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PRESENTAZIONE E DISCUSSIONE DI UN MODELLO

PER LACQUISIZIONE DI DOCUMENTI NELLE


INDAGINI IN MATERIA DI APPALTI
Relatore:
dott. Luigi MARINI
sostituto procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Torino
Lappalto di opere pubbliche documenti utili per accertamen-
ti di regolarit
Premessa
Verifica di necessit opportunit, urgenza
Laccertamento di regolarit e di oculata gestione di un appalto
pu richiedere lastensione dellanalisi agli atti preparatori ed ai prov-
vedimenti amministrativi di supporto.
Le verifiche sono abitualmente circoscritte alla corrispondenza
contrattuale ed alla gestione e contabilit del cantiere, trascurando
a volte la fase pi significativa, la nascita stessa delliniziativa, con-
siderata insindacabile prerogativa della facolt decisionale politico-
amministrativa.
Inchieste recenti hanno messo in evidenza che alcune opere e
soprattutto i programmi per la realizzazione di grandi infrastruttu-
re con la copertura parziale e totale a carico del pubblico, hanno la
doppia matrice nella predisposizione di un piano di finanziamento
e nella precostituzione dei soggetti singoli e associati abilitati allap-
palto. Qualche indicazione potrebbe emergere dalla rilettura di leg-
gi statali e regionali e di provvedimenti amministrativi finalizzati
allapertura di cantieri senza garanzie di copertura per la prosecu-
zione ed il completamento dellopera.
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Una giustificazione ricorrente lemergenza per situazioni che
notoriamente sono croniche con effetti spesso distorcenti e peggio-
rativi: emergenza casa, occupazione, trasporti, sanit, inquinamento,
rifiuti e via dicendo.
In essenza di un provvedimento quadro per dare una soluzione al
problema facile riscontrare che il fine non lopera ma la spesa.
La carenza di motivazioni, la constatazione di inutilit dellope-
ra, lassenza di valutazioni sugli effetti indotti, linconsistenza dei pre-
testi e la forma stessa dellappalto, sono altrettanti motivi di sospet-
to che si tratti di un appalto fine a se stesso.
Una pratica che negli ultimi anni ha registrato un improvviso
consenso costituito dalla delega ad Enti ed a Societ, incaricati di
gestire lintera operazione per conto della pubblica amministrazione,
comprese le fasi squisitamente decisionali quali la progettazione, il
reperimento dei finanziamenti, lacquisizione delle aree, le funzioni
di controllo dei lavori e della contabilit.
Una forma originata dallappalto in concessione del 1929 che da
eccezionale diventata abituale senza adeguata motivazione fino ad
assumere contorni sempre pi incerti per i complessi intrecci politi-
ci professionali e societari che stanno appena emergendo nelle re-
centi inchieste giudiziarie.
Effetti indotti dalle cadenze del finanziamento
La condotta dellappalto ed il controllo del buon uso delle risorse
finanziarie possono essere influenzati dalle cadenze dei finanziamenti.
La condizione ottimale offerta dal finanziamento in una uni-
ca soluzione e comunque dalla garanzia della disponibilit dellinte-
ro importo per la realizzazione dellopera e del rispetto delle sca-
denze imposte dallandamento dei lavori.
per frequente il ricorso al finanziamento ripartito in pi bi-
lanci senza la garanzia per la continuit del cantiere fino ad opera
conclusa.
il caso dei finanziamenti a pioggia per accontentare tutti con
uno stanziamento iniziale, per innescare molti cantieri, molti appal-
ti, molti favori.
Quasi sempre questa condotta contrasta con il principio della ri-
partizione dei lavori in lotti funzionali. Soprattutto nella fase ini-
ziale buona parte dei fondi sono assorbiti in movimenti di terra, fon-
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dazioni, strutture portanti vale a dire in opere incomplete e si pre-
sta a rivendicazioni per fermo cantiere, guardiania, interessi passivi.
La discontinuit del finanziamento comporta revisioni della spe-
sa preventivata, fa saltare gli stanziamenti e gli assetti di bilancio
con effetti modificatori sui rapporti contrattuali fra stazione appal-
tante ed impresa con ampi spazi alla discrezionalit (in contrasto
con la rigorosa impostazione della legge sulle contabilit delle ope-
re pubbliche).
Si presentano situazioni diverse:
appalto per lintera opera con consegne frazionate;
un appalto iniziale e successive riprese del cantiere con nuovi
accordi con la stessa impresa;
procedure di estensione praticamente illimitate rispetto allim-
porto dellappalto iniziale;
appalti indipendenti, anche con altre imprese, man mano che
vengono stanziati i fondi.
Queste situazioni influiscono sulla individuazione dei lavori da
realizzare in ciascuna fase soprattutto in relazione alle modalit di
stralcio ed alla possibilit di manipolazione a favore dellimpresa
(scelta di lavori pi remunerativi, impianto minimo di cantiere).
La discontinuit del cantiere, soprattutto nel caso di successio-
ne con imprese diverse, intreccia e confonde le responsabilit fino al
disconoscimento delle opere eseguite dallimpresa precedente con
nuova possibilit di manipolazione contabile.
Presenza di due o pi imprese
Un caso frequente costituito dalla presenza simultanea di pi
imprese nello stesso cantiere.
Intralci fra le imprese e sfasamenti nellordine dei lavori condu-
cono inevitabilmente alla manomissione di manufatti gi eseguiti e
pagati ed il riconoscimento di nuovi oneri per demolizioni, adatta-
menti e rifacimenti. La mancanza di coordinamento pu dipendere
dalla organizzazione del cantiere da parte delle imprese, dai tempi
della emanazione degli ordini la parte della Direzione dei Lavori, ma
anche dagli organi decisionali se i tempi dellaffidamento dei singo-
li appalti non seguono lordine dovuto.
