El silencio administrativo en el Cdigo contencioso administrativo de la Provincia

de Buenos Aires - [EDA, 2005-38!

Por Perrino, Pablo Esteban
I
El carcter revisor de la jurisdiccin contencioso administrativa y la inactividad
administrativa
La historia de la justicia administrativa demuestra que el control jurisdiccional de la
inactividad administrativa tropez con estructuras procesales que dificultaron su
enjuiciamiento(1).
urante mucho tiempo la inercia administrativa constituy un m!ito prcticamente
inmune a la fiscalizacin judicial. "ontri!uy decisivamente a #enerar esta situacin el
m$tico principio de la decisin previa y su consecuencia el carcter revisor de actos de la
jurisdiccin contencioso administrativa% adoptado en aquellos sistemas jur$dicos que%
como el ar#entino% si#uieron en #ran medida el modelo franc&s. 'articularmente% en el
r&#imen procesal administrativo imperante en nuestras provincias que tuvo una fuerte
influencia del derecho administrativo europeo% en especial del derecho espa(ol a trav&s
de la ley de lo "ontencioso del 1) de septiem!re de 1*** y su ampliacin del ++ de junio
de 1*,-% que fue utilizada como fuente del primer cdi#o procesal contencioso
administrativo sancionado en la .r#entina% como fue la ley +,/1 de la provincia de
0uenos .ires del ++ de diciem!re de 1,12(+)% que apro!% con al#unas modificaciones% el
proyecto de "di#o de 'rocedimientos de lo "ontencioso3administrativo ela!orado por la
pluma del insi#ne jurista Luis 4. 4arela()).
En la .r#entina% al i#ual que aconteci en Espa(a% como resultado del carcter
revisor de la jurisdiccin contencioso administrativa tradicionalmente se entendi que
constituye un requisito imprescindi!le en este tipo de procesos la e5istencia de un acto
previo dene#atorio(-).
"oncorde con ello% en ms de una ocasin% nuestros tri!unales han declarado que
en el proceso contencioso administrativo su competencia se a!re para conocer y resolver
so!re cuestiones que han sido o!jeto de planteamiento y decisin e5presa en sede
administrativa% por lo que no estn ha!ilitados para e5aminar nuevos planteos que no
fueron e5aminados ante la .dministracin(2).
"a!e aclarar que% en al#unos casos% la jurisprudencia ha atenuado esta re#la al
admitir que se reclamen% en sede judicial% cuestiones que si !ien no fueron propuestas a
la autoridad% estn impl$citas por su naturaleza en la pretensin principal o son accesorias
de esta(/)% y tam!i&n por la posi!ilidad de incorporar en sede judicial nuevos ar#umentos
jur$dicos% no sometidos previamente a la autoridad administrativa% en tanto el o!jeto de la
pretensin no difiera del planteado ante la .dministracin(6).
El error de esta concepcin% que no es ms que un resa!io de la anti#ua doctrina
francesa del ministro3juez3% a!andonada por el "onsejo de Estado en 1**, en el caso
7"adot7(*) (concepcin del contencioso a8n hoy imperante en muchas de nuestras
provincias)% finca en considerar que el o!jeto del proceso contencioso administrativo era
la impu#nacin de actos ile#$timos% cuando en verdad 3se#8n lo ha se(alado la moderna
doctrina administrativa% si#uiendo las ense(anzas de 9aime :uasp% el o!jeto de todo
proceso% y tam!i&n el del contencioso administrativo% es siempre una pretensin(,).
En efecto% como ya lo hemos e5plicado en el cap$tulo ;;;; el proceso no es otra
cosa que el instituto jur$dico destinado a la satisfaccin de pretensiones(11). 'or ende% el
acto administrativo% por ende% no es el o!jeto del proceso(11). <olo constituye en un
determinado tipo de controversia contenciosa administrativa un presupuesto de aquella.
En consecuencia% no es el contenido del acto impu#nado% sino las pretensiones las que
contri!uyen a delimitar los poderes del juez(1+).
'or lo dems% como ha se(alado "assa#ne 7si se parte del principio se#8n el cual%
en los sistemas judicialistas como es el nuestro (...)% la jurisdiccin contencioso
administrativa es plena y no se halla recortada por la interpretacin francesa de la
divisin de poderes% no ca!e sino reconocer la manifiesta y a!ierta incompati!ilidad del
do#ma revisor con la e5istencia de una efectiva tutela judicial7(1)).
'ues !ien% la confi#uracin del contencioso administrativo como proceso al acto%
trajo tam!i&n como corolario ineludi!le la imposi!ilidad de juz#ar aquellos casos en los
que% justamente% esta!a ausente el acto previo dene#atorio. =ueda!an as$ fuera de
control judicial las omisiones administrativas y se imped$a la demanda!ilidad directa de
los hechos y las v$as de hecho(1-).
.dems% se rechaza!a de plano% por estimarse incompati!le con dicho modelo
procesal% la facultad de reconvenir(12) de la .dministracin demandada(1/) y el
planteamiento de pretensiones meramente declarativas(16).
II
>ri#en y desarrollo del silencio administrativo
?istricamente el primer remedio que se invent para paliar la situacin de
indefensin que #enera!a la teor$a de la decisin previa ante la inactividad de la
.dministracin fue el conocido silencio ne#ativo% el cual constituy un nota!le avance
frente a la situacin imperante.
La finalidad del silencio no era otra que ha!ilitar al administrado a iniciar el pleito
judicial en !ase a una ficcin del le#islador. En efecto% transcurrido en un determinado
tiempo sin que la .dministracin se pronunciara en forma e5presa% el ordenamiento
jur$dico faculta!a al administrado a promover el pleito contencioso administrativo so!re la
!ase de la fictio juris de que se ha!$a dictado un acto administrativo dene#atorio de su
peticin(1*).
En nuestro pa$s la primera re#ulacin so!re este instituto se encuentra en los arts.
126% inc. )@ y +++ de la "onstitucin de la provincia de 0uenos .ires del a(o 1**, que
esta!lecieron la llamada demanda contencioso administrativa por retardacin(1,)% cuyo
trmite fue re#lado% posteriormente% en el art. 6@ del viejo "di#o de 'rocedimientos de lo
"ontencioso .dministrativo '". de 1,12(+1)% com8nmente conocido como cdi#o
4arela.
>nce a(os despu&s% y casi al mismo tiempo que en Arancia se dict la ley del 16 de
julio de 1,11(+1) 3que esta!leci la re#la del silencio ne#ativo3% el +6 de setiem!re de ese
mismo a(o el "on#reso Bacional sancion la ley ),2+% de emandas contra la
Bacin(++)% en cuyo art. +@(+)) se recepcion esta fi#ura. "on posterioridad el silencio
administrativo fue re#lado por los arts. 11 y )1 del decreto3ley 1,.2-, CE% -+3,16D y los
arts. *6 y ,1 del decreto 162,E6+ CE% -+3,+6D (t.o. 1,,1).
Bumerosas han sido las dificultades que se han presentado alrededor de este
sin#ular instituto% no siempre !ien comprendido por el le#islador% por los jueces y tam!i&n
por cierto sector de la doctrina. Las ms importantes han sido el producto de conce!ir al
silencio como un verdadero acto% un acto dene#atorio tcito(+-) y% por ende% asimilar su
tratamiento al de los actos e5presos para su impu#nacin judicial. Ello% no slo
desnaturaliza esta sin#ular fi#ura% sino que adems afecta #ravemente el derecho de
acceso a la jurisdiccin de los administrados% tal como lo e5plicaremos en el si#uiente
acpite.
Fn desarrollo diametralmente opuesto al de la dene#atoria ficta se o!serva en
nuestro pa$s con la fi#ura del silencio positivo% cuyo campo natural de accin se halla en
el m!ito de la denominada actividad de polic$a o de control mediante la autorizacin de
actividades privadas% el cual% se#uramente en atencin a las consecuencias que
produce(+2)% no ha tenido fcil aceptacin y slo se ha previsto en limitad$simos
supuestos(+/).
.s$% el art. 11 de la ley Bacional 1,.2-, y al#unas le#islaciones provinciales(+6)%
despu&s de esta!lecer que por re#la el silencio de la .dministracin se interpretar
como ne#ativa% disponen que slo mediando disposicin e5presa podr otor#rsele
sentido positivo
III
Baturaleza jur$dica del silencio administrativo
"omo se e5plic el ori#en de este sin#ular instituto se vincula con la confi#uracin
del proceso administrativo como revisor de actos% siendo el silencio desestimatorio la
vlvula de escape prevista por el le#islador para evitar que los particulares quedarn en
situacin de indefensin cuando la autoridad incumple su de!er de responder. Esta
circunstancia condujo a que el le#islador y anti#ua doctrina conci!ieran equivocadamente
al silencio ne#ativo como un verdadero acto administrativo% un acto dene#atorio tcito.
