Bolilla I

1.1: Nocin de Estado y funciones estatales, criterios para su definicin: material u orgnico
Nocin de estado.- La institucionalizacin del Estado constituye la culminacin de un proceso que se inicia en
las principales ciudades italianas durante el siglo X. !ll" aparece la e#presin lo stato para designar en general
a toda organizacin $ur"dico % pol"tica y su forma de go&ierno, ya fuera que esta 'ltima tu(iera carcter
monrquico o repu&licano.
)e *a dic*o que el estado no es otra cosa que una sociedad pol"ticamente organizada, y no puede
*a&er sociedad sin organizacin pol"tica+ la realidad del Estado, de la sociedad ci(il, no es ni la sociedad ni el
orden pol"tico por s" solos, sino su compuesto, de manera que entre Estado y )ociedad no e#iste ninguna
separacin real. )eg'n !ristteles, el Estado constituye una asociacin pol"tica natural y necesaria, cuya
esencia radica en la propia naturaleza *umana. ,al alianza o asociacin es necesaria para la perfeccin del
*om&re y no constituye una unin transitoria en &'squeda de un fin indi(idual sino la asociacin esta&le,
orgnica y perfecta cuya finalidad es la realizacin de la (irtud y de la felicidad *umana. )anto ,oms incorpora
a la concepcin cristiana la filosof"a aristot-lica so&re el Estado dando origen a la escuela que, &a$o la
designacin de .escolstica/. El Estado es la institucin necesaria y fundamental que deri(a de la naturaleza
social del *om&re. )u finalidad es esta&lecer el &uen orden de la (ida y, sin relegar el fin so&renatural del
*om&re ni sus condiciones morales, considera que la persona *umana no puede alcanzar la perfeccin si no se
supedita a los medios y fines de la comunidad estatal. 0or ello, el &ien com'n es en esta filosof"a la fuente en la
cual de&en inspirarse los go&ernantes.
Elementos del Estado.- La causa material del Estado est constituida por el pue&lo y el territorio. El pue&lo no
es la suma de indi(iduos indeterminados sino la unidad que los aglutina en la idea de un ser com'n+ se trata en
otros t-rminos de una multitud *umana concretada en una Nacin.
Los elementos indicados 1pue&lo y territorio2 que conforman la materia del estado, se *allan integrados
en una .unin u orden/ que es la causa formal del Estado, o principio que informa tales elementos y los
transforma en el ser estatal. 3e ese orden surgen como propios la autoridad y el ordenamiento $ur"dico positi(o.
)e *ace necesaria la presencia del poder estatal que encauce y oriente y, en algunos casos, diri$a la
accin de la comunidad, que dicte las normas imperati(as, e$erciendo la facultad de utilizar la coaccin para
lograr la aplicacin y efecti(idad de las conductas. )in ese poder es e(idente que la unidad de orden que
predica la causa formal no podr"a su&sistir.
4laro que ese orden, causa formal del Estado, precisa ser determinado en el terreno e#istencial por
medio de una organizacin $ur"dico-pol"tica, cuyos caracteres se regulan en el ordenamiento $ur"dico &sico,
que *oy se denomina 4onstitucin. En lo que concierne a la causa final o fin del Estado ella es el &ien com'n.
En s"ntesis, los elementos del Estado son pue&lo, territorio y poder.
Funciones estatales.- Las funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de (ista material en:
administrati(a 1acti(idad permanente en el dictado de normas particulares o&ligatorias2, legislati(a 1acti(idad
que consiste en el dictado de normas generales o&ligatorias2 y $urisdiccional 1acti(idad que se traduce en la
decisin de contro(ersias con fuerza de (erdad legal2. Las tres funciones de&en perseguir, primordialmente la
realizacin del &ien com'n, ya sea en forma inmediata o mediata. En el orden de la realidad lo que acontece
es que cada uno de los rganos entre los que se distri&uye el poder estatal tiene asignada, como dependencia
predominante, una de las funciones se5aladas, sin que ello o&ste a la acumulacin de funciones materialmente
distintas.
Funcin administrativa.- 3esde un punto de (ista orgnico, se *allan tendencias que consideran a la funcin
administrati(a como toda o la mayor parte de la acti(idad que realiza el 0E y los rganos y su$etos que act'an
en su esfera. 6na segunda tendencia incluye dentro del concepto de !dministracin las acti(idades que
materialmente no son administrati(as 1acti(idad reglamentaria y $urisdiccional2, a'n cuando reconocen, al
mismo tiempo, que la !dministracin no constituye la 'nica acti(idad que e$erce el 0E, pues tam&i-n tiene
atri&uida la funcin de 7o&ierno.
Las concepciones que fundan la nocin de funcin administrati(a en el criterio material tienen en
com'n el reconocimiento de las acti(idades materialmente administrati(as no slo del 0oder E$ecuti(o, sino
tam&i-n de los 8rganos Legislati(o y 9udicial. Los partidarios de la concepcin o&$eti(a completan la nocin
con la referencia al aspecto teleolgico que de&e perseguir la funcin administrati(a: la atencin de los
intereses p'&licos que asume en los propios fines. En consecuencia la funcin administrativa, en sentido
material, puede ser considerada como aquella actividad que en forma inmediata, permanente, concreta,
prctica y normalmente espontnea, desarrollan los rganos estatales para alcanzar el bien comn, conforme
a regmenes jurdicos de erec!o "blico#
$as funciones legislativa y jurisdiccional en la administracin pblica.- !unque no *ay respecto de la funcin
legislati(a una total uniformidad doctrinaria, el concepto de la acti(idad de legislacin definida como aquella que
traduce el dictado de las normas $ur"dicas, que tienen como caracter"stica propia su alcance general y su
o&ligatoriedad, constituti(a de una situacin impersonal y o&$eti(a para los administrados a quienes las normas
(an destinadas, es el que cuenta con una e#plicacin ms lgica y realista. En este sentido, los di(ersos
:eglamentos que se emiten en el m&ito del 0E constituyen el e$ercicio de funciones que, desde el punto de
(ista material, no se diferencian de las leyes generales que sanciona el 4ongreso a'n cuando -stas poseen
una $erarqu"a normati(a superior. 0ero no solamente el 0E tiene reconocida la potestad reglamentaria, pues
-sta tam&i-n es una potestad que, en menor medida, tam&i-n e$erce el 09.
