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2010
A relao entre federalismo e municipalizao:
desafios para a construo do sistema nacional e
articulado de educao no Brasil
Gilda Cardoso de Araujo
Universidade Federal do Esprito Santo
Resumo
Este artigo oriundo de pesquisa terica, de natureza histrica e
conceitual, que analisa a configurao das instituies polticas
municipais e federativas, a forma de assimilao dessas instituies
polticas no Brasil e como se articularam organizao da educa-
o nacional. Discute a organizao do ensino, no que se refere
oferta de instruo elementar, em sua relao com as instituies
polticas federativas e municipais, indicando a construo puramen-
te ideolgica e tambm idealista do discurso municipalista
brasileiro desde a dcada de 1940, que foi retomado com vigor por
ocasio do debate constituinte da dcada de 1980. Nesse debate,
foi completamente desconsiderada toda uma tradio de pensa-
mento poltico sobre a organizao do Estado e da educao bra-
sileiros, analisada neste artigo para mostrar que o debate conside-
rado pioneiro sobre a municipalizao do ensino, entre Ansio
Teixeira e Carlos Correa Mascaro, omitia essa tradio como se a
organizao do ensino em bases municipais estivesse descolada do
debate sobre a organizao do Estado brasileiro, omisso essa que
marcar tambm o debate sobre a temtica da dcada de 1980 at
os nossos dias. As concluses indicam a urgente necessidade de
formulao de polticas educacionais que permitam constituir um
sistema verdadeiramente nacional e articulado de educao, consi-
derando os aspectos histricos e polticos especficos que o fede-
ralismo e o municipalismo assumiram no Brasil.
Palavras-chave
Federalismo Municipalizao Organizao do ensino.
Correspondncia:
Gilda Cardoso de Araujo
Rua Aristides Navarro 45, apto 302
29016-040 Vitria ES
E-mail: gilda.vix@terra.com.br
EP v.36n.1 (10).p65 23/4/2010, 13:39 389
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The relation between federalism and
municipalization: challenges for the construction of an
articulated national education system in Brazil
Gilda Cardoso de Araujo
Universidade Federal do Esprito Santo
Contact:
Gilda Cardoso de Araujo
Rua Aristides Navarro 45, apto 302
29016-040 Vitria ES
E-mail: gilda.vix@terra.com.br
Abstract
This article results from a theoretical study of a historical and
conceptual nature that analyzes the configuration of municipal
and federative political institutions, the form of their assimilation in
Brazil, and how they are articulated to the organization of national
education. It discusses the organization of teaching, insofar as it
relates to the offer of elementary instruction, and its relation to
municipal and federative political institutions, pointing out the
purely ideological and also idealistic construction of the
municipalist discourse in Brazil since the 1940s, which reappeared
vigorously during the constitutional debate of the 1980s. In such
debate a whole tradition of political thinking on the organization of
the Brazilian State and education was brushed aside. This tradition
is discussed here to show that the debate between Ansio Teixeira
and Carlos Correa Mascaro, regarded as pioneering on the
municipalization of teaching, ignored this tradition as if the
organization of teaching were disconnected from the debate about
the organization of the Brazilian State, an omission that is felt
throughout the debate on this issue from the 1980s to this day. The
conclusions drawn here point to the urgent need to reformulate
educational policies, allowing the construction of a truly articulated
national education system, considering the particular historical and
political aspects assumed by federalism and municipalism in Brazil.
Keywords
Federalism Municipalization Organization of teaching.
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O fenmeno de municipalizao das
matrculas na etapa elementar de escolarizao
recente, com uma acelerao notvel a par-
tir da segunda metade da dcada de 1990. Em
menos de cinco anos (a partir da implantao
do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio FUNDEF), a tendncia estadualista
da oferta de instruo elementar, com mais de
um sculo de vigncia, foi invertida.
Evidentemente essa inverso tem estreita
relao com a descentralizao propugnada pelo
movimento Reforma do Estado brasileiro. Os or-
ganismos multilaterais de financiamento indica-
vam, na dcada 1990, o ajuste fiscal duradouro,
as reformas econmicas orientadas para o merca-
do e a inovao dos instrumentos de poltica
social como mecanismos relevantes para garantir
e ampliar a governana do Estado nacional. A
descentralizao das polticas sociais no Brasil,
como muitos trabalhos indicam (Gentili, 1994;
Peroni, 2003; Rosar, 1995; Tiramonti, 1997, en-
tre outros), integra-se nesse quadro de novos
padres de regulao estatal.
Todavia, essa explicao no suficien-
te para o debate sobre a descentralizao do
ensino no Brasil nas ltimas dcadas, que se tra-
duziu na municipalizao. No suficiente, exa-
tamente por desconsiderar toda a histria de
(con)formao do Estado brasileiro e da organi-
zao da educao e por desconsiderar que uma
engenharia institucional complexa como a
descentralizao de perfil municipalista no pode
ser explicada apenas a partir dos determinantes
mais atuais da globalizao.
