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La evaluacin del desempeo a nivel municipal

Daniel Armando Olivera Gmez y Milagros Cano Flores *
* Investigadores del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad Veracruzana;
Correo electrnico: dolivera@uv.mx y mcano@uv.mx ).
** Artculo que sustituye a la versin publicada en el nmero 2010-2 por presentar incosistencias bibliogrcas.
RESUMEN
Los cambios globales que el siglo XXI exige, deben permear
en las estructuras polticas y administrativas del Estado en
todos sus niveles, lo que exige una modernizacin en los
procesos de evaluacin del desempeo para una verdadera
rendicin de cuentas del quehacer gubernamental sobre la
base de un nueva forma de gestin pblica orientada a la
transparencia del uso de los recursos hnancieros pblicos.
Como consecuencia de la modernizacin gubernamental, la
desconcentracin de la administracin pblica vista como el
traspaso de las competencias resolutivas desde los rganos
superiores a los rganos inferiores jerrquicamente; y la
descentralizacin, entendida como el fortalecimiento de
los gobiernos locales mediante el traspaso de atribuciones
y recursos para su mayor autonoma; ambas demandan
de la organizacin municipal una evolucin de su gestin,
orientada a cumplir estos nuevos retos. Para ello, la
gestin en los municipios de Mxico, requiere de mejores
esquemas de evaluacin del desempeo para lograr esta
transicin, al ser una herramienta que mide el grado de
compromiso del gobierno con sus gobernantes. As, los
procesos de evaluacin del desempeo son el medio para
una verdadera redistribucin econmica, ehciente, ehcaz y
equitativa de los recursos.
I. INTRODUCCIN
Al hablar de evaluacin del desempeo a nivel
gobierno municipal, se habla de un proceso que
debe ser continuo, sistemtico y peridico, mediante
el cual se aprecie cuantitativa y cualitativamente el
grado en que las autoridades municipales, logra las
metas de su gestin en trminos de compromisos
establecidos en el Plan Municipal de Desarrollo,
atendiendo sus funciones y obligaciones otorgadas
por ley bajo un esquema de economa, ehciencia,
ehcacia y equidad, con el propsito fundamental de
servir y responder de sus actos al ciudadano.
La evaluacin del desempeo gua a una cultura
de anlisis de los recursos empleados para lograr
resultados e impactos en la comunidad por parte del
gobierno local, y con ello poder refexionar sobre su
alineamiento con las metas y objetivos planteadas
en los inicios de gestin, es decir, el desempeo es
la magnitud de dicha alineacin y la evaluacin es
el esfuerzo sistemtico de comparar los resultados
obtenidos con los planihcados.
Entre los benehcios de una evaluacin del
desempeo se tiene el establecimiento de criterios
de asignacin de recursos pblicos en el logro de
resultados; rendicin de cuentas de los recursos
pblicos invertidos en los resultados alcanzados;
transparencia sobre la situacin que guarda el
quehacer gubernamental; y, facilidad en la toma de
decisin de la aplicacin de los recursos pblicos de
gobernantes y gobernados.
La evaluacin del desempeo municipal, debe
concebirse a partir de la integracin de varios
componentes al requerir mediciones de diferente
ndole para obtener informacin sobre las actividades
y resultados en la gestin municipal.
En Mxico la evaluacin de desempeo es an
un tema con pocos logros y resultados. El principal
problema es que los esquemas actuales no estn
diseados para medir los resultados con base en
metas y objetivos preestablecidos y dejan de ver
el sistema como un conjunto de relaciones entre
insumos, procesos, productos, resultados e impacto.
La Organizacin Latinoamericana y del Caribe
de Entidades Fiscalizadoras Superiores menciona en
el docuemento "Metodologa para medir y evaluar el
impacto de la hscalizacin de las EFS en los ahorros
y en el buen uso de los recursos pblicos, que el
uso adecuado de los recursos pblicos alude a la
juridicidad de los actos de la administracin, y a la
economicidad, ehcacia, ehciencia y equidad de la
gestin desarrollada por los agentes pblicos con
el objeto de alcanzar los objetivos propuestos en
relacin con la calidad de vida de los ciudadanos.
(OLACEFS, 2005).
A pesar de los esfuerzos gubernamentales que
se han hecho para evaluar resultados de la gestin
pblica municipal y cuantihcar el impacto de los
recursos pblicos, en Mxico queda mucho por hacer
sobretodo a nivel municipal.