! su (ez, si se reducen las pol-micas en torno al concepto de la funcin $urisdiccional, defini-ndola
como la acti(idad estatal que decide contro(ersias con fuerza de (erdad legal, se ad(ierte que esta funcin
puede ser cumplida en determinadas circunstancias, por rganos que se *allan encuadrados en el 0E. )iempre
que se respete el equili&rio que traduce la denominada doctrina de la separacin de poderes, instrumentada
por la 4N, es posi&le aceptar la e#istencia de rganos administrati(os realizando t"picas funciones
$urisdiccionales desde el punto de (ista material. )i se parte entonces de este enfoque corresponde fi$ar los
l"mites que rigen la acti(idad $urisdiccional de la !dministracin 0'&lica: la atri&ucin de funciones
$urisdiccionales a rganos administrati(os de&e pro(enir de ley formal+ tanto la idoneidad del rgano como la
especializacin de las causas tienen que estar suficientemente $ustificadas+ los tri&unales que integran el 09
de&en conser(ar la atri&ucin final de re(isar las decisiones de naturaleza $urisdiccional. La 4orte *a precisado
que el pronunciamiento $urisdiccional emanado de rganos administrati(os *a de quedar su$eto a .control
$udicial suficiente/.
1.;: 4oncepto de !dministracin 0'&lica
<ientras que la !dministracin posee esta&ilidad, el 7o&ierno se encuentra sometido generalmente a la
mutacin pol"tica por as" imponerlo las reglas del propio sistema repu&licano. En la !dministracin 0'&lica se
dan todas las caracter"sticas que son propias de una institucin, a sa&er: persigue fines que, si &ien
pertenecen al &ien com'n, ella los asume como pri(ati(os+ se *alla compuesta por un grupo *umano que
concurre a una actuacin comunitaria, el cual se rige por un estatuto espec"fico, que no se aplica a los
integrantes del 7o&ierno, una tarea perdura&le, sus miem&ros estn destinados a seguir en funciones, a'n
cuando falte el 7o&ierno, pero no por ello la !dministracin de$a de estar su&ordinada a -ste 'ltimo+ cuenta con
un poder organizado que *a sido instituido al ser(icio de los fines de inter-s p'&lico que o&$eti(amente
persigue, poder que permite imponer las decisiones que adopta la institucin no slo a sus componentes.
1.=: El 3erec*o !dministrati(o. 3efinicin. 0rincipios >undamentales. :-gimen E#or&itante.
efinicin.- )e *a dic*o que el 3erec*o !dministrati(o enfrenta una aut-ntica crisis de crecimiento, que *ace
necesario que su definicin tenga la fle#i&ilidad y el dinamismo suficientes para captar la realidad *istrica de
cada pa"s. !s", no puede considerarse al 3erec*o !dministrati(o como el 3erec*o de la !dministracin 1en
sentido orgnico2. Este esquema se quie&ra por la fuerza de la realidad que admite la transferencia de
funciones estatales a entes que no integran la !dministracin 0'&lica.
)in desconocer la relati(idad que entra5a la eleccin de un criterio, el 3erec*o !dministrati(o puede
e#plicarse diciendo que es aquella parte del 3erec*o 0'&lico interno que regula la organizacin y las funciones
de sustancia administrati(a, legislati(a y $urisdiccional del ?rgano E$ecutor y de las entidades $ur"dicamente
descentralizadas, las funciones administrati(as de los restantes rganos que e$ercen el poder del Estado
1Legislati(o y 9udicial2 y, en general, todas aquellas acti(idades realizadas por personas p'&licas o pri(adas a
quienes el ordenamiento les atri&uye potestades de poder p'&lico derogatorias o e#or&itantes del 3erec*o
0ri(ado. !'n cuando no sean personas administrati(as.
"rincipios fundamentales.-
a2 $egalidad: El Estado de 3erec*o signific &sicamente un r-gimen en el cual el 3erec*o pree#iste a la
actuacin de la !dministracin y la acti(idad de -sta se su&ordina al ordenamiento $ur"dico+ con$untamente, los
derec*os fundamentales de las personas se *allan plenamente garantidos y e#isten tri&unales independientes
para $uzgar las contiendas.
&2 %ubsidiariedad: La quie&ra del modelo de .Estado @enefactor/ 1inter(encionismo estatal2 origin un
mo(imiento tendiente a limitar las funciones de la !dministracin 0'&lica, este sistema puede calificarse como
.Estado su&sidiario/. Este mantiene las reglas del Estado de 3erec*o, poniendo -nfasis en la proteccin de la
iniciati(a pri(ada y la li&re competencia y, al mismo tiempo, que limita la inter(encin del Estado como
productor o comerciante, no de$a de *acerlo en determinados m&itos de inter-s social no cu&iertos por la
acti(idad pri(ada. El estado no puede renunciar a su funcin supletoria, e#clusi(a o concurrente con la
actuacin pri(ada, en materia de pre(isin social, salud, educacin, etc., cuando estas acti(idades no resultan
cu&iertas suficientemente por los particulares. )e opera de este modo la separacin entre la titularidad de la
regulacin de los ser(icios p'&licos y la gestin pri(ada a tra(-s de distintas figuras concesionales.
&'gimen E(orbitante.- El sistema del 3erec*o !dministrati(o posee, como nota peculiar, una comple$a gama
de poderes o potestades $ur"dicas que componen lo que se *a llamado r-gimen e#or&itante, que se determina y
modula en los distintos pa"ses de un modo diferente, ya que el mismo es un producto de la categor"a *istrica
que caracteriza al 3erec*o !dministrati(o. El r-gimen administrati(o no implica en todos los casos una
situacin de des&orde o conflicto con el 3erec*o 0ri(ado. )i &ien su origen o&edece a una situacin de
e#or&itancia donde el 3erec*o !dministrati(o era una suerte de derec*o especial o de e#cepcin, el
crecimiento progresi(o de sus instituciones *a contri&uido a generar una autonom"a que *oy en d"a resulta
indiscuti&le. La denominacin e#or&itante se mantiene slo en un sentido con(encional que ya no responde a
su significado originario.