La consideracin del silencio como un acto administrativo tcito trajo nefastas
consecuencias para el derecho a la tutela judicial efectiva de los administrados% ya que
ello dio lu#ar a que en numerosas leyes procesales administrativas provinciales(+*) y
al#unas decisiones judiciales esta!lecieran la aplicacin de las mismas re#las
imperantes para impu#nar los actos e5presos respecto del silencio ne#ativo (v. #r. el
requisito del a#otamiento de la v$a y el plazo para demandar).
.s$% en numerosas provincias se ha esta!lecido normativamente un plazo para
demandar cuando se ha producido la dene#atoria por silencio(+,). Esta e5i#encia parece
ha!er sido tam!i&n receptada en el orden nacional a partir de la reforma efectuada por la
Ley de Emer#encia Econmico Ainanciera +2.)-- CEL.% +111303+)1D()1) al art. )1 de la
ley 1,.2-,()1)% cuyo te5to ha dado lu#ar a #raves dificultades interpretativas y fuertes
cuestionamientos()+).
Gam!i&n% al partirse del error de conce!ir el silencio como un acto tcito% en al#una
ocasin un superior tri!unal provincial entendi que era necesario a#otar la v$a
administrativa e interponer el recurso administrativo de revocatoria frente al silencio. La
jurisprudencia de la "orte <uprema de 9usticia de la Bacin puso las cosas en su lu#ar.
.s$% en el precedente 7La Estrella <.H.L.7()))% de fines de 1,**% el cimero r#ano judicial
de la Hep8!lica sostuvo que ante el reclamo formulado por un administrado de que se
anulara el decreto de un #o!ernador provincial% ha!ida cuenta de que la autoridad
administrativa ha!$a tenido la posi!ilidad de revisar el caso% y de realizar el control de
le#itimidad y convenienciaI al no hacerlo y% por ende% no incorporar nuevos ar#umentos
en contra del interesado% e5i#irle a este 8ltimo que reitere su planteo mediante el recurso
de revocatoria ante el silencio conduc$a a transformar el recaudo del a#otamiento de la
v$a administrativa en un innecesario ritualismo lesivo de la #arant$a constitucional de la
defensa (art. 1*% "onstitucin Bacin)% que en dicho caso asum$a #ravedad porque la
omisin del nuevo rito e5i#ido acarrea!a la p&rdida del derecho material en jue#o.
.simismo% en varios pronunciamientos de tri!unales locales se decidi que (no
o!stante no e5istir una disposicin que e5presamente lo dispusiera) era aplica!le el plazo
para iniciar la demanda contencioso administrativa% aun mediando silencio de la
administracin. En todos estos casos% se entendi que el t&rmino para promover el pleito
ha!$a comenzado a correr a partir del momento en el que se confi#ura!a el silencio. El
alto Gri!unal federal()-) dej sin efecto dichos fallos y calific de ar!itraria la postura
e5puesta por padecer de un injustificado ri#or formal y poner de relieve una inteli#encia
de la re#las aplica!les contraria al principio in du!io pro actione% rector en la materia.
.simismo% e5pres que el criterio cuestionado premia!a la actitud ne#li#ente de la
.dministracin y hac$a ju#ar en contra del particular la fi#ura del silencio administrativo
instituida% claramente% en su favor.
En i#ual sentido se pronunci el Gri!unal "onstitucional espa(ol()2) al resolver que
vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva e5i#ir que el recurrente de!a impu#nar la
desestimacin presunta (producida por silencio ne#ativo) de su recurso de reposicin 7en
el plazo de seis meses si#uientes a su interposicin% por aplicacin anal#ica de la re#la
contenida en el art. 6,.- L'. 1,2*. 'ara decidir de ese modo% al i#ual que nuestro
m5imo r#ano jurisdiccional% entendi que no puede calificarse de razona!le aquella
interpretacin de los preceptos le#ales que prima la inactividad de la .dministracin
colocndola en mejor situacin que si hu!iera cumplido su de!er de resolver. .s$ sostuvoJ
7<i el silencio ne#ativo es una institucin creada para evitar los efectos paralizantes de la
inactividad administrativa% es evidente que ante una resolucin presunta de esta
naturaleza el ciudadano no puede estar o!li#ado a recurrir siempre y en todo caso% so
prete5to de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto% e5i#i&ndosele
un de!er de dili#encia que no le es e5i#ido a la .dministracin. educir de ese
comportamiento pasivo 3que no olvidemos% viene derivado de la propia actitud de la
.dministracin3 un consentimiento con el contenido del acto administrativo que fue
impu#nado en tiempo y forma% supone una interpretacin a!solutamente irrazona!le
desde el punto del derecho de acceso a la jurisdiccin% como contenido esencial del
derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. +-.1 "E% pues no de!emos
descuidar que la Ley no o!li#a al ciudadano a recurrir un acto presunto y s$ a la
administracin a resolver en forma e5presa% el recurso presentado7. Ks adelante se
se(al que la omisin de un pronunciamiento so!re el fondo por parte de la sentencia
recurrida desvirt8a la finalidad de la institucin del silencio administrativo% por cuanto
transforma en una posicin procesal de ventaja lo que es% en su ori#en% el incumplimiento
de un de!er de la .dministracin% como es el de dar respuesta e5presa a las solicitudes
de los ciudadanos.
La tesis del silencio como un acto administrativo tcito no es acepta!le. Godo acto
administrativo es el producto de una declaracin intelectual% ya que e5terioriza al plano
jur$dico un proceso intelectivo()/). Este elemento est ausente en el silencio()6). e ah$
que se lo considere un hecho al cual el le#islador le asi#na ciertos efectos jur$dicos en
!eneficio de los administrados()*).
El silencio ne#ativo no es ms que una simple ficcin 3no una presuncin3 jur$dica%
merced a la cual se 7calla ha!lando7 (),)% de efectos de $ndole estrictamente procesalJ
facultar al administrado a promover el pleito contencioso administrativo o continuar
a#uardando que la .dministracin cumpla con su de!er de resolver(-1).
"onsecuencia de lo dicho es evidente que el silencio no es un medio al cual la
.dministracin pueda acudir para resolver una peticin administrativa% ya que se trata de
un artificio esta!lecido por el le#islador para prote#er a los administrados ante su
inactividad formal.
.dems% si se parte de la !ase de que el silencio administrativo constituye una
infraccin al ordenamiento jur$dico% que ha sido esta!lecido en !eneficio del administrado
y que no es una dene#atoria tcita% no es acepta!le que su impu#nacin est& sometida a
las mismas e5i#encias consa#radas para el cuestionamiento de los actos administrativos
(plazo para demandar y a#otamiento de la v$a).
'or tal motivo% consideramos acertado que el nuevo "". no se haya apartado en
este aspecto del criterio que impera!a con anterioridad a su vi#encia en la provincia.
I4
La re#ulacin del "". del silencio ne#ativo
en el "di#o "ontencioso .dministrativo
de la 'rovincia de 0uenos .ires
1) Lineamientos #enerales
La re#ulacin del silencio en el nuevo "di#o "ontencioso .dministrativo de la
'rovincia de 0uenos .ires(-1) (en adelante "".) no ha sufrido sustanciales
modificaciones respecto del r&#imen antes vi#ente(-+). En efecto% al i#ual que en el
anti#uo ordenamiento procesal(-))% se distin#ue en funcin de la etapa del procedimiento
administrativo en que la administracin demora su respuesta% dos tipos de silencioJ a) en
la decisin definitiva y !) en el trmite(--).
El silencio en la decisin% re#lado en el inc. 1@ del art. 1/ del "".% se confi#ura%
cuando sustanciado totalmente el procedimiento y estando en condiciones de ser
resuelto% el r#ano competente omite dictar la resolucin correspondiente.
'or su parte% el silencio en el trmite% cuya re#ulacin est en el inc. +@ del precepto
antes citado% se produce cuando la autoridad no dicta las providencias necesarias para
impulsar o ur#ir el procedimiento.
.m!os tipos de silencio #eneran la misma consecuenciaJ posi!ilitar al interesado a
iniciar el pleito contencioso administrativo y ha!ilitar al juez a pronunciarse so!re la
cuestin de fondo que motiv el reclamo previo y la consi#uiente dene#atoria ficta.
.l i#ual que en el cdi#o 4arela% no son aplica!les los requisitos del a#otamiento de
la v$a (art. 1-% inc. 1@% apart. d% "".)(-2) y del plazo para demandar (art.1/% "".)(-/)
cuando se promueve el proceso contencioso administrativo en !ase al silencio
administrativo ne#ativo.