A municipalizao do ensino
As propostas de municipalizao do
ensino remontam dcada de 1920, com a
atuao da Associao Brasileira de Educao
(ABE), e foram sistematizadas por Ansio Teixeira
nas dcadas seguintes e refutadas por Carlos
Correa Mascaro entre os anos de 1950 e 1960.
A questo restringiu-se a considerar a
municipalizao do ensino como algo espec-
fico da rea, portanto, no dialogou com uma
longa tradio de pensamento poltico que
articulava o debate sobre a organizao do
Estado brasileiro com o debate sobre a organi-
zao da educao nacional. Tambm despre-
zou uma anlise da formao de nossas insti-
tuies polticas municipais e federativas, como
se essas fossem a-histricas e no construdas
social e politicamente.
A retomada do debate sobre a munici-
palizao do ensino na dcada de 1980 tam-
bm incorreu no mesmo reducionismo, com a
configurao de trs tendncias marcantes de
anlise
1
que no se articularam com a questo
da organizao do Estado e muito menos dia-
logaram com a tradio do pensamento poltico
brasileiro. Disso resultou, como enfatizam estu-
diosos do tema, a predominncia de abordagens
ou muito ideologizadas ou muito concretas,
faltando estudos que tivessem um enfoque mais
terico e conceitual.
Federalismo e poder local
Foi nessa ausncia que nos pautamos
para a definio do ttulo desse artigo: federa-
lismo e municipalizao do ensino. O pressupos-
to foi tornar a organizao do Estado brasileiro
e suas instituies municipais e federativas um
problema de poltica educacional, no que tange,
especificamente, oferta da etapa elementar de
escolarizao, que constitui direito do cidado
educao. Esse pressuposto tem um significa-
do ainda maior se considerarmos que a descen-
tralizao do ensino na dcada de 1990 ocorreu
de forma vinculada a uma organizao federativa
1. Categorizadas por ns a partir de trs abordagens: 1) participacionista,
ou seja, artigos, dissertaes e teses que defendiam a associao do poder
local com o poder popular ou da descentralizao com a democracia; entre
os representantes dessa tendncia podemos citar Gadotti (1989; 1993),
Romo (1990; 1992), Bordignon (1989; 1993), Jacobi (1990); 2) prag-
mtica, com trabalhos definindo a descentralizao que enfatizasse delega-
o, recursos e resultados; entre as autoras que mais traduziram essa ten-
dncia podem ser citadas Mello (1986;1990), Maia (1989; 1990, 1995),
Barreto (1990; 1992; 1995); e 3) poltico-ideolgica, com argumentos que
denunciavam a explorao poltica sobre o tema da municipalizao do en-
sino e da falta de consistncia doutrinria das propostas, representada pelos
trabalhos de Cunha (1991), Azanha (1995) e Arelaro (1980; 1989).
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de perfil tridimensional, com o municpio sendo
definido como terceiro ente federado, caso nico
entre as federaes existentes.
Definimos o federalismo como um pac-
to pelo qual vrias unidades territoriais se obri-
gam mutuamente de forma voluntria. Todavia,
o modelo de federalismo erigido nos Estados
Unidos no surgiu para reforar a democracia
e o poder local. Ao contrrio, foi concebido a
partir da necessidade de diminuir o poder lo-
cal, o igualitarismo poltico e a democracia
direta, com o fortalecimento do poder central
e do sistema representativo.
O perodo ps-independncia caracteri-
zou-se pela ameaa de anarquia e de tirania
tanto pela ausncia de um poder central, quanto
pela ausncia de garantias legais contra os inte-
resses parciais de qualquer grupo poltico que
ocupasse as funes pblicas estaduais. Esse
risco entre um desfecho anrquico ou tirnico
era decorrncia das disputas entre as maiorias
devedoras e as minorias credoras a partir do fim
da Guerra de Independncia, quando os comer-
ciantes britnicos comearam a negar novos
crditos aos comerciantes norte-americanos que
no haviam quitado dvidas anteriores. Estes, por
sua vez, comearam a pressionar seus devedo-
res, os pequenos proprietrios rurais, que passa-
ram a se sentir frustrados em seus objetivos de
progresso econmico, ainda mais por terem
contribudo, muitas vezes, com seus prprios
bens para a Guerra de Independncia. Os comer-
ciantes norte-americanos pressionavam os pe-
quenos proprietrios para que pagassem suas
dvidas, mediante apelaes judiciais que impu-
nham priso aos que no quitavam seus dbitos.
Conflitos decorrentes desse contexto ti-
veram grande ressonncia na poltica dos esta-
dos, visto que os pequenos proprietrios endi-
vidados passaram a pressionar os legislativos
estaduais e estes comearam a aprovar medidas
para aliviar a situao dos devedores, principal-
mente pela autorizao de emisso de papel
moeda (Gargarella, 2002).