1.A: 3erec*o 0'&lico y 3erec*o 0ri(ado: criterios de distincin
La o&tencin de alg'n criterio de clasificacin, a'n con la relati(idad que ca&e reconocer en esta
materia, resulta imprescindi&le como elemento pre(io a la nocin de 3erec*o !dministrati(o, y tam&i-n,
fundamentalmente, por su (igencia en el terreno de la interpretacin y aplicacin de las normas, en cuanto,
seg'n se trate de una u otra rama, procedern el procedimiento de la analog"a o de la su&sidiariedad.
0ara fundamentar la distincin entre am&as especies de derec*os se *an formulado una gran cantidad
y (ariedad de concepciones, entre las cuales ca&e se5alar las tituladas: del inter-s, de los su$etos, de la
naturaleza y de la o&ligatoriedad o autonom"a de reparto.
La teor"a del inter-s sostiene que el 3erec*o 0'&lico es aquel que tiene por o&$eti(o la realizacin de
intereses generales colecti(os o sociales, y el 3erec*o 0ri(ado, en cam&io, es el que se &asa en la regulacin
de intereses particulares o pri(ados. )in em&argo, e#isten muc*as normas de 3erec*o 0'&lico que tutelan
directamente intereses pri(ados.
La doctrina que finca la diferencia en el su$eto de la relacin, seg'n que inter(enga el Estado o se trate
de una relacin entre particulares, resulta tan insuficiente e incompleta como la que pretende (isualizar el
3erec*o 0'&lico en la utilizacin del poder de imperium del Estado. En muc*os casos, el Estado act'a en el
campo del 3erec*o 0ri(ado al realizar acti(idades comerciales, tal como ocurre con los @ancos oficiales. En
segundo lugar, e#isten numerosas relaciones de 3erec*o 0'&lico donde se *alla ausente el imperium estatal,
que se rigen por el 3erec*o 0'&lico. 3e otra parte, el imperium constituye una consecuencia del carcter
p'&lico de la acti(idad y no su causa generadora.
3e otra parte se *alla la tesis que fundamenta la clasificacin en la idea del reparto autnomo o
autoritario o &ien, en la contraposicin de los conceptos de o&ligatoriedad y li&ertad. En esta concepcin, el
3erec*o 0'&lico constituye la seccin del ordenamiento $ur"dico que regula los repartos autoritarios y el
3erec*o 0ri(ado, por el contrario, aquel que ordena los repartos autnomos. Este criterio termina por complicar
el panorama di(isorio, suprime la clasificacin del 3erec*o 0'&lico como categor"a *istrica separada y
produce, como consecuencia, la aparicin del 3erec*o 0'&lico y 0ri(ado, en forma entremezclada, en cada
disciplina $ur"dica. Ello no significa desconocer que en la realidad de estas acti(idades del Estado aparezcan
am&os derec*os regulando con$untamente una relacin $ur"dica, pero tampoco $ustifica que se lle(e el criterio
clasificatorio al plano de cada disciplina en particular.
La &'squeda de un criterio uniforme y uni(ersal de diferenciacin entre los 3erec*os 0'&lico y 0ri(ado
de&e ser a&andonada como o&$eti(o, en (irtud de que no responde a la lgica sino a una realidad que (ar"a
seg'n el predominio de los datos *istricos (igentes en cada per"odo determinado. No se trata, entonces, de
esta&lecer una clasificacin a priori sino de analizar la realidad $ur"dica concreta en cada caso y la que
determine el 3erec*o 0ositi(o de cada pa"s, seg'n que se considere, en el caso del 3erec*o 0'&lico, la
preeminencia del inter-s del todo social so&re el inter-s pri(ado, la situacin del su$eto estatal y sus fines, como
asimismo las relaciones interorgnicas e interadministrati(as de los rganos y entes estatales.
La utilidad de la distincin entre los 3erec*os 0'&lico y 0ri(ado, aparte de la ya se5alada, en cuanto a
la interpretacin y aplicacin normati(a, se refle$a positi(amente en la t-cnica $ur"dica que distingue entre:
personas de 3erec*o 0'&lico y de 3erec*o 0ri(ado+ r-gimen de los actos administrati(os+ dominio p'&lico y
dominio pri(ado+ etc.
En los 'ltimos tiempos, se *an formulado opiniones contrarias al mantenimiento de la concepcin
dualista postulando la necesidad de crear un 3erec*o com'n que supere la tradicional clasificacin.
Bolilla 2
;.1: La persona. 0ersonas 0'&licas estatales y no estatales.
)eg'n resulta del !rt. =B del 4digo 4i(il, el concepto de persona se e#presa como todo ente con
aptitud para adquirir derec*os y contraer o&ligaciones. Las personas admiten una primera gran di(isin:
personas de e#istencia (isi&le y personas de e#istencia ideal. Estas 'ltimas, a su (ez, se di(iden en personas
$ur"dicas de carcter p'&lico y personas de e#istencia ideal propiamente dic*as, o simples asociaciones ci(iles
o religiosas. En consecuencia, conforme a los preceptos del 44, dentro de las personas de e#istencia ideal,
sern personas $ur"dicas p'&licas: el estado nacional, las pro(incias, los municipios, las entidades autrquicas,
la Cglesia 4atlica, las asociaciones, fundaciones, etc.
"ersonas pblicas y estatales.- Los principales criterios de distincin son los siguientes:
a) )reacin estatal del ente: se sostiene que los entes p'&licos son creados por el Estado, en tanto que los
pri(ados lo son por los particulares, a'n cuando su (oluntad requiera ser integrada por el reconocimiento
estatal. La e#cepcin a esta regla la constituir"a la Cglesia. Este criterio resulta insuficiente, atento la posi&le
e#istencia de entidades p'&licas no creadas por el Estado y de entidades pri(adas creadas por -ste.
b) El Fin pblico: )eg'n este criterio son personas $ur"dicas p'&licas las que persiguen un fin p'&lico, o de
inter-s p'&lico o de utilidad general, en tanto que las personas $ur"dicas pri(adas persiguen fines pri(ados,
de inter-s o utilidad particular. Esta postura, si &ien resulta tam&i-n insuficiente dado que *ay personas
pri(adas, como las fundaciones, que persiguen fines de inter-s p'&lico, proporciona una pauta importante a
los efectos de decidir el encuadramiento del ente.
c) E(istencia de prerrogativas de poder pblico: 4onforme con esta tesis, los entes p'&licos se caracterizan
por el e$ercicio de prerrogati(as de poder p'&lico, de las cuales no gozan las entidades pri(adas. !s", por
e$emplo, la facultad de reca&ar contri&uciones o de imponer la asociacin compulsi(a de los miem&ros de
una determinada profesin. )i &ien es cierto que el principio se5alada tiene aplicacin en un gran n'mero
de supuestos, el mismo no es a&soluto, ya que pueden e#istir entidades pri(adas con prerrogati(as de
poder p'&lico y entidades p'&licas sin esas prerrogati(as.
d) El grado de control estatal: La distincin se apoya en el tipo o grado de (igilancia que el Estado e$ercite
so&re el ente. En razn de la importancia o fuerza de este contralor, la entidad ser p'&lica o pri(ada.