Gampoco han sufrido modificaciones relevantes los recaudos que de!en concurrir
para confi#uracin de este instituto pues% como acontec$a antes de la vi#encia del "".%
el silencio ne#ativo no se produce automticamente por la mora de la .dministracin en
emitir el acto administrativo que corresponda% sino que siempre es menester interponer
un pedido de pronto despacho y dejar transcurrir un plazo de )1 d$as sin que la autoridad
se haya pronunciado(-6).
"a!e destacar que el te5to del art. 1/ del "". antes de su reforma por la ley
1).111% contempla!a un r&#imen diferencial para la confi#uracin del silencio cuando se
articula!a un recurso cuya decisin a#ota!a la v$a administrativa(-*). En tal hiptesis% la
dene#atoria por silencio se produc$a por el ope le#is% por el mero vencimiento del plazo
para resolver la impu#nacin% sin necesidad de interponer la solicitud de pronto
despacho.
+) Hequisitos para la confi#uracin del silencio ne#ativo
En esencia los requisitos para la verificacin del silencio no var$an para las dos
formas de silencio re#ladas en el "".. En am!os casos de!e concurrir los si#uientes
recaudosJ a) la presentacin de al#una peticin ante al#uno de los entes mencionados en
el art. 1L del "".I !) primer per$odo de inactividad administrativaI c) pedido de pronto
despacho y d) se#undo per$odo de inactividad administrativa.
a. 'resentacin de al#una peticin administrativa
Gal como sur#e del art. 1/% inc. 1@ del "".% el primer requisito que de!e concurrir
para que se produzca el silencio es la presentacin de una peticin% de cualquier
naturaleza (reclamativa o recursiva)% ante los entes mencionados en el art. 1@ del ""..
El silencio administrativo ne#ativo no opera en los procedimientos iniciados de
oficio.
!. 'rimer per$odo de inactividad administrativa
El silencio administrativo es una consecuencia de la o!li#acin de resolver de la
autoridad administrativa (art.)@) y del derecho constitucional de peticionar (art. 1-%
"onstitucin Bacional)% el cual no se a#ota con el hecho de que el administrado pueda
pedir% sino que e5i#e una respuesta(-,).
e ah$ que para que aqu&l se confi#ure% de!e ha!er 7vencido el plazo que al#uno de
los entes mencionados en el art$culo 1L del presente "di#o% tuviese para resolver un
recurso% reclamo o peticin planteados en sede administrativa7 (inc. 1@ del art. 1/% "".) o
cuando omitieren o retardaren 7el dictado de los actos de trmite o preparatorios7.
La determinacin de los diferentes plazos que tiene la .dministracin para la
emisin de los actos de trmite% interlocutorios o definitivos se encuentra en el art. 66 del
decreto3ley 6/-6 y en la ordenanza #eneral +/6E*1% que rezaJ 7Goda vez que para un
determinado trmite no e5ista un plazo e5presamente esta!lecido por leyes especiales o
por &sta y sus disposiciones complementarias% de!er ser producido dentro del plazo
m5imo que a continuacin se determinaJ
a) He#istro de Hesoluciones% de e5pedientes y sus pases a oficinas que proveen el
trmiteJ dos d$as.
!) 'rovidencias de mero trmite administrativoJ tres d$as.
c) BotificacionesJ tres d$as contados a partir de la recepcin de las actuaciones por
la oficina notificadora.
d) Informes .dministrativos no t&cnicosJ cinco d$as.
e) ictmenes pericias o informes t&cnicosJ diez d$as. Este plazo se ampliar hasta
un m5imo de treinta d$as si la dili#encia requiere el traslado del a#ente fuera del lu#ar de
sus funciones.
f) ecisiones relativas a peticiones del interesado referidas al trmite del e5pediente
y so!re recursos de revocatoriaJ cinco d$as.
#) ecisiones definitivas so!re la peticin o reclamacin del interesadoJ diez d$as
para resolver recursos jerrquicos y en los dems casos treinta d$as contados a partir
desde la fecha% en que las actuaciones se reci!an con los dictmenes le#ales finales7.
<e#8n lo dispone el art$culo si#uiente los plazos antes indicados 7se cuentan a partir
del d$a si#uiente al de la recepcin del e5pediente por el r#ano respectivo7. Gratndose
del supuesto de silencio en la decisin el computo del plazo pertinente de!e efectuarse a
partir del momento en que las actuaciones administrativas estn en estado de ser
resueltas en forma definitiva% lo cual ocurre cuando se han emitido los dictmenes le#ales
finales (v. #r. .sesor$a :eneral de :o!ierno o asesores le#ales municipales) o% en los
supuestos que corresponda(21)% despu&s que ha emitido la vista el Aiscal de Estado de la
'rovincia de 0uenos .ires(21).
Es importante destacar que% se#8n lo dispone el art. 6* del decreto3ley 6/-6 y de la
ordenanza #eneral +/6E*1% cuando para decidir la cuestin la autoridad competente%
7de!a requerir nuevos informes o dictmenes de otros r#anos7% los t&rminos 7quedarn
suspendidos hasta tanto los mismos sean contestados o venzan los plazos para hacerlo7.
'or lo dems% parece razona!le sostener que el cmputo del plazo de!e
suspenderse tam!i&n en aquellos supuestos en los que la .dministracin est&
imposi!ilitada de continuar la tramitacin del procedimiento o de resolverlo por e5istir
motivos que lo impiden% que no le son imputa!les(2+). 'ero% como afirma <oria% 7de
e5istir al#una duda razona!le al respecto% que no despeje totalmente la responsa!ilidad
del r#ano administrativo(2))% en la inactividad procedimental7% el silencio podr
confi#urarse(2-).
c. 'edido de pronto despacho
<e#8n lo se(alamos% el silencio administrativo no se produce automticamente por
el mero vencimiento del plazo para resolver% sino que es menester que el reclamante o
recurrente urja el procedimiento mediante la presentacin de una solicitud de pronto
despacho% la cual% en virtud del principio del formalismo moderado que impera en el
procedimiento administrativo% no est sujeta a t&rminos sacramentales(22).
El sentido de este requisito% conocido en el derecho espa(ol como denuncia de
mora% es conminar a la .dministracin al cumplimiento de su de!er de resolver y
advertirle que de continuar su pasividad quedar e5pedita la v$a judicial(2/). .dems% a
partir de su interposicin comienza el cmputo del plazo )1 d$as% cuyo transcurso
ocasionar la dene#atoria ficta que deja a!ierta la instancia judicial.
Gratndose del supuesto de silencio en la decisin% se#8n lo dispone el inc. 1@ del
art. 1/ del "".% la solicitud de pronto despacho puede ser presentada% a opcin del
peticionante% en tres m!itos distintosJ (i) 7ante la dependencia donde se hallaren
radicadas las actuaciones7% (ii) 7ante el r#ano responsa!le del procedimiento7 o (iii)
7ante la autoridad jerrquica superior con competencia resolutoria final7.
"omo se(ala% con acierto% ?utchinson(26) la e5presin 7final7% empleada por el
le#islador no tiene el mismo sentido que la utilizada en el decreto3ley 6/-6 (arts. ,+ y ,-)%
en el cual es sinnimo de acto que decide el fondo del asunto(2*).
.dvi&rtase que el voca!lo 7final7 concierne a la competencia resolutoria del r#ano y
no a la decisin administrativa. La e5presin acto administrativo dictado por la 7autoridad
jerrquica superior con competencia resolutoria final7 es empleada en el art. 1-% inc. a%
del "". parece referirse al acto que a#ota la v$a administrativa. 'or tal motivo%
sostenemos que lo que el "". esta!lece es la posi!ilidad del peticionante de interponer
el pedido de pronto despacho ante el r#ano superior cuya decisin produce el
a#otamiento de la v$a(2,).
'or su parte% cuando se trata del supuesto de silencio en el trmite% el inc. +@ del art.
1/ del "". dispone que el pedido de pronto despacho de!e presentarse 7en los t&rminos
esta!lecidos en el inciso anterior7% lo cual si#nifica que el mismo puede ser interpuesto en
cualquiera de los tres lu#ares antes indicados.
d. <e#undo per$odo de inactividad administrativa
espu&s de efectuada la presentacin antes e5aminada% de!e transcurrir un plazo
de )1 d$as h!iles administrativos% no h!iles judiciales% 7sin que se dictare el acto
correspondiente7. 4encido el mismo% se confi#urar el silencio ne#ativo y quedar
e5pedita la v$a judicial.
El plazo mencionado es ms !reve que el previsto en el art. 6@ del cd. 4arela (dos
meses) y coincide con el esta!lecido en el art. 6, del decreto3ley 6/-6(/1)% el cual
modific% slo en lo que respecta al silencio en la decisin% el lapso que esta!lec$a el
a(ejo ordenamiento procesal.