En el mundo globalizado de hoy, el Estado
moderno enfrenta retos de una gestin mas ehciente
y descentralizada. La ciudadana cada vez ms
reclama un quehacer gubernamental que pueda
confrontarse y articularse con los objetivos no slo
institucionales sino tambin con los compromisos en
trminos de bienestar para la poblacin y regin en
general.
A nivel federal, el compromiso se asume a
travs del Plan Nacional de Desarrollo, en el cual se
postula la preocupacin por el desarrollo nacional.
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Ciencia Administrativa 2012-2 IIESCA
Los estados de la Repblica y sus municipios hacen
lo propio vinculando los compromisos de sus planes
al Plan Nacional para contribuir al desarrollo global.
En el mbito local es donde se encuentran de manera
convergente las necesidades de la poblacin con la
gestin pblica ya que esta responde a los objetivos
que se expresan en resultados hacia el ciudadano de
manera mas palpable.
El municipio como agente principal del desarrollo
local tiene un papel protagnico en la articulacin de
los derechos y deberes de la comunidad traducidos
en resultados.
La autoridad municipal en turno, en su inicio
de gestin elabora por ley un Plan Municipal de
Desarrollo en el cual plantea las metas, estrategias y
acciones con respecto a objetivos que debe cumplir
durante el periodo de su gestin. El cumplimiento de
esas metas es lo que es sujeto de evaluacin.
II. EVALUACIN DEL DESEMPEO
La reforma del Estado en Mxico ha llevado un
proceso de modernizacin administrativa que
requiere una transicin desde un modelo de gestin
burocrtico-tradicional -caracterizado por un nfasis
en los insumos del proceso y en el control externo-
hacia un modelo de gestin pblica orientada a los
resultados enfocado en los impactos de la accin
pblica, donde lo relevante son los resultados,
las metas, los indicadores de desempeo y los
estndares. El Instituto Latinoamericano de
Planihcacin Econmica y Social sostiene este nuevo
enfoque haciendo hincapi en las dimensiones de
carcter ms cualitativas de la gestin. (ILPES,
2003)
Schick (2002) por su parte aporta que para
lograr esta transicin de modelos de gestin pblica
se ha experimentado una serie de instrumentos
de mejoramiento de la gestin e innovaciones
gerenciales . Por su bajo costo y rapidez de aplicacin,
una de las herramientas ms utilizadas en los
gobiernos de Latinoamrica han sido los programas
de indicadores de evaluacin del desempeo o
indicadores de gestin.
En la administracin pblica el desempeo es
un concepto relativamente nuevo; el desempeo
se rehere a "la productividad, calidad, oportunidad,
responsabilidad y ehcacia de los servicios y
programas pblicos. (Wholey y Newcomer, 1989).
Sann ya en el ao 1999 mencionaba que en
esencia toda gestin pblica municipal contempla
procesos con los cuales proveer bienestar al
ciudadano y producir cambios positivos en su
entorno, pero para generar o mejorar los procesos
es necesario dotar de capacidad necesaria para
ponerlos en funcionamiento tomando en cuenta
que los recursos son escasos por lo que deben de
optimizarse maximizando su uso de manera que se
asegure el mayor valor pblico a su uso. El aspecto
de la economa de la gestin es muy importante.
(Sann,1999).
Toda gestin pblica en el mbito municipal para
ser ehciente debe optimizar la relacin producto/
insumo de sus procesos, verihcando que se generen
los productos con una racional utilizacin de los
insumos en los procesos.
Asimismo, los productos obtenidos en la gestin
municipal deben generar efectos positivos en la
comunidad, transformndose en una gestin ehcaz
en la medida en que se obtengan los resultados
esperados en el entorno, es decir en el logro de los
efectos deseados de la intervencin de la gestin
gubernamental.
El primer aspecto es de carcter operacional
y el segundo estratgico, pero no pueden verse de
manera aislada ya que lo estratgico da la pauta
para lo operacional y viceversa.
Este ciclo en la gestin pblica municipal de
ser econmico en los insumos para llevar a cabo los
procesos, ehciente en la relacin producto/insumo
en los procesos y ehcaz en los resultados esperados,
no tendra mucho sentido si no fuera equitativo
entre la poblacin del municipio, de manera que
una buena gestin es aquella que logra una buena
redistribucin los recursos pblicos en aspectos
de igualdad, cumplimiento de derechos y justicia,
traducidos en mejores condiciones de bienestar en
todos los estratos sociales de manera justa, es decir,
la reduccin de la desigualdad social en sus mltiples
manifestaciones.