Il risultato finale si riassume in una effettiva o presunta incon-
trollabilit della spesa.
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Variante e riserve
Una voce a parte costituita dalle varianti in corso dopera che
non discendono da un motivato cambiamento del programma, ma
dalla sommariet delle indicazioni di progetto o dalla sostituzione di
prestazioni ritenute troppo onerose per limpresa con altre pi van-
taggiose (con diverse giustificazioni che vanno dalla irreperibilit sul
mercato di forniture secondo contratto fino a difficolt operative ri-
tenute imprevedibili).
Un capitolo che coinvolge Direzione dei Lavori e Collaudatore
quello delle controdeduzioni alle pretese dellimpresa a maggiori com-
pensi, le cosiddette riserve. Fondamentale la verifica della relazio-
ne riservata del Direttore dei Lavori che costituisce il principale ri-
ferimento per le conclusioni del Collaudatore.
Il rigetto delle riserve (a cura della Direzione dei Lavori) con im-
propriet o insufficienza di motivazione, pu influire sul collaudo e
comportare indebiti scostamenti dalla spesa prevista.
Visto di esecutivit
In alcuni casi non oggetto di un documento autonomo ma
solo un visto apposto sui documenti deliberativi.
A - Atti preliminari (*)
Proposta e definizione dellintervento
Le iniziative che preludono ad un appalto devono essere motivate con
la definizione degli scopi, della congruit della spesa e la dimo-
strazione della copertura finanziaria. Gli atti deliberativi non con-
tengono sempre tutti gli elementi per un giudizio sulla traspa-
renza dellintervento e pu soccorrere lacquisizione di relazioni
e dibattiti preliminari con le tesi di maggioranza e opposizione.
[Rapporti Preliminari Deliberazioni Rassegna stampa]
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(*) Tra parentesi quadre vengono indicati i documenti da acquisire.
Individuazione degli operatori
Nel caso di iniziative miste con la partecipazione dellEnte pubblico
e di operatori privati, questi devono essere individuati.
[Societ Soci Amministratori]
Il finanziamento
Determinazione della spesa preventiva: importo dei lavori, spese
tecniche, spese gestionali, oneri fiscali, interessi passivi.
[Quadro economico]
Fonti di finanziamento: articoli di bilancio, mutui, finanziamento
pubblico, partecipazione privata.
[Deliberazioni Lettere di assegnazione dei fondi Quote di par-
tecipazione]
Condizioni e scadenze dei finanziamenti pubblici.
[Termini di legge Organi decisionali Organi di controllo Con-
dizioni per lutilizzazione dei fondi]
Gli incarichi professionali
Progetto;
[Nomine Disciplinare lincarico]
Direzione dei Lavori;
[Nomine]
Alta sorveglianza per appalti in concessione (L. 1137/29);
[Nomine]
Collaudo
[Nomine]
Il progetto
a) Concessione Edilizia
Parere della Commissione Edilizia Comunale;
[Verbale]
Concessione Sindacale;
[Concessione Progetto autorizzato]
b) Nulla-osta di altri Enti
Vigili del Fuoco;
[Nulla-osta]
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Sovrintendenza ai beni archietettonici;
[Nulla-osta]
Sovrintendenza ai beni ambientali;
[Nulla-osta]
Unit Sanitaria Locale;
[Nulla-osta]
Organi di tutela forestale od idro-geologica;
[Nulla-osta]
Autorit di bacino (magistrato alla acque).
[Nulla-osta]
c) Verifica di conformit con autorizzazione o dispositivi preordina-
ti allopera
Provincia;
[Leggi o deliberazioni]
Regione;
[Leggi o deliberazioni]
Stato.
[Leggi o deliberazioni]
d) Approvazione del progetto
Atti dellorgano decisionale
[Deliberazione/verbale Visto]
e) Conformit con gli strumenti urbanistici
piano territoriale;
[Stralcio/planimetria Norme]
piano regolare comunale;
[Stralcio/planimetria Norme]
piani esecutivi;
[Planimetria Norme]
piani infrastrutturali;
[Stralcio]
regolamento edilizio.
[Stralcio]
f) Difformit con gli strumenti urbanistici
varianti agli strumenti urbanistici generali;
[Deliberazione comunale Approvazione regionale Stralcio]
variante agli strumenti urbanistici esecutivi.
[Deliberazione comunale Progetto Norme]
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g) Impatto ambientale
affidamento professionale;
[Nomine]
relazione.
[Approvazione o presa datto]
Disponibilit delle aree
atti di acquisizione;
[Elenco catastale Atti di esproprio Atti di acquisizione bonaria
Occupazione durgenza]
congruit del prezzo;
[Perizie]
accordo per uso temporaneo o di prestazioni.
[Servit perpetua Servit temporanea]
B Documenti per lappalto.
Il progetto esecutivo
Documenti ad uso interno della stazione appaltante per la deter-
minazione della base dasta.
[Computo metrico analitico Computo metrico estimativo Qua-
dro economico]
Documenti a disposizione dei concorrenti per la formulazione
dellofferta.
[Progetto Capitolato generale Capitolato speciale Elenco prez-
zi Analisi prezzi]
C La gara
I procedimenti dipendono dal tipo di gara: asta pubblica, licitazione
privata, appalto concorso, trattativa privata, cottimo fiduciario,
appalto in concessione.
[Deliberazione]
La procedura scelta per lappalto deve risultare da atti deliberativi
dellEnte appaltante.
[Deliberazione]
Nomina della Commissione aggiudicatrice.
[Deliberazione]
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Procedure speciali
Alcuni tipi di gara richiedono una appropriata motivazione: trattati-
va privata, appalto concorso, concessione di costruzione di ope-
re pubbliche.
La motivazione pu risultare da atti preliminari o essere inserita nei
provvedimenti deliberatori.
