvolvimento da agricultura. Em nenhum dos perodos considerados, a
PTF apresenta queda. Isto leva concluso de que a agricultura tem crescido
de maneira continuada. A PTF passa de um ndice 100 em 1970 para 224
em 2006. Houve, no perodo, um crescimento de 124%. O ndice de produto
passou de 100 em 1970 para 343 em 2006. O ndice de insumos passou de 100
para 153 entre os dois pontos de comparao (tabela 2). Nota-se que, enquanto
o produto da agricultura uma combinao da produo vegetal, pecuria
e agroindstria rural cresceu 243% entre 1970 e 2006, o uso de insumos
cresceu apenas 53%. Este resultado mostra que o crescimento da agricultura
brasileira tem se dado principalmente com base na produtividade.
TABELA 2
ndice de produto, ndice de insumos e PTF
UFs
ndice de produto ndice de insumos PTF (100)
1970 1975 1980 1985 1995 2006 1970 1975 1980 1985 1995 2006 1970 1975 1980 1985 1995 2006
Brasil 100 139 173 211 244 343 100 122 142 149 137 153 100 114 122 142 178 224
Regio Norte
Acre 100 101 129 132 152 258 100 117 151 182 184 201 100 87 86 72 82 128
Amap 100 151 134 121 143 153 100 140 98 170 155 67 100 108 137 71 92 228
Amazonas 100 103 127 131 87 63 100 137 169 196 152 88 100 75 75 67 58 72
Par 100 135 207 225 226 320 100 143 199 236 208 238 100 95 104 95 109 135
Rondnia 100 308 547 1043 1566 3346 100 404 1051 1342 1715 2230 100 76 52 78 91 150
Roraima 100 108 178 226 329 328 100 129 150 132 192 102 100 84 119 171 171 320
Tocantins - - - 100 134 147 - - - 100 88 145 - - - 100 151 101
Regio Nordeste
Alagoas 100 153 183 238 233 383 100 126 158 163 134 114 100 121 115 146 174 336
Bahia 100 119 132 143 141 265 100 121 143 167 142 147 100 99 92 86 99 180
Cear 100 164 151 194 242 355 100 99 112 116 102 91 100 166 135 168 238 391
(Continua)
32
Maranho 100 118 146 146 153 309 100 126 144 144 124 127 100 94 102 101 123 243
UFs
ndice de produto ndice de insumos PTF (100)
1970 1975 1980 1985 1995 2006 1970 1975 1980 1985 1995 2006 1970 1975 1980 1985 1995 2006
Paraba 100 155 139 183 187 187 100 126 113 123 90 78 100 123 123 149 207 241
Pernambuco 100 138 164 203 187 259 100 107 118 118 97 84 100 130 139 172 193 308
Piau 100 142 132 172 201 375 100 116 142 145 115 150 100 123 93 119 174 249
Rio Grande do
Norte
100 153 153 188 244 256 100 110 125 121 99 83 100 139 122 156 247 310
Sergipe 100 113 142 160 182 237 100 113 118 133 125 109 100 100 121 120 145 217
Regio Sudeste
Esprito Santo 100 110 116 161 220 319 100 111 141 171 202 108 100 99 83 94 109 296
Minas Gerais 100 140 163 214 236 312 100 158 205 205 172 169 100 89 79 105 137 185
Rio de Janeiro 100 150 159 168 139 134 100 118 125 124 90 75 100 127 127 135 156 180
So Paulo 100 139 176 215 209 257 100 119 146 134 128 139 100 117 120 160 164 184
Regio Sul
Paran 100 203 256 313 337 477 100 127 133 134 119 139 100 160 192 234 284 343
Rio Grande
do Sul
100 132 155 173 199 278 100 135 159 141 133 167 100 98 97 123 149 167
Santa Catarina 100 137 205 254 343 516 100 115 134 134 135 148 100 119 153 189 253 349
Regio Centro-Oeste
Distrito Federal 100 166 390 644 992 1493 100 128 266 308 382 512 100 130 146 209 260 292
Gois 100 155 192 219 282 358 100 131 151 107 109 125 100 119 127 204 258 287
Mato Grosso 100 44 80 155 378 944 100 51 69 78 111 182 100 85 117 198 341 518
Mato Grosso
do Sul
- 100 144 204 338 412 - 100 111 113 111 131 - 100 130 180 304 315
Fonte: Resultados da pesquisa.
O grco 1 ilustra adicionalmente esses resultados, apresentando os ndices
de produto, insumos e a PTF. A diferenciao das linhas mostra que, at 1995, a
produo agrcola brasileira era impulsionada principalmente pelo aumento do
uso de insumos. Isto pode ser constatado visto que a linha vermelha (dos insu-
mos) est acima da linha verde (da PTF). Este foi, de fato, um perodo no qual
houve acentuado crescimento a partir de ocupaes de terras em regies novas
como o Centro-Oeste. Tambm caracterizou-se pela concesso de grandes sub-
sdios ao crdito rural e por um padro de crescimento no qual se introduzia de
forma crescente a tecnologia na agricultura (GRAZIANO DA SILVA, 1998).
(Continuao)
33
GRFICO 1
ndice de produto, ndice de insumos e PTF
Observando-se os resultados no mais por intermdio dos ndices, mas
por meio das taxas anuais de crescimento, verica-se que o ndice do produto
cresceu, entre 1970 e 2006, 3,48% a.a. em mdia (tabela 3). No perodo de
1995 a 2006, o crescimento do produto foi de 3,14% a.a. Os estados de Mato
Grosso e Rondnia foram os que apresentaram as maiores taxas de crescimento
em ambos os perodos. Em Rondnia, o ndice cresceu 10,24% a.a. entre 1970 e
2006, e 7,15% entre 1995 e 2006. Em Mato Grosso, cresceu a mais de 6% a.a.
no perodo histrico (1970 a 2006), e 8,68% entre 1995 e 2006.
As taxas mdias anuais de crescimento da PTF no perodo histrico foram
de 2,27%, e de 2,13% no perodo de 1995 a 2006.
TABELA 3
Taxas de crescimento
UFs
ndice de produto ndice de insumos PTF Produtividade da terra
Produtividade da
mo de obra
2006/
1970
2006/
1995
2006/
1970
2006/
1995
2006/
1970
2006/
1995
2006/
1970
2006/
1995
2006/
1970
2006/
1995
BRASIL 3,483 3,138 1,189 0,991 2,267 2,126 3,316 3,158 3,528 3,409
Regio Norte
Acre 2,669 4,931 1,958 0,783 0,697 4,115 1,315 2,609 1,606 4,862
Amap 1,195 0,641 -1,101 -7,319 2,322 8,589 0,941 -0,069 0,879 1,423
Amazonas -1,266 -2,906 -0,367 -4,872 -0,902 2,066 -2,201 -5,199 -1,609 -2,168
Par 3,287 3,242 2,434 1,229 0,833 1,988 2,245 1,158 2,005 3,580
Rondnia 10,242 7,147 9,007 2,416 1,133 4,619 7,174 4,743 4,844 7,469
Roraima 3,351 -0,035 0,064 -5,581 3,285 5,874 3,876 4,485 2,905 0,706
Tocantins - 0,873 - 4,614 - -3,576 - 2,284 - 1,446
(Continua)
34
UFs
ndice de produto ndice de insumos PTF Produtividade da terra
Produtividade da
mo de obra
2006/
1970
2006/
1995
2006/
1970
2006/
1995
2006/
1970
2006/
1995
2006/
1970
2006/
1995
2006/
1970
2006/
1995
Regio Nordeste
Alagoas 3,804 4,647 0,365 -1,449 3,426 6,186 3,637 4,583 3,677 4,377
Bahia 2,742 5,873 1,077 0,305 1,647 5,551 2,286 5,959 2,485 6,037
Cear 3,580 3,537 -0,272 -1,047 3,863 4,633 3,884 3,129 3,425 3,679
Maranho 3,184 6,623 0,672 0,239 2,495 6,369 2,526 5,334 3,172 7,450
Paraba 1,756 0,000 -0,698 -1,369 2,471 1,388 2,022 0,186 2,052 -0,038
Pernambuco 2,678 3,017 -0,477 -1,246 3,170 4,317 2,703 2,749 2,962 3,236
Piau 3,737 5,808 1,140 2,432 2,568 3,296 3,591 4,627 2,939 4,852
Rio Grande Do
Norte
2,647 0,426 -0,525 -1,627 3,190 2,087 2,952 0,338 3,001 1,591
Sergipe 2,431 2,467 0,248 -1,225 2,178 3,737 2,413 2,883 2,285 2,898
Regio Sudeste
Esprito Santo 3,276 3,429 0,208 -5,537 3,062 9,492 3,300 4,052 3,219 3,770
Minas Gerais 3,209 2,580 1,463 -0,182 1,721 2,767 3,486 3,280 2,685 3,013
Rio de Janeiro 0,826 -0,330 -0,805 -1,628 1,644 1,320 1,214 0,199 1,301 0,062
So Paulo 2,654 1,875 0,925 0,780 1,713 1,086 2,752 1,962 3,103 1,861
Regio Sul
Paran 4,436 3,196 0,921 1,455 3,482 1,716 4,228 3,347 4,952 3,564
Rio Grande do Sul 2,884 3,100 1,432 2,052 1,432 1,026 2,984 3,207 2,903 3,444
Santa Catarina 4,666 3,787 1,095 0,805 3,532 2,958 4,620 3,998 4,926 4,487
Regio Centro-Oeste
Distrito Federal 7,799 3,788 4,638 2,689 3,021 1,070 7,777 3,799 6,464 2,553
Gois 3,606 2,185 0,620 1,223 2,968 0,950 4,015 2,661 3,800 2,590
Mato Grosso 6,436 8,679 1,685 4,631 4,672 3,869 6,702 8,101 6,647 8,661
Mato Grosso
do Sul
- 1,819 - 1,498 - 0,317 - 1,851 - 1,932
Vericando-se quanto do crescimento do produto se deveu produtividade,
observa-se que, entre 1970 e 2006, 65,0% do crescimento do produto
agropecurio foi devido ao aumento da produtividade total dos fatores, e 35,0%,
ao aumento da quantidade de insumos. No perodo de 1995 a 2006, 68,0%
do crescimento do produto se deveu ao acrscimo de produtividade, e 32,0%
ao aumento da quantidade de insumos. Portanto, a produtividade tem sido o
principal estimulante do crescimento da agricultura brasileira.
Observando-se, na tabela 3, o crescimento da produtividade da terra e da
mo de obra, percebe-se que, tanto no perodo de 1970 a 2006 como de 1995 a
(Continuao)
35
2006, a taxa de crescimento anual da produtividade da mo de obra foi superior
do crescimento da produtividade da terra. Entretanto, a produtividade da
mo de obra refere-se a uma produtividade bruta, em cuja composio a
produtividade da terra o principal componente. Por esta razo, no se pode
armar que a produtividade da mo de obra tenha sido mais decisiva que a da
terra na formao da PTF.
Como alguns estudos tm mostrado, tem havido aumento da qualicao
da mo de obra ocupada na agricultura (DEL GROSSI e GRAZIANO DA
SILVA, 2006; BALSADI, 2006; DE NEGRI, 2006). Esta tem sido uma das
causas do aumento de produtividade da mo de obra. Faz parte tambm deste
processo de aperfeioamento do pessoal ocupado a melhoria da gesto dos
estabelecimentos rurais, como algumas pesquisas da Confederao Nacional da
Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) tm demonstrado.
O aumento da ecincia das mquinas e dos equipamentos ocorrido
nos ltimos anos foi sem dvida outro ponto decisivo para o aumento da
produtividade do trabalho na agricultura. Estudo de Albuquerque e Silva (2008)
aponta o aumento da capacidade operacional de mquinas e implementos
agrcolas e os efeitos sobre o rendimento das operaes realizadas na cana-de-
acar.
5
A tendncia de reduo dos tratores de menor potncia e expanso do uso
de tratores de mdio e grande porte que tem sido observada ao longo dos ltimos
anos outro fator determinante do aumento da produtividade do trabalho
(ANFAVEA, 1972 a 2008).
O aumento da produtividade da terra se deve ao aumento dos gastos em
pesquisa, especialmente da Embrapa, e tambm incorporao de reas novas
com maior produtividade, que ocorreram em parte deste perodo de mais de
30 anos. As inovaes tecnolgicas dos ltimos anos em arroz, milho, caf,
cana-de-acar e produtos da pecuria foram enormes, como mostra estudo
de Albuquerque e Silva (2008). Alm das inovaes introduzidas pela pesquisa
no aperfeioamento da qualidade e produtividade, vrias outras ocorreram em
processos de produo, tais como o sistema de plantio direto, a inoculao com
bactrias, o manejo integrado de pragas, e a criao de variedades e espcies com
plasticidade suciente para se adaptarem s diferentes condies ambientais.
5. Ver tambm Terra Viva (2009).
36
GRFICO 2
Produtividade da terra e mo de obra
O aumento dos gastos com pesquisa afeta diretamente a produtividade.
Vericou-se que um aumento de 1% nos gastos com pesquisa da Embrapa eleva
em 0,2% o ndice de produtividade total dos fatores (GASQUES, BASTOS e
BACCHI, 2009).
Focalizando o crescimento da PTF no perodo 1995-2006, percebe-se, tambm,
grande diversidade de crescimento entre os estados brasileiros. Neste perodo, dois
estados da regio Norte (Par e Tocantins) tiveram crescimento da produtividade
abaixo do crescimento da PTF do Brasil. No Nordeste, apenas Paraba e Rio Grande
do Norte apresentaram crescimento da PTF abaixo da mdia brasileira. No Sudeste,
Esprito Santo e Minas Gerais obtiveram crescimento da produtividade superior
ao do Brasil. No Sul, o Rio Grande do Sul e o Paran tiveram crescimento da
produtividade abaixo da mdia brasileira, e no Centro-Oeste, apenas Mato Grosso
apresentou crescimento da PTF acima desta mdia.
GRFICO 3
Taxas de crescimento da PTF dos estados (1995-1996 a 2006)
37
5.2 Mudana estrutural e diversicao
Nesta seo, so apresentados os resultados dos indicadores de mudana estrutural
e de diversicao, procurando-se trazer informaes sobre as transformaes
ocorridas na agricultura brasileira. Ambos os indicadores, como foi visto, foram
construdos a partir das participaes dos diversos produtos que compem o
censo agropecurio, embora a elaborao destes indicadores tenha como base
apenas o valor da produo. Eles podem captar alteraes na composio dos
insumos, pois existe relao estreita entre as decises de produo e o uso de
insumos (GASQUES e CONCEIO, 2001).
Para tornar mais clara a interpretao dos ndices de mudana estrutural,
o quadro 1 mostra a participao dos dez principais produtos no valor total da
produo agropecuria em vrios anos do censo agropecurio. Nota-se que a
atividade pecuria se mantm no topo da relao em todos os anos apresentados.
Outros produtos vo desaparecendo da lista, como feijo, mandioca, algodo,
arroz e ovos de galinha. Alguns produtos melhoram de posio, como a cana-
de-acar, e outros ingressam na relao dos principais produtos. O ndice de
mudana estrutural procura representar esta dinmica ao longo do tempo.
QUADRO 1
Participao dos dez produtos de maior valor Brasil (1995 e 2006)
1995 % 2006 %
1 Bovinos 15,6 1 Bovinos 14,1
2 Cana-de-acar 11,4 2 Cana-de-acar 12,7
3 Leite 10,0 3 Soja em gro 11,0
4 Soja em gro 9,1 4 Milho em gro 7,3
5 Milho em gro 7,0 5 Leite 5,7
6 Galinhas, galos, frangos, frangas e pintos 6,3 6 Caf em coco 5,5
7 Caf em coco 5,3 7 Galinhas, galos, frangos, frangas e pintos 4,0
8 Sunos 3,7 8 Banana 3,3
9 Arroz em casca 3,4 9 Sunos 3,0
10 Ovos de galinha 2,9 10 Laranja 2,7
A mudana na composio dos produtos levou, tambm, a acentuada
alterao na composio dos fatores na agricultura. Vrias mudanas podem
ser observadas na composio dos insumos, mas a que mais chama ateno
o custo do pessoal ocupado em 1970, representava 51,0% do custo total, e
em 2006, esta relao baixou para 16,1%. Tratores tambm tiveram um grande
aumento de participao no custo, passando de 7,0% em 1970 para 17,8% em
2006. Energia eltrica, adubos e corretivos, e leo diesel tambm apresentaram
elevaes expressivas em seu peso nos custos.
38
QUADRO 2
Participao dos insumos Brasil (1970, 1995-1996 e 2006)
1970* % 1995/1996 % 2006 %
Pessoal ocupado 51,0 Pessoal ocupado 46,5 Terra 30,7
Terra 33,3 Terra 23,0 Valor dos estoques de tratores 17,8
Valor dos estoques de tratores 7,0 Valor dos estoques de tratores 17,1 Adubos e corretivos 16,3
Adubos e corretivos 3,7 Adubos e corretivos 6,0 Pessoal ocupado 16,1
Lenha 1,4 Agrotxicos 3,0 Agrotxicos 9,9
Agrotxicos 1,3 leo diesel 2,4 Energia eltrica comprada 4,6
Gasolina 0,8 Energia eltrica comprada 1,4 leo diesel 3,3
leo diesel 0,7 Lenha 0,4 Lenha 0,7
Querosene 0,4 Gasolina 0,3 Gasolina 0,6
Energia eltrica comprada 0,2 lcool 0,1 lcool 0,1
Gs liq. petrleo 0,1 Bagao 0,0 Bagao 0,0
TOTAL 100,0 TOTAL 100,0 TOTAL 100,0
A gura 1 mostra os resultados do ndice de mudana estrutural para o
Brasil entre diversos intervalos de anos. Nota-se que o ponto mais distante do
centro da gura o que representa o perodo 1995-2006. Pela denio do ndice,
quanto mais prximo de zero ele estiver, maior ser a mudana estrutural. Como o
perodo 1995-2006 o que est mais distante do centro, a mudana a menor. Isto
signica que, neste perodo, j haviam ocorrido as principais mudanas estruturais
indicadas pelas mudanas na composio do valor da produo. Observa-se, na
gura 1, que os demais perodos esto mais prximos do centro, o que indica que
neles aconteceram mudanas maiores que as ocorridas em 1995-2006.
FIGURA 1
Obs.: Intervalo de variao do ndice .
Quanto mais prximo do centro, maior a mudana estrutural.
39
Embora os resultados do ndice de mudana estrutural no revelem
mudanas acentuadas para o Brasil entre 1995 e 2006, os resultados por estado
mostram duas transformaes importantes, a saber: i) reduo da importncia
de atividades tradicionais como as relacionadas a bovinos, leite, cacau, caf, caju,
mandioca, milho e arroz; e ii) aumento da importncia em termos de valor de
novos produtos, especialmente frutas como banana, uva, manga e mamo.
O aumento da importncia das frutas ocorre principalmente no Nordeste,
onde tambm muito expressiva a reduo do valor relativo de produtos
tradicionais. Nos estados do Rio Grande do Norte, Bahia e Pernambuco,
particularmente expressivo o aumento da participao de frutas como melancia,
mamo, coco, banana, uva e manga.
Nos estados do Norte, como Rondnia e Par, as mudanas mais expressivas
entre 1995 e 2006 foram a reduo da participao do caf em Rondnia (de
16,2% do valor da produo para 11,9%) e o acentuado aumento da participao
de bovinos no valor da produo do estado (de 27,2% do valor total da produo em
1995 para 48,3% do valor em 2006). No Par houve, tambm, grande aumento do
valor da produo de bovinos entre 1995 e 2006, de 22,9% do valor da produo
para 30,4%. Adicionalmente, neste estado, foi grande a reduo de importncia da
madeira no valor da produo, de 9,6% em 1995 para 1,3% em 2006.
FIGURA 2
ndice de mudana estrutural para o Brasil e estados
Obs.: Intervalo de variao do ndice .
Quanto mais prximo do centro, maior a mudana estrutural.
40
A gura 2 mostra o ndice de mudana estrutural para os estados brasileiros
desde 1975 at 2006. Lembrando que quanto mais prximo de zero for o ndice,
maior ser a mudana estrutural, nota-se que, entre 1995 e 2006, as mudanas
na composio dos produtos j estavam de certo modo consolidadas. Alguns
estados, como Amap e Esprito Santo, porm, ainda se encontravam em fase
de transformao. Outros estados zeram suas transformaes j entre 1970
e 1975, como Paran, Rondnia e Rio de Janeiro. Outros, ainda, como So
Paulo, Bahia e Esprito Santo, realizaram suas modicaes entre 1975 e 1980,
e outros da em diante.
Finalizando esta seo, so apresentados os resultados do ndice de diversi-
cao da agricultura. O grco 4 ilustra estes resultados para o Brasil e estados.
Pela denio do ndice, quanto maior for o valor do ndice, menor ser o grau
de especializao.
GRFICO 4
ndice de diversicao para o Brasil e UFs
Conclui-se, a partir dos resultados do ndice de diversicao, que a
tendncia geral tem sido a diversicao da agricultura, no sua especializao.
Esta tendncia ocorreu para o Brasil e a maioria dos estados brasileiros. Isto
pode ser inferido quando se observa que 2006 apresenta um ndice maior
que 1995. Verica-se que, para o Brasil, o ndice de diversicao em 2006
maior que o ndice de 1995. Logo, entre 1995 e 2006, a tendncia foi de
diversicao, pois o ndice aumentou. Se o ndice tivesse diminudo, haveria
tendncia para a especializao.
Vrias informaes podem ser retiradas dos resultados referentes ao aumen-
to do grau de diversicao. Dois pontos so, contudo, essenciais. Primeiro, a
diversicao, do modo como vem sendo realizada no Brasil, em bases modernas,
41
pode ter efeitos muito positivos sobre o emprego e a renda. Isto porque a diversi-
cao est ocorrendo predominantemente com a manuteno dos produtos de
larga escala e a incorporao de produtos de elevado valor agregado, como os da
pecuria e as frutas. Segundo, o direcionamento de polticas especcas como a
irrigao e projetos como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF) ofereceram uma base mnima de recursos nanceiros, que
permitiram a introduo de novos produtos na agricultura.
6 OBSERVAES FINAIS SOBRE A TAXA DE CRESCIMENTO DA PTF
A taxa mdia de crescimento anual da PTF no Brasil obtida neste trabalho de
2,13% a.a. entre 1995 e 2006. Mantm-se a tendncia de crescimento entre 1970
e 1995, sendo a taxa mdia de 2,33% a.a. Estes valores apresentam-se abaixo do
que foi obtido em outros trabalhos. A mdia de crescimento para o perodo de
1975 a 2008, utilizando-se os dados anuais das estatsticas contnuas do IBGE,
foi de 3,66% a.a. (GASQUES, BASTOS e BACCHI, 2009). Alguma diferena
poderia ser atribuda ao painel de produtos, o qual, neste trabalho que tem
como base os censos maior que os de outros estudos. Espera-se que a diferena
de taxas no seja grande, pois os outros trabalhos abrangem menos produtos, mas
estes representam quase a totalidade do valor da produo agropecuria do pas.
Mesmo que a PTF no Brasil tenha crescido a uma taxa anual de 2,13%, ela
ca acima da taxa observada nos Estados Unidos para o mesmo perodo (1995 a
2006), de 1,89% a.a.
possvel que uma aparente subestimao dos dados de produo do Censo
Agropecurio 2006 em algumas lavouras importantes possa estar afetando o
crescimento da PTF.
TABELA 4
Comparaes de quantidades entre dados de produtos selecionados: LSPA
1
e Censo 2006
Produtos Censo 2006 LSPA( IBGE) Diferena Absoluta Diferena %
Algodo em caroo 2.350.132 2.898.721 548.589 18,93
Arroz em casca 9.447.257 11.526.685 2.079.428 18,04
Caf em gro 2.360.756 2.573.368 212.612 8,26
Cana-de-acar 384.165.158 477.410.655 73.080.358 15,31
Mandioca 16.093.942 26.639.013 10.545.071 39,59
Milho em gro 42.281.800 42.661.677 379.877 0,89
Soja em gro 40.712.683 52.464.640 11.751.957 22,40
Trigo em gro 2.257.598 2.484.848 227.250 9,15
Fonte: IBGE, LSPA e Censo Agropecurio 2006.
Nota:
1
Levantamento Sistemtico da Produo Agrcola.
42
Nota-se na tabela 4 que as diferenas de quantidades colhidas entre as in-
formaes do Levantamento Sistemtico da Produo Agrcola (LSPA), que
uma pesquisa contnua, e o censo agropecurio, so expressivas para alguns pro-
dutos. Os casos mais signicativos so os do algodo em caroo, arroz em casca,
cana-de-acar, mandioca e soja. Como estes produtos, especialmente a soja e a
cana-de-acar, so bastante representativos no valor bruto da produo, caso
conrmada a subestimao de quantidades pelo censo, pode haver alteraes na
taxa de crescimento da PTF.
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CAPTULO 2
EVOLUO RECENTE DA ESTRUTURA FUNDIRIA E
PROPRIEDADE RURAL NO BRASIL
*
Rodolfo Hoffmann
**
Marlon Gomes Ney
***
1 INTRODUO
O censo agropecurio, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE),
a maior pesquisa estatstica realizada no Brasil com a nalidade de produzir e
disponibilizar exclusivamente informaes sobre as caractersticas das atividades
agropecurias. Com periodicidade decenal, os dados so coletados diretamente
em todos os estabelecimentos agropecurios, independente de seu tamanho,
de sua forma jurdica, de empreender atividade comercial ou de subsistncia, e de
estar localizado em reas rurais ou urbanas (IBGE, 2009).
Os dados do censo mais recente, de 2006, evidenciam a alta desigualdade na
distribuio da posse da terra no Brasil, caracterizada pela enorme proporo da
rea total agrcola ocupada pelos estabelecimentos com rea maior ou igual a 1 mil
hectares. Eles representam apenas 0,95% do total de estabelecimentos agrcolas
1

no pas e ocupam 44,4% da rea total, ao passo que aqueles com rea inferior a 10
hectares constituem 50,3% dos estabelecimentos e ocupam apenas 2,4% da rea
total (IBGE, 2009). Os dados no deixam dvida de que a enorme desigualdade
fundiria uma das marcas da evoluo histrica da economia brasileira, presente
desde o surgimento da economia colonial, cuja base era o latifndio monocultor
e o trabalho escravo permanece at hoje.
* A pesquisa contou com o apoio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e da Organizao das Naes
Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO).
** Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
*** Professor associado do Centro de Cincias do Homem da Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF).
1. Excluindo-se os produtores sem rea.
46
Alm disso, uma comparao dos dados do Censo Agropecurio de 2006
com os de 1996 mostra estabilidade da desigualdade fundiria, medida pelo
ndice de Gini em cerca de 0,856. Os dados contrastam com o que se esperaria de
um pas que realizou no apenas uma diminuio signicativa da desigualdade de
renda e da pobreza nos ltimos anos, inclusive em reas rurais, mas que tambm
assentou mais de 970 mil famlias, de 1995 a 2006, criando e ampliando linhas
de crdito agrcola especiais para a agricultura familiar e agricultores assentados
(INCRA, 2008a e 2008b). O nmero de contratos e o total de recursos liberados
via Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
subiram, respectivamente, de 969 mil e R$ 2,2 bilhes, em 2000, para 1,8 milho
e R$ 6,3 bilhes, em 2005 (GUANZIROLI, 2007).
Os dados do censo agropecurio so a principal fonte de informaes
para se analisar a distribuio da posse da terra no pas. O problema que, para
analisar as mudanas recentes na estrutura fundiria brasileira, h problemas de
comparabilidade dos dados do censo de 2006 com o de 1995/1996. A pesquisa
mais recente tem o ano civil como perodo de referncia, ou seja, os dias de 1
o

de janeiro a 31 de dezembro de 2006, ao contrrio da realizada em 1995/1996,
que considerou o ano agrcola de 1
o
de agosto de 1995 a 31 de julho de
1996. Enquanto no primeiro caso a coleta dos dados se iniciou em abril de 2007,
no segundo ela comeou em agosto de 1996.
O prprio IBGE (2009) arma que necessrio considerar a inuncia da
mudana do perodo de coleta dos dados nas estimativas da distribuio da posse
da terra. Ao se compararem os dois ltimos censos, preciso sempre se considerar
a possibilidade de as variaes nos resultados serem explicadas, em alguma
medida, pela alterao do perodo de referncia das pesquisas do ano agrcola
para o civil, e no apenas por uma mudana real na estrutura fundiria. O motivo
a existncia de estabelecimentos agrcolas precrios e temporrios mais fceis
de serem identicados durante o perodo que vai do plantio colheita da safra.
Como so menores os indcios de atividade agrcola aps a colheita e a possibilidade
de encontrar os produtores na condio de parceiros e arrendatrios, que aps o
m da safra devolvem a terra ao seu dono e deixam o estabelecimento, a coleta de
dados a partir de agosto de 1996, quando parte da agricultura temporria da safra
1995/96 deixou de existir, deve omitir um nmero maior de estabelecimentos
precrios do que se ela fosse realizada em janeiro (HOFFMANN e GRAZIANO
DA SILVA, 1999).
O primeiro objetivo deste trabalho analisar a evoluo recente da
distribuio da posse da terra no Brasil, considerando os problemas de
47
Evoluo Recente da Estrutura Fundiria e Propriedade Rural no Brasil
comparao dos dados do Censo Agropecurio de 1995/1996 com os dos censos
de 1975, 1980, 1985 e 2006.
2
Outro objetivo avaliar, cotejando os dados do
censo com os da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), at
que ponto o crescimento do nmero de pequenas propriedades agrcolas no pas,
nos dois ltimos censos, pode ser atribudo expanso da agricultura familiar ou
ao aumento do nmero de chcaras e stios adquiridos pela populao urbana
que no depende da renda gerada no setor primrio. Na prxima seo, sero
analisadas algumas caractersticas dos dados sobre rea dos estabelecimentos
agrcolas, do censo agropecurio, e suas principais diferenas em relao aos
dados sobre rea dos empreendimentos agrcolas, da PNAD. Conforme poder
ser observado, a diferena entre a evoluo do nmero de pequenas propriedades
nas duas pesquisas pode fornecer alguns indcios sobre a provvel causa do
crescimento do nmero de propriedades agrcolas com menos de 10 hectares, de
1,4 milho de unidades, no censo de 1995/1996, para 1,8 milho, no de 2006.
2 INFORMAES SOBRE A BASE DE DADOS E A DISTRIBUIO DA TERRA
No censo agropecurio, o IBGE (2009, p. 40) classica como estabelecimento
agropecurio toda unidade de produo dedicada, total ou parcialmente,
a atividades agropecurias, orestais e aqucolas, subordinada a uma nica
administrao: a do produtor ou a do administrador. Alm das unidades voltadas
produo comercial e as de subsistncia, o IBGE considera recenseveis os hortos,
reformatrios, asilos, escolas prossionais, hotis fazendas e locais para lazer, desde
que tenham algum tipo de explorao agropecuria, orestal ou aqucola, com
exceo dos quintais de residncia com pequenos animais e hortas domsticas.
No ltimo censo, houve o acrscimo de duas novas categorias na varivel
condio do produtor em relao s terras: produtor sem rea, com cerca de 255
mil unidades produtivas e 4,9% do total de estabelecimentos, e assentado
sem titulao denitiva, com 189 mil unidades e 3,7% do total. No censo de
1995/1996, quando o IBGE coletava informaes sobre a produo agropecuria
de empregados residentes nos estabelecimentos, aplicava um questionrio amplo
para o estabelecimento e outro menor apenas para registrar o volume de produo
dos empregados, o qual no representava um novo estabelecimento. Mas houve
mudana no censo de 2006. Quando era identicada a existncia de atividade
agropecuria desvinculada do responsvel pela administrao do estabelecimento
(produtor), o instituto passou a classicar a produo do empregado como outro
estabelecimento, agora considerado produtor sem rea, registrando todos os
dados quantitativos e aplicando todos os parmetros da pesquisa (IBGE, 2009).
2. Os censos agropecurios de 1975, 1980 e 1985 tambm utilizam o ano civil como perodo de referncia.
48
Foi ento excluda, em todas as estimativas, a categoria de produtor sem rea
criada no censo de 2006. O IBGE (2009, p. 33) arma ainda que, no censo de
1995/1996, os recenseadores foram orientados a considerar os assentados sem
titulao denitiva como ocupantes. Embora o instituto reconhea que alguns
entrevistados, por j ocuparem a terra h muito tempo, possam ter se declarado
proprietrios, recomenda que no acompanhamento da srie histrica, a categoria
ocupante em 1995-1996 possa ser confrontada com os dados de 2006 dos totais
entre as categorias assentado sem titulao e ocupante. Seguindo a recomendao
do IBGE, as duas categorias foram agregadas na de ocupante.
A tabela 1 mostra o nmero e a rea ocupada pelos estabelecimentos
agropecurios, conforme trs estratos de rea e condio do produtor. Conforme
se pode observar, h um ligeiro acrscimo do nmero de estabelecimentos, de
cerca de 4,8 milhes para 4,9 milhes (+1,7%), o qual puxado pelo aumento do
contingente de proprietrios, de 3,6 milhes para 3,9 milhes (+9,5%). Por outro
lado, h uma clara tendncia diminuio do contingente de no proprietrios:
parceiros, arrendatrios e ocupantes. A queda observada entre os censos de 1985 e
1995/1996, que poderia ser, em parte, explicada pela excluso dos estabelecimentos
temporrios provocada pelo uso do ano agrcola em 1995/96, conrmada em
2006. Se no fosse a excluso, a variao estimada seria provavelmente menor de
1985 a 1995/96 e maior entre os dois ltimos censos.
TABELA 1
Nmero e rea total dos estabelecimentos agropecurios com declarao de rea, confor-
me trs estratos de rea e condio do produtor
Condio do
produtor e
ano
Menos de 10 ha 10 a menos de 100 ha 100 ha e mais Total
Nmero
rea
(1 mil ha)
Nmero
rea total
(1 mil ha)
Nmero
rea total
(1 mil ha)
Nmero
rea total
(1 mil ha)
Proprietrio
1975 1.181.651 5.024 1.592.798 51.760 424.630 231.992 3.199.079 288.777
1980 1.241.209 5.246 1.682.147 55.136 466.415 264.252 3.389.771 324.633
1985 1.431.270 5.773 1.813.879 59.790 500.913 274.785 3.746.062 340.348
1995/96 1.396.271 5.577 1.722.972 57.119 484.388 268.958 3.603.631 331.655
2006 1.787.949 6.285 1.724.015 55.615 434.312 244.948 3.946.276 306.848
Arrendatrio
1975 481.839 1.120 68.132 1.968 19.911 6.610 569.882 9.698
1980 475.057 1.114 86.816 2.497 23.520 9.226 585.393 12.837
1985 466.777 1.039 85.049 2.651 22.683 8.067 574.509 11.758
1995/96 200.245 448 52.827 1.657 14.864 6.544 267.936 8.649
2006 156.836 361 58.170 1.811 15.104 6.834 230.110 9.005
(Continua)
49
Condio do
produtor e
ano
Menos de 10 ha 10 a menos de 100 ha 100 ha e mais Total
Nmero
rea
(1 mil ha)
Nmero
rea total
(1 mil ha)
Nmero
rea total
(1 mil ha)
Nmero
rea total
(1 mil ha)
Parceiro
1975 232.606 924 63.871 1.307 2.581 886 299.058 3.118
1980 247.288 908 67.650 1.431 3.466 1.492 318.404 3.831
1985 365.262 1.187 73.056 1.570 5.549 2.163 443.867 4.920
1995/96 238.912 585 34.240 836 3.879 1.753 277.031 3.175
2006 124.512 252 14.993 440 3.026 1.293 142.531 1.985
Ocupante
1975 705.769 1.914 174.148 5.136 40.516 15.254 920.433 22.304
1980 634.465 1.736 180.161 5.431 42.961 16.386 857.587 23.553
1985 801.513 1.987 188.356 5.554 38.697 10.358 1.028.566 17.899
1995/96 566.946 1.271 106.448 3.081 16.191 5.781 689.585 10.133
2006 407.774 901 174.399 5.027 19.375 6.175 601.548 12.104
Total
1975 2.601.860 8.983 1.898.949 60.172 487.638 254.742 4.988.447 323.896
1980 2.598.019 9.004 2.016.774 64.494 536.362 291.356 5.151.155 364.854
1985 3.064.822 9.987 2.160.340 69.565 567.842 295.373 5.793.004 374.925
1995/96 2.402.374 7.882 1.916.487 62.694 519.322 283.035 4.838.183 353.611
2006 2.477.071 7.799 1.971.577 62.893 471.817 259.250 4.920.465 329.941
Fonte: Censos agropecurios 1975 a 2006 (IBGE).
Elaborao dos autores.
O aumento de quase 74,7 mil no total de estabelecimentos com rea inferior
a 10 ha (+3,1%), entre 1995/96 e 2006, bem menor que o crescimento de 392
mil proprietrios (+28,0%). O motivo a forte queda do contingente de pequenos
agricultores no proprietrios, ou seja, arrendatrios, parceiros e ocupantes, de
cerca de 1 milho para 689 mil (31,5%). Entre os estabelecimentos com rea
a partir de 100 hectares, h uma reduo de mais de 47 mil unidades (9,1%).
O resultado uma mudana pouco expressiva na proporo de pequenas e grandes
unidades agrcolas no total de estabelecimentos e uma grande mudana entre os
proprietrios. A proporo de propriedades com menos de 10 ha e com mais de
100 ha so, respectivamente, de 36,9% e 13,3%, em 1975; 36,6% e 13,8%, em
1980; 38,2% e 13,4%, em 1985; 38,7% e 13,4%, em 1995/1996; e de 45,3% e
11,0%, em 2006. No entanto, no h variaes substanciais na porcentagem da
rea total ocupada por cada estrato (tabela 2).
(Continuao)
50
TABELA 2
Proprietrios e total de estabelecimentos agropecurios nmero e rea ocupada,
conforme trs estratos de rea
(Em %)
Categoria e ano
Menos de 10 ha De 10 a menos de 100 ha A partir de100 ha
Nmero rea Nmero rea Nmero rea
P
r
o
p
r
i
e
t
r
i
o
1975 36,9 1,7 49,8 17,9 13,3 80,3
1980 36,6 1,6 49,6 17,0 13,8 81,4
1985 38,2 1,7 48,4 17,6 13,4 80,7
1995/96 38,7 1,7 47,8 17,2 13,4 81,1
2006 45,3 2,0 43,7 18,1 11,0 79,8
T
o
t
a
l
1975 52,2 2,8 38,1 18,6 9,8 78,6
1980 50,4 2,5 39,2 17,7 10,4 79,9
1985 52,9 2,7 37,3 18,6 9,8 78,8
1995/96 49,7 2,2 39,6 17,7 10,7 80,0
2006 50,3 2,4 40,1 19,1 9,6 78,6
importante ainda ressaltar que as atuais 1,8 milho de unidades produtoras
e os 6,3 milhes de hectares ocupados pelos agricultores proprietrios com at
10 ha so os maiores valores registrados desde o censo de 1975, ao contrrio
dos valores observados para arrendatrios e parceiros, os menores em todo o
perodo analisado. Em relao aos arrendatrios, por exemplo, os quase 157 mil
estabelecimentos, pertencentes ao menor estrato de rea, em 2006, representam
menos de um tero dos quase 482 mil estimados h mais de 30 anos. Queda
semelhante ocorre quanto rea total ocupada.
Ao contrrio das PNADs e dos censos demogrcos, as informaes do censo
agropecurio no so publicadas na forma de microdados, para que se garanta
a condencialidade das informaes censitrias. As estimativas das medidas de
desigualdade na distribuio da terra, mais especicamente do ndice de Gini, do
ndice de Atkinson e das propores da rea total apropriadas respectivamente pelas
faixas dos 50% menores, e 10%, 5% e 1% maiores estabelecimentos agrcolas,
foram ento realizadas com base nos estratos de rea denidos pelo IBGE.
Deve-se notar que a rea do empreendimento agrcola obtida na PNAD
um conceito diferente da rea do estabelecimento do censo. Embora os dois
casos tratem de unidades de posse e no necessariamente de propriedade, o IBGE
(2008) deixa bem claro que, no primeiro caso, a rea do empreendimento pode ser
constituda por reas no contnuas, mesmo que elas estejam localizadas em estados
51
e municpios distintos. No segundo caso, as reas no contnuas exploradas por um
mesmo produtor so consideradas um nico estabelecimento apenas quando esto
em um nico setor censitrio, subordinadas a uma mesma administrao e utilizam
os mesmos meios de produo. Outra diferena, particularmente importante para
este estudo, que a PNAD uma pesquisa domiciliar, e a pergunta sobre a rea do
empreendimento somente feita para as pessoas ocupadas na semana de referncia
da pesquisa, e para as quais a atividade principal seja empregador ou trabalhador
por conta prpria na agricultura, silvicultura ou criao de bovinos, bubalinos,
caprinos, ovinos ou sunos (IBGE, 2008 e 2009).
3

As informaes sobre rea na PNAD se referem apenas s pessoas que
tm a produo agropecuria como importante fonte de renda, tendo em vista
que elas excluem indivduos com atividade principal em outro setor e trabalho
secundrio na agricultura. Nesse sentido, a mudana na desigualdade fundiria
estimada reete a variao da distribuio da posse da terra entre indivduos
cuja renda tende a ter uma forte relao com a rea cultivada. No caso do
censo agropecurio, esta relao deve ser menor. Um crescimento no nmero
de chcaras e stios para lazer, em que a produo primria contribuiria muito
pouco para o nvel de renda familiar do proprietrio, pode tambm levar a um
crescimento do nmero de pequenos estabelecimentos agrcolas. O mesmo no
aconteceria com os dados da PNAD.
3 MEDIDAS DE DESIGUALDADE NA DISTRIBUIO DA POSSE DA
TERRA DE 1975 A 2006
As palavras desigualdade e concentrao so comumente empregadas, na literatura,
como se fossem sinnimas, o que pode levar interpretao errnea de que o
crescimento de uma medida de desigualdade na distribuio da posse da terra,
particularmente o ndice de Gini, signica o aumento da rea total ocupada pelos
latifndios. Como mostra Hoffmann (1998), o termo concentrao tem, em
certos estudos, um signicado distinto de desigualdade.
Uma desigualdade fundiria elevada caracterizada pelo fato de haver
uma grande proporo da rea total ocupada por uma pequena proporo dos
estabelecimentos. Se considerada a situao hipottica de uma regio onde
houvesse um pequeno nmero de latifndios, todos com o mesmo tamanho,
a proporo acumulada da terra seria sempre igual proporo acumulada dos
3. Na PNAD, a pergunta sobre rea do empreendimento agrcola no abrange atividades como extrao vegetal, produo
orestal, piscicultura, criao de cavalos, abelhas, entre outras. Mas importante ressaltar que os dados contemplam
quase 90,0% dos conta prpria e 96,5% dos empregadores ocupados no setor primrio (Ney e Hoffmann, 2003).
52
estabelecimentos. O resultado seria um ndice de Gini igual a zero, mesmo em um
contexto de grande concentrao fundiria, no qual a maior parte da populao
no tem terra para plantar.
importante ressaltar que, no caso das estimativas relacionadas desigualdade
fundiria, as pessoas que no tm estabelecimentos (empreendimentos)
agropecurios, porque no possuem terra suciente para plantar, no entram
nas estimativas. Partindo da mesma situao hipottica do pargrafo anterior,
se o governo resolvesse distribuir pequenos lotes para agricultores sem-terra,
desapropriando um dos latifndios, a desigualdade fundiria aumentaria, mesmo
com uma reduo da sua concentrao, que to mais baixa quanto menor for a
proporo da rea total apropriada por um pequeno nmero de produtores rurais.
4

Nesse sentido, possvel que a criao de pequenas propriedades rurais por
meio de um programa de reforma agrria, por exemplo, ao aumentar o nmero de
estabelecimentos na cauda inferior da distribuio da posse da terra, contribua para
o crescimento da desigualdade fundiria e, ao mesmo tempo, reduza a concentrao.
Seu efeito, no ndice de Gini, pode ser semelhante ao aumento da concentrao
da terra em latifndios. A diferena entre as duas situaes que, na primeira,
a tendncia seria de diminuio da rea mdia. O mesmo, porm, aconteceria
se parte da populao urbana resolvesse adquirir stio ou chcara, mantendo o
emprego na cidade e cultivando a terra apenas para complementar a renda familiar
ou para produzir alimentos mais saudveis para consumo prprio, ou seja, sem que
seu nvel de renda passasse a ter forte relao com a atividade agrcola.
As tabelas 3 e 4 mostram, respectivamente, os ndices de Gini e de Atkinson
da distribuio fundiria e a proporo da rea agrcola total ocupada pelo conjunto
dos 50% menores e dos 5% maiores estabelecimentos. Uma vez que o primeiro
ndice uma medida de desigualdade mais sensvel a alteraes na distribuio
nas vizinhanas de sua mediana, sua relativa estabilidade pode estar deixando de
revelar modicaes em outras partes da distribuio, sendo aconselhvel o uso
de outras medidas de desigualdade. Foi utilizado ento o ndice de Atkinson, que
uma medida de desigualdade particularmente sensvel a modicaes na cauda
inferior da distribuio, na tentativa de captar melhor o efeito do aumento no
nmero de pequenos produtores agrcolas.
4. As medidas de concentrao so bastante utilizadas para medir o nvel de concentrao industrial, usando como
variveis o valor da produo, o valor adicionado, o nmero de empregados ou o valor do capital de cada empresa.
Segundo Hoffmann (1998, p. 245), h grande concentrao em uma indstria quando uma grande proporo da
produo total se origina de um pequeno nmero de empresas, caracterizando uma situao de oligoplio.
53
TABELA 3
ndice de Gini e ndice de Atkinson da distribuio da posse da terra, conforme a
condio do produtor
Condio do
produtor
ndice de Gini ndice de Atkinson
1975 1980 1985 1995/96 2006 1975 1980 1985 1995/96 2006
Proprietrio 0,830 0,835 0,834 0,836 0,849 0,818 0,826 0,830 0,834 0,861
Arrendatrio 0,871 0,882 0,878 0,890 0,880 0,850 0,870 0,869 0,897 0,900
Parceiro 0,651 0,718 0,752 0,830 0,880 0,566 0,654 0,694 0,792 0,867
Ocupante 0,861 0,863 0,833 0,850 0,812 0,844 0,853 0,818 0,831 0,836
Total 0,855 0,857 0,858 0,857 0,856 0,856 0,860 0,865 0,867 0,874
TABELA 4
Proporo da rea total ocupada pelos 50% menores (50
) e 5% maiores (5
+
) esta-
belecimentos, conforme condio do produtor
Condio do
produtor
50
5
+
1975 1980 1985 1995/96 2006 1975 1980 1985 1995/96 2006
Proprietrio 3,6 3,4 3,3 3,2 2,7 65,7 66,5 66,2 66,3 68,4
Arrendatrio 2,8 2,3 2,3 1,6 1,4 74,9 75,7 73,0 73,8 71,2
Parceiro 11,3 8,4 7,3 4,5 2,9 45,3 53,8 58,7 69,7 77,6
Ocupante 2,9 2,6 3,4 3,3 2,7 70,7 69,5 63,5 69,0 57,6
Total 2,5 2,4 2,3 2,3 2,3 68,7 69,3 69,0 68,8 69,3
Cabe ressaltar que todos os indicadores apresentados nas tabelas 3 e 4 foram
obtidos com a mesma metodologia, utilizando-se as tabelas publicadas pelo IBGE
e estimando-se a desigualdade dentro dos estratos de rea. Para 1985, 1995/96
e 2006 o prprio IBGE calculou o ndice de Gini, usando os dados individuais
(rea de cada estabelecimento), obtendo, respectivamente, 0,857, 0,856 e 0,854.
Conforme se pode observar, o ndice de Gini apresenta forte estabilidade
desde o Censo Agropecurio de 1975, variando de um mnimo de 0,855, em
1975, a um mximo valor de 0,858, em 1985. O ndice de Atkinson, ao contrrio,
apresenta uma tendncia sistemtica de crescimento, subindo de 0,856, em 1975,
para 0,874, em 2006. Os dados, portanto, indicam que no h uma tendncia
reduo da desigualdade na distribuio da posse da terra desde 1975. Alm
disso, o aumento do ltimo ndice indica que a desigualdade cresce quando se
considera o efeito de mudanas na cauda inferior da distribuio provocadas pelo
crescimento do nmero de pequenos estabelecimentos.
54
Considerando-se a possibilidade de a desigualdade no censo de 1995/1996
estar subestimada quando comparada de 2006, por causa da excluso de parte
dos estabelecimentos precrios naquela pesquisa, uma estabilidade da desigualdade
estimada poderia acontecer em uma situao de queda real na desigualdade da
distribuio da terra. A anlise da distribuio da terra na categoria de proprietrios,
portanto, talvez fosse a mais indicada. Neste caso, o ndice de Gini sobe de 0,836
para 0,849 e o de Atkinson passa de 0,834 para 0,861. O resultado comprova
mais uma vez a forte inrcia da desigualdade fundiria a variaes decrescentes,
indicando inclusive a possibilidade de ela ter aumentado nos ltimos anos.
Considerando ainda apenas o grupo de proprietrios, a tabela 4 mostra
que, em 2006, a proporo da rea total ocupada pela parcela referente aos 50%
menores estabelecimentos agropecurios de apenas 2,7%, aps ter diminudo
sistematicamente desde 1975. Por seu turno, a porcentagem da rea ocupada
pelos estabelecimentos que constituem os 5% de maiores dimenses de 68,4%.
A desigualdade fundiria to elevada que a rea total ocupada por este ltimo
estrato de rea 25,3 vezes superior ocupada pelo primeiro estrato.
Ainda que possa ter ocorrido, a partir de 1995, o crescimento da desigualdade
fundiria, ele no deve ser erroneamente interpretado como aumento da
concentrao da posse da terra pelos latifndios. Se tivesse acontecido apenas o
crescimento dos latifndios, a rea mdia dos estabelecimentos deveria aumentar.
Ela, porm, diminuiu de 73,1 para 67,1 ha (tabela 5). A reduo foi ainda mais
intensa entre os proprietrios: de 92,0 para 77,8 ha. Considerando esta categoria
de produtores agrcolas, nota-se que houve uma queda percentual ainda maior
da rea mediana, de 15,2 para 11,9 ha. Os dados indicam que o ndice de Gini
aumentou entre os proprietrios de terra essencialmente devido ao crescimento
do nmero de pequenos estabelecimentos.
A disparidade na distribuio da terra alta em todas as Unidades da
Federao. Sete estados tm ndice de Gini maior ou igual a 0,85; oito e mais
o Distrito Federal de 0,80 a menos de 0,85; cinco estados de 0,75 a menos de
0,80, trs de 0,70 a menos de 0,75; e apenas dois, Santa Catarina e Roraima, com
menos de 0,70 (tabela 6). Alagoas tem a desigualdade fundiria, medida pelo
ndice de Gini, mais elevada, 0,871, seguido por Maranho, 0,866, Mato Grosso,
0,865, Cear, 0,862, Mato Grosso do Sul, 0,857, Piau, 0,856, e Amap, 0,851.
Nota-se ainda que Mato Grosso do Sul, Mato Grosso e Amap no s esto entre
os estados com maior desigualdade de terra, como tambm com maior rea mdia
dos estabelecimentos agrcolas: 465,6, 427,0 e 283,0 hectares, respectivamente.
Nestes casos h uma clara concentrao da terra em latifndios. Por sua vez,
os estados nordestinos, como Alagoas, por exemplo, tm desigualdade fundiria
alta, mas a agricultura tambm caracterizada por uma grande participao de
pequenas propriedades agrcolas (IBGE, 2009).
55
TABELA 5
reas mdia e mediana por estabelecimento agropecurio,
conforme condio do produtor
(Em ha)
Condio do
produtor
rea mdia rea mediana
1975 1980 1985 1995/96 2006 1975 1980 85 1995/96 2006
Proprietrio 90,3 95,8 90,9 92,0 77,8 15,9 16,1 15,3 15,2 11,9
Arrendatrio 17,0 21,9 20,5 32,3 39,1 1,9 2,1 1,9 2,3 3,1
Parceiro 10,4 12,0 11,1 11,5 13,9 4,7 4,3 3,4 2,2 1,5
Ocupante 24,2 27,5 17,4 14,7 20,1 2,9 3,2 2,6 2,1 3,1
Total 64,9 70,8 64,7 73,1 67,1 8,9 9,7 8,4 10,1 9,7
A estabilidade do ndice de Gini, registrada para o pas como um todo,
no observada em todos os estados brasileiros. Na comparao dos dados de
1975 com os de 2006, ele cai de 0,887 para 0,666 (24,9%), em Roraima, de
0,921 para 0,838 (9,0%), no Amazonas, de 0,944 para 0,865 (8,4%), em
Mato Grosso, enquanto sobe de 0,628 para 0,733 (+16,7%), no Esprito Santo,
de 0,623 para 0,714 (+14,6%), em Rondnia, e de 0,632 para 0,716 (+13,3%),
no Acre. Nos estados do Rio de Janeiro, Amap e Pernambuco a variao de
menos de 1% para mais ou para menos. Nota-se ainda que os estados onde h
maior aumento do ndice de Gini tambm registram grande queda na rea mdia
dos estabelecimentos, o que mostra que no houve necessariamente aumento da
concentrao da terra em latifndios. No Esprito Santo, por exemplo, ela cai de
63,4 para 33,9 hectares (46,5%). A disparidade de terra aumentou, portanto,
essencialmente devido ao crescimento do nmero de estabelecimentos situados
na cauda inferior da distribuio.
Em Mato Grosso, onde tem acontecido nos ltimos anos a expanso
das grandes plantaes de gros, surpreende a queda sistemtica do ndice de
Gini de 0,944, em 1975, para 0,865, em 2006. No entanto, a rea mdia dos
estabelecimentos aumentou de 391,6 hectares para 427,0 hectares. Nesse caso,
a desigualdade fundiria caiu mesmo com o crescimento no nmero de grandes
estabelecimentos. O estado de Roraima registrou tanto a maior queda no ndice
de Gini (24,9%) quanto da rea mdia dos estabelecimentos (71,7%), o que
mostra que ele caiu da posio do sexto estado com a maior desigualdade fundiria
do pas para a de menor desigualdade, por meio do crescimento do nmero de
estabelecimentos relativamente pequenos na regio, embora os estabelecimentos
agropecurios do estado ainda sejam, em mdia, grandes: 172,3 hectares, valor
2,7 vezes superior mdia nacional (tabelas 5 e 6).
56
TABELA 6
rea mdia dos estabelecimentos agropecurios (em hectares) e ndice de Gini da
distribuio da posse da terra, por Unidade da Federao
Unidades da Federao
rea mdia ndice de Gini
1975 1980 1985 1995/96 2006 1975 1980 1985 1995/96 2006
N
Rondnia 121,0 108,0 74,8 115,5 96,7 0,623 0,653 0,656 0,766 0,714
Acre 172,5 207,5 149,4 133,8 126,5 0,632 0,693 0,626 0,723 0,716
Amazonas 70,1 70,2 50,5 40,0 64,5 0,921 0,871 0,820 0,809 0,838
Roraima 608,2 658,2 336,5 402,5 172,3 0,887 0,788 0,753 0,815 0,666
Par 86,5 91,6 97,8 109,2 109,1 0,868 0,843 0,828 0,815 0,821
Amap 185,2 186,4 250,8 213,8 283,0 0,855 0,850 0,865 0,835 0,851
N
E
Maranho 25,1 30,6 29,5 35,5 57,0 0,927 0,926 0,924 0,904 0,866
Piau 48,6 44,8 43,8 46,7 43,0 0,898 0,898 0,897 0,874 0,856
Cear 43,7 47,8 34,0 26,4 23,2 0,784 0,780 0,816 0,846 0,862
Rio Grande do
Norte
41,8 42,4 37,9 41,0 40,5 0,862 0,851 0,854 0,853 0,824
Paraba 23,7 29,3 24,0 28,1 23,6 0,845 0,828 0,843 0,835 0,821
Pernambuco 19,9 20,2 18,8 21,6 19,1 0,829 0,825 0,831 0,822 0,825
Alagoas 19,8 20,3 16,6 18,6 17,9 0,846 0,847 0,860 0,865 0,871
Sergipe 17,9 19,8 16,7 17,2 15,1 0,855 0,848 0,860 0,848 0,822
Bahia 46,1 47,1 45,2 42,7 39,3 0,812 0,826 0,841 0,835 0,839
S
E
Minas Gerais 96,4 96,8 83,4 82,2 60,8 0,756 0,768 0,772 0,773 0,795
Esprito Santo 63,4 64,0 56,3 47,7 33,9 0,628 0,657 0,673 0,692 0,733
Rio de Janeiro 45,2 41,0 35,8 45,0 36,2 0,791 0,805 0,816 0,791 0,798
So Paulo 73,9 73,8 71,8 79,8 74,1 0,775 0,774 0,772 0,760 0,803
S
Paran 32,7 36,1 35,8 43,1 42,2 0,729 0,743 0,752 0,743 0,770
Santa Catarina 33,3 34,6 31,6 32,5 31,9 0,659 0,680 0,685 0,673 0,680
Rio Grande
do Sul
50,2 50,7 48,0 50,8 46,5 0,755 0,762 0,764 0,763 0,772
C
O
Mato Grosso
do Sul
496,0 642,7 570,2 628,3 465,6 0,909 0,871 0,861 0,823 0,857
Mato Grosso 391,6 545,7 485,6 633,0 427,0 0,944 0,922 0,910 0,871 0,865
Gois e
Tocantins
280,9 311,3 264,3 286,0 211,3 0,749 0,755 0,756 0,741 0,782
Distrito Federal 99,5 107,6 92,3 99,6 63,6 0,783 0,755 0,776 0,802 0,818
Caso a expanso do nmero de minifndios no pas esteja associada ao
fortalecimento da agricultura familiar, estimulada pelas polticas de reforma
agrria e de apoio ao pequeno produtor rural, seu efeito deve ser sentido tanto
nos dados do censo quanto da PNAD. O mesmo, porm, no pode ser dito em
relao construo de residncias rurais pela populao urbana, a qual tende
57
a ter pouco efeito nas estimativas que utilizam os dados da PNAD, porque eles
se referem s pessoas com atividade nica ou principal no setor primrio. Nesse
sentido, caso os dados da PNAD no conrmem o crescimento do nmero de
pequenos estabelecimentos, h um forte indcio de que este aumento no censo
provavelmente tenha sido provocado pela formao de chcaras e stios voltados
para a moradia de pessoas cujo nvel de renda tem pouca relao com a agricultura.
importante ainda ressaltar que os dados sobre rea agrcola do censo no
so to sensveis quanto os da PNAD em relao queda da participao da
agricultura no rendimento das famlias rurais e ao crescimento da participao
das atividades no agrcolas. Ao aproveitar outras oportunidades de trabalho
fora da propriedade, o pequeno agricultor pode manter o cultivo da terra para
complementar a renda familiar, adotando culturas que exijam menos cuidados
e ocupem apenas parte da sua carga horria de trabalho. Ao contrrio do censo,
a transformao da agricultura de ocupao principal em secundria para parte
da populao rural teria claramente, na PNAD, o efeito de reduzir o nmero de
empreendimentos agropecurios, especialmente os pequenos.
4 A EVOLUO DO NMERO E DA REA OCUPADA PELOS PEQUENOS,
MDIOS E GRANDES ESTABELECIMENTOS (EMPREENDIMENTOS)
AGRCOLAS NAS GRANDES REGIES BRASILEIRAS
Tendo em vista as grandes desigualdades inter-regionais no pas, esta seo analisa
as mudanas recentes, nas cinco grandes regies brasileiras, no nmero e na rea
ocupada pelos estabelecimentos (empreendimentos) agropecurios, conforme
os trs estratos de rea delimitados anteriormente: menos de 10 ha (pequeno),
de 10 a menos de 100 ha (mdio) e a partir de 100 ha. De acordo com os dados
dos trs ltimos censos agropecurios, h uma reduo sistemtica no nmero de
estabelecimentos no Nordeste e no Sul do Brasil. Nas demais regies, h queda
de 1985 para 1995/96 e crescimento de 1995/96 a 2006.
Em quase todas as grandes regies brasileiras, o nmero de pequenos
produtores menor em 2006 que em 1985, exceto na regio Sudeste, onde
ocorre aumento de pouco mais de 10,0%. A queda, porm, acontece de forma
sistemtica apenas no Norte e no Nordeste. A variao em forma de U nas outras
duas regies pode ser explicada, em parte, pelo uso do ano agrcola no Censo
Agropecurio de 1995/1996, processo que tendeu a excluir um nmero maior
de estabelecimentos precrios (HOFFMANN e GRAZIANO DA SILVA, 1999).
O contingente de grandes estabelecimentos, por sua vez, cai sistematicamente
no Norte, Nordeste, Sudeste e Sul. No Centro-Oeste, ele se expande entre os
dois primeiros censos e cai um pouco entre os dois ltimos. A regio ainda se
destaca por ser a nica onde h crescimento do nmero de estabelecimentos de
10 a menos de 100 ha, que passa de menos de 109 mil para quase 165 mil, uma
variao acima de 50,0% (tabela 7).
58
TABELA 7
Nmero e rea total (em 1 mil hectares) dos estabelecimentos agropecurios com
declarao de rea, conforme trs estratos de rea grandes regies (1985 a 2006)
Regio e ano
Nmero de estabelecimentos rea ocupada pelos estabelecimentos
Inferior
a 10 ha
10 a menos
de 100 ha
A partir de
100 ha
Total
Inferior
a 10 ha
10 a menos
de 100 ha
A partir de
100 ha
Total
N
1985 167.804 264.705 110.434 542.943 636 10.085 51.847 62.567
1995/96 134.803 217.097 91.670 443.570 485 8.701 49.173 58.359
2006 126.532 229.105 88.983 444.620 362 9.339 45.087 54.787
N
E
1985 1.971.391 667.491 154.517 2.793.399 4.970 21.282 65.802 92.054
1995/96 1.570.511 604.261 134.313 2.309.085 4.061 19.275 54.960 78.296
2006 1.498.389 650.855 123.652 2.272.896 3.786 20.102 51.707 75.594
S
E
1985 355.873 494.263 141.658 991.794 1.599 17.219 54.423 73.242
1995/96 286.872 428.912 125.097 840.881 1.277 15.063 47.746 64.086
2006 393.414 411.437 97.681 902.532 1.569 13.451 39.216 54.236
S
1985 502.675 625.123 69.867 1.197.665 2.454 16.563 28.923 47.940
1995/96 377.761 555.246 69.420 1.002.427 1.900 14.965 27.495 44.360
2006 406.481 515.456 64.433 986.370 1.839 13.657 26.030 41.526
C
O
1985 67.079 108.758 91.366 267.203 328 4.417 94.378 99.122
1995/96 32.427 110.971 98.822 242.220 159 4.690 103.661 108.510
2006 52.255 164.724 97.068 314.047 243 6.344 97.210 103.797
Embora em relao ao Centro-Oeste importante rea de expanso da
fronteira agrcola do pas os dados das duas pesquisas do IBGE reitam de forma
clara um crescimento apenas de estabelecimentos mdios, isto no quer dizer que
a posse da terra deixou de estar muito concentrada entre os grandes agricultores.
De acordo com os dados do Censo Agropecurio de 2006, 30,9% do total de
estabelecimentos localizados na regio tm mais de 100 hectares e ocupam 93,7%
da rea total. Nota-se que a proporo da rea ocupada bem prxima observada
em 1985, algo que tambm se observa nas outras regies. Mesmo no Nordeste,
onde menor a proporo de grandes produtores, eles representam 5,4% das
unidades agrcolas, mas se apropriam de 68,4% da rea, valores prximos aos
encontrados h cerca de 20 anos: 5,5% e 71,5%, respectivamente.
Conforme se pode observar na tabela 8, considerando-se exclusivamente os
proprietrios de terra, o nmero de estabelecimentos cresce sistematicamente no
Norte (+19,2%) e no Centro-Oeste (+34,2%). Nas demais regies, h uma queda
em 1995/96 e uma recuperao em 2006, sendo o valor estimado com os dados
do ltimo censo ligeiramente inferior ao de 1985, no Sul (3,6%) e no Sudeste
(0,2%), e maior no Nordeste (+6,8%). Por sua vez, a rea total ocupada, de 1985
a 2006, aumenta um pouco no Centro-Oeste (+4,2%) e diminui nas demais
regies, destacando-se o Sudeste, com queda de quase 25% na rea ocupada.
59
TABELA 8
Nmero e rea total (em 1 mil hectares) dos estabelecimentos agropecurios
com declarao de rea e cuja condio do produtor em relao terra de
proprietrios, conforme trs estratos de rea grandes regies (1985 a 2006)
Regio e ano
Nmero de estabelecimentos rea ocupada pelos estabelecimentos
Inferior
a 10 ha
10 a menos
de 100 ha
A partir de
100 ha
Total
Inferior
a 10 ha
10 a menos
de 100 ha
A partir de
100 ha
Total
N
1985 61.696 173.644 78.399 313.739 254 6.945 44.237 51.436
1995 81.616 189.158 85.522 356.296 316 7.784 46.424 54.524
2006 95.286 197.926 80.837 374.049 293 8.168 42.274 50.734
N
E
1985 829.916 597.583 147.909 1.575.408 2.821 19.655 63.560 86.036
1995 813.265 554.300 128.131 1.495.696 2.700 17.990 52.818 73.508
2006 998.219 569.740 114.781 1.682.740 2.904 17.861 48.993 69.758
S
E
1985 233.777 428.748 130.866 793.391 1.112 15.239 50.810 67.161
1995 217.305 394.203 117.217 728.725 1.056 13.907 44.981 59.945
2006 326.608 373.177 92.201 791.986 1.369 12.328 36.940 50.637
S
1985 283.189 527.189 61.002 871.380 1.467 14.286 25.898 41.650
1995 262.512 486.501 61.831 810.844 1.388 13.277 24.933 39.598
2006 327.007 454.702 57.961 839.670 1.525 12.209 23.938 37.671
C
O
1985 22.692 86.715 82.737 192.144 119 3.666 90.280 94.064
1995 21.573 98.810 91.687 212.070 117 4.160 99.803 104.081
2006 40.829 128.470 88.532 257.831 194 5.050 92.804 98.048
Nota-se tambm que a evoluo do nmero de estabelecimentos, nos
trs diferentes estratos de rea, ocorre de forma bem distinta nas cinco grandes
regies, sendo porm sempre mais favorvel aos pequenos proprietrios.
Em relao aos estabelecimentos com menos de 10 ha, ele , em todas as regies,
substancialmente maior em 2006 que em 1995/96 e 1985. Os percentuais de
crescimento na comparao do primeiro e ltimo censo so: no Norte, 54,4%;
no Nordeste, 20,3%; no Sudeste, 39,7%; no Sul, 15,5%; e no Centro-Oeste,
79,9%. Em relao s propriedades de mais de 100 hectares, a variao
positiva no Norte e no Centro-Oeste em apenas 3,1% e 7,0%, respectivamente.
Nas demais regies, a mudana sempre negativa: no Nordeste, 22,4%;
no Sudeste, 29,5%; e no Sul, 5,0%.
O resultado uma mudana sempre expressiva na distribuio do
nmero de estabelecimentos de proprietrios entre os trs diferentes estratos
de rea. O destaque o Sudeste, onde a proporo de pequenas e grandes
propriedades passa, respectivamente, de 29,5% e 16,5%, em 1985, para
41,2% e 11,6%, em 2006. Em relao distribuio da rea ocupada, porm,
as mudanas so menores. No Sudeste, por exemplo, a proporo da terra ocupada
60
por propriedades com menos de 10 hectares varia, no mesmo perodo, de 1,7%
para 2,7%, e, pelos que tm rea a partir de 100 hectares, de 75,7% para 73,0%.
Em todas as grandes regies brasileiras, a propriedade da terra, tal como antes,
continua muito concentrada entre os grandes agricultores (tabela 9).
TABELA 9
Distribuio percentual do nmero e da rea ocupada pelos estabelecimentos
agropecurios de proprietrios de terra nas cinco grandes regies,
conforme trs estratos de rea
Regio e ano
Nmero de estabelecimentos (%) rea ocupada pelos estabelecimentos (%)
Inferior
a 10 ha
10 a menos
de 100 ha
A partir de
100 ha
Inferior
a 10 ha
10 a menos
de 100 ha
A partir de
100 ha
N
1985 19,7 55,3 25,0 0,5 13,5 86,0
1995/96 22,9 53,1 24,0 0,6 14,3 85,1
2006 25,5 52,9 21,6 0,6 16,1 83,3
N
E
1985 52,7 37,9 9,4 3,3 22,8 73,9
1995/96 54,4 37,1 8,6 3,7 24,5 71,9
2006 59,3 33,9 6,8 4,2 25,6 70,2
S
E
1985 29,5 54,0 16,5 1,7 22,7 75,7
1995/96 29,8 54,1 16,1 1,8 23,2 75,0
2006 41,2 47,1 11,6 2,7 24,3 73,0
S
1985 32,5 60,5 7,0 3,5 34,3 62,2
1995/96 32,4 60,0 7,6 3,5 33,5 63,0
2006 38,9 54,2 6,9 4,0 32,4 63,5
C
O
1985 11,8 45,1 43,1 0,1 3,9 96,0
1995/96 10,2 46,6 43,2 0,1 4,0 95,9
2006 15,8 49,8 34,3 0,2 5,2 94,7
Conforme j ressaltado, possvel que o crescimento do contingente de
pequenos proprietrios tenha sido ocasionado principalmente pelo aumento
do nmero de chcaras e stios possudos pela populao urbana, e no por
acrscimo na quantidade de propriedades de pessoas com grande dependncia
da renda gerada na agricultura. O grco 1 mostra a evoluo do nmero de
pequenos empreendimentos agrcolas com rea de 0,1 a menos de 10 hectares,
de acordo com os dados das PNADs de 1992 a 2008.
5
Na PNAD, se em um
5. Por causa da presena de dados estranhos na cauda inferior da distribuio da terra, e para se obter um conjunto
de informaes mais coerentes, Ney e Hoffmann (2009) excluem das estimativas da distribuio da posse da terra,
na PNAD, os casos de conta prpria e empregadores que declararam rea menor ou igual a 0,1 ha (1 mil m
2
). Foi
observada a presena de empreendimentos agrcolas de 1 m
2
, por exemplo.
61
domiclio h duas ou mais pessoas trabalhando como trabalhador por conta
prpria ou empregador em um mesmo empreendimento agrcola, sua rea pode
ser informada mais de uma vez. Os dados foram ento depurados, excluindo-
se os casos de cnjuges e lhos cuja rea declarada igual da pessoa de
referncia na famlia (NEY e HOFFMANN, 2009).
GRFICO 1
Nmero de empreendimentos agropecurios de 0,1 a menos de 10 ha
(Em 1 mil)
Fonte: PNAD/IBGE 1992 a 2008.
Ao contrrio dos dois ltimos censos agropecurios, a PNAD no registra
um crescimento do nmero de agricultores proprietrios de reas inferiores a
10 hectares, sendo inclusive o total de 1,194 milho de unidades observadas,
em 2008, um nmero inferior ao vericado em 1992, que foi de 1,218 milho
(grco 1). Como as informaes sobre rea agrcola na PNAD se referem apenas
s pessoas com atividade nica ou principal no setor primrio, h um forte indcio
de que o crescimento do nmero de pequenas propriedades nos dois ltimos
censos teria sido provocado, sobretudo, pela expanso daquelas em que o nvel de
renda familiar do dono tem pouca relao com a agricultura.
A PNAD mostra, mais uma vez ao contrrio do censo agropecurio, uma
tendncia diminuio no nmero de empreendimentos com rea inferior a 10 ha,
de 2,5 milhes, em 1992, para 2,0 milhes, em 2008 (grco 1). O coeciente
de correlao de Pearson entre o nmero de pequenos agricultores e o ano da
PNAD de 0,716 e estatisticamente signicativo a nvel de 1%. A queda
62
claramente puxada pelos parceiros e arrendatrios, que passaram de 748 mil
unidades produtivas, em 1992, para 414 mil, em 2008. A diminuio do nmero
de agricultores produzindo em terras de terceiros, tambm observada a partir do
censo de 1985, refora a necessidade de investigar quais so as suas principais
diculdades para se manter na atividade.
5 CONCLUSO
Entre os dois ltimos censos agropecurios, observou-se forte estabilidade da
desigualdade fundiria e queda na rea mdia dos estabelecimentos agrcolas,
o que indica que a estabilidade pode ter acontecido essencialmente devido ao
crescimento do nmero de minifndios. o que de fato acontece. O ndice
de Gini se mantm estvel em torno de 0,856, mas h um aumento de 74,7
mil produtores agrcolas com menos de 10 ha entre os censos agropecurios
de 1995/96 e 2006, enquanto ocorre uma clara diminuio do nmero de
agricultores com rea a partir de 100 hectares.
O crescimento dos minifndios ainda maior quando so considerados
apenas os proprietrios de terra: aumento de quase 392 mil pequenos
estabelecimentos de 1995/96 a 2006. No mesmo perodo, ocorre a diminuio
de 439 mil para 281 mil no contingente de pequenos arrendatrios e parceiros.
Esta variao pode estar ainda subestimada pelo uso do ano agrcola no censo de
1995/1996, que tende a excluir parte dos agricultores temporrios. Desde 1985
os dados mostram uma reduo de cerca de 370 mil estabelecimentos de no
proprietrios com menos de 10 hectares.
As informaes sobre a estrutura agrria dos dois ltimos censos
agropecurios, mesmo com a estabilidade da desigualdade na distribuio da posse
da terra, no so, portanto, to ruins como parecem primeira vista para quem
deseja a expanso da pequena produo agrcola e a reduo da concentrao
da terra em latifndios. O problema saber se o crescimento dos minifndios
se deve de fato expanso da agricultura familiar ou ao aumento do nmero de
chcaras e stios, por exemplo, para lazer e para moradia de quem trabalha na
cidade e no depende da agricultura para sobreviver. Exceto no caso de quintais
de residncia com pequenos animais e hortas domsticas, os locais para lazer
com algum tipo de explorao agropecuria, orestal e aqucola so considerados
pelo IBGE como unidades recenseveis no censo agropecurio, mesmo quando
a terra cultivada apenas para produzir alimentos mais saudveis destinados ao
autoconsumo.
No caso da PNAD, ao contrrio, o agricultor somente entrevistado quando
ele tem atividade nica ou principal na agricultura. Seu nvel de renda, portanto,
63
tem uma relao mais forte com a atividade. Ao contrrio dos censos agropecurios,
a pesquisa no mostra qualquer tendncia ao aumento da quantidade de
agricultores proprietrios de terra com menos de 10 hectares inclusive o nmero
estimado de propriedades agrcolas em 2008, de 1,194 milho, menor que o
vericado em 1992, de 1,218 milho. Nesse sentido, a comparao com os dados
da PNAD sugere que o crescimento das pequenas propriedades agrcolas entre os
dois ltimos censos teria sido provocado, sobretudo, pela expanso de chcaras e
stios de trabalhadores urbanos.
REFERNCIAS
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SEGUNDA PARTE
Mudana tecnolgica e
especificidades setoriais
CAPTULO 3
TRAJETRIA TECNOLGICA E APRENDIZADO NO
SETOR AGROPECURIO
*
1 INTRODUO
A interao entre a cincia e a tecnologia bastante discutida no mbito do im-
pacto gerado no aumento da produo. A constituio de um sistema nacional
de inovaes extremamente importante para garantir o sucesso desta interao.
Este captulo tem por objetivo fazer uma avaliao conceitual e emprica do am-
biente tecnolgico no setor agropecurio brasileiro.
Deve-se destacar que a inovao na agricultura depende de um arcabouo
institucional capaz de gerar conhecimento pblico e oportunidades tecnolgicas,
bem como da capacidade dos agentes produtivos de acumular conhecimento.
O Brasil considerado um exemplo de excelncia na produo de conhecimento
aplicado produo agropecuria. Alm disso, dependendo da regio e do tipo
de cultivo, so bem sucedidas as aes empreendidas pelos agentes produtivos em
termos de aumento da capacidade de absoro do conhecimento externo.
Nos ltimos 50 anos, o pas deixou de ser essencialmente agroexportador,
diversicando a sua pauta produtiva e elevando a participao da transformao
industrial. Contudo, houve simultaneamente uma modernizao da produo
agropecuria, que estabeleceu o Brasil enquanto agente central no cenrio inter-
nacional. As estimativas da participao do agronegcio na economia brasileira
variam de 15% num sentido mais estrito at 45%, englobando toda a orga-
nizao da atividade agrcola.
1
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraes-
trutura do Ipea e professor da Universidade de Braslia (UnB).
1. Gasques et al. (2004) mensuraram a participao do agronegcio como sendo cerca de 34% do produto interno
bruto (PIB) brasileiro, sendo esta parcela dividida, em mdia, em 6% da participao dos insumos agropecurios, 30%
da agropecuria, 31% da agroindstria e 33% da distribuio.
68
No que se refere ao planejamento estratgico de desenvolvimento nacional,
a produo agropecuria se relaciona a trs grandes temticas: segurana alimen-
tar, matriz energtica e sustentabilidade ambiental. Tais temas se inserem no de-
bate do crescimento sustentvel. Assim, o fornecimento de alimentos essenciais
a custos competitivos, a diversicao da matriz energtica com a incluso cada
vez maior do uso de biomassa e a incorporao da questo ambiental na din-
mica produtiva fazem parte de uma estratgia mais ampla de crescimento com
incorporao tecnolgica.
Procura-se, neste captulo, fazer uma avaliao do sistema agroindustrial de
inovao. Para tanto, trs sees so apresentadas, alm desta breve introduo.
A primeira seo caracteriza a trajetria tecnolgica ampliada da agricultura. A
segunda apresenta o referencial terico do processo de aprendizado e de capaci-
dade de absoro. A terceira seo analisa o ambiente institucional e as principais
variveis relacionadas ao desenvolvimento tecnolgico da agricultura brasileira.
Por m, seguem-se as consideraes nais.
2 TRAJETRIA TECNOLGICA AMPLIADA DA AGRICULTURA
A trajetria tecnolgica que marca o desenvolvimento de um moderno setor agr-
cola determinada por sistemas complexos de inovao. preciso romper com a
ideia de que a atividade agrcola progressivamente superada pela industrializa-
o. Deve-se perceber que vrios pases e regies foram capazes de conduzir um
processo de desenvolvimento econmico com uma base agroindustrial em seu
ncleo de crescimento. As principais transformaes da agricultura so decorren-
tes da criao de um conjunto de capacitaes e instituies.
Vrios estudos entendem o setor agrcola como sendo importador de
contedo tecnolgico ou dominado pelos fornecedores.
2
Ao discutir o tratamento
tecnolgico na agricultura, Dosi (1988, p. 1.161), por exemplo, ressalta que:
Innovations are mainly embodied in equipment and components bought from other
sectors, and while technological opportunities might be signicant, they are mainly
generated exogenously (...), sendo a atividade agrcola classicada como de baixa
cumulatividade tecnolgica. Isto nem sempre confere com o enfoque da capacidade
gerencial de uso da nova informao. Todavia, no que se refere capacidade de
absoro, o conhecimento na agricultura relativamente cumulativo.
No obstante, o mesmo autor (idem, ibidem) ambguo ao tratar da questo
da adoo tecnolgica pelos agricultores, ao rmar que:
2. Apenas para se terem algumas referncias, entre tais estudos destacam-se Paiva (1971), Hayami e Ruttan (1988), Coxhead
(1992), Silva (1995), Sadoulet e De Janvry (1995), Allen e Lueck (1998 e 2003), Johnson e Evenson (2000), Diederen, Meijl e
Wolters (2002), Suri (2006), Pavitt (1984), Dosi (1988) e, mesmo em alguns trechos, Nelson e Winter (1977).
69
Trajetria Tecnolgica e Aprendizado no Setor Agropecurio
Suppliers of new types of machinery, components, seeds, and so on have an interest in
the most rapid possible diffusion of their outputs, and thus the rates of change in average
performance (productivity, etc.) in the user sectors depends jointly on (a) the pace of
innovation in the supplier sectors and (b) the variant conditions governing adoption.
O raciocnio seria correto se estivesse pressuposto que as inovaes nos setores
fornecedores fossem constantemente inuenciadas pela dinmica da produo
agrcola, sendo menos uma relao de dependncia e mais de complementaridade.
preciso ressaltar que a difuso de produtos intermedirios, na agricultura
ou mesmo em outros setores econmicos, ocasiona inovaes de produto e de
processo nos segmentos usurios. Ao analisar a importncia da interdependncia
3
tecnolgica entre os setores da indstria dos semicondutores, contrariamente
sua opinio em relao ao caso agrcola, Dosi (1984) conrma que as difuses na
produo e na demanda so fortemente interdependentes.
() the rates of innovation/imitation in user industries are often dynamically linked
with the technological levels of that domestic industry where the innovations come from.
The opposite holds true as well: the technological levels, the size and the competitive
patterns in user industries provide a more or less conducive environment for technological
innovation and/or imitation in the industry upstream, i.e. the industry originating the
innovations (DOSI, 1984, p. 288).
Ademais, a relao de reciprocidade tecnolgica entre os setores compatvel
com a abordagem de lires industriais.
4
Para o mesmo autor:
The concept of industrial lires (in English, web or cluster), despite being fairly im-
pressionistic, helps to highlight a system of interdependence based, on the traded side, on
input-output relations, and, even more importantly, on the untraded side, on technolo-
gical interdependences, which are likely to be () region-specic and company-specic.
In this context, chains of innovations in different interlinked sectors might tend to be
reinforcing in virtuous circles affecting both sectoral technological levels and their rates
of growth (idem, ibidem).
Portanto, talvez por falta de conhecimento do funcionamento da moderna
agricultura ou por puro preconceito, que induz analise do caso agrcola como
um setor retardatrio, alguns estudos ainda insistem na viso de que a dinmica
tecnolgica externa ao setor produtivo. De maneira inversa, a agricultura
aqui tratada de forma anloga s lires industriais sob o enfoque supracitado.
Alm disso, necessrio interpretar a adoo baseada no conhecimento prvio
3. Note-se que interdependncia difere de dependncia, havendo na primeira uma relao intersetorial de duplo
sentido e, portanto, de maior complementaridade por meio de um mecanismo de ao e reao.
4. Perceba-se que a ideia de cadeias produtivas regionais bastante prxima dessa abordagem. Ver Possas, Salles-
Filho e Silveira (1996); Vieira Filho (2004); Vieira Filho, Campos e Ferreira (2005); e Vieira Filho (2009).
70
acumulado como um mecanismo de experimentao que, se bem-sucedido,
promove a difuso da mudana tecnolgica. Como o processo de difuso
de interesse do segmento fornecedor, seja pelo aumento das vendas, seja pelo
crescimento do lucro, a interdependncia da produo agrcola e da cadeia
produtiva se dene pela troca de informaes, no intuito de adequar as novas
tecnologias s condies produtivas regionais especcas. O processo de adoo
tecnolgica depende, por sua vez, do estoque de conhecimento de cada agricultor.
Como mostrado por Esposti (2002, p. 694):
Firstly, innovations in agriculture are often site-specic to some extent and transfer can
be constrained by multiple factors: adaptation to climate and soil, particular pest pro-
blems, specic local crops or products, and so on. Secondly, however, many sources and
channels of innovation can create new technological opportunities for the farm produc-
tion also in site-specic contexts whenever these opportunities are adequately adapted.
A organizao da atividade agrcola denida em sentido amplo, envolvendo
no apenas as atividades a montante (indstria fornecedora de insumos) e a
jusante (indstria logstica e distribuidora) da unidade produtiva, como tambm
um amplo sistema de pesquisa, cincia e tecnologia. As inovaes relevantes na
agricultura ocorrem ao longo da cadeia produtiva regional. Uma nova descoberta,
para se tornar inovao tecnolgica pelo fornecedor ou por novas formas
distributivas passa tanto por uma avaliao tcnica (estudos agronmicos) como
por um processo interno de adoo, o qual se congura por meio de variveis
ambientais e socialmente determinadas. Logo aps a congurao do processo
de adoo, tem-se a etapa da difuso tecnolgica, que depende tanto do regime
tecnolgico como das redes de aprendizado no interior de toda a organizao
produtiva. Portanto, o processo de inovao na agricultura, que dene tanto a
questo da adoo quanto os parmetros da difuso tecnolgica, constitudo no
interior de complexos arranjos produtivos, interligados entre si, sendo mediado
por instituies promotoras do conhecimento, como centros de pesquisa,
universidades, empresas de extenso rural e rgos reguladores do Estado.
5
De
acordo com Nelson e Winter (1977, p. 47-48):
() in agriculture, there is considerable public subsidization of research done by pre-
dominantly non-prot institutions (largely universities) and a subsidized federal-state
extension service for the dissemination of information regarding new technological deve-
lopments to farmers, interacting with the network of private farms, and industries that
produce and sell farm equipment, fertilizers, etc.
5. Sob um enfoque regional, Cassiolato e Lastres (2003, p. 27) propem que: Sistemas produtivos e inovativos locais
so aqueles arranjos em que interdependncia, articulao e vnculos consistentes resultam em interao, cooperao
e aprendizagem, com potencial de gerar o incremento da capacidade inovativa endgena, da competitividade e do
desenvolvimento local.
71
A relao da produo agrcola com o uso de insumos no se d por meio
da dependncia tecnolgica, mas se refere fundamentalmente complemen-
taridade setorial e coevoluo da produo agrcola e do desenvolvimento de
novas tecnologias. Os estudos empricos de Malerba e Orsenigo (1996) e Bres-
chi, Malerba e Orsenigo (2000) registraram que a estrutura institucional para
o desenvolvimento da inovao muito complexa dentro de um setor econ-
mico (a agricultura no foge regra) e varia, signicativamente, no conjunto
dos demais setores. O regime tecnolgico agrcola dene condies especcas
de oportunidade, apropriao, cumulatividade e propriedades da natureza do
conhecimento.
Uma determinada tecnologia ser rapidamente difundida na agricultura
quando as necessidades do setor produtivo so atendidas. Quanto maior for o
uso eciente de uma dada tecnologia, maior ser a capacidade de resposta do
setor produtivo, a ponto de inuenciar as trajetrias tecnolgicas do setor for-
necedor de insumos, engendrando a gerao e a difuso de outras inovaes.
A cumulatividade do aprendizado produtivo refora o carter tcito e especco
do conhecimento, o que permite a certos produtores obterem vantagens regio-
nais. A inovao tecnolgica visa ampliao da capacidade de produo da terra
e do trabalho, sendo a sua dinmica propulsora de oportunidades tecnolgicas.
A capacidade gerencial do agricultor fundamental no processo de explo-
rao das vantagens competitivas e dos ganhos produtivos do conhecimento tec-
nolgico. A experincia e o aprendizado do produtor no uso da nova tecnologia
no apenas reduzem o risco ligado ao fator exgeno (adversidades climticas, va-
riabilidade geogrca e surgimento de novas pragas e doenas) como tambm
redirecionam as trajetrias mais amplas do segmento fornecedor. Isto se d por
meio de um efeito de feedback que adapta e melhora a tecnologia diversidade
ambiental e s necessidades dos produtores. O processo de aprendizado (via ex-
perimentao) est associado absoro do novo conhecimento, no somente
adequao de elementos tcitos no emprego deste conhecimento ou da tecnologia
na unidade produtiva.
Para se compreender o complexo arranjo produtivo na agricultura em ter-
mos da interdependncia setorial e do processo de inovao, aprofunda-se o co-
nhecimento das especicidades do regime tecnolgico agrcola. No menos im-
portante, deve-se contextualizar cada especicidade numa perspectiva histrica,
dado que o conhecimento cumulativo. A constituio da trajetria tecnolgica
moldada pela interao entre a pesquisa bsica e a aplicada, sendo mais intensa,
num primeiro momento, nos conhecimentos fundamentais e, posteriormente,
nas solues dos problemas de natureza tcnica.
72
As principais transformaes da trajetria tecnolgica na agricultura tiveram
incio h cerca de 200 anos.
6
Entretanto, somente em meados do sculo passado
estas transformaes puderam, de fato, alterar signicativamente a produtividade
agrcola.
7
Em termos gerais, at 1900, a produo agrcola era organizada de for-
ma manual e se utilizava de tcnicas rudimentares de cultivo. Em 1920, tcnicas
mais renadas foram introduzidas. Por volta da dcada de 1940, as indstrias de
produtos qumicos e de veculos automotivos beneciaram-se dos avanos cient-
cos e tecnolgicos originados por um aglomerado de inovaes relacionadas ao
motor a combusto interna, ou mesmo devidas ao crescimento da indstria pe-
troqumica (uma substituio da matriz energtica dos produtos qumicos org-
nicos, cuja matria-prima era o carvo, pelos baseados em petrleo e gs natural).
Anos mais tarde (meados da dcada de 1950), tem-se o aparecimento de
uma indstria farmacutica um setor importante e diferenciado da indstria
qumica apoiada por um relativo desenvolvimento dos conhecimentos de base.
Em seguida, foram estabelecidas as condies para o surgimento da biotecnologia
que, na rea agrcola, propiciou o uso de sementes hbridas e melhoradas. O cres-
cimento da moderna indstria de biotecnologia se inicia nos anos 1970, com o
desenvolvimento da biologia molecular, e se rma em meados da dcada de 1990,
com a manipulao gentica de plantas e organismos vivos.
De forma esquemtica, pela gura 1, pode-se denir uma ampla trajet-
ria tecnolgica contendo as fases do desenvolvimento agrcola. O eixo vertical
esquerdo mostra o aumento da produtividade, que pode ser baixo, mdio ou
elevado. O eixo horizontal determina, em termos de contedo tecnolgico que
pode ser uma medida da combinao eciente de insumos , o grau de moder-
nizao agrcola, variando do contedo restrito (agricultura tradicional, no caso)
ao intenso (produtor moderno).
8
Finalmente, no eixo vertical direita, situam-se
os principais aglomerados de inovaes tecnolgicas na agricultura, tais como as
revolues qumicas, mecnicas e biotecnolgicas.
6. interessante perceber que alguns dos avanos tecnolgicos na agricultura foram desenvolvidos somente aps a
publicao da ltima edio do Ensaio sobre a populao (1798) de Thomas Robert Malthus, em 1826. As estatsticas
no conrmaram a tese malthusiana no crescimento da populao, ou mesmo na produo de alimentos. De um lado,
o uso de mtodos anticoncepcionais, j consagrados no nal do sculo XIX, propiciou uma reduo signicativa do
crescimento populacional. Por outro, na primeira metade do sculo XX, conforme estudo da FAO (2000), a introduo
de tcnicas mais renadas de cultivo e tratamento do solo bem como, posteriormente, as descobertas de adubos
qumicos e de gros hbridos permitiram um notvel crescimento da produtividade agrcola.
7. Ver Mowery e Rosenberg (2005).
8. Quanto maior for a intensidade do contedo tecnolgico, maior ser a capacidade do agricultor de inovar.
73
FIGURA 1
Trajetria tecnolgica ampliada da agricultura
Fonte: Vieira Filho (2009).
De acordo com a representao esquemtica da ampla trajetria tecnolgica
na agricultura, percebe-se que o crescimento agrcola se deveu fundamentalmente
aos principais clusters de inovaes tecnolgicas dos ltimos 60 anos. Vale ressaltar
que, para um dado contedo tecnolgico ( x ), dentro da rea de variabilidade,
possvel alcanar diferentes nveis de produtividade, os quais variam de
1
y a
2
y .
Embora o contedo tecnolgico seja o mesmo, o estoque de conhecimento de
cada produtor decisivo no desempenho produtivo nal. Quanto mais prxima
de
2
y for a produtividade, mais prximo do mximo ser o estoque de conheci-
mento. Se a produtividade estiver baixa (ou prxima de
1
y ), o agricultor possui
baixa capacidade de absoro, e reduzido estoque de conhecimento.
O investimento produtivo possui duas funes importantes. A primeira visa
aumentar o grau de contedo tecnolgico, o que expande, por sua vez, o segmento
de reta que representa os diferentes nveis de produtividade. A segunda funo se
associa parcela do investimento destinada ao aumento da capacidade de absor-
o de conhecimento externo. Ao ampliar tanto o contedo tecnolgico quanto a
capacidade de absoro por meio do gasto em investimento, o agricultor estaria,
assim, mais habilitado a alcanar uma maior produtividade entre todas as possveis.
O produtor deve adaptar o contedo tecnolgico em uma combinao
mnima adequada de insumos. A revoluo tecnolgica isolada do processo de
aprendizado no garante o aumento da produo nem o uso eciente do contedo
74
tecnolgico. A moderna agricultura, ao longo desta trajetria, incorporou as
inovaes qumicas, potencializando o uso das inovaes mecnicas. As inovaes
biotecnolgicas, por sua vez, podem condicionar as trajetrias qumicas e
mecnicas. Assim, a bioqumica, a biologia molecular e a gentica constituem
reas do conhecimento fundamentais ao fomento da moderna agricultura.
3 INOVAO, APRENDIZADO E CAPACIDADE DE ABSORO
A habilidade de reconhecer, assimilar e aplicar o valor de uma nova informao
de fontes externas no uso comercial um fator crtico nas inovaes gerenciais da
rma. Os estudos de Cohen e Levinthal (1989 e 1990) so pioneiros no tratamento
da inovao e do aprendizado. As fontes externas de conhecimento so fundamen-
tais no processo de inovao tecnolgica, mesmo no mbito organizacional. O
investimento tem um papel dual na gerao de inovaes ou imitaes, bem como
no desenvolvimento da capacidade de absoro de conhecimentos externos.
Evenson e Kislev (1973), como mencionado por Cohen e Levinthal (1989),
fazem anlise similar ao observar a transferncia internacional de tecnologia agr-
cola, embora sob outra perspectiva. A revoluo verde intensicou os esforos na
mudana tecnolgica agrcola com transferncia de conhecimento externo. Tais
esforos tinham como objetivo aumentar a produo agrcola por meio de seleo
local, adaptao de novas cultivares e incrementos marginais na produtividade,
com a incorporao de novos mtodos agrcolas de produo. De acordo com
Cohen e Levinthal (1990, p. 128):
The ability to exploit external knowledge is thus a critical component of innovative ca-
pabilities. We argue that the ability to evaluate and utilize outside knowledge is largely
a function of the level of prior related knowledge. At the most elemental level, this prior
knowledge includes basic skills or even a shared language but may also include know-
ledge of the most recent scientic or technological developments in a given eld. Thus,
prior related knowledge confers an ability to recognize the value of new information,
assimilate it, and apply it to commercial ends. These abilities collectively constitute what
we call a rms absorptive capacity.
Isso implica que a capacidade de absoro fruto da acumulao de co-
nhecimento prvio, sendo este oriundo dos gastos em investimento de pesquisa
e desenvolvimento (P&D). Conforme a estrutura do modelo de Cohen e Le-
vinthal (1989), o aumento do estoque de conhecimento cientco e tecnolgico
da rma para um dado perodo ( )
i
z funo dos investimentos realizados em
P&D bem como da capacidade de absoro de conhecimentos externos. Assim, o
75
estoque de conhecimento representado por incrementos do estoque tecnolgico
e do conhecimento cientco, pressupondo-se que
i
z cresce com o aumento da
receita bruta
( )
i
,
0 >
i
i
z
, mas a taxas decrescentes,
0
2
<
i i
i
z z
.
O aumento do estoque de conhecimento da rma i dado por:
+ + =