4
El silencio administrativo y la medida cautelar de suspensin de efectos del acto
administrativo
La reforma efectuada al "". por la ley 1).111 incluy en el art. +2% inc. +@% un
supuesto especial de silencio administrativo ne#ativo% cuyo r&#imen se aparta
sustancialmente del previsto en el art. 1/.
.ll$ se dispone que% previo a interponer en sede judicial la pretensin cautelar de
suspensin de efectos del acto administrativo es menester efectuar dicho planteo
previamente en sede administrativa. En tal caso% el precepto esta!lece la o!li#acin de la
autoridad administrativa de pronunciarse dentro de los cinco (2) d$as h!iles% al ca!o de
los cuales% si no hu!iera un pronunciamiento e5preso se presumir la e5istencia de un
acto administrativo dene#atorio quedando de tal modo e5pedita la instancia judicial.
"omo puede advertirse en tal supuesto la confi#uracin del silencio ne#ativo es
automtica% sin necesidad de efectuar un pedido de pronto despacho.
Esta suerte de a#otamiento de la v$a en materia cautelar que requiere el art. +2% inc.
+@ del "". es sumamente critica!le porque 7deviene en la #eneralidad de los casos en
un ritualismo formal inconducente7(/1)% contrario al principio constitucional de tutela
judicial efectiva (art. 12% "onstitucin 'rovincial de 0uenos .ires). Es que dicha e5i#encia
no se condice con la naturaleza de las medidas cautelares ya que #enera una
injustificada demora en el acceso a la proteccin judicial de ur#encia% m5ime que la
e5periencia demuestra que no es usual que la .dministracin resuelva pedidos de
suspensin de efectos de actos% o por menos que lo ha#a en plazos !reves como el
esta!lecido en el inc. +@ del art. +2 del ""..
4I
<ilencio administrativo y resoluciones tard$as
Bos resta e5aminar la situacin que se presenta frente a las denominadas
resoluciones administrativas tard$as% es decir las que se dictan cuando ha vencido el
t&rmino previsto al efecto.
G&n#ase presente que la o!li#acin de resolver las peticiones administrativas no se
e5tin#ue por el mero transcurso del plazo esta!lecido para ello y tampoco cuando se ha
confi#urado el silencio administrativo(/+).
El "". no contempla nin#una solucin para las distintas situaciones que pueden
suscitarse cuando% producida la dene#atoria ficta% se dicta un acto tard$o. Estimamos que
para dar una adecuada respuesta a los interro#antes que ello plantea de!e siempre
tenerse como norte el principio constitucional de tutela judicial efectiva (art. 12%
"onstitucin 'rovincial de 0uenos .ires).
Los supuestos que pueden suscitarse son los si#uientesJ
a) Hesolucin de la .dministracin que desestima la peticin efectuada cuando el
pleito a8n no se ha iniciado. En tal caso% ser menester impu#nar judicialmente dicho
acto% y si corresponde en forma previa recurrirlo en sede administrativa para a#otar la v$a.
!) Hesolucin de la .dministracin que desestima la peticin efectuada cuando el
pleito ya se ha iniciado. 4i#ente el "di#o 4arela% la cuestin fue a!ordada por la
<uprema "orte de 0uenos .ires. <i !ien en al#unos pronunciamientos sostuvo la
necesidad de ampliar la demanda a fin de impu#nar el acto tard$o(/))% en fallos
posteriores% decidi que ello no era e5i#i!le(/-). e todos modos% si la litis a8n no ha
sido tra!ada siempre ser posi!le proceder a ampliar la demanda.
c) Hesolucin de la .dministracin que admite la peticin efectuada cuando el pleito
se ha iniciado. En tal supuesto el caso deviene a!stracto ya que% de!ido al cam!io de las
circunstancias imperantes al momento de inicio del liti#io% es innecesaria o ineficaz la
intervencin de los r#anos judiciales(/2).
vocesJ procedimiento administrativo 3 provincias 3 contenciosoadministrativo 3 acto
administrativo 3 administracin p8!lica


1 - Ver: PERRINO, PABLO E., La inactividad administrativa y su control udicial,
RAP, n! "#$, %&'. $ y si's.
" - Ver: (ANA )ON*A+O, ,ALVA(OR, )., -.di'o de Procedimiento de lo
-ontencioso Administrativo %ara la %rovincia de Buenos Aires. -omentario y
uris%rudencia, (e%alma, Buenos Aires, 1$//, %&'s. $01".
1 - Ver: LINARE,, 23AN 4., ,istema y -r5tica del -.di'o contencioso administrativo
de la Provincia de Buenos Aires, LL, 1$$#-6"$. -a7e destacar 8ue en la %rovincia de
Buenos Aires se 9a a%ro7ado un nuevo r:'imen contencioso administrativo -ley
1".;;6 <B.O. del 10110$=>, modi?icada %or la ley 1".11; <B.O. del 1$060$$>- 8ue
reem%la@ar& a la aAea re'ulaci.n antes re?erida al entrar en vi'encia, lo cual tendr&
lu'ar con la %uesta en ?uncionamiento del ?uero contencioso administrativo a
crearse <art. "#, ley 1".;=B <B.O. del "#010$6>, teCto se'Dn ley 1".11; y ,u%. -orte de
2ust. de la Prov. de Buenos Aires, causa ELa 2ira?a A@ul ,.A.E, res. del "/0110$=, LL,
1$$6-B-/;/, con nota de )ILAN*A, -LA3(IA, Vi'encia di?erida del nuevo -.di'o
Procesal -ontencioso Administrativo %ara la Provincia de Buenos Aires, y en E(,
1=#-=B=, con nota de AN(RE3--I, -ARLO, A., ,in ?uero no ri'e el nuevo -.di'o
-ontencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad
declarada de o?icio>.
B - *RIBI+O, -ARLO, R. - PERRINO, PABLO E., La usticia contencioso
administrativa en la %rovincia de Buenos Aires, Buenos Aires, (e%alma, 1$$/, %&'.
6=.
/ - ,u%. -orte de 2ust. de la Prov. de Buenos Aires, Ay,,1$=;-II-"#1 y 1B6F 1$==-II-
$6/F 1$$;-IV-"$B, 2A-II, s5ntesisF 2A, 1$$6-II, s5ntesisF -orte ,u%rema de 2usticia de
-atamarca, LL, 1$$$-E-=B=. El car&cter revisor de la urisdicci.n contencioso
administrativa y la restricci.n, derivada de a8uel, de 8ue los tri7unales s.lo
eCaminen las cuestiones de7atidas %reviamente en sede administrativa est&
eC%resamente consa'rado en al'unas le'islaciones %rocesales administrativas
%rovinciales, como %or eem%lo el art. 11 de la ley 1$16, -.di'o Procesal
Administrativo de )endo@aF art. 6G de la ley 11;/, -.di'o Procesal Administrativo
del Neu8u:nF art. =G de la ley 11.11;, Recurso contencioso administrativo de ,anta
4eF art. 1; de la ley =;#1, -.di'o Procesal Administrativo de Entre R5os.
# - As5 la ,u%. -orte de 2ust. de la Prov. de Buenos Aires 9a resuelto 8ue la omisi.n
de %edir en sede administrativa la indemni@aci.n de los daAos causados %or el acto
administrativo 8ue se im%u'na no o7sta al %ro'reso ?ormal de dic9a %retensi.n
%ecuniaria, accesoria en el &m7ito contencioso, %ues 9allando :sta sustento en la
ile'itimidad de los actos im%u'nados y 9a7iendo eC%edido ne'ativamente la
Administraci.n al res%ecto, su eCi'i7ilidad se tornar5a en un eCceso ritual
atentatorio de la 'arant5a de la de?ensa en uicio, inte'rada tam7i:n %or el derec9o a
una r&%ida y e?ica@ decisi.n <Ay,, 1$66-I-1=6F 2A, 1$$/-IV-#"1>. *am7i:n, en ?unci.n
de su condici.n de %etici.n accesoria, 9a entendido 8ue, no o7stante su ?alta de
reclamo administrativo, %ueden ser introducidos ori'inariamente en sede udicial el
%edido de actuali@aci.n monetaria e intereses <,u%. -orte de 2ust. de la Prov. de
Buenos Aires, Ay,, 1$6/-III-11#F ver VALLE4HN, -ARLO, A., Proceso administrativo
y 9a7ilitaci.n de instancia, La Plata, Editora Platense, 1$$B, %&'. 11>. 3n criterio
an&lo'o 9a se'uido la -orte ,u%rema de 2usticia de ,anta 4e <con?.
%ronunciamientos citados LI,A, 4E(ERI-O 2. - IE(ER, R3BJN L., El %roceso
contencioso administrativo en la %rovincia de ,anta 4e. Ley 11.11;. (octrina
uris%rudencial, 2uris, Rosario, 1$$6, t. I, %&'s. "1=0"1$>.
