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LA POLITICA EXTERIOR DE CARTER Y REAGAN,

PERCEPCIONES Y POLITICAS HACIA EL TERCER MUNDO
Gladys Lechini de Alvarez
El objeto de este trabajo es el anlisis de las polticas exteriores de las administraciones Carter
y Reagan. En el presente se harn algunas reflexiones con referencia a la poltica norteamericana
frente al Tercer Mundo, tomando como ejemplo el accionar de Washington en el continente
africano. Resulta interesante considerar este aspecto, en la medida en que es recin en 1975, con
la victoria del MPLA en Angola, apoyado por tropas sovitico-cubanas, que Washington
comienza a darle importancia a un continente hasta ese momento marginal para su poltica
exterior.
Consideraciones previas
Para tratar de entender la poltica exterior de la Administracin Carter se hace pertinente una
breve revisin de los cambios operados en la estructura del sistema internacional que a mi
entender estn en relacin directa con la perdida de hegemona norteamericana en el mundo- y a
ciertas limitaciones internas con las que tuvo que enfrentarse esta administracin, que tambin
provienen de cambios internos estructurales.
Ambos cambios en la estructura interna y en el sistema internacional- estn ntimamente
conectadas con la cuestin de la difusin del poder y responden a un nuevo conjunto de factores
incubados gradualmente y que fueron alterando y desestructurando la privilegiada posicin
hegemnica que los EEUU haban logrado luego de la Segunda Guerra Mundial y que
prcticamente se haba mantenido incuestionada a lo largo de veinte aos.
Como no es intencin de este trabajo hacer un exhaustivo anlisis de las modificaciones
operadas solo se proceder a anunciarlas esquemticamente.
1) En el mbito internacional: (Entre la dcada del sesenta y el primer quinquenio de los setenta
nuevas realidades emergentes comienzan a operar en el orden internacional)
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- En el orden econmico internacional: recuperacin econmica de Europa y J apn con
posibilidades de competir en un mercado internacional hasta ahora manejado por EEUU;
este hecho va a debilitar el podero econmico y tambin poltico norteamericano; fin de
la era de expansin econmica, como consecuencia en parte, de las dificultades en la
economa norteamericana que llevaron al shock de NIXON en 1971 y a un progresivo
retroceso del dlar incapaz de mantener la paridad fija con el oro.
- En el mbito de la competencia Este-Oeste: incremento del podero de la URSS,
particularmente en el terreno militar, anulando con EEUU la brecha en defensa y
seguridad estratgica; debilitamiento y fractura de las alianzas militares de la inmediata
postguerra, surgimiento de China.
- Respecto al tercer mundo: con la descolonizacin se produce un considerable incremento
del grupo de pases en desarrollo, hecho que facilita una (radicalizacin de sus demandas
(politizacin de las negociaciones econmicas y polticas en las Organizaciones
Internacionales) la factura petrolera luego de la guerra del Yom Kippur posibilita a las
naciones petroleras contar con un elemento de negociacin real a travs de la OPEP.
2) en el orden interno: (y con referencia a la poltica exterior de EEUU)

- Si bien los objetivos generales de la poltica exterior norteamericana se mantienen, la
estrategia de la contencin es sustituida por una de distencin a partir de Nixon-Kissinger.
- La presidencia imperial Roosevelt (1933)- haba cambiado lo lgica de la poltica
exterior norteamericana y reestructurado el gobierno, anunciando abiertamente la
capacidad de control y coordinacin de la poltica exterior, desequilibrando as la balanza
de poderes a favor del ejecutivo, en detrimento de la capacidad fiscalizadora del congreso
termina con el Acta de poderes de guerra de 1973 y con el empeachment a Nixon.
- Con la guerra de Vietnam se rompe el consenso bipartidista que haba sido otra de las
constantes de la poltica exterior norteamericana.
- Se fragmenta el poder interno con el ascenso de nuevos grupos de inters.
- En este contexto es necesario hacer alguna mencin a la poltica exterior de la
Administracin anterior a Carter (Nixon-Ford-Kissinger) porque sus consecuencias,
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tambin actuaron como limitantes influyendo directamente en algunos aspectos de la
estrategia Carter. Nixon-Kissinger inauguraron un nuevo periodo de estrategia
norteamericana con la distencin (visto como un intento de adecuar la hegemona
norteamericana a las nuevas realidades que la poltica de contencin haba negado).
Reconociendo las nuevas condiciones del poder internacional, Kissinger intenta volver al
equilibrio de poder a travs del paradigma cooperacin-confrontacin con la URSS,
reordenando el orden bipolar en un orden pentagonal (admitiendo una bipolaridad
estratgica y una multipolaridad poltica) Aplica una poltica de negociaciones secretas y
hace uso del linkage en cuestiones cruzadas como elemento principal en su estrategia
internacional.