T M M z
i j
j i i i
q (1)
onde
i
M o investimento da rma em P&D e
i j
j
M
, o investimento
do restante da indstria;
i
a capacidade de absoro uma frao do conheci-
mento de domnio pblico que a rma capaz de assimilar e explorar; q o grau
dos efeitos de transbordamento do conhecimento na indstria; e T o nvel de
conhecimento externo da indstria (proveniente, por exemplo, de universidades
ou mesmo de laboratrios pblicos de pesquisa).
9
O efeito de transbordamento do conhecimento varia entre zero e um ( 1 0 q ).
Quanto mais prximo for de um, o conhecimento gerado pelo esforo inovativo de outras
rmas ser totalmente dissipado no mercado. Quanto mais prximo for de zero, pode-
se dizer que os benefcios da pesquisa sero exclusivamente apropriados pela rma que
realiza os investimentos, evitando o transbordamento para o mercado.
10
A apropriao da
pesquisa realizada por outras rmas constituda por meio da interao entre a
i
e o q ,
indicando que a rma no pode assimilar o conhecimento que no for transbordado para
o mercado. A rma no pode assimilar passivamente o conhecimento externo disponvel.
Nesse sentido, preciso despender investimentos no intuito de absorver parte do produto
da pesquisa dos concorrentes.
A capacidade de absoro varia entre 1 0
i
. Se 1 =
i
, a rma capaz
de absorver todo o conhecimento que est no domnio pblico. Caso contrrio,
quando 0 =
i
, a rma no absorve nenhum tipo de conhecimento externo.
Os gastos em P&D contribuem para o aumento da capacidade de absoro, sen-
do tal capacidade crescente em relao aos investimentos.
O processo de aprendizado elemento integrante da anlise, pois condiciona
no somente as direes e a trajetria tecnolgica ampliada num determinado
paradigma cientco, potencializando as oportunidades tecnolgicas como
9. Os investimentos e o conhecimento externo so mensurados em unidades monetrias por um dado perodo. Os gastos em
pesquisa pblica num dado perodo servem de parmetro, por exemplo, para dimensionar o montante do conhecimento externo.
10. Polticas de direitos de propriedade e de patentes podem inuenciar na magnitude dos efeitos de transborda-
mentos. As polticas tecnolgicas visam elevar o aprendizado e a acumulao de conhecimento das rmas. Para uma
modelagem evolucionria que discute os modos de interveno das polticas tecnolgicas, ver Oltra (1997). Quanto
a uma avaliao dos desdobramentos normativos e implicaes para a poltica industrial, consultar Baptista (2000).
76
tambm introduz o fator dinmico do progresso tcnico, ausente no debate
terico do caso agrcola (ou mesmo na abordagem que classica a agricultura
como sendo um setor dominado pelo fornecedor). A transferncia tecnolgica
para os agricultores requer investimentos ligados s capacidades gerenciais, que
conferem maior habilidade em explorar conhecimentos externos.
Dado que as indstrias a montante da unidade produtiva tm trajetrias tecno-
lgicas bem denidas e que, ao mesmo tempo, geram insumos (ou inovaes radicais)
que alteram os coecientes da produtividade agrcola,
11
muitas concepes tratam
as transformaes da agricultura como um resultado do processo de difuso tcnica.
Logo, aumentar a produtividade da agricultura consiste simplesmente em melhorar
as condies para a difuso tecnolgica. Esta viso insuciente para a compreenso
da complexidade agrcola. Alm disso, para envolver a conjuntura da difuso, neces-
srio caracterizar em que circunstncias a adoo de novos conhecimentos acontece.
A mudana tecnolgica guiada pelas interaes dos processos de inovao, apren-
dizagem e difuso. Tanto a aprendizagem quanto a acumulao de conhecimento
constituem pontos centrais do comportamento da mudana tecnolgica.
De acordo com Klevorick et al. (1995, p. 186): (...) R&D intensity in a in-
dustry is largely determined by two key variables: technological opportunities and the
ability to appropriate returns from new developments. A primeira varivel determi-
na a produtividade da pesquisa, enquanto a segunda estabelece a frao dos retor-
nos da pesquisa que o inovador capaz de reter. Na agricultura, os investimentos
em P&D so essenciais na construo desta habilidade. As oportunidades tecno-
lgicas dependem, por sua vez, dos avanos cientcos e tcnicos, da tecnologia
advinda de outras indstrias e do feedback do progresso tcnico no prprio seg-
mento agrcola. Advances in production process technology and equipment, which
are often the result of work done by upstream suppliers, also can expand a downstream
industrys opportunities to improve product attributes and designs (idem, p. 191).
O grau de ecincia tecnolgica se diferencia entre os produtores pela varia-
bilidade da capacidade de absoro de conhecimento externo (um fator endge-
no), que determina o aumento do estoque de conhecimento, e pela diversidade
climtica e geogrca da agricultura (varivel exgena), uma vez que uma mesma
tecnologia ter um retorno produtivo diferenciado em funo das especicidades
locais. Assim sendo, os recursos produtivos (nanceiros, gerenciais e naturais)
esto distribudos geogracamente de forma desigual. A distribuio desigual des-
tes recursos explica em parte o crescimento diferenciado de distintas regies.
12

11. Raciocnio similar pode ser visto no modelo de Chiaromonte, Dosi e Orsenigo (1993).
12. Para um estudo que mostra o distanciamento do desenvolvimento agrcola africano em relao ao resto do mundo,
ver Johnson e Evenson (2000). Alguns pases em desenvolvimento no possuem instituies que promovam a inovao
domstica ou a transferncia de tecnologia estrangeira s condies locais. Ao mesmo tempo, o baixo incentivo em
77
Conforme Esposti (2002, p. 696):
13

The absorptive capacity actually depends on own research effort whenever knowledge
and innovations are complex. Complex innovations means that they require learning
and adaptations to become effective in the specic context (the recipient rm).
O contexto institucional no qual a tecnologia utilizada pode tambm in-
uenciar o resultado das tcnicas produtivas. Se a tecnologia caracterizada por
uma sensibilidade tcita, ento os ganhos em aprendizado e inovao estaro con-
juntamente envolvidos. De acordo com Bardhan e Udry (1999), o investimento
local em termos de aprendizado importante a ponto de desenvolver o conheci-
mento tcito, pela aplicao (learning by doing) ou mesmo pelas externalidades de
rede (learning from others). No primeiro caso, a experimentao aplicada est liga-
da a retornos incertos de produtividade. No segundo, entretanto, o investimento
dos produtores vizinhos cria um transbordamento de informaes, propiciando
externalidades de aprendizado.
Numa perspectiva semelhante, Foster e Rosenzweig (1995) discutem a ado-
o e a produtividade de novas variedades de sementes. Os avanos tecnolgicos
estariam associados ao aprendizado pelo uso e aos efeitos de transbordamento do
conhecimento local (learning spillovers). A produtividade de uma nova semente
aumenta ao longo do tempo medida que o conhecimento acumulado. De um
lado, a escassez do conhecimento de como gerenciar novas variedades uma bar-
reira adoo. De outro, a experincia dos produtores vizinhos contribui para me-
lhorar o conhecimento gerencial das novas variedades, o que conduz a um aumento
da produtividade lquida. As barreiras diminuem com o aumento da experincia
prpria e dos vizinhos nos primeiros anos de adoo. Ademais, agricultores com
vizinhos experientes auferem mais lucros que aqueles que no tm tais vizinhos.
Como inicialmente discutido, a trajetria tecnolgica ampliada se associa
ideia de que os ganhos de produtividade observados na agricultura referem-se
tanto combinao no tempo de fontes de inovao de natureza diversa quan-
to aos incentivos internos para inovar e intensicar o contedo tecnolgico na
produo. Este processo de coordenao entre o uso de fontes externas do co-
nhecimento com o investimento no aumento do contedo tecnolgico no se
limita dinmica competitiva das indstrias fornecedoras, nem mesmo pode ser
explicado no mbito restrito da unidade produtiva.
inovao e os escassos investimentos em instruo tcnica dos produtores so responsveis por um baixo crescimento
produtivo nas regies mais pobres.
13. Embora o estudo desse autor aborde a capacidade de absoro do Sistema Nacional de Inovao Agrcola, enfoque
anlogo pode ser adotado para analisar a tica do agricultor em captar os efeitos de transbordamento. Os termos spill-in,
spill-out e spillover so diferentes formas de denominao da transferncia tecnolgica. Do ponto de vista do setor receptivo,
o programa de pesquisa (ou investimentos) gera um spill-in. No outro extremo, considera-se que se cria um spill-out (ou
spillover) quando o setor provedor de novos conhecimentos for o foco.
78
Todavia, h um comportamento ativo do agente produtivo no sentido de
realizao deliberada de esforo em algum tipo de aprendizado, que transcende a
simples leitura de manuais ou de outras recomendaes padronizadas e codicadas
que aparecem, por exemplo, em rtulos de produtos, cartilhas de agncias de extenso
e assim por diante. H um comportamento que enfatiza o papel ativo do produtor, o
qual combina o uso de fatores com dinmicas inovativas prprias e formas especcas
de interao com a produo agrcola. Para alm do ajustamento bayesiano proposto
por Foster e Rosenzweig (1995), o agricultor (ou uma rede local de agricultores) se
apropria destes ganhos de produtividade e, com isto, gera vantagens competitivas.
Esse processo de contnuo aprendizado depende de um trabalho individual e
coletivo local, propiciando externalidades. As vantagens locais so progressivamente
transferidas aos outros agricultores enquanto efeito de transbordamento da
necessidade de introduo de novos equipamentos. Entretanto, bvio que
os produtores com maior acumulao de conhecimento no tempo possuem
ganho diferencial em relao queles que dependem do conhecimento tcito,
que posteriormente embarcado na forma de mquinas e tambm de resultados
do esforo pblico de pesquisa. Os resultados (FOSTER e ROSENZWEIG,
1995) indicam que no existe coordenao suciente para a adoo de novos
conhecimentos, cabendo ao Estado, neste caso, subsidiar os investimentos iniciais
dos agentes inovadores (ou rst movers).
Segundo Oltra (1997, p. 6), por consequncia: (...) laccroissement des capacits
daprentissage et daccumulation de connaissances des rmes est un objectif fondamental
des politiques technologiques, qui sinscrit la fois dans une perspective dinnovation
et de diffusion. As polticas de desenvolvimento da pesquisa pblica valorizam as
interaes entre a pesquisa cientca e a tecnolgica. Todavia, a eccia das polticas
de transferncia tecnolgica depende da capacidade de absoro das organizaes.
A incorporao do Cerrado brasileiro produo agrcola, a introduo do plantio
direto e o cultivo de transgnicos foram resultados de um grande esforo pblico
no provimento de pesquisa e conhecimento combinado ao aprendizado local e
capacidade de absoro do contedo externo pelos agricultores.
As externalidades de rede e a cooperao em termos da difuso dos novos
conhecimentos no signicam uma ausncia de competio entre os produtores.
A competio existe e se estabelece a partir do momento em que os produtores
buscam permanentemente a diferenciao das tcnicas produtivas por meio de es-
tratgias gerenciais, tendo em vista a obteno de vantagens competitivas e lucros
extraordinrios. A unidade produtiva busca no apenas vantagens competitivas,
mas tambm aumentos de sua escala produtiva e ecincia econmica, assim
como maiores participaes de mercado.
Numa viso tradicional, o agricultor que adota uma tecnologia constata
reduo dos custos unitrios de produo. Como resultado individual, tem-se
o aumento da quantidade produzida e do lucro do produtor, que se mantm
enquanto o preo permanecer constante. O preo pode car estvel devido
79
situao atomizada do setor, sendo a inuncia do aumento do produto
innitesimal na oferta setorial. Haver, assim, oportunidade de rendimento
aos seguidores, que iniciam um processo de imitao tecnolgica. A produo
total aumentar e, consequentemente, o preo do produto cair, reduzindo-se
as margens de lucro. O consumidor ganha por pagar um preo menor, mas o
agricultor perde com o progresso tcnico por reduzir seu ganho. A competio
eliminar os lucros acima do normal obtidos pelos inovadores.
No obstante, numa abordagem moderna, os agentes buscam estratgias
competitivas e inovaes tecnolgicas, as quais implicariam o abandono do efeito
treadmill ou da viso tradicional. Dada a eliminao dos produtores menos
competitivos, este mecanismo leva ao aumento da concentrao setorial. A con-
sequente elevao do preo da terra deve ser estudada em conjunto com as ino-
vaes induzidas, que procuram economizar fator escasso e geram instabilidade e
diversidade econmica. Ou seja, a lgica de que o avano tecnolgico na agricul-
tura deteriora a renda dos agricultores no leva em considerao a multiplicidade
de estratgias dos agentes. Os agricultores retardatrios so marginalizados da
produo. A competio est ligada ao maior aproveitamento dos elementos tci-
tos da tecnologia no crescimento, sendo tais elementos dinamizados pelas exter-
nalidades de rede. As trajetrias tecnolgicas, induzidas pelos preos relativos dos
insumos ou mesmo por alteraes institucionais, bem como a capacidade diferen-
ciada dos agricultores em assimilar e explorar o conhecimento externo (para no
mencionar as especicidades climticas, biolgicas e geogrcas), proporcionam
uma dinmica favorvel ao agricultor inovador.
4 SISTEMA NACIONAL DE INOVAO AGROINDUSTRIAL E CAPACIDADE DE
ABSORO DOS AGRICULTORES NO BRASIL
4.1 Sistema nacional de inovao
O processo de adoo e difuso tecnolgica depende do regime tecnolgico
14
e
das redes de aprendizado no interior de toda organizao produtiva. Neste sen-
tido, o ambiente institucional tem a capacidade de denir os paradigmas e traje-
trias tecnolgicas,
15
propiciar uma melhor conexo entre os agentes e facilitar a
difuso do conhecimento.
14. Conforme Malerba e Orsenigo (1996) e Breschi, Malerba e Orsenigo (2000), a tecnologia se associa ao regime tec-
nolgico, o qual dene os padres inovativos segundo as condies de oportunidade, apropriabilidade, cumulatividade
e a natureza de transmisso do conhecimento. As oportunidades tecnolgicas se relacionam ao potencial inovativo
de cada tecnologia e aumentam conforme o crescimento dos investimentos em P&D. A apropriabilidade diz respeito
ao grau de proteo das inovaes contra as imitaes. A cumulatividade a capacidade de inovar com base nas
inovaes passadas e nas reas correlatas do conhecimento. Por m, o conhecimento tecnolgico denido segundo
seus graus de especicidade, codicao e complexidade. O conhecimento especco codicado e, portanto, voltado
s aplicaes industriais. Quando o conhecimento for generalizado, este pode ser aplicado em diferentes domnios da
pesquisa cientca. Quando codicado, a transmisso do conhecimento se processa de forma mais gil. Quando tcito,
a difuso do novo conhecimento se realiza de forma mais lenta.
15. Segundo Dosi (1982 e 1984), estes conceitos procuram captar a ideia de que as tecnologias diferem entre si por
meio de um desenvolvimento baseado numa lgica interna forte e autnoma.
80
No Brasil, a criao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa)
16

em 1973 foi uma importante iniciativa na promoo do desenvolvimento tecnolgico
agrcola. A principal funo da pesquisa pblica na agricultura viabilizar solues
para o desenvolvimento sustentvel por meio da gerao, adaptao e transferncia
de conhecimentos e tecnologias ao setor produtivo.
Em 1992, o governo brasileiro instituiu o Sistema Nacional de Pesquisa
Agropecuria (SNPA).
17
Tal sistema constitudo pela Embrapa e suas unidades,
pelas organizaes estaduais de pesquisa agropecuria (OEPAs), por universidades
e institutos de pesquisa de mbito federal ou estadual, bem como por outras
organizaes, pblicas e privadas, direta ou indiretamente vinculadas atividade
de pesquisa agropecuria.
A criao dos fundos setoriais a partir de 1999 visou incentivar o desen-
volvimento cientco e tecnolgico em reas estratgicas, alm de construir um
novo mecanismo de nanciamento de investimentos. Este mecanismo garantiu a
vinculao de recursos pblicos necessrios continuidade das polticas de cincia
e tecnologia. Em 2001, criou-se o fundo setorial destinado ao setor agropecu-
rio
18
com o objetivo de promover a capacitao cientca e tecnolgica nas reas
de agronomia, veterinria, biotecnologia, economia e sociologia agrcola, entre
outras reas correlatas.
O objetivo do SNPA compatibilizar as diretrizes e estratgias da pesquisa
agropecuria com as polticas de desenvolvimento. Alm disso, procura-se
assegurar a organizao e a coordenao da matriz institucional no setor, visando
eliminar a disperso de esforos, as sobreposies e a inecincia alocativa dos
recursos. Dentro deste sistema, tem-se o planejamento nacional de pesquisa, o
qual fomenta a parceria entre as vrias instituies no desenvolvimento da cincia
e da tecnologia. Este esforo procura atender s demandas regionais de pesquisa,
a m de proporcionar melhor suporte ao desenvolvimento da agropecuria.
16. Embora haja desenvolvimento institucional relevante e anterior a exemplo do Instituto Agronmico de Cam-
pinas (IAC), fundado em 1887 , entende-se a criao da Embrapa como um marco no planejamento nacional
da pesquisa agropecuria.
17. O SNPA foi institudo em 1992 pela portaria de n
o
193, de 07/08/1992, do Ministrio da Agricultura, autorizado
pela Lei Agrcola (Lei n
o
8.171, de 17/01/1991).
18. O CT-Agronegcio foi criado pela Lei n
o
10.332, de 19/12/2001, e regulamentado pelo Decreto n
o
4.157, de
12/03/2002. O CT-Agronegcio tem como fonte de nanciamento o valor de 17,5% do total da Contribuio de Inter-
veno no Domnio Econmico (Cide), cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa de
recursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties, servios tcnicos especializados ou prossionais.
A utilizao destes recursos observa os critrios de administrao previstos, bem como a programao oramentria do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (FNDCT). Vale ressaltar que, por meio de uma poltica de
desenvolvimento regional, a legislao prev o destino de 30% dos recursos do CT-Agronegcio para o nanciamento
de projetos locados nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
81
Para se ter uma ideia do arcabouo institucional envolvido, mencione-se
que as OEPAs,
19
instituies que associam as demandas regionais ao interesse
nacional, so compostas por 21 entidades. Vale lembrar que, dos 26 estados
brasileiros, 16 possuem instituies de pesquisa agropecuria, concentradas, na sua
maioria, nas regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul. So quase 1.800 pesquisadores,
que realizam 2.100 projetos de P&D nos seus 230 laboratrios e 215 estaes
experimentais. Num pas continental como o Brasil, as especicidades regionais
denem estratgias diferenciadas de pesquisa para cada macrorregio.
GRFICO 1
Instituies de ensino superior ligadas ao SNPA, distribudas por grandes regies brasileiras
Fonte: Embrapa (2009).
No grco 1, tem-se a distribuio das instituies de ensino superior liga-
das ao SNPA. De um total de 144 instituies classicadas em federais (38),
estaduais e municipais (32), privadas (42) e comunitrias (32) , 62 possuem
projetos de pesquisa relacionados s cincias agrrias. Nota-se que h concentra-
o regional no Sudeste e no Sul. Em relao s instituies federais e estaduais,
h um esforo pblico para atingir todas as regies, mesmo que em menor escala
no Centro-Oeste e no Norte. Vale destacar que no Sul o esforo estadual supera o
nmero de instituies federais. Quanto rede privada de ensino, o Sudeste en-
globa 74% das instituies, enquanto as demais regies so pouco representativas.
19. Como OEPAs, tm-se as instituies Agncia Rural, Empresa Matogrossense de Pesquisa, Assistncia e Extenso
Rural (Empaer-MT), Instituto de Desenvolvimento Agrrio e Extenso Rural de Mato Grosso do Sul (Idaterra-MS),
Fundao Universidade do Tocantins (Unitins), Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrcola (EBDA), Empresa de
Desenvolvimento Agropecurio de Sergipe (Emdagro), Empresa Estadual de Pesquisa Agropecuria da Paraba (Eme-
pa), Empresa de Pesquisa Agropecuria do Rio Grande do Norte (Emparn), Instituto Agronmico de Pernambuco
(IPA), Agncia Paulista de Tecnologia dos Agronegcios (Apta), Empresa de Pesquisa Agropecuria de Minas Gerais
(EPAMIG), Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Incaper), Empresa de Pesquisa Agro-
pecuria do Estado do Rio de Janeiro (Pesagro-Rio), Empresa de Pesquisa Agropecuria e Extenso Rural de Santa
Catarina (Epagri), Fundao Estadual de Pesquisa Agropecuria (Fepagro) e Instituto Agronmico do Paran (Iapar).
82
A agricultura sempre teve um papel central no desenvolvimento do pas.
Por intermdio da Embrapa, buscou-se desenvolver uma agricultura forte e
apoiada na inovao tecnolgica. inegvel o sucesso realizado por esta inicia-
tiva. Conforme o grco 2, que se refere ao balano social da Embrapa, entre
1997 e 2008 as tecnologias desenvolvidas e transferidas sociedade cresceram
drasticamente, o que estimulou e aumentou o retorno social para toda a eco-
nomia. Isto representa melhorias nas condies produtivas e nos aumentos de
renda para os agricultores.
GRFICO 2
Balano social da Embrapa (1997-2008)
Fonte: Embrapa (2009).
Ao se comparar a arrecadao e o empenho do CT-Agronegcio no to-
tal da arrecadao e do empenho dos fundos setoriais (grco 3), nota-se que
o montante percentual empenhado ultrapassa o percentual arrecadado j em
2004. Isto signica que, quanto maior for o percentual de empenho, menor
ser o contingenciamento dos recursos, o que evidencia uma dinmica favo-
rvel liberao dos recursos do CT-Agronegcio, em contraposio aos dos
demais fundos. O valor percentual arrecadado pelo CT-Agronegcio varia de 4
a 5% no perodo compreendido entre 2002 e 2009. No que tange ao empenho
do CT-Agronegcio, o percentual, que era inferior a 1% em 2002, passa a ter
valores prximos de 6% em 2009.
83
GRFICO 3
Participao do fundo CT-Agronegcio na arrecadao e no empenho totais dos
fundos setoriais (2002-2009)
Fonte: Dados do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) Brasil (2009a).
Elaborao do autor.
No setor agropecurio, a grande maioria das inovaes tecnolgicas passa
por transformaes de processo, seja por aumento do aprendizado e da ca-
pacitao dos produtores, seja por aquisio de insumos tecnolgicos (calc-
rio, defensivos, fertilizantes, raes, medicamentos veterinrios, mquinas e
tratores, bem como a indstria extrativa voltada para a elaborao de outros
insumos agrcolas).
20
Para se fazer uma avaliao da capacidade inovativa do
setor fornecedor de insumos tecnolgicos na agricultura, calculou-se o quo-
ciente setorial,
21
um indicador que mensura se o segmento em anlise mais
inovativo que o conjunto da economia (grco 4). Se o valor do quociente
for superior a um, h indcio de que o segmento fornecedor do insumo tec-
nolgico , no contexto nacional, relativamente mais importante, em termos
gerais, para o resto da economia. Caso contrrio, se o quociente for inferior
a um, o segmento fornecedor do insumo tecnolgico relativamente menos
importante em relao ao agregado econmico.
20. Para entender a agregao setorial entre insumos tecnolgicos e indstria de transformao ampliada, vericar
a tabela A.1 do anexo.
21. De forma algbrica, o quociente setorial (QS) para um setor j em um produto ou grupo de produtos i pode ser
denido da seguinte forma;
( ) ( )
z j iz ij ij
X X X X QS / / =
onde: o nmero de empresas inovadoras no insumo
tecnolgico i do setor fornecedor j, o nmero total de empresas inovadoras no insumo tecnolgico i da zona de
referncia z, o total de empresas inovadoras do setor fornecedor j, e o total de empresas inovadoras da zona
de referncia z. Para outros indicadores de concentrao e especializao, ver Haddad (1989).
84
GRFICO 4
Quociente setorial das empresas inovadoras no Brasil (2000, 2003 e 2005)
Fonte: Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC) IBGE (2009a).
Elaborao do autor.
Com base no entendimento dos resultados do quociente setorial, vericou-
se que o setor agrcola como um todo (incluindo o setor fornecedor de insumos
tecnolgicos, a produo de biocombustvel e a indstria de transformao de
alimentos) relativamente mais importante que o resto da economia brasileira.
Isto evidencia a importncia do agronegcio como propulsor de inovaes tecno-
lgicas e novos conhecimentos. As excees se relacionam ao calcrio e indstria
extrativa mineral, esta ltima apenas em 2003. Portanto, quando comparada ao
conjunto da economia nacional, a cadeia produtiva regional relacionada ao agro-
negcio relativamente mais importante em termos de inovaes tecnolgicas.
4.2 Capacidade de absoro
O quadro institucional brasileiro, como mostrado na seo anterior, capaz de
gerar conhecimento pblico suciente para promover o crescimento agropecu-
rio. Para se compreender a capacidade de absoro dos produtores agrcolas,
preciso vericar de que forma se d a incorporao tecnolgica ao longo do tem-
po dentro das unidades produtivas.
Numa anlise comparativa entre os dados dos censos agropecurios (1970,
1975, 1980, 1985, 1995-1996 e 2006) e da pesquisa agrcola municipal (1990 a
2008), calculou-se a taxa geomtrica de crescimento da produtividade (produo
por rea colhida) dos principais produtos em termos de gerao de valor. Na tabela
1, nota-se que a taxa de crescimento anual positiva para a maioria dos produtos.
No perodo de 1970 a 2006, apenas a mandioca apresentou taxa de crescimento
negativa. Quando se analisam as duas ltimas dcadas, o quadro tambm bastan-
te favorvel, apresentando queda da produtividade apenas para o caf e a laranja.
85
TABELA 1
Participao no valor da produo de produtos selecionados e suas respectivas
taxas geomtricas de crescimento (1970-2008)
Produtos
Ranking
(2006)
Participao do valor na produ-
o total dos principais cultivos
temporrios e permanentes
Taxa geomtrica de crescimento
de 1970 a 2006 (censos
agropecurios)
Taxa geomtrica de crescimento
de 1990 a 2008 (Pesquisa
Agrcola Municipal)
Soja 1 18,2% 2,7 2,2
Cana-de-
acar
2 15,2% 1,5 1,2
Milho 3 11,9% 3,1 3,8
Caf 4 8,1% 2,9 -0,3
Arroz 5 6,1% 3,5 3,9
Mandioca 6 5,7% -1,1 0,8
Laranja 7 5,2% 0,4 -11,2
Feijo 8 4,3% 1,7 3,2
Algodo 9 2,6% 3,2 7,8
Banana 10 2,6% - 21,4
Participao
total e mdia
80%
(total acumulado)
2,1
(mdia ponderada)
2,0
(mdia ponderada)
Fonte: Produo Agrcola Municipal e Censo Agropecurio IBGE (2010a e 2010b).
Ao se fazer uma anlise do uso de terras e do efetivo de animais, numa com-
parao dos censos agropecurios de 1970 a 2006 (tabela 2), nota-se uma reduo
na rea total dos estabelecimentos nos ltimos dois censos, com decrescimento de
1,3% ao ano (a.a.). Porm, ao se desagregar a rea total em lavouras, pastagens e
matas, tm-se dois efeitos, ainda que o tamanho das matas se mantenha estvel. O
primeiro relativo ao aumento das reas destinadas s lavouras, com taxas anuais
de crescimento positivas (3,2% e 2,9%, para cultivos permanentes e temporrios,
respectivamente). O segundo se deve reduo das reas de pastagens, a qual est
diretamente associada ao maior connamento do gado por conta da exausto
de terras voltadas para o plantio. A utilizao de terra nas pastagens naturais e
plantadas caiu, respectivamente, 3,7% e 0,4% a.a. no perodo entre 1996 e 2006.
Esses dois efeitos se relacionam muito mais com o desenvolvimento tecno-
lgico que com um processo de desconcentrao do campo, conforme aparen-
temente identicado pelos valores da rea total e pelo aumento do nmero de
estabelecimentos ocorrido de 1996 a 2006.
22
Num processo simultneo, verica-
se um crescimento do efetivo de animais por estabelecimento agropecurio, bem
como o aumento da produtividade dos animais.
22. O ndice de Gini calculado pelo IBGE se manteve estvel no mesmo perodo, cando em torno de 0,86 para o con-
junto do sistema. Entretanto, bem provvel que as desigualdades tenham aumentado entre os estratos de utilizao
de terras, o que requereria um estudo mais aprofundado sobre o tema.
86
TABELA 2
Anlise comparativa dos censos agropecurios (1970-2006)
Variveis estudadas
Censos agropecurios
Taxa de
crescimento
(1996-2006)
1970 1975 1980 1985
1995-
1996
2006
Utilizao
das terras
em hectares
por nmero
de estabele-
cimentos
Lavouras perma-
nentes
1
1,6 1,7 2,0 1,7 1,6 2,2 3,2
Lavouras tempo-
rrias
2
5,3 6,3 7,5 7,3 7,0 9,3 2,9
Pastagens naturais 25,3 25,2 22,1 18,1 16,1 11,1 -3,7
Pastagens plan-
tadas
3
6,0 8,0 11,7 12,8 20,5 19,6 -0,4
Matas naturais
4
11,4 13,6 16,1 14,3 18,3 18,2 -0,1
Matas plantadas 0,3 0,6 1,0 1,0 1,1 0,9 -2,0
rea total (ha) 59,7 64,9 70,7 64,6 72,8 63,8 -1,3
Efetivo de
animais por
nmero de
estabeleci-
mentos
Bovinos 16,0 20,4 22,9 22,1 31,5 33,2 0,5
Aves 43,4 57,4 80,1 75,3 147,9 270,8 6,2
Produo por
efetivo de
animais
Leite de vaca (litros) 80,2 83,7 98,2 100,3 117,2 117,5 0,0
Nmero total de estabelecimentos 4.924.019 4.993.252 5.159.851 5.801.809 4.859.865 5.175.489 0,6
Fonte: Censo Agropecurio IBGE (2009b).
Notas:
1
Nas lavouras permanentes, somente foi pesquisada a rea colhida dos produtos com mais de 50 ps em 31/12/2006.
2
Lavouras temporrias e cultivo de ores, inclusive hidroponia e plasticultura, viveiros de mudas, estufas de plantas e
casas de vegetao, e forrageiras para corte.
3
Pastagens plantadas, degradadas por manejo inadequado ou por falta de conservao, e em boas condies, incluindo
aquelas em processo de recuperao.
4
Matas e/ou orestas naturais destinadas preservao permanente ou reserva legal; matas e/ou orestas naturais e
reas orestais tambm usadas para lavouras e pastoreio de animais.
No que tange mecanizao do campo, nota-se um aumento crescente do
uso de tratores (grco 5). O nmero de pessoal ocupado por hectare de terra foi
ultrapassado pelo nmero de tratores entre 1996 e 2006. Alm do aumento no
uso de tratores, h uma elevao da potncia mdia dos veculos. A mecanizao
um indicativo da modernizao agrcola que no necessariamente se relaciona
expulso direta dos trabalhadores do campo. Se as polticas pblicas devem
fomentar o aumento do emprego na agricultura, mudanas institucionais
devem ser criadas a ponto de se reduzirem os custos relativos do trabalho e se
induzirem inovaes no campo gerencial, o que, por sua vez, melhoraria a renda
dos trabalhadores e desestimularia o xodo rural.
87
GRFICO 5
Mecanizao do campo (1970-2006)
Fonte: Censo Agropecurio IBGE (2009b).
No obstante, cabe ao governo prover polticas de educao no campo, no
intuito de sinalizar ao mercado o planejamento da melhoria nas condies de
trabalho. De acordo com os dados do Censo Agropecurio de 2006, que utili-
zou um universo de 3,9 milhes de proprietrios, o grau de instruo dos produ-
tores um fator que limita a capacidade de absoro de conhecimento externo.
Isto desestimula o crescimento da produtividade, bem como deprime o aumento
do emprego no meio rural. Conforme o grco 6, cerca de 90% dos propriet-
rios possuem qualicao inferior ao ensino fundamental, para no mencionar
os 27% que so analfabetos.
GRFICO 6
Grau de instruo dos proprietrios rurais (2006)
Fonte: Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2009b).
88
A baixa qualicao dos proprietrios e das pessoas que dirigem os estabe-
lecimentos agropecurios faz com que boa parte dos estabelecimentos no tenha
orientao tcnica no decorrer do processo produtivo. No grco 7, observa-se
que apenas 9% dos dirigentes receberam regularmente algum tipo de assistncia
tcnica em 2006. Entretanto, cerca de 78% das pessoas que dirigem os estabe-
lecimentos agropecurios no receberam orientao tcnica, o que mostra uma
vulnerabilidade na capacidade de absoro dos agentes produtivos.
GRFICO 7
Percentual dos dirigentes de estabelecimentos agropecurios em relao ao
recebimento de orientao tcnica (2006)
Fonte: Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2009b).
Alm da vulnerabilidade estrutural em relao ao grau de qualicao dos
produtores, necessrio ressaltar que, embora o setor fornecedor de insumos tec-
nolgicos tenha uma boa capacidade relativa de inovar, a economia brasileira
depende de parte signicativa das importaes dos insumos. Quando se analisa a
balana comercial dos insumos tecnolgicos da produo agropecuria, percebe-
se claramente, pelo grco 8, a dependncia brasileira em termos das importaes
de defensivos, medicamentos veterinrios e fertilizantes. Vale ressaltar que, diante
de um marco regulatrio nacional cada vez mais exigente em relao entrada de
novos competidores e produtos, por questes sanitrias ou ambientais, a produ-
o de insumos se concentra em poucas empresas e alguns produtos. Isto eleva o
custo de adoo destas tecnologias, bem como torna dependente o crescimento
da produtividade do setor como um todo.
89
GRFICO 8
Saldo comercial dos principais insumos tecnolgicos do setor agropecurio (1997-2007)
Fonte: Base de dados do Sistema de Anlise das Informaes de Comrcio Exterior via Internet Alice da Secretaria de Comrcio
Exterior (Secex) Brasil (2009b).
Elaborao do autor.
Na tentativa de se identicar a interao entre o projeto de pesquisa e a
instituio executora numa amostra dos fundos setoriais tanto no CT-Agrone-
gcio quanto no restante dos projetos relacionados ao agronegcio , procurou-
se vericar qual percentual est associado s rmas
23
executoras, ou mesmo s
universidades e aos institutos de pesquisas
24
(grco 9). Os dados mostram que,
no agregado, a maioria das instituies executoras so universidades e institutos
de pesquisas, o que natural no desenvolvimento de tecnologias para a agricul-
tura. Deve-se ressaltar que a tecnologia agrcola considerada um bem pblico
e, portanto, o desenvolvimento da cincia bsica em conhecimento aplicado
majoritariamente fomentado por instituies pblicas. Ao se analisar apenas o
CT-Agronegcio, tem-se 6% de rmas executoras, enquanto as universidades e
institutos de pesquisas representam 36%. Se o foco estiver no grupo de projetos
relacionados agricultura, exclusos os do CT-Agronegcio, as rmas possuem
9%, e as universidades e institutos de pesquisas, 48%.
23. Essa classicao j pertence base dos fundos setoriais e tem como referncia a natureza jurdica e a
Classicao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE) da empresa. Dada sua natureza jurdica, a Embrapa
encontra-se nesta categoria. A CNAE da Embrapa 72, relativa pesquisa e desenvolvimento cientco. H outros
rgos classicados como rmas com esta mesma CNAE (por exemplo, a Nanocore Biotecnologia Ltda.). No foi
adotado nenhum critrio especial para denir as rmas, apenas utilizou-se este critrio para separar os institutos
de pesquisas deste contexto.
24. So classicadas como fundaes as empresas cuja natureza jurdica se dene como fundaes; as empresas
com classe jurdica relacionada pesquisa e desenvolvimento cientco (CNAE 72) que no so rmas; e, por m, as
empresas com classe jurdica denida, que possuem universidade no nome e que no so rmas. Vale lembrar que
existem universidades particulares denidas como rmas. Por m, qualquer empresa que no tenha classe jurdica no
foi classicada, seja ela rma, universidade ou instituto de pesquisa.
90
GRFICO 9
Participao dos projetos por instituies executoras do CT-Agronegcio e do
conjunto do setor agrcola
Fonte: Amostra dos dados do MCT (BRASIL, 2009a).
Elaborao do autor.
Obs.: Os percentuais podem estar sobrepostos, dado que pode existir mais de uma instituio na execuo de cada projeto.
Pode-se chegar a concluso semelhante por meio da matriz de interaes de sub-
domnio tecnolgico versus rea de conhecimento cientco, como apresentado no
grco 10. Esta matriz cruza os dados dos projetos em sua aplicao industrial e em
sua rea cientca. De um lado, a matriz direta possibilita o estudo das interaes dos
projetos e seus vnculos entre os vrios setores industriais. Os projetos so associados
diretamente a uma empresa interveniente. Do outro, a matriz indireta capta a relao
do projeto e o vnculo indireto com as empresas, dado que os institutos de pesquisa e/ou
as universidades so os executores diretos dos programas de pesquisas. Todavia, h um
vnculo por grupo temtico entre as instituies de pesquisa e as empresas. Os picos so
mais frequentes nas interaes indiretas que nas diretas. Enquanto concluso geral desta
anlise matricial, nota-se uma baixa vinculao do CT-Agronegcio com as empresas.
Porm, isto no signica que h baixo desenvolvimento tecnolgico. Como j explica-
do, o setor pblico o principal agente no provimento de tecnologias.
GRFICO 10
Matrizes de interaes de subdomnio tecnolgico e rea de conhecimento
cientco para o CT-Agronegcio (2002-2008)
Fonte: Amostra dos dados do MCT (BRASIL, 2009a).
Elaborao do autor.
91
Diante do exposto, constata-se que o SNPA tem um papel central na condu-
o do desenvolvimento agropecurio brasileiro. Por um lado, ntido o sucesso
na construo de um ambiente institucional que facilita a adoo e a difuso das
melhores tecnologias e prticas entre os agentes produtivos. Por outro, no tocante
capacidade de absoro dos agentes produtivos, muito ainda est por fazer. Isto
requer mais investimentos em educao de base e em qualicao tcnica sem
falar da vulnerabilidade externa do setor fornecedor de insumos tecnolgicos.
Cabe ao SNPA pensar estratgias de desenvolvimento tecnolgico no mbito do-
mstico, numa tentativa explcita de reduzir o grau de dependncia da economia
externa, bem como estimular o desenvolvimento da cincia em tecnologia.
5 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo procurou descrever o enfoque terico relacionado ao sistema na-
cional de inovao e capacidade de absoro de conhecimento externo. De um
lado, apresentou-se o quadro institucional que coordena todo o planejamento
estratgico da pesquisa agrcola. De outro, vericou-se a intensidade do uso tec-
nolgico pelos agricultores.
A dinmica da inovao no setor agropecurio compreende a gerao de
conhecimento pblico pelo governo e a capacidade de aprendizado dos agentes
no uso tecnolgico. A organizao do sistema no provimento de conhecimento
pblico promove os ganhos de produtividade gerais. O aprendizado dos produ-
tores via aumento da capacidade de absoro auxilia na gesto do novo co-
nhecimento. Neste sentido, o ambiente institucional deve prover conhecimento
adequado ao ganho produtivo do setor; porm, cabe ao produtor agropecurio
realizar investimentos em sua capacitao, no intuito de decodicar e explorar
melhor o conhecimento pblico.
Ao longo dos ltimos 40 anos, observaram-se avanos institucionais, a sa-
ber: i) o planejamento nacional da pesquisa agropecuria, com a transformao
de cincia em tecnologia; e ii) a habilidade de inovar acima da mdia da cadeia
produtiva regional (tanto no setor fornecedor de insumos tecnolgicos quanto na
indstria de transformao). Entretanto, alguns gargalos foram identicados: i) o
baixo grau de instruo tcnica dos produtores rurais, com a consequente reduo
da capacidade de absoro; e ii) a dependncia externa de importao de insumos
estratgicos. A reduo destes gargalos ser o grande desao para o desenvolvi-
mento do setor agropecurio.
Em relao aos avanos institucionais, a criao da Embrapa, na dcada de
1970, deniu o planejamento da pesquisa agropecuria no Brasil, com a incluso
de pesquisas no mbito regional. Com a constituio do SNPA no incio dos
anos 1990, a Embrapa promoveu a organizao das vrias instituies regionais
92
em uma ampla rede de pesquisa nacional, com a nalidade de integrar o sistema
de inovao, evitando a sobreposio dos investimentos. Neste contexto, nos l-
timos dez anos, os fundos setoriais complementaram os esforos realizados pelo
governo no fortalecimento do setor. Quanto capacidade de inovar, os resultados
do quociente setorial mostraram que o agronegcio relativamente mais inova-
dor que o resto da economia, o que identica sua importncia relativa na gerao
de inovaes tecnolgicas da cadeia produtiva regional.
Apesar do avano signicativo do aparato institucional promotor de conhe-
cimento aplicado ao setor agropecurio, preciso denir polticas de aumento
da capacidade de absoro dos produtores, por uma melhoria da qualidade edu-
cacional ou mesmo por uma reduo da dependncia de insumos tecnolgicos
importados. A dependncia nacional da importao de insumos tecnolgicos se
d nos defensivos, medicamentos veterinrios e fertilizantes. Por conta da incapa-
cidade de haver uma produo domstica mais consolidada, espera-se que as pol-
ticas de cincia e tecnologia aumentem o conhecimento codicado (ampliando as
oportunidades tecnolgicas em diferentes domnios da pesquisa cientca), como
tambm estimulem as aplicaes industriais do novo conhecimento.
De acordo com as aplicaes dos fundos setoriais, a execuo dos projetos
em grande parte realizada por universidades e instituies de pesquisa, um indi-
cativo da importncia do ambiente institucional no provimento de novas tecno-
logias aplicadas ao segmento produtivo. Espera-se, portanto embora reconhe-
cendo-se os fundos setoriais como mecanismo complementar de apoio cincia
e tecnologia , que haja um melhor planejamento por parte do governo para o
desenvolvimento cientco e tecnolgico. Como a criao destes fundos ainda
muito recente, h espao para se pensar e melhor alocar os recursos, buscando-se
sempre o crescimento produtivo do setor agropecurio.
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96
ANEXO
TABELA A.1
Agregao utilizada por meio da CNAE para subdividir os setores relacionados
ao agronegcio entre insumos tecnolgicos e indstria de transformao
CNAE Nomenclatura Setores agregados Subdiviso
1421-4
Extrao de minerais para fabricao de adubos, fertilizantes e produtos
qumicos
Indstria extrativa mineral
I
n
s
u
m
o
s

t
e
c
n
o
l
g
i
c
o
s
1556-3 Fabricao de raes balanceadas para animais Raes
2412-0 Fabricao de intermedirios para fertilizantes
Fertilizantes
2413-9 Fabricao de fertilizantes fosfatados, nitrogenados e potssicos
2453-8 Fabricao de medicamentos para uso veterinrio Medicamentos veterinrios
2461-9 Fabricao de inseticidas
Defensivos
2462-7 Fabricao de fungicidas
2463-5 Fabricao de herbicidas
2469-4 Fabricao de outros defensivos agrcolas
2692-1 Fabricao de cal virgem, cal hidratada e gesso Calcrio
2931-9
Fabricao de mquinas e equipamentos para agricultura, avicultura e
obteno de produtos animais
Mquinas e tratores
2932-7 Fabricao de tratores agrcolas
151 Abate e preparao de produtos de carne e de pescado
Indstria de transformao
I
n
d
s
t
r
i
a

d
e

t
r
a
n
s
f
o
r
m
a
o

a
m
p
l
i
a
d
a
152
Processamento, preservao e produo de conservas de frutas, legumes
e outros vegetais
153 Produo de leos e gorduras vegetais e animais
154 Laticnios
156 Fabricao e reno de acar
157 Torrefao e moagem de caf
159 Fabricao de bebidas
171 Beneciamento de bras txteis naturais
234 Produo de lcool Biocombustvel
Elaborao do autor.
CAPTULO 4
INOVAO TECNOLGICA NA AGRICULTURA, O PAPEL
DA BIOTECNOLOGIA AGRCOLA E A EMERGNCIA
DE MERCADOS REGULADOS
*
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo discutir algumas questes relevantes sobre a inovao
tecnolgica da agricultura, focando na anlise da contribuio recente dos cultivares
geneticamente modicados (GM) da agricultura de gros, no seu processo de
difuso e nos obstculos impostos pela construo de instituies regulatrias em
biossegurana, propriedade intelectual e at defesa do consumidor.
O captulo centra-se na trajetria tecnolgica da agricultura e na insero da
biotecnologia, com referncias s condies do agronegcio brasileiro. Funda-se
na ideia de que a biotecnologia agrcola se insere no padro de desenvolvimento
tecnolgico da agricultura moderna, de incio produtora de gros voltados
primordialmente para alimentao animal, leos vegetais para consumo humano
e bras para o setor txtil. As caractersticas desta insero fornecem pistas para o
estudo dos desdobramentos da biotecnologia agrcola.
1
A seo 2 discorre sobre a trajetria da agricultura, com o intuito de situar
a biotecnologia agrcola neste processo. Trata-se de uma breve contextualizao,
a partir da leitura neoschumpeteriana realizada por trabalhos especcos sobre
o tema, como Food and Agriculture Organization FAO (2000; 2004), Allen
e Lueck (2003), Conway (2003), Buainain et al. (2007), Vieira Filho (2009) e
Borges (2010), entre outros.
* Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP).
1. Dada a limitao de espao, discute-se apenas a questo dos organismos geneticamente modicados por trans-
genia, apresentando-se tambm algumas consideraes sobre os padres determinantes da inovao tecnolgica da
agricultura e da biotecnologia em geral. Vale apontar que o trabalho no trata das biotecnologias denominadas inter-
medirias, de grande importncia, como aquelas que baseiam a produo de inoculantes agrcolas, mudas, mtodos
de controle integrado de pragas, suporte ao melhoramento animal e mtodos diagnsticos inovaes que h mais
de 30 anos vm contribuindo para minimizar o impacto ambiental da agricultura e reduzir custos (Borges Filho, 2005).
98
Na seo 3 do captulo apresentada a forma de insero da biotecnologia
agrcola na trajetria tecnolgica da agricultura. Em seguida, abordado o processo
de difuso dos cultivares GM no Brasil e no mundo. Faz-se um apanhado dos
estudos que avaliaram impactos a partir do estado da arte que marca o perodo
recente, com base nos trabalhos de sntese realizados por Silveira et al. (2009) e
Borges (2010).
A seo 4 discute os desaos colocados pelos processos de regulao para
o desenvolvimento atual e futuro dos cultivares transgnicos. As consideraes
nais sintetizam as concluses do trabalho e apresentam anlises sobre o futuro
da transgenia. H uma nova agricultura transgnica em curso?
2 BREVE ANLISE DA TRAJETRIA TECNOLGICA DA
BIOTECNOLOGIA AGRCOLA
A incorporao sistemtica de inovaes tecnolgicas na agricultura pode parecer
paradoxal, tendo em vista que muitos economistas identicam atividades agrcolas
com subdesenvolvimento e atraso social. O aumento da produtividade total de
fatores (PTF) de cultivos de importncia-chave nas cadeias de alimentos e bras,
acompanhado de uma tendncia persistente de queda de preos, teria aprisionado a
agricultura dos pases da liderana agroexportadora em uma trajetria tecnolgica
baseada no uso intensivo de energia e de insumos, o que dicultaria a busca de
alternativas viveis, como a agroecologia e a agricultura orgnica.
2