[Atti preliminari Deliberazionee]
Trattativa privata.
ritenuta una forma eccezionale di contrattazione da praticare quan-
do ricorrono gli estremi durgenza, la difficolt di trovare pi
ditte idonee, linfruttuosit di due esperimenti dasta.
[Relazione Deliberazione]
Appalto concorso.
Da applicare per speciali lavori o forniture (tecnologia in esclusiva,
brevetti, personale tecnico specializzato, attrezzature ecceziona-
li, alto rischio).
La persone o le ditte interpellate devono produrre i progetti tecnici
con le condizioni alle quali sono disposte ad eseguirle.
La stazione appaltante deve predisporre un progetto di massima per
lindividuazione dellopera.
[Progetto e norme di massima]
La stazione appaltante deve preventivamente stabilire i criteri di va-
lutazione a cui attenersi in sede di esame comparativo delle of-
ferte.
[Criteri di valutazione]
Concessione di costruzione di opere pubbliche.
una procedura che trasferisce nel concessionario scelte e poteri di-
screzionali della pubblica Amministrazione: progettazione, ac-
quisizione delle aree, conferimento di appalti, direzione dei la-
vori, contabilit ecc.
LAmministrazione concedente deve dimostrare limpossibilit tecni-
ca ed organizzativa a gestire direttamente tutte le predette fun-
zioni con il suo apparato o con questo integrato da incarichi
professionali sotto il suo diretto controllo.
[Analisi della impossibilit di gestione Deliberazione]
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La scelta del concessionario deve essere motivata. Dopo il D.P. C.M.
n 55 del 10.01.1991 il bando di gara deve essere approvato a
termini del detto decreto.
[Approvazione del bando di gara]
Pubblicit della gara dappalto
Nel caso di asta pubblica la pubblicit della gara fa riferimento allim-
porto previsto (dopo il decreto legislativo n 406 del 19.12.1991
stabilisce nuove norme per le gare CEE).
a seconda degli importi;
[Albo pretorio Bollettino regionale Gazzetta ufficiale G.U. del-
la Comunit Europea]
per le gare indette dallAmministrazione dello Stato, da Enti ed
aziende autonome a carattere nazionale e dellANAS;
[Gazzetta ufficiale]
prevista la pubblicazione ridotta per motivi di urgenza per im-
porti fino ad un milione di ECU.
[Albi appositi della stazione appaltante]
Norme particolari
Solo in relazione alle condizioni stabilite con il bando di gara ed al-
le lettere di invito (licitazione privata), possibile verificare la
regolarit delle altre procedure con particolare riferimento alla
preselezione, agli accertamenti di idoneit, alla esclusione.
Aggiudicazione
Sulla base della procedura di aggiudicazione stabilita dal bando o
dalla commissione si possono individuare i documenti compro-
vanti i criteri di valutazione e definizione della graduatoria.
[Verbali delle sedute della commissione]
Elenco concorrenti ammessi.
[Verbale]
Elenco concorrenti esclusi.
[Verbale]
Verbale di aggiudicazione.
[Verbale]
Pubblicit prima della stipulazione del contratto: dipende dal va-
lore dellappalto.
[Pubblicazione]
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Impegno dellaggiudicatario.
[Atto daccettazione]
D Contratto dappalto.
Documenti a cura della stazione appaltante.
Fanno parte del contratto dappalto elaborati tecnici, documenti
amministrativi e documenti determinanti alla formazione del
prezzo. (Sono esclusi i documenti di perizia riservati: computo
metrico e computo metrico-estimativo).
[Progetto esecutivo Capitolato generale Capitolato speciale
Elenco prezzi Analisi prezzi]
Contratto.
[Atto pubblico]
Documenti a cura dellappaltatore
Allegati al contratto.
[Assicurazioni sociali Assicurazione dei lavori]
Procedure anti-mafia e verifica di ammissibilit
Norme antimafia.
[Certificazione prefettizia art 7, l. 1990/55 Modulo GAP Mo-
dulo sub-appaltatori]
capacit di contrattare con la Pubblica Amministrazione Legge
319/76 art. 21, Codice Penale artt. 317, 318, 319, 320, 321, 353,
355, 356, 416, 416 bis, 437, 501, 501 bis, 640 2 comma.
[Prove degli accertamenti]
E Varianti in corso dopera.
La procedura ricalca quella del progetto principale.
Approvazione della variante.
[Deliberazione]
Concessione edilizia.
[Concessione]
Perizia suppletiva.
[Computo metrico Computo metrico estimativo Quadro eco-
nomico]
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Concordamento nuovi prezzi.
[Verbale di concordamento e deliberazione]
Atto di sottomissione.
[Verbale e deliberazione Atto pubblico]
Finanziamento maggior spesa.
[Verifica di copertura]
Approvazioni e nulla-osta di altri Enti.
F Lesecuzione dei lavori
Opere in cemento armato e strutture metalliche.
deposito del progetto.
[Progetto Attestazione denuncia]
Condotta dei lavori
Lautorit della direzione dei lavori esercitata con dispositivi uni-
laterali, documenti redatti in contraddittorio e documenti con la
presa dellImpresa:
Nellelenco si segue un ordine che rispecchia landamento delle ope-
razioni.
[Verbale di consegna dei lavori Manuale del direttore dei lavori
Giornale dei lavori (Impresa) Ordini di servizio Libretto del-
le misure Registro di contabilit Stati avanzamento lavori (SAL)
Certificati di pagamento Mandati di pagamento Verbali di so-
spensione dei lavori Verbali di ripresa dei lavori Domanda di
proroga Deliberazione di proroga Certificato di regolare esecu-
zione Stato finale]
Utilizzazione anticipata delle opere
[Verbale di consegna provvisoria]
Nel corso dei lavori possono verificarsi situazioni non previste che
richiedano la definizione di quantit e di prezzi a cura della di-
rezione dei lavori con la convalida della Stazione appaltante.