La Administracin Carter

Cuando Carter asume la presidencia se enfrenta con un sistema internacional donde la
difusin del poder militar, econmico y poltico- y la creciente complejidad de las relaciones
internacionales interdependencia- son los ejes de un mundo hacia el cual debe dirigir su
poltica exterior y disear una estrategia que conjugue la expansin de intereses
norteamericanos con una contradiccin en la habilidad para protegerlos. Tambin en lo
interno, debe enfrentarse con la herencia negativa de la poltica kissingeriana, sumado a
fuertes limitaciones en la capacidad de conducir la poltica exterior.
Carter parte de supuestos tericos diferentes de los del modelo de Kissinger (siguiendo a
Portales y disintiendo con Gaddis) as como del reconocimiento de una realidad internacional
en la cual los temas poltico-estratgicos dejan de ser los preponderantes y los problemas
econmicos adquieren una importancia fundamental.
La interdependencia es el concepto para caracterizar el nuevo status de las relaciones
internacionales, a travs de la cual se reconoce el fenmeno de la difusin internacional del
poder y se aprecia la interconexin tanto entre los fenmenos polticos internacionales, como
entre la poltica interna y externa.
Sobre este esquema se levantara la opcin del trilateralismo como una redefinicin de
objetivos y medios de la poltica exterior norteamericana. Una alianza entre Estados Unidos,
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Europa y J apn, seria la base de una nueva poltica hegemnica que las sociedades
capitalistas desarrolladas podran aplicar para resolver los problemas mundiales que son de
naturaleza global. El nuevo paradigma incorpora cambios ocurridos en el sistema poltico
internacional emergencia de los problemas econmicos junto a los polticos, renovada
presencia de Europa Occidental y J apn, la aparicin del Tercer Mundo y sus demandas de un
nuevo orden econmico internacional-, aunque manteniendo la concepcin de un
enfrentamiento bsico con los pases socialistas.
Los objetivos originales de la nueva poltica exterior de Carter eran los siguientes:
- nfasis en los derechos humanos y la moralidad (con una concepcin de los derechos
humanos centrada en los derechos individuales y no en los econmicos y sociales).
- tendencia a la descentralizacin en la toma de decisiones en poltica exterior.
- solidificacin de las relaciones con aliados y neutrales.
- abandono del linkage como medio para modificar el comportamiento sovitico.
- sacar a la URSS como centro de la preocupacin de la poltica exterior norteamericana.
As la poltica exterior (segn Maira) es concebida como elemento de relegitimacin en el
sistema poltico domestico (homologar valores internos de la sociedad norteamericana con su
quehacer internacional, poltica de derechos humanos, restricciones a la venta de armas,
poltica de no proliferacin nuclear) y como elemento de reordenacin internacional dentro de
la estrategia trilateral (porque EEUU ya no puede manejar solo los asuntos del mundo
capitalista).
Pero desde el punto de vista del diseo de una estrategia, su poltica exterior presento un
enfoque desagregado (OYE): no estableci jerarqua de objetivos, desarrollo polticas
diferentes para cada cuestin, solucionando los problemas a medida que se presentaban, uso
moderadamente la tctica del linkage de cuestiones cruzadas porque consideraba que el
mundo era excesivamente complejo para una planificacin anticipada de respuestas y porque
de haberlo hecho hubiera fragmentado el consenso interno (con las opciones) del cual
necesitaba apoyo para su administracin.