A questo sobre o alcance do Poder
Legislativo local e a relao entre representan-
tes e representados configurou-se como um dos
principais temas do debate poltico. Isso por-
que esses conflitos ocorreram no contexto ps-
independncia, cujo emblema era a liberdade
diante dos poderes, favorecendo a ampliao da
politizao e da participao mais direta do
homem comum na vida pblica, o que, por sua
vez, expressou um igualitarismo poltico em
que 70 a 90% dos homens adultos podiam
votar ou serem votados (Kramnick, 1993). Esse
foi o contexto mais geral que deflagrou, na
dcada de 1780, os debates em torno da ne-
cessidade no de uma simples reviso, mas de
uma reformulao completa do texto constitu-
cional. Assim, entre 1787 e 1789, os represen-
tantes dos 13 estados norte-americanos inici-
aram a discusso sobre a definio de poderes
que reforassem o poder central, sem, contudo,
enfraquecer o poder dos estados. Estava ento
sendo erigido o Federalismo nos moldes que
conhecemos modernamente.
Em decorrncia desse contexto, uma pri-
meira concluso importante que chegamos cote-
jando com a leitura dos Artigos federalistas que
a associao que normalmente feita entre os
conceitos de federalismo, de descentralizao e de
democratizao carece de sustentao histrica e
conceitual (Hamilton; Jay; Madison, 1993).
Tocqueville (2001), com sua anlise da
igualdade e da democracia na Amrica, e Proudhon
(2001), com sua defesa de um sistema federal
total, viam o modelo de federao erigido nos
Estados Unidos como um artifcio. O primeiro, pelo
fato de o federalismo desconsiderar a pujana do
poder local; o segundo, por associar o federalismo
com o centralismo, visto que teria atribudo poderes
demasiados Unio.
O modelo de federalismo original no
prescreveu a educao como uma das tarefas
do poder central ou do poder local. Atribumos
isso a dois fatores: o primeiro, que a nfase
dos federalistas no era o igualitarismo polti-
co nem o poder local, porquanto a finalidade
era garantir certa centralizao governamental
propcia segurana e ordem. O segundo
fator estaria ligado anlise dos costumes
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norte-americanos, que atribuam grande valor
educao como instrumento de formao reli-
giosa e moral para a vida em sociedade.
Da anlise sobre a relao entre federa-
lismo, poder local e educao com base nos
clssicos, destacamos que Proudhon (2001) foi
o nico autor que acentuava a educao como
um dos servios pblicos que no deveria pres-
cindir de um papel mais ativo do poder central.
Embora expressasse que s uma federao
universal seria capaz de organizar de forma
igualitria a oferta de escolaridade mdia, argu-
mentava que o poder central seria fundamen-
tal para a fundao, a criao e a instalao de
escolas, segundo as demandas das comunas.
Instituies polticas: federalismo
e municipalismo
No Brasil, a descentralizao desde muito
cedo foi assumindo contornos federalistas e de-
pois municipalistas. Adotou-se como ideia corren-
te a frmula que identifica o federalismo com
maior democracia e maior descentralizao e, no
geral, referimo-nos a esses aspectos como com-
ponentes essenciais de qualquer federao. Cons-
tatamos que essa frmula precisa ser bastante
relativizada, na medida em que, como tributria
da ideia de contrato social, a ideia de federao
(ou o contrato federativo) pode estar vinculada a
uma lgica de perfil bastante centralizador e at
mesmo antidemocrtico.
Quanto ao municpio, desde a sua ori-
gem, em Roma, nunca esteve associado aos
princpios de autonomia local, uma vez que
surgiu como estratgia do Estado romano para
coordenar a ao poltica nos territrios con-
quistados, depois serviu de instrumento rele-
vante para a configurao do Estado absolutis-
ta portugus e, por fim, como mecanismo do
reino portugus para colonizao das terras
brasileiras, no que diz respeito ao controle da
aristocracia colonial e da arrecadao de tribu-
tos e rendas. Nesse sentido, ao contrrio das
comunas europeias, que consolidaram pactos
com o poder central para fazer frente s prer-
rogativas da nobreza, os municpios foram
configurados apenas como brao poltico da
estratgia de centralizao do poder (DAquino,
1940; Herculano, 1916; Zenha, 1962; Faoro,
2000; Leal, 1993).
Em decorrncia dessa associao entre o
municpio e os interesses centralizadores, a con-
figurao das instituies federativas no Brasil no
considerou o municipalismo, uma vez que as
ideias federalistas surgiram como contraposio
excessiva centralizao monrquica. No havia
sequer, nas demandas federalistas, os clamores
republicanos, visto que o liberalismo brasileiro,
antes mesmo de propugnar as liberdades civis,
tomou para si a bandeira da descentralizao
como forma de adaptao poltica s novas ne-
cessidades econmicas advindas do fim do trfi-
co de escravos e da mudana do eixo econmi-
co do Nordeste para o Sudeste (Carvalho, 1993;
1998; Torres, 1967).