[Verbale di concordamento nuovi prezzi e deliberazione di conva-
lida Atto di sottomissione e deliberazione di convalida Atto
pubblico Pagamento di fatture (fascicolo fatture)]
Possono interessare le comunicazioni interne fra la stazione ap-
paltante ed il direttore dei lavori e la corrispondenza fra il di-
rettore dei lavori e limpresa.
[Corrispondenza]
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Certificati di svincolo relativi alle assicurazioni sociali.
[Certificati]
G Collaudazione dei lavori
Nomina del collaudatore.
[Deliberazione]
le operazioni di collaudo
il collaudatore deve documentare le operazioni preparatorie al col-
laudo.
[Processi verbali di visita Relazioni sulle visite Relazione ri-
servata del collaudatore sulla relazione della direzione dei lavori
Disposizioni del collaudatore in corso di collaudo Certificato di
collaudo Eventuali impugnative]
Avvisi ad opponendum a favore dei creditori.
[Avvisi ad opponendum]
Certificato di cessione dei crediti.
[Certificato]
Relazione del direttore dei lavori sul conto finale.
[Relazione]
Nel caso di pretese dellimpresa inserite negli stati di avanzamen-
to lavori e nel registro di contabilit, la direzione dei lavori re-
dige una relazione riservata per il collaudatore.
[Relazione riservata della direzione lavori]
Elenco dei documenti trasmessi per il collaudo.
[Lettera di trasmissione]
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Allegato
LUXEMBOURG
ARRT DE LA COUR
2 aot 1993
Manquement dtat Procdures de passation
des marchs publics de travaux Drogation.
Dans laffaire C-107/92,
Commissione des Communauts europens reprsente par MM. An-
tonio Aresu et Rafael Pellicer, membres du service juridique, en qua-
lit dagents, ayant lu domicile Luxembourg auprs de M. Nicola
Annecchino, membre du service juridique, Centre Wagner, Krichberg,
partie requrante,
contre
Rpublique italienne, reprsente par M. le professeur Luigi Ferrari
Bravo, chef du contentieux diplomatique di ministre des Affaires
trangres, en qualit dagent, assit de M. Ivo M. Braguglia, avvo-
cato dello stato ayant lu domicile Luxembourg au siege de lam-
bassade dItalie, 5, rue Marie Adelaide,
partie dfenderesse,
21
TRIBUNAL DE JUSTICIA
DE LAS
COMIDADES EUROPEAS
DE EUROPISKE
FLLESSKABERS
DOMSTOL
GERICHTSHOP DER
EUROPSICHEN
GEMEINSCHAFTEN
AIKATHPIO
TN
EYPAKN KOINOTHTN
COURT OF JUSTICE
OF THE
EUROPEAN COMMUNITIES
COUR DE JUSTICE
DES
COMMUNAUTS EUROPENNES
CUIRT
BHREITHIUNAIS NA
gCOMHPHOBAL EORPACH
CORTE DI GIUSTZIIA
DELLE
COMUNIT EUROPEE
HOF VAN JUSTITIE
VAN DE
EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
TRIBUAL DE JUSTIA
DAS
COMUNIDADES EUROPEIAS
ayant pur objet de faire constater que la Rpublique italienne, en
ayan oms dadresser lOffice des publications officielles des Com-
munaute europennes pour la publication au Journal officiel des
Communauts europnnes un avis de march pour la ralisation
dune barrire pare-avalanches dans la localit de Colle Isarco/Bren-
nero, a manqu aux obligations qui lui incombent en vertu de la
directive 71/305/CEE du Conseil, du 26 juillet 1971, portant coor-
dination des procdures de passation des marchs publics de tra-
vaux,
LA COUR
compose de MM. O. Due, prsident, G.C. Rodrguez Iglesias, M.
Zuleeg, J.L. Murray, prsidents de chambres, G.F. Mancini, R. Joliet,
J.C. Moitinho de Almeida, F. Grvisse et D.A.O. Edward, juges,
avocat gnral: M.C. Gulmann,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur,
vu le rapport daudience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie laudience du 31 mars
1993,
ayant entendu lavocat gnral en ses conclusions laudience du 12
mai 1993,
rend le prsent.
Arrt
1. Par requte dpose au greffe de la cour le 1er avril 1992, la
Commission des Communauts europennes a introduit, en ver-
tu de larticle 169 du trait CEE, un recours visant faire con-
stater que la Rpublique italienne, en ayant omis dadresser
lOffice des publications officielles des Communauts europen-
nes pour la publication au Journal officiel del Communauts eu-
ropeennes un avis de march pour la ralisation dune barrie-
22
re pare-avalanches dans la localit de Colle Isarco/Brennero, a
manqu aux obligations qui lui incombent en vertu de la direc-
tive 71/305/CEE du Conseil du 26 juillet 1971, portant coordi-
nation des procdures de passation des marchs publics de tra-
vaux (JO L 185, p,. 5, ci-aprs directive).
2. Le titre III de al directive prvoit, entre autres mesures, des r-
gles relatives une publicit adquate des appels doffres, de ma-
nire ce que tous les entrepreneurs intresss de la Commu-
naut puissente tre informs dune adjudication et ventuelle-
ment y participer.
3. Selon larticole 12 de al directive, les avis dadjudication doivent
tre envoys lOffice des publications officielles des Commu-
nauts europennes, qui en assure la pubblication au Journal of-
ficiel, au plus tard neuf jours aprs la date denvoi. Le quatri-
me alina de cette meme disposition prcise toutefois que, dans
la procdure acclre prvue larticle 15, ce dlai de publica-
tion est de cinqu jours au plus tard aprs la date denvoi.