Estas cuatro "e, economa, ehciencia, ehcacia
y equidad, si se le adiciona una mas "efectividad
en la gestin publica municipal forman la "E de la
excelencia en el desempeo y slo puede lograrse
a travs de un sistemtico mecanismo de control y
como herramienta para ello la evaluacin, ya que con
ello se facilita la deteccin de posibles desviaciones a
las metas gubernamentales y sus posibles medidas
correctivas.
La evaluacin del desempeo es la medicin
para verihcar el grado del logro de los resultados, por
lo tanto debe basarse en indicadores mesurables. Los
indicadores y las metas para medir el desempeo de
la gestin pblica municipal deben ser expresivos de
los resultados o hnes esperados.
Como ahrma Aedo (2005) una evaluacin
de desempeo debe identihcar si existen o no
relaciones de causa efecto entre los programas de la
gestin pblica municipal y los resultados obtenidos
y esperados, ya que pueden existir otros factores
que ocurren durante el periodo de intervencin
del programa que estn correlacionados con
los resultados y que no han sido causados por el
programa.
III. INDICADORES DE EVALUACIN DEL
DESEMPEO
Los indicadores de desempeo son instrumentos
de medicin de las principales variables asociadas
al cumplimiento de los objetivos, que a su vez
constituyen una expresin cualitativa o cuantitativa
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La evaluacin del desempeo a nivel municipal
concreta de lo que se pretende alcanzar con un
objetivo espechco establecido. "(...) La evaluacin
del desempeo se asocia al juicio que se realiza
una vez culminada la accin o la intervencin.
Busca responder interrogantes claves sobre cmo
se ha realizado la intervencin, si se han cumplido
los objetivos (concretamente, la medida en que
stos han sido cumplidos), el nivel de satisfaccin
de la poblacin objetivo, entre otras. En suma, se
busca evaluar cun bien o cun aceptable ha sido el
desempeo de determinado organismo pblico con
el objetivo de tomar las acciones necesarias para
perfeccionar la gestin. (Ministerio de Economa y
Finanzas del Per, 2000).
La introduccin de indicadores de evaluacin
del desempeo segn Guzmn (2003). genera
mltiples puntos de apoyo para la implementacin
de una gestin orientada a los resultados:
Apoya el conocimiento y el aprendizaje del
accionar que a menudo se desarrolla en
forma bastante irrefexiva y rutinaria.
Provee informacin para adoptar medidas de
mejoramiento de la gestin que se reheren
al re-diseo de los programas modihcando
sus estrategias de entrega de los bienes y
servicios a las poblaciones destinatarias
Permite realizar ajustes en la operacin
y valorar la pertinencia de las acciones
realizadas en pos del logro de los objetivos
institucionales.
Favorece la competencia por recursos
pblicos
Logra la transparencia y rendicin de
cuentas.
IV. SISTEMAS DE INDICADORES MUNICIPALES
EN MXICO
En Mxico se promueven distintos esfuerzos para
incorporar la cultura de medicin de desempeo
en el mbito local. Los Esfuerzos van enfocados a
cons truir indicadores y bases de datos que permitan
analizar el desempeo local, emitir sugerencias tc-
nicas de mejoramiento de gestin y/o clasihcar a
los municipios de acuerdo con diversos indicadores
con el hn promover la aplicacin de polticas
pblicas diferenciadas. Adems de buscar mejorar la
capacidad y el desempeo de los municipios.
Sin embargo, uno de los principales obstculos
es la poca informacin sistemtica y ordenada a nivel
municipal que fundamentara la implementacin de
este tipo de herramientas. En el pasado, los esfuerzos
se enfocaban en la utiliza cin de indicadores
sencillos para dar seguimiento a ciertas actividades
de los gobiernos locales (sobre todo, hnancieras)
y/o elaborar y rendir reportes o informes ohciales
anuales dirigidos a la ciudadana.
En el ao 2000, se dieron los primeros avances
metodolgicos sobre la temtica de los Sistemas de
Medicin de Desempeo (SMD) como lo menciona
Arriagada (2002).