Se nos Estados Unidos o federalismo sur-
giu como alternativa s tendncias centrfugas
das 13 Colnias, no Brasil, surgiu como alterna-
tiva centralizao poltica e administrativa do
perodo colonial e imperial. O mote era pr fim
ao poder central nas eleies locais e acomodar
as elites regionais nos postos de comando. As-
sim, se na prpria ideia original de federao no
encontramos sustentao terica para associ-la
descentralizao e democratizao do poder
poltico, tampouco poderemos encontrar essa
associao no Brasil, porquanto fora o regiona-
lismo a base para a defesa da organizao fede-
rativa. Por isso, nos primeiros tempos de implan-
tao do federalismo, aps a Proclamao da
Repblica, a descentralizao caracterizou-se
pela feio estadualista, com a restrio signifi-
cativa da autonomia municipal, embora o muni-
cpio se tenha integrado de forma subordinada
como pea importante na engrenagem da Pol-
tica dos Governadores (Torres, 1967; Abrucio,
1998; Nunes, 1920).
A crise na Bolsa de Nova York, de 1929,
provocou efeitos na economia cafeeira e,
consequentemente, trouxe instabilidade poltica
para as oligarquias rurais, atingindo o pacto
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oligrquico que sustentava a federao erigida em
1891. A Revoluo Constitucionalista de 1932
assinalou o ltimo dos conflitos em torno da fe-
derao, que ficou, por muito tempo, secunda-
rizada ou mesmo esquecida como se houvesse um
consenso em torno de sua pertinncia.
Foi justamente num momento em que o
intervencionismo estatal se expressou como ten-
dncia no cenrio poltico e institucional que o
municipalismo se configurou como uma nova
expresso das demandas por autonomia local.
Todavia, somente em meados da dcada de 1940,
com o processo de abertura poltica aps o Esta-
do Novo, que o municipalismo ganhou contor-
nos mais ntidos, como movimento reivindicatrio
que conseguiu assegurar, na Carta de 1946, dispo-
sitivos que previam a repartio de rendas e de
competncias para os municpios.
Esses dispositivos foram resultados da
presso exercida pela campanha municipalista
liderada por Rafael Xavier, em que encontramos
argumentos altamente reveladores da natureza
ideolgica e idealista desse movimento. Na
verdade, a anlise da campanha municipalista
no Brasil, em qualquer poca, revela que os
nicos que lutaram pelos municpios e defen-
deram a autonomia municipal foram os munici-
palistas (Xavier, 1948; Nunes, 1957). No foram
liberais, positivistas, separatistas nem autorit-
rios, simplesmente municipalistas. Dessa forma,
a federao tridimensional que comeou a
configurar-se a partir dessa campanha no foi
obra poltica de nenhuma tradio de pensa-
mento poltico isoladamente.
Antes da campanha de Rafael Xavier, no
havia um movimento orgnico em prol das fran-
quias municipais, mas somente vozes isoladas,
como a do jurista, escritor e historiador Joo de
Azevedo Carneiro Maia, considerado por alguns
como "O Pai do Municipalismo Brasileiro", em
virtude de uma monografia que escreveu em
1878 e que foi publicada em 1883, intitulada O
municpio: estudos sobre administrao local.
Nesta, o autor abordava a histria das 'comunas'
na Europa e propunha um sistema de organiza-
o municipal para que se repensassem as nos-
sas antigas estruturas coloniais. A monografia foi
reeditada por seu neto, Mario Maia Coutinho, em
1962 sendo prefaciada por Corifeu de Azeve-
do Marques , provavelmente para contestar a
aprovao do projeto de lei do Deputado Fede-
ral Medeiros Netto, do ano de 1951, propondo
considerar Tavares Bastos Patrono dos muni-
cpios brasileiros. Essa aprovao foi, inclusive,
aplaudida e apoiada pelo prprio Rafael Xavier,
na poca presidente da Associao Brasileira dos
Municpios ABM.
Da campanha liderada por Rafael Xavier,
foi fundada a ABM, cujas bases de defesa do
municipalismo eram marcadas por incoernci-
as. A primeira foi a evocao constante do pen-
samento nacionalista e autoritrio de Alberto
Torres como fundamento terico e poltico da
campanha. A segunda incoerncia diz respeito
ao completo desconhecimento da situao de
tutela das vilas no perodo colonial, visto que
a campanha afirmava a defesa de um retorno s
origens dos nossos primeiros ncleos coloniais,
para destacar a autonomia local como um dos
componentes intrnsecos da nossa formao
cultural, social e poltica. A terceira incoerncia
foi apontar o modelo dual de federao carac-
terizado pela Unio e pelos estados como uma
inverso do regime federativo que originalmente
e em todas as federaes existentes se carac-
terizava pela dupla e no pela tripla soberania.
A campanha municipalista, com a con-
sequente fundao da ABM, apesar de originada
de grandes equvocos histricos e conceituais,
sobrepujou o debate sobre o federalismo como
forma de organizao nacional. O federalismo, a
partir da promulgao da Constituio Federal de
1946, no s deixou de ser tema de reflexo
mesmo considerando as estruturais desigualdades
entre estados e regies como foi ampliado, com
uma interpretao de autonomia municipal to
alargada que conferia ao municpio status de
membros da federao.