4. En vertu de larticle 14 de la directive, le dlai de rception des
demandes de participation et celui de rception des offres que
les candidats retenus sont invits prsenter sont chacun de 21
jours au minimum, a compter respectivement de la date denvoi
de lavis et de la date denvoi de linvitation crite faite aux can-
didats. Larticle 15 prcise toutefois que, lorsque lurgence rend
les dlais de larticle 14 impraticables, les pouvoirs adjudicateurs
peuvent appliquer des dlai rduits, savoir douze jours comp-
ter de la date denvoi de lavis, pour les demandes de participa-
tion, et dix jors compter de linvitation crites, pour les offres.
Cette procdure acclr ramne donc le dlai total de al proc-
dure de publicit de 42 jours 22 jours au minimum.
5. Larticile 9 de la directive exempte une srie de cas de lapplica-
tion de ces dispositions en matire de publicit. Plus prcis-
ment, larticle 9, sous d), prvoit une drogation dans la mesu-
re strictement ncessaire, lorsque lurgence imprieuse rsultant
dvnements imprvisibles pur les pouvoirs adjudicaterus, nest
pas compatible avec les dlais exigs par dautres procdures.
23
6. Le 18 juin 1988, lUfficio del Genio civile (office du gnie civil)
de Bolzano, service relevant du ministre italien des Travaux pu-
blics, a pass un march public de travaux avec lentreprise ita-
lienne Collini e Rabbiosi SpA pour la construction dune barri-
re pare-avalanches dans la rgion dite Alpe Gallina, Colle
Isarco/Brennero, sans publication pralable de lavis dappel dof-
fres dans le Journal officiel des Communauts europennes.
7. Considrant cette omission comme une infraction aux disposi-
tions de la directive, la Commission a, par lettre en date du 24
janvier 1990, mis la Rpublique italienne en demeure de lui pr-
senter ses observations dans un dlai dun mois.
8. La rponse donne par le governement italien le 15 mars 1990
a conduit la Commission lui adresser un avis motiv, le 13 f-
vrier 1991. Compte tenu de labsence de raction cet avis, la
Commission a dcid dintroduire le prsent recours.
9. La Commission estime que le governement italien na pas rap-
port la preuve de lexistence dune urgence imprieuse rsul-
tante dvnements imprvisibles, au sens de larticle 9, sous d),
de la directive. A cet gard, elle relve tout dabord que plus de
trois mois se sont couls entre la presentation, le 10 juin 1988,
aux autorits nationales comptentes, du rapport du service go-
logique du ministre de lEnvironment recommandante en lesp-
ce une intervention durgence, et le dbut des travaux, le 21 sep-
tembre 1988, et que, durant cette priode, le gouvernement ita-
lien aurait pu engager la procdire acclre de 22 jours, prvue
par la directive. Elle souligne ensuite que la dernire avalanche
enregistre dans la rgion du Brenner en 1975 ne pouvait justi-
fier une intervention durgence.
10. Selon le gouverneur italien, la position de la Commission ne tient
pas compte du fait nouveau rsultant du rapport gologique su-
smentionn quant au danger imprvisible et imminent davalan-
ches dans la rgion. Il fait valoir que, compte tenu de lurgence
ansi signale, les autorites italiennes ont considr que les travaux
devaient imprativement dbuter avant la fine de lautomne 1988,
que, ds lors, la procdure adminstrative devait tre mene son
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terme durant le bref dlai des trois mois dt et que, partant, le
respect des dispositions de la directive savrait impossibile.
11. Pour un plus ample expos des faits du litige, du droulement
de la procdure ainsi que des moyens et arguments des parties,
il est renvoy au rapport daudience. Ces lments du dosseir ne
sont repris ci-aprs que dans la mesure ncessaire au raisonne-
ment de la Cour.
12. Aux termes de larticles 9, sous d) de la directive, la drogation
prvue par cette disposition, savoir la dispense de tout obli-
gation de publier un avis dadjudiction, est subordonne la ru-
nion de trois conditions cumulatives. Elle suppose en effet lexi-
stence dune vnement imprvisible, dune urgence imprieuse
incompatible avec les dlais exits par dautres procdures, et,
enfin, dun lien de causalit entre lvenement imprvisible et
lurgence imprieuse qui en rsulte.
13. A cet gard, la chronologie analyse en dtail par lAvocat gn-
ral aux points 8 et 13 de ses conclusions montre que rien ne
sopposait ce que le gouvernement italien respecte, in lespce,
les dlais de la procdure acclre, prvus par la directive.
14. En consquence, il convient dadmettre avec la Commission que
le gouvernment italien na pas tabli lexistence dune urgence
imprieuse, au sens de larticle 9, sous d).
15. Ds lors, et sans quil y ait lieu de vrifier si les deux autres con-
ditions de la drogation taient remplies en lespce, il convient
de constater que, la Rpublique italienne, en ayant omis dadres-
ser lOffice des publications officielles des Communauts eu-
ropennes pour la pubblication au Journal Officiel des Commu-
nauts europennes un avis de march pur la ralisation dune
barrire pare-avalanches dans la localit de Colle Isarco/Bren-
nero, a manqu aux obbligations qui lui incombente en vertu
des dispositions de la directive.
25
Sur les dpens
16. Aux termes de larticle 69, paragraphe 2, du rglement de proc-
dure, toute partie qui succombe est condamne aux dpens. La
Rpublique italienne ayant succomb en ses moyens, il y a lieu
de la condamner aux dpens.
Par ces motifs,
LA COUR
dclare et arrte:
1) En ayant omis dadresser lOffice des pubblications officielles de
Communauts europennes pour la publication au Journal Officiel
des Communauts europennes un avis de march pur la ralisation
dune barriere pare-avalanches dans la localit de Colle Isarco/Bren-
nero, la Rpublique italienne a manqu aux obligations qui lui in-
combent en vertu de la directive 71/305/CEE du Conseil, du 26 juil-
let 1971, portant coordination des procdures de passation des mar-
chs publics des travaux.