= - -on?. ?allos de la -orte ,u%rema de 2usticia de ,anta 4e citados %or LI,A, 4. 2. -
IE(ER, R. L., El %roceso..., cit., %&'s. "1=0"16F y ,u%. -orte de 2ust. de la Prov. de
Buenos Aires, Ay,, 1$6$-I-"#$ y 1$$;-III-$=F K3*-KIN,ON, *O)L,, La acci.n
contencioso administrativa <Pretensiones y %la@os>, 4undaci.n de (erec9o
Administrativo, 1$61, %&'. 1"F *RIBI+O, -ARLO, R., La demanda en el %roceso
contencioso administrativo 7onaerense, LL, 1$$1-E-=$; y VALLE4HN, Proceso..., cit.,
%&'s. 1"011F al res%ecto ver: MAR-HA PJREN, )AR*A, La re'la de la inaltera7ilidad
de la %retensi.n en el %roceso contencioso-administrativo, Anuario de 4acultade de
(ereito da 3niversidade da -oruAa, aAo 1$$6, nG ", %&'. "$$ y si's.
6 - Les 'rands arrOts de la uris%rudence administrative, 1;P ed., Paris, ,irey, 1$$1,
%&'. 1/ y si's.
$ - M3A,P (ELMA(O, 2AI)E, La %retensi.n %rocesal, )adrid, -ivitas, 1$61, %&'.
/=F con?. PALA-IO, LINO E., (erec9o %rocesal civil, Buenos Aires, A7eledo-Perrot,
1$#=, t. I, %&'. 1=# y si's. ,e'Dn la conocida de?inici.n de M3A,P ELa %retensi.n es
la reclamaci.n o 8uea 8ue una %arte diri'e ?rente a otra y ante el ue@ 8ue se trata
de satis?acer mediante el %rocesoE <(erec9o Procesal -ivil, )adrid, Instituto de
Estudios Pol5ticos, 1$#6, t. I, %&'. "1=>. A su ve@, si'uiendo de cerca las enseAan@as
del citado maestro es%aAol LINO E. PALA-IO sostiene 8ue Ela %retensi.n Ees una
declaraci.n de voluntad %or la 8ue se solicita una actuaci.n de un .r'ano
urisdiccional ?rente a %ersona determinada y distinta del autor de la declaraci.nE
<(erec9o..., cit., %&'. 1$B>.
1; - M3A,P, 2AI)E, (erec9o %rocesal..., cit., %&'. 1# y MONNLLEN PJREN, 2E,Q,,
(erec9o %rocesal administrativo, Instituto de Estudios Pol5ticos, )adrid, 1$/=, t. I,
%&'s. B1 y "11.
11 - *AIIL, M3I(O ,., Administraci.n y usticia, Buenos Aires, (e%alma, 1$$1, t. I,
%&'. "6B.
1" - 4ERNLN(EN, *O)L, RA)RN, ,o7re el car&cter revisor de la urisdicci.n
contencioso administrativa, Revista de (erec9o Administrativo nG 11, %&'. ="6.
11 - -A,,AMNE, 23AN -ARLO,, La tutela udicial e?ectiva. ,u incom%ati7ilidad con
el do'ma revisor y con la re'la del a'otamiento de la v5a administrativa, Revista de
(erec9o Administrativo nG 1", %&'. l/11.
1B - Eem%lo de lo dic9o son las dis%osiciones contenidas en las le'islaciones
%rocesales administrativas de las %rovincias de )endo@a <art. =G, ley 1$16, -.di'o
Procesal Administrativo>F )isiones <art. 11, ley1;#B, -.di'o Procesal -ontencioso-
Administrativo>F Entre R5os <art. #G, ley =;#1, -.di'o Procesal Administrativo>,
4ormosa <art. #G de la ley /6B, -.di'o Procesal Administrativo> 8ue determina: ELos
9ec9os administrativos no 'eneran directamente las acciones re'idas %or este
-.di'o, siendo necesario en todos los casos, la reclamaci.n administrativa %ara la
o7tenci.n de la decisi.n im%u'na7leE. En *ierra del 4ue'o, si 7ien el art. 1; de la
ley 111, -.di'o -ontencioso-Administrativo, contiene una re'ulaci.n similar a la
antes transcri%ta, distinta es la soluci.n trat&ndose de v5as de 9ec9o, %ues
eC%resamente dis%one 8ue :stas ser&n directamente im%u'na7les en sede udicial
<art.11>.
1/ - (IEN, )AN3EL )ARHA, (erec9o %rocesal administrativo <Lo contencioso
administrativo>, con la cola7oraci.n de *O)L, K3*-KIN,ON, Buenos Aires, Plus
3ltra, 1$$#, %&'. 1"" y si's.
1# - La %osi7ilidad de 8ue la autoridad estatal demandada reconven'a est&
eC%resamente %revista en el art. 1$ del --A.
1= - -on?. MARRI(O 4ALLA, 4ERNAN(O, La o7li'aci.n de resolver: actos
%resuntos y silencio administrativo, %u7licado en la o7ra colectiva EProcedimiento
administrativo. Ponencias del IV Encuentro 9is%ano-ar'entino so7re (erec9o
AdministrativoE, diri'ida %or 2aime Rodr5'ue@-Arana )uAo@, Escola Malle'a de
Administraci.n PD7lica, ,antia'o de -om%ostela, 1$$B, %&'. 11=.
16 - MR)EN P3EN*E, )AR-O,, La inactividad de la Administraci.n, Pam%lona,
Aran@adi, 1$$=, %&'. /=$.
1$ - En la %rimera de las dis%osiciones citadas se determina7a 8ue la ,u%rema
-orte de 2usticia -a 8uien se le asi'na7a en ?orma eCclusiva la urisdicci.n
contencioso administrativa- de75a decidir los %leitos de esta naturale@a, en Dnica
instancia y en uicio %leno, %revia dene'aci.n o retardaci.n de la autoridad
administrativa com%etente al reconocimiento de los derec9os 8ue se 'estionen %or
%arte interesada. Por su %arte, en el art. """, se esta7leci., de manera transitoria y
9asta tanto se dictara la ley de la materia, 8ue la acci.n %or retardaci.n E%odr&
deducirse des%u:s de # meses de la ?ec9a en 8ue el asunto se encuentre en estado
de resoluci.nE <ver: *RIBI+O, -ARLO, R., La acci.n contencioso administrativa
%or retardaci.n, LL, 1$$"-(-11B6>.
"; - Ley "$#1, modi?icada %or los decretos-leyes 6#"#0=# y 6.=$60== y la ley 1;."11.
"1 - (E LA3BA(SRE, AN(RJ - VENENIA, 2EAN--LA3(E - MA3(E)E*, IVE,, *rait:
de (roit administrati?, 1/P ed., L.M.(.2., Par5s, 1$$$, %&'s. /1" y /11 y RIVERO, 2EAN
- IALINE, 2EAN, (roit administrati?, 1#P ed., Paris, (allo@, 1$$#, %&'s. 1$;01$1.
"" - -omo consecuencia del %rinci%io de la inmunidad so7erana, rece%tado %or la
-orte ,u%rema de 2usticia de la Naci.n a %artir de los %ronunciamientos dictados
en los casos E,este, Vicente y ,e'uic9, AntonioE, el "$0$016#B <4allos, 1:11=> y
EM.me@, 2os: -&ndidoE, el 10#016#/ <4allos, ":1#>, antes del aAo 1$;; %ara
demandar al Estado Nacional era %reciso o7tener su consentimiento mediante el
dictado de una ley del -on'reso <venia le'islativa>. La ley 1$/" elimin. tal re8uisito
y lo sustituy. %or la eCi'encia de un reclamo administrativo %revio a la %romoci.n
del %leito <art.1G>. (e7ido a la inter%retaci.n restrictiva de la ley se descart. la
a%licaci.n de este instituto en los casos en 8ue el Estado actua7a como E%oder
%D7licoE. Por tal ra@.n, en el aAo 1$1B a trav:s de la ley 11.#1B se modi?ic. la ley
1$/" y se esta7leci. la a%licaci.n del recaudo del reclamo %revio %ara cual8uier
ti%o de %leito, tanto cuando o7ra7a en Esu condici.n de %ersona ur5dicaE como Ede
derec9o %D7licoE<ver: MRA3, AR)AN(O E., Ka7ilitaci.n de la instancia
contencioso administrativa, La Plata, Editora Platense,1$=1, %&'. =1F MOR(ILLO,
AM3,*HN A., Procedimiento y recursos administrativos, "P ed., Buenos Aires, 1$=1,
%&'. B== y si's.F )3+ON, M3ILLER)O A., El reclamo administrativo %revio, LL,
1$66-A-1;B6 y 2EANNERE* (E PJREN -OR*J,, )ARHA, Los reclamos. Re?leCiones
so7re el reclamo administrativo %revio, en la o7ra colectiva Procedimiento
Administrativo, -iencias de la Administraci.n, Buenos Aires, 1$$6, %&'. 111 y si's>.