Introduz-se a seguir a ideia de trajetria tecnolgica na agricultura (TTA),
uma tentativa de aproximar a viso neoschumpeteriana ao problema da produo
realizada no espao rural (SALLES FILHO, 1993; POSSAS et al., 1996; SILVEIRA,
2002; VIEIRA FILHO, 2009). Aplicando-se a viso neoschumpeteriana, tem-
se que os seguintes trs fatores deniram o contorno atual do agronegcio: i)
a explorao de oportunidades tecnolgicas em grande parte pelo persistente
estmulo da demanda, fruto de polticas de segurana alimentar e dos incentivos
da cadeia agroindustrial e alimentar a jusante; ii) a cumulatividade no uso de
inovaes, redenindo padres mnimos de escala e qualidade para produzir; e
iii) um processo de seleo que gerou regies com maior proporo de agricultores
com mais sucesso que em outras (FAO, 2000; WORLD BANK, 2008).
Tais fatores seriam ajustveis parcela das atividades do agronegcio que se
tornou plataforma para inovaes (LOPES, 2003).
2. Ver Gasques e Conceio (2000) e tambm Gasques, Bastos e Bacchi (2004) para o clculo da PTF na agricultura
brasileira em dois perodos distintos da dcada de 2000. Bonelli (2001) aponta a relao positiva entre renda gerada
na agricultura e renda no agrcola, alm das vantagens que a agricultura propicia ao desenvolvimento regional por
ser espacialmente dispersa. Para os farmers americanos, vale citar Conkin (2008, p. 164): Everyone has to concede
one point: American farmers have achieve a level of efcient food production unprecedented in world history, seem al
of unbelievable that 322,000 principal farmers operators (...) guide the production of 89% of all domestic foods and
bers consumed in the United States, with a remarkably small supply of family or hired labor (...).
99
Inovao Tecnolgica na Agricultura, o Papel da Biotecnologia Agrcola e a Emergncia...
Mesmo depois do sucesso de alguns sistemas agroindustriais, h uma lacuna
quando se trata da inovao tecnolgica da agricultura. Ainda predomina entre
os economistas e socilogos agrcolas o conceito de treadmill, ou seja, de que as
inovaes em processo tendem a transferir seus efeitos para os preos, favorecendo
o consumidor e recolocando os produtores em situao prxima quela em
que estavam antes de inovar (COCHRANE, 1958).
3
A ideia que o papel de
tomador de inovaes faria da rma agrcola (em quase todas as suas variantes, por
exemplo, nas trs categorias denidas por Allen e Lueck, 2003) uma receptora
predominantemente passiva de inovaes. Tal concepo seria coerente com a tese
de agricultura enquanto setor atrasado da economia, produtor de commodities,
junto com o setor de minerao. Em contraste com a viso de atraso, patente
que os pases urbanizados, com baixa proporo de pobreza rural no total de
pobreza, so justamente os maiores exportadores lquidos de produtos agrcolas
do mundo: EUA, Brasil, Canad, Argentina e Austrlia (a partir de dados obtidos
no FAOSTAT, 2007).
4
H dois lados da insero da agricultura e agronegcio nas economias
capitalistas. O primeiro deles refere-se ao cluster schumpeteriano representado
pelos avanos no campo da energia, da indstria metal-mecnica e dos transportes
j na primeira metade do sculo XX. Posteriormente, os sistemas de comunicao
e de informao favoreceram enormemente o mercado de commodities agrcolas,
em um processo precoce de globalizao.
O outro lado o social: em qualquer pas com raras excees em pases
de elevadssima renda per capita a segurana alimentar est diretamente ligada
ao comportamento dos preos agrcolas. Estagnao e baixa produtividade tm
efeitos sociais catastrcos, motivando aes sistmicas de sustentao pesquisa
agrcola e aos esquemas de auxlio s populaes pobres, por vezes na forma
deletria de ajuda internacional.
Esse lado revela a existncia de uma tenso permanente por inovao na
agricultura. Tome-se a imagem do burro que se move ou pelo incentivo da cenoura
ou pelo chicote. A cenoura representaria as oportunidades tecnolgicas geradas
pela cincia em vrios campos do conhecimento, acoplada s expectativas de
demanda crescente em funo do crescimento populacional e da renda per capita.
O chicote representaria a constante probabilidade de crises de abastecimento em
3. A verso tropicalizada de Paiva (1975) advogou a existncia, no caso brasileiro, de um mecanismo de autocontrole
da inovao, reetindo a estagnao da agricultura brasileira no perodo pr-Embrapa.
4. Entre os nove maiores exportadores agrcolas mundiais, os EUA, os membros da Unio Europeia (UE), o Canad e
a Austrlia so pases desenvolvidos. Brasil, Rssia, China e ndia so pases emergentes. Deve-se lembrar tambm
da Argentina, que, segundo Varela e Bisang (2006), passa por uma revoluo de negcios baseada no agronegcio.
Os dados foram obtidos do United States Department of Agriculture (USDA) (<http://www.wsi.nrcs.usda.gov>) e do
World Bank (2008).
100
funo da ocorrncia de pragas e doenas, da degradao de solos pela eroso
e da perda de valor biolgico dos cultivares. Regies com menores gastos em
pesquisa e desenvolvimento (P&D), envolvidas em processos de adaptao e
busca de complementaridade de ativos, estariam fadadas no somente perda
relativa de competitividade, mas tambm queda de produtividade e at do
produto. O processo contnuo de migrao da mo de obra rural e o avano da
urbanizao tambm colocariam em risco certos cultivos e o uso adequado dos
recursos disponveis.
Resumindo, a importncia da inovao na agricultura seria baseada tanto na
emergncia de um complexo sistema de empresas voltadas ao agronegcio empresas
inovadoras quanto em polticas agrcolas voltadas modernizao da agricultura,
tais como:
5
i) crdito, por vezes subsidiado, para a aquisio de insumos modernos
e mquinas; ii) proteo da renda e subsdios a produtos especcos; iii) construo
de infraestrutura (transporte, armazenamento e pesquisa); e, principalmente,
iv) construo da rede de instituies de pesquisa ligadas FAO, coordenada pelo
Consultive Group of International Agricultural Research (CGIAR).
Spielman (2005) aponta que o enfoque de sistema de inovao para
a agricultura permite no apenas ir alm da ideia genrica de que os preos
relativos guiam o processo inovativo ver Silveira (2002), para uma crtica
teoria da inovao induzida , mas tambm introduzir a ideia de que estes
processos implicam inovao, adaptao e gerao de complementaridade entre
atores, fontes de inovao e instituies. O enfoque de sistemas na agricultura, j
apresentado por Possas et al. (1996), superaria a concepo do agricultor enquanto
agente passivo no processo, ao mesmo tempo que incorporaria a importncia
de organizaes intermedirias entre rmas monopolistas inovadoras, redes
de pesquisa pblica e processos de disseminao e adaptao de tecnologia.
O enfoque sistmico, do ponto de vista terico, permitiria, portanto, trazer a
noo de trajetria tecnolgica para a agricultura sem considerar a rma agrcola
competitiva enquanto unidade de anlise.
6
5. World Bank (2008) caracteriza os pases latino-americanos pelo elevado grau de urbanizao e pelo papel de
destaque dos supermercados. A importncia deste sistema no comportamento da agricultura bastante claro na
atualidade, ainda que tenha tido pouca vinculao com o cluster composto pela cadeia proteica e de gros, formado
no Brasil na dcada de 1960, com a emergncia do cultivo de soja.
6. Isto no implica negar a existncia de muitos exemplos de rmas que, a partir da agricultura, tornaram-se complexos
agroindustriais, como o grupo Josapar, que atua na cadeia de arroz no Rio Grande do Sul, ou a cooperativa Batavo, na
regio de Ponta Grossa, no estado do Paran. Estes complexos so formas organizacionais distintas, com diferentes
impactos sobre a distribuio de renda e riqueza. Devem-se tambm apontar falhas de coordenao e custos elevados
de transao em arranjos agroindustriais. O caso da produo de suco de laranja concentrado no Brasil paradig-
mtico de como a assimetria de poder capaz de gerar estruturas em que o lado fraco nas transaes tem a melhor
jogada. Neste caso, um tpico de equilbrio de Nash de longo prazo sair progressivamente do jogo. Por vezes, formas
cooperativas so mais sustentveis que a rma capitalista. Ver Bowles (2004, cap. 10), para uma discusso sobre
formas alternativas de organizao no capitalismo.
101
Por que o setor pblico est presente no sistema de inovao da agricultu-
ra? A resposta um tanto simplista baseia-se no atributo apropriabilidade: o setor
privado cuidaria das tecnologias protegidas por algum sistema de propriedade in-
telectual, enquanto o setor pblico seria direcionado para as tecnologias caracteri-
zadas como bem pblico (BONELLI e FONSECA, 1998). Apesar de correta do
ponto de vista fatual, esta diviso no explica por que estes sistemas coevoluem.
Por que, ento, o setor pblico e o privado na agricultura caminham, em pases
de sucesso do agronegcio, de forma articulada e paralela?
7
Como este enfoque de sistema de inovao agrcola permitiria a explicao das
vantagens competitivas de alguns pases e regies em relao a outros, superando-se
a sndrome do treadmill? Os componentes dos distintos sistemas de inovao
dos pases
8
correspondem criao de um conjunto de instituies regulatrias
e de incentivos que conguram determinado espao (ou territrio) rural e a
insero do pas ou da regio no comrcio internacional de commodities agrcolas.
Em contraste com os pases que buscam aproveitar intensamente as vantagens
originadas da dotao em recursos naturais, h a possibilidade de que em certas
economias a produtividade agrcola no seja prioritria, diante dos custos de
oportunidade existentes e antecipados referentes aos riscos e benefcios das
tecnologias, o que condicionaria, assim, os desenhos de polticas e o papel
dos sistemas de inovao (BORGES, 2010).
Um ponto adicional: o enfoque de sistemas tornaria maior a possibilidade de
se vincularem as trajetrias do agronegcio a um caminho que para alguns seria
pouco sustentvel. Com isto, as economias que optaram por tal caminho teriam
agravado a desigualdade social ao reforar as vantagens do agronegcio, inclusive
aquele de base familiar (praticado, por exemplo, por famlias capitalizadas da
agricultura dos EUA, conforme apontam Conkin, 2008, e Allen e Leuck, 2003)
e a situao ambiental. Redenidos os parmetros de avaliao das polticas,
as trajetrias tecnolgicas convencionais, da agricultura moderna, seriam vistas
por outros critrios (e novos indicadores) para seleo de polticas e de formas de
articulao dos componentes das cadeias produtivas da agricultura (BORGES,
2010). A seguir, procuram-se articular as questes propostas na introduo com
alguns elementos que guiaram a viso at aqui.
7. Um argumento interessante que o retorno do investimento pblico em pesquisa sobre melhoramento gentico
muito elevado. Isto se explica pelo papel central destes avanos no sistema de inovao descrito. Ver, entre outros,
Eveson e Kislev (1973); vila, Rodrigues e Vedovoto (2005).
8. Cumpre assinalar que nem todo pas tem um sistema de inovao. Todavia, a prpria escolha de absorver
tecnologias via contratos de licenciamento ou qualquer outro processo de transferncia tecnolgica pode ser vista
como uma deciso compatvel com este enfoque. Um exemplo notvel fornecido pelo Chile, pas que dispe de
um modesto aparato de pesquisa agrcola, mas uma forte capacidade de absoro tecnolgica, conforme apontam
Cohen e Levinthal (1990).
102
Aproximando-se da questo do surgimento da biotecnologia agrcola,
tm-se dois pontos bsicos. Em primeiro lugar, considera-se que a inovao na
agricultura depende de forma crucial da articulao entre organizaes privadas e
instituies que consideram a tecnologia um bem pblico (inclusive organizaes
privadas, voltadas aos processos regionais e locais de aprendizagem), mesmo
quando h uma rma inovadora monopolista. Tordjman (2008) recupera a tese
de acordo com a qual o processo de criao do mercado de sementes bastante
mais singelo que o de cultivos transgnicos seria baseado em um processo de
normalizao e de construo de direitos de propriedade intelectual, processo que
coevoluiu com o melhoramento gentico ao longo do sculo XX.
Em segundo lugar, o processo de regulao da biotecnologia (que representa
cerca de 40% do custo de desenvolvimento de um organismo GM, conforme
assevera Campos, 2007) depende de stakeholders em vrios nveis, no apenas
daqueles diretamente interessados nos ganhos com a inovao. A percepo de
benefcios deve, por pressuposto, transbordar de preferncia para os consumidores
nais. A percepo de risco tambm afetada pelo conhecimento dos benefcios,
mas tem sua dinmica prpria (BORGES, 2010).
Tais consideraes apontam para dinmicas diferenciadas nos pases
e talvez para um lento processo de homogeneizao (padronizao de normas e
de reconhecimentos dos direitos de propriedade intelectual). No caso brasileiro,
argumenta-se que, a despeito dos impactos favorveis, o atraso no processo de
difuso de cultivares GM se deve ao amparo recebido por alguns componentes
cruciais do sistema de inovao e viso crtica acerca do papel do agronegcio,
mais do que a qualquer evidncia de problemas de biossegurana associados
difuso de cultivares transgnicos.
3 BIOTECNOLOGIA AGRCOLA NO CONTEXTO DO SISTEMA DE
INOVAO DA AGRICULTURA
3.1 Amplas oportunidades tecnolgicas da biotecnologia agrcola
Pode-se descrever a trajetria tecnolgica da biotecnologia a partir dos
desenvolvimentos cientcos da biologia molecular. Conforme mostra Campos
(2007), as oportunidades tecnolgicas foram sinalizadas a partir de um incentivo
dado pelas possibilidades geradas por conhecimentos cientcos radicalmente novos.
9
A trajetria tecnolgica do melhoramento gentico vegetal, iniciada cerca de
50 anos antes das descobertas cientcas atribudas a Watson e Crick, baseou-se
nos conhecimentos da estatstica, da gentica mendeliana e da arte da agricultura.
9. Para uma fonte bsica sobre biotecnologia, ver CIB (2009). Tambm o stio <http://www.cib.org.br> fornece
referncias atualizadas sobre questes tcnicas, jurdicas e econmicas do tema.
103
Neste sentido, a aplicao da biologia molecular na agricultura gera inovaes
que rompem as limitaes impostas pelo melhoramento gentico convencional,
mas no eliminam e nem mesmo reduzem sua importncia. Do ponto de vista
da cincia, ela signica ruptura; do ponto de vista das trajetrias tecnolgicas,
ampliao do paradigma iniciado pelo uso sistemtico do conhecimento cientco
ao melhoramento gentico (CHIAROMONTE, DOSI e ORSENIGO, 1993).
Explicando melhor, os conhecimentos acumulados em blocos que vo
formando o corpo de conhecimento em torno da moderna biotecnologia colocam
em questo a noo de trajetria biotecnolgica. Compondo com as tcnicas
de biotecnologia molecular, os blocos esto relacionados bioinformtica,
identicao de marcadores moleculares, s tcnicas de vericao da capacidade
de expresso genotpica, aos mecanismos reguladores da expresso gnica, s tcnicas
de biobalstica e aos outros mecanismos de transferncia de genes, amparados em
conhecimentos da bioqumica, dos mecanismos de siologia celular, da botnica,
da microbiologia e da fsica por exemplo, do uso de raio laser.
Este corpo amplo de conhecimento tem que se articular com tcnicas
de melhoramento gentico convencional, envolvendo estudos estatsticos de
agronomia, entomologia e sade humana. Alguns destes blocos de conhecimento
operam na forma de mecanismos de retroalimentao, apontando, por exemplo,
que um conceito pode ser equivocado por ser potencialmente causador de alergias
em certos grupos de consumidores. Outros so essenciais para a viabilizao do
projeto, criando potenciais barreiras ao seu sucesso (KLINE e ROSEMBERG,
1986; FONSECA et al., 2004).
A combinao desses blocos amplia o paradigma tecnolgico em uma
velocidade elevada, parte induzida por desaos como aqueles colocados pela
bioenergia no Brasil, ou pela mudana da forma da pirmide populacional,
que favorece o consumo de alimentos funcionais, ou ainda pela emergncia da
ferrugem asitica na soja , parte pela explorao das oportunidades criadas por
novas combinaes dos blocos de conhecimento como a possibilidade de criar
biofbricas a partir de animais recombinantes.
Assim, uma trajetria tecnolgica (TT) bem denida, como a dos
transgnicos, no garante a convergncia tecnolgica do conjunto de possibilidades
abertas pela biotecnologia e pela combinao de seus blocos de conhecimento e
das tecnologias intermedirias (enabling technologies), que so corporicadas em
mercados especializados. A competio tecnolgica ampla e no se limita a um
conjunto de tcnicas bem-sucedidas que criam expectativas tecnolgicas bem
denidas, como parece ser o caso da transgenia atual.
10
10. Costuma-se dividir em trs as fases pelas quais passam os organismos geneticamente modicados por transgenia:
i) fase 1, em que caracteres monofatoriais so incorporados em organismos-alvo (soja, por exemplo), expressando
104
Para a formulao de estratgias e polticas, vital para os agentes manterem-
se diversos tipos de aes de antecipao de tendncias tecnolgicas (technological
foresight), combinadas com a anlise crtica do portflio de conhecimento
cientco e tcnico, o que inclui variadas formas de proteo intelectual,
de segredo ao uso de patenteamento (e tambm as formas sui generis de proteo
intelectual), passando por acordos entre inovadores e seus clientes e contratos de
cooperao pr-competitiva (DAL POZ e BARBOSA, 2008; BONACELLI et al.,
2007). Empresas pblicas e privadas que quem presas em algum processo com
dependncia de caminho (ou seja, lock in) podem amargar futuras perdas de
competitividade ou simplesmente serem deslocadas do mercado.
No se trata, conforme apontado na seo 2, de questes restritas ao
conhecimento tecnolgico contido apenas nas empresas ou nas organizaes.
As oportunidades tecnolgicas abertas pelos blocos de conhecimento em
biotecnologia correspondem a arranjos institucionais que geram trajetrias
regionais e locais da biotecnologia. A literatura recente sugere que as combinaes
de oportunidades geradas pela tecnologia podem ser vinculadas s dotaes e
capacitaes acumuladas em reas estratgicas.
Essa viso remete discusso sobre concorrncia e ao argumento do
monoplio. Os crticos da transgenia
11
argumentam, com alguma razo, que
a corrida tecnolgica (tambm chamada corrida de patente, em que o primeiro
a se mover ganha tudo) provoca um movimento de aquisio de empresas
de sementes que pode levar ao monoplio de um bem que , de certa forma,
pblico. Consideram-se as sementes um bem pblico, portadoras de recursos
genticos, os quais devem estar disponveis a todos os pesquisadores, segundo
estabelecido pela Union for the Protection of New Varieties of Plants (UPOV),
em 1978, e pela Conveno da Biodiversidade, em 1992 (BIOTECSUR, 2009).
A fruio de lucros de monoplio temporrios advindos do pioneirismo
a base da competio schumpeteriana. A aquisio de empresas de semente no
garante o monoplio, uma vez que as barreiras entrada neste segmento, alm de
pequenas, somente so reforadas por algum arranjo institucional que favorea
o monoplio local ou regional. Sempre possvel uma cooperativa organizar
produtores para contestarem mercados que porventura disponham de material
gentico e tecnologia competitiva. Desta forma, a monopolizao do mercado
por uma empresa apenas ocorreria se os arranjos privados e pblicos em torno da
caractersticas desejveis do ponto de vista agronmico esta fase em si gera uma TT, pelos seus desdobramentos
para novas culturas, pelos novos eventos e pela piramidizao de eventos (soja ao mesmo tempo resistente a insetos
e tolerante a herbicidas); ii) fase 2, em que ocorre insero de caracteres monofatoriais, visando-se obter enriqueci-
mento alimentar, como a melhoria da qualidade do leo de soja; e iii) fase 3, representada pelas biofbricas, como, por
exemplo, cabras em cujo leite so produzidos fatores de sangue.
11. Ver a denio de transgenia na prxima subseo.
105
pesquisa biotecnolgica e do melhoramento gentico vegetal no existissem e se
toda pesquisa fosse realizada internamente pelo agente monopolista.
12
Conclui-se que o monoplio temporrio em biotecnologia agrcola, em face
das oportunidades tecnolgicas criadas pelos blocos de conhecimento, somente
se efetiva na presena de uma forte convergncia no padro tecnolgico, como no
caso do setor de aves (BIOTECSUR, 2009). Este ponto tambm origina uma linha
de defesa da atuao de empresas pblicas voltadas pesquisa aptas a combinar
os vrios nveis da pesquisa agronmica e, com isto, gerar vantagens derivadas de
economias de aprendizado e de capacitao (VIEIRA FILHO, 2009).
Ainda assim, existem fortes evidncias de assimetria entre pases e
mesmo dentro de um bloco econmico, no que tange ao desenvolvimento da
biotecnologia. Biotecsur (2009) mostra a existncia de relevantes assimetrias
entre os pases do Mercosul no que se refere capacitao e aos uxos de
informao em biotecnologia, inclusive no campo da biotecnologia agrcola.
Fonseca et al. (2004) ressaltam a centralidade da interao entre o ambiente de
nanciamento e o desenvolvimento da biotecnologia, inclusive no campo da
agricultura. Dal Poz e Barbosa (2008) enfatizam as limitaes impostas pelo
regime de propriedade intelectual para a formao de planos estratgicos em
biotecnologia de ponta no Brasil. Traxler (2007) analisa a possibilidade de que
arranjos institucionais, como acordos de cooperao entre pases desenvolvidos,
emergentes e em desenvolvimento, permitam ampliar a oferta de biotecnologia
agrcola. Biotecsur (2009) aponta para a importncia das aplicaes da
biotecnologia no campo das energias renovveis enquanto uma rea privilegiada
de desenvolvimento em pases cuja economia baseada na potencializao
tecnolgica dos recursos naturais. Entre estas economias, estariam algumas do
BRIC (sigla formada pelas iniciais de Brasil, Rssia, ndia e China), e as de
pases desenvolvidos, como EUA, Canad e Austrlia.
Segue-se uma discusso focada na questo dos transgnicos na agricultura.
Apesar de constituirem-se em uma pequena parte das possibilidades da
biotecnologia, os transgnicos fornecem uma experincia que conrma as
observaes mais gerais feitas na seo 2: o desenvolvimento da tecnologia
depende de arranjos institucionais e das formas de regulao dos mercados.
O caso brasileiro, conforme indicam Silveira e Borges (2007), paradigmtico de
como as questes institucionais afetam profundamente o ritmo e as caractersticas
do processo de difuso da inovao tecnolgica.
13
12. Para uma discusso sobre a governana dos contratos de pesquisa, recomenda-se Aghion e Howitt (1998, cap.
13 e 14).
13. A transgenia, que no se limita aos cultivares GM, bastante difundida na indstria de alimentos e em vrios
campos da sade humana. Ver CIB <http://www.cib.org.br>.
106
3.2 Transgenia na agricultura: conceito, processo de difuso e
impactos da biotecnologia
O conceito de transgenia parte de uma ideia simples: romper a barreira das
espcies, introduzindo caracteres que no existem originalmente na espcie de
interesse. Denir um conceito, encontrar o gene-alvo da transformao (com
todas as suas implicaes tcnico-cientcas), realizar a transformao da cultura
e programar os primeiros testes so etapas de alto risco (baixa taxa de sucesso),
as quais demandam a manuteno de um corpo permanente de cientistas e
pesquisadores para realizar uma espcie de uxo contnuo.
Conforme Campos (2007), as etapas posteriores do processo de criao de
um novo evento so: i) desenvolvimento inicial do produto; ii) desenvolvimento
avanado; e iii) pr-lanamento. Tais etapas podem levar de trs a oito anos, com
riscos menores na fase da prova do conceito. As fases (ii) e (iii) envolvem outro
tipo de risco: a interao entre a organizao inovadora e os rgos regulatrios,
que, por seu turno, se defrontam com a presso de outros stakeholders, conforme
ser discutido (BORGES, 2010).
Campos (2007) observa que o desenvolvimento completo de um organismo
geneticamente modicado a partir de uma estrutura de pesquisa j montada
supera os US$ 15 milhes. Economias de aprendizado reduzem os custos de
testes de campo e os custos de regulamentao, o que favorece empresas que
h mais tempo estejam envolvidas na rea (como Monsanto e Basf, no caso
do Brasil).
14
Para dimensionar-se este custo, basta lembrar que os recursos
mobilizados em projetos de biotecnologia pela Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa) em 2008 estiveram em torno de US$ 38 milhes
(BIOTECSUR, 2009). Isto signica que um conceito a ser submetido prova
por uma organizao pblica como a Embrapa, no caso brasileiro, demanda uma
validao de sua importncia. Normalmente, os prazos de instituies pblicas
para obteno de um organismo transgnico (por exemplo, feijo resistente a
doenas) so mais longos que os estipulados para uma organizao que busca
operar nos prazos prximos aos limites impostos pela tcnica (DIAS, 2006).
Traxler (2007) analisa a convenincia de pases em desenvolvimento atuarem
na primeira fase, da prova do conceito. Para tal autor, polticas de cooperao
internacional podem aproximar empresas de cincias da vida (agrupadas em
torno da organizao regulatria Crop Life) e das organizaes voltadas aos
cultivos negligenciados (ver tambm Silveira et al., 2009), inclusive utilizando
14. Uma estrutura de pesquisa j montada corresponde preexistncia, na rma ou na organizao de pesquisa,
de um conjunto de ativos xos e tambm de conhecimentos que podem ser mobilizados com o mnimo investimento.
Logo, os gastos levantados por Campos (2007) referem-se ao custeio e ao investimento especco do projeto.
107
uma parcela dos royalties coletados.
15
Todavia, reconhece-se que alguns centros
internacionais de pesquisa agrcola (national agricultural research system NARS)
esto localizados nos pases emergentes, como China, ndia e Brasil, pases que
possuem trs atributos bsicos que lhes permitem almejar a inovao transgnica
a partir da prova do conceito: i) base de pesquisa em melhoramento gentico
convencional em reas prximas; ii) recursos humanos treinados em alto nvel; e
iii) indstria de sementes consolidada. A existncia de um aparato institucional
em propriedade intelectual (patentes e formas sui generis de proteo, como o
sistema UPOV) e a presena de mercados extensos em produtos-plataforma (soja,
milho, trigo, colza, algodo, arroz e girassol) complementam os requisitos.
Isto posto, cabe sintetizar o ocorrido com a biotecnologia agrcola desde
o incio de sua difuso nos anos 1990, remetendo questo da regulao e
perspectiva de longo prazo na seo 4 do trabalho. Conforme mostram Trigo e
Cap (2006), a velocidade de difuso dos cultivares geneticamente modicados na
agricultura se deveu sua utilizao em larga escala.
A gura 1 mostra que o processo de difuso segue a forma de S. No
caso brasileiro da soja, esta curva menos denida, em funo da confuso
institucional que se arrastou por quase dez anos at a promulgao da Lei n
o

8.974, de biossegurana, em 2005 (SILVEIRA e BORGES, 2007).
FIGURA 1
Curvas de difuso de cultivares GM em pases selecionados
Fonte: James (2009).
15. A empresa Monsanto, lder no setor, criou um fundo no Brasil que oferece sustentao s pesquisas de biossegu-
rana e de cultivos alimentares (staple food). O fundo gerenciado pela Embrapa, que faz a seleo de projetos e seu
monitoramento.
108
Apesar da aparncia bem-comportada, seguindo a forma tradicional, cada
processo tem sua histria de desenvolvimento institucional (DIEDEREN et al.,
2002; FUKUDA-PARR, 2007). Borges (2010) frisa que nos pases exportadores
agrcolas ou de intensa produo, organizada ou no em bases empresariais,
encontrou-se a soluo institucional que de alguma forma libertou o processo de
difuso das amarras de uma regulao restritiva. Todavia, antecipaes racionais
determinaram que empresas e reguladores zessem concesses no sentido de
minimizarem os custos de transao envolvidos no processo de regulao.
TABELA 1
Difuso de cultivares GM por espcie e por funo
(Em milhes de hectares-ha)
Cultivos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Algodo Bt 0,8 1,1 - 1,3 1,5 1,9 2,4 3,1 4,5 4,9 8 10,8
Algodo Bt/Th 0 <0.1 2,5 0,8 1,7 2,4 2,2 2,6 3 3,6 4,1 3,2
Algodo Th <0,1 0,4 - 1,6 2,1 2,5 2,2 1,5 1,5 1,3 1,4 1,1
Canola Th 0,1 1,2 2,4 3,5 2,8 2,7 3 3,6 4,3 4,6 4,8 5,5
Milho Bt 0,3 3 6,7 7,5 6,8 5,9 7,7 9,1 11,2 11,3 11,1 9,3
Milho Bt/Th - - - 2,1 1,4 1,8 2,2 3,2 3,8 6,5 9 18,8
Milho Th - 0,2 1,7 1,5 2,1 2,1 2,5 3,2 4,3 3,4 5 7
Soja Th 0,5 5,1 14,5 21,6 25,8 33,3 36,5 41,4 48,4 54,4 58,6 58,6
Total 2,8 12,7 27,8 39,9 44,2 52,6 58,7 67,7 81 90 102 114,3
Fonte: James apud Borges (2010).
Obs.: Bt = Resistnciaa insetos; Th = Tolerncia a herbicidas.
A tabela 1 qualica o processo de difuso no perodo de 1996 a 2007,
deixando evidente que: i) as espcies em que os processos foram desenvolvidos no
se voltam para consumo humano ou para processo de transgenia que envolve
protenas e material gentico e que portanto no est presente no produto nal,
no caso, leos vegetais; ii) trata-se de produtos-plataforma, com ampla insero
internacional, minimizando-se o risco decorrente da imposio de barreiras
comercializao de produtos GM, como moratrias e proibio de eventos
especcos (que criam a demanda custosa de identicao e quanticao de
eventos, conforme exposto por Borges et al., 2006); e iii) so poucos os caracteres
inseridos, ainda que o nmero de eventos cresa permanentemente por fora da
prpria trajetria tecnolgica (diferenciao e concorrncia).
16
A tabela tambm
mostra a importncia crescente das variedades com genes stack, piramidais, em
algodo (segunda linha) e em milho (sexta linha), que combinam resistncia a
16. A empresa inovadora busca lanar novos eventos para cobrir uma gama maior de possibilidades. No caso das varie-
dades resistentes a insetos, buscam-se eventos que ampliem o leque de resistncia s pragas, visando conquista de
mercados regionais. As empresas concorrentes procuram ampliar no s o leque de possibilidades, mas tambm gerar
produtos novos, que funcionalmente diram da empresa inovadora lder, como o caso da soja Cultivans da Embrapa-
Basf, resistente ao glufosinato e concorrente da soja tolerante ao glifosato, cujas patentes que cobrem a tecnologia
pertencem empresa Monsanto.
109
insetos (Bt) e tolerncia a herbicidas (Th), revelando-se o poder da competio
tecnolgica e das barreiras entrada determinadas pela tecnologia.
Este cenrio de aparente limitao na oferta tecnolgica ponto
excessivamente enfatizado pelos crticos da transgenia completado pelo fato
de que os trs maiores adotantes da transgenia na agricultura na atualidade (EUA,
Brasil e Argentina) so os grandes exportadores agrcolas mencionados na seo
2, em parte por serem tambm os responsveis por 80% da protena vegetal
exportada no mundo e os maiores fornecedores de protena animal do planeta
(considerando-se que os transgnicos se inserem no complexo de carnes).
No caso do algodo resistente a insetos, aprovado em 2005 pela Comisso
Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio), a difuso consideravelmente
menor em torno de 30% a 50% , em funo da adaptabilidade dos
cultivares realidade das regies produtoras.
17
Pode ocorrer que os genes
transferidos aos cultivares no permitam que a planta se torne resistente
a certas pragas de maior importncia na regio, o que, dado o custo mais
elevado da semente transgnica, reduz o nvel de adoo. No caso do milho, a
aprovao do primeiro evento ocorreu em 2008. Logo, o processo de difuso
ainda est restrito pela insucincia na quantidade ofertada de sementes
hbridas transgnicas. Todavia, estima-se que as taxas de adoo de sementes
transgnicas dos 11 experimentos de milho disponveis no mercado sejam
superiores a 30% na safra 2010/2011, o que bastante elevado.
Algumas lies j podem ser tiradas. O processo de difuso seguiu os padres
adiante, j denidos pelos vrios estudos com temtica na indstria mencionados
na segunda seo: i) empresas inovadoras e imitadoras, a partir das oportunidades
tecnolgicas geradas pelo conhecimento cientco e pela existncia de um corpo
amplo e diversicado de tecnologias intermedirias (enabling technologies),
lanam-se a uma corrida pela tecnologia, caracterizando um processo
competitivo baseado em cincia (MALERBA e ORSENIGO, 2001); ii) a partir
da combinao entre cincia radical e efeitos incrementais sobre a agricultura,
as inovaes obtidas so disseminadas pela indstria de sementes, demandando
formas de coordenao entre rmas que geram estruturas de governana, as quais
buscam ser ecientes, como os contratos (incompletos) de troca de material
gentico e de licenciamento de eventos; iii) o processo de difuso da agricultura
d-se a partir da estrutura de mercado da indstria de sementes preexistente
caso dos EUA, Brasil, Argentina e Canad ou por arranjos pblico-privados
17. Trata-se de um detalhe tcnico importante: o gene e a tecnologia proprietria de uma empresa inovadora
engendram contratos de transferncia tecnolgica ou de material gentico compartilhado com: i) outras empresas
de pesquisa que tambm produzem sementes; e ii) empresas que produzem sementes, mas no fazem pesquisa. No
primeiro caso, o material gentico da empresa licenciada pode ser superior ao da rma inovadora integrada frente
(produtora de sementes).
110
motivados pela deciso de polticas pblicas, como na ndia e na China;
iv) os mecanismos de apropriabilidade (coleta de royalties na semente, criao de
fundos de pesquisa e formas contratuais, implcitas ou formais, de pagamento
na entrega do gro pay on delivery) so postos em funcionamento por meio
de acordos bilaterais ou mesmo por meio de ao de coalizes, como a Soybean
Grain Coalition nos EUA; e v) polticas pblicas podem incentivar o processo de
difuso, como, por exemplo, a manuteno da soja enquanto cultivo benecirio
da poltica de subsdios nos EUA (SILVEIRA, 2006).
Ao se analisarem os impactos econmicos h tambm os impactos
ambientais e sociais da adoo dos cultivares GM, que j se propagaram,
conforme mostram Brookes e Barfoot (2010) e Borges (2010) , novas questes
emergem, para alm da dinmica que caracteriza os processos clssicos de difuso.
Esta dinmica inclui reduo de custo e ganhos de produtividade, os quais levam
a lucros incentivadores da difuso a uma taxa decrescente, em contraponto com os
custos de adoo iniciais, que por seu turno vo se reduzindo com o aprendizado
na adaptao da tecnologia ao padro produtivo. Para a discusso sobre custos de
adaptao de novas sementes, ver Foster e Rosenzweig (1995).
A prpria natureza dos impactos motiva a discusso do enfoque sistmico
para tratar a inovao na agricultura, descrito na seo 2, que serve de guia para
a anlise a seguir. Conrmando os pontos apresentados, o impacto dos cultivares
GM varia de regio para regio. Seguindo a colocao j feita, a percepo de
benefcios derivados da adoo da tecnologia um elemento de peso na formao
da percepo de distintos participantes da cadeia de negcio e de opinio,
envolvendo inovaes que acarretam riscos observados e potenciais. Postula-se
tambm que, nos pases em que o agronegcio forte no necessariamente pases
exportadores, ainda que esta caracterstica adicione aliados no campo da sade
nanceira do pas , a implementao de polticas promocionais e permissivas
de regulao da biotecnologia supera as dimenses precaucionais (poltica de
biossegurana) ou restritivas (proibies, moratrias amplas).
A tabela 2 ilustra de forma sinttica o impacto ocorrido em 12 anos de
difuso de cultivares GM na renda dos agricultores dos pases consumidores.
Percebe-se que h grande variabilidade nos impactos entre os tipos de cultivares
GM. O cultivar que produz o maior impacto o algodo resistente a insetos, que,
por seu turno, causa impactos diferenciados entre pases, regies e localidades.
111
TABELA 2
Impactos acumulados da adoo dos cultivos GM sobre a renda do agricultor
(1996 a 2007)
Cultivos GM
Aumento
na renda do
agricultor em
2007
(milhes de US$)
Aumento
na renda do
agricultor
1996 - 2007
(milhes de US$)
Aumento
na renda do
agricultor em
2007
(% da renda da
produo GM)
Aumento
na renda do
agricultor em
2007
(% da renda da
produo total)
Soja tolerante a herbicida 3.935 21.814 7.2 6.4
Milho tolerante a herbicida 442 1.508 0.7 0.4
Algodo tolerante a herbicida 25 848 0.1 0.1
Canola tolerante a herbicida 346 1.439 7.65 1.4
Milho resistente a insetos 2.075 5.674 3.2 1.9
Algodo resistente a insetos 3.204 12.576 16.5 10.2
Outros 54 209 - -
Total 10.081 44.068 6.9 4.4
Fonte: Brookes e Barfoot (2010).
No caso brasileiro, a presena do bicudo faz com que o impacto da tecnologia
na reduo do nmero de aplicaes cujo efeito benco ao ambiente bastante
enfatizado por Pereira et al. (2007) seja menor do que nos pases em que a praga
no est presente.
Na China, Huang et al. (2007) apontam para os cuidados do manejo do
algodo Bt em funo da emergncia de percevejos como praga secundria que
se torna principal, o que acarreta a desvalorizao da tecnologia. Isto denota que
mesmo uma tecnologia que causa em mdia um impacto to elevado 16,5% da
renda dos produtores adotantes de organismos GM e cerca de 10,2% do total da
renda da cotonicultura mundial, um impacto imenso est sujeita a crticas sobre
a convenincia de sua adoo e relevncia de efeito na agricultura.
18
A segunda
tecnologia de maior impacto justamente a soja tolerante a herbicida.
19
Neste
caso, o impacto para os agricultores ocorre no somente pela reduo do uso de
herbicidas, mas tambm pela reorganizao do manejo de ervas daninhas, ponto
crucial no cultivo da soja. A alterao nas tcnicas de manejo permite reduzir o
risco produtivo e amplia o perodo vivel para a realizao das tarefas de controle,
afetando o parmetro denominado linha do tempo por Allen e Lueck (2003).
18. A dimenso deste impacto manifesta-se nos resultados da aplicao de modelos de equilbrio geral computvel,
tal como realizado por Anderson et al. (2007), na forma de reduo do preo e da consequente reordenao das
reas produtivas. No trabalho, os autores estimam o deslocamento da produo dos EUA para os pases baseados na
pequena agricultura familiar, o que, com o uso de algodo Bt, elimina o gargalo representado pelo combate a lagartas
e a alguns colepteros.
19. Na verdade, em termos de impacto mdio por agricultor adotante, o segundo colocado na ordenao de impactos
a canola. Todavia, este cultivo ainda limitado a poucos pases, ocorrendo principalmente no Canad.
112
Borges (2010), citando uma pesquisa realizada pela Organizao das
Cooperativas do Paran (Ocepar), com base em estudo realizado com sojicultores
de vrias regies do Brasil, mostra que, mesmo nos casos em que a reduo de
custos no signicativa (por vezes em funo das caractersticas dos cultivares
GM ainda pouco adaptados a determinada regio), a adoo ocorre, justicando
os nveis elevadssimos de uso de cultivares GM no Brasil e nos pases produtores
da oleaginosa. Esta varivel evoca uma dimenso sistmica do impacto.
Ao simplicar o processo de controle de ervas daninhas, o cultivar GM viabiliza
regies ocupadas por agricultores menos tecnicados, de certa forma reduzindo a
importncia do conhecimento tcito e as exigncias de capacitao na competio
entre regies produtoras (ver Vieira Filho, 2009, para a discusso de capacitaes
na agricultura como fator competitivo). Se por um lado este efeito favorece o
mecanismo chamado de treadmill, por outro reduz a ecincia seletiva imposta
pela combinao de uso intenso de insumos modernos e capacitao acumulada
pelos agricultores das regies de melhor desempenho.
Dados de Brookes e Barfoot (2010) mostram que, quando se compara
o impacto mdio do uso de cultivares GM de soja de 1996 a 2007, h certa
convergncia no efeito lquido do uso de cultivares de soja tolerante a herbicidas
nos principais pases produtores. Nos EUA e no Brasil, o efeito lquido situa-se
na faixa de US$ 50 a 60 por hectare (superior a 5%); na Argentina, em torno de
US$ 25 por hectare, o que ilustra a importncia da interao entre ambiente,
prticas de cultivo e tecnologia (SILVEIRA e BORGES, 2007).
Finalmente, ressalte-se que, no caso do milho Bt, alm do impacto
semelhante ao do algodo, ainda que menos relevante, h um efeito adicional,
que ainda est sendo avaliado, de reduo da ocorrncia de micotoxinas no gro
armazenado proveniente dos cultivares Bt. Este efeito secundrio d crdito ao
cultivo transgnico como benco sade, diminuindo a relevncia das crticas
segundo as quais o milho geneticamente modicado poderia, se consumido por
um perodo longo, causar danos aos animais que o consomem.
4 REGULAO EM BIOTECNOLOGIA: OUTRO LADO DO PROTAGONISMO
SOCIAL OU COMPONENTE ESSENCIAL DOS NOVOS
MERCADOS DE TECNOLOGIA?
Ao nal da seo 2, discutiu-se de forma breve o papel fundamental da regulao
na formao dos mercados de produtos biotecnolgicos, com destaque para os
cultivares GM. O processo de regulao em parte endgeno ao desenvolvi-
mento da tecnologia enfrenta os desaos de promoo da biotecnologia, defe-
sa dos interesses dos consumidores e enfrentamento de prticas monopolsticas.
Ele inclui o aparato institucional referente propriedade intelectual sobre genes,
tecnologias intermedirias e cultivares, bem como, fundamentalmente, a criao
113
de mecanismos de regulao em trs nveis: i) identicao de risco; ii) moni-
toramento de risco; e iii) comunicao de risco. Estes mecanismos formam o
conjunto de prticas denominadas tarefas de biossegurana.
Certamente, a denio de organizaes encarregadas da primeira tarefa
estabelece o peso conferido s prticas restritivas, baseadas no princpio da
precauo, vis--vis as prticas promocionais e permissivas, as quais denem os
aparatos regulatrios que privilegiam benefcios presentes e futuros (BORGES,
2010). Mostrou-se que o processo de consolidao dos cultivares GM nos
principais pases produtores agrcolas do mundo deu-se, em sua fase inicial,
a partir de poucos eventos que incorporam apenas dois fatores: tolerncia a
herbicidas e resistncia a insetos. A insero de genes desenvolvidos para estes dois
conceitos nos principais cultivos-plataforma viabilizou o processo de globalizao
da tecnologia, processo que de forma um pouco mais limitada ocorreu durante o
que se chamou vulgarmente de Revoluo Verde.
O processo de regulao dos cultivares de alto rendimento gerados no nal
dos anos 1960 orientado pelos centros de pesquisa da rede Consultative Group
on International Agricultural Research (CGIAR) e organizaes interligadas foi
amparado pela FAO e por instrumentos como a Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB), que enfatizaram a relao entre propriedade intelectual e uso
de recursos genticos.
20
A difuso de cultivares de alto rendimento foi estimulada,
conforme visto, por polticas de fomento modernizao rural, com prioridade ao
nanciamento dos cultivos irrigados e montagem de uma indstria de sementes
em bases tcnicas e empresariais.
21

A contrapartida foi a criao de organizaes no governamentais (ONGs)
tais como o embrio do atuante Action Group on Erosion, Technology and
Concentration (ETC Group) que organizaram a militncia antimodernizao
da agricultura com base na viso de agroecologia e na crtica ao uso de
defensivos agrcolas e fertilizantes.
22
Estas organizaes atuam intensamente no
20. A instalao de centros de pesquisa em melhoramento gentico prximos aos centros de origem dos cultivares de
interesse agronmico e comercial pode ser vista como uma estratgia de desenvolvimento econmico e de descentra-
lizao da estrutura de pesquisa, ou como uma forma de apropriao do conhecimento tradicional (Tordjman, 2008).
21. O ponto que realmente h uma base concreta para o crescimento da percepo crtica dos efeitos da agricultura
moderna. O problema, conforme aponta Borges (2010), saber se ela suplanta ou obscurece o reconhecimento dos
benefcios privados e sociais decorrentes da modernizao da agricultura. Ver Silveira (2009), para uma anlise deta-
lhada das questes envolvendo regulao e dos grupos que nela atuam no Brasil.
22. O ETC Group volta-se para questes de recursos genticos e efeitos da difuso tecnolgica sobre grupos po-
pulacionais pobres e marginalizados. Sua ao d-se no mbito dos fruns internacionais, ou seja, no corao das
organizaes que criam, desenvolvem e adaptam os aparatos regulatrios, envolvendo a biotecnologia agrcola.
coordenado por Pat Roy Mooney, respeitado ativista desde os tempos da Revoluo Verde. A Agricultura Familiar e
Agroecologia (AS-PTA <http://www.aspta.org.br>), ONG que mais se aproxima do ETC Group no Brasil, atua h
muito tempo nas mesmas questes, mantendo um banco atualizado de dados sobre transgnicos, divulgando evi-
dncias de riscos e participando ativamente de instncias regulatrias, como o Protocolo de Cartagena. Mantm -se
proximidade com o Greenpeace do Brasil.
114
debate regulatrio, procurando impor restries pesquisa e comercializao
de organismos geneticamente modicados em todos os nveis: na fase de
identicao de risco, nas exigncias de monitoramento e, principalmente, na
fase de comunicao, corporicada em dispositivos por vezes sensacionalistas de
rotulagem. A gura 2 esquematiza os atores envolvidos no processo de criao e
sustentao do aparato regulatrio.
FIGURA 2
Atores envolvidos no processo de regulao em biotecnologia
Fonte: Borges (2010).
Tais organizaes atuam intensamente nas etapas de construo dos
marcos regulatrios, insistindo na aplicao do princpio da precauo, na
forma denida na CDB, que d sustentao s polticas restritivas, uma vez
que sempre seria possvel demandar mais pesquisas para se provar que as
transformaes engendradas pela transgenia no poderiam causar risco
(SILVEIRA e BUAINAIN, 2007). Estes grupos de ativistas passaram a atuar
conjuntamente com movimentos sociais de contestao do agronegcio como
estratgia central de transformao e crtica da sociedade capitalista. Invases de
centros de pesquisa pela Via Campesina utilizam argumentos de biossegurana
combinados a clichs como o eucalipto forma um deserto verde ou a
soja transgnica ameaa a biodiversidade (ALTIERI, 2001; SHIVA, 2001;
ALBERGONI e PELAEZ, 2006; FERMENT et al., 2009).
H, portanto, um protagonismo regulatrio em camadas, do campo cientco
e tecnolgico para o simblico, que pode ser caracterizado pelas aes a seguir:
1. Busca de resultados de pesquisas realizadas por pesquisadores de uni-
versidades e centros de investigao para tratar de discusses tcnicas e
cientcas. A divulgao ocorre por meio de stios da internet, livros e
mesmo debates na mdia;
115
2. Indicao de falhas da tecnologia ou perda de valor biolgico, por
exemplo, pela queda de produtividade por hectare derivado da prpria
transgenia ou pelo aparecimento de fenmenos de resistncia que mi-
nam as vantagens da adoo;
3. Mobilizao de populaes e movimentos de base territorial e local no
sentido de bloquearem ou refrearem o processo de difuso de transgni-
cos. Trata-se de uma atuao com stakeholders que se julguem afetados
pela difuso dos cultivares;
4. Contribuio para a denio do aparato regulatrio, mobilizando-se
pesquisadores e formadores de opinio na denio de regras de mbito:
i) internacional relativas ao uxo transfronteirio de organismos vivos
GM e punio e atribuio de responsabilidades para causadores de
impactos ambientais considerados inaceitveis ou previstos na legisla-
o; ii) nacional relativas ao uxo gnico, como obrigao de sistemas
de isolamento ou rotao para adoo de cultivares GM, adoo de me-
didas mitigadoras de impactos em organismos no alvo ou mesmo proi-
bio de cultivos em regies consideradas problemticas; e iii) locais
exigncia de cuidados em regies de preservao ambiental, por vezes
sem nenhum nexo com o tipo de efeito da transgenia; e
5. Criao de sistemas de comunicao de risco que podem implicar custos
para os adotantes ao longo da cadeia, como sistemas de rotulagem, ras-
treabilidade e preservao de identidade (BORGES, 2010; SILVEIRA et
al., 2009). Utilizao destes sistemas de comunicao para divulgao de
pretensas vantagens em sistemas alternativos em funo das demandas
de consumidores do pas (alianas mercadolgicas) e de importadores.
Percebe-se que as questes regulatrias constituem um processo endgeno
de criao de instituies (AOKI, 2007). Os protagonistas do processo de
regulao, em pases onde o conito predomina sobre a cooperao, suscitam
questes importantes, principalmente a respeito de uxo gnico em regies
biodiversas, em cultivos especcos tal como estudado por Snow (2002) para o
cultivo do arroz, ou a respeito do efeito do uso prolongado de cultivares GM
sobre a ecologia de organismos no alvo (por exemplo, colmbolas).
No h por que aceitar a ideia de que tais pesquisas resultem em proibies
ou em moratrias genricas. Quanto mais militante o grupo envolvido, maior
a procura em relacionar os diversos aspectos da transgenia no sentido de explorar
as zonas cinzentas do conhecimento estabelecido e de criar ambiguidades quanto
aprovao nas instncias determinadas pela lei. Segundo tem sido aplicado pela
CTNBio, a avaliao de risco de um novo evento organismo feita caso a caso e
116
as solues podem ser obtidas na forma de novas prescries de manejo, como a
exigncia de refgio no milho GM (CIB, 2009).
O efeito da implementao das regras e normas derivadas da regulao no
neutro. Tm-se consequncias que transcendem o propsito a que originalmente
estaria destinado. Estudos empricos, como Silveira (2006), Silveira et al. (2009)
e Borges (2010), evidenciam o nexo entre as camadas regulatrias e o embate
entre, de um lado, os que, ao apoiarem uma regulao mais permissiva, com base
em polticas de fomento biotecnologia, desejam um ritmo mais acelerado de
difuso dos organismos GM (gura 1), e, de outro lado, aqueles que defendem,
com base em impactos potenciais, a adoo de medidas que em variados graus
afetam a difuso. Por exemplo, a obrigao de identicao e quanticao de
modicaes em soja, milho e algodo, para seguir as regras do Protocolo
de Cartegena, poderia causar perdas nas exportaes brasileiras. Especicamente
para o caso da soja, as perdas estimadas seriam de at 12%. A imposio de
segregao para ns de rotulagem poderia ter impactos na produo para mercado
interno de at 6,0%, conforme mostram Borges et al. (2007).
Regras severas de punio e atribuio de responsabilidades (liabilities
and redress) para os geradores da tecnologia (responsabilizao objetiva), ainda
em discusso no Protocolo de Cartagena, podem desestimular pesquisas.
Finalmente, a cobrana de royalties em situaes em que vrios detentores
de organismos GM convivem em uma mesma regio produtora demanda
sistemas de controle e de punio na compra de sementes que se chocam com
os dispositivos da CDB e a Lei dos Cultivares, de 1997, que permitem ao
agricultor multiplicar sua prpria semente.
5 OBSERVAES FINAIS
O captulo visou oferecer um panorama das questes envolvendo a modernizao
da agricultura e a emergncia da biotecnologia agrcola. Resumem-se, a seguir, os
pontos principais do texto.
A agricultura moderna e a criao do agronegcio so baseadas em gastos de
pesquisa, que foram congurando um amplo sistema de inovao. A congurao
e os resultados dos sistemas variam de um lugar para outro. A articulao das
distintas fontes de inovao, quando bem-sucedida, fator determinante de
sucesso que diferencia pases, regies e localidades.
O melhoramento gentico cumpre um papel central no processo de
transformao da agricultura, ao permitir a articulao das distintas fontes de
inovao em ambientes diversos. A agricultura de gros, com suas caractersticas
de giro intenso e de fortes estmulos de mercado, captou fortemente os benefcios
do conhecimento tcnico-cientco dos processos em torno do melhoramento
gentico, e gerou o que Lopes (2003) denominou produtos-plataforma.
117
A criao de produtos-plataforma viabilizou estratgias de empresas dos
setores de sementes, de qumica e de farmacutica em torno das oportunidades
biotecnolgicas, aumentadas pela contnua ampliao do paradigma tecnolgico.
O resultado inicial deste esforo de pesquisa, os cultivares transgnicos, deu
continuidade ao processo de modernizao da agricultura, apesar da sua natureza
cientca radicalmente inovadora. Os impactos foram claramente detectados por
pesquisas realizadas no mundo todo, e seus benefcios percebidos principalmente
por agricultores de pases em que o agronegcio e as cadeias agroindustriais so
relevantes para a economia.
A percepo dos benefcios dos transgnicos na agricultura tem se
comprovado pelo seu amplo processo de difuso: na atualidade, o plantio de
transgnicos ocupa mais de 150 milhes de hectares. Todavia, a percepo
de benefcios ao longo da cadeia depende do sucesso e da aceitao de novos
transgnicos, como, por exemplo, alimentos funcionais. H, portanto, um
desao em convencer os consumidores de gros e derivados transgnicos de que
os benefcios percebidos e potenciais dos transgnicos superam riscos potenciais,
uma vez que poucos efeitos negativos se vericaram, at o presente momento, em
sua ampla difuso na agricultura.
Todavia, a difuso de transgnicos demanda regulao em vrios nveis, o
que mantm de forma quase exaustiva o debate em torno do grau de exigncia
para sua liberao na natureza. Este estudo prope que tais exigncias faam
parte de um processo de constituio de instituies endgenas de regulao, que
marquem no s a propagao da tecnologia, mas as caractersticas dos mercados.
A poca dos mercados regulados chegou.
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CAPTULO 5
MUDANAS E REITERAO DA HETEROGENEIDADE DO
MERCADO DE TRABALHO AGRCOLA
*