2) L Rpublique italienne est condamne aux dpens.
Due Rodrguez Igliesia Zuleeg Murray Mancini
Joliet Motinho de Almeida Grvisse Edward
Ainsi prononc en audience publique Luxembourg, le 2 aot 1993.
Le greffier Le prsident
J.-G. Giraud O. Due
26
RAPPORT DAUDIENCE
Manquemente lEtat Procdures de passation
des marchs publics de travaux drogation.
Dans laffaire C-107/92,
Commission des Communauts europennes, reprsente par MM.
Antonio Aresu et Rafaesl Pellicer, membres de son service juridique
en qualit dagents, ayant lu domicile Luxembourg chez M. Ro-
berto Hayder, reprsentant du service juridique de la commission,
Centre Wagner, Kirchberg,
partie requrante,
contre
Rpublique Italienne, reprsente par M. Ivo M. Braguglia, en qua-
lit dagent, ayant lu domicile au sige de lambassade dItalie au
Luxembourg, partie dfenderesse, ayant pur objet de faire constater
que la Rpublique italienne, et en aprticulier lOffice du gnie civil
de Bolzano, en dcidant dadjuger un march portant sur la con-
strution dune barrire pare-avalanches dans la localit de Colle Isar-
co/Brennero et en omettant dadresser un avis de march lOffice
des publications officielles des Communauts europennes pour la
publication au Jornal officiel des Communauts europennes, a man-
qu aux obbligations qui lui incombent en vertu de la directive
71/305/CEE du Conseil, du 26 juillet 1971, portant coordination des
procdures de passation des marchs publics de travaux.
I Cadre juridique et expos des faits
1. La directive 71/305/CEE du Conseil, du 26 juillet 1971, portant
coordination des procdures de passation des marchs publics
des travaux (JO L 185, p. 5, ci-aprs la directive), mise en oeu-
vre in Italie per la loi n 584 du 8 aot 1977, a coordonn les
procdures dadjudication des marchs publics de travaux, pas-
ss dans les Etats membres pour le compte de lEtat, des col-
lectivits territoriales et dautres personees morales de droit pu-
blic, sur la base des principes suivants: interdiction des spcifi-
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cations techniques ayant un effet discriminatoire, publicit suf-
fisante des marchs et laboration de critrs objects de partici-
pation.
2. La directive, qui sapplique aux marchs dun montant gal ou
suprieur un million decus, prvoit dans le titre III, articles
12 et suivants, entre autres, une publicit adquate des appels
doffre donnant tous les intresss de la Communaut la pos-
sibilit dtre informs de ladjudication et ventuellemente dy
participer. En vertu de larticle 12, les avis dajudication dovient
tre envoys lOffice des pubblications officielles des Commu-
nautes europennes,qui en assure la pubblcation au Journal of-
ficiel. Larticle 15 prvoit la possibilit dune procdure acclre
qui ramne le dlai total de la procdure de publicit de 42 jours
22 jours au minimum, pour la procdure restreinte prvue par
larticle 14.
3. Larticle 9 de la directive exempte une srie de cas e lapplica-
tion de ces dispositions en matire de publicit. Larticle 9, sous
d) prvoit une drogation:
dans la mesure strictemente ncessaire, lorsque lurgence
imprieuse rsultant dvenements imprvisibles pour les pou-
voirs adjudicateurs nest pas compatibile avec les dlai exigs
par dautres procdures.
4. Le 18 juin 1988, loffice du gnie civil de Bolzano, service ratta-
ch au ministre des Travaux publics, a lanc et adjug un mar-
ch public de travaux compte tenu dun rapport du Service go-
logique du minster de lenvironnemente italien du 9 juin 1988
(ci-aprs le rapport du Service gologique), pour la ralisation
dune barrire pare-avalanches dans la localit de Colle Isar-
co/Brennero et plus prcisment dand la rgion dnomme Al-
pe Gallina (Hhnerspiel), pour lequel la somme de 10,5 mil-
lards de lires (7 millions dcus approximativement) et alloue,
conformment la loi de finances italienne n 67 du 11 mars
1988, lentreprise italienne Collini e Rabbiosi SpA. Le comit
technique et administratif de lInspection des travaux publics de
Trente a approuv le projet des travaux le 26 avril 1988. Ces tra-
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vaux entrent dand le cadre gneral de la protection contre les
avalanche dans la rgion en question la suite de lavalanche de
1975 qui a cout la vie quatre personnes.
5. Lavis dappel doffres na jamais t publi au Journal officiel
des Communauts europennes.
6. Le dbut des travaux a t fix au 21 setembre 1988. Lordon-
nance du 28 septembre 1988 par laquelle la comune de Bren-
nero a interrompu les travaux a te suspendue par la dcision
n 733 du Conseil dEtat, du 15 novembre 1988. La Cour con-
stitutionnelle de lItalie a confirm la lgalit des travaux le 10
avril 1989. Les travaux ont repris en avril 1989 et ils ont t ter-
mins au cours du mois doctobre 1991.
7. La Commissione a adress aux autorits italiennes, par une let-
tre du 20 juin 1989, una demande dinformation sur lapplica-
tion des articles 7 et 12 de la directive litigieuse et de la direc-
tive du Conseil 85/337/CEE du 27 juin 1985, concernent levolu-
tion des incidences de certains projects publics et privs sur len-
vironment. La prcdure prvue par larticle 169 du trait CEE a
t engage par la lettre de mise en demeure du 24 janvier 1990,
par laquelle la Rpublique italienne tat invite transmettre,
dans un dlai dun mois, ses observations sur le point de vue de
la Commission selon lequel la non-publication au Journal offi-
ciel des Communauts europennes constitue une infraction aux
articles 7 et 12 de la directive 71/305/CEE.