Luego del anlisis realizado ca&e concluir que los distintos criterios e#puestos, aunque insuficientes de por
s", suministran importantes elementos de (aloracin para llegar a caracterizar a una persona $ur"dica como
p'&lica o pri(ada.
"ersonas pblicas estatales y no estatales.- !unque nuestro 44 no reconoci esta forma e#presa de
clasificacin, ca&e decir que no la e#cluye, desde el momento que menciona a la Cglesia entre las personas
$ur"dicas p'&licas, es decir, a una persona $ur"dica p'&lica no estatal.
)e *a sostenido que una persona p'&lica *a de ser tenida por persona .estatal/, (ale decir, encuadrada
en la organizacin estatal, cuando concurran en forma con$unta o separada, los siguientes elementos: potestad
de imperio e$ercida en nom&re propio para el cumplimiento total de la acti(idad+ creacin directa del ente por el
Estado+ o&ligacin del ente, para con el Estado, de cumplir sus fines propios+ tutela o control del Estado+
satisfacer los fines espec"ficos del estado y no fines comerciales o industriales. En realidad el criterio de la
finalidad espec"fica del Estado, considerado como opuesto a la acti(idad industrial o comercial, no puede
erigirse en condicin sine qua non para atri&uir carcter estatal a una entidad.
En nuestra opinin, las personas $ur"dicas p'&licas son o no estatales seg'n que pertenezcan o no a los
cuadros de la !dministracin 0'&lica, conforme a las normas (igentes so&re organizacin administrati(a. )er
fundamental analizar la naturaleza de las relaciones que ligan a la entidad con la !dministracin 4entral y la
amplitud de la in$erencia de -sta so&re ella. Estas entidades *an de ser ineludi&lemente de creacin estatal,
persiguen fines de &ien com'n y, en principio, gozan de ciertas prerrogati(as de poder p'&lico, adems de
*allarse su$etas a un control estatal de cierta intensidad.
Las personas p'&licas no estatales no integran la estructura estatal y no pertenecen a la !dministracin
0'&lica, pudiendo se5alarse como principales caracter"sticas las siguientes: generalmente su creacin se
efect'a por ley+ persiguen fines de inter-s p'&lico+ gozan de ciertas prerrogati(as de poder p'&lico+ las
autoridades estatales e$ercen un contralor intenso so&re su acti(idad+ generalmente su capital o recursos
pro(ienen de aportes directos o indirectos de las personas afiliadas o incorporadas a ellas+ quienes tra&a$an en
ellas no son empleados p'&licos+ las decisiones que dictan sus rganos no son actos administrati(os.
;.;: ,eor"a del ?rgano
Esta teor"a intenta e#plicar, en el 3erec*o 0'&lico, la e#istencia material del Estado, dado que el rgano
deri(a de la propia constitucin de la persona $ur"dica, integrando su estructura. 3e ese modo, cuando act'a el
rgano es como si actuara la propia persona $ur"dica, no e#istiendo ("nculos de representacin entre am&os. )e
&asa en la ine#istencia de la relacin $ur"dica de representacin entre uno y otro en (irtud de que am&os son
e#presin de una misma realidad que es la persona $ur"dica.
El rgano no act'a en &ase a un ("nculo e#terior con la persona $ur"dica estatal sino que la integra,
formando parte de la organizacin, generndose una relacin de tipo institucional, que emana de la propia
organizacin y constitucin del Estado o de la persona $ur"dica p'&lica estatal. La acti(idad de los rganos y
funcionarios del Estado realizada para el desen(ol(imiento de los fines de las entidades de las que dependen
*a de ser considerada propia de -stas, que de&en responder de modo principal y directo por sus
consecuencias da5osas.
)lasificacin de los rganos.-
a2 )lasificacin segn la estructura del rgano: 3entro de este criterio clasificatorio, los rganos se distinguen
en m-rito a su origen, en rganos constitucionales 1pre(istos por la 4N, 0residente, ministros, etc.2+ y
rganos meramente administrati(os, que no nacen de la 4N sino de normas de inferior $erarqu"a 1E$.
3ireccin 7eneral de un <inisterio2. )eg'n su integracin, los rganos se clasifican en unipersonales y
pluripersonales, seg'n que tengan como titular a una o a (arias personas f"sicas. El criterio estructural
permite clasificar a los rganos en simples y comple$os. )e entiende por rgano simple aquel que est
integrado por un solo rgano, ya sea unipersonal o colegiado, en cam&io, el rganoc omple$o se caracteriza
por *allarse constituido por dos o ms rganos, siendo indiferente que sean unipersonales o colegiados.
&2 )lasificacin segn la funcin que cumple el rgano: rganos acti(os, que son aquellos que emiten y
e$ecutan los actos administrati(os+ rganos consulti(os, cuya funcin se cumple a tra(-s de actos internos o
interorgnicos de asesoramiento a la administracin acti(a+ rganos de control, que realizan una acti(idad
de (igilancia o control so&re los actos que producen los rganos acti(os, el cual puede ser pre(io o
practicarse a posteriori.
;.=: 0rincipios $ur"dicos de la organizacin administrati(a: la $erarqu"a
La $erarqu"a *a sido definida en el siglo pasado como el con$unto de rganos armnicamente
su&ordinados y coordinados aunque en realidad se trata del principio que los reduce a unidad y la reciproca
situacin en que estn los rganos en una entidad. La $erarqu"a constituye una relacin entre rganos de una
misma persona $ur"dica.
)i &ien la $erarqu"a implica siempre una relacin, ella se &asa en la pree#istencia de una serie de
rganos, caracterizados por dos figuras t"picas de toda organizacin: la l"nea y el grado. La l"nea $errquica se
forma por el con$unto de rganos en sentido (ertical, mientras que el grado es la posicin o situacin $ur"dica
que cada uno de los rganos ocupa en dic*a l"nea.