Su poltica exterior hacia el Tercer Mundo
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Tanto la Administracin Carter como la Reagan coinciden en un enfoque globalista hacia
el Tercer Mundo (Maira) en el sentido de que es el conjunto de los pases en desarrollo,
mirando adems a su influencia en el sistema internacional global, lo que determina que hace
EEUU en cada una de las regiones.
Este globalismo, que sustituye al sistema de visin hemisfrica, ha sido el hilo conductor
comn de las dos administraciones, aunque ha tenido contenidos muy diferentes. Con Carter
el globalismo es fundamentalmente econmico e ideolgico, tomando como fuerza
fundamental en el reordenamiento del quehacer norteamericano el eje Norte-Sur. Con Reagan
el globalismo es geopoltico o estratgico. Se vuelve el eje Este-Oeste, a la contencin del
expansionismo sovitico en el Tercer Mundo.
Las polticas iniciales de la Administracin Carter consideraban que la evolucin poltica
de otras naciones poda no estar asociada a los interesas vitales norteamericanos: el
nacionalismo pragmtico de otros Estados era visto como trascendiendo las cuestiones de
ideologa. La cuestin era evaluar si en trminos econmicos se podran obtener beneficios
mutuos (as podan darse situaciones paradjicas como la de la empresa norteamericana Gulf
Oil, en Cabinda, custodiada por soldados cubanos).
Reconociendo o mejor dicho, proclamando que el anti-comunismo es dejado de lado y
que la capacidad de intervencin en el Tercer Mundo posee limitaciones y costos, Carter
disea una estrategia de tres puntos (Oye):
- Incrementa la tolerancia norteamericana hacia naciones revolucionarias en reas no
vitales y disminuye el uso de la intervencin abierta o encubierta con propsitos contra
revolucionarios.
- Establece un modesto incremento en los recursos dedicados a fortalecer centros de poder
regionales (Nigeria, Irn, Arabia Saud, Indonesia, India, Venezuela y Brasil), que podran
estar en situacin de servir como socios de EEUU.
- Incrementa la movilidad de las fuerzas convencionales de choque norteamericanas para
prevenir intervenciones en reas vitales como Medio Oriente.

La poltica africana de la Administracin Carter

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Analizando su evolucin podemos observar dos momentos: una primera etapa principista y
una segunda, donde obligado por los sucesos internacionales y presionando internamente se
vuelve ms intervencionista, redimensionando las connotaciones del conflicto Este-Oeste.
Carter intento diagramar una poltica que correspondiera mas a un acercamiento positivo al
frica que a una poltica de reaccin frente a los acontecimientos, tendiendo a minimizar la
competencia Este-Oeste para evitar una deformacin de los asuntos africanos, reduciendo el rol
de la venta de armas y los vnculos militares (aqu se dejaba translucir el saldo de la experiencia
de Vietnam) y asegurndoles una cooperacin econmica para el desarrollo. Carter tuvo el gran
merito de considerar la preeminencia de la relacin Norte-Sur por sobre la Este-Oeste, pues para
l, el avance comunista era el resultado del subdesarrollo y de la injusticia racial que margina a la
mayora negra de los asuntos polticos en el sur africano. La eleccin de Andrew Young,
diplomtico de raza negra, como representante en las NU, fue otra de las particularidades de su
administracin, pero los errores cometidos y el tardo endurecimiento de la poltica de
Washington hacia Mosc, le harn renunciar en 1979.
La poltica de respeto y no intervencin en los asuntos internos de los pases africanos que se
haba propuesto Carter, se aplico durante los primeros tramos de su gobierno: en 1997 rechaza el
pedido de ayuda militar de Somalia en guerra con la pro sovitica Etiopa, en 1977 y 1978 logra
mantenerse al margen del conflicto en el Zaire (al menos directamente); es el primer presidente
norteamericano que realiza un gira por frica, visitando Nigeria su segundo proveedor de
petrleo- y Liberia; presiono a Sudfrica para hallar una solucin al conflicto racial y por primera
vez EEUU vota en el consejo de Seguridad de las UN una resolucin que decretaba un embargo
de armas contra Sudfrica (RES 417 DEL 4-11-1977), abandonando el criterio de las
administraciones anteriores y constituyendo uno de los pasos ms importantes de la poltica
estadounidense para acercarse a frica.
Pero la prdida progresiva de poder en el mundo y el avance sovitico en el Tercer Mundo lo
obligan a tomar una poltica ms intervencionista en un intento por restaurar el prestigio y la
credibilidad de su administracin. As le otorga apoyo militar al Egipto de Sadat (frente a los
sucesos del Oriente Medio), vende armas a Marruecos, embarcado en el conflicto por el Sahara
Occidental, firma acuerdos de defensa con Kenya (ase en Mombasa), y con Somalia (base en
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Berbera), estableciendo una fuerza naval permanente en el ocano indico y la creacin de una
fuerza de desplazamiento rpido.