"1 - Esta dis%osici.n dec5a: E,i la resoluci.n de la Administraci.n demorase %or
m&s de seis meses des%u:s de iniciado el reclamo ante ella, el interesado re8uerir&
el %ronto des%ac9o, y si transcurriesen otros tres meses sin %roducirse dic9a
resoluci.n, la acci.n %odr& ser llevada directamente ante los tri7unales,
acredit&ndose el transcurso de dic9os %la@osE <ver: MRA3, A., Ka7ilitaci.n..., cit.,
%&'. $6 y si's.F )3+ON, El reclamo..., cit.>.
"B - -omo 9a seAalado 2ORME )3RA*ORIO Esi en el silencio 9ay Eausencia de
actividad volitivaE, es o7vio 8ue no %uede 9a7er acto, ni eC%reso, ni t&cito, ni
im%l5citoE <Los actos administrativos t&citos e im%l5citos, %u7licado en el li7ro
(erec9o Administrativo. O7ra colectiva en 9omenae al %ro?esor )i'uel ,.
)arien9o??, diri'ida %or 2uan -arlos -assa'ne, A7eledo-Perrot, Buenos Aires, 1$$6,
%&'. #6B.
"/ - El silencio %ositivo su%one el no eercicio de una ?acultad de veto durante un
%la@o limitado, %asado el cual, lo solicitado a la Administraci.n %or el %eticionario
se entiende otor'ado <MAR-HA (E EN*ERRHA, E(3AR(O, ,o7re el silencio
administrativo y recurso contencioso, Revista del R:'imen de la Administraci.n
PD7lica nG B=, %&'. ""#.
"# - Por e.: art. /G del decreto del Poder Eecutivo Nacional 16B"06=, de
desmono%oli@aci.n de servicios %D7licos %restados %or em%resas estatalesF art. BG
del decreto del Poder Eecutivo Nacional 1B=;0$=, 8ue re'ula los servicios no
re'ulares de trans%orte a:reo denominados Ec9artersE, y art. 1B de la ley "/.1/#
TE(LA, 1$$$-B-1;"U, de de?ensa de la com%etencia.
"= - -orrientes <art. 11", %&rr. 1G, ley 1B#;, Re'ulaci.n de la actividad
administrativa>, R5o Ne'ro <art. 1=, %&rr. 1G del aneCo 1 del decreto 61$, Normas de
%rocedimiento administrativo> y *ierra del 4ue'o <art. 1;", %&rr. "G de la ley 1B1, de
%rocedimiento administrativo>. La %rovincia de -9u7ut, adem&s de %rever 8ue Eel
silencio se entender& %ositivo, sin denuncia de mora, cuando as5 se esta7le@ca %or
dis%osici.n eC%resasE tam7i:n le asi'na ese e?ecto Ecuando se trate de
autori@aciones a a%ro7aciones 8ue de7an acordarse en el eercicio de ?unciones de
?iscali@aci.n y tutela de los .r'anos su%eriores so7re los in?erioresE, determinando
8ue Esi las dis%osiciones le'ales no %revieran %ara el silencio %ositivo un %la@o
es%ecial, :ste ser& de un mes, a contar desde la %etici.nE <art. ==, ley $";, de
%rocedimiento administrativo, t.o %or decreto 1B#B0$/>.
"6 - ,eAala, M3ILLER)O A. )3+ON Eeste criterio comien@a a 'enerali@arse a %artir
del c.di'o de -.rdo7a en el aAo 1$B1E <,ilencio de la Administraci.n y %la@os de
caducidad, Buenos Aires, Astrea, 1$6", %&'. B;>.
"$ - Arts. #G y =G de la ley "B;101$=1, -.di'o -ontencioso Administrativo de
-atamarcaF art. =G de la ley =16", -.di'o de Procedimiento en lo -ontencioso
Administrativo de -.rdo7aF art. 1$ de la ley =;#101$61, -.di'o Procesal
Administrativo de Entre R5osF art. 1$ del decreto-ley ley /6B01$=6, -.di'o Procesal
Administrativo de 4ormosa -aun8ue all5 se considera 8ue se trata de un %la@o de
%rescri%ci.n y no de caducidad->F art. 6G de la ley 166601$B6, -.di'o -ontencioso
Administrativo de 2uuyF art. "1 de la ley $/"01$=$, -.di'o Procesal -ontencioso-
administrativo de La Pam%aF art. "; de la ley 1$1601$=1, -.di'o Procesal
Administrativo de )endo@aF art. "B de la ley 1;#B01$$1, -.di'o de Procedimiento
-ontencioso-Administrativo de )isionesF art. #G de la ley ""$=01$/1, Ley de
Procedimiento Administrativo de ,antia'o del Estero.
1; - En ri'or la %rimera ve@ 8ue en el orden nacional se dis%uso la a%licaci.n del
%la@o de caducidad %ara accionar ?rente al silencio ?ue en el art. "= de la ley de
%resu%uesto %ara el aAo 1$$/, el cual dis%on5a: EEn los casos de dene'atoria %or
silencio de la Administraci.n ocurrido en los %rocedimientos administrativos
sustanciados con motivo de la solicitud de reconocimiento de deudas de causa o
t5tulos anteriores al 1 de a7ril de 1$$1, se %roducir& la caducidad del derec9o %ara
inter%oner la demanda contencioso-administrativa contra la dene'atoria a los
noventa d5as 9&7iles udiciales contados desde 8ue se 9u7iere %roducido la
dene'atoria t&cita o desde la ?ec9a de entrada en vi'encia de esta ley, lo 8ue ?uere
%osterior. Vencido dic9o %la@o sin 8ue se 9aya deducido la acci.n corres%ondiente,
%rescri7ir&n tam7i:n las %retensiones %atrimoniales consecuentes. En estos casos
no ser& de a%licaci.n el art. "# de la ley 1$./B$E <ver: BIAN-KI, ALBER*O B.,
-aducidad y %rescri%ci.n de cr:ditos contra el Estado nacional, LL, 1$6/---1;// y
KALPERIN, (AVI( A., Reclamo de cr:ditos contra el Estado. -aducidad de
derec9os, Buenos Aires, (e%alma, 1$$/, %&'s. 1= a /1>.
11 - (ecimos 8ue %areciera 9a7er sido rece%tada %or8ue, de7ido a su oscura y mala
redacci.n, sur'en dudas acerca de si el %la@o %revisto en el art. "/ de la LNPA ri'e
s.lo en los su%uestos en 8ue se con?i'ure el estado silencial o tam7i:n cuando
medie el rec9a@o del reclamo %or un acto eC%reso. 3na inter%retaci.n literal del art.
11 %odr5a llevar a la irra@ona7le conclusi.n de 8ue dic9o %la@o s.lo es a%lica7le
cuando se veri?ica la dene'atoria %or silencio y no en el otro su%uesto. A nuestro
entender, no o7stante la de?icitaria redacci.n de la norma, la intenci.n del
le'islador ?ue im%oner la a%licaci.n del %la@o %ara demandar en am7os casos. (e
lo contrario se tratar5a de una soluci.n claramente incon'ruente, ya 8ue no eCisten
ra@ones 8ue usti?i8uen un tratamiento di?erencial de am7as situaciones. (e todos
modos, entendemos 8ue ante la redacci.n e8u5voca y %oco clara de la norma, si se
e?ectDa un es?uer@o inter%retativo, 8ue %rivile'ie el %rinci%io de tutela udicial
e?ectiva, %uede lle'ar a %ostularse una 9ermen:utica de la norma 8ue %ro%icie 8ue
el %la@o del art. "/ s.lo se a%li8ue ante el su%uesto de rec9a@o %or acto eC%reso del
reclamo %revio y no cuando se veri?ica el silencio ne'ativo. As5 lo sostuvimos con
23AN -ARLO, -A,,AMNE en el re%ortae e?ectuado %or la revista La Ley res%ecto
de Ela re?orma de la ley "/.1BB y las 'arant5as del administradoE, LL Actualidad del
1/0110";;1. Otros autores, si 7ien son cr5ticos de la soluci.n ado%tada consideran
8ue des%u:s de la re?orma del art. 11 %or la ley "/.1BB %roducido el silencio es
a%lica7le el %la@o de caducidad %revisto en el art. "/, el 8ue se com%uta a %artir del
d5a si'uiente al 8ue ven@a el %la@o %ara resolver el %edido de %ronto des%ac9o
<K3*-KIN,ON, R:'imen de %rocedimientos administrativos, #P ed., Buenos Aires,
Astrea, ";;", %&'. 1$B y ,I,ELE,, O,VAL(O E. y VIN-EN*I, ROMELIO E., La ley de
emer'encia "/.1BB y el %roceso contencioso administrativo, LL, ";;1-4-11=$>. La
soluci.n inter%retativa 8ue %ro%onemos se a%oya en los si'uientes ar'umentos: 1>
No o7stante 9a7erse reem%la@ado la eC%resi.n Een cual8uier momentoE %or otra en
la 8ue se eCi'e la %resentaci.n de la demanda Een los %la@os %erentorios y 7ao los
e?ectos %revistos en el art. "/E, la utili@aci.n del ver7o E%odr&E, m&s la re?erencia a
los %la@os de %rescri%ci.n, %ermitir5a sostener 8ue no se a%lica el %la@o de
caducidad cuando se con?i'ura el silencio. (e lo contrario, la menci.n al %la@o de
%rescri%ci.n ser5a inconsecuente, ya 8ue nunca este la%so ser& in?erior al %revisto
en el art. "/ de la LNPA. "> Por lo dem&s, de no se'uirse esta inter%retaci.n del art.