No perodo de redemocratizao do pas,
aps o Regime Militar, a campanha municipalista
foi retomada com a atuao do Instituto Brasi-
leiro de Administrao Municipal (IBAM), tribu-
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trio do movimento da dcada de 1940. Essa
retomada tambm foi perpassada por um vis
ideolgico e idealista ao inserir formalmente, na
Constituio Federal de 1988, o municpio como
ente federado. Essa insero no levou em con-
siderao os impactos polticos nem os impac-
tos financeiros e acirrou ainda mais os conflitos
federativos ao adotar os mecanismos de compe-
tncias comuns num contexto histrico marca-
do por um federalismo altamente predatrio.
Todavia, a inscrio do municpio como ente
federado e a constituio dos sistemas municipais
de ensino no Texto Constitucional de 1988 em
que pese o engajamento de muitos educadores na
retomada da temtica da municipalizao do en-
sino no foram defendidas pelas entidades da
rea de educao que se fizeram presentes no
debate constituinte. Ao contrrio, essas entidades
foram bastante cautelosas quanto s teses muni-
cipalistas na organizao do ensino brasileiro. Foi
a atuao do IBAM, na Subcomisso de munic-
pios e regies, que consolidou a inscrio de uma
federao tridimensional no Texto Constitucional
de 1988, representando o ponto de convergncia
entre o municipalismo e o federalismo, como ins-
tituies polticas, e a organizao da educao
brasileira, convergncia tecida por equvocos
conceituais e histricos que reduziram a democracia
descentralizao municipalista (Brasil, 1987a;
1987b; 1987c).
Alm de desconsiderar as questes tcni-
cas de repartio de rendas e de competncias e
a questo sociopoltica das profundas desigualda-
des entre regies, estados e municpios (Souza,
2001), o debate constituinte desprezou toda uma
tradio de pensamento poltico brasileiro com
slida reflexo sobre a relao entre municpio,
federao e educao, que resgatamos, em par-
te, neste artigo, a fim de problematizar a atual
organizao do Estado e da educao nacional.
Federalismo e municipalizao
do ensino: ideias polticas
Tavares Bastos (1975) pode ser conside-
rado um dos primeiros formuladores da ideia
de federao no Brasil. Considerava que a es-
sncia das reformas liberais no pas era a garan-
tia da autonomia das provncias e propunha
como modelo de organizao nacional uma
monarquia federativa com educao poltica
que reforasse as virtudes cvicas.
Assim, o alicerce de sua defesa de uma
descentralizao federativa era a provncia e no
o municpio. Quanto organizao da educao
no pas, sua proposta consistia na criao de uma
taxa escolar que no confrontasse com o princ-
pio da gratuidade do ensino, sendo que a provn-
cia teria papel preponderante na disseminao da
instruo elementar com a colaborao do Gover-
no Central para as pequenas provncias (com
menor capacidade oramentria).
Assim como Tavares Bastos, Rui Barbo-
sa (1946) foi outro personagem emblemtico
no debate da configurao histrica das ideias
de federalismo e educao no pas. Os Parece-
res de 1882 destacavam a necessidade de uma
organizao nacional do ensino, pois uma re-
forma radical do ensino pblico seria a primeira
de todas as necessidades da ptria. Tambm
traziam a proposta do estabelecimento de um
fundo escolar mediante a cobrana de taxa, tal
qual o modelo de Tavares Bastos. Esse fundo
escolar no deveria ser uma instituio provin-
cial, tal qual defendia Tavares Bastos, mas sim
nacional, e o Governo Central deveria colabo-
rar com governos locais com a criao de no-
vos aportes financeiros.
Contudo, a posio de Rui Barbosa (1947)
quanto ao necessrio equilbrio entre um proje-
to nacional de educao e a autonomia local foi
negligenciada no processo de implantao da
federao brasileira, processo do qual foi um dos
protagonistas. Ainda observa-se uma grande con-
tradio no pensamento de Rui Barbosa quanto
oferta de instruo elementar no perodo entre
os pareceres e a Proclamao da Repblica, pois
no projeto constitucional de sua lavra, a educa-
o no era colocada como um projeto nacional,
como constava nos Pareceres de 1882.
No entanto, fica evidente que Rui Barbo-
sa defendia, como Tavares Bastos, a preponde-
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rncia das provncias sobre as municipalidades
no seu projeto de federao. E como poltico e
intelectual engajado ao liberalismo de seu tem-
po, tambm acentuava a precedncia da fede-
rao sobre o conjunto de todas as medidas da
reforma liberal.
No recente o mito da superioridade
paulista em relao s demais provncias/esta-
dos da federao. A imagem de uma locomo-
tiva puxando 20 vages, presente durante os
embates da Revoluo Constitucionalista de
1932, foi construda muito antes, ao final do
Imprio, com o movimento separatista liderado
por Joo Alberto Sales (1983). Em sua obra A
ptria paulista, defendia o regime republicano
nos moldes norte-americanos, assegurando li-
berdades aos proprietrios rurais paulistas.