Evaluacin en la Administracin Carter

La poltica inicialmente principista de Carter, abierta y clara, tuvo que ser modificada ante la
evolucin de los hechos internacionales y las limitaciones internacionales e internas.
Las contradicciones ms claras (Oye) fueron producto de la interdependencia estructural y
tctica de las cuestiones, ya que la toma de decisiones en un rea, colocaba otra en conflicto y as
tuvo que dar marcha atrs: por ejemplo, su poltica de restricciones a la venta de armas estaba en
contradiccin con las ventajas polticas, econmicas y militares que traeran tales ventas.
Carter realizo un buen diagnostico de la realidad internacional. En ese sentido fue realista,
pero intento llevar adelante una poltica exterior idealista y su estrategia no fue clara,
enredndose en las situaciones emergentes. Su poltica exterior termino siendo moldeada por los
lmites impuestos por el medio. Las fluctuaciones se debieron a la necesidad de ajustarse a
hechos no susceptibles de control norteamericano. As en la ltima parte de su Administracin se
observa que decrece el idealismo inicial respecto de los medios: el entusiasmo por los derechos
humanos se hace ms selectivo, se redujeron las negociaciones Norte-Sur cuando estas
acarreaban significativos costos econmicos, la actitud tolerante frente a los nacionalismos
revolucionarios del Tercer Mundo fue modificada aunque no se volvi a la poltica
explcitamente contrarrevolucionaria, volvi al uso del linkage cuando los lmites del poder
norteamericano se hicieron ms evidentes conectando temas como el comercio Este-Oeste con la
poltica africana de los soviticos.

La administracin Reagan

Reagan accede a la Casa Blanca con un programa cuyo objetivo fundamental apuntaba a la
recuperacin de la perdida de hegemona norteamericana, a travs de una nueva estrategia
neoconservadora (cuya concepcin representa una atractiva actualizacin de los ms viejos
ideales conservadores norteamericanos).
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La posicin internacional de los EEUU haba llegado a una situacin tal de deterioro
argumentaba- que se haban debilitado los gobiernos autoritarios anticomunistas, erosionndose
la confianza de los aliados occidentales e incrementndose el avance sovitico en el Tercer
Mundo.
Su postura estratgica ha sido identificada con la del periodo de Guerra Fria porque se retorna
a enfoques que privilegian el tema de la contencin del comunismo, la confrontacin Este-Oeste
y la carrera armamentista en lo que algunos autores han llamado la Nueva Guerra Fra
(Chomsky-Holliday).
Reagan argumentaba que se haba llegado a una situacin de simple administracin de la crisis
que experimentaba la nacin y que sobre la base de medidas puntuales se haban intentado
superar las tendencias ms negativas. Propona en consiguiente, contrarrestar estas tendencias con
una revolucin conservadora que restaurase los valores tradicionales, la confianza en la
iniciativa individual y la recomposicin de la grandeza norteamericana.
Reagan pensaba que poda recuperar la hegemona norteamericana revirtiendo las tendencias
hacia la difusin internacional del poder que no eran para el consecuencia de un ciclo de
declinacin hegemnica, debida a los cambios estructurales producidos en el sistema
internacional, sino producto de los programas aplicados por las Administraciones anteriores, de
un insuficiente gasto militar y de una ideologa econmica equivocada-.
Su estrategia se concentrara, en la prctica, en tres mbitos:
1) La bsqueda de una revitalizacin de la economa norteamericana.
2) El reordenamiento de los esquemas nacionales.
3) La restauracin del poder militar.