Claudio Salvadori Dedecca
*
1 INTRODUO
Ao longo do sculo XX, o Brasil conheceu um rpido processo de urbanizao
da sua estruturao produtiva e da congurao espacial de sua populao.
Em 1930, trs de cada quatro brasileiros residiam no campo. Ao nal do sculo,
cerca de um em cada seis continuavam nesta situao.
Apesar da extenso do processo de urbanizao trilhado pelo pas, o Brasil
iniciou este sculo com uma populao rural ainda expressiva. Em 2008, 30,8
milhes de pessoas declararam residir em zona rural. Entretanto, a consolidao
de uma malha urbana com elevado nmero de pequenas cidades determina
que parte dos residentes na zona rural trabalhe em reas urbanas, ocorrendo
tambm a situao inversa. Deste modo, a medida mais precisa da ocupao
no campo corresponde populao ativa vinculada s atividades agrcolas.
Segundo esta perspectiva, tais atividades envolviam 16 milhes de pessoas em
2008, representando 17,4% da populao ocupada do pas.
No obstante a reduo da participao relativa do pessoal ocupado
na agricultura ter continuado ao longo da primeira dcada do sculo XXI, o
estoque de populao diretamente ocupada nas atividades agrcolas manteve-se
praticamente inalterado. A manuteno deste estoque no esconde pelo menos
duas alteraes relevantes na estrutura ocupacional: de um lado, a retrao do
estoque de populao ocupada remunerada, e de outro, a ampliao das formas
de trabalho no remuneradas ou destinadas ao prprio consumo.
* Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP).
124
Estas informaes gerais permitem explicitar pelo menos dois fatores
relevantes que condicionam o funcionamento e a evoluo do mercado de
trabalho agrcola no Brasil. O primeiro a prpria existncia de um estoque ainda
elevado de populao ocupada em atividades agrcolas, havendo sinais de que o
pas conviver com a preservao de um segmento de trabalho agrcola expressivo
nas prximas dcadas. O segundo refere-se elevada participao das ocupaes
no remuneradas no total do pessoal ocupado na agricultura.
Esses dois fatores apontam para a reiterao da heterogeneidade que marcou
a ocupao e o mercado de trabalho agrcola brasileiro no sculo passado em
meio s transformaes estruturais que vm ocorrendo nas ltimas dcadas,
com vigor aumentado no perodo mais recente. Estes movimentos de reiterao
e transformao encontram-se relacionados seja s mudanas tecnolgicas e
organizacionais ocorridas na agricultura e no meio rural, seja ao marco institucional
ou regulatrio decorrente das determinaes da Constituio Federal de 1988
(novos institutos de regulamentao das relaes de trabalho e de scalizao dos
contratos de trabalho), seja ainda s polticas de proteo social e transferncia de
renda consolidadas ao longo desta primeira dcada.
O estudo tem o propsito de explicitar as novas caractersticas da heterogenei-
dade do trabalho agrcola, bem como os determinantes da sua reiterao. O enten-
dimento do processo se constitui em conhecimento fundamental para a conduo
de polticas pblicas que tenham a capacidade de alterar as condies produtivas e
sociais que predominam no trabalho agrcola.
2 DIMENSO E CARACTERSTICAS DO MERCADO DE
TRABALHO NA AGRICULTURA
O Censo Agropecurio de 2006 apresenta uma fotograa bastante detalhada
da agricultura brasileira. Computou 5,175 milhes de estabelecimentos,
responsveis por uma produo que representa aproximadamente 8% do
produto interno bruto (PIB) e que, em 2006, absorviam cerca de 16 milhes
de pessoas. Sob qualquer ngulo de observao, o censo revela uma agricultura
caracterizada por desigualdade estrutural decorrente da convivncia com
problemas que necessitam ser equacionados pela poltica pblica e por
conguraes heterogneas quanto ao acesso e uso da tecnologia, estrutura
de gesto da produo e propriedade da terra. A heterogeneidade se traduz
em disperso dos nveis de produtividade intra e intersetores produtivos, bem
como das relaes de trabalho e das remuneraes. Esta dinmica permite
que estabelecimentos economicamente dinmicos e sustentveis de todos os
tamanhos grandes, pequenos, mdios, com organizao de base familiar ou
de gesto empresarial-capitalista participem muitas vezes das mesmas cadeias
produtivas e/ou compitam nos mesmos mercados que: i) as unidades que utilizam
125
Mudanas e Reiterao da Heterogeneidade do Mercado de Trabalho Agrcola
tecnologia avanada e integram sistemas produtivos de elevada competitividade;
e ii) as unidades que ainda utilizam tcnicas rudimentares e apresentam relaes
de produo mais prximas ao passado medieval que aos padres exigidos pela
sociedade neste incio de sculo. Tal dinmica permite a preservao de unidades
improdutivas de toda classe de tamanho.
Apesar da tendncia de queda da contribuio da agricultura para o PIB
observada ao longo das ltimas dcadas, deve-se salientar que o setor apresenta
uma importncia econmica e social superior sugerida nas contas nacionais,
em razo das demandas que sua atividade produtiva gera para os demais setores
de atividade econmica e de seu papel na oferta de alimentos a preos adequados
ao perl de renda da populao. Portanto, o desempenho do setor deve ser
considerado estratgico para a economia e para a sociedade brasileira. A agricultura
est na base do complexo produtivo que responde por quase um tero do PIB
(o percentual varia segundo a fonte da estimativa), o qual, em 2009, exportou
US$ 68 bilhes (44%), importou US$ 18,5 bilhes e gerou um supervit de
US$ 49 bilhes, principal responsvel pelo saldo de US$ 25 bilhes da balana
comercial, representando, portanto, um vetor relevante para o crescimento e o
desenvolvimento socioeconmico do pas.
2.1 A ocupao segundo o censo agropecurio
A evoluo do trabalho na agricultura, tal como registrada pelos censos demogrcos
entre 1940 e 2000, revela que no espao de tempo de 60 anos, a ocupao agrcola
reuiu no pas de 70% para 15% (BUAINAIN e DEDECCA, 2008, p. 22),
enquanto nos EUA e no Reino Unido, este processo ocorreu ao longo de 150 e
300 anos, respectivamente. Alm disso, tal movimento foi marcado por dinmicas
e intensidades diferentes entre as regies do pas. Ao passo que, em 1940, a parcela
da populao ocupada agrcola era de aproximadamente 70% em todas as regies
geogrcas, ela variava de 23,8% na regio Nordeste a 9,3% na Sudeste.
Segundo os censos agropecurios, o pessoal ocupado na agricultura caiu de
21,1 milhes para 16,4 milhes entre as datas de referncia: 31 de dezembro
de 1980 e 31 de dezembro de 2006 (grco 1).
1
Entre as regies, o Nordeste absorve
1. Os dados de pessoal ocupado informado pelo censo agropecurio diferem daqueles do censo demogrco
e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) ao menos por duas razes metodolgicas. No primeiro
levantamento, as informaes so coletadas nos estabelecimentos com mais de cinco empregados, enquanto nos
outros dois, a fonte so os domiclios. A outra razo a ser mencionada relaciona-se ao fato de o censo agropecurio,
por tomar a informao bruta do estabelecimento, incorre em dupla contagem, pois parte dela pode se referir a um
mesmo indivduo, que foi empregado, no ano de referncia, em dois estabelecimentos. Portanto, os resultados do censo
agropecurio expressam a demanda de trabalho dos estabelecimentos agrcolas, mas no se constitui em informao
precisa sobre o estoque de populao ocupada no setor. Apesar das diculdades para mensurar a dimenso da
ocupao agrcola, esta mais bem estabelecida pelo censo demogrco ou pela PNAD. Sobre este assunto, ver
Kageyama (1985).
126
o maior contingente, quase 8 milhes de pessoas, boa parte do qual envolvido
em atividades de baixa produtividade, como a mo de obra no remunerada da
famlia; o Centro-Oeste absorve o menor nmero de pessoas, pouco mais de 1
milho, em que pese o elevado dinamismo da agropecuria nesta regio. Tambm
se observa que a participao de menores de 14 anos varia de quase 13% na regio
Norte 3,5% no Sudeste, cando em torno de 6,5% nas demais regies.
GRFICO 1
Evoluo do total do pessoal ocupado Brasil e regies
Fonte: Censos agropecurios (IBGE).
Nota:
1
Dados da divulgao preliminar.
TABELA 1
Pessoal ocupado nos estabelecimentos em 31/12/2006
(Em milhes de pessoas)
Grandes
regies
Pessoal ocupado nos estabelecimentos
Total De 14 anos e mais %
Brasil 16,6 15,5 93,6
Norte 1,7 1,4 87,2
Nordeste 7,7 7,2 93,7
Sudeste 3,3 3,2 96,5
Sul 2,9 2,7 93,9
Centro-Oeste 1,0 0,94 93,0
Fonte: IBGE - Censo Agropecurio 2006.
Nota: Inclusive o produtor.
127
Quando se considera o pessoal ocupado por categoria (responsvel e
membros no remunerados, permanente, temporrio, parceiro e outra condio),
vm tona tanto as diferenas regionais como a heterogeneidade estrutural do
mercado de trabalho agrcola. Em 1995 (31 de dezembro), aproximadamente
75% do pessoal ocupado correspondia categoria responsvel e membros no
remunerados da famlia, 9% aos trabalhadores assalariados permanentes, 9% aos
trabalhadores temporrios e 1,5% aos parceiros (grco 2). Nos 25 anos decorridos
at a realizao do Censo de 2006, ocorreram signicativas mudanas estruturais
na agricultura brasileira, no apenas no contingente absoluto, que caiu de 21 para
16 milhes entre 1980 e 2006, como tambm nas categorias e na distribuio
regional. Do total de ocupados, 40% encontravam-se em estabelecimentos com at
10 hectares (ha), e 70% em unidades com at 50 ha, conrmando que o pequeno
estabelecimento preservou o papel de reteno de mo de obra no meio rural.
GRFICO 2
Pessoal ocupado por categoria
Fonte: Censos agropecurios (IBGE).
Tambm se observa uma elevada concentrao de pessoal ocupado com lao
de parentesco com o produtor. Com efeito, 12,8 milhes de pessoas, quantidade
equivalente a 77% do total ocupado, tinham parentesco com o produtor. Estes
nmeros revelam um mercado de trabalho pouco desenvolvido, no qual as relaes
de ocupao e trabalhista dependem mais de laos familiares que das condies
vigentes no mercado. Tanto assim que, do total do pessoal ocupado com lao de
parentesco, apenas 538 mil recebiam salrio, o que equivale a somente 3,2% do
pessoal ocupado total, e a 4,2% do total do pessoal com lao de parentesco. Outra
caracterstica que revela a endogenia da ocupao agrcola que 80% do pessoal
com lao de parentesco residia no prprio estabelecimento, percentual que varia
de 75% na regio Sudeste a 86% na Norte.
128
TABELA 2
Pessoal ocupado nos estabelecimentos em 31/12 com lao de parentesco
com o produtor, por idade e principais caractersticas do pessoal (2006)
(Em mil pessoas)
Grandes
regies
Pessoal ocupado nos estabelecimentos com lao de parentesco com o produtor
Total
De 14 anos
e mais
%
Principais caractersticas em relao ao total do pessoal ocupado
Residiam no
estabelecimento
Sabiam ler e
escrever
Recebiam
salrio
Tinham
qualicao
Prossional
Trabalhavam
somente em
atividade
agropecuria
Brasil 12.801,2 11.792,3 92,1 10.122,1 8.236,8 538,0 286,7 223,7
Norte 1.467,5 1.261,2 85,9 1.266,3 911,0 51,5 16,5 24,9
Nordeste 6.209,5 5.738,4 92,4 4.727,0 3.279,1 194,0 57,6 77,1
Sudeste 1.975,5 1.877,9 95,1 1.488,3 1.470,8 118,6 78,5 50,8
Sul 2.448,9 2.276,4 93,0 2.078,3 2.064,3 122,6 105,1 51,0
Centro-Oeste 699,7 638,4 91,2 562,3 511,5 51,2 29,0 19,9
Nota: Inclusive o produtor.
TABELA 3
Pessoal ocupado nos estabelecimentos em 31/12 sem lao de parentesco
com o produtor, por idade e principais caractersticas do pessoal ocupado
em relao ao total (2006)
(Em mil pessoas)
Grandes
regies
Pessoal ocupado nos estabelecimentos sem lao de parentesco com o produtor
Total
De 14 anos
e mais
%
Residiam no
estabelecimento
Tinham
qualicao
Prossional
Trabalhavam
somente em
atividade
agropecuria
Brasil 3.766,4 3.713,0 98,6 985,1 186,4 113,4
Norte 188,1 183,1 97,3 73,5 7,5 9,6
Nordeste 1.489,1 1.474,5 99,0 256,6 41,7 33,6
Sudeste 1.307,4 1.288,5 98,6 347,2 70,8 33,8
Sul 471,5 465,9 98,8 146,0 37,0 23,6
Centro-Oeste 310,2 301,0 97,0 161,8 29,4 12,7
Nota: Inclusive empregados em outra condio e pessoas no remuneradas com lao de parentesco com estes empregados
que os auxiliaram em suas atividades.
O pessoal ocupado sem lao de parentesco representava 22% do total,
praticamente a totalidade com idade superior a 14 anos. Deste contingente,
26% residiam nos estabelecimentos do Brasil como um todo, percentual que
variava segundo a regio. No Centro-Oeste e Norte, alcanava 50% e 39%,
129
respectivamente, e no Nordeste, apenas 17%, cando entre 26% e 30% no
Sudeste e Sul (tabela 4). Estas diferenas reetem tanto estruturas produtivas
particulares como caractersticas diferenciadas entre as regies. No Centro-
Oeste, alm da forte participao da produo em larga escala possivelmente a
principal responsvel pela absoro da mo de obra sem parentesco , as distncias
certamente dicultam a residncia fora dos estabelecimentos. No Nordeste,
por sua vez, o baixo percentual de pessoal sem lao de parentesco vivendo nos
estabelecimentos reete a predominncia de assalariados temporrios, enquanto
no Sul e Sudeste, as distncias mais curtas e a malha urbana espalhada na
maior parte do territrio tornam vivel a moradia nas cidades e o trabalho nos
estabelecimentos agropecurios.
TABELA 4
Pessoal ocupado nos estabelecimentos em 31/12 sem lao de parentesco com o
produtor, por idade e principais caractersticas do pessoal ocupado em relao ao
total (2006)
(Em mil pessoas)
Grandes
regies
Total
De 14 anos
e mais
%
Residiam no
estabelecimento
Tinham
qualicao
Prossional
Trabalhavam
somente em
atividade
agropecuria
Brasil 3.766,4 3.713,0 98,6 985,1 186,4 113,4
Norte 188,1 183,1 97,3 73,5 7,5 9,6
Nordeste 1.489,1 1.474,5 99,0 256,6 41,7 33,6
Sudeste 1.307,4 1.288,5 98,6 347,2 70,8 33,8
Sul 471,5 465,9 98,8 146,0 37,0 23,6
Centro-Oeste 310,2 301,0 97,0 161,8 29,4 12,7
Nota: Inclusive empregados em outra condio e pessoas no remuneradas com lao de parentesco com estes empregados
Esta armao prontamente conrmada pela classicao do pessoal
ocupado sem lao de parentesco como empregados temporrios, empregados
parceiros e empregados em outra condio (tabela 5). exceo da regio Centro-
Oeste, onde a participao dos empregados temporrios de 35% do total da
categoria, as regies apresentam percentual superior a 50% a mdia para o
Brasil alcana 60%. No Nordeste e no Norte, 75% e 64% dos empregados sem
lao so temporrios, e no Sul e Sudeste, em torno de 50%.
A natureza temporria do trabalho contratado e a elevada proporo dos
que no residem no prprio estabelecimento so indicaes tanto do ainda
forte entrelaamento entre os segmentos dos pequenos produtores e o mercado
130
de trabalho como de uma aproximao entre o urbano e o rural. De fato, em
1,4 milho de estabelecimentos (28% do total de 5,1 milhes), os produtores
declararam ter atividade fora, dos quais quase a metade armou tratar-se de
atividade agropecuria. Da mesma forma, em 28% dos estabelecimentos, algum
membro da famlia teve atividade fora do estabelecimento em 2006. Ainda
que os dados do censo no permitam conrm-la, a hiptese a de que pelo
menos parte das pessoas ocupadas em regime temporrio residam em pequenos
estabelecimentos agropecurios e sejam tambm produtores. Igualmente, outra
parte do pessoal ocupado no residente no estabelecimento vive em permetros
considerados urbanos. O fato de uma grande proporo ter outra atividade alm
da agropecuria refora a hiptese de que os vnculos com o meio urbano no se
restringem ao local de moradia.
TABELA 5
Pessoal ocupado nos estabelecimentos em 31/12 sem lao de parentesco com o
produtor, por idade e sexo (2006)
(Em mil pessoas)
Grandes
regies
Empregados
temporrios
Empregados
parceiros
Empregados
em outra condio
Brasil 2.271,8 83,1 42,8
Norte 120,4 2,9 1,7
Nordeste 1.125,6 24,0 17,5
Sudeste 665,7 44,1 12,5
Sul 250,7 9,7 5,2
Centro-Oeste 109,5 2,3 5,9
Nota Inclusive empregados em outra condio em pessoas no remuneradas com lao de parentesco com estes empregados
O perl dos ocupados com lao de parentesco e sem lao substancialmente
o mesmo, com diferenas entre as regies que parecem reetir mais as conhecidas
diferenas regionais que particularidades do mercado de trabalho. O percentual
dos que declaram ter qualicao prossional muito baixo no Brasil e em todas
as regies para os dois grupos (tabela 3 e tabela 4), mas a proporo dos com
qualicao entre o pessoal sem lao um pouco mais elevada que a entre o
pessoal com lao. O nvel mais expressivo registrado no Centro-Oeste, onde
9,4% do pessoal sem lao tinha alguma qualicao prossional; o mais baixo,
no Nordeste e Norte, onde apenas 0,9% e 1,1%, respectivamente, do pessoal com
lao tinha alguma qualicao prossional. Surpreende esta informao sobre
qualicao prossional, relativamente descolada das caractersticas das estruturas
produtivas das regies, revelando que as transformaes na base tcnica ainda
no se traduziram em demanda por mo de obra mais especializada e qualicada,
131
que pudesse ser associada a nveis de remunerao mais elevados. Tampouco se
pode supor que a mo de obra mais especializada contratada fora, no sendo
computada pelo censo, pois apenas 251 mil dos 5,1 milhes de estabelecimentos
contrataram mo de obra com intermediao de terceiros, dos quais 95% eram
empreiteiros pessoas fsicas responsveis pela contratao de mo de obra que
trabalhou menos de 31 dias nos estabelecimentos.
Uma informao que chama ateno o baixssimo percentual de pessoas que
trabalhavam somente em atividades agropecurias, seja entre o pessoal com lao de
parentesco, seja entre os sem. O percentual mais elevado o das regies Norte e Sul,
com 5,1% e 5%, respectivamente, do pessoal sem lao; entre os com lao, a mdia
para o Brasil 1,7%, variando entre 2,8% no Centro-Oeste e 1,2% no Nordeste.
Estes nveis to baixos no parecem compatveis com as demais informaes, em
especial com o elevado percentual de pessoas nas duas categorias vivendo nos
estabelecimentos em regies de difcil trnsito entre campo e cidade, o que indica
dedicao plena e em tempo integral ao trabalho no prprio estabelecimento.
No que se refere educao, o censo revela a existncia de analfabetismo
elevado entre os ocupados com lao de parentesco, variando de quase 48% no
Nordeste ao mnimo prximo de 16% no Sul. Para o Brasil como um todo,
pouco mais de 35% dos ocupados com lao no sabiam ler e escrever. Este quadro
delicado da situao educacional da mo de obra na agricultura tende a se agravar
se considerado o analfabetismo funcional, que infelizmente no pode ser avaliado
devido ausncia de informao.
Tambm se observa a elevada concentrao da ocupao nos pequenos
estabelecimentos, em particular nos minifndios. Com efeito, os estabelecimentos
de at 10 ha detm 46,7% do pessoal ocupado com lao de parentesco, enquanto
os estabelecimentos maiores que 100 ha absorvem apenas 14% deste contingente.
Entretanto, os estabelecimentos maiores respondem por maior parcela dos
trabalhadores assalariados permanentes e temporrios, cujo nmero absoluto
diminuiu para pouco mais de 1,1 milho , apenas 7% do pessoal ocupado total.
Esta constatao reete, pelo menos em parte, formas organizacionais especcas,
que tendem a diferenciar estabelecimentos menores, geridos e tocados pela
prpria famlia, daqueles maiores, cujo funcionamento exige maiores propores
de mo de obra de fora da famlia (sem relaes de parentesco com o responsvel).
Ademais, os resultados do censo agropecurio expressam tambm uma
congurao particular do mercado de trabalho agrcola no pas. De um lado, est a
produo em larga escala, baseada na mecanizao intensiva e no trabalho assalariado,
permanente e temporrio, cuja participao no total da ocupao agrcola tende a
cair. De outro lado, esto os pequenos estabelecimentos, com elevada concentrao
dos ocupados de membros no remunerados ou envolvidos em atividades para
132
prprio consumo, caracterizados por uma situao de baixa produtividade
relacionada a um nvel pondervel de subemprego, que vm ganhando expresso
na estrutura ocupacional. Estabelecem-se, deste modo, tendncias contraditrias
entre transformaes da estrutura produtiva que elevam a produtividade do
trabalho (e total dos fatores), mas reduzem a demanda por mo de obra nas
atividades estritamente agropecurias, e as mudanas na estrutura ocupacional,
que parece se ajustar s transformaes produtivas preservando as ocupaes no
assalariadas associadas principalmente aos pequenos estabelecimentos. Enquanto as
transformaes permitem aumentos de produtividade na agricultura, a preservao
se baseia na reiterao da baixa produtividade, cuja superao implicaria, no limite,
a expulso de pessoal ocupado com lao de parentesco, o que no parece ter
ocorrido de forma signicativa nos ltimos anos. Ao contrrio, h evidncias de
que o conjunto de mudanas ocorridas na sociedade elevou a capacidade de este
segmento reter mo de obra.
As dinmicas da estrutura produtiva e de ocupao reveladas pelo censo
agropecurio encontram-se associadas a estabelecimentos com graus de organi-
zao e gesto mnimos. Apesar de os valores de ocupados observados no Censo
Agropecurio de 2006 e na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) serem prximos, tal fato, pelos motivos anteriormente apontados,
no passa de uma mera coincidncia. Assim, a obteno de dados mais abrangen-
tes sobre a populao ocupada nas atividades agrcolas continua dependendo dos
levantamentos domiciliares, como a PNAD ou o censo demogrco.
2.2 Tendncias recentes da populao ocupada nas atividades agrcolas
Ao longo do sculo XX, o Brasil conviveu com um processo intenso de migrao
campo cidade, que resultou em acentuada reduo relativa da populao
rural. A comparao com outros pases revela que a velocidade deste processo
foi signicativamente maior no Brasil. Em menos de 60 anos, a participao da
ocupao agrcola no total caiu, no Brasil, de 70% para 15%. O ritmo deste
processo de esvaziamento relativo do campo, muito superior ao registrado nos
pases desenvolvidos, interagiu com as transformaes em curso na sociedade
brasileira. Isto inuenciou em particular a congurao do mercado de trabalho
urbano e das prprias cidades, assim como das relaes de trabalho no meio rural.
O crescimento da populao urbana, das cidades e das atividades econmicas
associadas indstria contribuiu para a disseminao da ideia de que o Brasil
um pas urbano. Mesmo sem entrar na polmica sobre o tema,
2
o fato que,
em 2007, a populao rural brasileira somava aproximadamente 31 milhes de
2. Ver Graziano da Silva (1996 e 2001) e Veiga (2004), por exemplo.
133
pessoas, contingente superior populao total de diversos pases das Amricas
ou de outros continentes.
Alm da dimenso da populao estritamente rural, outro trao marcante
a importncia do emprego agrcola no Brasil. Enquanto nos pases desenvolvidos,
como Estados Unidos, Frana, Alemanha, Holanda e Reino Unido, a participao
da ocupao agrcola em 2000 situava-se entre 2,7% na Frana e 1,7% no Reino
Unido, no Brasil, o percentual estava prximo de 20%. Em termos absolutos,
a populao rural brasileira, em 2000, tinha dimenso inferior somente s
populaes totais de Argentina, Chile e Mxico, quando considerados os pases
da Amrica Latina.
3
Ao longo da dcada, o nmero de pessoas ocupadas na agricultura caiu de
15,2 milhes para 14,8 milhes, evidenciando uma reduo tnue do estoque
e signicativamente menor que aquelas observadas nas duas dcadas anteriores
(tabela 6). Em 2008, a ocupao em atividades agrcolas era superior popu-
lao do Chile e Uruguai, por exemplo. Ou seja, apesar da queda rpida da
participao da ocupao agrcola no total registrado nos ltimos 50 anos, o pas
continua a manter um mercado de trabalho agrcola responsvel pela absoro
e pelas condies de sobrevivncia de um contingente populacional relevante.
De acordo com outro estudo sobre o tema (NEDER, 2009), a atividade agrcola
ainda importante como absorvedora da populao ocupada no meio rural,
independentemente do local de moradia da mo de obra.
TABELA 6
Populao economicamente ativa segundo condio de atividade e situao do
domiclio (2003-2008)
2001 2008 2001 2008
2003-
2008
Populao economicamente ativa 83.176.726 96.965.142 100,0 100,0 2,4
Populao ocupada 75.323.293 89.891.078 90,6 92,7 2,8
Agrcola 15.209.181 14.838.554 18,3 15,3 -0,3
ocupados remunerados 8.896.726 8.787.234 10,7 9,1 -0,2
prprio consumo 2.903.758 3.918.927 3,5 4,0 5,0
no remunerados com 15 horas ou mais 3.408.697 2.132.393 4,1 2,2 -5,3
No agrcola 60.114.112 75.052.524 72,3 77,4 3,6
ocupados remunerados 58.526.380 73.655.033 70,4 76,0 3,7
construo prprio uso 148.613 106.585 0,2 0,1 -4,0
no remunerados com 15 horas ou mais 1.439.119 1.290.906 1,7 1,3 -1,5
Desempregados 7.853.433 7.074.064 9,4 7,3 -1,4
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, Instituto de Geograa e Estatstica (PNAD/IBGE). Microdados.
3. Ver Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal)/Organizao das Naes Unidas (ONU), disponvel
em: <http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas>.
134
Entretanto, a responsabilidade da agricultura na sustentao do seu mercado
de trabalho tem sido marcada por uma alterao da sua estrutura ocupacional
ao longo desta dcada. O trabalho remunerado tem cedido participao para
o trabalho para o prprio consumo. Enquanto a populao ocupada agrcola
conheceu uma reduo aproximada de 400 mil postos de trabalho durante a
dcada, observou-se um incremento do trabalho para o prprio consumo de
cerca de 1 milho de postos. Ao contrrio do ocorrido ao longo do sculo XX,
a ocupao remunerada reui, mas tem deixado de ser determinante para o
comportamento da estrutura ocupacional agrcola. A expectativa de progressivo
assalariamento, considerada parte inseparvel do processo de urbanizao do pas,
no tem sido reiterada ao longo da dcada atual.
inegvel que as transformaes do mercado de trabalho agrcola caminham
em direo a uma maior heterogeneidade de sua estrutura ocupacional,
movimento que parece incorporar fatos j conhecidos, bem como outros, que
devem ser considerados novos. O Brasil constituiu seu mercado de trabalho livre
tardiamente, em um contexto institucional que imps fortes restries ao acesso
da populao livre terra, limitando as opes de trabalho para a populao
rural, bem como resguardando relaes de trabalho precrias assalariadas e no
assalariadas (DEDECCA, 2005).
Durante o processo de industrializao, as transformaes estruturais da
economia e sociedade brasileiras se traduziram na reduo rpida da parcela
da populao ocupada na agricultura e na expanso do trabalho assalariado
permanente e temporrio. Apesar da profundidade das transformaes
econmicas e sociais conhecidas pelo pas, e da queda da populao ocupada
na agricultura, preservou-se um contingente expressivo de populao vinculada
a atividades de baixa produtividade e dinamismo econmico, em particular nas
regies Norte e Nordeste. Desta maneira, transitou-se para o sculo XXI com
uma estrutura ocupacional no meio rural que articula velhas e novas formas de
relaes de trabalho e produo, gravadas por polarizaes ocupacionais que
deveriam destoar do grau de desenvolvimento alcanado pelo Brasil. Mais ainda,
possvel que as polarizaes estejam se acentuando em razo tanto das mudanas
na base tcnica da agropecuria como tambm das mudanas institucionais e da
retomada do crescimento e dinamismo econmico em geral, em particular nas
regies retardatrias e no interior do pas (BALSADI, 2008).
O confronto das informaes do censo agropecurio com as da PNAD sugere
a reproduo, na atividade agrcola, de ocupaes no remuneradas, associadas
a processos produtivos orientados predominantemente para a sobrevivncia
135
daqueles que as exercem. Estes processos so responsveis pela absoro de um
nmero expressivo de pessoas em atividades agropecurias de baixa produtividade,
no possuindo capacidade para a acumulao de capital e apresentando baixa
incorporao do progresso tecnolgico.
4
A associao entre a reteno de mo de obra em atividades de baixa
produtividade reforada pela observao de Neder (2009) de que:
(...) com exceo dos trabalhadores na produo para o prprio consumo, para as
demais categorias observa-se reduo do nmero de horas mdias trabalhadas no
perodo 1995 a 2006 (...) [e que] (...) para os trabalhadores no remunerados de
membros da unidade domiciliar ocorre decrscimo de uma mdia de 31,92 horas
trabalhadas em 1995 para 27,91 em 2006.
Por sua vez, as horas trabalhadas pelos ocupados na produo para o prprio
consumo se elevam de 14 para 16,9 no mesmo perodo.
Ainda que no sejam objeto deste estudo, parece conveniente explorar
algumas hipteses sobre as evolues distintas das ocupaes no remuneradas
e remuneradas ao longo da dcada, tendo em vista que esta evoluo da
estrutura ocupacional se realiza concomitantemente consolidao de uma base
agroindustrial altamente produtiva e competitiva.
Analisando-se as transformaes produtivas da agricultura brasileira,
constata-se existir farta evidncia
5
da emergncia de novas caractersticas em
relao ao processo de expanso da produo setorial, que poderiam anular a
tendncia de reduo do nmero de trabalhadores. Ao mesmo tempo que se
observa um arrefecimento no ritmo de incorporao de novas terras, a expanso
horizontal nas reas de fronteira se sustenta em bases tecnolgicas e sistemas
produtivos intensivos em capital, elevada mecanizao e escala. Este movimento
de modernizao, j presente e forte desde o nal dos anos 1960, se refora
e se expande em certas reas de ocupao antiga. Em cada local, apresenta-se
associado ao crescimento de uma ou outra cultura, seja a cana-de-acar, soja,
milho ou trigo, seja a laranja, eucalipto ou caf. Ou seja, o notvel crescimento
da produo agrcola se sustenta na elevao da produtividade total dos fatores,
rompendo o padro tradicional de crescimento determinado pela incorporao
de novas terras e mo de obra.
4. As informaes referentes aos indicadores usualmente associados ao progresso tecnolgico conrmam a persistn-
cia da heterogeneidade tecnolgica na agricultura. Buainain et al. (2007) evidenciam a diferenciao da agricultura
familiar e argumentam que o atraso relativo est associado s diculdades para inovar, no falta de tecnologia
apropriada para os agricultores familiares.
5. Ver, por exemplo, os trabalhos de Jos Garcia Gasques sobre o padro de evoluo da agricultura brasileira, entre os
quais o primeiro captulo publicado neste mesmo volume, e Gasques, Bastos e Bacchi (2009).
136
Esse processo se traduz em queda na absoro direta de mo de obra.
Ademais, enquanto as mudanas produtivas afetam positivamente as relaes
de trabalho assalariado no sentido de ampliar a possibilidade de incluso dos
trabalhadores no sistema pblico de proteo e regulao do trabalho, constata-se
uma reduo desta parcela de mo de obra.
Este movimento de modernizao no se restringe aos estabelecimentos
mdios e grandes, uma vez que tambm envolve pelo menos uma parcela dos
chamados pequenos produtores, comumente identicados como agricultores
familiares. De fato, um nmero crescente de agricultores familiares est integrado
s cadeias da agroindstria, seja como fornecedores em sistemas de integrao
vertical, seja por meio de contratos de suprimento com nvel de integrao varivel.
Uma parcela destes produtores vem se modernizando nas ltimas duas dcadas,
como condio para manterem a associao e/ou por presso dos mercados aos
quais esto integrados.
Mesmo uma parte dos produtores familiares que no so considerados
integrados vem introduzindo novas tecnologias. Isto tem ocorrido tanto por
presso da prpria necessidade de manter um patamar de produo minimamente
compatvel com a reproduo da unidade familiar-produtiva como por fora de
inovaes institucionais, e/ou para se ajustar dinmica demogrca da famlia.
Tal dinmica marcada pela reduo do tamanho da famlia e sada mais precoce
dos jovens em busca de oportunidades nos centros urbanos. Neste ltimo caso,
a introduo de tcnicas poupadoras de trabalho condio de viabilidade da
unidade produtiva, e no primeiro, uma consequncia das novas exigncias, sem o
qu a unidade deixa de ser vivel.
Um exemplo das consequncias das inovaes institucionais refere-se s
exigncias sanitrias na produo leiteira, que tem tornado obrigatria a adoo
de equipamentos, tcnicas e modelos organizacionais de produo e articulao
com o mercado que repercutiram sobre toda a cadeia. Sendo este argumento
verdadeiro, est-se diante de um processo que poder acentuar a heterogeneidade
e diferenciao no interior do vasto universo do que vem sendo tratado como
agricultura familiar. Isto porque apenas parte deste grupo est apto a incorporar-se
ou ser incorporado aos processos de inovao tecnolgica necessrios para
assegurar a reproduo e viabilidade das unidades produtivas.
Essa nova articulao uma hiptese para a qual no se apresentar
comprovao a partir das informaes utilizadas neste estudo, mas que consistente
com a estabilidade, at certo ponto surpreendente, da ocupao de trabalhadores
no assalariados. Como se argumenta adiante, esta estabilidade associa-se tambm s
137
polticas pblicas que vm sendo implementadas e s transformaes das economias
locais, principalmente no Nordeste.
Assim como a dinmica produtiva de vrias cadeias e cultivos, a reproduo
da heterogeneidade que se traduz nas dinmicas distintas observadas para os
trabalhadores assalariados e os por conta prpria, no remunerados e para o
prprio consumo est associada a processos em curso no amplo segmento que
vem sendo chamado de agricultura familiar. Sem dvida nenhuma, a massicao
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF),
cujas linhas de crdito e transferncias alcanam praticamente todos os segmentos
de produtores familiares, dos mais pobres queles em melhores condies
econmico-nanceiras, tem impacto sobre o mercado de trabalho. De um lado,
estes processos devem ter viabilizado e facilitado a modernizao tecnolgica por
parte dos produtores, nas linhas supracitadas; de outro, elevaram a resistncia
dos pequenos produtores, incluindo os mais pobres, para resistir aos processos
histricos de pauperizao, proletarizao e eliminao, apontados como fatores
relevantes de expulso.
A evoluo da estrutura ocupacional agrcola segundo as regies geogrcas
sugere ser robusta tal hiptese. Os dados revelam a ocorrncia de uma tendncia geral
de aumento do trabalho para o prprio consumo em todas as regies brasileiras, ao
mesmo tempo que se observam evolues diferenciadas da participao do trabalho
remunerado em cada uma delas (tabela 7). Enquanto o trabalho remunerado recua
na regio Nordeste, ganha expresso nas demais regies. Independentemente da
evoluo regional do trabalho remunerado, nota-se um avano generalizado do
trabalho para o prprio consumo em todas elas, conjugado ao recuo do trabalho
no remunerado de apoio atividade familiar. Os dados indicam um adensamento
da ocupao cujo resultado no se orienta para o mercado. Sinaliza-se, deste modo,
o incremento de formas de produo e trabalho isoladas da dinmica do mercado
de produtos agropecurio e, provavelmente, da presso tecnolgica que este tende a
impor ao processo produtivo.
Se a dinmica do mercado de produtos agropecurios vetor determinante
da evoluo do trabalho assalariado, podendo ser, em certa medida, tambm
do trabalho no remunerado, ela tem pouca ou nenhuma inuncia sobre a
evoluo do trabalho para o prprio consumo. Para esta forma de trabalho, o
vetor determinante parece ser as polticas pblicas para a pequena produo e de
proteo social da populao rural.
138
TABELA 7
Distribuio Percentual da ocupao agrcola segundo posio na ocupao e
regio geogrca (2001-2008)
Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total
2001
Ocupados agrcolas remunerados 56,9 66,4 48,6 69,8 58,5
Ocupados prprio consumo 17,6 20,2 21,9 16,2 19,1
No remunerados agrcolas - 15 horas ou mais 25,5 13,4 29,5 14,1 22,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
2008
Ocupados agrcolas remunerados 54,3 69,9 54,2 70,1 59,2
Ocupados prprio consumo 29,1 22,1 24,7 23,7 26,4
No remunerados agrcolas - 15 horas ou mais 16,7 8,0 21,1 6,2 14,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Taxas anuais de crescimento 2001-2008
Ocupados agrcolas remunerados -0,7 0,6 -0,4 1,0 -0,2
Ocupados prprio consumo 7,5 1,2 -0,3 6,6 4,4
No remunerados agrcolas - 15 horas ou mais -5,9 -7,2 -6,6 -10,3 -6,5
Total 0,0 -0,1 -1,4 0,6 -0,2
Fonte: PNAD/IBGE. Microdados. Elaborao dos autores.
Enquanto os anos 1990 foram marcados por sucessivas crises da agricultura
em geral, que atingiam fortemente os pequenos produtores , agricultores
familiares, no perodo mais recente pelo menos um grupo relevante de pequenos
produtores ou agricultores familiares encontrou um anteparo no PRONAF. Aes
tais como o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), por meio do qual so
adquiridos produtos da agricultura familiar, e as iniciativas de apoio produo
de leite em vrios estados do Nordeste contriburam para revitalizar sistemas de
produo locais que estavam em crise e sem perspectivas. Exemplos destes so
as bacia leiteiras do agreste pernambucano e serto sergipano; a cadeia de leite
de cabra no Cariri paraibano; a apicultura no Piau e em vrios outros estados
nordestinos; a mandiocultura em praticamente todo o pas reforando o papel da
farinha de mandioca como cash crop; ou ainda a produo de assentamentos, que
encontrou o caminho do mercado institucional. Nesta mesma linha, colocam-se
o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro) e o Garantia Safra,
que asseguram uma renda mnima aos pequenos produtores ou agricultores
familiares em caso de perda por razes climticas e queda de preos.
A canalizao de grandes volumes de recursos para esse segmento, associada a
seguidas renegociaes e postergao do pagamento das dvidas contradas a cada
ano, elevou a liquidez desses agricultores e certamente operou como mecanismo
de proteo que evitou migraes associadas a crises sazonais e contribuiu para
elevar a capacidade de resistncia e permanncia do ncleo familiar em seus
estabelecimentos. Desta maneira, a hiptese dos autores deste estudo a de
139
que o PRONAF contribuiu tanto para o aumento na participao relativa dos
trabalhadores para o prprio consumo categoria na qual, sem dvida, um grande
nmero de produtores envolvidos nos casos supraindicados pode se enquadrar
perfeitamente como para a elevao do nmero de horas mdias trabalhadas.
A inuncia do PRONAF tambm ajuda a explicar a relativa estabilidade das
demais categorias de trabalho rural no assalariado.
Finalmente, h que se considerar a massicao do Programa Bolsa Famlia e o
aumento da cobertura da previdncia social, tanto em relao aposentadoria como
aos demais benefcios previstos no sistema nacional de proteo social. A transferncia
regular de renda para domiclios rurais modicou radicalmente o status quo de milhes
de domiclios cujos moradores viviam em situao de insegurana associada tanto
incerteza da produo agrcola quanto prpria demanda por trabalho temporrio
remunerado pelo pagamento de dirias que, mesmo para aqueles que trabalharam
durante todo o ms, em muitas regies, no alcanava o salrio mnimo (SM).
A hiptese aqui adotada que os domiclios que tm entre seus membros
pessoas benecirias da aposentadoria rural adquiriram uma estabilidade econmica
e social que deve ter modicado radicalmente as relaes de seus membros
com o mercado de trabalho. Antes, o trabalho fora com qualquer remunerao
era, na prtica, compulsrio a alternativa era o crime ou mendicncia. Isto
porque muitas famlias no logravam sobreviver, mesmo em condies climticas
regulares, da produo agropecuria, tendo que complementar a renda como
diarista ou safrista (trabalho temporrio).
A liquidez propiciada pelas polticas pblicas em geral eliminou essa
presso e permitiu a permanncia de muitos membros da famlia nas categorias
de trabalho no assalariado. Alm disso, a dinamizao das economias locais
criou alternativas de ocupao no agrcola para muitos membros de famlias
rurais, em particular para aqueles com algum nvel de escolaridade, favorecendo
a sada dos jovens que, no passado, engrossavam os contingentes de trabalhadores
assalariados temporrios. Estes processos foram ainda mais acentuados em razo
da poltica de valorizao do SM, ao qual muitos dos benefcios esto vinculados
e que tambm servem de parmetro para a remunerao, tanto no setor pblico
como privado, da maioria dos empregados e trabalhadores urbanos nas pequenas
cidades rurais do interior do pas.
A outra consequncia dessa maior estabilidade da renda nos domiclios
rurais e da presena de novas alternativas de trabalho rural no agrcola e urbano
a elevao do custo de oportunidade do trabalho no meio rural. Ou seja,
os membros dos domiclios benecirios destas polticas e programas j no
precisam tanto do trabalho temporrio e tampouco querem trabalhar por
qualquer diria, o que tem levado muitos a interpretar que tais programas estariam
140
estimulando a preguia rural. Na verdade, tais programas esto desencadeando
um processo virtuoso de elevao do custo do trabalho, que no limite obrigar
a uma elevao da produtividade nas atividades que dependem de mo de obra
assalariada permanente ou temporria (com provvel reduo na demanda). Isto
elevar a competitividade dos estabelecimentos que utilizam majoritariamente o
trabalho familiar, podendo compensar, pelo menos parcialmente, as desvantagens
de escala que vm inviabilizando muitas atividades que, no passado, eram tpicas
da agricultura familiar.
Entretanto, esses mesmos fatores criam diculdades para aqueles segmentos
da prpria agricultura familiar que dependem da participao de assalariados,
permanentes e principalmente temporrios. Um exemplo atual destas diculdades
o caso do caf no Paran, Esprito Santo e Minas Gerais: os produtores familiares
esto ceifando seus cafezais ou reduzindo-o dimenso de cultivo de quintal
devido ao custo elevado da mo de obra temporria, incompatvel com os preos
vigentes nos ltimos anos. Tambm se registram casos de desistncia ou reduo
de escala produtiva entre tradicionais produtores de frangos e sunos, que foram
bem-sucedidos e conseguiram ampliar a capacidade de produo para alm da
disponibilidade estrita de mo de obra familiar que em muitas reas vem se
reduzindo devido migrao dos jovens e envelhecimento dos adultos.
Uma indagao que no pode ser eliminada ou evitada se refere estabilidade
deste contingente populacional hoje inserido nas categorias de trabalho por conta
prpria, no remunerado e para consumo prprio. Uma hiptese possvel a de
que as formas de trabalho no remuneradas se reproduzam por um longo perodo,
podendo at ganhar dimenso relativa ou mesmo absoluta devido reduo da
elasticidade produto/ocupao remunerada nos setores com maior densidade
tecnolgica e dinamismo da produtividade. Em que medida estas categorias se
reproduziro no futuro? Como promover a elevao da produtividade do trabalho
e do nvel de vida que preserve, pelo menos em parte, o status de trabalhadores e
produtores agrcolas? Estas so questes relevantes para efeitos de polticas pblicas.
Aceita essa possibilidade, inevitvel considerar que o baixo nvel de
escolaridade da mo de obra um problema para a melhoria da renda nas
unidades de pequeno porte, mesmo que a poltica pblica busque melhorar
suas condies tecnolgicas e organizacionais. Aceitando a escolaridade como
uma proxy da qualicao da mo de obra, nota-se que a mdia de anos de
estudo varia de quatro a seis em todas as categorias ocupacionais e regies
geogrcas. Ou seja, independentemente de a ocupao ser remunerada ou
no, o nvel de qualicao do trabalhador rural bastante baixo.
6
Os dados da
6. Existe grande controvrsia em relao a se tomarem os anos de estudo como proxy da qualicao do ocupado.
141
PNAD para o perodo analisado revelam a reiterao da baixa qualicao neste
segmento do mercado nacional de trabalho, o que permite esperar a ampliao
dos diferenciais de qualicao entre os mercados de trabalho agrcola e no
agrcola e a possibilidade de se aprofundarem os diferenciais de remunerao
existentes entre eles.
A evoluo e o perl dos rendimentos dos ocupados agrcolas e no
agrcolas fornecem uma primeira evidncia em favor desse argumento.
Sistematicamente, os ocupados agrcolas, independentemente do estrato,
continuam a auferir rendimentos signicativamente inferiores aos obtidos pelos
ocupados no agrcolas. Durante o perodo recente de crescimento, notam-se
ganhos generalizados de renda para todos os estratos pertencentes aos segmentos
agrcolas e no agrcolas. Apesar de a diferena ter se reduzido, tal movimento
foi muito tnue e diferenciado quando se consideram os diversos estratos de
rendimentos. A desvantagem da situao dos trabalhadores remunerados
agrcolas evidenciada quando se tem em conta a parcela daqueles que ganham
menos de um SM comparativamente quela encontrada para os trabalhadores
no agrcolas. Em 2008, metade dos trabalhadores agrcolas auferia menos que
o SM, contra aproximadamente 20% dos trabalhadores no agrcolas. Estes
dados revelam a necessidade de uma mudana no mercado de trabalho agrcola
que altere positivamente seu perl de remunerao, de modo a estimular uma
maior insero produtiva remunerada do trabalho para o prprio consumo ou
no remunerado. Caso isto no ocorra, provvel que a presso sobre a poltica
pblica cresa, no sentido de demand-la ainda mais enquanto instrumento de
proteo baixa renda dos trabalhadores remunerados ou de gerao de renda
para os no remunerados.
Outra evidncia da relao entre rendimento e baixa qualicao pode ser
observada quando explorados os dados considerando-se as regies geogrcas e a
posio na ocupao. Nota-se que h diferenciais expressivos de rendimento entre
as ocupaes no assalariadas, sendo estes diferenciais signicativamente menores
para as ocupaes assalariadas, em especial quando considerados os rendimento
dos empregados com carteira de trabalho assinada. Tambm notvel a diferena
no nvel de remunerao dos empregados com carteira entre as regies, o que
pode ser associado tanto composio da produo e nvel de produtividade
quanto heterogeneidade da estrutura produtiva em cada regio.
Sem dvida, esta identidade pode se apresentar extremamente frgil no mercado de trabalho no agrcola, em razo
de a complexidade da estrutura ocupacional poder incorporar a fora de trabalho com maior escolaridade em ocu-
paes de baixa qualicao. Esta, contudo, no parece ser a situao do mercado de trabalho agrcola, em razo da
menor complexidade de sua estrutura ocupacional. Os segmentos produtivos possuem estruturas ocupacionais muito
concentradas em certas qualicaes, as quais, muitas vezes, pouco se diferenciam entre eles. Assim, o indicador de
escolaridade parece ser bastante razovel como proxy de qualicao para o mercado de trabalho agrcola.
142
TABELA 8
Rendimento real das ocupaes remuneradas
Rendimento mdio real a preos de 2008 Variao do rendimento mdio real
Relao entre
os rendimentos
agrcola e
no agrcola
2003 2008 Indice (2003 = 100)
Setor
agricola
Setor no
agricola
Total
Setor
agricola
Setor no
agricola
Total
Setor
agricola
Setor no
agricola
Total 2003 2008
5 29 68 54 34 80 69 118,7 117,8 128,0 43,0 43,4
10 62 148 122 73 190 173 118,4 128,4 141,5 42,0 38,7
15 86 213 181 108 296 245 126,0 139,2 135,8 40,2 36,4
20 111 271 253 146 395 321 132,1 145,7 127,1 40,9 37,1
25 135 319 293 173 415 400 128,4 130,0 136,4 42,2 41,7
30 168 332 319 203 416 415 121,2 125,2 130,0 50,4 48,8
35 199 366 333 252 452 428 126,5 123,5 128,5 54,4 55,7
40 226 400 368 300 499 463 132,6 124,7 126,1 56,5 60,0
45 265 454 403 343 546 503 129,4 120,3 124,6 58,4 62,8
50 292 494 465 398 600 556 136,2 121,4 119,4 59,1 66,3
55 319 540 525 410 646 602 128,3 119,6 114,6 59,1 63,4
60 0 620 583 415 717 680 115,7 116,6 0,0 57,9
65 339 669 635 443 800 748 130,7 119,6 117,8 50,6 55,3
70 393 783 686 496 869 815 126,2 111,0 118,9 50,2 57,0
75 430 910 816 548 996 967 127,4 109,5 118,5 47,3 55,1
80 480 1064 1004 615 1171 1165 128,2 110,0 116,1 45,1 52,5
85 574 1295 1270 758 1423 1420 132,1 109,9 111,8 44,3 53,3
90 721 1626 1613 924 1870 1871 128,1 115,0 116,0 44,4 49,4
95 1096 2340 2306 1302 2645 2647 118,8 113,1 114,8 46,8 49,2
100 3919 5756 5667 3897 6174 6199 99,4 107,3 109,4 68,1 63,1
Mdia 497 943 885 589 1051 1002 118,5 111,4 113,2 52,7 56,0
No caso do Nordeste, o nvel de produtividade mais baixo, e a presena
massiva dos pequenos produtores agricultores familiares com baixo nvel
tecnolgico tende a reduzir a heterogeneidade e pressionar para baixo a
remunerao mesmo nas atividades de nvel mais elevado de produtividade. Esta
situao parece estar se modicando nos ltimos anos pelas razes apresentadas.
Nas regies Sudeste e Sul, os nveis de produtividade so mais elevados que
no Nordeste. Nestas regies, a estrutura produtiva relativamente heterognea e o
mercado de trabalho rural, formado ao longo de muitas dcadas, relativamente
bem estruturado, tanto para os assalariados permanentes quanto para os
temporrios. No Centro-Oeste, a remunerao mais elevada reetiria tanto a
produtividade mais elevada quanto a homogeneidade da agricultura baseada em
explorao mecanizada e a prpria congurao do mercado de trabalho rural,
que no conta com oferta abundante de mo de obra especializada disponvel
para tarefas temporrias. Estas caractersticas pressionariam a remunerao para
um patamar substancialmente superior ao das demais regies.
143
TABELA 9
Rendimento mdio real das ocupaes remuneradas segundo posio na ocupao
e regio geogrca (2003-2008)
Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total
Empregados com carteira 697 548 704 759 888
Empregados sem carteira 402 252 405 458 557
Conta-prpria com previdncia 840 318 865 957 982
Conta-prpria sem previdncia 458 268 576 840 678
Empregadores com previdncia 4225 3394 3383 4582 5638
Empregadores sem previdncia 3066 939 3192 2492 3889
Total 633 324 711 910 1000
Retomando-se a questo da heterogeneidade da estrutura ocupacional,
j analisada, vale a pena analisar uma dimenso pouco explorada da PNAD
orientada para o trabalho agrcola: sua insero nas classes de atividade econmica.
Segundo a PNAD 2006, as cinco principais classes de atividade respondiam
por mais de dois de cada trs ocupados remunerados no meio agrcola. Analisando-se
as duas principais culturas vinculadas s grandes empresas, nota-se que a cana-
de-acar incorpora aproximadamente 7% destes trabalhadores. A soja no
aparece entre as culturas mais importantes em termos de absoro de mo de
obra. Destacavam-se, entre as principais culturas na gerao de ocupaes, as de
produtos de lavoura temporria, hortalias e mandioca, todas dominadas pela
pequena propriedade.
Observando-se as principais culturas do ponto de vista da ocupao gerada,
nota-se uma taxa de assalariamento da agricultura brasileira de 52% em 2008.
Isto sinaliza a extenso limitada desta forma de relao de trabalho no tecido
produtivo do setor quando considerado o segmento no agrcola, no qual o
assalariamento alcana um quarto da mo de obra remunerada.
Ademais, o assalariamento mais restrito encontra-se entrelaado a uma
menor taxa de formalizao das relaes de trabalho. Levando-se em conta
aqueles que podem contribuir para a previdncia social, isto , os trabalhadores
remunerados, somente um de cada quatro ocupados remunerados declarou
fazer a contribuio previdenciria. A taxa de formalizao se apresenta em
patamares extremamente baixos em culturas relevantes para a gerao de
oportunidades ocupacionais, como a de produtos de lavoura temporria e
de mandioca. Analisando-se as principais culturas, constata-se que somente
o cultivo da cana-de-acar apresentava uma taxa de formalizao superior a
50%. Este tema ser retomado adiante.
144
Duas caractersticas da estrutura ocupacional agrcola merecem ser
prontamente ressaltadas. A primeira refere-se ao fato de que, apesar da importncia
do trabalho assalariado no mercado de trabalho agrcola, ele insuciente para
caracterizar a estrutura setorial do setor. A segunda associa-se dimenso limitada
do assalariamento, que se traduz em um mercado de trabalho heterogneo, no
qual a ocupao para o prprio consumo ainda expressiva, relacionando-se a um
baixo grau de proteo social ao trabalho agrcola.
TABELA 10
Ocupao agrcola com remunerao segundo classe de empreendimento
principal (2008)
Ocupados com remunerao
Taxa de
formalizao
1
Taxa de
asslariamento
2

Com
contribuio
Sem
contribuio
Total
Distribuio
relativa
Total 2.241.516 6.545.718 8.787.234 100,0 25,5 52,0
Criao de bovinos 470.440 1.300.257 1.770.697 20,2 26,6 58,9
Cultivo de outros produtos de lavoura temporria 52.450 847.872 900.322 10,2 5,8 36,6
Cultivo de milho 44.906 698.471 743.377 8,5 6,0 29,3
Criao de aves 62.948 72.657 135.605 1,5 46,4 55,5
Cultivo de hortalias, legumes e outros produtos da horts. 48.314 361.872 410.186 4,7 11,8 44,0
Cultivo de mandioca 15.998 431.773 447.771 5,1 3,6 33,5
Cultivo de caf 185.719 437.254 622.973 7,1 29,8 76,6
Cultivo de cana de acar 519.526 158.569 678.095 7,7 76,6 92,7
Cultivo de arroz 23.997 248.328 272.325 3,1 8,8 25,3
Atividades de servios relacionados com a agricultura 141.521 314.606 456.127 5,2 31,0 57,8
Cultivo de outros produtos de lavoura permanente 62.220 220.047 282.267 3,2 22,0 63,5
Pesca e servios relacionados 61.474 205.035 266.509 3,0 23,1 15,3
Cultivo de fumo 35.165 144.191 179.356 2,0 19,6 23,0
Produo mista: lavoura e pecuria 63.334 195.541 258.875 2,9 24,5 31,2
Silvicultura e explorao orestal 100.251 164.026 264.277 3,0 37,9 76,2
Notas:
1
Ocupados com contribuio para a previdncia social no total de ocupados.
2
Consideradas somente as ocupaes remuneradas.
Essas caractersticas ganham realce quando analisada a intensidade do
assalariamento considerando-se as regies geogrcas, que alcana 45,3% no
Sudeste contra 15,5% no Sul. Grandes discrepncias so observadas entre regies,
as quais independem, inclusive, da classe de atividade econmica, com exceo do
caso da cana-de-acar. As diferenas regionais observadas internamente s classes
de atividade devem estar associadas a especicidades nas conguraes produtivas
e tecnolgicas de cada uma delas.
145
3 CARACTERSTICAS DO MERCADO DE TRABALHO E DA
OCUPAO NA AGRICULTURA
Balsadi (2009, p. 115 e ss.) analisa o mercado de trabalho assalariado na
agricultura brasileira tomando como base alguns indicadores de qualidade do
emprego nvel educacional, grau de formalidade, rendimentos do trabalho
principal e benefcios recebidos e mostra que h tanto discrepncias entre as
diferentes categorias de empregados como fortes contrastes entre a qualidade do
emprego dos empregados permanentes e dos empregados temporrios. Segundo
o autor, os trabalhadores inseridos nos segmentos mais estruturados do mercado
de trabalho foram os principais benecirios do desempenho da agricultura
brasileira no perodo recente, o que reforou a tendncia de polarizao do
mercado de trabalho assalariado agrcola.
A primeira polarizao apontada por Balsadi refere-se ao grau de formalidade.
Em 2006, este grau para os empregados permanentes, medido pelo registro em
carteira de trabalho, era muito mais elevado que o dos trabalhadores temporrios
rurais: respectivamente, 54,4% e 47,5% para os permanentes com residncia
urbana e rural, e 18,1% e 5,8% para os temporrios com residncia urbana e
rural. Entre as regies, a que apresenta maior nvel de formalizao a Centro-
Oeste com 61,6% de carteiras assinadas para os empregados permanentes com
residncia rural, nvel superior ao registrado para os permanentes com residncia
urbana (60,3%) , seguida da Sudeste e Sul. Por sua vez, na regio Sudeste,
43,4% dos empregados temporrios tinham carteira assinada, nvel 2,5 vezes
maior que a mdia nacional da categoria (18,1%) e muito superior s mdias
vericadas para os empregados temporrios nas demais situaes (BALSADI,
2009, p. 117). Isto se deve ao maior peso dos cultivos de cana-de-acar, caf
e laranja, nos quais os mecanismos de regulao das relaes de trabalho tm
impulsionado a formalizao, mesmo entre os temporrios. Em contrapartida,
as piores situaes foram para os empregados temporrios rurais: apenas 1,7%
com carteira assinada na regio Norte; 7,6% no Nordeste; 2,1% no Centro-
Oeste; 12,5% no Sudeste; e 5,0% no Sul (idem, ibidem).
A segunda polarizao apontada por Balsadi refere-se aos rendimentos
do trabalho principal. O destaque mais importante a constatao de que a
proporo dos empregados temporrios que recebiam mais que um SM era bem
menor que a registrada para os permanentes. Em 2006, para o total do Brasil,
21,9% e 33,9, respectivamente, dos empregados temporrios com residncia
rural e urbana recebiam mais de um salrio mnimo, contra 50,4% e 54,5%,
respectivamente, dos permanentes rurais e urbanos (idem, p. 118). Alm disso,
o nvel de rendimento mdio mensal dos temporrios rurais era de apenas 68,8%
da remunerao dos temporrios com residncia urbana, e 54,9% e 47,5% do
146
que recebiam, respectivamente, os permanentes urbanos e rurais. Entre as regies,
os nveis de remunerao mais elevados, para todas as categorias de empregados,
foram registrados no Centro-Oeste, e os mais baixos, no Nordeste. Para se ter
uma ideia das diferenas, basta dizer que o rendimento mdio dos empregados
permanentes urbanos do Centro-Oeste foi de R$ 647,75 em 2006, ao passo que
o rendimento mdio dos empregados temporrios rurais do Nordeste cou em
apenas R$ 188,73 (idem, p. 120).
Ainda que Balsadi no tenha, no trabalho citado, explicado as causas das
disparidades, possvel associ-las s diferenas estruturais que caracterizam as
regies do pas, notadamente no que se refere maior presena do minifndio
no Nordeste (que no pode ser confundido com o pequeno estabelecimento
familiar das regies Sul e Sudeste) e congurao tcnico-organizacional dos
estabelecimentos patronais e empresariais. Estes, nas regies Centro-Oeste, Sul e
Sudeste e em algumas sub-regies do Nordeste, esto inseridos em cadeias produtivas
mais dinmicas e exigentes do ponto de vista tecnolgico e organizacional.
A terceira polarizao apontada por Balsadi refere-se ao nvel educacional.
Destaca-se, antes de mais nada, o baixo nvel educacional dos trabalhadores
rurais em geral, reexo tanto do padro produtivo vigente at recentemente
no campo como um todo ainda presente em uma proporo elevada dos
estabelecimentos (variando segundo o tamanho), que exigem mais a fora bruta
que outras capacitaes como da falta de ateno educao pblica, em
particular no meio rural. Para se ter uma ideia, o melhor indicador calculado por
Balsadi refere-se ao percentual dos empregados permanentes que tinham oito ou
mais anos de estudo: apenas 13,2%.
Para as demais categorias, os valores foram bem mais baixos (8,7% para os
permanentes rurais, 6,7% para os temporrios urbanos e 7,6% para os temporrios
rurais). No Norte e Nordeste, os indicadores esto bem inferiores s mdias nacional
e regionais (idem, p. 120).
Balsadi analisa ainda a polarizao nos auxlios recebidos, entre os previstos
pela legislao trabalhista.
7
A proporo dos empregados que recebem algum tipo
de auxlio baixa, sendo o maior valor registrado para os empregados permanentes
com residncia rural (27,3% em 2006). Este valor bem superior aos ndices
calculados para os empregados temporrios, respectivamente 17,7% e 9,2% para
os urbanos e rurais. Mais uma vez, a melhor situao a registrada nas regies
Centro-Oeste (35,2%) e Sul (29%) para os permanentes com residncia rural, e
as piores para temporrios rurais das regies Sudeste (6,9%) e Nordeste (7,5%).
7. Para tanto, Balsadi construiu um ndice parcial de auxlios recebidos, que leva em conta a porcentagem de
empregados que recebiam os seguintes auxlios: moradia, alimentao, transporte, educao e sade.
147
Finalmente, Balsadi constri um ndice de qualidade de emprego (IQE),
que permite elaborar um ranking de qualidade de emprego por categoria e regio.
A regio Centro-Oeste apresentou os dois melhores IQEs regionais, com os empre-
gados permanentes rurais em primeiro e os empregados permanentes urbanos em
segundo (...). Em contrapartida, a regio Nordeste apresentou ou dois piores IQEs
obtidos para os empregados temporrios urbanos e para os empregados temporrios
rurais. (...) na mdia, a melhor condio de emprego do Nordeste relativamente
prxima s piores condies de emprego nas demais regies (...) (idem, p. 124).
Tal resultado lana luz sobre a natureza e caractersticas das relaes sociais
no moderno agronegcio, diferenciando-o, de forma clara, do modelo extensivo-
latifundirio dominante at recentemente ainda presente, mesmo como
exceo, em todo o pas. O Centro-Oeste a regio de expanso do agronegcio
brasileiro nos ltimos trinta anos. Em que pese a heterogeneidade interna, os
sistemas produtivos implantados esto baseados na produo de commodities em
larga escala. Estes mercados como regra, instveis, e nos quais a remunerao
nal depende da escala e de ajustes nos na gesto, uma vez que a margem
lquida unitria tende a ser baixa caracterizam-se por elevado nvel de inovaes
tecnolgicas e mecanizao e forte presso competitiva. A sustentabilidade
econmica e nanceira da produo de larga escala, seja a baseada na gesto
familiar bastante presente principalmente em Mato Grosso do Sul (MS) e Mato
Grosso (MT) , seja na gesto corporativa, exige maior nvel de prossionalizao
e utilizao de mo de obra melhor qualicada.
Alm disso, por se tratar de regio nova, cujas atividades dominantes
eram a pecuria extensiva, lavouras temporrias de baixo nvel tecnolgico e a
extrao de madeira, os mercados de trabalho para a mo de obra temporria
eram relativamente incipientes no que se refere disponibilidade e oferta
de mo de obra demandada pelos novos cultivos e sistemas produtivos que
lideraram a expanso da agricultura na regio. Isto explica, pelo menos em
parte, a proporo mais elevada de empregados permanentes em comparao
a outras regies do pas, inclusive o Sul e Sudeste, onde a agricultura
igualmente avanada.
O nvel tecnolgico, a produtividade mais elevada do trabalho e a exigncia de
certa qualicao tcnica podem explicar o patamar de rendimento mdio mensal
mais elevado observado no Centro-Oeste. Balsadi tambm aponta dois outros
fatores. De um lado, a crescente importncia de certicaes, tanto na atividade
agrcola como na pecuria, tem efeitos positivos na melhoria da qualidade
do trabalho nas atividades econmicas mais sustentveis. De outro lado,
148
(...) o aparecimento e/ou expanso de algumas novas prosses, com o o caso do
especialista em manejo integrado de pragas, dos operadores das novas mquinas e
implementos agrcolas, do especialista em produo agroecolgica, do especialista
em inseminao articial e reproduo animal, do especialista em qualidade do
produto nas fases de colheita e ps-colheita, entre outras vale dizer que estas
prosses contrastam com a maioria da fora de trabalho utilizada nas tradicionais
atividades ligadas aos tratos culturais e colheita, por exemplo, tanto em termos de
formalidade quanto de remunerao (idem, p. 125).
O nvel mais elevado de formalizao, por sua vez, parece estar associado
ao ambiente institucional, em particular scalizao mais rigorosa exercida
pelo Ministrio Pblico do Trabalho e pelas secretarias do trabalho, e ao custo
mais elevado de transgresses trabalhistas imposto pela Justia do Trabalho, que
ganhou agilidade no perodo mais recente.
A maior presena de empregados temporrios nas regies Sul e Sudeste
parece associada importncia de algumas culturas, como a cana, caf, laranja
e tabaco, que apresentam elevada sazonalidade na demanda e absoro de mo
de obra atendida com a contratao de temporrios. Por sua vez, as diferenas
no nvel de formalizao e remunerao esto relacionadas ao contexto
institucional supramencionado e produtividade do trabalho, mais elevada
em cultivos como a cana, laranja e caf que na mandioca, por exemplo, que
tambm mobiliza mo de obra temporria.
4 CONSIDERAES FINAIS
A reiterao da heterogeneidade, com a reproduo e estabilidade de formas
de ocupao sem vnculo empregatcio trabalho no remunerado no
estabelecimento domiciliar, por conta prpria e voltado para o prprio consumo ,
no esconde a constatao de que o mercado de trabalho agrcola atravessa um
perodo de fortes transformaes. De um lado, a hiptese que se levantou neste
ensaio leva a novas explicaes para a estabilidade do expressivo contingente de
mo de obra identicada com a famlia, registrado seja pelo censo agropecurio,
como pessoal ocupado com laos familiares, seja pela PNAD, como mo de obra
no assalariada. No passado, a chamada pequena produo expulsava e retinha
mo de obra excedente, parte da qual se inseria no mercado de trabalho agrcola
como assalariado permanente ou trabalhador temporrio e/ou diarista. A ausncia
de alternativas para complementar a reproduo da fora de trabalho operava no
sentido de reduzir o custo de oportunidade do trabalho assalariado. No contexto
atual, a manuteno de expressivo contingente populacional nestas formas de
ocupao estaria associada a uma maior estabilidade da prpria agricultura
149
familiar vinculada s polticas pblicas em geral , assim como emergncia da
opo de viver nas pequenas cidades do interior e continuar trabalhando, ainda
que ocasionalmente, em atividades agrcolas.
preciso investigar com ateno as relaes das polticas pblicas de proteo
social e fomento aos setores rurais mais pobres com o mercado de trabalho
agrcola em geral. A hiptese deste estudo a de que a transferncia de renda para
a populao rural mais pobre por meio da aposentadoria, programas de proteo
continuada e do Bolsa Famlia, associada ampliao do alcance de polticas
sociais (educao e sade), de fomento produtivo (PRONAF), de investimento
em infraestrutura social e bsica (eletricao, habitao e suprimento de gua
no meio rural) e de reestruturao fundiria apontariam para uma redenio
das relaes entre este contingente de mo de obra ocupada na agricultura,
sem vnculos empregatcios, e o mercado de trabalho. Alguns indcios desta
redenio seriam a elevao do custo de oportunidade deste trabalhador menos
qualicado, a escassez de mo de obra registrada cada vez com maior frequncia
em vrias atividades, e a elevao das dirias e salrios vigentes em muitas zonas
rurais do pas. Outra indicao seria a grande proporo de estabelecimentos
nos quais produtores e membros da famlia declararam ter ocupaes fora do
estabelecimento, em atividades no agropecurias e/ou combinando atividades
agropecurias com as no agropecurias. Estas mudanas interagem com as
atividades que demandam trabalho sazonal e ocasional e devero, em algum
momento, produzir efeitos na organizao produtiva e nvel de produtividade.
Entretanto, tambm ocorrem mudanas nas relaes assalariadas.
8

De um lado, as mudanas estariam associadas s transformaes na base tcnica
e produtiva da agricultura. Destaca-se, neste caso, a regio Centro-Oeste, na qual
se arma a produo em grande escala e so apresentados os indicadores mais
elevados de assalariamento e remunerao mdia do trabalho agrcola. De outro
lado, argumenta-se que a institucionalidade que vem sendo construda nas ltimas
duas dcadas associada em parte a denies assumidas pela Constituio de
1988, entre as quais est a extenso plena dos direitos trabalhistas ao trabalhador
rural, e em parte s polticas sociais em geral tem produzido impactos positivos
nas relaes de trabalho, em particular na ampliao da formalizao do trabalho
e dos mecanismos de proteo do trabalhador rural. Esta nova realidade, que vem
se armando de forma desigual entre segmentos e regies, tambm interage com o
mercado de trabalho, provocando mudanas na base tecnolgica e organizacional de
muitas atividades. O exemplo paradigmtico a mecanizao da colheita da cana-
de-acar, que vem se impondo rapidamente devido elevao do custo econmico
e poltico de se manter a colheita manual, baseada em contratao temporria e
8. Ver em Buainain e Dedecca (2009) vrios ensaios sobre o funcionamento do mercado de trabalho agrcola no Brasil,
com elementos e evidncias para sustentar essa hiptese.
150
praticada em condies de trabalho desumanas e inaceitveis para um setor que vem
fazendo esforo para associar-se imagem da economia sustentvel do futuro.
As tendncias recentes identicadas claramente neste estudo ou levantadas
como hipteses sugerem novos desaos em termos de poltica pblica setorial, de
emprego e renda para a populao que hoje depende diretamente da atividade
produtiva agrcola. Ao menos duas evidncias justicam tal argumento.
A primeira refere-se possibilidade de reiterao da existncia de uma
populao expressiva vinculada a tal atividade nas prximas dcadas. H a
probabilidade de o Brasil se diferenciar tanto dos pases desenvolvidos quanto
dos em desenvolvimento no que se refere existncia de um mercado de
trabalho agrcola de tamanho pondervel em termos absolutos e relativos.
Esta possibilidade amplicada quando se considera o papel relevante do pas
no mercado agrcola mundial e a necessidade de se ajustarem as polticas de
segurana dos alimentos e de proteo ambiental s exigncias regulatrias e
de padres de qualidade, as quais j so rigorosas e aplicadas em muitos mercados
relevantes. Estas regras tm efeito direto tanto sobre a tecnologia e o processo
produtivo como sobre as relaes e condies de trabalho na agropecuria.
Seja em termos de oferta de alimentos como de contribuio para a reduo
da emisso de carbono, o Brasil tem proeminncia, e as aes e instrumentos
das polticas pblicas devero contribuir para a preservao e promoo do
trabalho de qualidade na agricultura brasileira.
A segunda decorre da inuncia das polticas pblicas de proteo social
sobre as formas de trabalho no assalariadas na atividade agrcola. Por um lado,
o desenvolvimento do complexo agroindustrial organizado principalmente em
mdios e grandes estabelecimentos, mas do qual tambm participa uma frao
menor de produtores possuidores de estabelecimentos com pequena rea de terra
caracteriza-se por pondervel densidade de incorporao tecnolgica, que tende
a reduzir sua capacidade absoluta e relativa de gerao direta de postos de trabalho.
Constata-se, por outro lado, que as polticas de renda e produo para os pequenos
estabelecimentos reiteram este espao produtivo como relevante para a reproduo,
e mesmo ampliao, das formas de trabalho no remuneradas. Por possurem menos
condies de acesso tecnologia, estas unidades produtivas tendem a ter menor
produtividade, menor qualicao da mo de obra e menor nvel de remunerao.
De fato, o censo agropecurio relatou a existncia de 5,2 milhes de
estabelecimentos, dos quais 3,8 milhes produziram somente 4% da produo,
incluindo o autoconsumo. Muitos so chcaras de nal de semana, e 579 mil
no declararam renda. Estes estabelecimentos absorvem cerca de 11 milhes
de pessoas, cuja sobrevivncia parece depender da insero nos mercados de
trabalho agrcola e no agrcola no meio rural, de atividades nos permetros
151
urbanos e do acesso s polticas sociais vigentes. No nova a presena destes
estabelecimentos que muitos consideram apenas local de moradia , os quais,
no passado, eram a principal fonte de mo de obra temporria para as lavouras
de cana, laranja, algodo, caf e para a contratao por empreitada, entre as quais
estava a derrubada de matas seguida da formao de pastos.
O que este estudo pretendeu mostrar, ainda que como hiptese, um
processo de ruptura dessa articulao, o que torna ainda mais complexa a
superao da situao. De um lado, tudo indica que a grande maioria destes
estabelecimentos seria invivel como unidade produtiva sustentvel; tratar-se-ia
de minifndios na acepo tcnica do termo de unidades com rea insuciente
para prover a manuteno de uma famlia. De outro lado, os residentes destes
estabelecimentos j no contam com a alternativa de trabalho agrcola temporrio,
que sempre foi uma fonte de renda importante. Alm disso, parcela desta mo
de obra parece no mais disposta a trabalhar nas condies ainda vigentes em
muitas das atividades que demandam e contratam trabalhadores sazonais.
H tambm evidncias de que os empregadores de muitas destas atividades
sujeitas aos preos internacionais e s inecincias sistmicas internas no
estariam em condies de elevar a remunerao a um nvel atrativo, nem de
incorporar a totalidades dos custos associados plena regularizao das relaes
de trabalho. Por isto mesmo, tendem a reforar o processo de mecanizao e de
reduo da demanda de mo de obra. Isto deixa em aberto qual sero a insero
e o destino desta populao rural que antes sobrevivia, em situao de pobreza e
de extrema pobreza, do trabalho agrcola.
A reproduo desse processo parece estar se traduzindo na ampliao da
heterogeneidade e polaridade da estrutura ocupacional na agricultura com o
crescimento de relaes de assalariamento formal que, embora seja extremamente
signicativo e revelador da modernizao das relaes sociais na agricultura,
tem pouca expresso quantitativa e na manuteno de um grande contingente
ocupado em atividades de baixa qualicao e remunerao. Como romper
com este processo, criando alternativas para esta populao e no inviabilizando
os segmentos produtivos que esto dando certo, um dos desaos da poltica
pblica brasileira.
fundamental que as novas tendncias do trabalho agrcola sejam melhor
analisadas e informem mais adequadamente a poltica pblica, em especial quando
se tem em conta as boas perspectivas, reconquistadas depois de um longo perodo
de diculdades, para o desenvolvimento econmico e social sustentado do pas na
prxima dcada. A importncia de tal desao ca explcita quando se considera
a recorrncia de um mercado de trabalho agrcola de dimenso expressiva, que se
constitui em exceo entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
152
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Estudos Estratgicos (CGEE), Edio Especial, junho de 2006.
TERCEIRA PARTE
Segmentaes sociais e
disputas sociopolticas
CAPTULO 6
OS DESAFIOS DAS AGRICULTURAS BRASILEIRAS
*
**
Neste texto, so apresentados inicialmente alguns conceitos bsicos, numa tentativa de
delimitar os campos de batalha. Em seguida, conta-se a origem da bancada ruralista e
seu modus operandi, que a faz parecer muito maior do que a base social de poder que a
sustenta. E nalmente procura-se tratar do que, para o autor, parece ser o real objetivo
do atual confronto entre grandes e pequenos produtores no pas: a disputa por fundos
pblicos que vm sendo alocados para a modernizao dos distintos segmentos da agro-
pecuria e que tm uma parte substantiva desviada para renegociar dvidas de uma
minoria de devedores contumazes. O resultado a generalizao de uma cultura de
no pagar, a qual termina prejudicando os bons pagadores e inviabilizando iniciativas
inovadoras destinadas a baixar as taxas de juros e facilitar o acesso daqueles que ainda
no esto integrados ao Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR).
1 DEFINIES (OU DELIMITAO DOS CAMPOS DE BATALHA)
1.1 Agribusiness, agricultura familiar e a representao dos seus interesses
O agribusiness ou agronegcio apenas um agregado, uma denio operacional
de um conjunto de atividades inter-relacionadas.
1
A noo foi concebida por um
* Texto apresentado no seminrio Agricultura Brasileira: desempenho recente, desao e perspectivas: Braslia, Mapa/
Ipea, maro de 2010. Trata-se de um resumo da aula maga proferida no Congresso da Sociedade Brasileira de Econo-
mia, Administrao e Sociologia Rural (Sober), em Porto Alegre (RS), em julho de 2009. O autor agradece colaborao
de Carlos Alves, Jose Garcia Gasques, Mauro Del Grossi, Alfredo Luis Barreto, Gilson Bittencourt, Lus Guedes Pinto,
Rodrigo Castaeda e Jeanette Hijazin pela colaborao prestada em diferentes etapas do trabalho.
** Professor titular aposentado do Instituto de Economia da Universidade de Campinas (IE/UNICAMP), atual Representan-
te Regional para a Amrica Latina e o Caribe da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO). As
opinies expressas no texto so pessoais e no reetem necessariamente as da organizao qual o autor est vinculado.
1. Para uma discusso a respeito, ver o captulo 2 do livro A nova dinmica da agricultura brasileira, de Jos Graziano
da Silva (Campinas, Instituto de Economia/UNICAMP. 1998, 2. ed. revisada).
158
professor de marketing
2
para ressaltar a convergncia dos interesses comuns em
torno das diferentes cadeias produtivas que em geral levam o nome do produto
agrcola que est na sua origem como matria-prima. No faz, portanto, nenhum
sentido excluir previamente um determinado ator social que esteja envolvido
nestas cadeias produtivas, como o caso da agricultura familiar. Este autor est
convencido de que o resultado uma tentativa maniquesta, em curso no pas,
de demonizar o agronegcio, e poder levar ao isolamento completo do ponto
de vista poltico e social do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
(MST). Isto evidentemente trar prejuzos para todos os que apostam na peculiar
reforma agrria brasileira via assentamentos como uma dinmica inclusiva que
reintegra, no dia a dia, os excludos pela poltica de modernizao conservadora
vigente no pas h dcadas.
O termo agribusiness foi rapidamente incorporado literatura norte-
americana para enfatizar a crescente inter-relao setorial de agricultura, indstria
e servios observada desde o ps-guerra. O fazendeiro moderno, diziam Davis
e Goldberg (1957, p. 3),
3

um especialista que teve suas operaes reduzidas a cultivar plantas e criar animais.
As demais atividades tm sido transferidas, em larga medida, para fora da porteira
da fazenda, urbanizadas e industrializadas. A economia do agribusiness rene hoje
essencialmente as funes que eram devotadas ao termo agricultura h 150 anos atrs.
No Brasil, o termo agribusiness s comeou a ser adotado explicitamente por
Arajo, Wedekin e Pinazza (1990), embora a noo de complexos agroindustriais
(CAIs) j viesse sendo empregada desde 1976, com o trabalho pioneiro de Alber-
to Passos Guimares.
4
importante destacar tanto na noo de agribusiness como na dos complexos
agroindustriais que eles so os resultados de um processo histrico especco que de-
ne a sua conformao a partir de um duplo movimento: de dentro, pela ao das
foras sociais, econmicas e polticas dos agentes que o integram; e, de fora, pela ao
do Estado, por meio das polticas pblicas e de suas agncias, ao estabelecer relaes
particulares com os agentes anteriormente mencionados. Os complexos se tornam as-
sim uma orquestrao de interesses em torno de uma cadeia produtiva determinada
qualquer; e o seu agregado, o agribusiness, uma aliana em torno dos interesses setoriais
da agricultura com os distintos ramos da agroindstria a montante e a jusante.
2. Ver Davis J.H. From agriculture to agribusiness. Harvard Review Press, Boston 34(1), jan./fev. (1956).
3. David e Goldberg, R.A. A concept of agribusiness, Boston, Harvard University, 1957.
4. O complexo agroindustrial no Brasil, Jornal Opinio, 05/11/1976. Essas ideias foram depois desenvolvidas no seu
livro A Crise Agrria (Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1979). Para uma critica dos vrios autores que utilizaram o conceito
de agribusiness ou de complexos agroindustriais no Brasil, veja-se Graziano da Silva (1998, op. cit.).
159
Os Desaos das Agriculturas Brasileiras
Moyano
5
identicou dois padres distintos nas relaes dos agricultores
com o Estado: o velho (ou tradicional) corporativismo agrrio, vigente num pe-
rodo histrico em que a agricultura era considerada um setor parte do restante
da economia, e o novo corporativismo (ou neocorporativismo), resultante da in-
tegrao econmica, social e poltica das atividades agrrias no que ele denomina
o mundo dos oligoplios.
O corporativismo tradicional tem o ruralismo como ideologia, o unitarismo
como estratgia de representao de interesses e, como poltica, o protecionismo
estatal de carter assistencial-defensivo, com intervenes pontuais, transitrias
e de feio emergencial. O processo de modernizao da agricultura minou a
ideologia ruralista: a especializao dos produtores rurais, que acompanhou esta
modernizao, rompeu o ideal unitrio de representao de interesses e enfraque-
ceu o poder poltico dos sindicatos patronais em favor das associaes de carter
econmico por produto e das cooperativas; e o protecionismo estatal, embora
continue defensivo, adquire agora um carter permanente, pois passa a ser con-
siderado condio sine qua non para a integrao dos atomizados produtores
rurais aos oligoplios que dominam a economia moderna.
A estrutura de representao que da emerge baseia-se numa intrincada ar-
ticulao de interesses entre organizaes pblicas e privadas, por meio de uma
interao crescente das organizaes privadas entre si e com o Estado. Este novo
modelo impe a multialiao como sistema de representao.
6
De um lado, isto
aumenta a autonomia relativa do Estado, na medida em que este pode eleger
distintos interlocutores; mas, de outro, obriga as organizaes a buscarem uma
relao de mo dupla com o Estado, uma vez que, para serem credenciadas
como interlocutoras privilegiadas, tm, em contrapartida, que se prestar a certo
disciplinamento das reivindicaes e das aes de seus membros, o que vale tanto
para as representaes patronais como para as de empregados e autnomos.
7
Entenda-se a agricultura familiar como um conceito analtico cuja ope-
racionalizao tem profundas implicaes para a formulao das polticas p-
blicas e como tal no poderia estar imune a controvrsias motivadas por
interesses distintos.
5. Moyano, E. (1989). La agricultura entre el nuevo y el viejo corporativismo. In: Giner G.; Yruella, M. (Orgs.). El corpo-
rativismo en Espaa. Barcelona, Ariel p. 179-226.
6. Para uma anlise do caso brasileiro, ver Graziano da Silva (1997).
7. Ver, a respeito, Cox, Lowe e Winter (1986).
160
Para iniciar a discusso sobre as diferentes implicaes polticas da operacio-
nalizao do conceito da agricultura familiar, pode-se partir do corte legal adota-
do na legislao brasileira, a qual considera familiar a propriedade com at dois
assalariados permanentes e eventual ajuda de trabalhadores temporrios.
8
A tabela 1 apresenta os dados de 2007 da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica
(PNAD/IBGE), segundo a atividade exercida e a posio na ocupao,
com base na metodologia utilizada no projeto Rurbano (projeto temtico
denominado Caracterizao do Novo Rural Brasileiro, desenvolvido pelo
Ncleo de Economia Agrcola do IE-UNICAMP).
9
Dos 56,3 milhes
de famlias existentes em 2007,
10
mais de 8 milhes (ou seja, 14,3%) tinham
alguma ligao com as atividades agrcolas, quase 40 milhes dedicavam-se s ati-
vidades no agrcolas e outras 8,4 milhes a grande maioria das quais formada
por aposentados declararam no ter nenhum membro ocupado na semana da
entrevista. Em termos de posio na ocupao, as famlias de empregados soma-
vam 28,6 milhes ou seja, mais da metade do total , dos quais apenas cerca de
3,4 milhes se dedicavam a atividades agrcolas ou eram pluriativos, isto , com-
binavam o trabalho em atividades agrcolas e no agrcolas ao longo do ano. O
peso dos agrcolas e pluriativos tambm muito pequeno entre os empregadores
e as famlias de trabalhadores por conta prpria, o que demonstra que o Brasil do
sculo XXI no mais uma sociedade basicamente agrcola.
Mais importante ainda notar a tendncia de crescimento do nmero de
famlias: apenas as categorias dos empregados apresentaram taxas de crescimento
signicativas entre as famlias agrcolas e/ou pluriativas. Note-se em especial que
as famlias de conta prpria exclusivamente agrcolas diminuram de forma muito
rpida de 2001 a 2007.
8. A Lei n
o
11.326/2006 dene 4 mdulos scais e a contratao de at dois empregados permanentes como o limite
mximo para um empreendimento familiar na agricultura brasileira. Determina tambm que a mo de obra deve ser
predominantemente da prpria famlia e a renda ser originada nas atividades da propriedade; a direo tambm tem
que ser feita por um membro da famlia.
9. Consideram-se as pessoas residentes num mesmo domiclio unidas por laos de parentesco direto ou no, excludos
os empregados. Ver a respeito Alves (2006).
10. Este total inclui a populao residente nas reas rurais de Acre, Amazonas, Amap, Rondnia, Roraima e Tocantins,
que no eram captados at 2004. Para se homogeneizar a srie, as reas rurais destes estados no so consideradas
no se calcula da tendncia do perodo 2001-2007. Desconsiderando-se a populao rural destes estados, o nmero
de famlias de 55,5 milhes.
161
TABELA 1
Evoluo dos tipos de famlias extensas segundo tipo de atividade e posio na
ocupao (20012007)
1
Local domiclio / tipo de famlia
(Em 1 mil
famlias)
tx. cresc. (% a.a.)
(%)
2001/2007
2
Empregadora com trs ou mais empregados 1.550 2,4 ** 2,8
Agrcola 43 1,2 0,1
Pluriativo 87 -0,3 0,2
No agrcola 1.421 2,6 ** 2,5
Empregadora com at dois empregados 1.446 1,7 * 2,6
Agrcola 170 -1,2 0,3
Pluriativo 178 -1,0 0,3
No agrcola 1.098 2,7 ** 1,9
Conta-prpria 16.070 1,5 *** 28,5
Agrcola 2.194 -2,3 *** 3,9
Pluriativo 1.897 0,7 3,4
No agrcola 11.979 2,4 *** 21,3
Empregados 28.842 3,4 *** 51,2
Agrcola 2.467 1,3 ** 4,4
Pluriativo 1.078 3,0 *** 1,9
No agrcola 25.297 3,7 *** 44,9
No ocupado na semana 8.437 3,7 *** 15,0
Total 56.344 2,8 *** 100,0
Agrcola 4.874 0,9 ** 8,6
Pluriativo 3.239 2,2 ** 5,7
No agrcola 39.795 3,3 *** 70,6
Fonte: PNAD-IBGE Tabulaes do Projeto Rurbano.
Notas:
1
Exclusive as famlias sem declarao de renda e tipos com menos de seis observaes. Para o clculo das taxas de
crescimento excluem-se as famlias do Norte Rural, a m de se permitir a comparabilidade da srie 2001-2007.
2
Estimativa do coeciente de uma regresso log-linear contra o tempo; o teste t indica a existncia ou no de uma
tendncia nos dados; ***, ** e * signicam, respectivamente, 5%, 10% e 20%.
A tabela 2 apresenta uma tipologia das famlias dedicadas agropecuria,
segundo o local de residncia. Em 2007 existiam no Brasil 4,24 milhes de famlias
de produtores dedicadas s atividades agropecurias, das quais mais de 4,11 milhes
podiam ser enquadradas no critrio legal de agricultores familiares; e apenas 0,13
milho ou exatos 128 mil no de patronais (considerados aqui os que tm trs
ou mais empregados permanentes), ou seja, apenas 3% do total, uma proporo
muito pequena se considerada apenas do ponto de vista de sua expresso numrica.
162
TABELA 2
Tipologia legal das famlias com atividades agropecurias (agrcolas e pluriativos),
segundo local de domiclio (2007)
Tipo de famlia Situao do domiclio
(Em 1 mil Taxa 01/07
famlias) (%a.a.)
Patronal 128 0,2
Metropolitano 10 -0,5
Urbano 93 2,0
Rural 26 -4,5 **
Agricultura familiar 4.113 -1,0
Metropolitano 128 1,4
Urbano 1.237 -0,2
Rural 2.748 -1,4 **
Empregados 3.423 1,8 ***
Metropolitano 87 -1,8
Urbano 1.485 2,1 **
Rural 1.852 1,8 ***
Notas:
1
crescimento excluem-se as famlias do Norte Rural, a m de se permitir a comparabilidade da srie 2001-2007.
2
Estimativa do coeciente de uma regresso log-linear contra o tempo; o teste t indica a existncia ou no de uma
tendncia nos dados; ***, **, * signicam, respectivamente, 5%, 10% e 20%. A diferena em relao aos dados da
tabela 1 deve-se a aproximaes.
Os dados publicados do Censo Agropecurio 2006 trazem uma novidade:
pela primeira vez, a agricultura familiar brasileira contabilizada como categoria
especca nas pesquisas feitas pelo Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica
(IBGE). Foram identicados 4.367.902 estabelecimentos de agricultura familiar,
que representam 84,4% do total de 5.175.489 estabelecimentos,
11
mas ocupam
apenas 24,3% (ou 80,25 milhes de hectares-ha) da rea dos estabelecimentos
agropecurias brasileiros.
A tabela 2 permite mostrar tambm a forte reduo do peso do meio rural como
local de residncia das famlias dedicadas agropecuria no pas, com exceo dos em-
pregados. Mas note-se que, tanto para os agricultores familiares como para os patronais,
a taxa de crescimento nos anos 2000 negativa, o que mostra o forte processo de urba-
nizao daqueles que so ainda cotidianamente chamados de produtores rurais . Note-se
que as patronais com residncia rural eram apenas 20% do total em 2007; e os agricul-
tores familiares com residncia urbana, embora ainda minoritrios, j somam quase 1,4
milho, ou seja, praticamente um tero do total (23%) de agricultores familiares do pas.
11. A diferena de mais de 800 mil inclui, alm dos patronais, tambm outros tipos de estabelecimentos, como chca-
ras de recreio e outros de uso no agrcola.
163
Porm, a tipologia at aqui apresentada esconde ainda outro fator importan-
te na diferenciao social dos agricultores brasileiros: a contratao de assalariados
temporrios. O diagrama 1 apresenta as vrias combinaes possveis do uso de
trabalhadores assalariados permanentes e temporrios na agricultura brasileira. Se
considerado o marco divisrio da pequena e grande produo ainda que uma
parte desta ltima possa tambm basear-se no trabalho de alguns dos membros da
famlia a contratao de trs ou mais assalariados, independentemente de serem
temporrios ou permanentes, se teria uma classicao um pouco diferente da
denio legal que permite apontar para um tipo de farmer caboclo, situao na
qual a dependncia do trabalho assalariado temporrio (combinado ou no com
o permanente) signicativa.
12
Segundo a PNAD, existiam em 2007 cerca de 473 mil agricultores que con-
tratavam trabalhadores assalariados, dos quais 153 mil, ou seja, aproximadamente
um tero (32%) no tinham trabalhadores permanentes, mas contratavam um
ou mais assalariados temporrios. Note-se tambm que relativamente comum
a contratao de mais de um trabalhador temporrio mesmo por agricultores
considerados familiares segundo a denio legal: entre os empregadores sem
contratados permanentes, 108 mil empregam at dois temporrios, e outros 45
mil tm trs ou mais contratados, no podendo ser considerados familiares na
conceituao aqui utilizada.
Outros 320 mil agricultores declaram contratar trabalhadores permanentes.
Entre os 140 mil que declararam contratar apenas um permanente, h 133 mil
empregadores que tm at dois temporrios e que tambm podem ser considera-
dos familiares. Mas existem outros 7 mil que contratam trs ou mais temporrios
que deveriam ser considerados patronais, assim como os 16 (13 + 3) mil que tm
dois ou mais permanentes e tambm contratam empregados temporrios.
Em resumo, considerando-se como patronais os empregadores que contra-
tam trs ou mais assalariados, independentemente de serem permanentes ou tem-
porrios, seriam 187 mil os empreendimentos patronais em 2007. um nmero sig-
nicativamente maior que os 128 mil listados na tabela 2, mas ainda muito longe
dos mais de 4 milhes dos de empreendimentos familiares por conta prpria.
Pode-se objetar que se esto considerando como equivalentes diferentes ti-
pos de trabalhadores e tipos de trabalho. Evidentemente, seria um erro equiparar
um trabalhador permanente a um temporrio, contratado apenas para determi-
nadas pocas do ano nas quais h maior demanda de fora de trabalho para as
lides agropecurias. Na verdade, o que se est admitindo que o trabalho tempo-
rrio no ocasional nas propriedades agrcolas brasileiras, como seria no caso de
um evento fortuito (seca, inundao, incndio etc.). Ao contrrio, a contratao
de trabalho temporrio ocorre sobretudo na poca de colheita e das capinas nas
12. Graziano da Silva, J. F. Tecnologia e agricultura familiar. Porto Alegre (RS): Editora da UFRGS, 1999. v. 1. 238 p.
164
propriedades agrcolas e limpeza de pastos nas de pecuria. Estas atividades se
repetem regularmente ano aps ano, no podendo, portanto, ser consideradas
eventuais, seno parte integrante das atividades normais da propriedade, apenas
com uma marcada caracterstica sazonal. A contratao de trabalho temporrio
na agricultura brasileira, em propriedades grandes ou pequenas, responde, por-
tanto, ao carter sazonal destas atividades e aos miserveis salrios pagos, como j
mostrado por este autor em outras oportunidades.
13
No caso, a quantidade de
trabalho assalariado de trs ou mais empregados permanentes e/ou temporrios
que combinados geram uma mudana qualitativa na diviso do trabalho que per-
mite explicitar a relao patro/empregado nestas unidades.
certo que entre os empregadores que utilizam at dois empregados perma-
nentes, 201 mil deles, ou seja, quase dois teros (63%), so o que se poderia chamar
de pequenos empregadores, pois contratam apenas um ou dois empregados (inde-
pendentemente de serem temporrios ou permanentes), os quais podem ser con-
siderados efetivamente ajudantes para os trabalhadores familiares ocupados no
empreendimento.
14
Mas, no caso de dois ou mais assalariados na propriedade e
principalmente no caso de trs ou mais no existe a menor dvida em considerar-
se uma relao de trabalho essencialmente capitalista tipo patro/empregado, seja
pelo aumento da escala de produo propiciada, seja tambm por permitir uma
maior diviso de trabalho com o uso de distintas mquinas e equipamentos.
15
DIAGRAMA 1
Empregadores agropecurias segundo nmero de assalariados (2007)
(Em 1 mil)
Elaborao do autor.
13. Graziano da Silva, J. (1981). Progresso tcnico e relaes de trabalho na agricultura, So Paulo, HUCITEC. Ver
tambm Balsadi e Graziano da Silva (2008).
14. Ainda que haja uma abundante literatura conrmando que esses assalariados contratados se encarregam do
trabalho mais penoso ou at mesmo de maior risco, como a manipulao de agrotxicos.
15. Vale recordar que, segundo a tradio da economia clssica, no caso da passagem do artesanato manufatura a
base tcnica ainda era fundamentalmente de ferramentas manuais e no de mquinas, mas mesmo aquela manufatura
j era uma atividade capitalista. A diferena que a manufatura permitia uma diviso do trabalho que potenciava as
habilidades individuais e a escala, tal como a fora da cavalaria, na expresso de Marx, alm da j citada separao
do gerente em relao s atividades produtivas diretas.
165
A tabela 3 permite ilustrar a ideia de que a distribuio dos empregadores
agrcolas no difere muito do restante dos empregadores brasileiros, com uma
forte predominncia de pequenos patres. Como se pode vericar pelos dados
apresentados por Pochmann e colaboradores (2009),16 apenas 11% dos empre-
gadores brasileiros agrcolas ou no alcanam um rendimento familiar per
capita de mais de 10 salrios mnimos (SM) mensais. A grande maioria deles est
situada na faixa de at 3 SM per capita. So sem dvida proprietrios de pequenos
negcios, pequenos patres; mas so patres!
TABELA 3
Distribuio de empregadores por faixa de rendimento familiar per capita (2005)
Renda familiar per capita Total de empregadores Empregadores agropecurios
(Em 1 mil) (%) (Em 1 mil) (%)
At 3 SM. 1.843 50,0 267 61,0
Acima de 3 a 5 SM 723 20,0 67 15,0
Acima de 5 a 10 SM 600 16,0 41 9,4
Acima de 10 a 20 SM 288 7,8 33 7,6
Acima de 20 SM 105 2,9 13 3,0
Sem renda declarada 124 3,4 14 3,2
Total 3.683 100,0 435 100,0
Fonte: Elaborao de Pochmann et al. (2009, p. 91) a partir de dados da PNAD-IBGE (2005).
A tabela 4 nos permite agregar outra dimenso da diferenciao da agri-
cultura familiar: o nmero de pessoas da famlia que trabalham fora do empre-
endimento. Pode-se vericar que, do total de 348 mil famlias que contratam
at dois empregados permanentes, 220 mil ou seja, dois em cada trs, ou 63
% no tm nenhum dos membros da famlia trabalhando fora do empreendi-
mento. Mas o tero restante tem um ou mais membros que trabalham fora como
empregados agrcolas (cerca de 33 mil, ou quase 10%) ou no agrcolas (104
mil, ou seja, 31%). Da mesma forma, das 4,091 milhes de famlias de traba-
lhadores por conta prpria, 1,313 milho (quase um tero) declarou ter um ou
mais membros trabalhando fora. Entre estas famlias, 467 mil (11%) declaram
ter um ou mais membros trabalhando em atividades agrcolas e 834 mil (20%)
em atividades no agrcolas. Estes dados conrmam a importncia das famlias
pluriativas entre os agricultores por conta prpria e permitem visualizar a impor-
tncia relativa do trabalho no agrcola fora do domiclio para a reproduo das
unidades agrcolas familiares.
16. Pochmann, M. et al. (2009). Proprietrios, concentrao e continuidade. So Paulo, Cortez Editora. 206 p.
166
Destaque-se ainda que 2,78 milhes de agricultores no tm membros da
famlia trabalhando fora da unidade produtiva e tambm no contratam empre-
gados; ou seja, so as famlias que somente trabalham por conta prpria. Eviden-
temente um nmero muito superior aos 187 mil empreendimentos patronais que
so citados no diagrama 1.
Como j sustentado em trabalho anterior,
17
no debate sobre a pequena
produo agrcola no Brasil existem pelo menos dois esteretipos: o do pro-
dutor de subsistncia com sua economia do excedente; e o da propriedade
familiar eciente, que responderia presso de custos sobre os preos dos
produtos agrcolas com aumento dos rendimentos fsicos por unidade de
rea (que os neoclssicos chamam de produtividade da terra), no melhor
estilo da family farm do Meio-Oeste americano. Mais recentemente dois
outros tipos passaram a fazer parte desta tipologia de senso comum: o do
produtor part-time em muitos casos de origem urbana, que dedica apenas par-
te do seu tempo unidade agrcola e em geral contrata servios externos de parte
signicativa de suas atividades produtivas em determinadas pocas do ano, como
na colheita e nas capinas; e o da famlia pluriativa para se utilizar a terminologia
do Projeto Rurbano , que combina ocupao agrcola e no agrcola entre os
membros da famlia, diversicando assim suas fontes de renda via mercado de
trabalho, no mais dependendo somente de produtos agrcolas.
A presena dessas novas categorias intermedirias do part-time e da fam-
lia pluriativa dicultavam sobremaneira a caracterizao trplice tradicional das
classes sociais no campo (pequeno/mdio/grande ou moderno/em transio/
atrasado), obrigando at mesmo a uma redenio do conceito da unidade pro-
dutiva de referncia, tirando a famlia do centro da anlise. Isto porque, de
um lado, o peso da renda agrcola cada vez menos relevante no rendimento
familiar de um conjunto importante de produtores rurais. De outro, porque se
produz uma individualizao do trabalho na unidade agrcola, como se pode
ver pelos dados da tabela 4. As atividades desenvolvidas nos estabelecimentos
agropecurias esto deixando cada vez mais de ser responsabilidade do conjunto
dos membros da famlia para serem de um ou outro membro dela, em geral o
pai e um dos lhos homens.
17. Graziano da Silva (1999).
167
TABELA 4
Agricultores com membros da famlia trabalhando fora do empreendimento (2001-2007)
TIPO DE FAMLIA
Quantidade
(Em 1 mil
famlias)
Taxa de crescimento
(% a.a.)
%
2001-2007
1
Empregador com at 2 empregados 348 100
Sem empregados fora 220 -0,8 63,2
Com 1 emp. agr. e zero no agr. 20 -0,2 5,7
Com 1 emp. no agr. e zero agr. 75 1,2 21,6
Com 3 ou mais emp. no-Agr. e zero agr. 7 8,1 *** 2,0
Com 1 emp. agr. e 1 no agr. 7 1,0 2,0