11 se lle'ar5a al a7surdo de 8ue en ?unci.n de la v5a en la cual se con?i'ure la
dene'atoria ?icta <im%u'natoria -arts. "1 y "B de la LNPA- y reclamativa -art. 1; de la
LNPA->, :sta %roducir5a distintas consecuencias. Ello es as5 toda ve@ 8ue, se'Dn lo
dis%one el art. "# de la ley 1$./B$ -8ue no ?ue modi?icado-, %roducido el silencio en
los t:rminos del art. 1; no es a%lica7le el %la@o de caducidad, %ues Ela demanda
%odr& %resentarse en cual8uier momentoE dentro de los %la@os de %rescri%ci.n.
<-on?. -ANO,A, AR)AN(O N. y )IK3RA E,*RA(A, MABRIEL, La emer'encia y
una nueva de'radaci.n a la tutela udicial e?ectiva, E(, 1$;-=1">. 1> Al o7li'arse a
demandar en los t:rminos del art. "/, con la consecuente %:rdida del derec9o de no
9acerlo, se desnaturali@a la ?i'ura del silencio cuya ?inalidad es 9a7ilitar al
administrado a iniciar el %leito udicial en 7ase a una ?icci.n le'islativa o a'uardar
%acientemente el %ronunciamiento eC%reso de la Administraci.n. B> La a%licaci.n
de los lineamientos 8ue dimanan de la uris%rudencia de la -orte ,u%rema de
2usticia de la Naci.n antes citados en materia de silencio de la administraci.n
a%oya el criterio 9ermen:utico 8ue %ro%iciamos del art. 11 de la ley 1$./B$ <4allos,
11/:#/#F 11#:"B== y 116:11B$>. En suma, ante la contradictoria y oscura redacci.n
del nuevo art. 11 de la ley 1$./B$, con 7ase en el %rinci%io in du7io %ro actione y
con arre'lo a la ?irme uris%rudencia del alto tri7unal ?ederal antes citada, ca7e
%ro%iciar como soluci.n inter%retativa 8ue es ina%lica7le el %la@o del art. "/ de la
LNPA cuando se veri?ica el silencio ne'ativo de la Administraci.n en los t:rminos
de la norma antes citada.
1" - Ver o%iniones de 23AN -ARLO, -A,,AMNE, KJ-*OR )AIRAL, ALBER*O B.
BIAN-KI y nosotros en el re%ortae e?ectuado %or la revista La Ley res%ecto de La
re?orma de la ley "/.1BB y las 'arant5as del administrado, LL Actualidad del
1/0110";;1F ver tam7i:n: -ANO,A, AR)AN(O N. y )IK3RA E,*RA(A, MABRIEL,
La emer'encia..., cit.F KALPERIN, (AVI(, El Estado en uicio, en la o7ra colectiva
EEmer'encia econ.mica. Ley "/.1BBE, de KALPERHN, (AVI(, -ANO,A, AR)AN(O y
)AR*ORELLO, BEA*RIN, Buenos Aires, Erre%ar, ";;1, %&'. 1;" y PERRINO, PABLO
E., ,ilencio administrativo y tutela udicial e?ectiva, o7ra colectiva E*emas de
(erec9o administrativoE, diri'ida %or Botassi, -arlos A., Platense, La Plata, ";;1
%&'. B61 y si's.>.
11 - 4allos, 111:#6$.
1B - 4allos, 11/:#/#F 11#:"B== y 116:11B$.
1/ - ,entencia de la sala Primera del *ri7unal -onstitucional 1660";;1, de "= de
octu7re, dictada en el recurso de am%aro 1B$=0";;;, B.O.E nG "61, su%l. del
"#0110;1F ver el comentario e?ectuado %or ERNE,*O MAR-HA-*REVI2ANO
MARNI-A, VECiste %la@o %ara recurrir contra desestimaciones %or silencio
administrativo ne'roW, Revista del R:'imen de la Administraci.n PD7lica nG 1#1,
%&'.1/=.
1# - -A,,AMNE, 23AN -ARLO,, (erec9o Administrativo, =P ed., Buenos Aires,
LeCisNeCis, t. II, ";;", %&'. B1.
1= - En tal sentido seAala 2ORME I. )3RA*ORIO Esi en el silencio 9ay Eausencia de
actividad volitivaE, es o7vio 8ue no %uede 9a7er acto, ni eC%reso, ni t&cito, ni
im%l5citoE <ELos actos administrativos t&citos e im%l5citosE, %u7licado en el li7ro
(erec9o Administrativo, antes cit. %&'. #6B>.
16 - K3*-KIN,ON, *., El silencio administrativo en el nuevo -.di'o contencioso
administrativo 7onaerense, %u7licado en la o7ra colectiva EEl nuevo %roceso
contencioso administrativo de la Provincia de Buenos AiresE, diri'ida %or 2uan
-arlos -assa'ne y A'ust5n A. Mordillo, "P ed., La Plata, Platense, ";;B, %&'. B1B.
1$ - Ver: MONNLLEN PJREN, 2E,Q, - MONNLLEN NAVARRO, 4RAN-I,-O,
-omentarios a la ley de r:'imen ur5dico de las administraciones %D7licas y
%rocedimiento administrativo comDn <Ley 1;01$$", de "# de noviem7re>, )adrid,
-ivitas, 1$$=, t. I, %&'s. =#/0=#6.
B; - -N-ont.-adm. 4ed., sala I, causa E-ristaldo Al?onso c. E.N. -)G E. y O.,.P.-
,ecretar5a de Puertos y V5as Nave'a7les s0am%aro %or moraE, sent. del ";0110;1.
B1 - Ley 1".;;6, modi?icada %or las leyes 1".11; y 11.1;1.
B" - Ver: *RIBI+O, La acci.n..., cit., %&'. 11/".
B1 - Ley "$#1, modi?icada %or los decretos-ley 6#"#0=# y 6=$60== y la ley 1;."11.
BB - Art. =G de la ley "$#1, -.di'o de Procedimientos de lo -ontencioso-
administrativo de la Provincia de Buenos Aires. La distinci.n entre silencio en el
tr&mite y en la decisi.n tam7i:n es e?ectuada %or las si'uientes le'islaciones
%rovinciales: art. #G de la ley =$1, -.di'o de Procedimientos de lo -ontencioso-
administrativo de ,altaF art. $G, %&rr. "G de la ley 11.11;, Recurso contencioso-
administrativo de ,anta 4eF art. /G de la ley =;#1, -.di'o Procesal Administrativo de
Entre R5os.
B/ - Ver: PERRINO, PABLO E., El r:'imen del a'otamiento de la v5a administrativa
en la Provincia de Buenos Aires, %u7licado en la o7ra colectiva EEl nuevo %roceso
contencioso administrativo de la Provincia de Buenos AiresE, diri'ida %or
-assa'ne, 2uan -arlos y Mordillo, A'ust5n A., Platense, ";;B, %&'s. 1B/01B#.
B# - Ver: PERRINO, PABLO E., El %la@o %ara deducir la %retensi.n %rocesal
administrativa en el -.di'o Procesal -ontencioso Administrativo de la %rovincia de
Buenos Aires, 2A, ";;B-IV-111#.