En consecuencia se otorga prioridad a los programas de defensa y seguridad, bajo el supuesto
de que solo por ese camino se restableceran posiciones efectivas para frenar y retardar el
expansionismo sovitico. Haba que debilitar la posicin de la URSS en el Tercer Mundo,
fortaleciendo la coalicin anti-sovitica para forzar a la URSS a elegir entre el retraimiento
externo o el colapso interno (Oye). As se podran reducir las capacidades soviticas en poltica
nuclear, comercio Este-Oeste, poltica hacia el Tercer Mundo y programa de defensa.
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En el cumplimiento de su programa la primera Administracin Reagan tuvo xitos en tres
terrenos (como lo seala Maira):
1-La economa se recupero en forma consistente, 2- los planes de defensa y seguridad se
cumplieron de acuerdo con lo previsto, ganando EEUU una posicin de fuerza con el proyecto de
Guerra de las galaxias, y 3- en poltica exterior el ejercicio unilateral del liderazgo
norteamericano reordeno a los aliados tanto desarrollados como en desarrollo.
Pero en la segunda Administracin la restauracin se convierte en retrica ente las
limitaciones emergentes al poder norteamericano. As Reagan debi volver a algunas
concepciones de sus antecesores y realizar ajustes graduales, porque haba sobreestimado el
espacio de maniobra de los EEUU. Por ejemplo, con respecto a la poltica de seguridad, se volvi
a la poltica de contencin a travs de reformas, frente al fracaso de los primeros experimentos
sobre conduccin de alianzas por afirmacin unilateral, las polticas iniciales para Medio oriente
y frica, que se basaban en la idea de que los conflictos internos e intrarregionales podan ser
subordinados a la amenaza sovitica, fueron ajustados de acuerdo a las circunstancias locales, la
poltica inicial de laissez faire en economa internacional fue desplazada por las actividades de
coordinacin internacional del grupo de los cinco (luego de los siete).
No obstante estas polticas de ajuste, la lnea original se mantiene: la estrategia nuclear y la
poltica hacia el Tercer Mundo.
Con respecto a la estrategia nuclear, la iniciativa de defensa estratgica, tema no negociable
con la URSS, es el nuevo elemento que coloca a los EEUU en una posicin de fuerza frente a
Mosc; aunque esta estrategia mostr las tensiones intrnsecas entre el control de armas y la
bsqueda de una superioridad nuclear, contradicciones que aun no han sido resueltas.

La poltica de Reagan hacia el Tercer Mundo (Doctrina Reagan)

El Tercer Mundo entra en el esquema de la Doctrina Reagan como elemento que se incluye
en la estrategia global. La poltica de contencin del expansionismo sovitico es el hilo conductor
frente al quehacer del Tercer Mundo.
Si bien inicialmente la administracin apoyo a gobiernos autoritarios anticomunistas, frente a
la inestabilidad poltica de los dictadores tercermundistas volvi a la poltica de Carter de
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contencin a travs de la reforma. No obstante se opuso a las revoluciones en marcha y a los
gobiernos radicales existentes, en especial si afectaban la seguridad norteamericana.
La Doctrina Reagan se basaba en la idea de que la presin poltica, econmica y militar
contra esos gobiernos producira tres beneficios posibles: 1-incrementara el costo sovitico de
mantener un imperio, 2-podra inducir a gobiernos de izquierda a moderar su conducta y atenuar
los vnculos con los soviticos y 3-que la intervencin abierta o encubierta podra derrocar a esos
regmenes (Oye). De esta manera utilizo las intervenciones en Grenada y Libia como casos
ideales para el ejercicio del poder norteamericano e intento usarlas en beneficio de su posicin
frente a los casos de Nicaragua y Angola.