Conta prpria 4.091 100
Sem empregados fora 2.778 0,1 67,9
Com 1 emp. agr. e zero no agr. 326 1,8 *** 8,0
Com 1 emp. no agr. e zero agr. 49 4,3 * 1,2
Com 2 emp. no agr. e zero agr. 620 1,8 *** 15,2
Com 3 ou mais emp. no agr. e zero agr. 122 1,2 3,0
Com 1 emp. agr. e 1 no agr. 92 5,6 *** 2,2

Agricultura familiar total 4.438 100
Sem empregados fora 2.999 0,1 67,6
Com 1 emp. agr. e zero no agr. 346 1,3 7,8
Com 2 ou mais emp. agr. e zero no agr. 69 -4,8 ** 1,6
Com 2 emp. no agr. e zero agr. 134 7,1 * 3,0
Com 3 ou mais emp. no agr. e zero agr. 44 2,2 1,0
Com 1 emp. agr. e 1 emp. no agr. 99 -4,7 2,2
Notas:
1
crescimento exclui-se as famlias do Norte Rural para permitir a comparabilidade da srie 2001/2007.
2
Estimativa do coeciente de uma regresso log-linear contra o tempo; o teste t indica a existncia ou no de uma ten-
dncia nos dados; ***, **, * signicam, respectivamente, 5%, 10% e 20%. As alternativas listadas indicam apenas
as frequncias iguais ou maiores que 1%.
2 A GESTO DAS POLTICAS NA AGRICULTURA MODERNA
Uma vez que os produtos agropecurios se converteram em insumos para os ou-
tros ramos interligados da cadeia produtiva, o sistema de preos relativos no inte-
rior dos CAIs acaba por xar as margens de lucro dos produtos agrcolas e, me-
dida que os produtores rurais se tornam mais especializados num nico produto,
xam a prpria rentabilidade dos seus capitais. Por isso uma poltica de preos na
168
fase dos CAIs tem que ser necessariamente uma poltica especca por produto,
mas no tem o mesmo poder regulador das polticas macroeconmicas, como a
cambial, a de crdito e o controle de taxas de juros.
Em razo dessa necessria especicidade por produto e da diversidade dos
interesses internalizados nos CAIs, a poltica de preos acaba por abrir uma cli-
vagem na organizao dos interesses dos complexos, o que se traduz tambm num
fracionamento ainda maior do poder regulador do Estado. Ou seja, os produtores
rurais se organizam para defender os seus preos em funo de interesses parti-
culares, opostos quase sempre aos demais segmentos do complexo. Este conito
interno tem que ser quase sempre arbitrado ou pelo menos organizado e acom-
panhado pelo Estado, via manejo de outras medidas polticas e administrativas
do tipo manipulao de alquotas scais ou liberao de recursos creditcios, com-
pras e opes para escoamento da produo etc. Assim, as polticas de preos, de
um lado, tornam-se fundamentais para harmonizar os interesses internalizados
nos CAIs; de outro, reforam a necessidade dos produtores rurais especialmente
dos no integrados de se organizarem por produto, acirrando os conitos de
interesses dentro das cadeias produtivas.
2.1 As representaes empresariais da agricultura brasileira moderna
A partir da constituio dos complexos agroindustriais (CAIs) nos anos 1970,
mudam no apenas os determinantes da dinmica da agricultura brasileira. Na
verdade se deveria falar das vrias agriculturas brasileiras... J no se pode mais
falar de um nico determinante, nem de uma nica dinmica geral, nem de um
nico setor agrcola o qual , hoje, uma estrutura complexa, heterognea e
multideterminada. E que s pode ser entendido a partir de seus variados segmen-
tos constitutivos os CAIs , com suas dinmicas especcas e interligadas aos
setores industriais fornecedores de insumos e processadores de produtos agrope-
curios e movimentos do mercado internacional.
18
Infelizmente muitas das anlises sobre a questo agrria no Brasil ainda re-
foram uma viso de que os grandes proprietrios rurais esto representados de
forma monoltica no Estado; e as polticas agrcolas e agrrias so assumidas como
a expresso desta representao no sentido de se manter o controle da propriedade
privada da terra nas mos de uma determinada classe social. Elas reetem uma de-
terminada concepo na qual o Estado visto to-somente como o representante
dos interesses da classe social dominante a burguesia, enquanto proprietria dos
meios de produo. E suas aes as polticas pblicas como a expresso de
uma pretensa racionalidade global do capital, que procuraria eliminar (ou pelo
menos minimizar) as contradies prprias de uma sociedade de classes.
18. As implicaes fundamentais dessa passagem de uma dinmica setorial s dinmicas dos CAIs podem ser encon-
tradas em Graziano da Silva (1998, op. cit.).
169
Na verdade, a estrutura legal de representao do patronato rural represen-
tava em meados dos anos 1980, depois de 20 anos de ditadura militar, apenas
uma reunio formal de produtores; e as associaes por produto e as cooperativas
haviam assumido de fato a representao daqueles segmentos de produtores que
se modernizavam.
As razes dessa crescente dissociao entre a representao legal-formal e a
representao real dos proprietrios rurais no Brasil so vrias. Merecem desta-
que, em primeiro lugar, a valorizao fundiria que, ao transformar a terra num
quase ativo nanceiro dotado de reserva de valor, dissociou a gura do tradicio-
nal produtor proprietrio rural do dono de terras. Muitas vezes era um simples
investidor urbano que buscava um refgio seguro para seu dinheiro ou uma for-
ma de diminuir a incidncia do seu Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) sobre
os lucros obtidos em outros ramos de atividade, com especial destaque para os
prossionais liberais (mdicos, dentistas etc.) e comerciantes.
Em segundo, a urbanizao do produtor rural que, de um lado, dissociou
a gura do proprietrio fundirio do arrendatrio moderno que no dono
de todas as terras que explora; e de outro, criou milhares de pequenos e mdios
proprietrios rurais rentistas, ideologicamente solidrios aos grandes na defesa do
direito absoluto da propriedade privada da terra.
E nalmente, a crescente especializao da produo agrcola. J no mais
o agricultor-multiprodutos, nem mesmo o agricultor-pecuarista, a regra geral.
Muito embora o grande produtor agrcola moderno ainda conserve certo grau de
diversicao dentro de sua unidade produtiva, h sempre uma ou duas ativida-
des principais que respondem pela maior parcela de sua renda. E como a poltica
agrcola brasileira sempre foi por produto, as reivindicaes e os lobbies tambm
sempre se zeram por produto.
Mas h ainda outro movimento que merece destaque na diferenciao dos
produtores, principalmente a partir dos anos 1980: a intensicao da pecuria
de corte, segmentando as atividades de cria, recria e engorda, marginalizando-se
os criadores extensivos (grandes ou pequenos) em virtude da constituio de as-
sociaes de produtores cada vez mais especializadas em determinadas raas. Por
razes bvias foi exatamente a partir deste segmento, no qual predominavam os
criadores extensivos e os proprietrios rentistas, que nasceu a Unio Democrtica
Ruralista (UDR) com sua pregao antirreforma agrria, no incio de 1985, como
apenas um grupo de grandes pecuaristas com um discurso radical em defesa da in-
tocabilidade da propriedade privada. Depois, transformou-se em uma proposta de
articulao nacional que ganhou rapidamente dimenses polticas e ideolgicas.
A necessidade de ganhar representatividade e ampliar o seu pblico
potencial para todos os proprietrios-produtores levou a UDR a competir com
170
as organizaes j existentes do patronato rural, ameaando a representao real
delas. A resposta a esta tentativa de usurpao das bandeiras dos produtores pela
UDR foi a articulao da Frente Ampla da Agropecuria (FAA), sob hegemonia
das entidades progressistas do patronato rural, capitaneadas pela Sociedade
Rural Brasileira e pela Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB),
19

durante a Assembeia Constituinte.
Em sntese, a prpria modernizao da agricultura brasileira aprofundou o
fosso existente entre a representao formal e a representao real do patronato
rural brasileiro. As organizaes por produto e tambm as cooperativas
foram fortalecidas, assumindo de fato a representao dos produtores rurais.
Com uma vantagem: na maioria dos casos conseguiram articular grandes e
pequenos produtores, fornecendo queles a massa de manobra essencial para,
democraticamente, exercerem o seu poder de presso junto ao governo.
Mas, com a redemocratizao do pas em 1985, rpidas mudanas ocorreram
na entidade de representao formal-legal, a Confederao da Agricultura e
Pecuria do Brasil (CNA). J em dezembro de 1987, o ex-ministro da Agricultura
do Governo Geisel Alysson Paulinelli foi eleito em chapa nica, por 20 dos 23
votos vlidos, seu novo presidente, em substituio de um inexpressivo senador
pelo Amazonas que presidira a entidade durante a ditadura militar. Terminava
assim o que o prprio Paulinelli chamou de vazio de direo, que havia
permitido o crescimento da UDR. A partir da a CNA iria impor a sua presena
como representante dos grandes produtores rurais, posio que conseguiria at
mesmo inscrever na nova Constituio brasileira.
20
Recuperar o monoplio da
representao legal-formal era indispensvel para qualquer instncia sindical
de cpula para a qual a alternativa de constituir-se numa entidade de massas
estivesse, por denio, excluda.
19. A UDR nasceu e cresceu no vazio criado pela dicotomia entre a representao real e a legal-formal que existia no
patronato rural por ocasio do lanamento da Proposta do 1
o
PNRA, em maio de 1985, como bem relatou Moraes
(l987, p. 27). Moraes, P. Algumas observaes para o estudo das classes dominantes na agropecuria brasileira. Refor-
ma Agrria. Campinas, v. 17, n. 2. P. 17-33 (ago./nov.), 1987.
20. O Artigo 10 das Disposies Transitrias mantm o atual critrio de cobrana das contribuies compulsrias
destinadas tanto CONTAG como CNA, que so as estruturas sindicais vigentes, at ulterior disposio legal.
171
2.2 A bancada ruralista
21
De acordo com o INESC (2008),
na sua histria, a bancada ruralista sofreu alteraes signicativas. No incio, du-
rante a legislatura 1987/1991, que envolveu a Assembleia Nacional Constituinte
(1986/1988), e tambm na legislatura posterior (1991/1995), os ruralistas no pas-
savam de cerca de 20 parlamentares que se identicavam de forma pouco articula-
da. Na legislatura 1995/1999, a bancada cresceu em nmero e articulao. Neste
perodo, foi possvel identicar 117 parlamentares que se alinhavam aos ruralistas.
Na legislatura 1999/2003, foram identicados 89 congressistas e, na legislatura
2003/2007, o nmero caiu para 73. Na atual (2007/2011), a bancada retornou ao
patamar de 116 deputados.
22

Isso representa cerca de 23% da Cmara dos Deputados em 2007-2011,
uma proporo muito superior aos cerca de 10% que representam os emprega-
dores agropecurios na estrutura social brasileira, conforme mostra a tabela 3,
ou, para se falar com mais rigor, aos 3% que representam os 187 mil agricultores
patronais no universo de mais de 56,3 milhes de famlias brasileiras.
O estudo mostra que,
ao conseguir uma representao de 116 deputados, em 2006, a bancada ruralista
se coloca hoje como a maior bancada de interesse no Congresso Nacional. (...) O
nmero de membros da bancada ruralista supera o das cinco maiores bancadas
partidrias (PMDB/90, PT/83, PSDB/64, PFL/62 e PP/41). Como os ruralistas
so suprapartidrios, essa comparao apenas indicativa. Mas, considerando que
no atual contexto poltico os partidos esto sofrendo um dcit de liderana e di-
cilmente conseguem votar com a base unida ou fazer com que as suas bancadas
sigam as orientaes de votos dos lderes, no de todo impensvel que, num en-
frentamento entre o posicionamento partidrio e os interesses dos ruralistas, estes
levassem a melhor de forma ampla e indiscutvel.
Segundo o INESC (2007),
a bancada ruralista, ao agregar interesses que perpassam diversas prosses, no
deve ser considerada uma bancada de prosso, mas sim uma bancada de in-
teresse particular. Como a representao sociopoltica dos indivduos no ex-
clusiva, mas partilhada, os ruralistas tambm se apresentam sob uma variedade de
prosses, tendo os parlamentares, em geral, pelo menos duas prosses, como por
21. Essa seo est baseada no excelente trabalho do INESC (2007) Bancada ruralista: o maior grupo de interesse no
congresso Nacional (Braslia, out. ano VII, n.12), de autoria de Edlcio Vigna. Para classicar os parlamentares como
ruralistas, utilizou-se a declarao de cada deputado sobre suas fontes de renda, sendo considerado como membro
potencial o deputado que declarou, entre as suas principais fontes de renda, alguma forma de renda agrcola.
22. O INESC (2007) ressalta que essa totalizao aproximada, pois muitos parlamentares no manifestam sua
identicao com a bancada ruralista. Temem ser estigmatizados e colocar seu capital poltico em perigo. Outros, no
entanto, fazem desta opo seu capital eleitoral.
172
exemplo, agropecuarista/empresrio; agropecuarista/mdico; agropecuarista/advo-
gado; agropecuarista/comerciante, entre outras. (...) Assim, os ruralistas so os que
expressaram seus vnculos de forma direta ou indireta com a agricultura. H uma
gama de parlamentares que no expressam prossionalmente sua relao com essa
bancada, mas, por vnculos familiares, acabam se situando em sua rbita e repre-
sentam o grupo mobilizvel, que, nos momentos de votao/presso, faz com que o
nmero de participantes parea maior do que o real.
O estudo do INESC (2007, p.12-13) mostra tambm que o modus operandi
da bancada ruralista vem se alterando ao longo da histria, mantendo-se, porm,
sempre o seu objetivo de defesa dos interesses dos grandes proprietrios rurais.
Historicamente, desde a legislatura de 1999/2003, a bancada ruralista desenvolveu
a estratgia de ocupar todos os espaos polticos possveis. Desde ento, vem con-
quistando o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; as presidncias
da Comisso de Agricultura e Poltica Rural e da Comisso de Meio Ambiente e
Consumidor esta ltima com menor frequncia. (...)
O forte do grupo o potencial para mobilizar um nmero de parlamentares bem
maior que os diretamente envolvidos com a bancada. Assim, no bem o nmero
absoluto de membros que promove sua fora, mas a capacidade de mobilizao que
possui junto aos diversos partidos polticos e s bancadas estaduais, alm de sua re-
presentao poltica federal. (...) Outra caracterstica a ocupao de pontos-chave,
como vice-lideranas nos partidos polticos. Essa mesma caracterstica se transfere
para os cargos da mquina estatal. A ocupao desses postos, tanto no Legislativo
como no Executivo, a origem da fonte do poder poltico da bancada.
Nas vrias legislaturas a bancada ruralista adotou formas diferenciadas de operacio-
nalizar os seus interesses. Na primeira fase, que vai de 1990 a 1994, sob a inuncia
da Unio Democrtica Ruralista UDR, o grupo mostrou-se truculento e agressivo
diante dos adversrios. O domnio dos pecuaristas, no interior do grupo, conduzia
a bancada para uma situao de confronto constante.(...)
Na legislatura 2003/2007, os ruralistas mostraram uma operacionalidade mais
prossional e a bancada, desde o primeiro mandato do governo Lula, conseguiu
estabilizar-se e colocou-se na mdia como o mais importante agrupamento par-
lamentar. Os seus membros conseguiram contornar uma situao de disputa de
poder entre as lideranas pecuaristas e agrcolas. Esse ambiente de instabilidade tem
surgido nos momentos de renegociao da dvida agrcola. O deputado Ronaldo
Caiado (DEM/GO) continuou sendo a referncia no combate reforma agrria e
nas negociaes da dvida agrcola dos grandes produtores.
E conclui o INESC (2007, p.13-14):
A existncia da bancada ruralista depende, em grande parte, das crises no setor agro-
pecurio, que favorecem o acmulo de recursos de poder por parte do grupo que, ao
173
utiliz-los, refora sua prpria imagem. (...) Se as polticas pblicas agrcolas fossem
ecazes e ecientes, a bancada ruralista, ainda assim, teria que continuar a cumprir
a sua funo especca como grupo de interesse no contnuo processo legislativo.
De acordo com Maria Ins Nassif,23 nos anos recentes
O reuxo dos movimentos populares que so seus antpodas em especial o MST ,
num momento em que o agronegcio ganhou um novo mpeto, impulsionado pelo
aumento do consumo interno de biocombustvel, da demanda internacional de
commodities e da renda das famlias mais pobres, deram novo gs ao grupo de
presso que desde a legislatura 1999/2003 atua no Congresso.
O grupo ruralista grande, alia setores tradicionais da agricultura e pecuria ao
agronegcio e agroindstria, e hoje pressiona organizada e institucionalmente as
ltimas fronteiras agrcolas do pas. Os parlamentares empunham um discurso de
defesa da propriedade privada quase primitivo qualquer medida ambiental ou
de proteo de minorias atentado propriedade, inclusive quando diz respeito
a terras da Unio sob posse irregular , e tm deixado sua marca em todas as co-
misses que digam respeito, direta ou indiretamente, produo agropecuria. A
atuao parlamentar, no entanto, sosticou-se: o grupo est longe de se mobilizar
apenas nas questes nanceiras imediatas do setor (como o caso da renegociao
das dvidas dos produtores agrcolas sempre em pauta, em qualquer governo). Seus
deputados e senadores tm aberto foice grandes vcuos na legislao ambiental
que favorecem a grilagem e o desmatamento da Amaznia, e mantido constantes
quedas-de-brao com movimentos sociais pela reforma agrria, de quilombolas ou
por direitos indgenas, onde quase sempre ganham.[24] Desde 1999, os ruralistas
detm a presidncia das Comisses de Agricultura da Cmara e do Senado e um
grande poder de inuncia na denio do ministro da Agricultura.
No foi diferente no governo Lula: (...) o atual, Reinhold Stephanes (PMDB-PR),
embora no ocialmente vinculado ao grupo quando era parlamentar, tem com ele
uma grande anidade. (...) O ministro alinhou-se s presses dos ruralistas e fez
oposio militante deciso do Conselho Monetrio Nacional (CMN), que proi-
biu a concesso de crdito rural a proprietrios rurais que respondem por crimes
ambientais, mesmo sendo essa uma orientao de governo. Foi ativo na busca de
uma renegociao da dvida rural, a quarta mais generosa desde [19]95. Comprou
uma briga pblica com Marina Silva quando ela era ministra do Meio Ambiente,
embora os dois fossem do mesmo governo e, teoricamente, estivessem sob as mes-
mas diretrizes. Stephanes d continuidade a um estranho hbito na democracia
23. Maria Ins Nassif. Engolindo fora a agenda ruralista. Jornal Valor Econmico, 12/06/08.
24. Ainda que no seja inteno desenvolver este tpico, vale lembrar que membros da bancada ruralista se especia-
lizaram em determinados temas (cooperativismo, dvidas, pecuria, caf, soja, meio ambiente etc.), com o que ganha-
ram um forte respaldo tcnico nas negociaes, alm de, enquanto bancada, barganham seu apoio a demandas de
outras aglomeraes igualmente poderosas no Congresso, como a bancada da sade, a da educao etc.
174
recente do pas: assume como funo do cargo ser parte do grupo de presso de
setores agrcolas contra o governo que integra. Esse comportamento pode ser atri-
budo ao fato de que, em ltima instncia, a nomeao conta sempre com o aval
da bancada ruralista. (...) O ministro da Agricultura acaba funcionando como um
brao do grupo de presso no Executivo, complementar ao parlamentar.
Renata Camargo
25
concorda que a bancada ruralista tem ganhado fora no
Congresso Nacional e ampliado sua rea de inuncia para questes relacionadas
ao meio ambiente. Ressalte-se que as comisses responsveis por tais temticas
so amide ocupadas por deputados e senadores ligados ao agronegcio. Mas se-
gundo o prprio deputado Ronaldo Caiado, mdico e pecuarista, uma das guras
mais emblemticas dos ruralistas no Congresso, a prioridade da bancada mesmo
renegociar a dvida agrria...
Camargo relata que na negociao da Medida Provisria (MP) n
o
432/2008,
convertida na Lei n
o
11.775/2008, que estabeleceu as regras para mais uma pror-
rogao das dvidas rurais,
os parlamentares que integram a bancada ruralista se articularam para ampliar o
valor dos dbitos passveis de reviso. Somente a Confederao Nacional da Agri-
cultura (CNA) apresentou, por meio da bancada ruralista, 76 emendas. Entre as
principais emendas propostas pelos ruralistas, est o aumento nos prazos para qui-
tao das dvidas, a reduo das taxas de juros e o ajuste do saldo devedor vencido,
retirando-se as multas por inadimplncia. Uma das principais emendas recai sobre
os dbitos de crdito rural inscritos na Dvida Ativa da Unio. Parlamentares pe-
dem que esse prazo, atualmente de cinco anos, se estenda para dez anos e que os
juros (...) sejam ligados Taxa de Juros de Longo Prazo [que so muito menores
nota do autor].
Se aprovadas teria sido a maior renegociao de dbitos agrrios da histria
do pas, estimada em R$ 75 bilhes.
26
Felizmente poucas dessas emendas foram
acatadas e incorporadas pelo relator; mas, regra geral, todas as negociaes tm
tido como regra um custo bastante elevado para os cofres pblicos, alm do des-
gaste poltico para o Congresso Nacional frente sociedade brasileira.
Regina Bruno
27
identicou trs principais redes de sociabilidades presentes
na ao social e trajetria dos parlamentares ruralistas da atual legislatura: uma rede
25. Camargo, R. A nova estratgia dos ruralistas. In: Congresso em Foco. Disponvel em: <www.inesc.org.br/noticias/
noticias-geraos/2008/maio>.
26. Camargo, R. Ruralistas querem ampliar renegociao de dvida. In: Congresso em Foco, junho de 2008.
27. Bruno, R. Redes de sociabilidade, redes de poder: Sobre os Deputados Federais da Bancada Ruralista (Legislatura
2007-2011). II Encontro da Rede de Estudos Rurais , GT Canais e Formas de Expresso de Grupos Rurais. Ver tambm
da mesma autora o Relatrio Final de Pesquisa sobre Grupos de Solidariedade, Frentes Parlamentares e Pactos de
Unidade e Ao. Em pauta o fortalecimento e a disputa pela representao patronal no campo. Produto 17.4 REDES/
MDA-NEAD. Fevereiro de 2008.
175
poltica, uma rede das atividades prossionais e uma rede social. Analisando o que
denominou de rede de sociabilidade prossional, a autora chama a ateno para
o peso do magistrio (31%) que em algum momento fez parte da vida dos deputa-
dos ruralistas: temos ex-professores de direito em universidades pblicas e privadas;
vrios so ou foram proprietrios de escola. Tambm aproximadamente 16% dos
parlamentares trabalharam e foram ou so donos de rdios e jornais. A frequncia
com que aparecem cargos relacionados medicina (22%) deve-se grande pre-
sena de mdicos na Bancada Ruralista. Aproximadamente 6% do total dos parla-
mentares ruralistas se declaram empreiteiros e donos de empresas de engenharia e
construo civil historicamente um dos grupos mais inuentes e de maior peso
no Congresso Nacional e apenas 4% dos deputados se autonominaram agricul-
tores e produtores rurais.
Convm recordar que a pesquisadora analisou as informaes contidas nas
biograas obrigatoriamente apresentadas pelos prprios deputados eleitos Mesa
do Congresso... Um dos traos comuns mais fortes dessa inusitada rede de so-
ciabilidade prossional integrada por muitos mdicos, donos de universidades
privadas, rdios e jornais, empreiteiros e alguns poucos pecuaristas, parece ser a
exibilidade de comprovao de rendimentos recebidos junto ao sco. Ou seja,
a facilidade de evaso dos rendimentos recebidos sem nota... Vale lembrar que
a grande maioria dos proprietrios rurais declara seus rendimentos como pessoa
fsica na cdula G, o que permite ampla margem para compensar os lucros
obtidos em outros setores, pois no se exige um sistema de documentao con-
tbil, apenas a manuteno de um livro caixa escriturado! Somente uma minoria
do agronegcio declara seus rendimentos como pessoa jurdica, sujeitando-se no
caso a manter uma contabilidade compatvel com sua funo empresarial similar
aos demais setores de atividades no agrcolas. Acrescente-se ainda que pratica-
mente no h imposto sobre a propriedade rural no Brasil: apesar do pouco que
se cobra, praticamente no se paga, tamanha a evaso scal existente e a falha da
lei, que praticamente no xa punio aos que no pagam.
28
3 ENDIVIDAMENTO E INADIMPLNCIA
A primeira grande renegociao das dvidas rurais a partir dos anos 1990 se deu
em 1995, e cou conhecida como Securitizao 1.
29
Foram ento renegociados
os contratos de at R$ 200 mil, para serem pagos parceladamente em dez anos,
dos quais trs de carncia, com juros de 12% ao ano (a.a.) mais remunerao da
caderneta de poupana. Para as dvidas acima de R$ 200 mil, criou-se em 1998
28. Graziano da Silva, J . 1982. A modernizao dolorosa. Rio de Janeiro: Zahar Editora, 192 p.
29. Na verdade ocorreram outras grandes renegociaes de dvidas anteriores, como, por exemplo, as do Plano Cruza-
do, que custaram aos cofres pblicos, segundo alguns especialistas, aproximadamente U$ 10 bilhes.
176
um novo instrumento, o Programa Especial de Saneamento de Ativos (Pesa), com
condies similares Securitizao 1, prazos adicionais de 20 anos sujeitos a cor-
reo monetria do ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M), mais uma taxa
de 8 a 10% a.a, dependendo do montante renegociado. Em 2001, por presso da
bancada ruralista, houve uma segunda renegociao, conhecida como Securitiza-
o 2: os detentores de dvidas at R$ 200 mil da Securitizao 1 puderam quitar
os dbitos pendentes com desconto de 25% e alongar o saldo at 2025, com juros
de 3% a.a. e as dvidas remanescentes corrigidas pela variao do preo mnimo
de um dos produtos garantido, escolhido pelo devedor, alm de se oferecer um
desconto de 65% no pagamento em dia.
A maioria dos 119 mil contratos inadimplentes poca foram renegociados
em 2001, sendo 7 mil deles no Pesa; os restantes 32,5 mil contratos (30% do
total) que no foram renegociados permaneceram na Securitizao 1 e apresen-
tavam uma inadimplncia de 96% em 2006, revelando claramente a inteno de
no pagar daqueles que no renegociaram sua dvida j em 2002. Constituem o
nucleo duro dos devedores contumazes e, se a lista for um dia publicada (da
vem grande parte do temor da inscrio na dvida ativa), no seria surpresa en-
contrar sobrenomes muito conhecidos!
Apenas para que o leitor possa ter ideia das vantagens oferecidas na Securiti-
zao 2, apresenta-se a seguir um exemplo real de uma dvida de R$ 100, origina-
da em setembro de 1994, que foi securitizada em 1995 e renegociada novamente
em 2001 (SEC 1+2), supondo-se os pagamentos em dia para o devedor poder
beneciar-se dos descontos:
a) considerando-se apenas os valores correntes (ou seja, sem nenhuma cor-
reo monetria), o valor acumulado atualizado pela taxa Selic at o nal dos
pagamentos em 2025 somaria R$ 1.013, dos quais seriam pagos R$ 227, ou seja,
apenas 22% da dvida total;
b) considerando-se os valores da dvida corrigidos por uma medida de ina-
o como o IGP-M, teramos para 2025 um valor acumulado de R$ 4.578, dos
quais teriam sido pagos apenas R$ 242, ou seja, a nma porcentagem de 5% do
total devido. Como se pode ver, mais do que uma dvida de pai para lho!
Guilherme Dias
30
enfatizou que
os conitos decorrentes de crises de endividamento rural e aqueles oriundos da
excessiva concentrao da posse de terras vm sendo canalizados para o Executivo
Federal, sem a intermediao das agncias de crdito, das representaes locais dos
produtores e dos movimentos sociais. A representao poltica destes interesses no
30. Dias, G. O Estado e o agro em tempos de liberalizao. Revista Economia e Sociologia Rural, Rio de Janeiro. Vol.
44, n. 3, p. 341-354, jul./set., 2007.
177
Congresso e junto ao Executivo cria um vis fundamental pela socializao dos
custos e maior concentrao dos benefcios.
Segundo o autor,
passamos por trs graves crises de adimplncia nos contratos de crdito rural; a
primeira no ano agrcola 1986/1987, a segunda comeou em 1991/1992 e foi se ar-
rastando at 1999; a terceira comeou em 2004/2005 e segue seu curso at agora. A
primeira foi resolvida no estilo da poca, a taxa nominal xa de juros de 10 por cen-
to ao ano foi prorrogada por seis meses quando o pas mergulhava na hiperinao
(ps-fracasso do Plano Cruzado). O saldo devedor desapareceu como por milagre, o
Banco do Brasil no faliu porque continuava com o poder de emisso de moeda na
conta movimento, o nvel dos emprstimos em relao ao PIB rural que nunca
mais voltou aos mesmos valores.(...) os agentes do sistema de crdito, principal-
mente bancos federais e estaduais, desenvolveram mecanismos de rejeio forma-
o de um novo mercado competitivo de crdito, como qualquer outro grupo de
interesse organizado. O quadro agravado mais ainda pelos sucessivos fracassos dos
planos heterodoxos de controle da hiperinao, quando os indicadores ociais de
indexao monetria dos contratos de crdito rural sofrem variaes incompatveis
com o comportamento dos preos dos produtos agrcolas(...). Os produtores, por
sua vez, tambm organizam um grupo de interesse eciente a partir da formao
da CPI do crdito rural (Comisso Parlamentar de Inqurito em 1993-1994),
quando passam a serem coordenados pela bancada ruralista no Congresso. Todo o
processo de reconstruo de um novo mercado de crdito rural cou comprome-
tido por esta estratgia de defesa dos interesses tradicionalmente privilegiados pelo
SNCR. O Estado continua envolvido e ator central, mas agora sem os instrumen-
tos ecientes de controle e planejamento do passado. Diante da segunda crise de
inadimplncia em 1995, o Governo Federal, sob a presso da Bancada Ruralista, foi
obrigado a promover renegociaes sucessivas do seu saldo vencido, com aumentos
progressivos de subsdios na forma de renncia de parte destes valores. A grande
diferena est no controle social sobre as contas pblicas, o oramento pblico no
mais uma co e os nmeros podem ser analisados.
Examinem-se ento esses nmeros. A tabela 5 apresenta os dados de renego-
ciao das dvidas relativos ao perodo 2000-2006. A escolha do perodo de seis
anos os trs ltimos do segundo governo FHC e os trs primeiros do primei-
ro governo Lula deve-se sobretudo disponibilidade de informaes, obtidas
em sua maioria de um relatrio produzido pelo Instituto de Estudos Agrrios e
Combate Pobreza Inagro (2007) com base nos dados ociais da Secretaria
do Tesouro Nacional/Ministrio da Fazenda (STN/MF), a pedido do Escritrio
Regional da FAO para Amrica Latina e Caribe (FAO-RLC).
31
31. A parte que foi utilizada do relatrio oriundo do Seminrio Gasto Pblico Rural e Social, (Inagro/Universidade de
Braslia UnB, Braslia, 2007) uma verso atualizada de Graziano da Silva, J.; Grossi, M. e Porto, E. (Re) negociao
das dvidas Agrcolas. XLIV Congresso da Sober, Fortaleza (CE), 2006.
178
Segundo esse relatrio, em 1995 ano de uma das grandes negociaes de
dvidas agrcolas ocorreu um pico de gastos com a funo agricultura, no valor
de R$ 23,2 bilhes, correspondendo a 5,2% do gasto total da Unio. A partir
desta data se iniciou um perodo de reduo dos recursos, atingindo um mnimo
em 2003, quando as funes agricultura e organizao agrria receberam, juntas,
R$ 9,4 bilhes, correspondendo a apenas 1,6% dos gastos da Unio. Depois de
2003, no governo Lula h uma retomada crescente de destinao dos recursos
pblicos ao setor. No ltimo ano completo da srie, o de 2006, os gastos com a
funo agricultura foram de pouco menos de R$ 10 bilhes, e o de organizao
agrria pouco mais de R$ 4 bilhes, totalizando juntos a quantia de R$ 14,1
bilhes, o maior valor registrado desde o incio da dcada, embora represente
ainda menos de 2% do oramento geral da Unio. Porm, somente com as d-
vidas rurais foram gastos mais de R$19,35 bilhes nos seis anos considerados,
o que representa quase 60% dos pagamentos e dispndios da Unio com a
agricultura brasileira.
32

TABELA 5
Pagamentos e dispndios do Tesouro Nacional com programas e polticas
agropecurias 2000 a 2006
(Em milhes de R$ de 2006)
1
PROGRAMA / AO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2000- 2006 (%)
Dvidas rurais 3.984 3.087 3.398 3.395 1.856 2.165 1.465 19.350 59
Equalizao crdito rural
(investimento + custeio)
247 393 583 726 494 480 723 3.646 11
Poltica de preos agrcolas 285 381 265 57 92 387 989 2.455 8
PRONAF (equalizao
custeio/investimento)
589 724 891 670 656 775 1.050 5.356 16
Proagro 51 99 233 35 22 851 463 1.753 5
Total 5.155 4.684 5.370 4.883 3.121 4.657 4.689 32.560 100
Fonte: Inagro (2007)
Nota:
1
Valores corrigidos pelo IGP-DI.
A anlise do histrico de pagamento das dvidas feita pelo Inagro (2007) de-
monstra que, mesmo nos anos bons para a agricultura, verica-se forte inadim-
plncia. Os dados mostram que os devedores persistem na inadimplncia, tanto
nos anos de frustraes de safras como nos anos de excedentes e bons preos.
Acostumados a sempre prorrogarem suas dvidas em melhores condies, estes
devedores habituaram-se simplesmente a no pagar. As taxas de inadimpln-
cia do Pesa, a partir de 1997, chegaram a 40% e mantiveram-se relativamente
32. Segundo Gilson Bittencourt, secretrio adjunto de poltica econmica do Ministrio da Fazenda, os dados relativos
renegociao das dividas rurais aqui apresentados esto superestimados. O autor no dispe dos valores exatos, os
quais ainda no lhe foram fornecidos por Bittencourt.
179
estveis de 1999 at 2004. Na Securitizao, o ndice de inadimplentes, aps
chegar a 20% entre 1997 e 2000, caiu a zero em 2001, quando ocorreu uma nova
renegociao, para novamente aumentar em 2002 e se chegar a quase 40% de
inadimplentes entre 2003 e 2004.
Segundo o Inagro (2007),
digno de nota o crescimento do pagamento de dvidas nos anos de 2003 e 2004,
assim como sua queda drstica em 2005 e 2006. Este no pagamento das parcelas
que vencem anualmente aponta para a elevada inadimplncia existente normalmen-
te nestas carteiras, e sugerem um comportamento organizado pelo no pagamento
dos contratos, uma cultura de no pagar as dvidas rurais generalizada. (...)Mesmo
em um ano normal para a agricultura, o histrico demonstra que h uma constan-
te e recorrente inadimplncia por parte dos devedores, ainda que, sucessivamente,
consigam prorrogaes e melhores condies de pagamento.
O relatrio conclui: Os resultados demonstram que o no pagamento de parte
das dvidas recorrente, no explicado somente pelos problemas agrcolas de que-
bra de safra, de preos ou por problemas climticos.
Vale a pena notar que essa cultura de no pagar no novidade nas dvidas
rurais. Vidotto,33 citando o jornal Gazeta Mercantil, j denunciava o mesmo
quadro nos anos 1990, revelando assim uma repetio do comportamento nas
ltimas dcadas:
O Banco do Brasil recebeu apenas 30% da segunda parcela das dvidas agrcolas
securitizadas em 1995, que venceram em outubro de 1998 (...) Cerca de 70% desse
total teve de ser prorrogado. Os produtores rurais j no haviam quitado, em outu-
bro de 1997, a primeira prestao dos dbitos (...) Deste valor, 45% foi pago e os
55% restantes foram jogados para frente (...)
O quadro preocupante, pois a Unio gasta volumes vultuosos com rene-
gociaes de dvidas. Mais preocupante ainda que um grupo relativamente pe-
queno de produtores, com grandes volumes de crditos renegociados, no liquide
seus dbitos atrasados, por qualquer motivo. O no pagamento vai aos poucos
contaminando outras carteiras de crdito rural, inviabilizando outros programas
de apoio nanceiro agricultura.
A tabela 6 apresenta a evoluo das provises da carteira de agronegcios
do Banco do Brasil (BB) a partir de 2003 comparadas ao saldo de recursos
disponveis para nanciamento de atividade agropecuria. Nunca demais re-
33.Vidotto, C. A. Banco do Brasil, do Cruzado ao Real: crise e reestruturao de um banco estatal. Disponvel em:
<www.abphe.org.br/congresso1999/Textos/CARLOS_6.pdf>. Os trechos citados por Vidotto encontram-se no texto
Produtores atrasam o pagamento da dvida securitizada, de Claudia Fachini De Cesare, publicado na Gazeta Mercantil
de 12/01/1999.
180
cordar que o BB o maior banco que opera diretamente recursos do crdito
rural no pas. Como se pode vericar, entre 2003 e 2009 a carteira de recursos
aumentou 2,3 vezes e as provises mais de 10 vezes! O resultado bastante
constrangedor: um aumento do grau de riscos nvel D a H (que representam os
maus pagadores) dos emprstimos do crdito rural de 3% para quase 15% entre
dezembro de 2003 e maro de 2009.
TABELA 6
Valor das provises da carteira de agronegcio do Banco do Brasil a partir de 2003
(Em R$ milhes)
Ano Saldo carteira (a) Proviso (b) (a/b) % Risco D a H (%)
2003 26.864 493 1,8 3,0
2004 30.036 632 2,1 3,7
2005 35.079 1.944 5,4 9,3
2006 45.063 2.768 6,1 11,8
2007 51.883 3.659 7,1 13,8
2008 63.689 4.784 7,5 14,0
Mar./2009 63.492 5.087 8,1 14,6
Fonte: Banco do Brasil.
O diagrama 2 mostra a distribuio das carteiras com e sem prorrogao
em maro de 2009, bem como os respectivos graus mdios de risco associados a
cada uma delas. Resumidamente, pode-se dizer que dos mais de R$ 65,3 bilhes
aplicados na carteira de agronegcios do Banco do Brasil em maro de 2009,
22,6% dos recursos ou seja, R$ 13,4 bilhes foram destinados prorrogao
das dvidas, com um risco mdio que j supera a absurda marca dos 20%! Ou
seja, o banco se aproxima rapidamente de ver comprometidos um real de cada
quatro dos seus recursos do crdito rural com a rolagem de dvidas de maus pa-
gadores, as quais historicamente resultam num perdo total (ou quase isto), com
o correspondente prejuzo repassado ao Tesouro Nacional (vale dizer, aos contri-
buintes!). Alm do que aumenta o grau mdio de risco associado carteira dos
que saldam seus compromissos em dia, fazendo com que os bons pagadores
se tornem literalmente solidrios (o que signica pagar por, na terminologia
bancria) com os inadimplentes...
181
DIAGRAMA 2
Inadimplncia na carteira de agronegcio do BB em mar./2009
Fonte: Banco do Brasil
verdade, como se pode mostrar com os dados histricos disponveis re-
lativos aos devedores dos diversos programas de crdito rural existentes, que os
grandes devedores so os piores pagadores. Mas no h dvida de que os peque-
nos tambm contribuem para generalizar esta cultura do no pagar que hoje
ameaa as bases do crdito rural no pas. E mais: se for verdade que membros
da bancada ruralista incentivam a prtica de renegociao das dvidas do crdito
rural como uma forma de assegurar sua liderana setorial, no ser menos ver-
dade tambm que lideranas dos movimentos sociais rurais, sob o argumento de
uma dvida social no paga, tm contribudo para inviabilizar prticas inovado-
ras de nanciamento dos pequenos. o caso, por exemplo, da modalidade de
aquisio antecipada do Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura
Familiar (PAA), operado pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB)
em 2003, que foi extinta ainda na sua fase experimental pelos altssimos ndices
de inadimplncia constatados j no primeiro emprstimo, que dispensava outras
formas de garantia que no a prpria produo uma reivindicao histrica dos
pequenos produtores brasileiros.
Uma lio que deve ser aprendida que crdito no subsdio, e portanto
tem que ser pago, caso contrrio se compromete o benefcio de todos. Numa
sociedade democrtica, os subsdios tm que ser transparentes e devem ser clara-
mente identicados nos programas em que esto embutidos, para o bem de todos
os contribuintes.
182
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CAPTULO 7
A AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL: ENTRE A POLTICA E AS
TRANSFORMAES DA VIDA ECONMICA
*

Zander Navarro
**
() Vou investigar os marcadores da ascenso do capitalismo, examinando como este
sistema transformou a poltica, ao mesmo tempo que agitou as prticas sociais, valores
e ideais que haviam prevalecido por tanto tempo dentro dos casulos dos costumes (...).
Obviamente o capitalismo no comeou como um ismo. No comeo no era um
sistema, uma palavra, ou um conceito, mas apenas algumas formas esparsas de fazer
as coisas diferentemente, as quais se mostraram to bem-sucedidas que adquiriram
suas prprias pernas. Como todas as novidades, essas prticas adentraram um mun-
do despreparado para a experimentao, um mundo que via sob suspeio os desvios
das normas existentes (...). Assim, o mistrio da ascenso do capitalismo no ape-
nas econmico, mas tambm poltico e moral (...) (APPLEBY, 2010).
1 INTRODUO
Lanado tardiamente em outubro de 2009, o Censo Agropecurio 2006 trouxe como
complemento um indito subproduto um segundo volume com foco exclusivo na
agricultura familiar (IBGE, 2009). O documento, resultado de discreta parceria entre
o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e o Instituto Brasileiro de Geograa
e Estatstica (IBGE), resume-se meramente a separar o universo dos produtores rurais
brasileiros em dois grandes agrupamentos, denominados familiares e no familiares.
* O autor agradece os comentrios feitos por Rodolfo Hoffmann, Jos Garcia Gasques, Jos Eustquio Ribeiro Vieira
Filho, Ivan Srgio Freire Souza e Maria Thereza Macedo Pedroso verso preliminar deste captulo. Como de praxe,
ressalta-se que a verso nal de inteira responsabilidade do autor. Da mesma forma, o autor agradece a colaborao
inestimvel de Itlico Cielo, dirigente sindical que simboliza as melhores tradies do movimento sindical de trabalha-
dores e pequenos produtores do Brasil.
** Professor associado do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), atu-
almente cedido Assessoria de Gesto Estratgica do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa).
186
Ultimada esta segmentao, a partir dos critrios denidos pela Lei n
o
11.326/2006,
o instituto to somente agregou o apurado correspondente, segundo diversas variveis
censitrias, aos estabelecimentos integrantes dos dois grandes grupos denidos.
1
Simultaneamente ao lanamento daquele volume, diversos articulistas saudaram
com entusiasmo, frequentemente pueril, o que os dados assim separados apontaram
como uma maior responsabilidade social e econmica do grupo dos agricultores
familiares. Segundo se alardeou, os familiares responderiam por propores superiores
da produo e do emprego rural, o que os nmeros agregados obviamente conrmam,
pois o grupo familiar englobaria 84,4% do total dos estabelecimentos rurais e um
quarto da rea total. Um tanto mais controvertidas, contudo, tm sido as ilaes
decorrentes de tais resultados, as quais sustentariam diversos argumentos, at mesmo
morais, acerca de uma presumida supremacia dos estabelecimentos includos no grupo
familiar. Embora quase nunca explicitados, vicejam tambm suposies sobre modos de
comportamento virtuosos, os quais seriam exclusivos dos agricultores deste grupo. Quase
40 anos depois, so reaes que ecoam um redivivo Small is Beautiful, a celebrada
obra do economista ingls Ernest Schumacher, lanada em 1973. Outros, temerosos
de enunciar suas recnditas escolhas tericas, imaginam que agricultores familiares,
por no serem patres, no se beneciam da explorao do trabalho alheio e, por
conseguinte, no so imbudos de um ethos capitalista, ou ainda no foram capturados
pelo Zeitgeist tpico de nossos tempos, mantendo, quem sabe, a pureza camponesa
do passado. Extravagantes, so ideias rebaixadoras que empobrecem o conhecimento,
as quais reetem, sem dvida, a combinao de um marxismo simplrio com vises
romnticas acerca das possibilidades de um comunitarismo coletivo e tradicional, fruto
da dominante presena catlica na cultura brasileira.
2

No confronto com a concretude do mundo rural, muito provvel que o
tempo nalmente consiga demonstrar ser irrelevante esta algaravia em torno da
expresso agricultura familiar, e intil aquele volume especco do censo. Foram
ambos motivados por razes meramente polticas, e sua reiterada nfase na differentia
specica da agricultura familiar (como um suposto grupo homogneo) vis--vis o
grupo dos no familiares representa um equvoco na histria institucional brasileira.
1. Conforme a lei, entende-se por agricultor familiar aquele que pratica atividades no meio rural e atende, simultane-
amente, aos seguintes critrios: i) no detenha mais que quatro mdulos scais; ii) utilize predominantemente mo de
obra da prpria famlia; iii) obtenha renda familiar predominantemente originada de atividades realizadas no prprio
estabelecimento; e iv) dirija o estabelecimento ou empreendimento com sua famlia.
2. No existindo a inteno de polemizar com autores e seus argumentos, citem-se, como ilustrao, as ingnuas ideias do
responsvel pela encomenda que gerou aquele censo. Suas palavras revelam inacreditvel desconhecimento das realidades
agrrias do pas, ao sugerirem um paraso, na realidade inexistente, e encampando uma viso populista. Arma: O censo (...)
jogou luz sobre o campo brasileiro, mostrando qual o setor mais produtivo, que gera mais empregos e que coloca alimentos
mais saudveis na mesa da populao brasileira (...). Mesmo cultivando uma rea menor, a agricultura familiar responsvel
por garantir a segurana alimentar do pas, gerando os principais produtos da cesta bsica consumida pelos brasileiros (...)
est em curso uma nova dinmica social e produtiva no campo brasileiro. Uma dinmica em que pequenos e mdios produ-
tores viraram sinnimo de qualidade de vida (...) mostra uma alternativa concreta que combina crescimento econmico, luta
contra a fome, a pobreza e a desigualdade social, produo de alimentos saudveis, gerao de conhecimento, proteo ao
meio ambiente e a incorporao de milhes de brasileiros e brasileiras ao universo dos direitos (...) (Cassel, 2009).
187
A Agricultura Familiar no Brasil: entre a poltica e as transformaes da vida econmica
As agregaes deste singular censo, rigorosamente, apenas indicam que um
grande grupo de estabelecimentos rurais (a ampla maioria) foi agrupado a partir de
critrios que, ao m e ao cabo, so inteiramente arbitrrios, ainda que consagrados em
lei. So imveis que, somados, respondem por determinadas propores da produo,
da ocupao em reas rurais, das receitas e dos nanciamentos, embora o total da rea
apropriada por este segmento seja bem menor do que a rea apropriada pelo outro
grupo, o dos no familiares. Com alguma surpresa, pois usualmente sbrio, o prprio
IBGE se rendeu ao entusiasmo fcil dos nmeros, ao asseverar que a agricultura
familiar responsvel por garantir boa parte da segurana alimentar do Pas (IBGE,
2009, p. 20). A armao, confrontada com distinta agregao preparada com os
mesmos dados censitrios, proposta por Alves neste volume, perde inteiramente o seu
signicado. Segundo este autor, se examinada a concentrao da produo, somados
o autoconsumo e a produo vendida, apenas 424 mil estabelecimentos (ou 8,2% do
total) respondem por 85% da produo declarada. Estes estabelecimentos, de fato,
so os que garantem a segurana alimentar brasileira, e incluem, como esperado, esta-
belecimentos de diferentes escalas, das grandes propriedades aos menores estabeleci-
mentos modernizados e integrados aos circuitos produtivos.
Assim como no houve a devida cautela na conceituao dos familiares, como que
sugerindo existir, implicitamente, uma categoria analtica reconhecida na literatura (ou,
talvez, uma teoria da agricultura familiar), faltou tambm coragem para nomear o outro
grupo, que no censo intitulado apenas de no familiar. Aqueles seriam, especialmen-
te, os agricultores patronais, mas no foram assim designados, como se a existncia de
proprietrios de terra que so tambm contratantes de trabalho assalariado representasse
um pecado ou um grave ilcito em uma sociedade na qual o regime econmico capitalis-
ta vem determinando a natureza da vida social h considervel tempo histrico.
Posto sob outra tica, o que no est armado em relao s apressadas conclu-
ses extradas deste censo especco exatamente o que precisaria ser discutido. Entre
diversos outros aspectos, por exemplo, sugere-se explicitamente, e no enquanto hi-
ptese, que existiria uma superioridade dos empreendimentos de menor tamanho, na
agricultura, quando comparados com aqueles de maior escala, debate que na literatura
est longe de ter sido assim concludo.
3
Ou ento se apreende nas entrelinhas de alguns
textos uma teoria de explorao social supostamente assentada na teoria do valor-traba-
lho de Marx, que enfatiza a produo de valor a partir do uso do trabalho assalariado.
Se no existissem pressupostos como estes, entre outros, velados ou no, o critrio do
corte de trabalho predominantemente familiar, estipulado na citada lei, responderia a
qual razo conceitual? Sem um modelo terico, ou pelo menos uma consistente viso
de mundo, como justicar aqueles critrios previstos na lei? Assim, sem se discutirem
estes argumentos, quase nunca referidos por aqueles que entoam loas a um grupo de
3. Alis, este debate foi at mesmo intensicado com a recente publicao do artigo de Collier (2008), o qual sugeria
uma agricultura de larga escala como a melhor alternativa para enfrentar a crise de alimentos na frica. Parte dos
contra-argumentos estimulados a partir de seu artigo est disponvel em: <http://www.future-agricultures.org/EN/e-
debates/Big_Farms/farm_debate.html>.
188
produtores virtuosos, surge por imediato a velha pergunta dos advogados: a quem serve
esta tipicao? No Brasil, luz da gigantesca extenso das reas rurais, do nmero
de produtores existentes, da extrema heterogeneidade estrutural das diversas regies
e das variaes quase ilimitadas de estilos de agricultura existentes, esta segmentao
bipolar uma temerria proposio, com diversas implicaes na ao governamental
e na implementao de polticas para o meio rural. falta de uma clara inteligibilidade
terica, h somente um argumento para a institucionalizao da noo de agricultura
familiar: permitir o acesso aos fundos pblicos por parcela expressiva dos produtores,
antes marginalizados da ao do Estado (BUAINAIN, 2007, p. 18). Portanto, uma
justicativa to-somente poltico-sindical, sem dvida irrepreensivelmente legtima do
ponto de vista de uma sociedade democrtica, mas sem nenhuma sustentao terica.
Este captulo tem como principal objetivo discutir e problematizar a noo
de agricultura familiar, tal como atualmente empregada no Brasil, assim como
responder, ainda que sumariamente, a algumas daquelas dvidas apontadas.
O captulo pretende abordar sinteticamente, pois sob limitao de espao
alguns dos aspectos mais salientes da narrativa cientca da expresso agricultura
familiar e, especicamente em relao ao caso brasileiro, alguns aspectos de
sua histria social e poltica. A prxima seo argumenta que a expresso
(doravante tratada, algumas vezes, apenas como AF) observou uma trajetria que
necessariamente associada modernizao capitalista e lenta formao do
que poderia ser chamado de sociabilidade capitalista. Por esta razo, segmento
social que se armou enquanto tal (ou seja, obteve reconhecimento pblico)
primeiramente nos Estados Unidos e em partes do continente europeu, em torno
dos anos de 1940 e em diante, com amplos reexos, posteriormente, na produo
cientca que analisou estas tendncias de transformao. Pelas mesmas razes,
na literatura a expresso foi se contrapondo e substituindo o termo campesinato,
consagrado pela antropologia para designar agrupamentos sociais rurais com
dbeis sinais de uma sociabilidade capitalista.
O caso brasileiro, por seu turno, tratado, tambm abreviadamente, na terceira
seo. Insiste-se na ideia de que a difuso da expresso se deve, sobretudo, s aes
polticas desencadeadas pela assinatura do Tratado de Assuno (1991). Este deu
origem ao Mercado comum do Sul (Mercosul), o qual, inicialmente, bloqueou a
participao de organizaes sindicais representativas de um conjunto ento chamado
de pequenos produtores.
A quarta seo, embora mais extensa, prope uma ainda breve e preliminar
reinterpretao sobre este grupo social, com o objetivo de explicar sua notvel
diversidade e, assim, proclamar a necessidade de revisar a noo de agricultura
familiar, apontando suas quase innitas variaes. Nesta seo, salienta-se que
a expresso agricultura familiar provavelmente atende aos interesses polticos
e sindicais de parcelas considerveis deste agrupamento, mas pelo menos
189
inadequada do ponto de vista conceitual, sobretudo se confrontada com a
realidade dos processos econmicos. Esta insucincia analtica, por evidente,
acarreta implicaes na formatao das polticas governamentais, tornando-
as menos ecazes. Ou seja, se argumentar nesta seo que a permanncia de
uma noo impropriamente abarcadora do conjunto de produtores atualmente
entendidos como familiares, cuja kantiana similaridade, assim se arma, estaria
domiciliada na natureza das coisas, foi politicamente importante em certo
contexto histrico, democratizando o acesso ao nanciamento pblico para
produtores que antes no se beneciavam desta poltica governamental. Mas
esta suposta homogeneidade, por ser analiticamente insustentvel, j estaria
promovendo obstculos relevantes para a instituio de sinergias entre as polticas
existentes e reduzindo os seus resultados potenciais.
2 A EXPRESSO AGRICULTURA FAMILIAR E SUA DUPLA ORIGEM:
UMA BREVSSIMA SNTESE
Nesta seo, sob formato extremamente abreviado, pois no se detalham
particularidades nacionais ou vicissitudes das narrativas tericas, arma-se que a
expresso agricultura familiar apresenta uma trajetria que pode ser conformada
em duas histrias interpretativas distintas e principais, ambas se concretizando
no perodo contemporneo. Uma norte-americana e apresentou grande
desenvoltura analtica entre os anos 1950 e meados dos anos 1980. A outra
uma via europeia, continente onde a produo agrcola sob gesto familiar
recebeu o interesse dos cientistas sociais antes mesmo de a expresso agricultura
familiar passar a ser usada com maior frequncia, o que somente ocorreu em
um perodo mais recente, a partir do nal dos anos 1980. Embora denominada
via europeia, foram esforos de pesquisa que se concentraram em alguns poucos
pases, notadamente o Reino Unido e a Frana.
Se a contribuio acadmica talvez possa ser assim resumida, ainda que
muito esquematicamente, o interesse sobre a agricultura familiar diretamente se
correlaciona, entretanto, com uma histria emprica prvia, e esta, necessariamente,
se associa armao incontrastvel da assim chamada agricultura moderna,
especialmente a partir da dcada de 1940. No perodo compreendido entre aqueles
anos e o nal da dcada de 1970, o padro moderno se consolidou, comeando
pelos Estados Unidos e, depois, j nos anos 1950, redenindo o desenvolvimento
agrrio em pases europeus e, posteriormente, em outros pases (como no Brasil,
a partir de 1968). Uma gerao depois, tornou-se inteiramente hegemnica
uma viso de agricultura que passou a ser intitulada de moderna. A difuso dos
formatos tecnolgicos sob tal denominao genrica, em quase todos os pases com
alguma agricultura comercial de maior relevncia, acabou tambm enraizando
uma perspectiva tcnico-produtiva praticamente consensual sobre o signicado
190
da atividade econmica agricultura. Este foi um consenso que apenas muito
recentemente vem sendo questionado, em face de diferentes impasses ou limites
(ambientais, energticos, sociais ou outros), hoje estruturalmente vinculados ao
padro moderno. Este complexo e amplo campo de estudos e debates foge aos
objetivos deste captulo, mas seus contornos gerais so amplamente conhecidos.
Esta referncia inicial feita apenas para frisar que o pensamento social sobre a AF
se desenvolveria depois das transformaes produtivas citadas. E esta no meno
acaciana, mas referida para novamente enfatizar que agricultura familiar no
existiu previamente, na tradio das cincias sociais, enquanto categoria relevante,
igualmente inexistindo nos quadros tericos das diferentes tradies sociolgicas.
Desta forma, a AF, enquanto agrupamento social de interesse sociolgico e foco
da ao governamental, emergiu inicialmente nos Estados Unidos, repercutindo o seu
histrico de colonizao, especialmente nas suas regies mais ao norte, fronteirias
com o Canad. Aqueles colonos, transformados em produtores rurais, foram
depois identicados como farmers, os quais, gradualmente, foram sendo integrados
a mltiplos mercados e se articulando mais intensamente vida econmica. Este
processo se acelerou no perodo seguinte independncia americana, com as correntes
migratrias de origem europeia. A armao social e, principalmente, econmica
deste grupo de produtores, contudo, se daria somente no nal do sculo XIX e,
em especial, a partir dos anos 1930, com a crescente capacidade governamental
de estimular um forte processo de transformao da base produtiva que acabou
consagrando o iderio da agricultura moderna, sobretudo depois de 1940.
4
Uma vez que o processo de colonizao norte-americano consagrou as formas
de produo sob gesto familiar, a literatura sociolgica daquele pas, desde os seus
primrdios, se dedicou agricultura familiar. Todavia, talvez seja correto armar que
a exploso de estudos informados por esta noo descritiva ocorreu especialmente
a partir da dcada de 1950, quando igualmente se expandiu espetacularmente a
modernizao agrcola centrada naqueles estabelecimentos. Porm, salientam-se duas
diferenas cruciais em relao ao pensamento social europeu. Em primeiro lugar, jamais
prosperou nos Estados Unidos uma tradio socialista digna do nome e, desta forma,
o veio sociolgico nascido com Marx no inuenciou a produo dos cientistas sociais
que estudaram a AF naquele pas. No existiu, portanto, uma disputa de paradigmas, e
a dominao de um modelo estrutural-funcionalista, na prtica, apenas signicou que
os socilogos ocupados em questes rurais empreenderam uma profuso de estudos
sobre o meio rural norte-americano, entre os quais uma proporo signicativa sobre a
AF, mas quase sempre descritivos e raramente submetidos a um crivo terico rigoroso.
A prova maior est nas pginas da principal revista acadmica deste campo, a Rural
Sociology, publicao demonstrativa do armado aqui sobre aquele perodo.
4. Na abundante literatura a respeito, alguns autores ofereceram contribuies mais destacadas. Para uma viso intro-
dutria, consultem-se Goodman et al. (1990, captulos 1 e 2) e Romeiro (1998, parte 1).
191
Em segundo lugar, o processo de ocupao do territrio nos Estados
Unidos, historicamente mais recente que na Europa, implicou a inexistncia
de um conjunto social campons que ostentasse narrativas sociais de profunda
densidade, enraizando culturas regionais e modos de vida. Sem este passado a
considerar, a sociologia rural, ao emergir com maior desenvoltura naqueles anos,
repercutiu, sobretudo, o nascimento e a expanso do padro moderno e suas
caractersticas sociais e econmicas assim no surpreendendo que o farmer
simbolize esta fase do desenvolvimento agrrio naquele pas.
O caso europeu innitamente mais nuanado, com destacadas variaes
entre pases e inigualvel riqueza analtica. Novamente sob forma sintetizada,
indicam-se os trs aspectos considerados mais decisivos, como primeira sugesto
para situar a histria intelectual da AF em alguns pases daquele continente.
Primeiramente, destaque-se o fato de serem as regies rurais da Europa ocupadas
em tempo histrico de longa durao por populaes camponesas. As decorrentes
vicissitudes territoriais e as distintas facetas socioculturais constituram regies
rurais de profunda singularidade, com relevantes especicidades reproduzidas ao
longo dos tempos. O que o mesmo que dizer que as tradies camponesas
se mantiveram e, como tal, suas facetas culturais e processos sociais tpicos
continuaram a inuenciar os estudos de cientistas sociais (minimizando, assim,
os impactos da sociabilidade capitalista).
5
Em segundo lugar, em alguns dos
pases mais inuentes (como a Inglaterra ou a Frana), os ambientes intelectuais e
acadmicos foram fortemente inuenciados por disputas tericas mais plurais. Em
especial, contavam com a presena do marxismo e suas leituras correspondentes
sobre o desenvolvimento agrrio. Este fato acarretou, por exemplo, a forte presena
de uma categoria analtica especca nos debates, a qual persistiu at o nal dos
anos 1980, que foi a noo de produtor simples de mercadorias usada para
designar tanto os camponeses quanto os agricultores familiares. Esta categoria,
oriunda do modelo marxista, permeou por um longo perodo os debates entre os
estudiosos, at que fosse paulatinamente esquecida.
6
Nos anos 1990, surgiria mais fortemente a terceira razo que carimbou uma
caracterstica to especca narrativa europeia sobre a agricultura familiar. Nesta
dcada, a antiga Comunidade Econmica Europeia (CEE) se ampliou, e nasceu
5. O parentesco europeu talvez explique as defesas curiosas, mas frequentes, da suposta existncia de modos de vida
especcos dos agricultores familiares no Brasil, uma essencialidade que seria exclusiva de tais agrupamentos sociais.
Esta ideia reete apenas a expresso do desejo de alguns cientistas sociais, usualmente motivados por razes ideo-
logizantes e dotados de fraco conhecimento do mundo rural, especialmente no que tange produo agropecuria.
Tambm no surpreende que tais defesas do presumido modo de vida sejam preconizadas, sobretudo, por socilogos
que tm algum tipo de vinculao com as regies rurais de colonizao europeia do Sul do Brasil. Os colonos, ao se ins-
talarem no Brasil, reproduziram, como seria esperado, uma parte considervel de suas prticas sociais de uso da terra e
de seus costumes. Sobre tal realidade foram realizadas leituras de que se observaria no Brasil a reproduo das regies
rurais de origem camponesa da Europa. Estas leituras, claro, ignoram o papel determinante das estruturas societrias
radicalmente distintas, no caso brasileiro e, assim, a impossibilidade de se repetir aquela histria rural no Brasil.
6. O exame de revistas acadmicas como Sociologia Ruralis, assim como as revistas britnicas Journal of Peasant
Studies e Journal of Agrarian Change, demonstram a evoluo citada.
192
em fevereiro de 1992 a Unio Europeia (UE). Entre tantas consequncias desta
ampliao foram reforadas as polticas para o meio rural, especialmente aquelas
chamadas de reestruturao ou de reconverso produtiva, acelerando-se os processos
de integrao econmica dos produtores rurais e assim se reforando a agricultura
de base familiar. Uma vez que j predominava em quase todos os pases esta forma
social de produo, gradualmente a expresso agricultura familiar iria tambm
se difundir mais rapidamente. Assim, medida que novas polticas ampliaram o
escopo emprico de uso da expresso, tambm os cientistas sociais deste campo do
conhecimento mudaram, gradualmente, os termos e modelos de interpretao.
Concomitantemente, foi tambm nesta dcada que a inuncia do marxismo se
tornou marginal e, igualmente, uma literatura de origem norte-americana passou
a ser mais aceita entre os cientistas sociais. Nesta conuncia de fatores, a expresso
agricultura familiar, j no nal daqueles anos, tambm passaria a ser usada com
relativa frequncia pelos cientistas sociais do continente europeu.
7
3 OS ANOS 1990 E A ENTRE DA AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
Agricultura familiar, como expresso da agenda nacional, adentrou o cenrio po-
ltico apenas na primeira metade dos anos 1990. At ento, este agrupamento
de estabelecimentos de menor escala vinha sendo designado sob diferentes ex-
presses, como minifundirios, pequenos produtores, agricultores de subsistncia ou,
como era corriqueiro na dcada de 1970, agricultores de baixa renda. A atividade
econmica destes produtores, na literatura, acadmica ou no, quase sempre foi
denominada de pequena produo. Camponeses foi palavra apenas ocasionalmente
empregada em documentos de vulgarizao, como jornais, e quase nunca pe-
los prprios produtores. Camponeses, contudo, foi palavra utilizada com relativa
frequncia na pesquisa social, em particular por parte de socilogos inspirados
na tradio marxista. Regionalmente, outras expresses nomearam este agrupa-
mento social, como lavradores, especialmente no Nordeste, ou colonos, particular-
mente nas regies do Sul do Brasil onde ocorreram processos de colonizao com
famlias de origem europeia.
8