Para ele, o Separatismo seria um elemento de
progresso poltico que deveria preceder a
federao. Alm disso, seria um poderoso me-
canismo para garantir a autonomia do ensino
na provncia de So Paulo.
Jlio de Castilhos (2003) ganhou noto-
riedade na provncia do Rio Grande do Sul
mediante o exerccio do jornalismo poltico.
Desde a sua passagem pela Faculdade de Direi-
to de So Paulo, onde escreveu para os peri-
dicos estudantis A Evoluo e A Repblica,
vinha aprimorando as suas qualidades de jorna-
lista poltico que incitava polmicas. Entretan-
to, foi como editor de A Federao, rgo do
Partido Republicano Rio-Grandense, a partir de
1884, que ficou conhecido pela sua pregao
do positivismo comteano, sua crtica cida
monarquia e defesa intransigente da abolio
da escravatura.
Assim, a Monocracia comteana foi a base
do castilhismo (forma de governo republica-
na e ditatorial). Castilhos participou do proces-
so constituinte de 1890, defendendo interpre-
tao radical do federalismo e, no Rio Grande
do Sul, redigiu praticamente sozinho um pro-
jeto constitucional de feies marcadamente
monocrticas. No Rio Grande do Sul, pode-se
afirmar que o castilhismo significou a submis-
so dos municpios gachos e tambm valori-
zao do ensino, pois colocou a educao
pblica no topo das despesas do estado.
Alberto Torres (1982), escritor e poltico
que representa o pensamento autoritrio brasilei-
ro, integrou o grupo dos crticos da Constituio
de 1891. Para ele, a federao teria se transformado
em estadualismo. Nesse sentido, propunha uma
organizao do Estado cujos elementos fossem o
nacionalismo e as corporaes. Denunciava a de-
sorganizao das instituies em decorrncia da
implantao de modelos estranhos nossa realida-
de, pois as autonomias estaduais e municipais
seriam os nervos mais sensveis da nossa poltica.
Assim, defendia a necessidade de reforo dos
poderes federais, visto que a nfase nos poderes
estaduais representava ampliao dos antagonis-
mos e dos conflitos. Em sua proposta de projeto
constitucional, o poder central deveria intervir nos
estados para garantir educao.
Antnio Paim (1987), ao comentar a vida
e a obra de Oliveira Vianna, destaca que, na
Primeira Repblica, o pas teve um arcabouo
constitucional que diferia flagrantemente da
atuao dos governantes e que, nesse contexto,
vrias formas de autoritarismo foram elaboradas,
sendo a primeira delas o castilhismo de inspira-
o comteana que desprezava solenemente o
liberalismo. Para Paim (1987), foi exatamente a
elite castilhista-borgista que chegou ao poder
com o Movimento de 1930 e o Estado Varguista.
Contudo, outras doutrinas autoritrias esti-
veram presentes no cenrio poltico brasileiro como
a de Jackson Figueiredo, que fundamentaria o
integralismo; a de Francisco Campos; e a de Aze-
vedo de Amaral, entre outros. Oliveira Vianna foi
colaborador de Vargas
2
, mas segundo Paim (1987),
sua teoria tinha algo a ver com o autoritarismo, mas
no se reduzia a isso.
Oliveira Vianna (1938; 1987; 2002) te-
ria, mais do que defendido outra teoria autori-
tria, desenhado uma proposta inteiramente
original ao destacar que a modernizao do
pas deveria abranger o plano das instituies
polticas, como pretendiam os liberais desde a
2. Depois da Revoluo de 30, tornou-se Consultor da Justia do Trabalho.
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independncia, mas essa modernizao s po-
deria ser levada a termo pelo Estado, o que
Wanderley Guilherme dos Santos (1998) chamou
de autoritarismo instrumental, ou seja, a ideia de
que o autoritarismo seria um instrumento transitrio
para ser utilizado num pas com grande diferenci-
ao poltica, social, territorial, cultural e econmi-
ca, a fim de se chegar implementao de insti-
tuies liberais autnticas. Assim, s o Estado te-
ria condies de romper com as tradies dos cls
e instituir, de fato, um liberalismo poltico.
Para Vianna (1987), os verdadeiros cons-
trutores da nacionalidade procuravam mecanismos
de reforo do poder central, enquanto os liberais
lutavam pelo municipalismo, pelo federalismo,
pela democracia como sinnimos do progresso
poltico, o que seria um equvoco visto que a or-
ganizao municipal foi anterior organizao
social e por ato de delegao do poder central.
Da, segundo ele, o idealismo e a inadequao da
instituio municipal no Brasil. O autor designa
esse fenmeno como marginalismo das elites
polticas, principalmente no que se refere s ideias
homogneas calcadas no modelo norte-americano
de Tavares Bastos e Rui Barbosa.
O mal do federalismo no estaria na
descentralizao, mas sim na sua uniformidade.