Los principales efectos que se deri(an de la relacin $errquica trasuntan para los rganos superiores el
reconocimiento de importantes facultades, tales como: dirigir e impulsar la acti(idad del rgano inferior,
dictando normas de carcter interno, de organizacin o de actuacin y rdenes particulares+ (igilar y controlar
la acti(idad de los rganos inferiores+ a(ocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del
rgano inferior+ delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su competencia+ resol(er
los conflictos interorgnicos de competencia que se suscitan entre rganos inferiores.
)ompetencia.- Esta institucin se encuentra erigida fundamentalmente para preser(ar y proteger el
cumplimiento de las finalidades p'&licas o de &ien com'n que la !dministracin persigue. EN el plano de las
organizaciones p'&licas estatales constituye el principio que predetermina, articula y delimita la funcin
administrati(a que desarrollan los rganos y las entidades p'&licas del Estado con personalidad $ur"dica. 3esde
otra perspecti(a, la competencia puede ser definida como el con$unto o c"rculo de atri&uciones que
corresponden a los rganos y su$etos p'&licos estatales o &ien con un alcance $ur"dico ms preciso, como la
aptitud de o&rar o legal de un rgano o ente del Estado.
4on todo e#iste una diferencia fundamental entre capacidad y competencia, pues, mientras el e$ercicio
de la primera cae dentro del ar&itrio de su titular, el e$ercicio de la competencia puede ser o&ligatorio.
Los caracteres de la competencia son: objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud
legal so&re la &ase del principio de la especialidad+ obligatoria, cuando el rgano no tenga atri&uida la li&ertad
de escoger el contenido de la decisin o el momento para dictarla+ improrrogable, lo cual se funda en la
circunstancia de *allarse esta&lecida en inter-s p'&lico por una norma estatal+ irrenunciable, perteneciendo al
rgano y no a la persona f"sica que lo integra. Los principios de o&ligatoriedad e improrroga&ilidad *an sido
recogidos en nuestro pa"s por la ley nacional de procedimientos administrati(os.
Day cuatro tipos de competencia:
a2 En razn de la materia, su clasificacin reposa en la sustancia o naturaleza del acto conforme al 3erec*o
?&$eti(o que confiere una serie de atri&uciones a los rganos y su$etos estatales para la realizacin de sus
cometidos propios. :ige, en esta cuestin, el principio de especialidad que permite a los rganos y su$etos
estatales realizar todos aquellos actos que se encuentren (inculados a los fines que moti(aron su creacin,
es decir, a sus cometidos espec"ficos+
&2 En razn del grado o $erarqu"a, se denomina tam&i-n (ertical y se encuentra (inculada a la $erarqu"a. La
organizacin administrati(a se integra generalmente en &ase a una estructura piramidal, en cuya c'spide se
u&ica el rgano superior.
c2 En razn de lugar o territorio, se refiere a la determinacin de la competencia en &ase a circunscripciones
territoriales, que limitan geogrficamente el campo de accin de los rganos y su$etos.
d2 En razn del tiempo, se relaciona con el per"odo de duracin de la competencia o del plazo o situacin a
partir del cual ella corresponda prescri&i-ndose en la 4N algunos supuestos, tal como surge del !rt. EE.
elegacin.- 4omo e#cepcin al principio de la improrroga&ilidad de la competencia aparece la figura $ur"dica
denomidada delegacin. )e trata de una t-cnica que traduce la posi&ilidad de producir el desprendimiento de
una facultad por parte de un rgano que transfiere su e$ercicio a otro. Day dos tipos de delegacin: legislati(a y
administrati(a. La primera es totalmente e#tra5a a la relacin $errquica. )e opera cuando el rgano legislati(o
delega el e$ercicio de facultades al E$ecuti(o.
La segunda especie de delegacin, que puede o no darse en el terreno de la relacin $errquica, admite
a su (ez dos su&especies: a2 delegacin interorgnica, consiste en la transferencia de facultades por parte del
rgano superior al rgano inferior, que pertenecen a la competencia del primero. 4omo la delegacin es un
instituto de e#cepcin que crea una competencia nue(a en el delegado, ella requiere el dictado de una norma
que la autorice. En el sistema nacional, al no *allarse pre(ista la facultad de delegar respecto de los superiores
de los rganos descentralizados estos se encuentran sometidos al ni(el de delegacin que estatuyan los
ministros+ y &2 delegacin intersu&$eti(a.
%uplencia y sustitucin.- la diferenciacin entre la suplencia y la delegacin (iene caracterizada por la
circunstancia de que en la primera no e#iste propiamente una transferencia de competencia de un rgano a
otro sino que consiste en una modificacin de la titularidad del rgano, en razn de que el titular del mismo se
*alla en la imposi&ilidad de e$ercer la competencia. La suplencia no repercute en la competencia del rgano
cuyo titular no pueda e$ercerla. Ella se efect'a en forma automtica, siendo total, a diferencia de la delegacin,
que slo puede referirse a competencias concretas y requiere una declaracin de (oluntad del delegante.
La sustitucin se funda en las prerrogati(as de control que tiene el rgano superior so&re el inferior y
procede en supuestos de deficiente administracin o a&andono de funciones en que incurra el rgano que es
sustituido. La sustitucin configura una e#cepcin al principio de la improrroga&ilidad de la competencia siendo
necesario que una norma e#presa la autorice.
*ntervencin.- El control represi(o que e$ercen los superiores $errquicos puede acarrear que aquellos
dispongan la inter(encin administrati(a de unrgano o de una entidad $ur"dicamente descentralizada. Esta
decisin no puede ser ar&itraria ni discrecional, de&iendo o&edecer a causas gra(es que originen una situacin
anormal que no sea posi&le corregir con el empleo de los medios ordinarios y propios del poder $errquico.
+vocacin.- La a(ocacin, que funciona en un plano opuesto a la delegacin, es una t-cnica que *ace a la
dinmica de toda organizacin y que, por tanto, asume un carcter transitorio y para actuaciones determinadas.