No um desao maior indicar com preciso as origens da expresso
agricultura familiar no Brasil, quando esta se tornou pblica, incorporando-se
agenda poltica. Seu nascimento se correlaciona com a assinatura do Tratado de
7. Esta seo, reconhea-se, uma apresentao quase simplria de tais trajetrias intelectuais, inclusive sem a possi-
bilidade de citarem-se nomes, obras referenciais e, menos ainda, algumas escolas de pensamento que foram inuentes.
Esta trajetria intelectual ainda est para ser escrita, mapeando-se o desenvolvimento terico e suas relaes com as
mudanas dos padres de desenvolvimento agrrio a partir dos anos 1950, na Europa. Para um comentrio sucinto
que acrescenta alguns detalhes s rpidas linhas esboadas, consulte-se Schneider (2003, captulo 1).
8. Por bvio, referncias a uma agricultura centrada na famlia podem ser encontradas abundantemente em diversas
fontes, acadmicas ou no, em pocas passadas. O que se argumenta que esta expresso surge naquele perodo
referido porque se tornou ento pblica e de abrangncia nacional e, em particular, foi institucionalizada pela primeira
vez na histria brasileira.
193
Assuno, que deu origem ao Mercosul em 1991, e s decorrentes aes poltico-
sindicais comandadas pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
(CONTAG), contando tambm com a participao, embora perifrica, do antigo
departamento rural da Central nica dos Trabalhadores (CUT), o qual originou
a atual Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (FETRAF). Aps a
promulgao do tratado, a dinmica de sua implementao deu origem s cmaras
de debates e grupos de trabalho, em cada ramo produtivo, nas quais se discutiam
novas regras, produtos que seriam protegidos, alquotas de importao etc.
No havia, contudo, um canal de participao dos pequenos produtores (assim
chamados poca) dos quatro pases. Para os argentinos tal impedimento, na
realidade, inexistia, pois a poderosa Federao Agrria Argentina, dominada
pelos grandes produtores, j havia recebido o apoio de seu governo e participava
das cmaras de seu interesse. Mas esta abertura era vedada aos pequenos
produtores uruguaios, paraguaios e brasileiros, os quais vinham sendo excludos
das negociaes. A insatisfao acabou gerando uma srie de presses, alm de
uma articulao poltica que foi construindo uma aliana de organizaes, cuja
pretenso era reverter este quadro de discriminao no processo em curso.
O relato histrico daqueles anos esparso e pouco conhecido, com referncias
apenas episdicas a alguns fatos. Provavelmente, a leitura mais el daquele perodo
far justia a um dirigente sindical brasileiro, o gacho Itlico Cielo, que foi o pri-
meiro diretor de poltica agrcola da CONTAG (1992 a 1995). Com a assuno
presidncia de Itamar Franco (dezembro de 1992), a central sindical entendeu que
novos esforos de presso deveriam ser realizados para que os pequenos produtores
recebessem apoio governamental de maior signicao em diferentes reas setoriais.
Para tanto, organizou-se no primeiro semestre de 1993 um seminrio sobre poltica
agrcola em Belo Horizonte, onde foram reunidos representantes das federaes
estaduais, contando-se ainda com a participao de tcnicos governamentais, inclu-
sive alguns ligados extenso rural de Minas Gerais. Consta que neste evento uma
tcnica da extenso rural mineira foi quem, pela primeira vez, insistiu persuasiva-
mente que a expresso que deveria designar aquele conjunto de produtores deveria
ser agricultura familiar, deixando para trs o impreciso uso da expresso pequenos
produtores. O encontro de Belo Horizonte, por sua vez, havia sido viabilizado a par-
tir do apoio, obtido no nal de 1992, da Secretaria de Cooperativismo do antigo
Ministrio da Agricultura, Abastecimento e Reforma Agrria (Maara), que aportou
recursos para a confederao realizar uma srie de seminrios, em diferentes estados
do Sul e do Sudeste. Nestes eventos debateu-se a integrao dos pequenos produtores
no Mercosul, centrando-se, especialmente, na denio de polticas agrcolas dife-
renciadas, especialmente as polticas de reconverso e reestruturao das pequenas
propriedades que fossem mais diretamente afetadas com o processo de formao do
futuro mercado comum. Para tanto, buscou-se o aprendizado de polticas similares
implantadas no processo de constituio do mercado comum europeu.
194
O resultado dessas primeiras articulaes e eventos foi que no nal daquele
ano o Maara assinou a Portaria Ministerial n
o
692, de 30 de novembro de 1993,
instalando um grupo de trabalho para analisar temas relacionados pequena
produo, inclusive uma classicao de pequenos produtores. Como curiosa
ilustrao das discusses realizadas no mbito deste grupo de trabalho, mencione-
se que a confederao props inicialmente o limite de 2 mdulos rurais para
a incluso no universo de pequenos produtores, enquanto o ministrio insistia
em um limite de 6 mdulos; a soluo salomnica foi a proposta do teto de 4
mdulos, que posteriormente seria sacramentada legalmente. O grupo realizou
diversas reunies, concluindo com a proposta de um programa, assinado
pelo presidente da Repblica em outubro de 1994, intitulado Programa de
Viabilizao da Pequena Propriedade. importante salientar que este programa
no se centrava exclusivamente no tema do crdito diferenciado para os pequenos
produtores, mas continha uma srie de diagnsticos e recomendaes em diversas
reas de ao governamental, como seguro rural, cooperativismo e associativismo,
extenso rural, pesquisa, aes em infraestrutura, educao rural, entre outros
(MAARA/CONTAG, 1994).
Nesse nterim, contudo, a Contag se encontrava dividida internamente
sobre a necessidade e o escopo das negociaes, pois parte de seus dirigentes
(incluindo o ento presidente, Francisco Urbano Arajo Filho) recusava o
apoio a tal iniciativa, quase isoladamente defendida pelo seu diretor de poltica
agrcola. As razes para esta postura variavam da oposio poltica ao governo
federal s disputas internas na confederao, pois se julgava que aquelas propostas
beneciariam particularmente os pequenos produtores do Sul. Por tais razes,
quando foi assinado no Palcio do Planalto aquele programa, a confederao e
praticamente todas as federaes boicotaram a sua assinatura, no obstante as
condies nanceiras favorveis estipuladas.
Ainda durante o ano de 1993, essas iniciativas poltico-sindicais passaram
a contar com uma articulao que envolvia as organizaes agrrias dos quatro
pases, sendo destacada, em especial, a atuao do dirigente sindical uruguaio
Silvio Mazaroli, depois presidente da Confederao dos Produtores Familiares do
Uruguai. Ocorreu em Montevidu, no nal daquele ano, o primeiro encontro dos
dirigentes sindicais dos quatro pases, onde foi formada uma articulao sindical
destinada a discutir a reconverso da pequena propriedade. Posteriormente, ao
longo do ano seguinte, vrios encontros foram realizados em diversas localidades
e, assim, gradualmente, dois resultados principais foram rmemente enraizados.
Primeiramente, graas s presses realizadas, o movimento sindical (especialmente
a CONTAG) foi aceito como participante legtimo nas discusses relativas
implementao do tratado, e suas propostas gradualmente encontraram espao
e eco nos mbitos governamentais. Em particular, as propostas apresentadas
195
foram reconhecidas como necessrias e acabaram, muitas delas, incorporadas
no Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), criado
em julho de 1995, por meio do Decreto n
o
1.946, na esteira daquele primeiro
programa proposto. Como segundo resultado mais signicativo, a expresso
agricultura familiar denitivamente se consagrou, lentamente substituindo as
demais, sobretudo a partir da consolidao do PRONAF, que institucionalizou
tal noo e delimitou objetivamente o grupo de produtores sob sua denio.
Conforme se depreende desta breve reconstituio, agricultura familiar
expresso decorrente de um episdio histrico especco (o Mercosul) e das aes
polticas resultantes daquele fato. Apenas posteriormente AF foi beneciada por
alguma legitimidade acadmica, quando cientistas sociais propuseram, por ngulos
diversos, trazer alguma sustentao cientca a esta expresso. Veiga (1991) e
Abramovay (1992), por exemplo, demonstraram que no desenvolvimento agrrio
em sociedades de capitalismo avanado, ao contrrio das previses marxistas,
mantiveram-se enquanto tipo social predominante nas reas rurais as formas de
produo sob gesto familiar. Guanziroli et al. (1994), por sua vez, coordenaram, sob
os auspcios de um projeto da Food and Agriculture Organization (FAO) em acordo
com o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), um estudo
que procurou demonstrar mais corretamente o mbito emprico da agricultura
familiar no Brasil. Durante o primeiro semestre de 1995, aquele acordo incentivou
discusses em diversas regies brasileiras, difundindo ainda mais fortemente a nova
expresso designadora do conjunto dos pequenos produtores (GUANZIROLI et al.,
1999; GUANZIROLI e BASCO, 2010).
9
Desta forma, na segunda metade daquela
dcada, somados tais desenvolvimentos, inclusive o apoio nanceiro aportado ao
nascente PRONAF durante os dois mandatos do ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso, consolidou-se denitivamente a expresso no Brasil.
Este captulo sugere como sua tese central que, durante os ltimos 15 anos,
observando-se a evoluo da principal poltica para a agricultura familiar, a sua
implementao vem observando crescentes entraves, exatamente porque a expres-
so limitadora, em face da heterogeneidade estrutural que caracteriza as reas
rurais. Ou seja, se a institucionalizao de tal noo representou, em uma dada
conjuntura, uma vitria poltica dos pequenos produtores, antes marginalizados
da ao governamental, atualmente expresso que vai restringindo, cada vez
mais nitidamente, o aperfeioamento das polticas pblicas para os produtores
familiares. Assim, urgente o debate sobre tal noo, expandindo-a em suas parti-
9. ainda relativamente pobre a discusso sociolgica sobre esta noo no Brasil. No obstante a obrigatria aluso
aos livros de Veiga e Abramovay ou aos estudos coordenados por Guanziroli, por exemplo, como aqueles que teriam
iniciado, no mundo acadmico, o debate sobre a agricultura familiar no Brasil, h uma obra precedente a ser men-
cionada. De fato, o trabalho que pioneiramente fez esta discusso, inclusive recuperando o debate internacional com
correo, foi a monograa publicada por Lacerda (1985).
196
cularidades empricas, com o intuito de demonstrar a imensa diversidade social e
produtiva que caracteriza as regies agrrias e, como consequncia, permitindo
o aprimoramento da ao pblica em benefcio deste imenso conjunto de produ-
tores.
10
Ainda mais grave, a sua institucionalizao, seguida da criao do MDA
(em 1999), alicerando o bizarro hibridismo ministerial atualmente existente,
tem uma consequncia danosa para o interesse nacional. No se estendendo em
demasia, mas apenas como ilustrao, um bvio nonsense manter duas polticas
de nanciamento produo e dois ministrios criando polticas que pretendem
disputar uma clientela (os produtores) que, na realidade do mundo rural, no
competem entre si, pois seus competidores reais (ou as ameaas que sofrem) esto
em outros pontos da cadeia produtiva. Sem meias palavras: este um contexto
institucional que impede a formulao de uma poltica real de desenvolvimento
rural para o Brasil, ao governamental que nunca existiu na histria brasileira e,
persistindo tais equvocos institucionais, jamais existir.
4 O QUE CARACTERIZA AS HIERARQUIAS SOCIAIS NO
CAMPO E A SUA DIVERSIDADE?
Tentar responder a esta dupla pergunta seria desao imenso e exigiria longa
exposio, impossvel de ser realizada neste condensado captulo, especialmente
no tocante ao disputado e controverso tema das hierarquias sociais.
11
Bastaria
lembrar que os estudos sobre os diversos grupos (classes, estratos e seus subgrupos)
e sua identicao posicional na estrutura social tm sido objeto da sociologia
desde a prpria emergncia da disciplina. Esta cincia, de fato, nasceu em
funo das radicais transformaes que a passagem do feudalismo ao capitalismo
acarretou nas hierarquias sociais europeias, deixando para trs as sociedades
agrrias. A cincia sociolgica emergiu no nal do sculo IX, quando se constitua
uma era industrial, cujos sinais de conito urbano, instabilidade poltica e rpidas
mudanas econmicas no podiam ser ignorados. Aquela transio econmico-
produtiva, como notrio, revolucionou a estrutura de posies de classe e
aprofundou abismos sociais que despertaram a ateno dos pensadores que,
10. A posterior tipicao do PRONAF em seis grupos indica esta necessidade, ao tentar ajustar aquela poltica de
nanciamento diversidade existente. Este um passo importante, porm mnimo em relao heterognea face
do mundo agrrio brasileiro. O que se argumenta a necessidade de conhecimento muito mais aprofundado, que
permita a implementao de uma srie de polticas apropriadas diversidade existente, e no apenas uma poltica
de nanciamento.
11. Por esta mesma razo, no se discute neste texto a formao discursiva em tempos recentes que no Brasil vem for-
ando o desenvolvimento de outra polaridade. Vericam-se tentativas de criar uma falsa oposio entre a agricultura
familiar e um vago agronegcio. De fato, trata-se de um esforo canhestro de ocultar sob aquela suposta polaridade
uma ideia de luta de classes que, na ao poltica (e para muitos cientistas sociais) do passado opunha pequenos
produtores e proletrios rurais aos latifundirios. Para uma crtica desta falsa polaridade, embora usando argumentos
distintos, ver Caume (2009). Em contraponto, como ilustrao de uma prtica acadmica que apenas repete retorica-
mente argumentos de fundo poltico e quase doutrinrio, sob o manto de discusso sociolgica, sem nunca se reportar
s realidades empricas, consulte-se Sauer (2008).
197
primeiramente na Europa, lanaram as ncoras da nascente sociologia. Mas, ao
se institucionalizar sobre irreconciliveis fundaes paradigmticas, desde ento
a sociologia (como as demais cincias sociais) tem sido marcada pelo dissenso
terico, e no corao desta divergncia encontra-se, precisamente, a explicao
sobre as hierarquias sociais em uma determinada sociedade.
O foco desta seo, com efeito, circunscreve-se to somente segunda per-
gunta que inicia esta parte, qual seja, avaliar as variaes intragrupos, ou as dife-
renas sociais existentes dentro de um segmento social, uma classe ou um grande
estrato previamente denido no caso especco deste captulo, a chamada diver-
sidade social da agricultura familiar. por esta razo que se defender que a noo
atualmente difundida e inclusive j institucionalizada de agricultura familiar, em
um pas to heterogneo quanto o Brasil, no permite, por qualquer critrio te-
rico, abarcar produtores to diferenciados. No logicamente possvel atribuir s
milhes de famlias rurais deste grupo alguma similaridade emprica e conceitual
essencial, pois noo que faz tabula rasa das diferenas sociais e econmicas
existentes em seu interior.
12

Sendo invivel neste captulo algum detalhamento sobre sociedades espec-
cas, introduz-se aqui, apenas, um veio analtico que contribua para explicar a
diversidade social no campo e, assim, recusar o equivocado essencialismo contido
na expresso agricultura familiar.
13
Para tanto, requer-se a concordncia prvia
sobre, pelo menos, duas ideias gerais, referidas como pressupostos. A primeira
de tais ideias de cunho terico, embora espelhada nos exemplos concretos de
desenvolvimento agrrio, ao passo que a segunda reete uma preocupao de
natureza metodolgica.
O primeiro pressuposto busca ressaltar as diferenas entre a noo de cam-
pons e a de agricultor familiar e, se ocorrer concordncia, um passo considervel
ter sido dado para retirar da discusso geral uma parte relevante do problema.
O termo campons (e suas derivaes) adentrou as cincias sociais e foi objeto
importante de estudos a partir da contribuio, em especial, da antropologia.
Em diversos estudos realizados, especialmente, nas dcadas de 1950 e 1960, an-
12. A insatisfao com a noo simplicadora de agricultura familiar no exclusiva do autor deste texto. Diversos
cientistas sociais, com maior ou menor nfase, vm indicando a necessidade de mais esforos de pesquisa e reexo
sobre o assunto. Uma anlise renada sobre a diversidade da pequena agricultura no Brasil (e, portanto, a necessidade
de ir alm desta noo) pode ser encontrado em Souza e Cabral (2009). Vieira Filho e Conceio (2010), por sua vez,
tambm sugerem a reformulao da lei existente, propondo que uma matriz tecnolgica seja o fundamento principal
para tipicar os estabelecimentos rurais.
13. Painis histricos de evidente beleza descritiva e acuidade analtica para demonstrarem a densidade cultural da
histria camponesa na Europa podem ser exemplicados pelos livros de Newby (1987) e, sobretudo, pelo magnco
livro de Tavernier, Jollivert e Gervais (1977) sobre a histria da Frana rural no perodo contemporneo. Sintomatica-
mente, este autor desconhece um livro emblemtico de autor norte-americano que oferea retratos histricos similares,
o que talvez comprove a tese exposta de ser aquela uma sociedade mais recente e de menor lastro cultural em suas
regies rurais.
198
troplogos tentaram demonstrar que grupos sociais camponeses constituiriam
sociedades parciais de culturas parciais, na frase clssica e fundadora de Alfred
Kroeber (1948), ou seja, constituiriam contextos em que os produtores rurais
assim denominados so apenas parcialmente integrados a uma economia maior
de natureza propriamente capitalista.
14

Camponeses, em consequncia, so coletivos sociais encontrados,
frequentemente, apenas na gnese de processos econmicos que posteriormente
constituram sociedades capitalistas. Uma vez, contudo, que a lgica deste regime
econmico-social tenha se imposto mais vigorosamente com o passar do tempo e
sua sociabilidade se torne dominante, os camponeses encontram dois caminhos.
Ou so gradualmente integrados, radicalmente alterando os seus sistemas de
produo sob os ditames da agricultura moderna e, em especial, desenvolvendo
uma nova racionalidade e formas de ao social, ou engrossam as correntes
migratrias e deixam o mundo rural.
15

Em pases maiores e de desenvolvimento to desigual, como o Brasil, este
processo histrico obviamente heterogneo e no observa o mesmo ritmo
e abrangncia em todas as regies rurais. Esta irregular velocidade de mudana
explica a formao de estruturas sociais ilustrativas da heterogeneidade estrutural do
mundo rural, indicando ntidas variaes, quando comparadas as distintas regies.
Entre uma sociedade pretrita dominada por formas de produo camponesas e
uma sociedade onde predominam os agricultores (pequenos ou no) integrados aos
circuitos monetrios do regime econmico dominante e a mltiplos mercados, esta
a transio que transforma no seu curso os camponeses em agricultores familiares.
Dito de outra forma, o desenvolvimento do capitalismo no campo, lentamente
modicando no apenas a estruturao produtiva, tecnolgica e econmico-
nanceira, mas tambm materializando novos comportamentos entre os agricultores
(e, portanto, novos valores, uma nova cultura e uma diferente moralidade, alm
de instituir uma nova racionalidade) acaba extinguindo as formas camponesas de
produo. Em seu lugar, surge um conjunto, necessariamente menor, de produtores
modernizados sob a tica do capitalismo so os agricultores familiares.
Muitos autores apontaram esta transio na agricultura sob ngulos
distintos, salientando a passagem de uma forma de produo para outra.
H nestes comentrios ecos do conceito de diferenciao social, ideia que inspirou
14. Meramente como exemplo de ttulo que inuenciou uma gerao de cientistas sociais debruados sobre as
sociedades camponesas naquele perodo, consulte-se a notvel seleo organizada por George Dalton (1967).
15. Por essas razes, sucintamente esboadas, causa alguma perplexidade a perenidade do termo campons (e seu
correlato campesinato) na literatura de cientistas sociais brasileiros. Mas ainda mais inexplicvel uma organizao
poltica, o Moviemento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), criar outro nome, Via Campesina, para manter uma
coalizo de organizaes que atuam no campo. No apenas devido ao espanholismo da expresso, mas, sobretudo,
por insistir em termo praticamente inexistente na linguagem dos mais pobres do campo no Brasil.
199
fortemente tanto os tericos fundadores da sociologia (Durkheim, por exemplo)
quanto Lnin, em O desenvolvimento do capitalismo na Rssia (1899). Embora
o conceito de diferenciao social seja obviamente decisivo para a compreenso
da evoluo das hierarquias sociais no campo, o modelo leninista, entretanto,
no encontra aqui nenhuma aplicao. A razo conhecida: a tradio marxista
convencional (incluindo Lnin), no encontrando respostas em Marx para explicar
a chamada questo agrria, criou o mito da polaridade social no campo, sob o
capitalismo, ou seja, transferiu para o desenvolvimento agrrio as hipteses de
Marx sobre a polarizao social que ocorreria com o desenvolvimento industrial
ambas as previses, acentue-se, desmentidas pela histria. Portanto, no obstante
aquela provvel lembrana terica, os argumentos da tradio marxista sobre as
classes sociais no campo, com o desenvolvimento do capitalismo, no encontram
correspondncia nos padres societrios que foram constitudos historicamente
e, portanto, so possibilidades analticas descabidas para este texto.
Como ilustraes de interpretao inuente no plano internacional
poderiam ser citadas as diversas contribuies mais recentes de Henry Bernstein.
Este autor, fundador das duas revistas sobre estudos agrrios mais relevantes
no mundo, o Journal of Peasant Studies e o Journal of Agrarian Change (ambas
pluralistas, mas com forte inspirao marxista), vem insistindo no existir mais
uma questo agrria do capital (BERNSTEIN, 2004, p. 201), em face dos
processos de intensicao capitalista do perodo contemporneo. Movidos por
escalas de expanso econmica sem precedentes, pondera Bernstein que aqueles
processos teriam arquivado muitos temas, inclusive vises sobre as relaes de
classe no campo. No Brasil, Ricardo Abramovay foi talvez aquele que mais
enfaticamente apontou esta tendncia de transformao.
16
Mas o autor que
classicamente insistiu nesta mudana foi Frank Ellis, em seu conhecido livro de
1988 sobre a economia camponesa. Naquela publicao, o autor caracterizou os
mercados aos quais os camponeses estariam (parcialmente) vinculados como o
processo emprico balizador daquele agrupamento social. Segundo Ellis,
At aqui denimos camponeses em relao s noes de transio, exposio s foras
do mercado, subordinao, diferenas internas, cultivos agrcolas, acesso terra,
trabalho familiar, ambiguidade em relao ao lucro e, tipicamente, um elemento
signicativo de produo de subsistncia. Essas noes do aos camponeses uma
identidade denitiva (...). Elas tambm distinguem os camponeses de outros tipos
de produtores rurais, dos trabalhadores rurais e urbanos, e das empresas capitalistas.
16. O que se escamoteia sob o nome de pequena produo o abismo social que separa os camponeses para os
quais o desenvolvimento do capitalismo signica (...) a fatal desestruturao de agricultores prossionais que se
vm mostrando capazes no de sobreviverem (porque no so resqucios de um passado em via mais ou menos ace-
lerada de extino), mas de formarem a base fundamental do progresso tcnico e do desenvolvimento do capitalismo
na agricultura contempornea (Abramovay, 1992, p. 211).
200
Mas no distinguem os camponeses de outros tipos de estabelecimentos [rurais]
familiares (...). O que ainda est faltando um conceito integrador, algo que possa
ser comum a todos, ou maioria, daqueles componentes individuais, um conceito
que tenha importncia para a anlise econmica assim como um contedo descritivo
para evocar a imagem de um tpico campons. O conceito integrador a integrao
parcial aos mercados pelos camponeses e as limitaes da operao dos princpios
do mercado em uma economia camponesa (...). Em outras palavras, camponeses
so denidos em parte devido sua varivel, mas no total convergncia ao mercado
(...) e em parte pela natureza incompleta dos mercados nos quais participam (...).
isto tambm que distingue os camponeses dos agricultores familiares, os quais operam
em mercados inteiramente desenvolvidos de produtos e fatores (...) Camponeses deixam
de ser camponeses quando se tornam totalmente comprometidos com a produo em
mercados completos; eles se tornam assim empresas rurais familiares (ELLIS, 1988,
p. 9-13, grifo nosso).
Se aceita a interpretao sugerida nessa citao, ento existe um corolrio
imediato. Ou seja, a vericao de processos sociais rurais que poderiam ser
chamados de recampesinizao somente pode ser vista enquanto parte da mitologia
sociolgica. insubsistente argumentar que esta volta ao rural possa ocorrer em
propores socialmente relevantes, tendo em vista que os pequenos produtores,
antes camponeses, passaram a familiares lato sensu exatamente ao se integrarem
aos diferentes mercados. Este um caminho sem retorno e, assim, a sugesto de
uma possvel recampesinizao um contrassenso histrico. Trata-se de uma via
de mo nica, porque a integrao econmica e social produz necessariamente
novas mentalidades e uma sociabilidade distinta daquela predominante no
passado, muitas vezes sendo requerida apenas uma gerao para criar um fosso
que destri as chances at mesmo de persistncia de laos culturais anteriores.
Em pases de histria lenta (MARTINS, 1994) e de densidade cultural mais
rasa, como o Brasil, tais mudanas podem ser ainda mais rpidas.
17
No h a
menor possibilidade, portanto, de recuar ao passado o formato tecnolgico,
as escolhas produtivas e, sobretudo, a racionalidade-guia dos produtores para
tempos anteriores a este processo de modernizao. Da mesma forma, so muito
reduzidas as chances de os agricultores, agora familiares e integrados inteiramente
aos mercados, rebaixarem o seu processo de monetarizao e se retirarem, ainda
que parcialmente, de mercados a eles articulados (ou seja, em termos sociolgicos,
pequena a chance de se arrefecer a mercantilizao da vida social existente).
17. Esta armao encontra ressonncia em diversos estudos. Por exemplo, pesquisa realizada nos Estados Unidos,
que pretendia captar o signicado de ruralidade em tempos modernos, analisou as trs dimenses que usualmente so
consideradas denidoras de uma identidade prpria dos ambientes rurais, a ocupacional, a ecolgica e a sociocultural.
Testada empiricamente em regies rurais daquele pas, a hiptese no se sustentou, no existindo correspondncia
relevante entre cultura rural e o local de residncia (apud Kageyama, 2008, p. 26).
201
Proposies de cientistas sociais e ativistas que sugerem que outra agricultura
(camponesa) possvel em ambas as direes, ou seja, a volta ao campo atravs
de uma recampesinizao, de um lado, e a reduo da integrao econmica
e a correspondente presena em mltiplos mercados, de outro representam
manifestaes populistas sem nenhuma aderncia s realidades agrrias concretas.
So discursos de fundo romntico que idealizam o mundo rural.
18
Integrao a mercados completos, portanto, na denio de Ellis, o aspecto
econmico central que separa os camponeses dos agricultores familiares em
regimes sociais capitalistas. Mas o processo social que, por sua vez, caracteriza a
essncia dos familiares no seria institudo apenas por aquela varivel econmica
que une este conjunto de produtores ao seu entorno, por meio dos mercados.
O que dene, fundamentalmente, este conjunto, a gesto familiar das atividades e
dos processos decisrios no interior dos estabelecimentos rurais. Portanto, o binmio
integrao a mercados mais gesto familiar que, genericamente, caracteriza
o grande grupo de agricultores familiares. Os demais critrios so coadjuvantes
ou, at mesmo, irrelevantes. Por que, por exemplo, o tamanho de rea deveria
car restrito a quatro mdulos scais? Por que a renda familiar deve ser obtida
predominantemente das atividades realizadas dentro do estabelecimento? Os dados
gerais do Censo Agropecurio 2006 (no o apndice dedicado AF) j descrevem
situaes de exteriorizao da fora de trabalho existente no estabelecimento, com
parte dela dedicada produo agrcola propriamente dita, mas outra parte (ao
que parece em crescente proporo) dedicada aos mercados de trabalho fora da
propriedade. Tomando-se apenas a condio proprietrio, estabelecida pelo referido
censo geral para as diferentes condies de produtores, 55,1% dos declarantes tm
um tipo de atividade no agropecuria, proporo que se eleva para 64% quando
a pergunta do recenseador ampliava para algum membro da famlia com atividade
fora do agropecurio no ano. Adicionalmente, se tomado o total das receitas,
indicador que pode ser entendido enquanto uma forma indireta de se vericar
a insero das famlias rurais em outros mercados (de trabalho ou outros), as
propores so ainda relativamente pequenas, mas ainda assim expressivas. Sempre
considerados apenas aqueles produtores sob a condio de proprietrios, a varivel
outras receitas obtidas (salrios, doaes, aposentadorias e outros recursos) atingiu
10,4% do total dos rendimentos monetrios auferidos de atividades agropecurias.
Sem dvida, se tais propores puderem ser analisadas com lentes mais nas, em
casos regionalizados dentro do grupo de familiares, em meio diversidade existente
(conforme se reivindica neste captulo), certo que se ampliariam, indicando a
presena de membros da famlia em outras esferas j monetarizadas da vida social.
18. O autor mais representativo de uma ressurgente corrente populista que propugna a tese da recampesinizao
Jan Dowe van der Ploeg (2008). Suas teses parecem encontrar algum eco entre setores minoritrios de ativistas e
alguns cientistas sociais brasileiros (ver, por exemplo, a coletnea organizada por Petersen, 2009).
202
No h, de fato, nenhuma justicativa teoricamente razovel para caracterizar
agricultores familiares tambm adicionando aqueles critrios citados nos preceitos
legais. Conforme j mencionado rapidamente, inicialmente o PRONAF e seus
indicadores e, posteriormente, a Lei n
o
11.326/2006, agregaram requerimentos
que atendiam, particularmente, a imperativos polticos e demandas sindicais de
enquadramento, os quais no se sustentam em nenhuma inteligibilidade terica
decorrente de um conceito de agricultura familiar (e, menos ainda, em alguma
teoria da agricultura familiar).
A segunda premissa a ser mencionada metodolgica, e quem sabe poder
inspirar futuros levantamentos de dados, inclusive os censitrios. Refere-se
necessidade de apontar descritores de agricultores familiares especialmente a partir
de evidncias empricas, e no a partir de um pequeno conjunto previamente
estipulado de indicadores (como foi o caso do volume censitrio dedicado aos
familiares). Mais claramente, o que esta premissa prope se distanciar de velhos
dilemas das cincias sociais, os quais, quase sempre, opuseram perspectivas
autointituladas de objetivas (ou estruturalistas) quelas que se deniram como
subjetivas (ou centradas na ao social). Embora cada um destes focos possa
produzir elementos relevantes de realidade, eles so, isoladamente, insucientes.
A antinomia objetividadesubjetividade, que est no centro das divises analticas
da sociologia, pois motivou no nascedouro desta cincia a primeira clivagem
entre os seus interpretadores, neste caso poderia ser evitada se os critrios de
caracterizao dos grupos sociais integrantes do agrupamento maior das formas
de produo rural sob gesto familiar fossem identicados empiricamente. Desta
forma, se evitaria a postura, no objetiva, mas objetivista (portanto arbitrria), de
identicar critrios com anterioridade, forando a incluso dos subgrupos sem
que suas especicidades empricas sejam consideradas.
Se, pelo contrrio, existem diretrizes gerais apenas para sugerirem
possibilidades de segmentao daquele grande agrupamento, as evidncias
empricas, quando coletadas, que iro indicar as variaes a partir daquele
delineamento metaconceitual mais geral. Em sntese, se prope, pelo menos
enquanto exerccio de aferio das realidades agrrias, que no existam critrios
previamente conformadores da agricultura familiar (como aqueles previstos em
lei), mas apenas sinais gerais para, provavelmente, denir aquele grupo social o
principal e primeiro destes marcadores seria a gesto familiar. Mas somente os
levantamentos de dados, realizados em diferentes regies, deniriam as fronteiras
concretas mais claras de cada subgrupo. Se assim for, as formas de produo sob
gesto familiar encontraro a sua diversidade, a partir da orientao terica geral
exposta nesta seo.
203
Derivado do primeiro pressuposto, emerge o conceito principal para analisar
as subdivises internas aos familiares, que a noo de sociabilidade capitalista.
19
Ora, se agricultores familiares so produtores rurais integrados a mercados
completos, ento as diferenas entre os familiares ocorrero especialmente devido
a dois fatores: i) variaes de grau quanto a esta integrao; e ii) variaes ensejadas
pelas innitas possibilidades de manterem-se diferentes estilos de agricultura.
Esta expresso no apenas implica uma nova racionalidade em relao prpria
atividade de produtor rural e suas possibilidades societrias, mas tambm escolhas
do formato produtivo, as quais resultaro de um clculo racional acerca das
mltiplas alternativas derivadas de diversos fatores intervenientes. Entre estes,
o peso diferenciado, para denir os subtipos de produtores no interior daquele
conjunto, das variadas possibilidades de operar tipos de atividades agropecurias,
ecossistemas distintos, padres demogrcos variados, proximidade (ou no)
a mercados consumidores, maior ou menor integrao s cadeias produtivas,
entre outros aspectos. Isto o mesmo que armar que, em ambientes rurais nos
quais uma sociabilidade capitalista plenamente enraizada determinante para
guiar os comportamentos sociais, a diversidade social dos produtores se ampliar
muito mais que em situaes anteriores. Processos de expanso econmica e
aprofundamento de uma nova sociabilidade correspondente signicam que os
produtores passam a ter possibilidades muito maiores de articulaes produtivas
e, desta forma, a diferenciao social igualmente se enraizar, criando com o
tempo um espao agrrio mais e mais ocupado por subgrupos distintos.
Sociabilidade capitalista no se refere exclusivamente aos vnculos mercantis
per se, pois conceito amplo que inclui aspectos qualitativos e quantitativos
(ou subjetivos e objetivos). A dimenso qualitativa se refere racionalidade dos
agentes (os membros da famlia de agricultores), seus valores, suas preferncias
culturais, enm, sua viso de mundo. Embora sob mais problemtica aferio
emprica, estudos especcos podero avaliar as caractersticas qualitativas
associadas aos graus diferenciados de sociabilidade capitalista. Menos controversas
de serem empiricamente vericadas so as outras dimenses, como a articulao
com mltiplos mercados evidenciados nas unidades produtivas familiares, e sua
correspondncia com os comportamentos sociais de seus membros. Articulao
com mercados, usualmente, se referir aos aspectos mais imediatamente visveis
19. No se pretende neste captulo apresentar a histria terica do conceito de sociabilidade, s vezes confundido com
outros termos prximos, como socializao ou integrao social. Esta discusso de relativa complexidade, porque so-
ciabilidade tem parentescos tericos com conceitos de profunda tessitura ontolgica, desde a noo de moralidade no
sentido durkheimiano at a ideia original de sociao proposta por Simmel, o qual se referia associao consciente
entre indivduos. Assim, sociabilidade pode ser entendida como uma estrutura que determina comportamentos sociais,
a qual incorpora as mltiplas facetas da interao humana, tornadas estruturantes em uma dada poca. Mas incorpora
muito mais que a fora moral de um tempo histrico, porquanto reexo, sobretudo, da prpria estrutura societria
como um todo e os padres mdios de comportamento social que esta ltima impe. Para uma ilustrao meramente
fatual e histrica (e sem pretenses tericas), analisando as mudanas sociais e econmicas no Brasil do ps-guerra e
suas repercusses na formao da sociabilidade dominante, consulte-se Mello e Novais (1998).
204
da atividade agropecuria, como os mercados de insumos e de produtos. Mas
os agrupamentos familiares na agricultura, como notrio, tambm mantm
fortes articulaes com os mercados de trabalho, tornando usual que membros da
famlia exeram atividades fora da propriedade (como o caso de estabelecimentos
onde existe a pluriatividade).
No se concluiria com apenas aqueles mercados especcos a teia de
relaes dos membros da famlia e suas conexes com o mundo externo, os quais
esgotariam a empiricidade da sociabilidade capitalista das famlias rurais dos
pequenos empreendimentos. De fato, para que se aponte a multiplicidade de
mercados presentes na vida social daquelas famlias, necessrio pesquisar diversos
outros mercados; assim, por extenso, se poder inferir o grau de monetarizao
de sua vida social, bem como atestar o escopo emprico multifacetado da
sociabilidade. Ainda no plano econmico, por exemplo, existem os mercados
nanceiros, que permeiam fortemente a racionalidade dominante entre familiares
mais modernizados e integrados vida econmica. H tambm os mercados no
diretamente ligados produo. Por exemplo, mercados de bens de conforto
domstico, mercados de atividades no agrcolas exercidas fora ou dentro do
estabelecimento por membros da famlia, ou ainda os mercados culturais, entre
outros. A multiplicidade de mercados presentes na vida familiar dos agricultores,
enm, que determinar a natureza e a profundidade da sociabilidade capitalista
presente entre os integrantes deste grupo social. Por conseguinte, ao aferir
concretamente tais processos socioculturais e econmicos, a diversidade social
da agricultura familiar poder ser corretamente analisada, o que demonstrar a
inadequao de uma noo geral abrangente (como AF) e sua insucincia para
interpretar o desenvolvimento agrrio e a formao dos subgrupos que espelham
a diversidade produtiva e social existentes.
20

Esquematicamente, portanto, o que se prope nesta parte do captulo
uma nova percepo analtica que permita a interpretao da AF por meio de
lentes mais adequadas realidade agrria experimentada pelos diversos subtipos
familiares. Uma leitura que metodologicamente no predena, seno em seus
contornos mais gerais, o agrupamento social a ser analisado (as formas de produo
agrcola sob gesto familiar), mas identique os subgrupos a partir das prprias
realidades agrrias, fundando-se em uma sequncia conceitual que se inspire nas
20. A literatura internacional vai indicando, gradualmente, a importncia de campos multidisciplinares que podem
analisar esses aspectos da vida social em uma poca de aprofundamento capitalista e nanceirizao da vida social
sem precedentes. H uma emergente sociologia do dinheiro que vem encorpando-se teoricamente nos anos mais
recentes. Um autor pioneiro neste campo foi Dodd (1994), mas outros contribuintes tm surgido (consulte-se, por
exemplo, Ingham, 2004). H, igualmente, um campo cientco fronteirio, tambm emergente, por enquanto intitulado
economia cultural das nanas, o qual converge para a mesma direo (Pryke e Du Gay, 2007).
205
manifestaes realmente empricas da sociabilidade capitalista, nas diferentes
regies rurais.
21
A partir da manifestao mais supercial, quase epifenomnica,
da sociabilidade, se identicariam os processos concretos de monetarizao da
vida social, em todos os seus aspectos (quantitativos e qualitativos), e o papel
determinante de mltiplos mercados na conformao dos padres societrios
de cada subgrupo.
22
Desta forma, se perceber com clareza a existncia de um
mundo rural extremamente diverso, movido por um processo social geral que
determinante de toda a sociedade (a sociabilidade e suas manifestaes variadas na
vida social), mas que se concretiza sob possibilidades muito distintas em diversas
comunidades, regies e grupos rurais no territrio brasileiro.
Assim evidenciada, esta diversidade desnudaria por completo o vazio
analtico da noo de agricultura familiar e sua inapropriada inteno de explicar
o que no conseguir jamais explicar: a diversidade social notvel existente nas
regies rurais de conjuntos sociais de produtores com gesto familiar, mas com
vivncias socioeconmicas muito distintas entre si. Iluminada esta diversidade,
seria possvel concordar que as polticas pblicas atualmente existentes para a
chamada AF so igualmente inconsistentes e sem ncoras lgicas razoveis, mas
o seu aperfeioamento poder ser ultimado, luz das novas facetas empricas
que possam ser oferecidas pela metodologia (e sua justicativa terica) ora
exposta. Em sntese, a ao do Estado a favor dos mais pobres do campo poder
ser fortemente ampliada e aprimorada a partir de fundamentos mais racionais
e correspondentes s realidades agrrias do Brasil. Quem sabe se poder divisar
ento uma poltica real de desenvolvimento rural que nalmente emancipe o
mundo rural e seus cidados, aportando-os modernidade capitalista enquanto
um padro civilizatrio, e no apenas enquanto um setor de produo econmica.
5 CONCLUSES
Este captulo ofereceu uma tentativa de crtica inicial noo de agricultura
familiar, hoje institucionalizada no mbito de polticas pblicas federais e aceita
sem questionamento pela vasta maioria dos cientistas sociais que estudam
os processos sociais rurais. Remando contra esta forte vaga aparentemente
21. Metodologicamente, a estratgia a ser seguida anloga quela preconizada pela sociologia proposta por Pierre
Bourdieu. Embora exista uma teoria geral, a sua conformao formada por metaconceitos, e somente a pesquisa de
campo e as evidncias empricas daro contedo explicativo s categorias analticas usadas. H literatura especializada
a respeito, e meramente a ttulo introdutrio, ver Navarro (2006).
22. Partindo de ngulos analticos distintos dos mencionados neste trabalho, Favareto enfatizou processos sociais
similares, ao ressaltar que o trao marcante da ruralidade contempornea o crescente processo de desencantamen-
to e racionalizao da vida rural (Favareto, 2006, p. 8). Por sua vez, Conterato realizou pesquisa pioneira sobre os
processos de mercantilizao da vida social em reas rurais do Rio Grande do Sul (Conterato, 2008).
206
consensual, o captulo argumenta que o aparecimento de tal expresso no Brasil
resultou de um bem-sucedido movimento poltico sindical comandado pela
CONTAG (sempre salientando a legitimidade poltica desta ao). Contudo,
a noo no tem ancoragem conceitual na literatura, em especial luz da
quase innita variabilidade emprica assumida pelas formas de produo de
menor porte sob gesto familiar na agricultura brasileira (apressadamente
intituladas de agricultura familiar). Ou seja, expresso que demanda melhor
renamento, inclusive para aperfeioar a ao governamental a favor deste
grande grupo de famlias rurais.
Foi indicado neste texto, em duas sees demasiadamente curtas, que a
expresso agricultura familiar conformou-se em duas trajetrias acadmicas
distintas, se comparados os casos norte-americano e europeu. No que se refere
ao Brasil, a emergncia da expresso e sua posterior institucionalizao sequer se
beneciaram de algum lustro acadmico, meramente reetindo a ao poltico-
sindical aludida. A quarta seo, desta forma, prope um delineamento, ainda
genrico, para uma retomada do debate sobre aquelas formas de produo, no
sentido de explicar a sua imensa diversidade, evitando a equivocada pasteurizao
provocada pelo uso de uma noo abarcadora que oculta a diversidade
extraordinria que permeia os rinces rurais do pas. Nesta seo, que a mais
extensa, prope-se um caminho analtico alternativo, que possa iluminar as
diferenas de interao social e econmica desenvolvidas no meio rural, em
especial a partir da vigorosa modernizao tcnico-produtiva iniciada no nal da
dcada de 1960. Enfatiza-se, tambm, que esta diferente percepo sociolgica
igualmente requer uma orientao metodolgica que evite denies prvias de
critrios identicadores dos grupos sociais.
O principal argumento do captulo, portanto, reside na necessidade de ir
alm da noo simplicadora de agricultura familiar, e no apenas por razes
tericas. A respeito destas, insiste-se que o estatuto de tal noo meramente
descritivo, no se constituindo enquanto categoria conceitual e, desta forma,
no se sustenta em nenhuma tradio cientca. Mas o captulo sugere que
existem tambm razes prticas e polticas, e estas esto domiciliadas na
crescente percepo de ineccia na implementao da ao governamental que
tem foco naquele grande grupo de produtores. Ao ignorar a imensa diversidade
dos subgrupos componentes da AF, as polticas pblicas esbarram em crescentes
inconsistncias, pois no so informadas pelas diferenas socioeconmicas,
padres de racionalidade e graus diferenciados de sociabilidade capitalista que
so a marca principal do mundo rural brasileiro.
207
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QUARTA PARTE
Qual o futuro da
agricultura?
CAPTULO 8
A EXPANSO PRODUTIVA EM REGIES RURAIS
H UM DILEMA ENTRE CRESCIMENTO ECONMICO, COESO
SOCIAL E CONSERVAO AMBIENTAL?
*
Arilson Favareto
**
1 INTRODUO
No perodo recente, como se sabe, o Brasil conseguiu combinar um desempenho
positivo em termos de crescimento econmico, reduo da pobreza e dimi-
nuio da desigualdade.
1
Mas isto no o bastante para se deixar de lado a
interrogao que d ttulo a este estudo: haveria, no movimento de expanso
da produo agropecuria brasileira, um dilema entre crescimento econmico,
coeso social e conservao ambiental? Quando se trata de olhar para o
desempenho destas variveis numa escala mais reduzida, que envolva os
municpios ou regies rurais brasileiras, uma resposta denitiva s ser possvel
nos prximos anos; principalmente depois que forem divulgados os dados
coletados do novo censo populacional. Contudo, bem razovel supor-se que
este desempenho seja bastante desigual no territrio nacional. O propsito deste
estudo explorar esta hiptese: de que esto em curso no uma, mas vrias
dinmicas territoriais e que, nelas, um trao marcante exatamente o fato de
o Brasil encontrar-se numa encruzilhada quando se trata de pensar o futuro
de suas regies rurais. De um lado, pode-se continuar apostando na expanso da
moderna e rentvel produo de commodities, porm, ao custo de um crescente
* Uma verso inicial deste estudo foi apresentada em seminrio realizado no Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento em abril de 2010. O autor agradece as crticas e sugestes recebidas, embora seja, como de praxe, o
nico responsvel pelo contedo aqui expresso. Agradecimento especial endereado ao Prof. Zander Navarro, que
estimulou a elaborao destas notas, sugeriu o tema aqui abordado e enviou preciosos comentrios verso prelimi-
nar do texto. O agradecimento se estende ao parecerista annimo que igualmente contribuiu com valiosas crticas e
sugestes aos originais deste texto.
** Professor de anlise econmica para cincia e tecnologia da Universidade Federal do ABC (UFABC).
1. Vrios trabalhos foram publicados a esse respeito. Ver, por exemplo, Neri (2007) e Barros (2006).
214
descarte de trabalho, com o consequente impacto no mercado de trabalho e
na composio das rendas das famlias tradicionalmente envolvidas com estas
atividades ou, em outras palavras, sem a correspondente contrapartida em
termos de coeso social.
2
Mais ainda, estes ganhos econmicos de curto prazo
podem estar solapando as bases de uma das principais vantagens comparativas do
pas no longo prazo: sua biodiversidade e os servios ambientais prestados pelos
grandes ecossistemas hoje ameaados pela expanso produtiva, caso destacado
dos cerrados. De outro lado, o pas encontra-se em condies de optar por um
caminho diferente, no qual no se trata de pr um freio expanso produtiva,
mas sim de planej-la sobre outras bases. Com a emergncia daquilo que se
convencionou chamar por nova ruralidade, h na verdade uma eroso das bases
das principais vantagens comparativas que foram responsveis pelo ciclo de
desenvolvimento rural atual: farta disponibilidade de terra e de trabalho. Em seu
lugar, surgem novas atividades e novas exigncias sobre o setor produtivo. Criar
as instituies e inaugurar um novo ciclo de polticas para o desenvolvimento
rural do pas, mais condizentes com as caractersticas desta nova etapa histrica
e com os requisitos contidos no ideal normativo do chamado desenvolvimento
sustentvel, constituem o principal desao do prximo perodo.
Para sustentar essa hiptese, este captulo est organizado em cinco breves
sees, includa esta introduo. Em seguida, apresentado o que se entende
por regies rurais e explicitadas quais so as caractersticas mais marcantes da
nova etapa do desenvolvimento rural, tal como apontado pela literatura mais
recente sobre o tema. Na terceira seo, descrito o contedo daquilo que
a literatura vem chamando de nova ruralidade. Na quarta, so apresentados
alguns dados sobre o desempenho das regies rurais brasileiras com base em
alguns indicadores selecionados. A quinta seo traz um esboo de tipologia
que permite identicar distintos padres de organizao territorial, aos quais
correspondem diferentes estilos de desenvolvimento. A sexta seo traa os dois
cenrios futuros que polarizam as opes que tero que ser feitas quando se
pensa o Brasil rural. A concluso arrisca uma agenda de pesquisas coerente com
a necessidade de favorecer um destes cenrios.
2 O QUE O BRASIL RURAL
No que diz respeito denio do que ser aqui considerado rural, preciso
antes de qualquer coisa relembrar o fato de que a denio ocial adotada no
Brasil que dene rural como aquilo que est fora dos limites urbanos dos
2. A ideia de coeso social certamente vaga. No se trata de um conceito sociolgico estabelecido, cujo contedo
seja partilhado pela comunidade cientca. Aqui, o termo empregado para denotar uma situao na qual a popula-
o tenha acesso a patamares minimamente aceitveis de bem-estar social, e na qual os indicadores de desigualdade
no sejam to acintosos como aqueles vericados, por exemplo, na experincia brasileira.
215
A Expanso Produtiva em Regies Rurais h um dilema entre crescimento...
municpios est longe de ser um consenso na literatura internacional.
Ao contrrio, tal denio partilhada por alguns poucos pases (ABRAMOVAY,
2003). As razes que levaram peculiaridade brasileira (VEIGA, 2003) no
podem ser aqui retomadas. Em vez disso, melhor apresentar qual a denio
mais consistente e o porqu disto. Na maior parte dos pases, o rural no pode
ser denido nos limites intramunicipais, porque isto levaria a brutais distores.
Por exemplo, um habitante que reside na sede de pequenas vilas ou municpios,
mas tem sua reproduo social dependente do trabalho agrcola, para o qual ele
se desloca diariamente, poderia ser considerado urbano, como fazem as estats-
ticas brasileiras? Ou, inversamente, uma famlia que tem parte de seus membros
que se desloca diariamente de um estabelecimento agrcola para trabalhar em
atividades no agrcolas no ncleo urbano prximo deveria ser classicada como
urbana ou rural?
Esses dois exemplos esto longe de serem excees. Ao contrrio, como mos-
tram os trabalhos de Veiga et al. (2001) e Graziano da Silva (1999), as reas rurais
tm uma populao com ocupaes cada vez mais diversicadas e o que ainda
mais sintomtico em boa parte do Brasil a renda das famlias de agricultores
no provm mais predominantemente da atividade agrcola. Para dar conta de tal
realidade, a literatura internacional utiliza um critrio principal para a denio
de ruralidade: a densidade populacional (OCDE, 1994). Como as reas urbanas
so aquelas onde ocorre maior articializao do meio natural, inversamente, as
reas rurais so aquelas onde a presena da natureza determinante. A presena
humana em grandes contingentes tende a levar maior articializao, enquan-
to baixas densidades populacionais tendem a servir como proxy de ruralidade.
A rigor, trs caractersticas denem o que o rural: a proximidade com a natureza, os
laos interpessoais, e as relaes que estas reas estabelecem com as reas urbanas pr-
ximas (ABRAMOVAY, 2003; FAVARETO, 2007). Por isso, correto se falar em
regies de caractersticas rurais, as quais, portanto, compreendem pequenas vilas,
povoados ou cidades que so ocialmente classicados como urbanos.
Veiga (2004a) oferece uma tipologia das regies brasileiras, dividindo-as em
trs categorias: as inequivocamente urbanas (nas quais se encontram as regies
metropolitanas ou regies com alta densidade populacional), as predominante-
mente urbanas (que contam com ao menos um centro com mais de 100 mil ha-
bitantes ou que tm densidade populacional intermediria), e as regies essencial-
mente rurais (onde s h pequenos municpios e uma presena populacional bastante
rarefeita). Este estudo se refere ao ltimo tipo de regio. A tabela 1 e o mapa 1
resumem os resultados deste exerccio, mostrando que o peso populacional relati-
vo do Brasil rural era, em 2000, em torno de 30%.
216
TABELA 1
Congurao territorial bsica do Brasil (2000)
Tipos de microrregio
geogrca (MRG)
Nmero
Populao
(milhes)
Variao
1991-2000 (%)
Peso relativo
em 2000
Marcadas por
aglomeraes
63 83,1 19,0 49,0
Signicativamente
urbanizadas
107 34,1 17,4 20,1
Predominantemente
rurais
388 52,4 9,3 30,9
Total 558 169,6 15,5 100,0
Fonte dos dados brutos; censos demogrcos do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Reproduzido de Veiga (2004b).
MAPA 1
Congurao territorial do Brasil microrregies urbanas, rurais e intermedirias
Fonte: Favareto e Abramovay (2009).
Elaborao do autor com base nos dados de Veiga (2004b).
Obs.: Neste mapa e na tipologia em referncia, so utilizados dados organizados por reas mnimas comparveis (AMC).
Trata-se de unidades espaciais denidas de acordo com metodologia do IBGE destinada a corrigir distores derivadas
de desmembramento de municpios ou outras inuncias que afetam a base original de coleta de dados.
3 UMA NOVA ETAPA NO DESENVOLVIMENTO RURAL
Se quase um tero da populao brasileira vive em regies rurais, e se estes espaos
ocupam a maior parte do territrio nacional, pode-se imaginar que o futuro
do pas passa necessariamente pela maneira como eles se integram dinmica
populacional e econmica. Vrios autores tm sustentado que as ltimas dcadas
trazem consigo a emergncia de uma nova etapa na congurao histrica do
217
desenvolvimento rural.
3
A etapa qualicada como nova porque, nela, muda
nada menos que o contedo social e a qualidade da articulao entre as trs
dimenses supracitadas (Favareto, 2007). No que diz respeito proximidade com
a natureza, os recursos naturais, antes utilizados para a produo de bens primrios
(agricultura e minerao, sobretudo), so agora objeto de novas formas de uso
social, com destaque para a conservao da biodiversidade, o aproveitamento
do potencial paisagstico disto derivado, e a busca de fontes renovveis de
energia. Quanto relao com as cidades, os espaos rurais deixam de ser meros
exportadores de bens primrios para dar lugar a uma maior diversicao e
integrao intersetorial de suas economias. Com isto, arrefece-se, e em alguns
casos at mesmo se inverte, o sentido demogrco e de transferncia de rendas
que vigorava no momento anterior. As relaes interpessoais, por m, deixam de
se apoiar numa relativa homogeneidade e isolamento para dar lugar a um processo
crescente de individuao e heterogeneizao. Este processo compatvel com a
maior mobilidade fsica, o novo perl populacional e a crescente integrao entre
mercados antes mais claramente autnomos nos meios rural e urbano: mercados
de bens e servios, mercado de trabalho e mercado de bens simblicos.
A principal consequncia disso para se pensar o desenvolvimento reside no
fato de que mudaram as principais vantagens comparativas do rural no perodo
contemporneo. Em vez da disponibilidade de terras e mo de obra para o trabalho
agrcola, as regies que hoje apresentam os melhores indicadores so aquelas que
conseguem aproveitar os recursos naturais num sentido mais compatvel com
os requisitos da conservao ambiental e da explorao de novas atividades
econmicas: novos produtos agrcolas, padres de uso do solo e de insumos de
produo coerentes com as novas demandas dos mercados de alimentos, uso
sustentvel da biodiversidade, passando pelas atividades tursticas e de lazer, at a
industrializao descentralizada.
Toda a questo, portanto, reside em como fazer com que as regies rurais
possam transformar as novas vantagens comparativas,
4
trazidas com os processos
demogrcos, sociais e econmicos mais recentes, em verdadeiras vantagens
competitivas. A est o principal desao do desenvolvimento rural: favorecer a
introduo de inovaes que possam tornar mais rpida a passagem para este novo
padro, mais coerente com a ideia de desenvolvimento sustentvel. Isto estaria
ocorrendo no Brasil no perodo recente?
3. Entre outros, ver os conhecidos trabalhos de Kayser (1993) e Galston e Baehler (1998). Uma reviso desta literatura
encontra-se em Favareto (2007).
4. Por novas vantagens comparativas das regies rurais entende-se a oportunidade de estabelecer novas formas de
uso social dos recursos naturais. Do privilgio produo de bens primrios, passa-se a uma situao marcada por
uma multiplicidade de possibilidades, entre as quais se destacam aquelas relativas valorizao e ao aproveitamento
das chamadas amenidades naturais, conservao e ao uso econmico da biodiversidade, e utilizao de fontes
renovveis de energia, ou mesmo produo agropecuria, mas sob novas formas de uso do solo.
218
4 RENDA, POBREZA E DESIGUALDADE NO BRASIL RURAL
5
No Brasil, os trabalhos recentes do Ipea reforam as hipteses que enfatizam a
dissociao entre crescimento e equidade em diferentes conguraes territoriais.
Resende et al. (2008), por exemplo, analisam o padro de crescimento econmico
que prevaleceu nas metrpoles brasileiras durante os anos 1990. O crescimento
econmico tido como pr-pobre, dizem eles, se houve um aumento da ren-
da dos mais pobres acima da elevao da renda mdia. Trata-se de um tipo de
crescimento econmico que pode ser entendido como efetivo instrumento de
distribuio de renda e de reduo da pobreza.
Segundo os autores, nenhuma capital brasileira alcanou tal desempenho.
Apesar do crescimento mais vigoroso da renda per capita das capitais nordestinas
com relao ao restante do Brasil, a regio chega ao ano 2000 concentrando os
piores indicadores de pobreza metropolitana. Em praticamente todas as capitais
brasileiras, os pobres beneciam-se muito menos do crescimento econmico que
os no pobres. O caso de So Paulo gritante: a taxa de crescimento anual da
renda per capita dos 20%, 40%, 60% e 80% mais pobres foi de -2,91%, -1,52%,
-0,83 e -0,10%, respectivamente, sempre abaixo do crescimento positivo da ren-
da per capita de toda a populao, que foi de cerca de 1,5% (op. cit.).
verdade que os municpios interioranos das regies mais pobres do pas
apresentam indicadores mais precrios que os das reas metropolitanas, como
bem aponta o importante trabalho de Silveira et al. (2007). A observao dos ma-
pas comparativos contidos naquele trabalho, referentes a parmetros fundamen-
tais como educao, sade, qualidade de moradia e renda, indicam uma diviso
bsica entre Brasil meridional e setentrional. ntida a inferioridade da situao
das regies Norte e Nordeste. Ao mesmo tempo, quando se examinam os dados
sobre educao, sade e situao dos domiclios, nota-se que a evoluo foi mais
positiva em reas pobres que em regies metropolitanas.
6
O que nenhum dos trabalhos brasileiros citados faz uma contraposio
entre reas rurais e metropolitanas. A razo para isto que a denio de rea
rural limita-se quela estabelecida pelo IBGE. Em Favareto e Abramovay (2009),
procurou-se uma primeira aproximao nesta direo. Ali foram analisadas as se-
guintes variveis: renda per capita mdia, ndice de Gini de renda
7
e percentual de
5. Essa seo uma verso ligeiramente modicada de um trecho originalmente publicado em Favareto e Abramovay (2009).
6. Claro que mais fcil evoluir positivamente em situaes em que os indicadores so muito baixos, comparativamen-
te a regies nas quais o patamar j alcanado maior. Mas o que interessa neste estudo justamente identicar onde
se est esboando uma melhora destes indicadores muito baixos.
7. Como se sabe, o uso do coeciente de Gini toma por base apenas a renda monetria, deixando de lado outros
ganhos (nanceiros, por exemplo), sobretudo dos segmentos mais ricos. Alm disso, a base de dados de 1991 traz uma
diculdade adicional, que diz respeito ao consco realizado com o Plano Collor, que pode ter causado a subestimao
dos ganhos e posses destes segmentos mais ricos. Mesmo com estas ressalvas, o indicador utilizado neste trabalho
por ser a base de vrios estudos e dados ociais, alguns citados no corpo do prprio texto. Uma base de dados mais
adequada seria, sem dvida alguma, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Porm, neste caso, no
possvel trabalhar com os dados desagregados para a escala municipal, que o principal intuito.
219
pessoas abaixo da linha de pobreza. Todas estas variveis foram calculadas sobre a
renda per capita em reais de 2000, em dois perodos, 1991 e 2000, para as reas
mnimas comparveis AMCs (1991-2000) de todo o Brasil. Estes dados esto
apresentados nas tabelas 2 e 3 e nos mapas 2 e 3.
TABELA 2
Distribuio das AMCs nas categorias de denio de tipologias de desempenho
Categoria
Regies
marcadas por
aglomeraes
urbanas
Regies
signicativamente
urbanas
Regies
essencialmente
rurais
Total
AMCs % AMCs % AMCs % AMCs %
Melhora signicativa em
renda, pobreza e desigualdade
75 13,5 180 18,8 637 23,1 892 20,9
renda e pobreza
71 12,8 161 16,8 663 24,1 895 21,0
renda e desigualdade
5 0,9 2 0,2 4 0,1 11 0,3
Melhora signicativa
somente em renda
55 9,9 60 6,3 154 5,6 269 6,3
pobreza e desigualdade
86 15,5 177 18,5 487 17,7 750 17,6
Melhora signicativa
somente em pobreza
4 0,7 22 2,3 62 2,3 88 2,1
Melhora signicativa
somente em desigualdade
116 20,9 180 18,8 373 13,5 669 15,7
Nada melhora
signicativamente
144 25,9 175 18,3 374 13,6 693 16,2
Total 556 100,0 957 100,0 2.754 100,0 4.267 100,0
Reproduzido de Favareto e Abramovay (2009).
TABELA 3
Distribuio da populao das AMCs nas categorias de denio de
tipologias de desempenho
Categoria
Regies
marcadas por
aglomeraes
urbanas
Regies
signicativamente
urbanas
Regies
essencialmente
rurais
Total
Populao % Populao % Populao % Populao %
renda, pobreza e desigualdade
2.924.564 3,5 4.607.165 13,1 10.417.063 20,4 17.948.792 10,6
renda e pobreza
2.194.456 2,6 3.755.314 10,7 11.532.673 22,6 17.482.443 10,3
renda e desigualdade
577.768 0,7 106.304 0,3 64.081 0,1 748.153 0,4
Melhora signicativa
somente em renda
4.219.330 5,0 1.757.608 5,0 3.131.284 6,1 9.108.222 5,4
(Continua)
220
(Continuao)
Categoria
Regies
marcadas por
aglomeraes
urbanas
Regies
signicativamente
urbanas
Regies
essencialmente
rurais
Total
Populao % Populao % Populao % Populao %
pobreza e desigualdade
3.904.600 4,7 6.542.151 18,6 8.902.999 17,4 19.349.750 11,4
Melhora signicativa
somente em pobreza
168.715 0,2 468.588 1,3 1.103.360 2,2 1.740.663 1,0
Melhora signicativa
somente em desigualdade
28.187.271 33,7 8.065.531 23,0 7.052.440 13,8 43.305.242 25,5
Nada melhora
signicativamente
41.493.864 49,6 9.829.108 28,0 8.859.778 17,4 60.182.750 35,4
Total geral 83.670.568 100,0 35.131.769 100,0 51.063.678 100,0 169.866.015 100,0
MAPA 2
Distribuio espacial dos municpios brasileiros de acordo com o desempenho
em indicadores de renda, pobreza e desigualdade (1991-2000)
Obs.: Na legenda do mapa, o sinal positivo refere-se ao desempenho favorvel nos indicadores selecionados, e o sinal negativo
indica obviamente desempenho desfavorvel respectivamente em renda, pobreza e desigualdade.
221
MAPA 3
Distribuio espacial dos municpios brasileiros nos quais houve simultaneamente
aumento da renda, diminuio da pobreza e diminuio da desigualdade (1991-2000)
Duas so as principais concluses derivadas da anlise dos dados sobre
o Brasil no perodo compreendido entre 1991 e 2000 ltimo para o qual se
dispe de dados estatsticos sobre as dimenses abordadas no estudo (renda,
desigualdade e pobreza).
Primeira concluso: as reas rurais apresentam resultados socioeconmicos
relativamente mais edicantes que os obtidos nas regies metropolitanas durante
os anos 1990, e tudo indica que as transferncias de renda tiveram a um papel
decisivo (DELGADO et al., 2003). bem verdade que aquele foi um perodo
tumultuado da vida brasileira, com o impeachment de Fernando Collor de Mello
em 1992, a persistncia da hiperinao at 1994, e a crise asitica de 1997, que
afetaram imensamente a economia. Alm disso, no Nordeste, as secas de 1993 e
1998-1999 foram particularmente severas. O que chama ateno, no entanto,
o contraste entre zonas rurais e zonas marcadas por aglomeraes metropolitanas
quando se examinam de maneira conjunta renda familiar, pobreza e desigualdade.
Apenas 13,5% dos municpios situados em regies marcadas por grandes
aglomeraes urbanas 75 municpios, onde viviam 3,5% da populao urbana
brasileira, perfazendo menos de 3 milhes de pessoas tiveram um desempenho
222
positivo nas trs dimenses. Nas regies essencialmente rurais, este percentual de
municpios foi de 23,1% 637 municpios, nos quais vivem 20,4% da populao
rural brasileira, ou seja, mais de 10 milhes de brasileiros. Inversamente, nas regies
mais urbanizadas, os trs indicadores pioraram simultaneamente, apresentando
desempenho negativo nas trs dimenses em 25,9% dos casos 144 municpios,
onde viviam nada menos do que 49,6% dos brasileiros urbanos, ou seja, mais
de 41 milhes de pessoas. Nas regies rurais, por sua vez, esta deteriorao foi
vericada em somente 13,6% dos casos 374 municpios, nos quais viviam
17,4% da populao rural, parcela correspondente a 8,8 milhes de habitantes;
nmero imenso, sem dvida, mas bem menor que aquele vericado nas regies
marcadas por aglomeraes metropolitanas.
Segunda concluso: to importante quanto essa constatao, que desautoriza
a simples associao entre urbanizao e desenvolvimento a vericao de que no
h coincidncia entre a localizao dos municpios virtuosos e os chamados polos
dinmicos das economias interioranas. No necessariamente nos permetros
irrigados, nem nas regies a que chegaram as indstrias petroqumicas, de calados
e txteis, que se encontram, nos anos 1990, os melhores indicadores. O mesmo
vale para reas muito dinmicas, nas quais se concentra a moderna agricultura
brasileira, como o interior de So Paulo ou boa parte do Centro-Oeste.
A pergunta natural que emerge diante dessas duas constataes : se no h
coincidncia entre os polos dinmicos das economias regionais e a incidncia de
bons indicadores, o que, ento, pode explicar sua ocorrncia? H uma tendncia em
atribuir as causas destes bons indicadores s transferncias de rendas via previdncia
social e programas sociais, que, no Brasil, acentuaram-se signicativamente nos
ltimos vinte anos. Esta resposta, contudo, incompleta, pois no permite entender
as razes do enorme contraste que continua a existir mesmo entre regies rurais
onde o peso desta modalidade de programas sociais idntico.
As anlises exploratrias de campo realizadas no estudo de Favareto
e Abramovay (2009) permitiram levantar uma hiptese, ainda em teste.
Tudo indica que houve diversas reas em que a estas transferncias pblicas
vieram acrescentar-se cinco outros fatores importantes:
1) transferncias privadas decorrentes do trabalho tanto na venda de mer-
cadorias (roupas e redes, por exemplo) como no assalariamento agrcola
sazonal (relativo ao cultivo da cana-de-acar, entre outros produtos)
neste caso, ntida a tendncia de que os indivduos migrem de maneira
provisria, gastando o dinheiro que ganharam nestas atividades em suas
regies de origem;
2) programas de aumento da produo vinculados a compras pblicas de
produtos bsicos para distribuio em programas sociais ou para a ali-
223
mentao escolar estes programas datam do nal dos anos 1990, mas
se ampliaram de maneira consistente no perodo atual, com objetivo
claramente distributivo: as polticas atuais privilegiam o fornecimento
por parte de agricultores familiares;
3) a diversicao das economias rurais e o trabalho industrial a domiclio
em pequenos municpios parecem acentuar-se com a transferncia de
indstrias antes concentradas no Sudeste e com o fortalecimento
de indstrias tradicionais locais na rea de txteis e calados;
4) a ampliao do pblico destinatrio do Programa Nacional de Fortale-
cimento da Agricultura Familiar (PRONAF), com o acrscimo de mais
de um milho de tomadores de emprstimo no Nordeste; e
5) a infraestrutura e a prestao de servios pblicos no Brasil interiorano
ainda se encontram em situao precria, mas houve ntido avano, so-
bretudo em educao, sade e telecomunicaes, com a ampliao do
acesso energia eltrica e a generalizao do uso da internet e do celu-
lar sendo importante mencionar tambm o aumento da mobilidade
espacial por conta da maior rapidez no transporte entre os estados, bem
como da impressionante expanso do uso local de pequenas motocicle-
tas, fatores que diminuram signicativamente o secular isolamento das
reas mais distantes.
Alguns desses fatores como a ampliao do pblico do PRONAF e dos
programas de compras pblicas, por exemplo tornam-se efetivos apenas a partir
do incio da dcada de 2000. Outros, como a industrializao de regies interio-
ranas, a melhoria na infraestrutura e as transferncias privadas, j ocorrem desde
os anos 1990, mas numa intensidade bem menor que a observada na atualidade.
Em sntese, a causa dos bons indicadores estaria numa conjugao da fora
da economia domiciliar (com transferncia de recursos privados e pblicos) ao
fornecimento de servios pblicos bsicos e a polticas que estimulam a insero
mercantil de atividades econmicas de pequena escala como a pecuria leiteira,
por exemplo.
8
importante sublinhar que o fundamento dessa hiptese no est numa
suposta transferncia do eixo dinmico do crescimento econmico para as regies
rurais. bvio que as grandes metrpoles esto na dianteira da inovao tecnol-
gica e do dinamismo econmico, e que a se concentram os esforos para reunir
atributos competitivos capazes de atrair capitais internacionais. Mas as regies
rurais tm a grande virtude e o imenso potencial de atrair os ganhos decorrentes
8. Para uma discusso sobre a fora da economia domiciliar na dinmica da formao das rendas, ver, entre outros, os
trabalhos de Davezies (2004; 2008).
224
da aposentadoria, de parte das rendas pblicas, da volta de processos migratrios
e, com base nesta fora da economia residencial, de promover dinmicas que
valorizem atributos locais no expostos contrariamente ao que ocorre nas me-
trpoles concorrncia globalizada. Outro fator importante a sublinhar que
no h uma associao direta entre os processos sociais e econmicos subjacentes
ocorrncia dos indicadores aqui destacados e as chamadas novas vantagens com-
parativas das regies rurais, que poderiam tornar esta nova dinmica econmica
mais prxima do ideal contido na retrica do desenvolvimento sustentvel. Isto
, h um vcuo entre os processos em curso e o sentido desejado, que pode ser
preenchido por estmulos a inovaes capazes de direcionar as potencialidades
identicadas no perodo recente.
5 TENDNCIAS E DESAFIOS DE MDIO E LONGO PRAZO DIVERSIDADE
DE ESTILOS DE DESENVOLVIMENTO RURAL
A principal tendncia de mdio e longo prazo que se manifesta hoje nas regies rurais
brasileiras, como j foi apontado, pode ser sintetizada em duas armaes: i) aqui,
como em todo os pases do capitalismo avanado, a agricultura tem uma tendncia
declinante tanto na formao das rendas das famlias de agricultores como na ocu-
pao de trabalho; e ii) as regies rurais, por uma srie de razes, no experimen-
tam mais um movimento generalizado de xodo, e sim uma heterogeneizao do
seu perl demogrco, com elevao da escolarizao e maior diferenciao social.
A decorrncia desta tendncia, tambm j citada, uma mudana nas vantagens
comparativas das regies rurais, com o declnio do potencial dinamizador das ati-
vidades mais tradicionais, ligadas ao fortalecimento do setor agropecurio, e uma
ascenso do potencial de novas atividades relacionadas explorao da biodiver-
sidade, do potencial paisagstico dela derivado, e da nova estrutura de formao
das rendas nestas regies. Um potencial que, no entanto, no vem se realizando
como esperado ou sugerido na literatura sobre a nova ruralidade.
9
Diferentemen-
te disto, as tendncias e os potenciais da nova etapa do desenvolvimento rural se
manifestam de maneira multiforme. Infelizmente, por conta da limitao ineren-
te forma de organizao dos dados estatsticos brasileiros, no h boas leituras
disponveis sobre estas dinmicas em escala microrregional. De maneira esque-
mtica, podem-se tipicar em quatro os tipos de regies rurais hoje existentes no
Brasil. Em cada um destes tipos, experimenta-se um estilo de desenvolvimento
especco, com o qual a gerao de inovaes voltadas a um padro mais susten-
tvel precisaria necessariamente dialogar.
9. Apenas a ttulo de exemplo, uma situao tpica aquela relativa aos impactos do Programa Nacional de Produo e
Uso de Biodiesel. O programa pode ser considerado um sucesso na sua tentativa de criar um novo mercado, na medida
em que os percentuais de mistura deste combustvel no combustvel de origem fssil vm cumprindo o cronograma
inicialmente desenhado. No entanto, sabe-se que a incluso de agricultores pobres permanece um enorme desao.
225
O primeiro tipo abrange regies rurais onde um determinado padro de
urbanizao associado a caractersticas morfolgicas do territrio, envolvendo o
meio ambiente e a estraticao social, favoreceu a que ali se criasse uma forma
de uso social dos recursos naturais na qual a busca pela conservao encontra
correspondentes em formas de dinamizao da vida social. Ali, a diversicada
economia local conta com alto grau de integrao econmica e de coeso ter-
ritorial. Paisagem, cultura e economia se entrelaam de maneira a fazerem com
que se consiga associar a dinamizao econmica com bons indicadores sociais e
com desempenho positivo em indicadores ambientais. Algo semelhante ocorre
em regies como o Vale do Itaja, em Santa Catarina. So regies que combinam
uma ruralidade assentada em fatores ambientais com uma estrutura social mais di-
versicada e descentralizada. Nestas reas, os investimentos em inovao deveriam
favorecer a disseminao das atividades econmicas, hoje embrionrias, de apro-
veitamento dos recursos naturais locais por meio de atividades como o turismo
ou o manejo destes recursos.
No segundo tipo, entretanto embora as caractersticas morfolgicas do
territrio, no que diz respeito ao meio ambiente, favoream a conservao , as
caractersticas da estraticao social no contribuem para que ali sejam criadas
as instituies capazes de diminuir as fraturas entre grupos sociais por conta de
sua posio social. A conservao encontra-se em conito com as possibilidades
de dinamizao da vida local. O padro de urbanizao ainda incipiente ou se
deu numa direo na qual no houve valorizao do rural. Este o caso tpico de
certas reas da Amaznia, onde a presena da oresta convive com o avano da
agricultura de negcios. As estruturas sociais locais no apresentam vigor nem pa-
dro de interao sucientes para fazerem frente ao movimento de expanso das
atividades primrias, resultando em perda de biodiversidade e depleo de recur-
sos naturais, como terra e guas. H um alto grau de conito entre instituies,
e as populaes locais so fortemente afetadas. So regies que combinam uma
ruralidade assentada em fatores ambientais com estruturas sociais mais especializadas
e concentradas. Nestas reas, os investimentos em inovao deveriam favorecer
o maior ganho de escala das atividades econmicas que j se apoiam em novas
formas de uso dos recursos naturais, e a criao de arranjos produtivos capazes
de aumentar a participao dos pequenos e mdios empreendimentos, mediante,
por exemplo, a criao de arranjos produtivos locais voltados ao processamento
de produtos orestais em modalidades sustentveis de manejo.
No terceiro tipo, as caractersticas morfolgicas do territrio em termos am-
bientais e sociais engendram uma relao de explorao com o rural, sob restritas
possibilidades de conservao e maior risco de esgaramento dos tecidos sociais,
apesar da possvel dinamizao econmica com o setor primrio e de transfor-
mao. As regies que experimentam dinamismo acentuado e dependente da
226
atividade agrcola se encaixam neste tipo. Nestas, a riqueza gerada estabelece uma
relao entre o municpio-polo do territrio e os demais na qual todos os recursos
so concentrados, no resultando em expanso da riqueza para o conjunto dos
grupos sociais. As possibilidades de conservao ambiental so restritas ao mnimo
exigido por lei, como no caso de preservao de remanescentes, matas ciliares e
vegetao de topo de morro. A biodiversidade local fortemente comprometida
ou ameaada pelo vigor da explorao agrcola comercial. Nos casos das regies
mais dinmicas, como algumas reas do interior do estado de So Paulo, o padro
de urbanizao oferece infraestrutura e servios at razoveis, mas concentrados.
Em outras, menos dinmicas, a especializao setorial e o enrijecimento das estru-
turas sociais levam a um padro no qual impera a precariedade, caso das regies ca-
caueiras na Bahia ou na Zona da Mata pernambucana. So regies que combinam
uma ruralidade setorial e estruturas sociais mais especializadas e concentradas. Nestas
regies, os investimentos em inovao deveriam favorecer a diversicao econmi-
ca e a constituio de arranjos favorveis aos pequenos e mdios empreendimentos.
O quarto tipo formado por situaes nas quais, embora as caractersticas
morfolgicas do territrio j no sejam to promissoras no que diz respeito aos
recursos naturais, as estruturas sociais poderiam favorecer um processo de mu-
dana e de criao de novas instituies. No entanto, as formas de dominao
econmica impedem ou bloqueiam esta inovao. H ssuras entre o setorial e o
ambiental, e entre os grupos sociais. Um exemplo deste tipo de territrio o oeste
catarinense. Uma concentrao de grandes empresas agroindustriais convive com
uma estrutura social baseada num expressivo segmento de agricultores familiares.
A regio apresenta uma dinmica econmica razovel, mas convive com indica-
dores sociais e de desigualdade no to bons. As possibilidades de reproduo dos
grupos sociais locais ainda dependem muito dos vnculos extralocais, favorecen-
do a perda de recursos humanos valiosos. Com isto, bloqueia-se a possibilidade,
aberta pela congurao social local, de maiores interaes e de criao de novas
instituies capazes de mudar o rumo do desenvolvimento territorial. So regies
que combinam uma ruralidade setorial e estruturas sociais mais diversicadas e des-
concentradas. Aqui os investimentos em inovao deveriam favorecer, sobretudo,
a diversicao das atividades econmicas.
Como se v, para cada tipo de dinmica de desenvolvimento em curso, um
determinado aporte em atividades de promoo de inovaes deveria ser constitu-
do. Contudo, este aporte no o nico elemento que pode ser mobilizado para
inuenciar estas dinmicas, invertendo-as quando negativas ou fortalecendo-as
quando positivas. H vrios projetos e investimentos em curso, que poderiam ser
melhor aproveitados pelas regies interioranas do Brasil. Apesar dos baixos inves-
timentos brasileiros em pesquisa e desenvolvimento o pas apresenta patamares
prximos aos de pases como Espanha e Itlia, mas proporcionalmente mais dis-
227
tantes dos de pases como Coreia do Sul, Alemanha, Japo ou Estados Unidos ,
vrios programas e projetos em execuo no mbito do governo federal poderiam
favorecer a emergncia das atividades econmicas sugeridas no item anterior. Ape-
nas a ttulo de exemplo, mencione-se que, em boa parte das regies interioranas do
Brasil, tm ocorrido investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento,
sobretudo por meio de obras de infraestrutura. Ser que estas regies esto apro-
veitando, desde j, as oportunidades de insero econmica que se abrem, por
exemplo, no fornecimento de bens e servios necessrios a estas obras? Em outro
exemplo, o governo federal tem feito importantes investimentos em turismo por
meio do Programa de Desenvolvimento do Turismo, que poderiam ser acessa-
dos por estas regies interioranas dotadas de atrativos ambientais ou culturais. Da
mesma forma, o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
tem apoiado a descentralizao industrial, incentivos dos quais as regies interiora-
nas poderiam se beneciar. O mesmo vale para os investimentos em biotecnologia.
Evidentemente, a existncia dessas oportunidades no garante seu aprovei-
tamento. Nem h, nelas, a destinao de recursos que poderiam favorecer a intro-
duo de inovaes ou o apoio a empreendimentos das regies rurais voltados a
aproveit-las. O que se quer destacar, mais uma vez, como estas oportunidades
compem um ambiente que poderia ser extremamente favorvel gerao de um
novo ciclo de desenvolvimento nas regies rurais brasileiras. Por isso, a prxima
seo dedicada a apresentar os dois cenrios que podem congurar o futuro das
regies rurais brasileiras.
6 CENRIOS
Cenrio 1 O Brasil rural a reboque da urbanizao e da expanso da
agricultura patronal de commodities
No primeiro cenrio, o Brasil rural assume contornos denidos a reboque da
precria urbanizao brasileira e dos efeitos ambguos da expanso da agricultu-
ra patronal de commodities.
10
Nele, as assimetrias entre regies rurais e urbanas
aumentam, ao custo de um esgaramento do tecido social das primeiras e de
uma presso ainda maior sobre o emprego e a infraestrutura das cidades, numa
imagem que lembra o livro de Mike Davis (2006), Planeta Favela. Estes efei-
tos deletrios sobre os espaos rurais so atenuados por polticas de combate
pobreza, investimentos na agricultura familiar e no programa de assentamentos, e
pela expanso gradativa dos servios de educao e sade, assim como de progra-
mas de transferncia de renda.
10. bem verdade que a produo de commodities no restrita agricultura patronal, como bem o demonstra o
caso da produo brasileira de aves. Contudo, a distino expressa no termo patronal aqui utilizada porque, alm do
tipo de produo e da forma de insero nas cadeias produtivas e no mercado, o grau de concentrao da produo
importante para os impactos sociais das atividades econmicas.
228
Nesses limites, algumas poucas regies com tecido social mais descon-
centrado e diversicado conseguem manter ou melhorar seus indicadores de
desenvolvimento, no padro Vale do Itaja. Isto seria possvel porque estas re-
gies j estariam dotadas de forte convergncia nos indicadores econmicos e
sociais, com um padro demogrco relativamente estvel, aproveitamento
e conservao das amenidades naturais, e baixos ndices de desigualdade social.
Na regio Sul, este padro poderia ocorrer somente no prprio Vale do Itaja
e na regio das serras, no entorno da regio metropolitana de Porto Alegre.
Na regio Sudeste, h bases para que isto ocorra em partes do sul de Minas
Gerais, na regio das serras do Rio de Janeiro e na poro centro-sul do Esprito
Santo. Todas estas regies so marcadas por uma agricultura familiar j conso-
lidada, uma produo diversicada (na agricultura e entre os diferentes setores
da economia) e uma rede de cidades relativamente densa.
Aquelas regies baseadas numa agricultura de estrutura familiar, mas com
economia especializada, ou sem insero numa rede de cidades densa e prxima,
simplesmente tendem a experimentar estagnao ou declnio, ainda que com pro-
duo de riquezas, como no padro oeste catarinense ou mesmo sem produo
expressiva de riquezas, como ocorre em parte do Semirido ou da Amaznia.
Nestas regies, uma caracterstica marcante o esvaziamento populacional pela
falta de oportunidades locais. Vale lembrar que o noroeste do Rio Grande do Sul
e o oeste de Santa Catarina esto entre as reas que mais perderam populao no
perodo recente.
Um terceiro grupo nalmente alcana dinamismo econmico derivado da
agricultura patronal, mas com concentrao de renda, descarte de mo de obra, e
presso sobre os recursos naturais, como o caso das regies interioranas de So
Paulo, ou da frente de expanso do agronegcio no Centro-Oeste e nas franjas da
Amaznia. Em tais regies, a principal caracterstica a concentrao dos servios
e da renda num municpio-polo, enquanto os demais experimentam indicadores
negativos e maior carncia de servios sociais.
Cenrio 2 O Brasil rural como lcus de uma estratgia de desenvolvimento
No segundo cenrio, uma mudana no perl dos investimentos e no contorno
das instituies e polticas levaria a uma diminuio das assimetrias entre regies
rurais e urbanas, com impactos positivos para a coeso do tecido social em ambas,
o que se revelaria em indicadores demogrcos, sociais, econmicos e ambientais.
A construo deste cenrio demandaria que fossem postos em marcha trs vetores
de articulao territorial, hoje inexistentes, ou com enorme fragilidade.
O primeiro vetor a desconcentrao da atividade econmica. necessrio
criar lugares intermedirios capazes de gerar novas formas de insero destas regi-
es rurais ou interioranas nos uxos nacionais e mesmo internacionais, seja por
229
meio da explorao de vantagens comparativas locais, seja mediante induo
formao de capacidades locais para a criao de novas habilidades. Para isto,
necessrio identicar reas de dinamismo embrionrio capazes de, sob certas
formas de estmulo e impulso, tornarem-se referncias geogrcas para as reas
prximas, por mais incipientes que sejam na atualidade.
O segundo vetor a conexo entre as reas dinmicas e as de dinamismo em-
brionrio. Os grandes eixos de integrao de transportes e obras de infraestrutura
esto orientados para atingirem os gargalos de escoamento das regies de gran-
de produo, sobretudo para exportao, mas pouco auxiliam na integrao das
regies mais pobres aos centros dinmicos dentro de uma grande regio. Um
exemplo disto o estado da Bahia, onde as regies Extremo Sul, Baixo-Mdio
So Francisco e Oeste vm experimentando algum dinamismo, mas onde no h
nenhuma estratgia para integrar o Semirido que corresponde maior parte do
territrio desta Unidade da Federao, onde esto os municpios mais pobres a
estes subespaos estaduais.
O terceiro vetor a valorizao daquilo que se poderia chamar de economia
da nova ruralidade. Parte deste potencial tem por base o aproveitamento das ame-
nidades naturais largamente disponveis em boa parte do pas, por meio, sobre-
tudo, da atividade turstica ou da atrao de novas populaes. Entretanto, isto
no algo generalizvel, pois depende da disponibilidade de atrativos ambientais
e culturais passveis de serem explorados economicamente. Outro segmento de
enorme importncia o aproveitamento do potencial produtivo da biodiversi-
dade e da biomassa, seja mediante a produo de biocombustveis, por exemplo,
seja por intermdio da explorao industrial de produtos qumicos, frmacos ou
cosmticos. Um terceiro segmento est relacionado explorao de nichos de
mercado, como marcas de qualidade ou produtos tpicos, todos eles de apelo
crescente nos mercados mais dinmicos.
7 CONCLUSO NOTAS PARA UMA AGENDA DE PESQUISA
Os contornos da ruralidade no capitalismo contemporneo ainda no encontra-
ram um padro claro e com relativo grau de homogeneidade, tal como ocorreu
no perodo que vai do ps-Guerra at a evidenciao dos limites do produtivismo.
Os parmetros desta situao so determinados por quatro ordens de fatores:
1) as metamorfoses por que passam os espaos rurais, com uma uniformi-
zao entre os mercados de bens econmicos e simblicos caractersticos
dos universos rural e urbano e os processos sociais a isto subjacentes (en-
curtamento das distncias entre o rural e o urbano, amenidades rurais
como objeto de consumo urbano, acesso a equipamentos outrora tpi-
cos do urbano por parte das populaes situadas nas reas rurais etc.);
230
2) as mudanas no padro de regulao que incide sobre as reas rurais
que envolve a reforma das polticas agrcolas, de um lado, e a crescente
regulao dos fatores ambientais, de outro e a tentativa de encontrar
novos equilbrios entre as atribuies e instrumentos de regulao de
diferentes escalas espaciais;
3) as novas dinmicas demogrcas e econmicas dos espaos rurais, com
destaque para a multiplicidade de agentes que fazem esta nova ruralida-
de e a igual diversicao e diferenciao das atividades produtivas nos
espaos rurais; e
4) a crescente valorizao das amenidades rurais como principal vantagem
comparativa desses territrios.
O objetivo destas pginas foi evidenciar as principais mudanas recentes
do mundo rural e o signicado social e terico desta passagem, na qual a nfase
setorial d lugar emergncia de uma abordagem territorial, enfatizando o en-
raizamento socioambiental contido naquilo que muitas vezes se chama de nova
ruralidade. H, como decorrncia, uma srie de interrogaes que da surgem e
que poderiam ser enfrentadas em um ou mais programas de pesquisas.
Sabe-se, como mostrou o Projeto Rurbano (GRAZIANO DA SILVA,
1999), que a composio das rendas das famlias de agricultores apresenta
tendncia declinante de ingressos provenientes da atividade primria. Constata-
se, igualmente, como sugerem vrios programas de pesquisa, que a melhoria dos
rendimentos destas famlias depende das conguraes territoriais nas quais esto
inseridas. Contudo, pouco se sabe sobre o que determinou a evoluo histrica
de tais conguraes. A armao aqui apresentada baseada, sobretudo, nos
achados de programas de pesquisa internacionais , de que as estruturas mais
desconcentradas e diversicadas favorecem a formao de instituies que
podem levar convergncia de taxas privadas e sociais de retorno,
11
de extrema
importncia, e ainda no foi incorporada a contento em anlises cientcas ou na
elaborao de polticas. Mas ela fala apenas de uma parte do problema. A outra
referente ao que leva uma sociedade a optar pelo caminho da desconcentrao
e da diversicao permanece pouco iluminada. Particularmente no caso
brasileiro, cuja herana histrica justamente marcada por elementos opostos a
estes, torna-se imperativo conhecer melhor, perante a realizao de abordagens
histrico-comparativas, como determinados territrios evoluram em condies
mais propcias dinamizao econmica, ao bem-estar social e conservao
ambiental. Fazer um estudo comparado de territrios rurais visando extrair
11. Talvez a referncia mais explcita a tal proposio seja a obra de Jane Jacobs (2001). Entretanto, indicaes nesta
direo podem ser encontradas, ainda que no de maneira expressa, nos trabalhos de North (2005) ou Sen (2010).
Ver, a respeito, a discusso sobre estes autores realizada em Favareto (2007).
231
lies, a partir da especicidade brasileira, sobre as articulaes entre instituies,
estruturas sociais e meio ambiente , portanto, um primeiro desao. O tratamento
deste tema certamente traria importantes constataes sobre a tenso hoje
existente entre, de um lado, os ganhos de curto prazo derivados da opo feita
pela sociedade brasileira em privilegiar a expanso da agricultura de exportao
de commodities e, de outro, os custos de longo prazo expressos na perda de
biodiversidade e depleo de recursos naturais como solos e guas, vericada em
vrias regies (IBGE, 2008).
12
Um segundo tema de pesquisa que emerge das anlises aqui contidas refere-
se s instituies do desenvolvimento rural. Novamente focalizando-se o caso bra-
sileiro, inegvel que os anos 1990 trouxeram inovaes fundamentais das quais
o PRONAF certamente a melhor expresso, em que pesem todas as suas insu-
cincias. Em contraste, viu-se que a emergncia de um programa voltado promo-
o do desenvolvimento territorial, na presente dcada, no vem ainda alcanando
a mesma repercusso, apesar dos avanos que contm ou insinua. Comparando-se
o relativo sucesso da primeira iniciativa com os impasses vividos pela segunda,
torna-se inevitvel perguntar acerca das razes que respondem pela emergncia e
pelo sucesso destas instituies e polticas. Quais so as interdependncias entre
elas e o ambiente institucional no qual se inserem, que lhes limita o alcance e o
sentido? Qual a dinmica de interesses capaz de levar criao de instituies e
adoo de polticas mais inovadoras e condizentes com o sentido contemporneo
da ruralidade? Responder a estas questes torna-se fundamental para que se possa
aprender mais sobre as fontes da mudana e, com isto, pensar as possibilidades de
criao de instrumentos de induo ao desenvolvimento para um amplo espao
geogrco, onde vive um contingente nada desprezvel de pessoas.
O terceiro tema, por m, relativo condio de agricultor sob a nova
ruralidade. A importncia econmica deste segmento social tende claramente a
declinar. Mas seu valor social, embora dividindo o protagonismo local com novos
segmentos, ainda deve permanecer relevante. Os impasses em torno das reformas
das polticas na Unio Europeia e nos Estados Unidos so a face mais visvel disto.
No entanto, ser agricultor no limiar do sculo XXI guarda muito pouca relao
com o que signicava a mesma opo duas ou mais geraes atrs. As implica-
es para a forma de conduo da vida eram antes muito mais rgidas que hoje.
Se antes ser agricultor implicava uma opo por maior isolamento e falta de aces-
so a certos confortos tidos como tpicos da vida urbana, esta uma restrio que
pesa cada vez menos nos tempos atuais. Se antes bastavam os conhecimentos
relativos s lides com a terra, transmitidos informalmente de uma a outra gera-
12. preciso registrar que no se trata de armar que essa uma contradio insanvel, mas sim de constatar que
os custos embutidos no modelo hoje adotado podem, certamente, ser minimizados com a adoo de prticas mais
adequadas de produo e conservao ambiental.
232
o, hoje necessrio mobilizar mais e novos recursos em escala crescente, assim
como introduzir tcnicas de produo, gesto e acesso a mercados que demandam
novas habilidades. O reconhecimento desta situao e das formas pelas quais tais
populaes vm conseguindo recriar seus padres de reproduo social algo
importante no s para atualizar o conhecimento cientco perante estes novos
contedos sociais, das quais as estratgias familiares so a um s tempo resultante
e resultado, mas tambm para se questionarem os contornos a partir dos quais
so pensadas as iniciativas pblicas a elas direcionadas. Para car em apenas um
exemplo, mencione-se que um grande dilema do debate pblico brasileiro con-
tinua a ser a pertinncia de um amplo programa de reforma agrria. Contudo,
os termos do debate, tanto da parte dos que reivindicam uma ao nesta direo
como do ponto de vista dos que a criticam por obsolescncia, permanecem presos
a um sentido que o mesmo h quase um sculo: uma viso agrria da reforma
agrria. As polticas para as famlias de agricultores ou para dilemas histricos
como a questo fundiria no teriam que ser repensadas luz da mudana do
estatuto do conito agrrio e da emergncia de uma nova ruralidade?
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CAPTULO 9
POLTICA AGRCOLA NO BRASIL: SUBSDIOS E INVESTIMENTOS
*
1 INTRODUO
1.1 Poltica agrcola em perspectiva
O desempenho atual da agropecuria no Brasil, como em qualquer pas, , em
boa parte, resultado de polticas implementadas no passado mais ou menos dis-
tante, h algumas ou muitas dcadas. O presente pode reetir at uma longa
evoluo histrica da economia, que no Brasil costumeiramente interpretada na
forma de ciclos, cada qual vinculado, fundamentalmente, a um tipo de atividade
econmica, conforme mostrou Roberto C. Simonsen (2005).
1