La poltica africana de la Administracin Reagan

Reagan pensaba que el problema africano es un arma apuntando hacia nosotros. Esta frase
demuestra la postura globalista estratgica del presidente respecto del continente africano, que es
donde el conflicto Este-Oeste se hace mas critico debido a la cantidad de conflictos regionales
que son percibidos como muestra evidente del expansionismo sovitico y que debe frenarse
aunque se resientan las relaciones de muchos pases africanos con los EEUU.
Es entonces que por consideracin estratgica revierte las relaciones de su pas con Sudfrica
no poda abandonar a un pas tan importante para el mundo libre- incrementa la ayuda militar a
aquellos Estados amigos de los EEUU como Marruecos, Egipto, Sudan, Zaire, Kenya y Somalia
y se empea en evitar la creacin de nuevos Estados que puedan llegar a aliarse con la URSS,
como Namibia y la Republica Democrtica rabe Saharahui decide aumentar la presencia
norteamericana en el cuerno de frica e intervenir en cualquier cuestin que involucre al Coronel
Kadaffy, considerado un hombre peligroso en trminos de estrategia global.
El cambio ms significativo fue el giro de la poltica hacia Sudfrica. Inicialmente la
Administracin no solo se opuso en las sanciones econmicas contra Sudfrica sino tambin
evito condenar su poltica en los foros internacionales. No critico a Pretoria cuando invadi a sus
vecinos ni cuando se retiro de la Conferencia de Ginebra sobre Namibia.
La Administracin Reagan llevo adelante una poltica de compromiso constructivo que
propiciaba un cambio ordenado en el rgimen sudafricano y el total rechazo de las sanciones
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econmicas. Su diplomacia silenciosa desestimaba la idea de impugnar la legitimidad de las
leyes de una Sudfrica soberana, pues el enemigo no es el racismo gobierno sudafricano- sino el
comunismo. Su percepcin se funda en dos percepciones sobredimensionadas de la posicin
sudafricana como reserva de minerales estratgicos, de los cuales EEUU depende y por su
situacin geogrfica como llave para la defensa del trfico comercial martimo Indico-Atlntico.
Esta posicin ha sido respaldada en EEUU por algunas transnacionales, el pentgono y los
servicios de inteligencia y ha sido utilizada por el gobierno sudafricano como arma de permiso en
la bsqueda de alianzas.
Pero 1985 marca el inicio de una importante modificacin en la poltica de EEUU, al
aprobarse en la Cmara de Representantes la aplicacin de sanciones al gobierno sudafricano,
cuestin que culminara con la aprobacin por el Senado el 2 de octubre de 1986 de un proyecto
de ley para aplicar fuertes sanciones econmicas a Sudfrica, como muestras de la oposicin
norteamericana a la poltica racial de Pretoria. De todas maneras, este cambio de poltica que
debi implementar Reagan se debi a las presiones internas del congreso y no a una voluntad
propia de cambio.

Evaluacin de la Administracin Reagan

En la segunda administracin, Reagan tuvo que volver a las polticas de ajuste que tanto haba
criticado de las administraciones anteriores porque en un mundo de poder declinante se requiere
una mayor dependencia de las estrategias multilaterales.
Solo donde la accin unilateral era posible y no se necesitaba el apoyo de los aliados,
persisti en sus lneas iniciales de seguridad (enfrentamiento con regmenes radicales y bsqueda
de la superioridad nuclear).
Es decir, debi transformar sus polticas iniciales ante las limitaciones en los recursos (no
pudo contar con una base material para su restauracin econmica y militar) y por los limites
emergentes al poder norteamericano.
En resumen, y siguiendo a Oye, por persistir en la cuestin de la restauracin frente a las
limitaciones en los recursos y por mantener sus polticas centrales sobre seguridad y economa
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hasta que fue obligado a cambiarlas, la administracin Reagan perdi una importante medida de
control sobre la forma y la extensin de los ajustes.

Conclusiones

La Administracin Carter y la Administracin Reagan debieron enfrentarse a un sistema
internacional donde la difusin del poder y la complejidad de las relaciones internacionales
incrementaron la importancia de la configuracin de los intereses internacionales.
Mantener una poltica hegemnica hace que los dems ajusten sus intereses a dicha poltica;
pero cuando el poder internacional se hace difuso y se empieza a perder la hegemona, debe
tenerse en cuenta como otras naciones definen sus intereses y como estos se ajustan a la
cambiante posicin en el sistema internacional.
El diagnostico realista de Carter fue correcto, pero su poltica idealista lo llevo al fracaso,
debiendo revertirla hacia finales de su administracin. Su poltica exterior fue moldeada por las
limitaciones emergentes y las contradicciones del medio, careciendo de habilidad o posibilidad
para cambiar el contexto.
El voluntarismo de Reagan choco contra las limitaciones impuestas a una potencia
hegemnica declinante y si bien durante la primera administracin se observan signos de
recomposicin, el presidente debi volver a las polticas de ajuste que haba cuestionado.
La poltica americana, por si sola, no puede detener o revertir las tendencias estructurales
hacia una declinacin cclica (Oye), pues como dice Maira las cuotas de poder internacional son
un factor extraordinariamente variable.

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