Os defensores do federalismo no Brasil no le-
vavam em considerao o despreparo para a au-
tonomia local das antigas provncias e acabaram
uniformizando aquilo que pretendiam diversifi-
car. Exemplificando essa crtica, cita Oliveira
Vianna (1938) que se algum se dispusesse a
procurar a originalidade de tipos de governo
local nas vinte constituies estaduais, promul-
gadas aps 1891, deparar-se-ia com absoluta
semelhana entre elas, com a nica exceo do
Rio Grande do Sul, embora as realidades sociais,
econmicas, polticas e culturais de cada estado
da federao fossem muito distintas: O estudo
dos textos das suas Constituies, na sua abstra-
o verbal, de secundria importncia para o
historiador, como para o socilogo (p. 328).
Assim, coerentemente com sua defesa de
um Estado unitrio e desconcentrado, Oliveira
Vianna (1938; 1987; 2002) defende o dirigismo
estatal em matria educacional, no se limitan-
do aos primeiros anos de escolarizao e atin-
gindo at o ensino superior, visto que nesse
nvel era formada a elite dirigente do pas e era
realizada a alta cultura nacional.
Do IV Congresso Nacional dos Municpi-
os, organizado pela ABM no bojo da campanha
municipalista, em 1957, participou tambm
Ansio Teixeira que, representando oficialmen-
te o Ministrio da Educao e Cultura, elabo-
rou e relatou a tese oficial da ABM, intitulada
Municipalizao do ensino primrio. Nesse
documento, podemos vislumbrar algumas
ideias que se tornaram caras aos defensores da
municipalizao nas dcadas seguintes. Perce-
bemos tambm que, a partir desse momento,
o debate sobre a organizao da educao na-
cional foi deslocado do campo mais amplo dos
intelectuais e polticos que no eram edu-
cadores para o campo mais especfico dos
profissionais da educao. A tese da munici-
palizao do ensino no contexto da federao
brasileira assumiu, com esses ltimos, contor-
nos mais ntidos.
Ansio Teixeira evoca, na famosa tese
(Nunes, 1957), o princpio constitucional da
gratuidade e da obrigatoriedade do ensino prim-
rio, destacando que a Carta de 1946 distribuiu as
competncias relativas oferta da etapa elemen-
tar entre os municpios, os estados e a Unio,
estendendo-se a todo o territrio nacional nos
estritos limites das deficincias locais.
Ansio Teixeira (1956) identifica descen-
tralizao, federao e democracia como dimen-
ses indissociveis de uma poltica educacional
que considerasse a unidade na diversidade. Com
esses argumentos, ele parece intencionar co-
locar uma pedra sobre as questes relativas
federao, ao poder local e articulao de
ambos ao tema da organizao da educao
nacional, visto que sumariamente associa fe-
derao democracia, desqualificando, por-
tanto, os opositores da descentralizao ao
tach-los de antidemocrticos.
Essa posio de Ansio Teixeira pode
guardar relao com a sua oposio poltica
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educacional centralizadora desenvolvida a par-
tir de 1930, pois defendia que o governo cen-
tral deveria definir apenas as normas gerais da
educao. Os currculos, os mtodos, as prti-
cas didticas e tudo o que dizia respeito
ordem poltica e didtico-pedaggica deveriam
ficar no campo da autonomia profissional dos
professores. De toda forma, a maneira taxativa
como situa o problema da descentralizao
est eivada de idealismo ou de marginalismo
intelectual, ao desconsiderar, segundo o deba-
te dos autores que ele chama de unitaristas,
as condies objetivas dos municpios e os
aspectos histrico-culturais do povo brasileiro.
Ao que parece, Teixeira (1956) tinha
conscincia do potencial de iniquidade de sua
proposta, mas a possibilidade de ampliao do
sistema sobrepujava a questo da igualdade de
condies de oferta:
Com efeito, as escolas passariam a ser lo-
cais e, desse modo, a ser mantidas em con-
dies desiguais, segundo os recursos dos
municpios, mas, por isso mesmo, a serem
mais numerosas, pois umas custariam me-
nos que as outras. (p. 174)
Enquanto Ansio Teixeira pode ser con-
siderado um idealista no que se refere ao seu
modelo de organizao nacional pautado nas
tradies clssicas do liberalismo de Tavares
Bastos e de Rui Barbosa, o professor da Univer-
sidade de So Paulo, Carlos Correa Mascaro,
pode ser considerado um realista ou um
objetivista no que se refere questo da
municipalizao do ensino.
Pouco depois da divulgao da tese so-
bre a municipalizao do ensino de Ansio
Teixeira no IV Congresso das Municipalidades,
Carlos Correa Mascaro publicou, no ano de
1960, o livro O municpio de So Paulo e o
ensino primrio, originalmente uma monografia
para o concurso de livre-docncia na cadeira de
Administrao Escolar e Educao Comparada
da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da
Universidade de So Paulo.
Nessa obra, o autor comea enunciando
que o municipalismo estaria ganhando um n-
mero cada vez maior de adeptos entre aqueles
que viam na descentralizao uma das chaves
para a soluo de vrios problemas ligados ao
subdesenvolvimento do pas e tambm entre
aqueles que invariavelmente adotavam novida-
des para no serem acusados de anacronismo.