Consequncias e resqucios maiores ou menores do perodo colonial, das ses-
marias e da escravido, permanecem. Mudanas iniciadas no sculo XIX ainda no se
concluram. A industrializao foi o objetivo ltimo do desenvolvimento brasileiro,
provavelmente desde aquele sculo. A retomada mais consistente do processo ocorre
na era Vargas, nos anos 1930. Ressalte-se que a agricultura tinha papel de destaque,
mormente com a chamada Marcha para o Oeste, de 1943, para ocupao das fron-
teiras geogrcas, marcada por uma sucesso de conitos por terra entre contingentes
de agricultores e trabalhadores vindos de muitas partes do Brasil (MARTINS, 1989).
No caso brasileiro, pode-se dizer que uma poltica agrcola na forma de um
feixe estruturado de instrumentos especcos (polticas) para interferncia nos mer-
cados de produtos, fatores de produo, insumos e crdito passou a ser acionada a
partir dos anos 1960. Embora tenha vivenciado mudanas importantes, este conjunto
* Professor titular e coordenador cientco do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada (Cepea) da Escola
Superior de Agricultura Luiz de Queiroz/Universidade de So Paulo (ESALQ/USP).
1. Ver tambm: Fundao Getlio Vargas/Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil
(FGV- CPDOC). Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/nav_gv/htm/6Cenario_socio_cultural/Visoes_do_Brasil.asp>.
238
manteve certa continuidade ao longo do tempo. Esto a as polticas de crdito, pre-
os, estoques, polticas comerciais, de tecnologia e de infraestrutura. Esto tambm as
polticas voltadas para o mercado de trabalho e para o de terras. Em geral, todas estas
polticas tendem a ter impactos diferenciados no curto, mdio e longo prazos.
Como regra, quando da proposio/formulao e implementao dessas
polticas, as avaliaes que se fazem tomam por base percepes de condies
estruturais variadas.
Assim, a poltica agrcola concebida em torno dos anos 1960, focada na
modernizao, foi intensa e extensamente debatida na literatura especializada.
Segundo alguns estudiosos, ela era acertada ao visar modernizao, que ao au-
mentar produtividade e reduzir custos terminaria por beneciar a sociedade como
um todo, especialmente os mais pobres. Para outros, iria agravar os problemas:
a estrutura agrria marcada pela acentuada concentrao da propriedade, com
latifndios e minifndios, era um empecilho ao desenvolvimento, mantendo a
pobreza e a desigualdade, alm da carncia de produo e da carestia.
2
Alves e Pastore (1980) assim caracterizaram a poltica agrcola ento
formulada: i) como sendo voltada para a produo; ii) contando com aumento
de rea e principalmente de produtividade para garantir sustentabilidade; iii)
viabilizando a modernizao com apoio de preos mnimos, crdito, pesquisa e
extenso; e iv) tendo a reforma agrria carter limitado a regies onde a estrutura
agrria fosse impeditiva da modernizao. Os estmulos para o setor eram ademais
interpretados como uma compensao necessria poltica macroeconmica que,
por meio de cmbio sobrevalorizado e outros instrumentos de controle, favorecia
a industrializao em detrimento da atividade agropecuria.
Relevante tambm foi o aumento dos investimentos em pesquisa
agropecuria, com a implantao de um sistema nacional liderado pela Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), com o apoio dos programas de
desenvolvimento regionais, e que levaria ao processo de utilizao do Cerrado,
graas criao e adaptao de tecnologias para solos pobres e cidos, at ento
considerados pouco produtivos e antieconmicos. Os princpios da revoluo
verde, intensiva no uso de mecanizao e produtos qumicos por variedades para
este m desenvolvidas, entram rmemente na agricultura brasileira. A soja, vinda
do Sul do pas, logo se destaca, assumindo o papel de liderana no complexo
agroindustrial brasileiro.
2. muito difcil fazer justia a todos os autores importantes que participaram desse debate. Mencionem-se aqui, a
ttulo de exemplo: Prado Jr. (1981), Rangel (1962), Schultz (1965), Smith (1969), Schuh (1975), Furtado (1982), Nichols
(1967), Delm Netto (1969), Paiva (1971), Alves e Pastore (1980). Ver tambm a resenha de Santos (1988). Para uma
avaliao da taxao decorrente do cmbio, polticas comerciais e controles de preos, ver Oliveira (1984).
239
Poltica Agrcola no Brasil: subsdios e investimentos
medida que se implementava a poltica e o setor crescia signicativamente
(5% ao ano de 1965 a 1980), acumulavam-se crticas no somente por se relegar
a segundo plano a questo agrria, mas tambm por se distorcer a alocao de
recursos, conforme salientaram Sanders e Ruttan (1978). Os subsdios de preos
e de crdito afastavam as decises dos produtores das condies timas de Pareto.
Como mostrou Rezende (2001), os preos mnimos no reetiam os custos lo-
gsticos e, assim, levavam a uma ocupao espacial antieconmica; as taxas de
juros subsidiadas induziam mecanizao excessiva. Rezende (2006b) discute as
distores no mercado de trabalho decorrentes da legislao agrria.
Graham, Gaultier e Barros (1987) apontam o crdito subsidiado como o
mais importante instrumento de poltica de curto prazo, com volumes compar-
veis, na dcada de 1970, ao valor bruto da produo agropecuria. Os produtores
menores teriam menos acesso a estas polticas, o mesmo podendo-se dizer das ati-
vidades voltadas para o mercado interno. Enquanto o emprego total agrcola caa,
sua sazonalidade aumentava. A distribuio de renda na agricultura se tornava
mais desigual (HOFFMANN, 1992).
Subsdios aos preos e ao crdito foram reduzidos fortemente a partir dos
anos 1990, com a criao de novos instrumentos de interveno nos mercados e,
tambm, com a reduo da inao (BARROS, 2000).
1.2 Subsdio ou investimento
As avaliaes dos resultados da poltica podem divergir em funo do prazo con-
siderado; possvel que polticas recomendadas num determinado instante tor-
nem-se indesejveis em outro, e vice-versa. Por exemplo, um subsdio via crdito
ou preo pode, num primeiro momento, ser julgado indesejvel, por distorcer a
alocao de recursos. Mais tarde, pode vir a ser encarado como tendo se mostra-
do, anal de contas, desejvel, porque viabilizou a mudana tecnolgica levando
a ganhos de produtividade, a qual se completou com investimentos pblicos, e
com a atrao de investimentos privados. Estas mudanas podem criar outras
condies estruturais, de tal sorte que aquelas polticas passem a ser vistas positi-
vamente. o caso das polticas que permitiram o desenvolvimento do Cerrado:
a princpio tinham o efeito de distorcer a alocao de recursos, induzindo a pro-
duo numa regio na qual os custos produtivos no viabilizavam seu transporte
at os grandes centros de consumo e/ou portos de exportao. Graas a estas
polticas, especialmente aos avanos tecnolgicos alcanados, aos investimentos
em infraestrutura e ao empreendedorismo do produtor, os resultados colhidos
so, sob muitos aspectos, positivos. Hoje, h propostas de que a experincia do
cerrado brasileiro seja replicada em outras partes do mundo, como a frica.
240
Uma proposta est apresentada em estudo do Banco Mundial. Seus autores
justicam a pesada interveno do Estado, que tal proposta pressupe, com base
em conceitos de vantagem comparativa e custos de oportunidade, considerados
num contexto mais dinmico. Fazem distino entre: i) vantagem comparativa
(produzir onde os custos de oportunidade so menores) e vantagem competitiva
(produzir onde os custos nanceiros so menores, considerando impostos e sub-
sdios); e ii) vantagens comparativas de natureza esttica (dada a dotao natural
de recursos) e dinmica (decorrente de investimentos pblicos em infraestrutura,
tecnologia, educao etc., os quais mudam a dotao natural de recursos, e da
criao de instituies que denem propriedade e posse de terra, por exemplo).
No estudo, um dispndio pblico considerado subsdio quando o custo
de produo se mantm menor somente enquanto a transferncia se mantm; os
custos voltam ao patamar inicial quando o subsdio retirado. Quando os custos
continuam menores mesmo aps o m da transferncia, esta passa a ser deno-
minada investimento pblico. Percebe-se, assim, que a rigor a distino entre as
duas categorias de transferncia somente se d a posteriori. Ex ante pode-se apenas
argumentar a favor de uma ou outra categoria, considerando evidentemente ex-
pectativas e incertezas inerentes aos resultados da poltica.
3
By this denition, the payment by the government of a portion of a farmers fer-
tilizer costs would be a subsidy if, when the payment ended, the opportunity cost
of producing the crop on which the fertilizer was applied remained unchanged.
However, if the subsidy allows the farmer to learn about and adopt a new cost-
reducing technology (for example, a new fertilizer-responsive variety) or input
suppliers to achieve economies of scale in distribution, the government payment
would represent an investment because these changes represent permanent chan-
ges in the opportunity costs of producing a good. The difculty in distinguishing
between subsidies and investments ex ante leads to much confusion in the debate
about subsidies and comparative advantage (WORLD BANK, 2009, p. 37).
Em suma, vantagens comparativas podem ser criadas por meio de investi-
mentos, pblicos inclusive, que elevem a produtividade dos fatores de produo:
infraestrutura, capital humano, cincia e tecnologia so os mais mencionados.
Em geral a adoo e implementao de tal estratgia num projeto nacional, por
exemplo pressupem um aparato institucional propcio; ou seja, a sociedade h
que se estruturar, armando-se de arcabouo legal que respalde uma competente
governana, a qual otimize o uso dos seus recursos para o alcance de metas de
3. Ver tambm Unger (2007), Porter (1998), Abbott e Bredahl (1994). Para Unger, a vantagem comparativa sempre
construda pela colaborao entre os setores pblico e privado. Abbott e Bredahl enfatizam o papel da tecnologia,
estrutura industrial e infraestrutura, e da poltica de regulao. Porter refere-se competitividade, que decorre de
investimentos em educao, infraestrutura, aproveitamento de economias de escala e de aglomerao, estratgias
concorrenciais etc.
241
desenvolvimento. Mecanismos ecientes e social e politicamente pactuados de
taxao, subsdio e investimentos, e transferncias de renda e patrimoniais, devem
ser criados e postos em uso. Tais instrumentos, que numa perspectiva de curto
prazo poderiam ser rotulados como causas de distores e de perda de bem-estar
social, examinados sob tica de longo prazo, so portadores de mudanas nas
vantagens comparativas dos pases.
Analisar a poltica agrcola, por sua vez, envolve uma multiplicidade de as-
pectos, tendo em vista seus variados objetivos. Muitas vezes as polticas so avalia-
das considerando objetivos que no existiam ou no eram prioritrios poca da
sua proposio. Os atuais objetivos relacionados ao meio ambiente so exemplos
clssicos. Assinale-se, entretanto, que a fora motora por trs da concepo da po-
ltica agrcola brasileira no passado foi o apoio estratgia de desenvolvimento por
intermdio da industrializao via substituio de importaes. Do ponto de vista
atual, considerando o conjunto de temas que preocupam a sociedade moderna, o
objetivo maior da poltica agrcola seria, em sntese, contribuir para que seu de-
sempenho colabore para o desenvolvimento econmico e social do pas. Isto ocor-
reria da seguinte maneira: promovendo-se o acesso da populao alimentao e
energia e gerando-se divisas que atenuem as restries externas; assegurando-se, ao
mesmo tempo, condies satisfatrias de vida e perspectivas de progresso socioe-
conmico aos produtores rurais, mediante o uso sustentvel dos recursos naturais.
1.3 Democracia e grupos de interesse
George Stigler, em sua obra Teoria da regulao econmica, de 1971, arma que
os polticos, quando no governo, tendem a maximizar o suporte poltico para
a reeleio, levando em conta os benefcios recebidos por grupos de interesse
resultantes da tomada de certas medidas e o custo que estas medidas acarretam
para a sociedade como um todo. Grossman e Helpman (1994) propuseram uma
anlise mais ousada destas questes num artigo intitulado Vende-se proteo.
Partem da seguinte observao: Quando questionados por que o livre comrcio
to frequentemente pregado e to raramente praticado, os economistas culpam
a poltica. Nas democracias representativas, os governos desenham as polticas
em resposta no somente s preocupaes do eleitorado em geral, mas s presses
dos grupos de interesse.
Vrias observaes devem ser feitas a respeito do processo de gerao das
polticas. Em primeiro lugar, no adianta tentar tapar o sol com a peneira.
Grupos de interesse organizados existem e fazem parte do sistema democrtico.
O pior que se faz ignorar ou ocultar sua ao; o melhor seria institucionalizar o
lobby a prtica de atuar legalmente para convencer deputados e senadores, alm
de autoridades do Executivo, para aprovarem ou implementarem determinadas
medidas. Em segundo lugar, se o governo inclina-se a atender ao interesse de
242
grupos organizados, resta aos demais segmentos da sociedade organizarem-se
tambm, a m de formarem blocos com capacidade de arregimentar volume sig-
nicativo de votos para habilit-los inuncia poltica.
No Brasil, onde prevalece o sistema presidencialista de coalizo, no qual
o presidente tem optado por constituir base parlamentar de apoio com amplo
espectro poltico, abrem-se oportunidades mais efetivas para grupos de interesse
os mais variados, independentemente de qual seja o partido poltico no poder.
Fora do governo, a forma de atuao poltica dos mais diretamente envolvi-
dos (stakeholders) nas atividades agropecurias altera-se nos anos 1980, no limiar
da redemocratizao, afastando-se em certa medida ou indo alm das organi-
zaes formais de sindicatos e federaes, dependentes de verbas obtidas compul-
soriamente do governo. So os casos da Confederao da Agricultura e Pecuria
do Brasil (CNA), de um lado, e da Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (CONTAG), de outro, ambas de 1963-1964. nos anos 1980, mais
precisamente em 1984, que se constitui o Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem Terra (MST),
4
com o objetivo de acelerar a reforma agrria e o acesso terra,
tendo na ocupao de propriedades seu principal instrumento. Em 1985, por seu
turno, fundada a Unio Democrtica Ruralista (UDR), de base patronal, cuja
atuao poltica centrava-se especialmente na oposio reforma agrria. A UDR
se dissolve em 1993; segue-se uma reestruturao da chamada bancada ruralista
no Congresso Nacional, com forte atuao nas questes de interesse da agricultu-
ra e do agronegcio.
5
A Associao Brasileira de Agribusiness (ABAG) pretende
focar mais na cadeia produtiva. Criada em 1993, busca agregar (...) produtores
de insumos, agricultores, processadores industriais de alimentos e bras, traders,
distribuidores e ncleos ans das reas nanceira, acadmica e de comunicao .
6
De certa forma, porm, tais grupos chegaram tarde festa. Nos anos 1980,
esgotado o flego do milagre econmico, comea um perodo longo de baixo
crescimento, no qual a Unio perde sua capacidade de investir ou de induzir
o investimento, a substituio de importaes completa mais uma etapa e ca
sem rumo, a economia perde o flego, consistindo o foco da poltica econmica
no combate inao e aos problemas da dvida externa. Os gastos pblicos na
agricultura conseguem se expandir at 1987 ano do recorde de compras e de
estoques do governo. Gasques et. al. (2006) avaliam que naquele ano foram apli-
cados na agricultura quase 12% do oramento federal; nos anos 2000 esta cifra
situa-se entre 1% e 2%. O crdito rural, por sua vez, havia atingido seu pico em
4. Ver <http://www.mst.org.br> e <http://mda.gov.br/arquivos/estatisticas-rurais-2008.pdf>.
5. Ver <http://egal2009.easyplayers.infoaraea06/6050_Cardoso_Berriel_maycon.doc>. A geopoltica do patronato
rural brasileiro: uma anlise do patronato rural.
6. Disponvel em: <http://abag.technoplanet.com.br/site/item.asp?c=kyuj=94>
243
1979, seguindo em queda at o incio dos anos 1990, quando chegou a apenas
algo entre 10% e 20% de seu valor do nal dos anos 1970.
O peso da redemocratizao reete-se no maior empenho do Estado para
combater duas das maiores doenas da economia brasileira: a inao e a concen-
trao de renda com pobreza. De um lado, o Plano Real e medidas macroeconmi-
cas complementares reduziram a inao a nveis socialmente tolerveis. De outro,
iniciou-se a tomada de medidas de combate pobreza mais focadas e com recursos
mais denidos.
Embora j no incio do regime militar tenham sido criados o Estatuto da
Terra e o Estatuto do Trabalhador Rural, nos governos de Itamar Franco e Fer-
nando Henrique Cardoso tomam-se as iniciativas para se institucionalizarem
polticas de nanciamento especial voltadas para os pequenos produtores, aten-
dendo-se a reivindicao que remonta ao perodo da assembleia constituinte
(1986-1988) do movimento sindical (Central nica dos Trabalhadores CUT
e CONTAG). A integrao internacional parecia inigir perdas especialmen-
te a estes produtores mais frgeis economicamente. O Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) criado em 1995. O Mi-
nistrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA), voltado para a pequena agricul-
tura e incorporando o programa de reforma agrria, criado em 1999, como
um desmembramento do Ministrio da Agricultura.
7
Estas iniciativas acabaram
institucionalizando na agropecuria nacional a dualidade entre agricultura fami-
liar e comercial, esta ltima tambm referida por muitos como agronegcio.
Se tem o mrito de fortalecer os pleitos dos pequenos produtores, no priorizados
historicamente, tal institucionalizao, com caractersticas exclusivistas em dois
ministrios em confronto e competio por recursos , no favorece a criao
de uma estratgia articulada capaz de apoiar ambas as categorias de produtores,
contornando possveis excessos para qualquer dos lados.
Durante os anos 1990, reforma-se o sistema previdencirio rural: os traba-
lhadores rurais so includos dos pontos de vista administrativo e institucio-
nal no Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) (SCHWARZER, 2000).
Estabelecem-se o piso dos benefcios em um salrio mnimo e a idade de aposenta-
doria em 60 anos para homens e 55 para mulheres (cinco anos menor do que para
o trabalhador urbano), adequando-se realidade rural a comprovao da contri-
buio. O nanciamento provm de arrecadao sobre produo comercializada.
8

6. Conforme Gasques et. al. (2006), do incio dos anos 1980 ao incio da dcada de 2000 os dispndios da Unio na
funo Organizao agrria evoluram de 1,6% para 30,5%. Desde o ltimo pico de gastos em 1995, os recursos para
Agricultura caram 57%, enquanto os destinados a Organizao Agrria cresceram 10%.
7. Grosso modo, a soma das contribuies da previdncia rural andaria na casa dos R$ 41 bilhes e a arrecadao
em torno de R$ 6 bilhes, para o ano de 2008. O Tesouro teria feito um aporte de R$ 35 bilhes. Ver <http://www.
previdenciasocial.gov.br/vejaNoticia.php?id=34382>.
244
Estima-se em 7,8 milhes o nmero de benecirios.
9
De grande impacto foi
ainda a Lei Orgnica de Assistncia Social Loas (Lei n
o
8.742, de 07/12/1993),
dispensando a contribuio para idosos (mais de 65 anos, atualmente) e decien-
tes, nos casos de renda familiar per capita inferior a um quarto do salrio mnimo.
Desde 1996, os recursos provm do Tesouro Nacional, e existem 3,4 milhes de
benecirios urbanos e rurais.
Programa de grande notoriedade, o Bolsa Famlia benecia quase 12 milhes
de famlias; como a maioria dos pobres acha-se no meio rural, principalmente
do Nordeste e do Norte, onde predomina a ao do programa, seu impacto no
campo deve ser signicativo.
10

Como mostra Paes de Barros (2006), houve uma melhoria da distribuio
de renda no Brasil, graas a programas que integravam assistncia econmica a
metas educacionais e de sade. Saliente-se, no entanto, que a taxa de cresci-
mento econmico era ainda muito baixa, em virtude dos juros altos, dos ajustes
scais em andamento e do peso da dvida externa. O governo Lula absorve aquele
conjunto de medidas e lhes d continuidade, alm de ampliar substancialmente
os instrumentos de transferncia de renda. Depois de uma dcada, as medidas
macroeconmicas do indicaes de que podem ter movido o Brasil para novo
patamar de crescimento econmico potencial, a conferir nos prximos anos. Res-
ta ainda um longo caminho para recuperar o potencial de investimento do setor
pblico, mormente em infraestrutura, em parceria com o setor privado. Permane-
ce o desao de aumentar a renda per capita com o aumento da produtividade via
educao e tecnologia e apoio ao empreendedorismo.
Os problemas ambientais vm ganhando relevncia na opinio pblica e nas
polticas em geral e agrcola em especial. O desmatamento e as consequentes mu-
danas climticas passam a ser levados em conta mais explicitamente nas decises
dos formuladores de polticas. Explicitam-se conitos entre o avano da produo
e da distribuio de terras e a degradao dos solos e o desmatamento. Como ser
distribudo entre os stakeholders o nus dos ajustes em relao a uma agropecuria
ambientalmente adequada?
Fica clara a necessidade por razes de rentabilidade da agropecuria e de
competitividade internacional de grandes e massivos investimentos em infraestrutura
de energia e logstica, que so integrados no governo Lula no Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC). O programa esbarra com frequncia nos entraves ambientais
e recebe crticas quanto procincia de sua execuo.
8. Ver <http://:www.apacef.com.br/plantao/junho_24_09c.html>.
9. Ver <www.mds.gov.br/noticias/bolsa-familia-inui-no-aumento-da-renda-na-zona-rural>.
245
2 DA AGROPECURIA PARA A SOCIEDADE
2.1 A agricultura responde aos desaos da tecnologia, da oligopolizao
e do protecionismo
O perodo que vai de meados dos anos 1970 aos dias de hoje incluiu mudanas
drsticas nos condicionantes do desempenho do setor agropecurio e do agrone-
gcio em geral no Brasil. Por um lado, os programas pblicos de apoio perderam
recursos e intensidade e, por outro, houve maior integrao econmica do pas
ao resto do mundo. Sendo limitado o apoio interno e com a economia domstica
crescendo pouco, a evoluo do mercado externo tinha determinante inuncia
na rentabilidade dos setores diretamente ligados ao comrcio internacional e, in-
diretamente, dos demais setores e tipos de agricultura.
O grco 1 mostra a impressionante queda real de cerca de 75% nas
cotaes em dlares dos preos mundiais dos alimentos nos 35 anos a contar de
1975, fato que se repete internamente para produtores e consumidores. Certa
reverso de tendncia se deu em 2007-2008, por ocasio da crise das commodities.
Focando, por enquanto, no cenrio externo, pelo menos trs fatores parecem
compor o quadro que levou a to expressiva queda de preos: i) a concentrao
mundial das empresas que operam a jusante e a montante da agropecuria; ii) o
forte protecionismo dos pases mais ricos sua agropecuria; e iii) a impressio-
nante elevao da produtividade no perodo, em escala mundial.
GRFICO 1
Evoluo dos preos agrcolas no Brasil, e dos alimentos no Brasil e no mundo
1960-2008 (US$)
Fonte: FGV, Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe), Fundo Monetrio Internacional (FMI) .
Elaborao do autor.
246
No grco 2, mostra-se a evoluo da margem (spread) entre os preos
internacionais de commodities e os preos no varejo de seis pases desenvolvidos
(MORISSET, 1998). Esta margem cresceu entre 83% para os EUA e 166% para
o Japo, nos 25 anos aps 1970. O principal efeito deste fenmeno uma presso
baixista nos preos recebidos pelos pases produtores em decorrncia de seu efeito
de conteno na evoluo do consumo. Duas possveis explicaes para o fenmeno
so discutidas pelo autor: i) barreiras comerciais e poltica de dois nveis de preos
entre produtores e consumidores (two tier system); e ii) atuao dos oligoplios das
empresas envolvidas no comrcio, que no ajustaram a capacidade de processamento
ao aumento da produo mundial, criando um bloqueio na transmisso de preos
(bottleneck effect), em que elevaes de preos so internalizadas mais intensamente
do que quedas de preos. No ca claro qual hiptese mais plausvel.
GRFICO 2
Margens entre preos internacionais de commodities e seus preos domsticos
(1970-1994)
ndice: 1990=100
Fonte: Morisset (1998).
Queda correspondente de preos mais de 60% nos mesmos 35 anos aps
1975 experimentaram tambm os produtores brasileiros, como tambm indica
o grco 1. Atesta a competitividade da agropecuria brasileira o fato de que ela
tenha no somente se mantido, como crescido bastante neste perodo.
Outro aspecto importante tem a ver com o papel dos demais segmentos das cadeias
produtivas: agroindstrias e distribuio. Farina e Nunes (2004),

embora reconheam
a importncia dos ganhos de produtividade da agricultura como atores explicativos
da reduo de preos dos alimentos ao produtor no perodo de 1994-2001, asseveram
que estes no foram os principais responsveis pela queda de preos dos alimentos ao
consumidor (grco 1). Para estes estudiosos, o setor agroindustrial contribuiu mais
signicativamente para a estabilidade de preos do que o setor agrcola.
247
digno de nota que essas redues de preo viabilizadas pelos aumentos de
produtividade tenham sido repassadas aos consumidores, a despeito da concen-
trao dos mercados agroindustriais e varejistas. Mais signicativo ainda que es-
tes agentes de mercado tenham contribudo para redues de preos que vo alm
das observadas para o produtor rural. um sistema de transferncia de renda no
somente dos produtores, mas do agronegcio
11
como um todo, aos consumido-
res. claro que, ao mesmo tempo, cresce em termos reais a renda da populao
mais pobre, abrindo novas oportunidades de consumo a serem exploradas pelo
varejo em geral e pelo prprio sistema nanceiro
Quanto ao comportamento da produtividade, o grco 3 evidencia este fe-
nmeno para os Estados Unidos, onde a produtividade total dos fatores (PTF) na
agropecuria cresceu 150% de 1948 a 2004 e 68% de 1975 a 2004. Neste ltimo
perodo, a PTF dobrou no Brasil (grco 4). O crescimento da produo agrope-
curia ultrapassou de longe o crescimento populacional (grco 5). Na Amrica
do Sul, como mostra o grco 6, o Brasil liderou os ganhos de produtividade
com 3,38 % a.a., seguido de perto pela Argentina.
GRFICO 3
Evoluo da produo, do uso de insumos e da produtividade total de fatores EUA
(1948 a 2004)
Indce: 1948 =100
Fonte: ERS/USDA, EB-9.
10. Agronegcio aqui denido como um setor econmico que envolve os segmentos de insumos para a agropecuria,
produo de matrias-primas agropecurias, processamento destas matrias-primas e distribuio at o consumidor
nal ou para exportao. No se faz distino entre categorias por tamanho, tecnologia etc. dos participantes das
cadeias produtivas.
248
GRFICO 4
Evoluo da produo, do uso de insumos e da produtividade total dos fatores -
Brasil (1975 a 2005)
ndice: 1975=100
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), Ipea.
GRFICO 5
ndices de produo e de populao Brasil (1975-2008)
ndice: 1975=100
Fonte: IBGE, Ipea.
249
GRFICO 6
Produtividade total na agricultura Amrica do Sul (1972-2002)
Fonte: Munich Personal RePec Archive (MPRA), n. 9669. Disponvel em: <http://mpra.ub.uni-muenchen.de>.
2.2 Os limites do crescimento: conciliar tecnologia e questes ambientais
Recorde-se que, tendo havido substancial queda de preos e aumento de pro-
duo, algumas importantes instituies, aparentemente, deram por concludo
o esforo para o aumento da disponibilidade de alimentos. Nada mais longe da
verdade: algo prximo a 1 bilho de pessoas ainda no possuem o padro mnimo
necessrio de alimentao. Ainda mais, a crise de commodities que, ao sinalizar
para uma reverso de tendncia, assombrou o mundo de 2007 at meados de
2008, pelo nvel alcanado por seus preos, pode ter sido um simples ensaio do
que ocorreria caso o padro acelerado de crescimento mundial fosse retomado,
uma vez ultrapassada a crise nanceira de 2008-2010. A este respeito, no grco 1,
podem-se ver os dados para anos mais recentes. Nota-se que, mesmo com a crise,
os nveis de preo dos alimentos nem se aproximaram daqueles dos anos 1970.
No fora o aumento grande de produo, graas produtividade muito maior
do que h quase 40 anos, no teria sido possvel alimentar uma populao como a
atual. Uma advertncia muito sria precisa, porm, ser levantada quando se trata do
padro de crescimento mundial. A crise de commodities de 2007-2008 indica que
alguma limitao precisa ser imposta ao ritmo do crescimento econmico global;
no a reedio das previses sombrias de Malthus embora haja sinais claros da
proximidade da exausto dos recursos naturais ambientais, com mais do que sim-
ples ameaas ora, fauna, gua e recursos minerais em geral. Felizmente, a preo-
cupao com a poluio e as mudanas climticas dos sinais claros de ter chegado
aos tomadores de deciso mundial. Todavia, no est claro que esta preocupao j
seja proporcional gravidade com que se agura a situao.
A reao racional a essa situao deveria ser integrada em duas direes:
i) preservao, com severidade, dos recursos naturais, impondo os custos reais
aos que os desperdiam; e ii) ao preventiva visando preparao para dias mais
difceis mormente no tocante mudana climtica e suas consequncias.
250
2.3 A agropecuria d contribuio substancial sociedade
Comparando-se a queda de preos com o aumento de produtividade no Brasil, per-
cebe-se que no houve uma perfeita compensao: o efeito lquido foi uma queda de
20% na rentabilidade da produo. Ou seja, os produtores perderam renda, a des-
peito do grande aumento da produtividade. Isto signica que os produtores que no
conseguiram adotar as tecnologias que se tornaram disponveis caram ainda mais
vulnerveis, muitos deles deixando a atividade, como os dados censitrios apontam.
Uma caracterstica importante da agropecuria brasileira , portanto, o cres-
cimento da sua produtividade total (PTF). Grande parte destes ganhos tem sido
atribuda aos investimentos em cincia e tecnologia agropecuria, com destaque
para os realizados pela Embrapa. O grco 7 mostra que esta instituio contou, em
mdia, com recursos da ordem de R$ 1 bilho por ano desde os anos 1980, sendo
projetada uma recuperao aps queda havida nos anos 2000. A meta alcanar
R$ 1,5 bilho em 2010, como parte do PAC.
GRFICO 7
Oramento anual da Embrapa (1974-2007), com projeo at 2010
Fonte: EMBRAPA/DAF.
Nota: Valores corrigidos pelo IGP-DI 2007= LOA + Crditos.
Para que se aquilate melhor a evoluo e a contribuio da agropecuria, apresen-
tam-se, no grco 8, valores do produto interno bruto (PIB) do Brasil como um todo e
do agronegcio em particular. Avaliado a preos constantes, o PIB do agronegcio tem
oscilado entre 30% e 34% do PIB brasileiro, tendo o pico sido alcanado em 2003.
251
GRFICO 8
PIB do Brasil e do agronegcio (1995-2008)
(a preos constantes de 2008)
Fonte: IBGE;Cepea-USP.
No grco 9, apresentado o PIB somente da agropecuria dentro da portei-
ra sob duas condies: a preos constantes (se os preos reais fossem, todos os anos,
os de 1995, referido como produto) e a preos reais de cada ano. Esta ltima medida
reete, alm do volume, tambm a evoluo dos preos reais dos bens agropecurios.
O segmento vermelho de cada barra corresponde parte do PIB da agropecuria
transferido sociedade devido a mudanas de preos. No perodo de 1995 a 2008,
esta transferncia somou R$ 641 bilhes (a preos de 2008), ou cerca de US$ 416
bilhes, o que correspondeu a 22,6% do PIB a preo constante gerado pela agropecu-
ria no perodo. A transferncia aqui computada refere-se etapa mais suave de queda
de preos para o perodo de 1975 a 2006, conforme se pode observar no grco 1.
GRFICO 9
PIB da Agropecuria (1995-2008)
(a preos constantes reais de 2008)
Fonte: Cepea/USP.
No grco 10, compara-se, como referncia, a evoluo anual e a acumu-
lada, a partir de 1995, das transferncias da agricultura. A dvida agrcola era
252
avaliada, em 2008, em perto de R$ 130 bilhes, ou 20,3% das transferncias
acumuladas no perodo. Embora os custos da dvida tenham forosamente sidos
pagos ao contribuinte, vale observar que o investimento na agropecuria levou a
menores preos, reduzindo bastante sua rentabilidade privada.
GRFICO 10
Transferncia anual e acumulada da agropecuria para a sociedade
Brasil (1995-2008)
Fonte: Cepea-USP, Rezende(2006a).
No grco 11, decompe-se a transferncia em interna (TI) e externa (TE).
Percebe-se que no acumulado do perodo a agropecuria, que transferira R$ 462
bilhes sociedade brasileira, viu-se parcialmente compensada com uma trans-
ferncia externa (isto , vinda do exterior) acumulada de R$ 69 bilhes; assim, a
transferncia lquida da agropecuria foi de R$ 393 bilhes. Ou seja, comercia-
lizar externamente parte de sua produo representou uma forma de atenuar o
impacto da transferncia de renda que a agropecuria fez para a economia inter-
na. Em outros termos, no perodo, os preos externos internalizados tenderam a
subir, enquanto os domsticos caam. Deste processo o produtor rural brasileiro
recebeu R$ 248 bilhes, decorrentes de maiores vendas a preos maiores. No se
deve esquecer, ademais, de que no processo de transferncia de renda do exterior
o pas recebeu um volume lquido de divisas de cerca de US$ 220 bilhes, corres-
pondente ao saldo comercial do agronegcio acumulado no perodo.
253
GRFICO 11
Transferncia acumulada da agropecuria para a sociedade e do setor externo para
a agropecuria Brasil (1975-2009)
Fonte: Cepea-USP.
Coincidncia ou no, como mostra o grco 12, os aumentos nominais de
salrio mnimo converteram-se em aumentos reais a partir dos anos 1990, per-
odo de inao controlada e preos dos alimentos estveis ou em queda. Esta
uma das dimenses do recente progresso na distribuio de renda e reduo da
pobreza, evidenciado por vrios autores, e do sucesso relativo dos programas de
transferncia de renda das duas ltimas dcadas. O grco 13 mostra a evoluo
dos ndices de preos ao consumidor de So Paulo deacionados pelo ndice
Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI). Nota-se que, por um lado, os
custos de vesturios, despesas pessoais e alimentao caram abaixo da mdia; os
custos de transporte, educao e sade, por outro lado, superaram a mdia. Com
isso, conclui-se que outros segmentos produtivos tambm contriburam para as
mudanas observadas na distribuio de renda havida aps o Plano Real.
GRFICO 12
Reajustes nominais do salrio mnimo e tendncias do salrio mnimo real e do IPC
AL Brasil (1975-2009)
Fonte: IBGE, Fipe, FGV.
Elaborao do autor.
254
GRFICO 13
ndices de preos ao consumidor/Fipe-SP, deacionados pelo IGP-DI (1995-2009)
Fonte: Fipe, FGV.
Elaborao do autor.
2.4 O retrato de 2006
Aps tantos percalos e tantas contribuies ao longo de sua histria, como se
acha a base do agronegcio? As primeiras divulgaes dos resultados do Censo
Agropecurio de 2006 mostram um panorama desolador para a maioria dos pro-
dutores rurais brasileiros. Dadas as condies de vida destes que permanecem no
meio rural, no espanta a extino de nada menos que 12% dos estabelecimentos
rurais entre 1985 e 2006, o que equivale a aproximadamente 630 mil. A mesma
percentagem de queda se deu quanto rea dos estabelecimentos. O pessoal ocu-
pado no setor caiu quase 30% ou 6,8 milhes de pessoas. A rea com estabele-
cimentos agropecurios foi reduzida.
Em primeiro lugar, nota-se que a estrutura agrria pouco mudou, man-
tendo-se imensa concentrao na distribuio das terras. Quase um tero no
auferiu receita alguma. Oitenta e dois por cento tm escolaridade baixa (39%
dos agricultores no estudaram e 43% tm ensino fundamental incompleto);
85% dos trabalhadores rurais esto em pequenos estabelecimentos. O acesso ao
nanciamento demasiado baixo: entre os pequenos produtores, apenas 18%
o conseguiram.
O censo aponta para a quase ausncia do Estado no cumprimento de seu
papel de apoio agropecuria, principalmente nas regies e entre produtores mais
carentes. So alarmantes o grau de analfabetismo entre os agricultores, a ampla falta
de orientao tcnica, e o acesso muito baixo ao crdito rural. Apesar de todo o es-
foro do programa de reforma agrria, os trabalhadores rurais ainda se concentram
255
nos pequenos estabelecimentos. So, na maioria, trabalhadores da mesma famlia
que no contam com terra suciente que assegure condio de vida satisfatria.
3 CONCLUSES
A agropecuria e o agronegcio como um todo completaram um ciclo de mu-
danas, com muitos elementos de modernidade mesclados com atrasos estrutu-
rais histricos. Aps trs dcadas, ca caracterizada contribuio signicativa do
setor para a sociedade, que nele investiu pesadamente. A relao benefcio/custo
dicilmente poder ser devidamente calculada. De qualquer forma, do lado dos
resultados, apareceram produo muito maior, preos muito menores, e grandes
volumes de divisas para o pas. Um aspecto nem sempre enfatizado a funo
cumprida pelo setor na melhoria do nvel e da distribuio de renda no Brasil.
Reita-se sobre este ltimo aspecto.
Entende-se aqui que no processo de redistribuio de renda e reduo de
pobreza h no curto prazo como no caso recente do Brasil fatores atuantes do
lado da demanda e do lado da oferta do produto gerado na economia. Assim, o
controle da inao assegura o poder mdio de compra da moeda. A transfern-
cia de renda coloca disposio do pblico-alvo mais renda de poder de compra
mais estvel. Entretanto, ca a questo dos preos relativos. Ao receber mais ren-
da, o pblico-alvo vai us-la para a compra de bens e servios compatveis com
seu padro de consumo. Se o uso da renda adicional for direcionado para bens
cujos preos relativos estejam em alta, a transferncia de renda real no se dar.
O possvel aumento de preos relativos desta categoria de bens e servios pode
resultar de um processo de ajuste do seu setor produtor como queda de produ-
tividade, crescimento da demanda internacional, por exemplo ou do prprio
fato de a redistribuio de renda elevar a demanda pelos bens do setor. Assim, se
os benecirios do controle da inao e dos programas de transferncia de ren-
da dependem, em grande parte, da oferta de bens de origem agropecuria em
especial de alimentos , para que a distribuio seja efetiva importante que os
preos relativos deste setor no cresam no tempo em que se do as transferncias.
Alis, se a produo estiver em crescimento com aumentos de produtividade, a
distribuio poder ultrapassar as metas ao beneciar o pblico-alvo com queda
de preos relativos. Este parece ser o cenrio da experincia recente no Brasil.
Pode-se ainda argumentar que, anteriormente ao Plano Real, embora te-
nha havido queda substancial de preos reais agropecurios, medidas tendentes
a redistribuio de renda e reduo da pobreza como o salrio mnimo per-
diam a eccia ao serem depreciadas pela alta inao. Aps o Plano, as medidas
redistributivas se intensicaram, sua depreciao intensa deixou de ocorrer e,
conforme se argumenta aqui, a oferta crescente de bens e servios consumidos
pela maioria da populao contribuiu para a eccia destas medidas.
256
Analisando-se o comportamento da agricultura brasileira, constata-se o
que segue.
1) O setor respondeu lentamente, diriam muitos aos desaos de pro-
duzir alimentos e matrias-primas, como mostram as evolues de pro-
duo, produtividade, preos e divisas; sinais claros dos benefcios apa-
receram depois dos anos 1990;
2) A poltica agrcola demorada, concentrando renda e riqueza, com sa-
crifcio de muitos, entre eles a grande maioria dos produtores rurais
contribuiu para tais resultados da forma como se deram;
3) Os produtores rurais carregaram e continuam carregando o nus de
manter um sistema de produo em operao. Tal nus ainda mais
pesado para os menores, o que se evidencia pela perda de terra ou pelo
no acesso a ela, bem como pela falta de ao ecaz do poder pblico, a
qual ainda hoje persiste;
4) Ao custo de tais ocorrncias, a sociedade brasileira conta hoje com um
sistema agropecurio e agroindustrial competitivo e de extrema relevn-
cia no contexto internacional; e
5) O Brasil, que j desempenha um papel estratgico, continuar a faz-lo
ainda mais no futuro, por ser detentor de parte aprecivel do estoque
mundial remanescente de recursos naturais. Saber usar este estoque de
forma a preserv-lo para que seja acessvel tambm s futuras geraes
o desao maior pela frente.
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CAPTULO 10
A DIFICULDADE DE MUDAR: O CASO DA POLTICA
AGRCOLA NO BRASIL
*
**

1 INTRODUO
O Plano Real trouxe a estabilizao de preos nominais e a possibilidade de
empresrios do setor agropecurio fazerem clculos nanceiros de mdio e longo
prazo. Entretanto, revelou-se uma crise de endividamento sem precedentes.
Programas de renanciamento com forte interveno do Tesouro Nacional,
como o Securitizao I e II, para os pequenos e mdios devedores, e o Programa
Especial de Saneamento de Ativos (Pesa), para os grandes, no foram capazes de
estabelecer bases permanentes de nanciamento. A partir de 2005, um novo ciclo
de inadimplncia se consolidou, atingindo tambm o nanciamento privado
oferecido por fornecedores de insumos e empresas transnacionais que compravam
safras por meio de contratos de entrega futura.
A poltica agrcola reagiu com a criao de linhas de nanciamento de longo
prazo e de ttulos de captao de recursos no mercado de capitais (com incentivos
scais), de acordo com um diagnstico dominante de que havia escassez de
recursos e prazos.
O objetivo deste captulo apresentar uma viso alternativa, segundo a qual
a informalidade da empresa rural deixa os credores bancrios sem a informao
mnima necessria para organizarem uma carteira de crdito sustentvel. Por seu
turno, o credor privado, que trabalha com um nvel elevado de sonegao tributria,
* Verses anteriores deste texto receberam muitas contribuies do grupo de trabalho de poltica agrcola no Ministrio
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) durante 2009. Desde o incio, houve a colaborao de Rosemeire
Cristina dos Santos e, mais no nal, de Renato Chonchon, ambos da Confederao Nacional da Agricultura (CNA).
** Professor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP) e
consultor da CNA.
260
ca com garantias de segunda ordem, recorrendo a instrumentos particulares de
dvida, conhecidos como contratos de gaveta. Um grupo signicativo de produtores
que possuem patrimnio fundirio mais elevado adota estratgias temerrias de
endividamento, contando com o clculo estratgico de que um elevado grau
de inadimplncia pode ser vivel neste cenrio de informao incompleta.
Nesse ambiente, os instrumentos tradicionais de poltica agrcola cam
impotentes, e as crises cclicas de crescimento so recorrentes. Enquanto uma reforma
de carter institucional na poltica agrcola no ocorrer, esta situao persistir.
2 A FALTA DE CONFIANA REVELADA PELO CENSO AGROPECURIO DE 2006
O Censo Agropecurio 2006, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geograa e
Estatstica (IBGE), identicou a existncia de 5,175 milhes de estabelecimentos
rurais, os quais ocupavam uma rea de 329,9 milhes de hectares (ha).
O nmero de informantes sobre a atividade econmica um pouco menor. Para
um valor total dos bens declarados de R$ 1,239 trilhes, existem 5,09 milhes
de estabelecimentos, nmero 1,6% menor que o total de estabelecimentos
identicados. O censo perguntou, tambm, sobre as despesas operacionais realizadas
no ano de 2006: 4,79 milhes de estabelecimentos declararam as despesas
realizadas, o que representa 7,4% de declarantes a menos. Apenas 3,62 milhes
declararam a receita obtida com a venda dos produtos (30% de informantes a
menos). So evidncias claras de omisso de informaes, causada pelo receio de
que os rgos de scalizao do governo possam cruz-las, mesmo com a armao
dos recenseadores do IBGE de que estes dados declarados para o censo so sigilosos.
TABELA 1
Omisso de estabelecimentos declarantes
Estabelecimentos declarantes Valor totalizado Unidade
rea total do estabelecimento 5.175.489 329.941.393 ha
Valor dos bens 5.090.960 1.238.572.593 R$ mil
Despesas realizadas 4.794.079 111.295.626 R$ mil
Receitas obtidas 3.620.670 121.833.136 R$ mil
Fonte: IBGE (2006).
A questo sobre o valor da produo nos estabelecimentos tambm
evidenciou fatos reveladores. As declaraes de receita obtida pela venda da
produo vegetal e animal totalizaram R$ 121,8 bilhes, mas, considerando-se
a diferena entre o produzido e o vendido, o valor da produo sobe para
R$ 143,8 bilhes. Esta quantia bem menor do que a obtida por meio das
estatsticas contnuas construdas com base nos preos recebidos pelos produtores,
tais como as estatsticas elaboradas pela Confederao Nacional da Agricultura
(CNA, 2006). Para o ano de 2006, a CNA estimou em R$ 172,3 bilhes o valor
bruto da produo dos 25 principais produtos vegetais e animais.
261
A Diculdade de Mudar: o caso da poltica agrcola no Brasil
Outro aspecto importante dessa omisso de informaes est na inexistncia
de evidncias de um fenmeno desse tipo no censo de 1996. A tabela 2 indica um
nvel de declarantes maior para as receitas que para as despesas em 1996. Apenas
nos grupos de reas maiores ocorrem indcios de omisso de 3% a 4%.
TABELA 2
Confronto entre os censos de 1996 e 2006
2006 1996 2006 1996 2006 1996
Receitas obtidas
pelos
estabelecimentos
Receitas obtidas
pelos
estabelecimentos
Despesas realizadas
pelos
estabelecimentos
Despesas realizadas
pelos
estabelecimentos
Estab. c/
receitas

Estab. c/
despesas
Estab. c/
receitas

Estab. c/
despesas
Estabele-
cimentos
Valor
(R$
milho)
Estabele-
cimentos
Valor
(R$
milho)
Estabele-
cimentos
Valor
(R$
milho)
Estabele-
cimentos
Valor
(R$
milho)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Total 3.620.670 121.833 4.631.404 43.622.749 4.794.079 111.296 4.622.842 26.880.701 0,755 1,002
Menos de 1 349.449 1.516 482.589 502.369 529.048 682 450.630 236.613 0,661 1,071
De 1 a menos de 2 286.271 1.923 449.574 533.413 399.356 767 431.205 268.950 0,717 1,043
De 2 a menos de 5 836.833 8.010 757.729 1.753.645 1.130.627 3.185 751.147 897.219 0,740 1,009
De 5 a menos de 10 470.035 7.767 593.508 2.164.136 596.428 3.449 600.530 1.147.357 0,788 0,988
De 10 a menos de 20 567.918 11.484 671.196 3.677.181 700.675 6.167 683.436 2.045.205 0,811 0,982
De 20 a menos de 50 637.580 17.513 778.253 6.033.870 802.656 9.845 794.875 3.576.403 0,794 0,979
De 50 a menos de 100 280.908 10.709 382.754 4.271.860 368.267 7.198 391.183 2.528.616 0,763 0,978
De 100 a menos
de 500
253.541 22.365 392.429 10.304.655 356.349 23.978 404.197 6.550.191 0,711 0,971
De 500 e mais 57.664 41.544 102.098 14.339.937 98.015 56.444 106.276 9.616.192 0,588 0,961
Produtor sem rea 166.742 926 21.274 41.684 212.014 349 9.363 13.955 0,786 2,272
Elaborao do autor.
A anlise dos dados fornecidos pelo censo permite que se faa uma estimativa dos
valores que se supe omitidos. O nmero de estabelecimentos que declararam seus
bens e o valor destes esto na segunda e terceira colunas da tabela 3 adiante. Os valores
esto desagregados por grupos de tamanho da rea total. Na coluna 8, apresenta-se
a proporo entre o nmero de declarantes do valor dos bens (coluna 2) e o de
declarantes das receitas (coluna 4). A proporo entre o nmero de declarantes
do valor dos bens (coluna 2) e o de declarantes de despesas (coluna 6) consta na
coluna 9. Assim, na primeira categoria de tamanho, o nmero de declarantes do
valor dos bens 73,6% maior que o de informantes da receita obtida. Por sua vez,
o nmero dos que declararam a receita obtida apenas 14,7% maior que o dos que
declararam suas despesas. Na categoria de maior tamanho (acima de 500 ha), foram
74,6% a mais de estabelecimentos declarando o valor dos bens em relao aos que
declararam receitas obtidas, mas somente 2,7% a mais que os que declararam as
despesas realizadas. Observe-se que estes fatores tm um comportamento uniforme,
262
decrescendo conforme as categorias de tamanho aumentam, at atingir o grupo de
10 a menos de 20 ha, quando passam a crescer novamente.
Com estes indicadores, pode-se fazer uma estimativa de um valor corrigido das
receitas e das despesas (colunas 10 e 11 da tabela 3), na hiptese de que eles sejam
boas estimativas dos valores omitidos na declarao feita para os recenseadores do
IBGE. Tem-se um valor estimado para a receita obtida com a venda da produo
dos estabelecimentos de R$ 184,1 bilhes, valor compatvel com as estimativas
das sries contnuas de produo da Companhia Nacional de Abastecimento
(Conab), do Levantamento Sistemtico da Produo Agrcola (LSPA/IBGE) e das
secretarias estaduais de agricultura, uma vez que se referem a todos os produtos
vegetais e animais, e no apenas aos principais. Note-se que, mesmo com esta
correo, os valores estimados devem estar defasados, devido sonegao.
possvel que os recenseados tenham subdeclarado os valores de receita obtida,
por receio de cruzamento de dados com as declaraes de rendimento anual para
o Imposto de Renda (IR).
TABELA 3
Omisso de informaes e estimao de receitas e despesas