Ella consiste en la asuncin por parte del rgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto
o asunto que correspond"a alas facultades atri&uidas al rgano inferior. )u razn de ser radica en la
con(eniencia de armonizar el principio de la improrroga&ilidad con la eficacia y celeridad que de&e cracterizar
en ciertos casos a la accin administrati(a. La a(ocacin procede sal(o que una norma e#presa disponga lo
contrario.
Bolilla 3: La !dministracin 4entral
=.1: El 7o&ierno >ederal y la 3istri&ucin de la 4ompetencia seg'n la 4N.
La separacin de poderes determina que el 0oder E$ecuti(o tenga a su cargo fundamentalmente la
funcin administrati(a, si &ien tam&i-n e$erce funciones o acti(idades legislati(as o normati(as y
$urisdiccionales, su estructura se encuentra preparada esencialmente para el e$ercicio de aquella funcin.
Nuestro pa"s *a adoptado el sistema federal de go&ierno, el cual supone la coe#istencia de dos rdenes
de autoridades y distintas organizaciones administrati(as. 4ada una de las pro(incias conser(a todo el poder
no delegado 1!rt. 1;1 de la 4N2, dndose sus propias instituciones y rigi-ndose por ellas.
En la organizacin administrati(a nacional, cuya titularidad corresponde al 0oder E$ecuti(o, e#isten dos
estructuras &sicas: la !dministracin central y la !dministracin descentralizada, am&as &a$o la direccin de
aquel 0oder 1!rt. EE, Cnc. 1F, 4N2. La !dministracin descentralizada supone la creacin de nue(as entidades
con personalidad $ur"dica propia (inculadas al 0oder E$ecuti(o mediante las llamadas relaciones de .control
administrati(o/.
La 4N distri&uye el poder del Estado entre la Nacin y las pro(incias. )i nos atenemos al m&ito y al
modo como *an sido asignadas las atri&uciones estatales, ellas pueden clasificarse de la siguiente forma: a2
delegadas al go&ierno federal+ &2 conser(adas por las pro(incias+ y c2 concurrentes, atri&uidas a am&os
go&iernos.
La competencia que la 4N atri&uye al go&ierno federal se delimita, en general, en razn de materia, lo
que no impide que en determinados supuestos se le atri&uyan en razn de territorio 1E$. )o&re la 4apital
>ederal slo la nacin tiene competencia y el !rt. GH, Cnc. =B dispone que .la Nacin e$erce competencia
e#clusi(a so&re los dems lugares adquiridos por compra o cesin en cualquiera de las pro(incias, para
esta&lecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros esta&lecimientos de utilidad nacional2 y de las personas.
En lo que concierne a la competencia atri&uida a las pro(incias, en razn de materia se pueden
mencionar las siguientes: poderes de go&ierno interior 1dictar los cdigos de fondo, reglamenta la li&re
na(egacin de los r"os, etc.2+ poderes relati(os al go&ierno e#terior 1cele&ra tratados2+ poderes de guerra 1tiene
a su cargo la seguridad de las fronteras, declara la guerra y *ace la paz, etc.2+ poderes concernientes a la
administracin de $usticia 1 la 4N *a organizado un do&le sistema de $usticia, esta&leciendo un 0oder 9udicial
nacional y uno pro(incial, que de&e asegurar la administracin local de $usticia2.
=.;: El 0oder E$ecuti(o Nacional. 9efe de 7a&inete. )ecretar"as y )u&secretar"as. ?rganizacin &urocrtica.
"oder Ejecutivo Nacional.- 3e acuerdo a la 4N el 0oder E$ecuti(o se *alla desempe5ado por un ciudadano que
ostenta el t"tulo de 0residente de la Nacin !rgentina, quien es el 9efe )upremo de la Nacin y responsa&le
pol"tico de la administracin general del pa"s 1!rt. IG y EE, Cnc. 1F2.
Las atri&uciones del 0oder E$ecuti(o se encuentran e#presamente pre(istas en los distintos incisos del
!rt. EE de la 4N, a'n cuando esta enumeracin no es ta#ati(as, ya que la misma se completa con otras
disposiciones de la propia 4N. En tal sentido, no se requiere norma e#presa para asignar funciones al E$ecuti(o
por cuanto las funciones estatales no asignadas a otros poderes le pertenecen. 3ic*as atri&uciones pueden
clasificarse en: a2 facultades de go&ierno o pol"ticas: ad$udicadas pro el !rt. EE, Cnc. 1FJAFJ11F y 1HF+ &2
facultades normati(as, contempladas en el !rt. EE Cnc. 1F, .para e#pedir las instrucciones y reglamentos/+ c2
facultades colegislati(as, participa de la acti(idad tendiente al dictado de leyes por el 4ongreso, participa de la
formacin de las leyes, las promulga y *ace pu&licar y, adems, tiene el derec*o de iniciati(a 1en circunstancias
de e#cepcin dicta decretos de necesidad y urgencia2+ d2 facultades administrati(as, le corresponde la
titularidad de la funcin administrati(a+ e2 facultades $urisdiccionales, *an sido aceptadas por la 4orte a
condicin de que e#ista un control $udicial posterior suficiente.
En el e$ercicio de sus potestades el poder E$ecuti(o e$erce tres $efaturas: a2 es el 9efe del Estado y
como tal representa a la Nacin en el m&ito internacional+ &2 es el 9efe del 7o&ierno y ca&eza de la
!dministracin+ c2 es el comandante en 9efe de todas las >>!!. La 4N atri&uye al 0oder E$ecuti(o el e$ercicio
de algunas facultades e#cepcionales, como es la relati(a al indulto y conmutacin de penas.
,efe de -abinete.- La idea de incorporar este rgano a la 4N *a surgido de tendencias partidarias del sistema
parlamentario que piensan que al atenuar el poder del 0residente se (an a superar las crisis pol"ticas.
La (inculacin entre el 0residente y el 9efe de 7a&inete se encuentra determinada con frmulas que
suponen la e#istencia de una relacin $errquica entre am&os. Esta relacin encuentra apoyo en (arias
prescripciones constitucionales, a sa&er: a2 la facultad de nom&rar y remo(er discrecionalmente al 9efe de
7a&inete+ &2 el poder de impartirle instrucciones+ c2 las delegaciones administrati(as e#presamente pre(istas. !
todo ello se a5ade la facultad de mando, que lo *a&ilita a impartir indicaciones para resol(er so&re
determinadas materias en los acuerdos de 7a&inete. 6n precepto que reconoce dic*a $erarqu"a es tam&i-n la
facultad de super(isar el e$ercicio de las funciones que de&e cumplir el 9efe de 7a&inete.