Para o autor, a municipalizao, mais do que
transferncia ou ampliao de atribuies ad-
ministrativas, significava responsabilidades re-
lativas ao financiamento da obra a ser realiza-
da. Esse seria para ele o n grdio do debate
sobre a municipalizao do ensino. Mascaro
(1960) indica que o desinteresse dos poderes
locais pelo ensino talvez decorresse da escas-
sez de recursos financeiros, uma vez que os
municpios brasileiros sempre foram os menos
dotados de rendas pblicas, mas tambm suge-
re que o desinteresse pela expanso do ensino
teria causas ligadas aos interesses dos chefes
polticos locais de no perderem braos no
trato da lavoura.
Carlos Correa Mascaro, com esse estudo,
contrapunha-se ao flego que as teses muni-
cipalistas ganhavam na dcada de 1940, situando
a questo nos marcos histrico-culturais da forma-
o social brasileira e na realidade da administra-
o pblica da capital paulista. Foi justamente a
partir da polarizao entre seus argumentos e os
de Ansio Teixeira que o debate sobre a mu-
nicipalizao do ensino ressurgiu na dcada de
1980. No entanto, esse debate no mais conside-
rava a questo federativa como inerente s propos-
tas em disputa. Nada do que formou essa longa
tradio de debate poltico sobre a organizao na-
cional foi retomado, restando apenas os argumen-
tos circunscritos s especificidades educacionais e
ligado ao participacionismo, ao pragmatismo ou
mesmo denncia do mandonismo local como
impedimento para a municipalizao, mas sem o
resguardo do que a teoria poltica nacional havia
formulado sobre o tema. Nessa ambincia que
a descentralizao de perfil municipalista foi
inscrita na Constituio Federal de 1988, e
sobre os equvocos dessa inscrio, apontados
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a partir dessa trajetria institucional e das ideias
polticas discutidas neste trabalho, que recai-
ro as nossas concluses.
Concluses
Podemos afirmar que a tradio de pen-
samento liberal no Brasil no foi municipalista,
apesar de considerar relevante a organizao
municipal nos moldes equivocadamente comu-
nais. A descentralizao federativa defendida
por Tavares Bastos e Rui Barbosa era provinci-
al, visto que se baseava na federao dual dos
Estados Unidos.
Outra questo relevante que a tradio
de pensamento liberal no foi essencialmente
republicana. Foi federalista antes de qualquer
coisa, associando descentralizao com auto-
nomia provincial e no municipal, em decorrn-
cia, talvez, da estreita relao, no Brasil, entre
o municipalismo e o centralismo.
O no republicanismo com federalismo
da tradio liberal brasileira foi algo que perdu-
rou na nossa trajetria institucional, haja vista que,
por ocasio da reforma constitucional, tivemos um
plebiscito sobre a forma de governo (Repblica
ou Monarquia Constitucional) e o sistema de
governo (Parlamentarismo ou Presidencialismo),
mas no sobre o regime federativo, considerado
clusula ptrea no Texto Constitucional.
Isso, apesar de o federalismo ter assumi-
do o significado de regionalismos que, no passa-
do, foram intensificados pelas teorias e pelos
movimentos separatistas e que hoje permanecem,
de certa forma, no jogo poltico-institucional, sob
a forma predatria de relao entre os entes
federados brasileiros, com reflexos, inclusive, na
organizao da educao nacional, que no as-
segura quantitativa e qualitativamente recursos,
infraestrutura e insumos de forma equnime para
todos os brasileiros.
Nesse quadro, parece-nos que a tradio
de pensamento nacionalista (classificada de
autoritria, com certa razo) deu uma contribui-
o importante ao debate sobre a organizao
do Estado e do ensino, contribuio que talvez
tenha sido desprezada pelos equvocos e pre-
conceitos relacionados s ideias de federao,
municpio, descentralizao e democratizao.
Dessa forma, chegamos aos dias atuais
com a urgente necessidade de formulao de
polticas educacionais que permitam constituir
um sistema verdadeiramente nacional e articula-
do de educao, medida que o Governo Fede-
ral est adotando a partir desse ano com a re-
alizao de conferncias municipais e estaduais
de educao, culminando, no ano de 2010, com
a Conferncia Nacional de Educao (CONAE).
Entretanto, os debates e as proposies das
conferncias municipais, estaduais e nacional
sero incuos se no levarem em considerao
a necessidade de desnaturalizar a federao
como sinnimo de democracia principalmente
a federao tridimensional erigida pela Consti-
tuio Federal de 1988 , bem como se no
realizarem uma anlise criteriosa do carter
predatrio dos entes federados, que incide di-
retamente na prestao dos servios pblicos e,
mais especificamente, na garantia e efetividade
do direito educao da populao brasileira.
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Recebido em 14.04.09
Aprovado em 09.03.10
Gilda Cardoso de Araujo, bacharel em Histria e mestrado em Educao pela Universidade Federal do Esprito Santo
(UFES), doutorado pela Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, professora do Programa de Ps-Graduao
da UFES na rea de Poltica e Gesto Educacional.
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