Tal es el caso del Estudio Comparado sobre
Sistemas de Medicin de Desempeo Municipal
en Amrica Latina editado por International City/
County Management Association (ICMA) y la Ohcina
Regional de Desarrollo Sostenible del Bur para
Amrica Latina y el Caribe de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
En el mencionado estudio se publica los
siguientes sistemas de indicadores municipales:
El Sistema de Indicadores de Desarrollo
(SINDES), concebido en 2001 para apoyar
la evaluacin del desempeo institucional
de los municipios en Mxico; introduce los
conceptos de gestin por resultados y gua
a los participantes en su interpretacin y
aplicacin y el desarrollo de herramientas
internas y mecanismos institucionales para
su apropiacin y consolidacin. El sistema
aporta informacin comparativa sobre la
gestin en las reas de competencia muni-
cipal, con la hnalidad de mejorar la ehciencia
y eh cacia de la gestin pblica en el mbito
local. Sus objetivos identihcados son ayudar
en la medicin y comparacin del desempeo
municipal, impulsar la gestin de los
servidores pblicos municipales y fomentar
la informacin. El enfoque de los indicadores
se encuentra en los servicios municipales
que vinculan la gestin con los ciudadanos,
incluye reas de hnanzas y procedimientos
administrativos como base institucional
asociadas con la prestacin de los servicios
municipales. Sus indicadores se carac terizan
por medir la utilizacin de los recursos
(ehciencia) y resultado en cada com ponente
de la gestin, pero no comprenden mediciones
de procesos ni de impacto.
1
La informacin
presentada es sobre los resultados que tienen
directamente con la gestin municipal y los
aspectos de ehciencia y calidad asociados al
logro de metas, pero no proyectan informacin
sobre los procesos para generar el resultado
esperado, ni sobre el impacto hnal de la
gestin en el rea espechca.
2
El Sistema de Indicadores de Gestin Municipal
(SIGEM). A cargo del Centro de Investigacin
y Docencia Econmicas, A.C. (CIDE) y el
Instituto para el Desarrollo Social (INDESOL)
integra informacin existente sobre los 2,439
municipios mexicanos, con el propsito
de respaldar la gestin local mediante
indicadores estratgicos. Es ms orientada a
la investigacin acad mica. El sistema ofrece
! Los indicadores de impacto son mayormente estructurales y casi nunca corresponden
de manera directa y especfca a una sola rea de gestin. Por otra parte, tampoco son
responsabilidad exclusiva de un slo nivel de gobierno o institucin.
# La falta de indicadores de procesos podra representar una debilidad del sistema si no
se desarrollan sistemas internos de medicin especfcos en los municipios y se utilizan
los resultados del SNDES para analizar la relacin de causalidad entre los esfuerzos
de insumos y resultados; dado que no permite identifcar directamente los aspectos del
proceso que pudieran generar los resultados o metas esperadas.
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Ciencia Administrativa 2012-2 IIESCA
una base sistematizada para el diagnstico
global en cuatro reas temticas municipales:
servicios pblicos, gestin gubernamental,
hnanzas pblicas municipales e indicadores
sociales (desarrollo humano, margina cin,
salud, personas discapacitadas, migracin,
educacin y poblacin).
Agenda Desde Lo Locall (DLL). Es un programa
del Instituto Nacional para el Federalismo y el
Desarrollo Municipal (INAFED), dependiente
de la Secretara de Gobernacin, tendiente a
impulsar el desarrollo integral de los municipios
del pas y promover condiciones de equidad
entre todos los ciudadanos mexicanos. El
Programa Desde Lo Local (DLL) se inclu y
en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006,
espechcamente dentro del Programa Especial
para un Autntico Federalismo, 2002-2006
(PAF) y es vigente hasta la fecha. Es el mejor
sistema de indicadores a nivel municipal.
Orientado a promover la descentralizacin
mediante el fortalecimiento de las capacidades
de los gobiernos municipales. Es una
herramienta que permite que los tres niveles
de gobierno brinden soluciones espechcas a
los problemas cotidianos de la ciudadana y
sus autoridades locales. El autodiagnstico
resultante pretende identihcar reas de
oportunidad y, as, promo ver el desarrollo
local a partir de las prioridades identihcadas
por ellos mismos.
Sistema de Indicadores de Gestin. El Banco
Nacional de Obras y Servicios Pblicos
(BANOBRAS S.N.C.), mediante sus pro gramas
de crdito, incorpora diversos esquemas de
indicadores de gestin para fomentar el cam bio
estructural y medir los impactos en el desarro-
llo. Estos indicadores se agrupan en las reas de
operacin, donde se incorpora indicadores de
cobertura-recoleccin; cobertura-disposicin;
ehciencia de equipamiento; ehciencia
operativa (recursos humanos); recuperacin
de materiales; gestin, con indicadores
relativos a: ehciencia administrativa; unidad
de aten cin ciudadana; profesionalizacin;
control de residuos peligrosos; padrn de
usuarios; campaas; y hnanzas, que evala:
recuperacin del servicio; ehciencia costo
integral; inversiones; hnanciamiento.