8. Par un telex du 15 mars 1990, la reprsentation permanente de
lItalie auprs des Communauts europenes a rpondu la let-
tre de mise en demeure. Elle a contest les observations de la
Commission et soutenu que la directive litigieuse ntait pas ap-
plicable compte tenu des lement dexceptionnelle urgence et de
limpossibilit de diffrer les travaux, conformment larticle 5,
sous d), de la loi italienne n 584 du 8 septembre 1977 portant
mise en oeuvre de la directive litigieuse et de larticle 41, para-
graphes 5 et 6, du dcret royal n 87 du 23 mai 1924. Ces mo-
tifs avaient t exposs par lOffice du gnie civil de Bolzano
dans un rapport du 4 mars 1986, et avaient t admis lors dune
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runion du 3 avril 1987, qui avait t convoque par lassesseur
rgional. Ils ont te exposs par le maire de Brennero dans le
procs-verbal du 22 janvier 1988, puis confirms dans le rapport
du Service gologique du 9 juin 1988.
9. Considrant ces obsevations comme non satisfaisantes, la Com-
mission a mis, le 13 fvrier 1991, un avis motiv au sens de
larticle 169 du trait CEE, en invitant la Rpublique italienne
adopter les mesure ncessarires pur sy conformer dans un d-
lai dun mois partir de sa notification.
10. La Rpublique italienne na pas rpondu lavis motiv.
II Procdure crite et conclusions des parties.
11. Le recours de la Commission a t enregistr au greffe de la Cour
de 1er avril 1992. La procdure crite a suivi un cours rgulier.
12. La Cour, sur rapport du juge rapporteur, lavocat gneral enten-
du, a dcid douvrir la procdre orale sans mesures dinstruc-
tion pralables.
13. La Commmission a conclu ce quil plaise la Cour:
constater que la Rpublique italienne en ayant omis dadres-
ser lOffice des publications officielles des Communauts
europennes pour la publication au Journal officiel des
Communauts europennes un avis de march pour la ra-
lisation dune barrire pare-avalanches dans la localit de
Colle Isarco/Brennero, a manqu aux obligations qui lui in-
combent en vertu de la directive 71/305/CEE du Conseil,
du 26 juillet 1971, portant coordination des procdures de
passation des marchs publics de travaux;
condamner la Rpublique italienne aux dpens.
14. La Rpublique italienne a conclu ce quil plaise la Cour:
rejeter le recours;
condamner la Commission aux depens.
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III Moyens et arguments des parties
La drogation de larticle 9, sous d) de la directive 71/305/CEE
15. La Commission et la Rpublique italienne ne contestent pas que la
drogation doit faire lobjet dune interprtation stricte et que la
charge de prouver les conditions de drogation incombe celui qui
linvoque (voir larrt du 10 mars 1987, 199/85, Commission/Rpu-
blique italienne, Rec. p. 1039, point 14). Elles sont daccord sur le
fait que les conditions de larticle 9, sous d) de la directive, plus
particulirement lvnement imprvisible et lurgence imprieuse,
sont cumulatives (voir larrt du 18 mars 1992, C-24/91, Commis-
sion/Royaume dEspagne, non encore publi au Recueil, point 13).
16. La Commission soutient que les pouvoirs adjudicateurs italiens
nont pas fourni la preuve de lesistence des conditions justifiant
lapplication de larticle 9, sous d) de la directive en question. Au
contraire selon la Rpublique italienne, lesdites conditions taiens
remplies.
Lvenement imprvisible
17. La Commission ne conteste pas quune avalanche puisse tre en
soi un vnement imprvisible si elle sest dj produite, ou si
elle est imminente. Cependant, la Commission considre quen
lespce, il ny avait aucun risque imminent davalanche ou de
glissement de terrain en 1988 ou au cours des annes suivantes.
18. La Commission, dans son mmoire en rplique, soutient que le
concept dvnement imprvisible est intrinsquement dynami-
que. Llement fondamental du concept se trouve tre le mouve-
ment qui modifie un tat de chose prexistant, en lespce un
passage rapide de la neige. Ainsi, la description dans le rapport
du Service gologique du 9 juin 1988 dun site montagneux par-
ticulire dangereux cause de sa configuration est un lement
statique qui na rien voir avec le concept prcit.
19. La Commission doute quun vnement pass, en lespce la der-
nire avalanche dimportance dans la rgion en 1975, puisse tre
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considr comme imprvisible (voir lordonnance du prsident
de la Cour du 27 septembre 1988, 194/88R, Comission/Rpubli-
que italienne, Rec. p. 5647, point 14).
20. La Commission fait remarquer que si un risque gnral de ca-
tastrophe naturelle justifie une drogation la directive litigieu-
se, cette directive ne serait jamais applicabile dans les rgions
de haute montagne et ne serait pas interprte de faon restric-
tive.
21. La Rpublique italienne fait observer quune tude technique du
Service gologique du 9 juin 1988 avait fait apparatre que les
caractrisques gologiques de la rgion jusqualors inconnues et
non prvisibles rendaient le danger davalanches futures haute-
ment probable, concret et imminent et que ce Service avait re-
command une intervention durgence.
22. Selon la Rpublique italienne, le concept de lvenement impr-
visible ne comporte pas lobligation dattendre que le dommage
de lavalanche se soit produit. Un danger imminent et suffisa-
ment probable davalanches, qui est un lement statique, tel
qutabli dans le rapport du Service gologique, constitue un v-
nement imprvisible.
23. La Rpublique italienne fait valoir que la Commission na pas
examin au moins expressis verbis quun tel danger davalanche
poiurrait constituer un vnement imprvisible.
24. La Rpublique italienne estime que compte tenu du raport du
Service gologique, qui constitue un fait nouveau il nest pas per-
tinent de faire rfrence lavalanche de 1975.