B= - En lo 8ue se re?iere a los recaudos 8ue de7en veri?icarse %ara la con?i'uraci.n
del silencio, en el orden nacional se contem%lan dos modalidades distintas, al i'ual
8ue lo 9ac5a la ley es%aAola de Procedimiento Administrativo, de 1= de ulio de 1$/6
<art. $B, incs. 1G y "G>. As5, trat&ndose del silencio en v5a de %etici.n o reclamo se
eCi'e la denuncia de la mora administrativa y el transcurso de un se'undo %er5odo
de inactividad 8ue, normalmente, es de 1; d5as <art. 1;, ley 1$./B$>. En cam7io,
cuando se 9a articulado un recurso administrativo el silencio o%era en ?orma
autom&tica, una ve@ 8ue 9a transcurrido el %la@o %ara resolver <arts. 6= y $1,
decreto 1=/$0=" <t.o. %or decreto 16610$1>, re'lamentario de la ley 1$./B$>. En el
derec9o %rovincial la situaci.n es muy 9etero':nea, ya 8ue en al'unas
le'islaciones se 9a se'uido un criterio an&lo'o al nacional <art. 16, ley "$1601$$/,
-.di'o de Procedimiento Administrativo de R5o Ne'roF arts. #$ y =;, ley /1/; <t.o.
1$61 %or ley ##/6>, modi?. %or ley =";B, Ley de Procedimiento Administrativo de
-.rdo7a y art. =G de la ley =16"01$6B, -.di'o de Procedimiento en lo -ontencioso
Administrativo de la misma %rovinciaF en otras siem%re es %reciso e?ectuar el
%edido de %ronto des%ac9o <art. 1#1, ley /1B6, de %rocedimientos administrativos
de ,alta y #G de la ley =$1, -.di'o de Procedimientos de lo -ontencioso-
administrativo de ,altaF art. =$ del decreto-ley =#B= so7re %rocedimiento
administrativo y art. 1# de la ley 1".;;6 <teCto se'Dn ley 11.1;1>, -.di'o
-ontencioso Administrativo, am7as normas de la Prov. de Buenos Aires>, mientras
8ue en al'unas ello es innecesario toda ve@ 8ue la dene'atoria %or silencio en
todos los casos o%era %or el solo vencimiento de los %la@os <art. 1#", ley 1"6B, de
Procedimientos Administrativos del Neu8u:n>.
B6 - Inc. 1G del art. 1#, teCto su%rimido %or el art. 1; de la ley 11.1;1.
B$ - -N-ont.-adm. 4ed., sala IV, causa ELinares, Mumersindo 2os: )ar5a c. -ONE*
s0am%aro %or moraE, sent. del "0;#0$"F causa E)are, Pedro 2. -0EN <)G RR.EE. -I y
-ulto s0am%aro %or moraE, res. del 1;0=0;1, EL (ERE-KO, ,erie Es%ecial, (erec9o
Administrativo, del 1! de diciem7re de ";;1F sala II, causa E4ern&nde@ )oran,
)arcela c. )in. de Educaci.n y 2usticia s0am%aro %or moraE, sent. del 1$0110$", sala
V, causa EBon'ianino, )arcela Andrea c. 3.B.A. -4acultad de (erec9o y -iencias
,ociales- s0am%aro %or moraE, sent. del 1=01;0$/. ,o7re el %articular la -orte
,u%rema de 2usticia de la naci.n en el %recedente re'istrado en 4allos: 1"B:1B;/ 9a
eC%resado es sa7ido 8ue: Ela Administraci.n no s.lo tiene 8ue decidir las
cuestiones 8ue se le %lantean <arts. 1G, inc. ?, a%. 1, 1G y =G, inc. c, de la ley 1$./B$>,
sino 8ue tam7i:n de7e 9acerlo en t:rmino <art. 1G, inc. e, a%. 1, del mismo cuer%o
le'al>E.
/; - Art. 16, Ley Or'&nica 4iscal5a de Estado, decreto-ley =/B10#$ t.o. 1$6= y sus
modi?. y arts. /= y 1;1 del decreto-ley =#B=F ver: *RIBI+O, -ARLO, R., El 4iscal de
Estado. La re%resentaci.n udicial del Estado y el control de la actividad
administrativa, Buenos Aires, L7aco, ";;1, 1;1 y si's.
/1 - Ay, 1$$= I, 1;BF ver: ,ORIA, (ANIEL 4., ,ilencio de la Administraci.n en la
emisi.n de actos de tr&mite <,u re'ulaci.n en el %roceso administrativo
7onaerense>, Revista del R:'imen de la Administraci.n PD7lica nG1B", %&'. 11.
/" - As5 9a decidido la ,u%rema -orte de Buenos Aires 8ue un asunto no se 9alla en
estado de dictar resoluci.n de?initiva si al momento de %edirse %ronto des%ac9o la
decisi.n se encuentra condicionada a la o7tenci.n de la documentaci.n necesaria
%ara resolverlo 8ue 9a sido re8uerida al interesado <Ay, 1$6#-II, /BB y en (2BA 11",
1/;, en i'ual sentido Ay, 1$$= I, 1;B y (2BA 1#1, 1$$ y LLBA ";;"-#>.
/1 - Recu:rdese 8ue en virtud del %rinci%io de o?icialidad, rece%tado en los arts. B6
y /B del decreto-ley =#B= y ordenan@a 'eneral "#=06;, le corres%onde, en %rinci%io,
a la autoridad administrativa im%ulsar de o?icio el %rocedimiento administrativo
9asta el dictado de la decisi.n de?initiva y desarrollar la actividad necesaria %ara
reunir todo los medios de %rue7a %ertinentes de %rue7a %ara su adecuada
resoluci.n.
/B - ,ORIA, (., ,ilencio..., cit., %&'. ";.
// - BO*A,,I, -ARLO, A., Procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos
Aires. Ley =#B= y Ordenan@a Meneral "#= comentadas, anotadas y concordadas, La
Plata, Platense, 1$66, %&'. "#$.
/# - MONNLLEN PJREN, 2. - MONNLLEN NAVARRO, 4., -omentarios..., cit., %&'. =#B.
/= - K3*-KIN,ON, *O)L,, El silencio..., cit., %&'. B"6.
/6 - El --A <arts. 1B, inc. a, 16, incs. a0d> si'uiendo la terminolo'5a usualmente
se'uida %or el decreto-ley 1$./B$ <arts. "1, incs. a y 7, "B, inc. 7> y las le'islaciones
%rocesales administrativas %rovinciales, denomina acto de?initivo al 8ue resuelve la
cuesti.n de ?ondo %lanteada.
/$ - K3*-KIN,ON, *., El silencio..., cit., %&'s. B"60B"$. Este autor considera E%oco
?eli@ la soluci.n le'al i> %or8ue, como vimos, coinciden en el su%uesto la
de%endencia en 8ue se 9allaren las actuaciones con el .r'ano res%onsa7le del
%rocedimientoF ii> no nos %arece conveniente acudir a la autoridad su%erior %ara la
con?i'uraci.n del silencio %or una morosidad de un in?erior, eCce%to si lo 8ue se
intenta es 8ue :ste, en uso de la %otestad de mando, intime al .r'ano in?erior a
cum%lir con su de7er. Estar5amos ante un su%uesto similar a la 8uea en el orden
nacional <%ero entonces no ser5a en %uridad un %ronto des%ac9o>E.
#; - I'ual %la@o contem%la el art. =$ de la ordenan@a 'eneral "#=06;.
#1 - -on?. LOMAR, ANA -RI,*INA, Las medidas cautelares en el nuevo -.di'o
-ontencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires, %u7licado en la o7ra
colectiva El nuevo %roceso contencioso administrativo de la Provincia de Buenos
Aires, diri'ida %or -assa'ne, 2uan -arlos y Mordillo, A'ust5n A., Platense, ";;B,
%&'. /;B.
#" - En tal sentido la -N-ont.-adm. 4ed., sala I 9a eC%resado 8ue ?rente a la
tardan@a de la administraci.n en eC%edirse res%ecto de la %etici.n del
administrado, constituye una o%ci.n a su ?avor considerar al silencio como
9a7ilitante de la v5a udicial, %ero ello no eCime a la administraci.n de su o7li'aci.n
de resolver el re8uerimiento, 8ue %uede ur'ir tanto en sede administrativa como
udicial <-ausa E-ristaldo, Al?onso c. E.N. -)G E. y O.,.P.- ,ecretar5a de Puertos y
V5as Nave'a7les s0am%aro %or moraE, sent. del ";0110;1, con cita de los ?allos
dictados %or la sala III, in re: ERodr5'ue@ 2os: c. )G del InteriorE, del 101;0$6 y
E,i%edy7 c. (ir. Nac. de V5as Nave'a7lesE, del #01;0$6>.
#1 - (2BA 11$-B=1F 1""-6/ y 111.
#B - LL, 1$$1-E-$/ y $=F ver: PERRINO, PABLO E., La am%liaci.n de la demanda en
el %roceso contencioso administrativo 7onaerense, LL 1$$1-E, %. $#; y *RIBI+O, La
acci.n..., cit., %&'. 11#1.
#/ - Ver BIAN-KI, ALBER*O B., -ontrol de constitucionalidad, "P ed., Buenos Aires,
L7aco, ";;", %&'. 1;1 y si's.