Estudio de desempeo del gobierno en
los municipios mexicanos. Desarrollado
por el Instituto Tecnolgico de Monterrey
(ITESM), pro pone una metodologa para
medir en forma relati va el desempeo de los
gobiernos estatal, federal y municipal en los
100 municipios ms poblados de Mxico. Lo
anterior, mediante indicadores econmicos
operativos y hnancieros que muestran
el impacto de la poltica econmica del
gobierno (poltica monetaria, poltica hscal
y fomento econmico) sobre los municipios
seleccionados; refejando, de esta forma, el
desempeo gubernamental en este mbito;
la provisin de servicios en los municipios de
estudio dado que los bienes y servicios que
reciben los ciudadanos en cada municipio
pueden provenir de los gobier nos federal,
estatal o municipal en forma parti cular o
concurrente; y, el manejo de los recursos
humanos, fsicos y monetarios por parte de
las administraciones pblicas locales.
Ciudades competitivas y ciudades cooperativas
Revisa algunos ndices de competitividad
urbana exis tentes y presenta una propuesta
metodolgica para la elaboracin de un ndice
de competiti vidad para las ciudades mexicanas.
Contiene cuatro componentes: econmico
perhl de desarrollo local y poten cial de insercin
a la economa global; sociodemogrhco,
caractersticas pobla cionales que determinan
diferenciales en la competitividad; urbano
espacial, caractersticas de infraes tructura
urbana, de calidad de los servicios urbanos,
del equipamiento en educacin, salud,
medio ambiente, parques industriales
y telecomunicaciones; institucional,
caractersticas gubernamentales, marco legal
y reglamentario.
Programa Ciudadanos por Municipios
Transparentes (CIMTRA) Mide la transparencia
a nivel municipal. Es una herramienta con
indicadores que miden la transparencia en el
gobierno local en tres reas: a) informa cin
ciudadana, b) atencin ciudadana y c) espacios
de comunicacin gobierno-ciudadanos. Sirve
para inven tariar la informacin disponible
para el ciudadano en el gobierno municipal,
permitiendo la comprobacin de hechos
y acciones en pro de la transpa rencia, la
rendicin de cuentas y el acceso a la infor-
macin. Su objetivo es medir transparencia en
gobiernos locales, al tiempo de coadyuvar en
la institucionalizacin de la relacin Gobierno-
Sociedad.
V. CONCLUSIN
Los insumos son recursos que la autoridad municipal
tiene disponible para lograr un producto o resultado.
Los insumos pueden incluir los funcionarios, equipos
o instalaciones, materiales fungibles y los bienes o
servicios recibidos. Los costos constituyen los gastos
incurridos al usar los insumos.
Los productos estn relacionados con los
bienes y servicios producidos directamente por la
gestin pblica para los ciudadanos. Los resultados
se relacionan con los impactos o consecuencias
para la comunidad de los productos o actividades
del gobierno. Los resultados refejan los impactos
intencionados y no intencionados de las acciones
gubernamentales, estos proveen la racional para
las intervenciones gubernamentales. El esquema
siguiente presenta la interrelacin entre los cuatro
conceptos y las relaciones que establecen los
indicadores de ehciencia, efectividad, economa y
costo-efectividad.
El eje de la cuestin no radica en la planihcacin
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La evaluacin del desempeo a nivel municipal
estratgica sino en la operativa. No existe un nexo
ehcaz entre ambas y dicha articulacin slo es
posible si se implanta una "gestin pblica por
objetivos, resultados e impactos. Necesitamos
"democracias exigentes y stas slo existen cuando
hay ciudadanos y organizaciones informadas. Los
sistemas de control ponen ms atencin en los
procedimientos. Las entidades pblicas no pueden
gastar si no existe autorizacin, menos pueden
destinar recursos a hnes para los que no han sido
asignados. Los procedimientos y las formas son muy
importantes pero interesan tambin, los resultados.
Los ciudadanos saben que algo debe cambiar,
no estn contentos ni con las instituciones del
Estado ni con las organizaciones polticas y sus
lderes. Quieren ejercer plenamente su derecho a
decidir sobre los asuntos de inters pblico; que la
dehnicin de stos sea lo ms transparente posible;
que en la gestin pblica exista orden y un rumbo
dehnidos, para poder desarrollar sus capacidades
individuales y las de sus organizaciones; para
reconocer las razones de inters pblico como suyas;
y quieren adems, buenos gestores, que alcancen
los resultados esperados.
Ante ello, se espera mejores sistemas de
indicadores de medicin del desempeo con el hn de
gestionar informacin clara y precisa sobre el estado
que guarda el ejecicio de los recursos pblicos a
nivel municipal.
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