Lurgence imprieuse
25. Aprs avoir fait rfrence lavalanche de 1975, la Commission
relve que les autorits italiennes ont attendu plus de 13 ans
avant de construire une barrire pare-avalanches. Le dlai im-
pos par les articles 12 et suivants ou par larticle 15 qui prvoit
la procdure acclre de la directive, serait seulement denviron
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40 et 22 jours respectivement (voir larrt du 18 mars 1992, C-
24/91, Commission/Royal dEspagne, prcit, point 15) et il ne
reprsente pas un retard excessif compte tenu dune attente de
13 ans.
26. En outre, la Commission ne voit pas pur quelle raison les travaux
ont et entams en semptembre 1988 sans quait t attendu le
droulement dun avis de march rgulier, particulirement par-
ce que les travaux se sont poursuivis jusquen octobre 1991. Ain-
si, la Rpublique italienne na pas prouv la condition durgence
imprieuse prvue par larticle 9, sous d) de la directive.
27. La Commission, dans son mmoire en rplique, souligne quun
dlai de plus de trois mois sest coul entre la transmission du
raport du Service gologique, le 10 juin 1988, et la date fixe
pour le dbut des travaux, le 21 semtembre 1988. En outre, les
travaux ont t termin et tests trois ans et quatre mois aprs
la transmission du rapport du Service gologique. La Commis-
sion en dduit que dune part, si les autorits italiennes avaient
t convaincues de lurgence imprieuse des travaux, elles au-
raient du les commencer immdiatement et que dautre part, si
elles ont attendu trois mois pour la procdure administrative na-
tionale ncessaire, elles ne peuvent pas refuser lapplication de
la procdure de publicit de la directive qui nentrane pas un
delai excessif, particulirement la procdure acclre de larti-
cle 15, en allguant lurgence imprieuse.
28. La Rpublique italienne soutient que les rsultats du rapport du
Service gologique justifiaient lurgence imprieuse et le dbut
des travaux en septembre 1988. La procdure administrative na-
tionale ncessaire a dur trois mois environ. Un dlai de seule-
ment 40 ou 22 jours naurait donc pas t compatible avec le
commencement des travaux avant lhiver 1988/1989 et les di-
spositions relatives la publcit de la directive litigieuse.
29. Dans son mmoire en duplique, la Rpublique italien soutien que
la procdure nationale dune dure de trois mois, qui ncessite
normalement bien plus de temps, prouve lurgence imprieuse de
pocder lexcution des travaux avant lhiver 1988/1989. En ou-
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tre, le dbut des travaux aurait invitablement t report au-del
de la mi-octobre 1988, une priode o il tait dj pratiquement
impossible de travailler, si les autorits italiennes avaient suivi les
rgles de publicit de la directive. Lexceptionnelle urgence na
donc pas permis de respecter la directive litigieuse.
30. Se lon la Rpublique italienne, les faits qui se sont drouls aprs
ladjudication on durante les travaux eux-mmes, ne sont par
pertinents.
IV Rponses aux questions poses par la Cour
31. La Cour a invit le gourvernement italien rpondre par crit
aux questions suivantes:
Dans le cadre des tapes de construction de la barrire pare-ava-
lanches, pourquoi tait-il ncessarie que le travaux commencent
durgence avant lhiver de 1988/1989, alors quil tait prvu quils
dureraient plus de trois ans?
Les travaus prvus pour lautomne 1988 taient-ils inextricable-
ment lis aux travaus ultrieurs?
Dans quelle mesure des protections additionnelles contre les ava-
lanches auraient-elles t construites avant lhiver 1988/1989, si
travaux litigieux avaient continu entre le 21 septembre et ledit
hiver?
32. Le gouvernement italien a rpondu comme suit:
a) Entre lattribution des travaux (21 septembre 1988) et leur
arrt en raison de lhiver (4 novembre 1988), les travaux suivante
ont t raliss:
construction et pose de trois premires ranges de structures
de pont en acier F e B 37 entre les cotes 2350 et 2400;
construction et pose de deux sries de structures-pare-avalan-
ches plus en aval;
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construction et pose de deux rangs pare-avalanches le long
de la plus forte pente.
Le montant desdits travaux slve 2 466 516 201 LIT repr-
sentant 28% du cout estimatif di projet, savoir 8 789 590 000
LIT.
b) Lexcution de ces premiers travaux avant lhiver 1988/1989
taint ncessaire pour permettre dobtenir des donnes relatives
au rgime des vents entre les cotes 2030 et 2400 et au compor-
tement des depts neigeux aprs la ralisation des travaux den-
semble.
Les relevs de donnes ont t effectus entre le 1er dcembre
1988 et le 30 avril 1989. Sur la base de ces indications, les project
initial a subi les modifications suivantes: rduction de la taille de
la range la plus haute, dplacement de celle situe la cote 2030
et rduction de la zone dintervention et du cot y affrent.
c) Si les travaux effectus avant lhiver ne lavaient pas et pos-
sible de recueillir les donnes qui devaient ltre pendant lhiver.
Cela explique pourquoi les travaux devaient commencer de tou-
te urgence avant lhiver 1988/1989 et dmontre galment que les
travaux raliss lautomne 1988 taient indispensables pour ob-
tenir des informations sur le rgime des vents et le comporte-
ment de la couche neigeuse, donc ncessaires au bon droule-
ment des travaux ultrieurs.
d) Dans le contrat la dure des travaux tait estime 440 jours
conscutifs; et par consquent pas plus de trois ans.
e) Les travaux dcrits au point a) ont t excuts entre le 21
septembre 1988 (attribution) et le 4 novembre 1988 (suspension
pour lhiver). Lhypothse envisage dans la seconde question au
paragraphe 1 ne peut donc pas se vrifier.
David Edward
Juge rapporteur
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