Valor dos bens dos
estabelecimentos
Receitas obtidas pelos
estabelecimentos
Despesas realizadas
pelos estabelecimentos
Fator de
expanso das
Receitas
estimadas
Despesas
estimadas

estabele-
cimentos
Valor
(R$ milho)
estabele-
cimentos
Valor
(R$ milho)
estabele-
cimentos
Valor
(R$ milho)
Receitas Despesas
Valor
(R$ milho)
Valor
(R$ milho)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Total 5.090.960 1.238.573 3.620.670 121.833 4.794.079 111.296 184.086 115.648
Menos de 1 606.808 6.812 349.449 1.516 529.048 682 1,736 1,147 2.633 782
De 1 a menos de 2 442.148 8.118 286.271 1.923 399.356 767 1,545 1,107 2.970 849
De 2 a menos de 5 791.778 29.344 550.562 6.087 731.271 2.418 1,438 1,083 8.754 2.618
De 5 a menos
de 10
636.337 42.464 470.035 7.767 596.428 3.449 1,354 1,067 10.515 3.679
De 10 a menos
de 20
736.792 79.659 567.918 11.484 700.675 6.167 1,297 1,052 14.899 6.485
De 20 a menos
de 50
843.911 139.767 637.580 17.513 802.656 9.845 1,324 1,051 23.180 10.351
De 50 a menos
de 100
390.874 107.867 280.908 10.709 368.267 7.198 1,391 1,061 14.901 7.640
De 100 a menos
de 500
371.114 289.497 253.541 22.365 356.349 23.978 1,464 1,041 32.736 24.971
De 500 e mais 100.703 534.606 57.664 41.544 98.015 56.444 1,746 1,027 72.552 57.992
Produtor sem rea 170.495 439 166.742 926 212.014 349 1,023 0,804 946 281
Elaborao do autor.
263
Esse fato em si grave, porque uma falta de transparncia desta dimenso
revela profunda desconana entre governo e governados. Pode-se inferir que o
nvel de cooperao deve ser baixo entre, de um lado, os funcionrios pblicos
encarregados de conduzir a poltica agrcola e, de outro, os seus supostos
beneciados (os produtores rurais). Os problemas no se restringem a estes dois
grupos, porquanto a agroindstria tambm sonega, visto que no pode gerar
prova de origem de boa parte das compras do que foi vendido pelos produtores.
Os bancos e a prpria agroindstria nanciam produtores tambm sob este
vu de sonegao de informaes. No faltam dados sobre o elevado nvel do
contencioso entre devedores e credores no nanciamento rural. O risco moral
deve ser elevado por trs de qualquer contrato formal ou informal entre estes
agentes, e o custo de transao incorrido por todas as partes envolvidas tambm
deve ser alto (HINDRIKS, KEEN e MUTHOO, 1999).
3 UMA PARTE DO PROBLEMA DO PRODUTOR RURAL:
FALTA DE TRANSPARNCIA
Faz parte da tradio patrimonial brasileira confundir o negcio da produo
agrcola com o espao reservado para a proteo da riqueza pessoal e familiar.
No espao familiar, o contrato informal, costume transferido entre geraes,
capaz de resolver conitos de interesses diante de situaes imprevistas; no
complexo espao de um sistema de produo agrcola moderno, isto no possvel.
Na sociedade da fronteira agrcola em expanso, o coronel detinha controle sobre
os conitos internos da fazenda, que era uma extenso do espao familiar. Todavia,
hoje o sistema de produo no cabe num espao delimitado (DIAS, 2006).
Observa-se, ainda, que o padro tecnolgico de uma agropecuria
competitiva exige um sosticado sistema de monitoramento de custos, o que
torna inaceitvel a resistncia dos produtores a uma maior formalizao das
suas responsabilidades e a uma maior transparncia de informaes e obrigaes
inerentes gesto de uma rma. Lideranas rurais, com muita razo, se queixam
de que o cidado urbano no reconhece a particularidade do mundo rural. Mas,
neste caso, o cidado rural que precisa reconhecer a necessidade de formalizao
dos contratos entre os indivduos e entre os indivduos e o Estado.
O nvel de transparncia nas contas da unidade de produo agrcola precisa
ser elevado, em funo do intrincado volume de contratos que comeam muito
antes do plantio e no cessam depois da colheita. Em cada preo contratado
existe um prmio de risco embutido que inversamente proporcional ao nvel de
informao que um agente possui sobre o outro. A informalidade pode transformar
qualquer contrato numa armadilha. A evoluo tecnolgica passou a exigir, alm
de muita informao e maquinrio, um grande volume de capital de giro, que
passou a ser oferecido pelas indstrias de insumos ou compradoras do produto
264
nal. Estas indstrias, detentoras de um maior nvel de informao, exploram
um intrincado sistema de contratos casados de venda e compra, obtendo de cada
produtor uma margem de ganho diferenciada.
Enquanto a empresa do produtor agrcola no se organizar, de modo a ter
acesso mais amplo ao mercado de capital, ela cliente cativa da rede de contratos
casados, pagando a taxa de juros que lhe for imposta. A taxa de cmbio utuante
adicionou um nvel de risco maior ainda, favorecendo a ponta exportadora do sis-
tema agroindustrial, que consegue se defender melhor no mercado de derivativos.
Com um estatuto jurdico bem denido para a empresa rural, vir
necessariamente uma maior transparncia da sua atividade e de suas obrigaes
contratuais, em reciprocidade proteo contra a competio desigual e
garantia de seus direitos contratuais. A fragilidade do estatuto jurdico da unidade
de produo agrcola tambm est presente nas relaes de desconana entre
os scos estaduais e federal, de um lado, e os produtores agrcolas, de outro.
A ausncia de um sistema formal de contabilidade impede a scalizao adequada
para identicar a sonegao de tributos. Da decorre o uso intenso do contribuinte
substituto, o que termina por elevar as alquotas que indiretamente incidem sobre
a formao de preo no mercado agrcola. um crculo vicioso.
4 OUTRA PARTE DO PROBLEMA O MERCADO INFORMAL:
ALQUOTAS ELEVADAS COM ELEVADA SONEGAO FISCAL
A prtica generalizada da sonegao de impostos no mercado agroindustrial gera
uma atitude comum dos produtores agrcolas no comrcio varejista. Por toda parte
se encontra um esquema de sonegao protegendo estes agentes da concorrncia
de estranhos, o que impede o predomnio de estratgias competitivas. O valor
sonegado apropriado de acordo com o poder de mercado de cada etapa da cadeia
produtiva. Assim, muito pequena a parcela apropriada pelo produtor primrio.
Toda a rede de contratos entre fornecedores e clientes ca contaminada pela
falta de transparncia, contribuindo para um elevado nvel de conitos recorrentes
dentro da cadeia agroindustrial. O crdito comercial implcito nos prazos de
pagamento passa a ser garantido por documentos sem registro: os contratos de
gaveta, que no podem servir de lastro para a emisso de ttulos nanceiros por
meio dos quais seja possvel captar recursos no mercado de capitais mediante
taxas de juros menores.
Devido elevada presena do nanciamento realizado por empresas
fornecedoras de insumos e por empresas comerciais e processadoras, qualquer
reestruturao do nanciamento agropecurio deve passar a incluir tais empresas
no ramo das nanceiras, junto com os bancos e as cooperativas de crdito.
A coordenao dos agentes neste mercado pressupe um sistema integrado de
265
informao que permita avaliar corretamente o risco de crdito dos devedores e
dos credores. Isto pode ser obtido por meio de uma central de risco, na qual todos
os credores depositariam a informao sobre abertura de cada operao de crdito
e depois sobre seu saldo devedor. Todo operador do mercado de crdito deve ter
acesso a estas informaes, e cada devedor poderia acessar e contestar qualquer
informao sua que julgue incorreta. Este nvel de transparncia orientaria
tambm o governo nas suas operaes de interveno.
O primeiro passo nessa direo uma negociao com o Estado para rever-se
a estrutura de alquotas dos impostos indiretos que incidem sobre a cadeia
agroindustrial, com a contrapartida de o setor produtivo agrcola formalizar as
suas relaes comerciais, apresentando-se com a transparncia necessria para a
scalizao tributria e, mais importante ainda, permitindo a emisso devidamente
registrada de cdulas de dvida rural de qualquer natureza. O risco de crdito e a
insegurana scal devem ser tratados simultaneamente, para romper-se o crculo
vicioso da sonegao e da falta de segurana sobre as garantias oferecidas ao credor
do produtor rural. A vantagem para o produtor est numa menor incidncia
tributria formal sobre a cadeia de produo agroindustrial e numa substancial
reduo do custo nanceiro efetivo de suas operaes de crdito.
O poder pblico interveniente passaria a avaliar o risco das carteiras de
crdito, o nvel de acesso dos diferentes grupos de produtores, a concentrao
do crdito e o custo destes recursos aplicados. Diante da informao obtida pela
central de risco, o governo poderia intervir alavancando o volume de recursos de
cada carteira, conforme ser exposto adiante. Na prxima seo, dada ateno
necessidade de se alterar o tipo de subsdio oferecido pela poltica agrcola,
reduzindo-se os instrumentos de equalizao da taxa de juros e de preos de
mercado e aumentando-se alternativamente as transferncias diretas de renda.
5 A REGULAMENTAO DA TRANSFERNCIA DE RENDA:
O SUBSDIO NECESSRIO, MAS PARA QUEM E QUANTO?
Os pagamentos por decincia de preo de mercado como os efetuados por meio
do Prmio para Escoamento de Produto (PEP), do Prmio Equalizador Pago ao
Produtor (Pepro) e do programa Aquisies do Governo Federal (AGF) devem
permanecer enquanto instrumentos de interveno para garantir liquidez safra
e escoamento da produo regional. O lucro operacional do produtor (denido
como as receitas menos as despesas) deve ser o prximo objeto de interveno do
poder pblico, quando for o caso de volatilidade excessiva de preos de insumos
em relao ao preo do produto agropecurio, ou quando houver volatilidade
excessiva da taxa de cmbio dentro de um ciclo de produo agrcola. O problema
que no existe um registro contbil convel do que acontece na empresa agrcola.
266
Essa subveno no pode ser calculada arbitrariamente, resultando numa
mdia idntica para todos os produtores. Ela deve ser avaliada caso a caso, ter
prazo para terminar e estar condicionada a objetivos nais da poltica social e
econmica do governo. No caso da agricultura familiar, a condio de acesso
subveno deve ser a permanncia da famlia na atividade rural. Quanto
empresa de produo comercial rural, o critrio para concesso de subveno deve
ser a competitividade comercial de longo prazo. Se os lhos do produtor familiar
preferem migrar para o trabalho urbano de modo permanente, ou se a perspectiva
de reconquistar mercados deixa de ser crvel para o produtor comercial, o subsdio
perde sua razo de existir. O produtor familiar de maior idade deve ser enquadrado
numa poltica social ou assistencial, e o produtor comercial, reconverter sua
produo para uma atividade mais promissora.
Na busca por novos instrumentos de poltica agrcola, surgem situaes
de conito de interesse entre os agentes da cadeia de produo, abastecimento
e exportao. Por sucessivas vezes, predominam escolhas que privilegiam
menos os produtores e mais os agentes que j detm maior poder de mercado;
por exemplo, quando os prmios de aplices de seguro de produo so subsidiados
apenas como colaterais de emprstimos de custeio. O capital do banco precisa de
proteo contra o risco da volatilidade da renda agrcola, mas o capital de giro
prprio do produtor no merece o mesmo tratamento?
O censo de 2006 revela alguns pontos importantes sobre o que so
pequenos, mdios e grandes estabelecimentos agropecurios. A interpretao para
o comportamento da subdeclarao das receitas que os pequenos devem estar
omitindo renda devido aos requerimentos de acesso s transferncias de renda do
governo os programas sociais e de enquadramento no Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Os grandes estabelecimentos
tambm omitem receitas na declarao anual do IR e procuram evitar qualquer
possibilidade de cruzamento de dados. Contudo, esta omisso no prejudica o
acesso dos grandes produtores ao nanciamento de custeio e investimentos,
garantido pelo elevado valor de seus bens, que podem ser usados como colateral
destes contratos.
Essa interpretao est corroborada no censo de 2006. Da leitura dos dados
contidos na tabela 4 depreende-se que existe uma maior expresso da renda de
fora da unidade produtiva nos pequenos e mdios estabelecimentos. Nas unidades
de at 5 ha, a receita proveniente de atividades exteriores representa mais de 20%
da renda obtida. No outro extremo, est o grupo de produtores que possuem
500 ha de terra ou mais, a respeito dos quais se indica um elevado acesso aos
267
nanciamentos, tomados enquanto indicador de acesso a instrumentos da poltica
agrcola. Somente neste grupo, os nanciamentos obtidos excedem em 22% os
investimentos realizados, de acordo com os valores declarados no censo. Os menores
estabelecimentos investem com suas prprias poupanas, ao passo que os grandes
contam com uma maior contribuio dos nanciamentos com juros subsidiados.
TABELA 4
Renda de fora dos estabelecimentos e nanciamentos obtidos

Receitas
obtidas
Aposentadorias
e salrios fora do
estabelecimento
Col 2 /
Col 1
Financiamen-
tos obtidos
Investimentos
realizados
Col 5 /
Col 4
(R$ 1 000) (R$ 1 000) % (R$ 1 000) (R$ 1 000) %
Grupos de rea total (ha) 1 2 3 4 5 6
Total 121.833.136 11.461.607 0,094 21.521.977 20.962.575 0,974
Maior de 0 a menos de 1 1.516.101 721.618 0,476 109.941 167.229 1,521
De 1 a menos de 2 1.922.882 604.936 0,315 126.625 161.633 1,276
De 2 a menos de 5 6.087.139 1.332.006 0,219 444.831 641.315 1,442
De 5 a menos de 10 7.766.691 1.263.090 0,163 721.812 894.526 1,239
De 10 a menos de 20 11.483.879 1.634.221 0,142 1.354.981 1.553.963 1,147
De 20 a menos de 50 17.512.927 2.065.072 0,118 2.194.918 2.550.409 1,162
De 50 a menos de 100 10.708.782 1.097.105 0,102 1.593.940 1.803.221 1,131
De 100 a menos de 500 22.364.920 1.582.555 0,071 3.686.422 4.210.986 1,142
De 500 e mais 41.544.169 954.196 0,023 11.226.910 8.970.187 0,799
Produtor sem rea 925.646 206.809 0,223 61.597 9.105 0,148
Elaborao do autor.
Voltando a fazer uso das estimativas de receitas obtidas e despesas realizadas,
corrigidas pela subdeclarao dos informantes, pode-se vericar (tabela 5) que
o grupo dos pequenos corresponde a 1,841 milhes de estabelecimentos, o
grupo dos grandes a 100,7 mil estabelecimentos, e o grupo mdio a 2,979
milhes. No se computou o grupo de produtores que no declararam rea.
Ainda: os pequenos estabelecimentos detm 7,8% da receita total
estimada, 14,8% do lucro operacional (diferena entre as receitas e as
despesas) estimado e apenas 1% da rea total. O grupo de estabelecimentos
mdios detm 52,8% da receita total, 64% do lucro operacional e 43,4% da
rea. O grupo dos grandes aufere 39,4% da receita estimada, 21,3% do lucro
operacional e ocupa 55,6% da rea total.
268
TABELA 5
Nmero, rea, receitas e lucros estimados acumulados

Nmero
acumulado de
estabeleci-
mento
rea total
acumulada
Participao
%
Renda
acumulada
Participao
%
Lucro
acumulado
Participao
%
Grupos de rea
total (ha)
(ha)
Valor
(R$ milho)
Valor
(R$ milho)
1 2 3 4 5 6 7 8
Maior de 0 a
menos de 1
606.808 264.819 2.633 1.851
De 1 a menos
de 2
1.048.956 828.699 5.603 3.971
De 2 a menos
de 5
1.840.734 3.313.760 0,010 14.357 0,078 10.107 0,148
De 5 a menos
de 10
2.477.071 7.798.607 24.871 16.943
De 10 a menos
de 20
3.213.863 18.088.291 39.770 25.357
De 20 a menos
de 50
4.057.774 44.208.918 0,434 62.950 0,528 38.187 0,640
De 50 a menos
de 100
4.448.648 70.691.698 77.851 45.448
De 100 a
menos de 500
4.819.762 146.429.991 110.587 53.212
De 500 e mais 4.920.465 329.941.393 0,556 183.139 0,394 67.772 0,213
Produtor sem
rea
5.175.489 329.941.393 184.086 68.438
Elaborao do autor.
Infelizmente, no se pode ir muito adiante na comparao entre esses grupos,
tendo em vista que o tamanho medido por rea total no diz muito sobre categorias
de atividade produtiva ou sobre o volume de capital requerido por estas atividades
por unidade de rea, e diz muito pouco sobre a organizao social por trs de sua
produo. Na busca pelos dados expostos neste captulo, lembrou-se que a declara-
o do valor dos bens a varivel nanceira com o maior nmero de declarantes do
censo. A tabela 6 indica que o nvel de capitalizao dos estabelecimentos dedicados
a diferentes atividades apresentam enormes diferenas entre si. A ttulo de ilustrao,
mencione-se que uma lavoura permanente pode requerer cinco vezes mais capital
por hectare do que outra dedicada pesca. Da relao do lucro operacional sobre
o valor dos bens se obtm um indicador mais objetivo sobre a ecincia econmica
dos estabelecimentos. A diculdade seria conseguir do IBGE um reprocessamento dos
microdados pela varivel lucro operacional, reclassicando todos os estabelecimentos
por grupos de tamanho do lucro.
Outro grande problema (talvez imenso) que a pessoa do produtor rural pode
possuir mais de um estabelecimento. Seu tamanho econmico e representao
269
social esto ligados soma destes estabelecimentos, e este fato s pode ser
contornado com uma maior transparncia do que seria a empresa agropecuria.
A analogia com a gura jurdica da empresa, como uma ilha na qual esto os
ativos, os passivos e a gerao de renda, de onde nada sai ou onde nada entra sem
cumprir obrigaes ou gerar direitos bem denidos, como na grande maioria das
atividades urbanas formais. O cadastro do Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (Incra), com dados que abrangem todo o territrio nacional,
seria o nico capaz de fornecer esta informao.
TABELA 6
Atividades econmicas e indicadores de rentabilidade
Classes da atividade econmica
RL /
receita
mdia
RL /
valor bens
Valor das
terras / total
dos bens
Valor mdio
dos bens
(R$ mil)
rea
mdia (ha)
Produo de lav. temporrias 0,30 0,062 0,77 220,35 43,73
Horticultura e oricultura 0,48 0,103 0,69 159,76 30,2
Produo de lav. permanentes 0,46 0,101 0,57 226,96 34,04
Sementes, mudas e outras formas de propagao vegetal 0,14 0,056 0,74 744,34 162,91
Pecuria e outros animais 0,07 0,005 0,75 268,69 88,62
Produo orestal - plantadas 0,64 0,142 0,58 577,82 123,91
Produo orestal - nativas 0,20 0,024 0,86 105,05 48,82
Pesca 0,41 0,046 0,68 35,94 28,77
Aquicultura 0,54 0,121 0,63 362,09 77,52
Elaborao do autor.
Resumindo: est-se muito longe da possibilidade de discriminar agentes eco-
nmicos de maneira objetiva, uma vez que a unidade mtrica de tamanho
econmico do agente produtor no conhecida. Todos os produtores, pequenos
e grandes, optaram por uma estratgia no cooperativa, escondendo a informa-
o relevante. Esta uma postura adotada por todo tipo de produtor rural, desde
o agricultor familiar que se divide em lhotes para aumentar o seu acesso s
transferncias de renda oferecidas pela poltica pblica at o megaempresrio que
declara lucros presumidos na sua pessoa fsica e dos familiares. Este megaempre-
srio acessa crdito oferecendo colaterais expressivos que raramente geram lucros
operacionais sucientes para honrar seus compromissos de dvida bancria, o que
concentra mais ainda a distribuio da riqueza.
preciso fazer uma reviso profunda dos instrumentos de apoio renda
do produtor rural com dois objetivos principais. O primeiro aumentar as
transferncias diretas renda do produtor, evitando-se intervenes no preo
de mercado e subsdios na taxa de juros. O segundo garantir isonomia no
tratamento do capital prprio da rma agrcola e de terceiros por exemplo,
270
no caso do seguro de produo, seria preciso estender a proteo concedida aos
recursos do banco para o capital de giro prprio da rma rural.
Uma reforma da estrutura institucional da poltica agrcola desse porte exige
um horizonte de transio de dois a trs anos. Para tanto, fundamental um regime
de transio para a convivncia dos problemas que restam sem soluo na estrutura
antiga com a implantao da nova. Uma iniciativa j est bem encaminhada:
o Fundo de Catstrofe cria um padro de interveno do poder pblico para
repor parte da renda perdida com fenmenos naturais de efeito generalizado
numa regio agrcola e recuperar a infraestrutura de produo comprometida.
Outra iniciativa o pagamento de um subsdio sobre o frete, porque so as regies
mais distantes dos portos e dos centros de consumo domsticos que tiveram a
sua renda lquida mais reduzida depois de 2005 e, em decorrncia, apresentam
maiores nveis de inadimplncia.
7 UM NOVO INSTRUMENTO NO MERCADO DE CRDITO: UM FUNDO
DE ALAVANCAGEM DAS CARTEIRAS DE CRDITO RURAL
possvel facilitar a formalizao da unidade produtiva rural com uma reduo
dos procedimentos burocrticos ao mnimo possvel, permitindo aos menores
produtores um acesso mais fcil aos benefcios da poltica previdenciria, trabalhista
e social existentes. Pequenos produtores podero concorrer com organizaes
de maior porte devido ao maior acesso aos instrumentos da poltica agrcola,
e trabalhadores rurais ganharo com a formalizao das relaes de trabalho. Todos
os produtores tero na reduo da carga tributria um caminho para uma maior
transparncia das relaes comerciais, maior segurana nas negociaes contratuais
e maior acesso ao crdito bancrio. Grandes produtores devem perder o privilgio
de acesso ao crdito bancrio que hoje usufruem, principalmente no de mais
longo prazo (o de investimento). Por sua vez, a maior transparncia do balano
patrimonial deve abrir caminho para os grupos menos endividados irem direto ao
mercado de capitais. Neste grupo se enquadra tambm a cooperativa de produo.
O subsdio generalizado concedido no crdito (em toda operao
independente do tomador), se por um lado alterou a natureza da relao
contratual entre credor e devedor, reduzindo o risco da inadimplncia, por
outro lado inibiu mecanismos de mercado utilizados para racionar o crdito
alm da taxa de juros positiva diferenciada por cliente, induzindo uma maior
concentrao da carteira de crdito. A organizao bancria e o gerente operador
da carteira desenvolveram mtodos alternativos de captao de parte do benecio
oferecido para o tomador do crdito, isto , para o agricultor. Estas operaes,
conhecidas como reciprocidade, constituem-se num caso tpico de distoro do
agente e principal. O principal neste caso o governo, que v limitada a sua
capacidade de controle sobre a operao do sistema de crdito; o agente, neste
271
caso, a instituio bancria que faz predominar seu prprio objetivo sobre os do
principal, como um grupo de interesse privado qualquer (HOFF, BRAVERMAN
e STIGLITZ, 1993).
Os produtores beneciados pelas regras do crdito subsidiado e os agentes
do sistema de crdito, principalmente bancos pblicos, vm desenvolvendo
mecanismos de rejeio formao de um mercado competitivo de crdito.
Os produtores organizados em um grupo de interesse continuam fazendo presso
sobre o governo para promover renegociaes sucessivas de suas dvidas, com
aumentos progressivos de subsdios na forma de renncia de parte destes valores
(bnus de adimplncia). Este jogo de interesses sinaliza aos atores econmicos uma
falsa noo do efetivo risco envolvido no endividamento e estimula uma maior
inconsistncia econmica nos seus projetos, causando o endividamento excessivo
e aumentando a concentrao do crdito na carteira.
Existe consenso atualmente sobre a limitao de o Tesouro Nacional arcar
com os subsdios nas formas convencionais de intermediao nanceira, impondo
assim uma restrio ao crescimento da agricultura e ao desenvolvimento rural,
visto que a exigibilidade sobre os depsitos vista (aplicao compulsria de uma
porcentagem dos depsitos vista e a prazo) no oferece o volume necessrio de
recursos. Os elevados custos oramentrios da prorrogao da dvida contagiam o
conjunto da poltica agrcola, sobretudo pela permanente tentao de se empurrar
indenidamente a liquidao dos dbitos contrados.
Do lado da agricultura familiar, o inegvel sucesso do PRONAF esbarra
em ao menos dois obstculos: i) ainda que se disponha de recursos, a concesso
de crdito ca muito aqum da meta estabelecida pelo governo; ii) os custos da
intermediao nanceira para o Tesouro Nacional aumentam conforme se amplia
o j expressivo pblico atendido pelo programa.
As decises quanto atribuio de recursos para a agricultura no obedecem
a um comando centralizado de cima para baixo. Ao contrrio, elas envolvem um
conjunto variado de agncias e instncias de poder no somente no momento de
sua contratao, mas tambm no curso de sua execuo. Assim, multiplicam-se as
possibilidades de que os recursos quem bloqueados pelo puro respeito lgica e
aos mecanismos de tramitao necessrios a cada uma das agncias em questo.
Se este problema j grave na simples transferncia de recursos oramentrios
como o caso da Educao e da Sade, por exemplo , ele se torna estrangulador
quando se trata de crdito subsidiado. Exatamente para evitar-se a dilapidao
de fundos pblicos atribudos sob a forma de crdito, a legislao exige que
eles tramitem necessariamente por meio das organizaes nanceiras federais.
Estas organizaes cumprem, assim, uma dupla funo: por um lado, elas so
depositrias da misso pblica de zelar pelos recursos do Estado e fazer com que
272
os recursos atinjam os setores sociais denidos pelo governo; por outro lado, elas
so, sobretudo o Banco do Brasil, organizaes de carter comercial, cuja estrutura
interna de incentivos est pautada por critrios pertinentes a uma empresa nanceira
privada e por regras de segurana do sistema nanceiro nacional e internacional
como as regras do Acordo de Basileia. Assim, elas no apenas selecionam os
clientes visando preservao do dinheiro pblico (evitando os maus pagadores e
construindo mecanismos que estimulem a adimplncia), mas fazem-no com o foco
voltado a seu objetivo principal, que a rentabilidade de cada uma de suas agncias.
Por maior que seja a capilaridade do sistema bancrio estatal no Brasil, a distncia
entre suas agncias e o pblico visado pela poltica de desenvolvimento rural se
exprime nos custos que o Banco do Brasil impe ao Tesouro para operar o PRONAF.
Para reformular o sistema de nanciamento de custeio, comercializao e
investimento na rma rural, o primeiro movimento na direo da sua integrao,
por meio de uma central de risco, na qual todas as operaes passadas e presentes
seriam registradas, permitindo aos credores e produtores rurais o acesso ao conjunto
das informaes que oneram a renda da rma agrcola. Para tanto, a rma agrcola
deve ser registrada como pessoa jurdica, conforme sugerido anteriormente.
A proposta passa pela eliminao gradual da exigibilidade, a qual seria
substituda por um sistema de alavancagem dos recursos privados aplicados em
carteiras de crdito rural por recursos oramentrios, um fundo de alavancagem.
A renegociao das dvidas somente seria feita depois de consolidados os dados do
endividamento da empresa rural com todos os agentes de crdito e identicada a
sua capacidade de pagamento. A carteira do Banco do Brasil vendida ao Tesouro
em 2001 poderia voltar ao banco com uma alavancagem do fundo equivalente a
este volume de recursos; outros alongamentos de prazos de pagamento tambm
poderiam ser facilitados com alavancagens. O pagamento destas parcelas no
futuro prximo j signicaria a volta dos recursos ao fundo, pois estes retornariam
imediatamente ao setor agrcola para servir de alavancagem de novas operaes.
O fundo proposto
2
uma etapa de rearticulao de iniciativas privadas com
uma reforma administrativa do Estado. Parcerias e contratos de gesto seriam
instrumentos para a seleo de novas formas de organizao do processo de
intermediao nanceira (por exemplo, cooperativas de crdito), com a insero
de grupos antes excludos das benesses diretas da poltica pblica. Ao contrrio
das formas tradicionais de articulao nanceira, entre as quais predomina o
contrato de repasse modalidade na qual a fonte dos recursos dene os juros,
os prazos, as garantias e at a natureza dos contratos de emprstimos , a forma
sugerida para o fundo de alavancagem das carteiras, enquanto um acrscimo
2 . Uma primeira verso aparece no relatrio Fipe/MDA, (2002).
273
proporcional aos recursos aplicados pelo agente nanceiro, em condies
especiais de remunerao. Isto garante uma maior exibilidade operacional
das instituies na ponta da operao e uma maior capacidade de inovao e
adaptao s necessidades do pblico tomador dos recursos. Os riscos de carteira
cam sempre com o agente nanceiro.
O desempenho da carteira de crdito medido pela recuperao do
crdito, natureza do pblico atingido e funcionalidade dos recursos aplicados
deve garantir limite diferenciado de exposio do fundo. Para o nanciamento
de operaes de maior interesse social deve estar prevista uma remunerao
por servios, conforme procedido atualmente no PRONAF com relao s
instituies nanceiras federais e cooperativas de crdito. O sistema de garantias
deve fugir das prticas tradicionais, nas quais cada operao de crdito constitui
suas prprias garantias e colaterais. Deve-se buscar avaliar a capacidade de
pagamento da rma rural por meio de um sistema de crdito integrado, lastreado
nas informaes contidas na central de risco.
A caracterstica de instrumento de desenvolvimento rural deve garantir ao
fundo autonomia em relao ao Banco Central enquanto instituio reguladora
dos agentes de crdito rural. O mbito regulatrio ento se transferiria para a Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO). A nica exigncia seria que o fundo fosse
um ente da administrao pblica direta. Nesta estrutura proposta, os recursos
do PRONAF estariam no fundo, assim como outros captados pelo Tesouro, alm
dos recursos previstos no Oramento Geral da Unio. A transio entre o sistema
atual e o novo poderia ser feita com a liberao gradual da exigibilidade bancria.
8 UM CONJUNTO NICO DE INICIATIVAS PARA REVER A ESTRUTURA
INSTITUCIONAL DA POLTICA AGRCOLA
O amadurecimento e as negociaes desta proposta devem ocorrer de forma
simultnea entre todos os elos da cadeia, de modo que estes estejam prontos
para entrar em operao ao mesmo tempo, em um movimento de single
undertaking, na linguagem das negociaes multilaterais. A importncia disto
est na armadilha apresentada no incio deste texto, qual seja, o elevado nvel
de desconana entre produtores e governo. Apenas uma forte convico de que
a reforma da poltica agrcola vivel e conveniente para a grande maioria dos
produtores incentivaria a formalizao da fazenda e o recolhimento dos tributos
(devidamente desonerados).
274
REFERNCIAS
CNA, 2006. Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil , Valor Bruto da
Produo Agropecuria Brasileira-2005 e 2006, VBP elaborao da SUT/CNA,
vrios anos (www.canaldoprodutor.com.br)
DIAS, G. L. S. O Estado e o Agro em tempos de liberalizao. Revista de Eco-
nomia Rural, Rio de Janeiro, vol. 44, n. 03, p. 341-3546, 2006.
FIPE/MDA. Descentralizao, autonomia e gerao de renda: proposta para
o sistema brasileiro de crdito rural. In: DIAS, G. L. S.; ABRAMOVAY, R.
(Coords.). Relatrio de Pesquisa. Fipe, So Paulo, 2002.
HINDRIKS, J.; KEEN, M.; ABHINAY MUTHOO. Corruption, extortion and
evasion. Journal of Public Economics, n. 74, p. 395430, 1999.
HOFF, K.; BRAVERMAN, A.; STIGLITZ, J. E. (Eds.). The economics of rural
organization: theory, practice, and policy. New York: Oxford University Press, 1993.
CAPTULO 11
GANHAR TEMPO POSSVEL?
Eliseu Alves
*
**
1 INTRODUO
A poltica agrcola contm instrumentos de alcance geral, como a poltica de
preos, controle de qualidade, crdito rural na qual h grupos mais favorecidos ,
exportao, gerao de tecnologia, e preservao do meio ambiente. Este tipo
de poltica tem a vantagem de minimizar as distores das aes do governo.
Contudo, h instrumentos de carter especco, cujo objetivo principal segurar
a populao no meio rural; por isso, tm como foco a agricultura familiar, os
assentados da reforma agrria e o atendimento das reivindicaes de terra dos
sem-terra. A razo de ser das polticas especcas frear a ao do mercado, pela
qual os campos seriam esvaziados muito mais rapidamente. Assim se faz tanto no
mundo desenvolvido como no em desenvolvimento, com a viso de se ganhar
tempo para o ajuste do mercado urbano de trabalho. Como resultado destas
polticas, mantm-se muito mais gente no meio rural que este normalmente
comporta, na expectativa de que se minimizem os problemas urbanos.
H, ainda, polticas para toda a sociedade, como as de educao, infraes-
trutura e sade, que so fundamentais, mas que, infelizmente, encontram-se em
qualidade e quantidade que discriminam o meio rural.
O trabalho relata a enorme concentrao da produo em poucos estabe-
lecimentos e dimensiona o nmero de estabelecimentos para os quais se julga
possvel uma soluo, na agricultura, para o problema da baixa renda, assim como
o nmero daqueles que precisam de outro tipo de ajuda. H alguma meno ao
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), mas
em nenhum momento ele est sendo avaliado.
* Assessor do diretor-presidente e pesquisador da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
** Pesquisadora do Centro de Estudos Agrcolas do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre)/Fundao Getulio Vargas (FGV).
276
2 DIMENSO DO PROBLEMA
No meio rural, quantos estabelecimentos precisam apenas de polticas gerais, e
alguma ajuda especca, como negociao de dvida e socorro em adversidades,
como a compra do excedente em condies ruins de mercado ou em adversidades
climticas? Pelo Censo Agropecurio de 2006, 423.689 estabelecimentos (8,19%
do total) produziram considerando-se a produo vendida mais o autocon-
sumo dez ou mais salrios mnimos (SM) mensais. Eles geraram 84,89% do
valor da produo total dos 5.175.489 estabelecimentos. Ou seja, estes 423.689
estabelecimentos enquadram-se no mbito das polticas gerais. Seus maiores pro-
blemas so a dvida com bancos e fornecedores, e a competio desleal do mundo
desenvolvido. E os outros 4.751.800, que tm renda bruta muito baixa? Estes
necessitam de polticas especcas. Como dividi-los?
1. Segundo o censo, 975.974 estabelecimentos (18,86% do total) produ-
ziram entre dois e dez salrios mnimos mensais (exclusive) salrio da
poca do censo e geraram 11,08% de valor da produo. So candida-
tos s polticas especcas, que se assentam na hiptese de que h solu-
es, na agricultura, para o problema da renda, tais como crdito rural,
extenso rural, associativismo e cooperativismo, compra pelo governo
do excedente, entre outras tantas.
2. Restam 3.775.826 estabelecimentos, que devem abrigar cerca de 11,3
milhes de pessoas (trs por estabelecimento).
1
A soluo do problema
da renda somente por meio da agricultura no ir funcionar. Esta renda
precisa ser complementada por: Programa Bolsa Famlia, aposentadoria
rural, Bolsa Escola, transporte rural e urbano para facilitar o estudo
dos lhos e o emprego urbano de membros da famlia , simplicao
das leis trabalhistas para o emprego em tempo parcial na agricultura
e estmulo ao agronegcio porque ele tem grande potencial para gerar
empregos temporrios. aqui que se precisa ganhar tempo, de modo
que as cidades adquiram capacidade para abrigar parte desta populao.
Note-se, ainda, que metade deste contingente reside no Nordeste.
importante que se detalhe o grupo (0, 2) salrios mnimos mensais
para mostrar que a soluo agrcola do problema da pobreza tem muito pouca
possibilidade de xito. Dos 3.775.826 estabelecimentos desta classe, 579.024 no
informaram nem autoconsumo, nem venda da produo (15,34% de 3.775.826 ).
Na classe (0, 1/2), h 2.014.567 estabelecimentos (53,35%), com produo anual
(incluindo-se o autoconsumo) de R$ 643,64. A residncia serve basicamente
como moradia, sendo a atividade agrcola insignicante.
1. Segundo o Censo Agropecurio de 2006, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), a agricultura
ocupou 16,4 milhes de pessoas em 5,2 milhes de estabelecimentos, ou seja, 3,2 pessoas por estabelecimento.
277
Ganhar Tempo Possvel?
TABELA 1
Distribuio do grupo de (0, 2) salrios mnimos mensais (R$ 300,00) em classes,
nmero e porcentagem de estabelecimentos, e produo anual mdia da classe, por
estabelecimento
(Em R$)
Classe de SM mensal Nmero (%) Mdia da classe (R$/estabelecimento)
Sem informao 579.024 15,46 0
(0, ) 2.014.567 51,62 643,64
(, 1) 611.755 17,11 2.574,84
(1, 2) 570.480 15,81 5.142,65
Total 3.775.826 100,00 1.537,57
Fonte: Censo Agropecurio 2006, Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) tabulao realizada pelo IBGE.
A classe (1/2, 1) contm 611.755 estabelecimentos, com produo anual
por estabelecimento de R$ 2.574,84, equivalentes a 8,58 SM no ano, ou seja,
0,72 por ms. Considerando-se trs pessoas por estabelecimento, isto equivale,
a 3 SM por pessoa, no ano. A agricultura, como est, tem pouca relevncia.
A funo principal do estabelecimento tambm a de moradia. Na classe
(1, 2), h 570 mil estabelecimentos, com produo anual mdia de R$ 5.142,65,
equivalente a 17,14 SM, ou seja, 1,43 SM por ms, ou o equivalente a 0,48 por
pessoa. Esta uma situao melhor, verdade; contudo, o estabelecimento ainda
serve basicamente como moradia. A tabela 1 ilustra estas situaes.
3 VISO GERAL
No se procurar medir a capacidade de os agricultores remunerarem os fatores
de produo. Por isso, o foco no estar na renda lquida, nem em medidas de
ecincia, mas sim na renda bruta valor da produo, nele includo o autocon-
sumo. A vantagem escapar do problema relativo s imputaes em terra, benfei-
torias etc. Ainda mais no que respeita aos estabelecimentos com menos de 2 SM
mensais de renda bruta, esta se aproxima da renda do trabalho quando a terra, as
benfeitorias e os equipamentos pertencem ao proprietrio.
2
Alm disso, se a renda
bruta estiver baixa, pode-se imaginar o que acontecer com a renda lquida!
Os modelos baseados na hiptese de existncia de uma oferta ilimitada de
mo de obra admitiam que o salrio no reetisse o custo de oportunidade
de um trabalhador adicional. Na verso mais radical, supunha-se a produtividade
marginal do trabalho igual a zero. A industrializao foi a proposta que decorreu
desta hiptese. Com ela e a consequente urbanizao, o excesso de mo de obra
seria drenado dos campos at que os salrios reetissem o custo de um empregado
adicional (FEI e RANIS, 1961; JORGENSON, 1961; LEWIS, 1954).
2. Nesses estabelecimentos, a compra de insumos tem peso pequeno no custo total.
278
Mas aquele mundo no se coaduna com o Brasil de hoje pelas razes a seguir.
1. O nvel de urbanizao da populao do Brasil de 85%. Esta urbanizao
saliente at nas cidades de pequeno porte. No Sudeste, a urbaniza-
o de 93%; no Centro-Oeste, 90%; no Sul, 84%; no Nordeste, 73%;
e no Norte, 72% (ALVES e MARRA, 2009). Portanto, as oportunidades
de obteno de empregos urbanos e os salrios a vigentes tm forte
inuncia nas decises dos assalariados rurais, bem como na utilizao
de mo de obra familiar. Ademais, os mercados urbanos de produtos e
insumos tm reexos profundos nas decises das famlias rurais. Viver
isolado, sob as regras particulares de remunerao do trabalho vigentes
no mbito da famlia, no tem cabimento hoje.
2. Arranjos institucionais no nvel da famlia, por meio dos quais o
resduo que sobra da venda dos produtos, depois de pagos os dispndios
monetrios, repartido de acordo com alguma regra, podem at vigorar,
mas tm hoje pequena relevncia so instveis. Assim, se o valor
acordado for menor que o obtenvel no mercado, ento o arranjo no
tem estabilidade, ou seja, no evita que membros da famlia migrem
ou procurem emprego noutro lugar. Portanto, os arranjos familiares de
repartio de renda esto pressionados pelo custo de oportunidade do
trabalho. Tambm a deciso de manter o estabelecimento em operao
ou suspender seu funcionamento para mant-lo somente como
residncia, ou, no extremo, vend-lo, depende da renda que a famlia
obtm em comparao s alternativas de mercado.
3. O SM referncia tanto no meio rural quanto no urbano. Algumas ve-
zes, tido como piso de referncia; outras, como um teto legal que tem
que ser obedecido. Se seu valor, adicionado de outros custos, inclusive
o risco legal, estiver acima do custo de oportunidade do trabalho, ento
o SM ser forte incentivo mecanizao da agricultura. o que tem
ocorrido. Alm disso, o padro de contratao muda quando se buscam
trabalhadores de grau de instruo elevado e especializados. Inegavel-
mente, o SM tem tido papel muito importante em tornar evidente o
custo de um trabalhador adicional, seja o da mo de obra assalariada,
seja o da familiar. Destarte, ajudou os agricultores a entenderem que
toda ao tem um custo de oportunidade. Os membros da famlia, na
agricultura familiar, tambm tm o SM como referncia nas suas deci-
ses de buscar emprego fora do estabelecimento e migrar.
4. O mercado internacional est entranhado em toda a agricultura bra-
sileira. Seu vulto atingiu, em 2009, o valor de R$ 121,6 bilhes num
produto interno bruto (PIB) do agronegcio de R$ 758,1 bilhes, ou
seja, 16%. O setor externo impe o padro de competio em termos de
279
preo e qualidade. Ele emite sinais claros de oportunidades de sucesso e
fracasso. Isto obviamente pe em evidncia os custos de oportunidade
para todos os fatores e produtos, tanto nos setores exportadores quanto
nos que somente abastecem o mercado interno, pois o trabalhador vai
preferir o setor que mais bem o remunera.
5. Antenas parablicas j fazem parte da paisagem rural. O rdio tem co-
bertura ainda muito maior, tanto no que se refere s rdios locais quanto
s de longo alcance. Ao trabalho dos jornais, acresce-se a presena do
Ministrio do Trabalho e Emprego sempre atuante , alertando sobre
os direitos dos trabalhadores e a ao dos movimentos sociais. Logo,
quando se toma uma deciso no meio rural como trabalhador ou em-
preendedor, sabe-se o seu custo alternativo para o negcio e a famlia.
Em concluso, os arranjos institucionais no seio da famlia, mesmo na agri-
cultura familiar, esto sempre pressionados, sob o ponto de vista do critrio de
deciso, pelo custo de oportunidade de se car no meio rural ou se migrar para
a cidade. Quando empregado pela famlia, cabe ainda ao trabalhador optar pelo
tempo parcial, com emprego rural ou urbano.
Ou seja, a famlia compara sua renda familiar com as oportunidades urba-
nas para decidir em que local viver. Pode migrar para a cidade e manter o emprego
rural. Mas isto tem implicaes de longo prazo no sentido de os lhos perderem
os vnculos com o meio rural e no o considerarem, por isso, opo de trabalho.
A famlia pode, ainda, migrar e optar denitivamente pelo mercado de trabalho
urbano algo que a grande maioria faz. No fosse assim, no teria havido queda
to substancial do pessoal ocupado no meio rural, como mostra o grco 1.
GRFICO 1
Pessoal ocupado no setor rural (1970 - 2006)
(Em milhes de trabalhadores)
Fonte: Alves e Marra (2009).
280
Assim, migrar deciso que envolve comparaes que a famlia faz, visando
a seu bem-estar. A deciso nal pode levar tempo, e a opinio de amigos que j
migraram tem sobre ela grande peso. A renda que a famlia recebe ao administrar
o estabelecimento fundamenta sua deciso de car no meio rural ou pr o p
na estrada rumo cidade. Alternativamente, ela pode manter o estabelecimento
como residncia, sem produzir nada, ou muito pouco, optando por trabalhar
como assalariado ou viver do Bolsa Famlia. De fato, 579.024 estabelecimentos
no registraram produo nenhuma, e 2.014.567 registraram valor de produo
menor que meio SM (salrio vigente em 2006, ano do censo). Os dois grupos
correspondem a 50,11% dos 5.175.489 estabelecimentos apurados pelo censo.
Estes dois grupos produziram apenas 0,90% da renda bruta total, incluindo o
autoconsumo.
Por que estudar esse problema? Pela simples razo de que a sociedade vem
investindo bilhes de reais na agricultura familiar e na reforma agrria. A ques-
to no ser contra tais investimentos eles tm presena marcante nos pases
avanados e l tambm pequeno o seu sucesso em reter gente no meio rural ,
mas sim vericar se h condies de se opor s foras que favorecem o xodo rural
e determinar o que deve ser mudado. A ateno ser concentrada na produo.
Melhorar a produo de cada estabelecimento tem que ser o foco de qualquer
programa que busque uma soluo agrcola para o problema do xodo rural.
4 MIGRAO RURAL-URBANA
A posio dos autores deste captulo que o homem rural migra porque avalia
que sua vida, ou a da sua famlia, melhorar. Portanto, o xodo rural um sinal
de que o meio rural perde a competio para a cidade.
Migrar para o meio urbano uma deciso extrema. Antes, se procura au-
mentar a renda do estabelecimento; ou se busca emprego em tempo parcial no
meio rural ou urbano, mantendo-se a residncia rural. Os lhos migram, os pais
permanecem na roa. Depois, estes podem migrar, deixando o estabelecimento
abandonado, sem produo, ou vend-lo. A tabela 2 relata somente o nal da
histria: os detalhes encontram-se em Alves e Marra (2009).
Para se entender a tabela 2, convm notar que a migrao equivale, no m-
nimo, ao excedente de nascimentos no meio rural vis--vis as mortes que tenha
optado pelas cidades, menos o nmero de citadinos que retornaram aos campos.
O nmero de migrantes do perodo pode, assim, ser maior que a diferena entre
a populao rural do perodo base e a do nal. A velocidade de migrao corres-
ponde ao nmero de migrantes do perodo dividido pela populao do ano-base.
Os nmeros indicam queda da velocidade de migrao no ltimo perodo.
Analisando-se a tabela 2, os fatos que se seguem merecem realce.
281
1. O xodo rural perdeu mpeto, mas ainda expressivo no Sudeste, pois
nesta regio existe um mercado de trabalho urbano poderoso, que ofe-
rece muitas oportunidades. L, chama ateno o pequeno tamanho da
populao rural, apesar da pujana de sua agricultura. o caso tpico da
atrao das cidades que dominou a atrao da roa. Expressa, claramen-
te, a viso do custo de oportunidade, urbe versus campo.
2. O Nordeste rural perdeu 1,7 milho de pessoas. Nesta regio, ainda
vivem 47,08% da populao rural brasileira.
3. A migrao rural acelera-se na regio Norte. Os mercados urbanos se
desenvolvem, com reexos fortes na agricultura. Menos gente nos cam-
pos pode signicar menor presso sobre a oresta se a pesquisa desen-
volver tecnologias que poupem a terra.
4. No perodo 2000-2007, 3,986 milhes de pessoas migraram no Brasil,
mas a reduo da populao rural foi pequena em todas as regies e no
Brasil como um todo. No Centro-Oeste, houve retorno de populao,
embora pequeno.
5. O fato de a populao que restou no meio rural ser pequena, exce-
o da situada no Nordeste, explica, em parte, a queda no xodo rural.
Contudo, o mercado de trabalho urbano tem muito poder na deciso
da famlia rural, como mostram os casos do Sudeste e Nordeste. Em
contrapartida, a prosperidade da agricultura tambm tem grande poder
de reter populao no campo, como indica o caso do Centro-Oeste.
E quanto ao efeito dos programas de reforma agrria e agricultura fa-
miliar? No Nordeste, Sudeste e Norte, eles caram em desvantagem
em relao s foras de atrao das cidades. Outra evidncia a queda
acentuada da ocupao rural, como mostrado no grco 1. Deve-se,
contudo, reconhecer que parte importante dos estabelecimentos est
fora do alcance destes programas e, portanto, no h como se esperar
que usufruam de seus benefcios.
Na seo seguinte, car evidenciado, para o Brasil e regies, que a renda
bruta de enorme contingente de estabelecimentos muito pequena e que, se estes
estiverem fora do alcance dos mencionados programas, no h como se esperar
efeito destes. Caso os diretamente beneciados pelos programas tivessem sido
analisados, outras poderiam ter sido as concluses. Mas se procurou o efeito glo-
bal, ainda no visvel. Convm, contudo, salientar que renda bruta anual inferior
a 2 SM mensais sinaliza grande potencial de migrao.
282
TABELA 2
Populao rural do Brasil e regies (1991, 2000 e 2007) e
nmero de migrantes (1991-2000 e 2000-2007)
Regies e
Brasil
Populao
rural
1991
(1 mil
habitantes)
Nmero de
migrantes
1991-2000
(1 mil
habitantes)
(%)
Base
1991
Populao
rural
2000
(1 mil
habitantes)
Nmero de
migrantes
2000-2007
(1 mil
habitantes)
(%)
Base
2000
Populao
rural
2007
(1 mil
habitantes)
Norte 4.107,0 771 18,8 3.914,1 673,0 17,2 3.630,0
Nordeste 16.721,3 4.223 25,3 14.759,7 1.659,0 11,2 14.770,0
Centro-Oeste 1.764,5 461 26,1 1.540,6 -25,0 -2,0 1.789,0
Sudeste 7.514,4 1.696 22,6 6.851,6 1.108,2 16,2 6.440,0
Sul 5.726,3 1.699 29,7 4.780,9 574,0 12,0 4.739,0
Brasil 35.834,5 8.850 24,7 31.847,0 3.986,0 12,5 31368,0
Fonte: Alves e Marra (2009).
5 VALOR DA PRODUO ANUAL
Dada a fortssima inter-relao entre os mercados urbano e rural, a grande
maioria dos empreendedores rurais pequenos, mdios ou grandes tem plena
conscincia do custo de oportunidade de suas decises. Por esta razo, a denio
corrente de agricultura familiar serve apenas para separar quem vai se beneciar,
ou no, de polticas do governo. No representa paradigma de tomada de
deciso pela famlia que seja diferente daquele da chamada agricultura comercial.
Destarte, para efeito de anlise, melhor considerar o meio rural composto de
pequenos, mdios e grandes produtores, com uma populao de assalariados em
forte declnio. H os estabelecimentos sob administrao da famlia, com mo
de obra assalariada ou no a grande maioria dos estabelecimentos brasileiros
pertence a esta categoria. H tambm aqueles em que predomina o trabalho
assalariado, os quais so administrados pelo proprietrio ou por prossionais.
No obstante estas diferenas, todos eles procuram obter o mximo dos recursos
que comandam, porque assim que o mercado opera. Pode haver alguns que se
baseiem em modelos sosticados de tomada de deciso, certamente muito poucos.
Tentativa e erro, imitao dos bem-sucedidos, falncias, assistncia tcnica e uma
mirade de procedimentos movem os agricultores na busca do melhor ao seu
alcance. Este melhor pode signicar empregar parte da mo de obra familiar fora
do estabelecimento, na roa ou na cidade, migrar, vender o estabelecimento ou
moderniz-lo. natural haver demora, porque preciso avaliar cuidadosamente
cada deciso, sobretudo o risco, aconselhar-se com amigos e sondar o meio
urbano. Entretanto, persistindo a renda baixa, isto fatalmente implicar xodo
rural, porque, hoje, a famlia e seus membros tm conscincia das alternativas a
que podem recorrer. Se o objetivo da poltica reter a populao no meio rural,
no h como escapar de se fazer com que cada estabelecimento produza renda
competitiva com aquela que a famlia poderia obter na cidade.
283
Observa-se, na tabela 1 (anexo), que, dos 5.175.489 estabelecimentos,
2.454.006, esto no Nordeste; portanto, 47,42% do total. A produo anual m-
dia do estabelecimento nordestino correspondeu a R$ 11.578,44. Nas demais re-
gies, os valores so: Norte, R$ 12.923,88; Centro-Oeste, R$ 62.495,55; Sudeste,
R$ 52.009,71; e Sul, R$ 41.210,64. O valor para o Brasil de R$ 27.789,50.
Assim, apesar de o Nordeste concentrar 47,42% dos estabelecimentos, estes pro-
duziram menos da metade da mdia brasileira. Comparada com as produes do
Sudeste, Sul e Centro-Oeste, a situao ca ainda mais desfavorvel quela regio.
Note-se que o Nordeste abriga 47,08% de toda a populao rural brasileira. Neste
contexto, a renda mdia pequena de seus estabelecimentos aponta para o enorme
potencial migratrio daquela regio. Este potencial resultar em migrao em mas-
sa, como tem ocorrido. Caso a renda mdia no suba, a situao pode at se agravar.
Para facilitar a discusso sobre o grupo mais pobre, apresenta-se um resumo
(tabela 3A) da tabela 1 do anexo em termos do nmero de estabelecimentos, valor
da produo menor que 2 SM mensais (R$ 3,6 mil por ano), porcentagem em
relao ao nmero de estabelecimentos da regio e renda bruta da regio, e valor
mdio da produo anual em salrios mnimos mensais (vmpsm).
TABELA 3A
Grupo de valor da produo mensal de 0 a menos que 2 SM mensais
Regies Frequncia
Frequncia
na regio
(%)
Frequncia
no Brasil
(%)
Produo
na regio
(%)
vmpsm
Brasil 3.775.826 - 72,96 4,04 0,43
Norte 360.190 75,71 9,54 11,07 0,53
Nordeste 2.149.279 87,58 56,92 9,64 0,35
Centro-Oeste 216.215 68,10 5,73 1,79 0,46
Sudeste 572.859 62,13 15,17 1,99 0,46
Sul 477.283 47,44 12,64 2,60 0,63
Fonte: Censo Agropecurio 2006.
Dos estabelecimentos do Censo Agropecurio 2006, 3.775.826 (72,96%)
relataram produo anual por estabelecimento, inclusive autoconsumo, no valor
de 0,43 SM mensal, contribuindo com apenas 4,04% da produo nacional.
Destes, 2.149.279 esto no Nordeste. Em todas as cinco regies, o vmpsm bem
inferior a 1 SM mensal. Sendo assim, os estabelecimentos no tm condies
de sustentar sequer um trabalhador, e dicilmente tero acesso s polticas do
PRONAF. No simples encontrar-se uma soluo agrcola para o problema
que enfrentam estas famlias. Quantos vivem em suas casas? Caso sejam trs por
estabelecimento, totalizam-se 11,3 milhes de pessoas. O que fazer? Conceder
Bolsa Famlia e aposentadoria rural, facilitar o emprego no meio rural e no urba-
no, irrigar, cultivar frutas, fomentar a indstria caseira, facilitar a migrao etc.
284
Por que no estudar detalhadamente o grupo? Alves et al. (2006) estudaram cinco
amostras de pequenos agricultores que se enquadravam no PRONAF, quatro de-
las nordestinas e uma sulina. Os autores encontraram 53,4% de estabelecimentos
no Sul e acima de 70% no Nordeste com renda lquida negativa, mostrando que
h agricultores poucos, verdade , entre os pobres, em situao bem melhor.
No foi a tecnologia que explicou a diferena, mas sim a aplicao ao trabalho.
Esta linha de anlise precisa ser aplicada em todo o Brasil.
O estabelecimento cujo valor da produo anual igual ou maior que
2 SM e menor que 10 SM mensais (R$ 7,2 mil, R$ 36 mil) no ano tem soluo,
na agricultura, para o problema da renda. Pelo procedimento anterior, construiu-
se a tabela 3B.
TABELA 3B
Grupo de valor da produo mensal de 2 a menos que 10 SM mensais
Regies Frequncia
Frequncia
na regio
(%)
Frequncia
no Brasil
(%)
Produo
na regio
(%)
vmpsm
Brasil 975.974 18,86 18,86 11,08 4,53
Norte 92.799 19,50 1,79 21,79 4,01
Nordeste 228.076 9,29 4,41 12,19 4,22
Centro-Oeste 71.287 22,45 1,38 5,56 4,30
Sudeste 226.625 24,58 4,38 7,83 4,60
Sul 357.187 35,50 6,90 15,12 4,88
O grupo dessa classe, que corresponde a 18,86% do total de estabelecimen-
tos, contribuiu com 11,08% do valor da produo nacional. Acrescendo-se este
valor contribuio do grupo anterior, totaliza-se 15,11% da produo total,
envolvendo 91,81% dos estabelecimentos. Logo, 8,19% deles (423.689 estabe-
lecimentos) so responsveis por 84,89% da produo. Ou seja, a produo est
concentrada num pequeno nmero de estabelecimentos, que so a base do agro-
negcio brasileiro. Alm disso, os que produziram mais de 200 SM mensais em
nmero de 22.188, representando apenas 0,43% dos estabelecimentos foram
responsveis por 51,34% da produo.
A sada da pobreza para o grupo (2, 10) fazer cada hectare produzir mais,
ou seja, usar tecnologias que poupam a terra. Plantio e tratos culturais manuais
no resolvem o problema. Portanto, a mecanizao, mesmo que de pequeno por-
te, tem que vir ao lado da tecnologia bioqumica. Isto exige assistncia tcnica de
boa qualidade, aliada ao crdito rural. O planejamento tem que cobrir o lar e o
estabelecimento, com etapas rigorosamente acordadas com a famlia e previamen-
te avaliadas pela pesquisa. Capital e conhecimento andam de mos dadas. Caso
contrrio, vir o fracasso.
285
Trata-se de quase um milho de famlias, bem distribudas nas regies, es-
tando 66,63% delas no Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Estas regies tm melhores
condies de atend-las e oferecem melhores opes urbanas de emprego. Mas
este um imenso desao!
A pesquisa tem que dividir o grupo em subgrupos, estabelecer metas de
renda e organizar o conhecimento para cada etapa de renda, tendo antes avaliado
o risco. Obviamente, a extenso rural participar do exerccio. Depois, caber
extenso rural negociar o plano com a famlia, ou grupo de famlias, e assinar um
contrato com as responsabilidades especicadas, de preferncia com as sanes
tambm especicadas. Usando sabiamente os recursos da comunidade de modo
a envolv-la no programa, 10 mil extensionistas poderiam dar conta do recado.
Parte deste contingente j est nas empresas de assistncia tcnica e extenso rural
(Ematers), o qual, com algum treinamento, tem condies de atender demanda.
As cooperativas, associaes de produtores e organizaes no governamentais
(ONGs) especializadas receberiam recursos pblicos para contratar e gerir o pro-
grama que lhes couber. Reconhece-se que h aes em curso nesta direo, mas
estas necessitam ser ampliadas a aprofundadas.
O grupo de estabelecimentos que produziu (autoconsumo includo) mais
de R$ 36 mil (inclusive) no ano (10 SM mensais) correspondeu a 423.689 esta-
belecimentos (8,19% do total), que geraram 84,89% do valor da produo. Esto
distribudos como ilustra a tabela 3C.
TABELA 3C
Grupo de valor da produo mensal de mais de 10 SM mensais (inclusive)
Regies Frequncia
Frequncia
na regio
(%)
Frequncia
no Brasil
(%)
Produo
na regio
(%)
vmpsm
Brasil 423.689 8,19 8,19 84,89 80,04
Norte 22.786 4,79 0,44 67,13 50,32
Nordeste 76.651 3,12 1,48 78,17 80,49
Centro-Oeste 29.976 9,44 0,58 92,65 170,35
Sudeste 122.565 13,29 2,37 90,18 98,01
Sul 171.711 17,07 3,32 82,28 55,19
Os estabelecimentos dessa classe alcanaram, por unidade, um valor mensal
de produo de R$ 24.012,55, sendo responsveis por 84,89% desta. Necessitam
de crdito rural a taxas de juros competitivas com o mercado internacional,
desobstruo dos canais de comercializao nos planos interno e no externo,
proteo contra risco climtico e variaes atpicas de preos, estmulo pesquisa
sem o qual ca difcil competir com os pases desenvolvidos e infraestrutura
adequada de transporte e portos. Estes agricultores aprenderam a produzir,
286
comercializar e a buscar tecnologia, contando com grande ajuda da extenso
particular e do governo. O grande desao do governo brasileiro incluir os
milhes de produtores que no alcanaram este nvel de renda no processo de
ascenso social.
6 CONCENTRAO DA PRODUO: LEITE E GROS
Os produtos considerados so leite, milho, arroz, tipos de feijo e caf. A produ-
o do leite, embora concentrada em poucos estabelecimentos, conta com maior
participao dos pequenos produtores. A grande maioria 80,41% dos estabe-
lecimentos (1.084.944 dos 1.349.326) produziu menos de 50 litros por dia,
sendo a mdia/dia por estabelecimento de 13,61 litros. Este grupo responsvel
por 26,7% da produo. O restante 19,59% do total de estabelecimentos
produziu 73,3%.
No que respeita aos demais produtos, a concentrao da produo em
poucos estabelecimentos marcante, destacando-se os casos do arroz, milho, caf
e feijes. importante calcular-se a produtividade por hectare para cada uma das
trs classes das tabelas 4A a 4G. Certamente, a mdia muito inuenciada por
quem basicamente produz para o consumo da famlia, no estando integrado
aos mercados. As tabelas no carecem de explicaes: mostram que muitos
estabelecimentos produzem pouco e que pouco deles produzem muito.
TABELA 4A
Concentrao da produo de leite
Classes
(litros)
Nmero
Produo
(litros)
Nmero
(%)
Produo
(%)
Produo /
estabelecimento /
dia
At 18.000 1.084.944 5.389.150.866 80,41 26,7 13,61
(18.000, 72.000) 250.852 10.723.971.232 18,59 53,2 117,12
> 72.000 13.530 4.044.559.430 1,00 20,1 818,99
Total 1.349.326 20.157.681.528 100,00 100,00 40,93
TABELA 4B
Concentrao da produo de milho
Classes
(toneladas)
Nmero
Produo
(toneladas)
Nmero
(%)
Produo
(%)
Produo /
estabelecimento
(0, 20) 1.847.052 4.210.099,15 90,99 9,96 2,28
(20, 200) 150.984 9.189.124,85 7,44 21,73 60,86
> 200 31.858 28.882.575,67 1,57 68,31 906,60
Total 2.029.894 42.281.799,67 100,00 100,00 20,83
287
TABELA 4C
Concentrao da produo de arroz
Classes
(toneladas)
Nmero
Produo
(toneladas)
Nmero
(%)
Produo
(%)
Produo /
estabelecimento
(5, 10) 353.387 436.088,24 89,11 4,62 1,23
(10, 200) 36.139 2.100.384,75 9,11 22,23 58,12
> 200 7.034 6.910.783,72 1,77 73,15 982,48
Total 396.560 9.447.256,71 100,00 100,00 23,82
TABELA 4D
Concentrao da produo de caf arbica em gro
Classes
(kg)
Nmero
Produo
(kg)
Nmero
(%)
Produo
(%)
Produo /
estabelecimento
At 5.000 123.360 183.067.977,32 69,13 9,69 1.484,01
(5.000, 15.000) 33.399 297.120.109,09 18,72 15,72 8.896,08
> 15.000 21.700 1.409.530.438,99 12,16 74,59 64.955,32
Total 178.459 1.889.718.525,40 100,00 100,00 10.589,09
TABELA 4E
Concentrao da produo de feijo preto
Classes
(toneladas)
Nmero
Produo
(toneladas)
Nmero
(%)
Produo
(%)
Produo /
estabelecimento
At 5 249.502 146.968,28 92,75 21,22 0,59
(5, 30) 16.188 183.299,02 6,02 26,47 11,32
> 30 3.307 362.269,58 1,23 52,31 109,55
Total 268.997 692.536,88 100,00 100,00 2,57
TABELA 4F
Concentrao da produo de feijo-cor
Classes
(toneladas)
Nmero
Produo
(toneladas)
Nmero
(%)
Produo
(%)
Produo /
estabelecimento
At 5 438.247 175.600,35 94,79 13,57 0,40
(5, 30) 17.679 226.647,55 3,82 17,51 12,82
> 30 6.403 892.058,63 1,38 68,92 139,32
Total 462.329 1.294.306,52 100,00 100,00 2,80
288
TABELA 4G
Concentrao da produo de feijo fradinho
Classes
(toneladas)
Nmero
Produo
(toneladas)
Nmero
(%)
Produo
(%)
Produo /
estabelecimento
At 5 748.769 255.341,07 95,76 22,75 0,34
(5, 30) 26.335 339.324,89 3,37 30,24 12,88
> 30 6.845 527.473,51 0,88 47,01 77,06
Total 781.949 1.122.139,47 100,00 100,00 1,44
7 CONCLUSES
A produo est concentrada em 8,19% dos estabelecimentos (423.689), que
atingiram um valor equivalente a 84,89% da produo dos 5.175.489 estabele-
cimentos. Neste grupo, existem 22.188 estabelecimentos (0,43% do total) que
geraram 51,34% da produo total. Os 423.689 estabelecimentos podem ser
atendidos por polticas de alcance geral e ainda dispem de forte liderana em
associaes, cooperativas e no Congresso Nacional, que pugna por seus interesses,
coincidentes com os do agronegcio.
O grupo seguinte quase 1 milho de estabelecimentos tem condies
de melhorar sua renda na agricultura, mas carece de ajuda no que diz respeito
extenso rural, crdito de custeio e investimentos, compra da produo quando
os preos despencam etc. Este grupo conta com a proteo do PRONAF, de mo-
vimentos sociais e com forte liderana no Congresso Nacional.
Restam 3.775.826 estabelecimentos, cujo valor da produo de R$ 128,13
por ms. Na agricultura, simplesmente no h soluo para o problema de pobreza
destes. Forte dose de poltica social, de carter assistencialista, se faz necessria
para manter as famlias a eles vinculadas nos campos. A maioria do grupo
nordestina e rf de proteo poltica no mbito da agricultura, seja em termos
de poltica agrcola, seja de poltica de desenvolvimento rural, cabendo melhor
no escopo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Neste
grupo, concentra-se a grande maioria daqueles que migraro para as cidades.
Quando se analisam os produtos, observa-se que expressiva maior parte dos
produtores responde por uma pequena parcela da produo, e poucos pela maior
parcela. No caso do leite, a concentrao, apesar de alta, menor que a presente
nas lavouras.
289
REFERNCIAS
ALVES, E.; MARRA, R. A persistente migrao rural-urbana. Revista de Polti-
ca Agrcola, Braslia, DF, ano 18, n. 4, p. 5-17, 2009.
ALVES, E.; SOUZA, G. S.; OLIVEIRA, C. A. V. Desempenho de estabeleci-
mentos do PRONAF. Revista de Poltica Agrcola, Braslia, DF, ano 15, n. 4,
p. 5-23, 2006.
FEI, J. C. H.; RANIS, G. A theory of economic development. American Eco-
nomic Review, Nashville, v. 51, n. 4, p. 533-565, 1961.
JORGENSON, D. W. The development of a dual economy. Economic Journal,
v. 7, n. 282, p. 309-334, 1961.
LEWIS, W. A. Economic development with unlimited supplies of labour.
The Manchester School, Manchester, v. 22, n. 2, p. 139-191, 1954.
290
ANEXO
TABELA 1
Distribuio do valor da produo declarada (em R$) dos estabelecimentos (vendas e
autoconsumo), em classes de SM mensal da poca do censo (R$ 300,00), frequncia
de estabelecimentos por classe de SM, por regio e no Brasil
1
Classes Frequncia
Frequncia
(%)
Renda bruta
anual
Renda bruta
(%)
Mdia da classe
SM mensal
Nmero de
estabelecimentos
Regio Brasil
Brasil
(R$)
Regio Brasil
R$ /
estabelecimento
Brasil
< 2 3.775.826 72,96 5.805.602.289 4,04 1.537,57
(2, 10) 975.974 18,86 15.932.402.304 11,08 16.324,62
>= 10 423.689 8,19 122.086.239.200 84,89 288.150,60
Total 5.175.489 100,00 143.824.243.793 100,00 27.789,50
>= 200 22.188 0,43% 73.835.900.344 51,34 3.327.740,24
Norte
< 2 360.190 75,71 6,96 680.881.793 11,07 0,47 1.890,34
(2, 10) 92.799 19,50 1,79 1.340.031.260 21,79 0,93 14.440,15
>= 10 22.786 4,79 0,44 4.127.946.638 67,13 2,87 181.161,53
Total 475.775 100,00 9,19 6.148.859.692 100,00 4,28 12.923,88
>= 200 585 0,12 0,01 1.569.337.127 25,52 1,09 2.682.627,57
Nordeste
< 2 2.149.279 87,58 41,53 2.740.233.655 9,64 1,91 1.274,95
(2, 10) 228.076 9,29 4,41 3.463.050.693 12,19 2,41 15.183,76
>= 10 76.651 3,12 1,48 22.210.277.156 78,17 15,44 289.758,48
Total 2.454.006 100,00 47,42 28.413.561.504 100,00 19,76 11.578,44
>= 200 3.521 0,14 0,07 14.102.643.313 49,63 9,81 4.005.294,89
Centro-Oeste
< 2 216.215 68,10 4,18 355.078.833 1,79 0,25 1.642,25
(2, 10) 71.287 22,45 1,38 1.102.335.375 5,56 0,77 15.463,34
>= 10 29.976 9,44 0,58 18.383.548.623 92,65 12,78 613.275,57
Total 317.478 100,00 6,13 19.840.962.831 100,00 13,80 62.495,55
>= 200 4.388 1,38 0,08 14.501.311.841 73,09 10,08 3.304.765,69
Sudeste
< 2 572.859 62,13 11,07 953.188.543 1,99 0,66 1.663,91
(2, 10) 226.625 24,58 4,38 3.756.460.453 7,83 2,61 16.575,67
>= 10 122.565 13,29 2,37 43.245.848.981 90,18 30,07 352.840,12
Total 922.049 100,00 17,82 47.955.497.977 100,00 33,34 52.009,71
>= 200 7.830 0,85 0,15 28.946.609.988 60,36 20,13 3.696.885,06
Sul
< 2 477.283 47,44 9,22 1.076.219.464 2,60 0,75 2.254,89
(2, 10) 357.187 35,50 6,90 6.270.524.523 15,12 4,36 17.555,30
>= 10 171.711 17,07 3,32 34.118.617.802 82,28 23,72 198.697,92
Total 1.006.181 100,00 19,44 41.465.361.789 100,00 28,83 41.210,64
>= 200 5.864 0,58 0,11 14.715.998.075 35,49 10,23 2.509.549,47
Nota:
1
O valor da classe multiplicado por 12 para se comparar com a renda bruta, que anual.
NOTAS BIOGRFICAS
Professor da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e pesquisador
do Grupo de Estudos sobre Organizaes da Pesquisa e da Inovao (Geopi)
e do Ncleo de Economia Agrcola e do Meio Ambiente (NEA), mantidos na
UNICAMP. Correio eletrnico: buainain@eco.unicamp.br.
Arilson Favareto
Professor da Universidade Federal do ABC (UFABC) e pesquisador-colaborador
do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP) e do Ncleo
de Economia Socioambiental da Faculdade de Economia, Administrao
e Contabilidade da Universidade de So Paulo (Nesa/FEA/USP). Correio
eletrnico: arilson.favareto@ufabc.edu.br
Professor titular do Instituto de Economia (IE) da Universidade Estadual de
Campinas (UNICAMP). Foi presidente da Associao Brasileira de Estudos do
Trabalho (ABET). Correio eletrnico: claudio.dedecca@eco.unicamp.br.
Constanza Valdes
Tcnica do Servio de Pesquisa Econmica (Economic Research Service ERS)
do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (United States Department
of Agriculture USDA). Correio eletrnico: cvaldes@ers.usda.gov.
Pesquisadora do Centro de Estudos Agrcolas do Instituto Brasileiro de Economia
da Fundao Getlio Vargas (FGV). Correio eletrnico: daniela.rocha@fgv.br.
Eliana Teles Bastos
Assistente tcnico na assessoria de gesto estratgica do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (Mapa). Correio eletrnico: eliana.bastos@agricultura.
gov.br.
Eliseu Alves
Pesquisador snior da Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecurias (Embrapa).
Foi diretor e diretor-presidente da Embrapa de 1973 a 1985 e presidente da
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Paranaba
(CODEVASF) de 1985 a 1990. Correio eletrnico: eliseu.alves@embrapa.br.
292 A AGRICULTURA BRASILEIRA
Professor titular da Universidade de So Paulo (USP) e coordenador do Centro de
Estudos Avanados em Economia Aplicada da Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz (Cepea/ESALQ) da USP. Correio eletrnico: gscbarro@esalq.usp.br.
Professor da Universidade de So Paulo (USP), pesquisador da Fundao Instituto
de Pesquisas Econmicas (Fipe) da USP e consultor da Confederao Nacional
da Agricultura (CNA). Foi secretrio de poltica agrcola do Mapa entre 1995 e
1997. Correio eletrnico: guildias@usp.br.
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e professor da Universidade de
Braslia (UnB). Correio eletrnico: jose.vieira@ipea.gov.br.
Jos Garcia Gasques
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e coordenador de planejamento
estratgico do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa).
Correio eletrnico: jose.gasques@agricultura.gov.br.
Professor titular licenciado do Instituto de Economia da Universidade Estadual
de Campinas (IE/UNICAMP). o atual representante regional da Food and
Agriculture Organization (FAO) para a Amrica Latina e o Caribe. Correio
eletrnico: jose.grazianodasilva@fao.org.
Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/
UNICAMP), coordenador do Ncleo de Economia Agrcola e Ambiental do IE/
UNICAMP e conselheiro do Conselho de Informao em Biotecnologia (CIB).
Correio eletrnico: jmsilv@eco.unicamp.br.
Marlon Gomes Ney
Professor associado da Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro
(UENF). Correio eletrnico: marlonney@uenf.br.
293 Notas Biogrcas
Professora livre-docente do Departamento de Economia, Administrao e
Sociologia da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade
de So Paulo (ESALQ/USP) e pesquisadora do Centro de Estudos Avanados
em Economia Aplicada (Cepea/ESALQ/USP). Correio eletrnico: mrpbacch@
esalq.usp.br.
Rodolfo Hoffmann
Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/
UNICAMP) e professor titular aposentado da Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz da Universidade de So Paulo (ESALQ/USP). Correio eletrnico:
rhoffman@esalq.usp.br.
Zander Navarro
Professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) atualmente
cedido ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Pesquisador
no Instituto de Estudos sobre o Desenvolvimento (Institute of Development
Studies IDS), na Inglaterra. Correio eletrnico: z.navarro@uol.com.br.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Ipea 2010
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Marco Aurlio Dias Pires
Reviso
Luciana Dias Jabbour
Reginaldo da Silva Domingos
Andressa Vieira Bueno (Estagiria)
Leonardo Moreira de Souza (Estagirio)
Maria Angela de Jesus Silva (Estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Claudia Mattosinhos Cordeiro
Everson da Silva Moura
Renato Rodrigues Bueno
Lus Cludio Cardoso da Silva
Eudes Nascimento Lins (estagirio)
Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva
Livraria do Ipea
SBS - Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES - Trreo
70076-900 - Braslia - DF
Tel.: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em Adobe Garamond 11/13,2 (texto)
Frutiger 47 (ttulos, grcos e tabelas)
Impresso em Ap g/m
2
Carto Supremo 250g/m
2
(capa)
Braslia-DF
9 788578 110628
ISBN 857811062-5
Arilson Favareto
Constanza Valdes
Eliana Teles Bastos
Eliseu Alves
Jos Garcia Gasques
Marlon Gomes Ney
Rodolfo Hoffmann
Zander Navarro
A

A
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O setor agropecurio brasileiro vem sendo palco de
profundas transformaes no perodo contemporneo,
particularmente a partir de 1970. Qualquer comparativo
entre a dcada de 1970 e o ano de 2010 mostra novos
formatos econmico-produtivos e padres socioculturais,
alm de inditos arranjos poltico-institucionais, cujas
diferenas com o passado so surpreendentes. Encontraram-
se indcios mais visveis dessas transformaes no Censo
Agropecurio 1995. Entretanto, o Censo Agropecurio 2006,
lanado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE) em 2009, trouxe a preocupao de reavaliar as
transformaes e as tendncias de crescimento.
A Agricultura Brasileira: Desempenho, Desafios
e Perspectivas um esforo de pesquisa que contribui para
explicar, mesmo que parcialmente, o perodo intenso de
mudanas das regies rurais, enquanto espaos sociais, e da
agropecuria, enquanto atividade econmica. O trabalho se
pauta pela anlise econmico-produtiva, abrangendo
pontos essenciais relativos produtividade, ao crescimento,
estrutura agrria, mudana tecnolgica, s polticas
agrcolas e aos movimentos sociais, reunindo, deste modo,
um conjunto valioso de temas para a compreenso da
agricultura brasileira. Contribuem para esta coletnea, em
especial, pesquisadores que trabalham fundamentalmente
com a economia rural. Os textos aqui reunidos representam
distintas escolhas tericas, que identificam a necessria
pluralidade de enfoque, por meio da qual se chega a
diferentes concluses sobre as mudanas contemporneas do
mundo rural brasileiro.
A principal motivao do livro a necessidade de
interpretar o desenvolvimento agrrio brasileiro,
intensificado pelo padro da dinmica econmica e
tecnolgica. Esta dinmica estimulou a ocupao de novas
fronteiras agrcolas e ampliou os diferentes mercados de
insumos agroindustriais, o que promoveu o adensamento e o
surgimento de cadeias produtivas, produzindo uma
verdadeira revoluo na vida econmica e nos
comportamentos sociais.
Colaboradores

A Agri Cultura Brasileira Liv Roi Pea

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