La atri&ucin al 4ongreso para remo(er al 9efe de 7a&inete por el (oto de la mayor"a a&soluta de
cualquiera de las 4maras, traduce una atenuacin al presidencialismo ya que se trata de un rgano que goza
de la confianza del 0residente. K tam&i-n, en ese conte#to de atenuacin se u&ica el de&er del $efe de
7a&inete de concurrir al menos una (ez por mes al 4ongreso para informar so&re la marc*a del go&ierno. ?tro
de los aspectos en que se *a atenuado el presidencialismo radica en el procedimiento que *a introducido el !rt.
EE, Cnc. =F, para que la emisin de los decretos de necesidad y urgencia sea constitucionalmente leg"tima
1apor&acin en acuerdo general de ministros que de&ern refrendarlos, $untamente con el 9efe de 7a&inete2.
! fa(or de la configuracin de una relacin $errquica entre el 9efe de 7a&inete y los <inistros se
encuentran las siguientes facultades: a2 presidencia de las reuniones de 7a&inete en caso de ausencia del
0residente+ &2 *acer recaudar las rentas de la Nacin y de e$ecutar la ley de presupuesto+ c2 y la ms gen-rica
que le atri&uye la de e$ercer la administracin general del pa"s. En sentido contrario a la e#istencia de una
relacin $errquica, la mayor parte de las normas relati(as al 9efe de 7a&inete y a sus funciones lo equiparan
con los <inistros.
Entre las facultades que el !rt. 1BB de la 4N prescri&e que le corresponde e$ercer al 9efe de 7a&inete,
*ay algunas que resultan pri(ati(as de este funcionario constitucional en cuanto le *an sido asignadas de forma
e#clusi(a. 0ero mientras en las dems facultades el 0residente siempre puede asumir la competencia a tra(-s
de la figura de la a(ocacin, en las facultades pri(ati(as *ay una razn de especialidad que *ace que slo el
9efe de 7a&inete sea el rgano con idoneidad constitucional espec"fica para participar con su (oluntad en el
acto administrati(o presidencial o para e$ercer la funcin asignada por la 4N. Estas facultades son: presidir las
reuniones del 7a&inete en ausencia del 0residente,
:efrendar los decretos que e$ercen facultades delegadas por el 4ongreso e inter(enir y refrendar en el
procedimiento pre(isto para el dictado de los decretos de necesidad y urgencia.
.inistros.- El !rt. 1BB dispone que los ministros tendrn a su cargo el despac*o de los negocios de la Nacin y
refrendarn y legalizarn los actos del presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia.
Los ministros no son un cuerpo de conse$eros o un rgano colegiado, sino que cada ministro constituye un
rgano diferenciado con indi(idualidad y poderes propios. Estos son nom&rados y remo(idos por el 0oder
E$ecuti(o
Las atri&uciones de cada uno de los ministros difieren de acuerdo con la competencia en razn de la
materia que la ley les atri&uye. E$ercen la $efatura de cada una de las ramas de la !dministracin.
Los actos que dictan los ministros en lo concerniente al r-gimen econmico y administrati(o de sus
departamentos no slo pueden tener eficacia interna, sino que tam&i-n pueden producir efectos $ur"dicos
directos respecto de terceros, constituyendo actos administrati(os. !dems de las funciones que tienen
acordadas por la 4N y por la Ley de <inisterios, el 0E puede delegarles sus propias funciones.
%ecretaras de Estado y %ubsecretaras.- En la l"nea $errquica inmediata inferior a los ministors, el
ordenamiento $ur"dico pre(- la posi&ilidad de creacin de otros rganos, que se denominan secretar"as
ministeriales y su&secretar"as. )u origen es legal y sus competencias se encuentran atri&uidas por
reglamentos.
/rganizacin burocrtica.- 4ada una de las ramas de la !dministracin, si &ien tiene una competencia en razn
de la materia diferente, tiene rganos que cumplen id-nticas funciones: son los llamados rganos de apoyo o
instrumentales, tales como las direcciones generales de administracin y las oficinas de personal. Estos
rganos permiten a los rganos denominados sustanti(os e$ercer la competencia espec"fica atri&uida a cada
uno de los ministerios o secretar"as de Estado. 3e acuerdo al grado que ocupan se denominan 3ireccin
Nacional o 7eneral los rganos u&icados en el grado inmediato inferior al rgano <inistro, )ecretario o
)u&secretario+ le siguen en la graduacin $errquica los departamentos, di(isiones, secciones y oficinas. La
creacin de rganos y su estructuracin se realiza por reglamentos de organizacin del 0E.
=.=: La organizacin consulti(a de carcter $ur"dico: la 0roducracin 7eneral del ,esoro y el 4uerpo de
!&ogados del Estado.
En el m&ito de la !dministracin 4entral y 3escentralizada, cuya direccin e$erce el 0oder E$ecuti(o
Nacional, la Procuracin del Tesoro de la Nacin desempe5a la funcin de asesoramiento $ur"dico ms
importante. El 0rocurador del ,esoro de la Nacin es un rgano que, con rango equi(alente al de )ecretario
<inisterial, act'a en la r&ita de la )ecretar"a de 9usticia, siendo sus funciones principales: asesorar
$ur"dicamente al 0E, ministros, secretarios, su&secretarios y titulares de entidades descentralizadas+ es
representante del Estado Nacional en $uicio, cuando as" lo disponga el 0E+ lle(a el control y direccin de todos
los $uicios en los que el Estado es parte+ resuel(e los conflictos patrimoniales entre rganos o entes nacionales+
asesora, con carcter o&ligatorio, en los recurso que se interpongan contra actos de ministros o secretarios de
la presidencia de la nacin+ dirige el 4uerpo de !&ogados del Estado.
El Cuerpo de Abogados del stado est integrado por todos los ser(icios de asesoramiento $ur"dico
del Estado Nacional y de sus entidades descentralizadas. El 9efe del 4uerpo de !&ogados del Estado es el
0rocurador del ,esoro. Los a&ogados del 4uerpo estn o&ligados a seguir la doctrina o $urisprudencia que
emana de los dictmenes de la 0rocuracin, quien posee tam&i-n competencia para dictaminar en los asuntos
cuando sea necesario esta&lecer doctrina uniforme. Los dictmenes de los a&ogados no son actos
administrati(os sino actos internos de la !dministracin, pues no producen efectos $ur"dicos directos con
relacin a los particulares. En consecuencia, no pueden ser, en ning'n caso, impugnados por los particulares
mediante recursos.
=.A: La organizacin de 4ontrol: Ley de !dministracin >inanciera, )indicatura 7eneral de la Nacin y !uditor"a
7eneral de la Nacin.
4omo toda persona $ur"dica que posee un patrimonio, el Estado, para poder cumplir con sus funciones,
necesita lle(ar una conta&ilidad de esos &ienes que le permita registrar las di(ersas operaciones que efect'a.
El patrimonio del Estado se compone del producto de derec*os de importacin y e#portacin, del de la (enta o
locacin de tierras de propiedad nacional, de la renta de 4orreos, de las dems contri&uciones que equitati(a y
proporcionalmente a la po&lacin imponga el 4ongreso y de los empr-stitos y operaciones de cr-dito que
decrete el mismo 4ongreso para urgencias de la Nacin y para empresas de utilidad nacional.
En lo relati(o a los gastos del Estado, la 4N esta&lece que el 4ongreso fi$ar anualmente el
presupuesto de gastos de la Nacin y apro&ar o desec*ar la cuenta de in(ersin. La realizacin de
procedimientos administrati(os con arreglo a los cuales se recaudarn las rentas o se realizarn los gastos y el
dictado de actos administrati(os+ todo ello &a$o un r-gimen de control administrati(o. Las normas $ur"dicas
so&re la organizacin conta&le del Estado Nacional se *allan esta&lecidas en la 4N, en la Ley de <inisterios y
en la Ley de !dministracin >inanciera y de los )istemas de 4ontrol del )ector 0'&lico Nacional.
La reforma constitucional de 1EEA prescri&e que el control e#terno del sector p'&lico nacional constituye
una atri&ucin propia del poder Legislati(o, quien de&e e$ercerla con sustento en los dictmenes emanados de
la !uditor"a 7eneral de la Nacin. La !7N circunscri&e su competencia al control de legalidad, gestin y
auditor"a de toda la acti(idad de la !dministracin p'&lica centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su
modalidad de organizacin y las dems funciones que la ley le otorgue.
La !e" de Administracin #inanciera 1ley ;A.1HL2 constituye una reforma integral de las estructuras y
sistemas de la !dministracin >inanciera del Estado. En este sentido, la nue(a ley crea dos rganos rectores
de los sistemas de control interno y e#terno que son, respecti(amente, la )indicatura 7eneral de la Nacin y la
!uditor"a 7eneral de la Nacin.
4uatro son los sistemas que integran la !dministracin >inanciera: presupuestario, de cr-dito p'&lico,
de tesorer"a y de conta&ilidad. La L!> *a atri&uido la direccin de estos sistemas a cuatro rganos rectores: la
?ficina nacional de 0resupuesto+ la ?ficina Nacional de 4r-dito 0'&lico+ la ,esorer"a 7eneral de la nacin y la
4ontadur"a 7eneral de la Nacin.
3e acuerdo a la L!>, la $I%N *a sido creada como rgano rector de control interno del 0oder
E$ecuti(o Nacional. El sistema de control interno que dirige la )C7EN se completa con unidades de auditor"a
interna a crearse en cada $urisdiccin y en las entidades que dependen del 0oder E$ecuti(o. Estas unidades,
aunque se *allan dise5adas para actuar &a$o la dependencia $errquica de la autoridad de cada organismo,
de&en *acerlo &a$o la coordinacin t-cnica de la )C7EN. Este rgano de control interno se encuentra a cargo
de un funcionario denominado )"ndico 7eneral de la Nacin, cuya designacin compete al 0oder E$ecuti(o.
@a$o la dependencia orgnica del 4ongreso Nacional, la L!> *a creado una nue(a entidad. La
Auditor&a %eneral de la Nacin, con el o&$eto de atri&uirle la funcin de realizar el control e#terno de todo el
sector p'&lico. Empero, esa dependencia no configura una (inculacin $errquica, ya que la propia ley
prescri&e que se trata de una entidad con personer"a $ur"dica propia que posee independencia funcional y
financiera. El contenido del control e#terno que lle(a a ca&o la !7N guarda simetr"a con el alcance del control
que e$erce la )C7EN, ya que comprende los aspectos presupuestarios, patrimoniales, econmicos, financieros,
legales y de gestin. El control que realiza la !7N es siempre posterior a la emisin y e$ecucin de los actos, lo
que si &ien *a sido criticado por un sector de la doctrina persigue el o&$eti(o de no o&staculizar ni paralizar la
acti(idad administrati(a, como acontec"a en el sistema derogado. En lo que ata5a a su composicin, la
direccin de la !7N se encuentra a cargo de un rgano colecti(o integrado por siete auditores generales
quienes duran oc*o a5os en sus funciones, pudiendo ser remo(idos en caso de inconducta gra(e.
efensor del "ueblo.- La reforma constitucional de 1EEA *a incorporado la figura del 3efensor del 0ue&lo, en el
m&ito del 4ongreso, como rgano independiente de control, sin reci&ir instrucciones de ninguna autoridad. )u
misin consiste en la defensa y proteccin de los 33DD y dems derec*os, garant"as e intereses tutelados en
la 4N y las leyes frente a las omisiones de la !dministracin.
El funcionario que ocupa ese cargo, cuya duracin es de cinco a5os, es designado y remo(ido por el
4ongreso con el (oto de las dos terceras partes de los miem&ros presentes de cada una de las 4maras.
=.H: :-gimen <unicipal y de la 4iudad !utnoma de @s.!s.
Los fines del municipio se circunscri&en a la atencin de las necesidades colecti(as de carcter local
utilizando en forma indistinta t-cnicas de polic"a fomento como de ser(icio p'&lico, siendo su misin resol(er
li&remente los asuntos de la sociedad local.
Dasta *ace relati(amente poco tiempo, tanto en la $urisprudencia de la 4orte como en la doctrina del
3erec*o !dministrati(o se impon"a la concepcin que considera&a a los municipios como entidades
autrquicas, o meras delegaciones del poder pro(incial. )i &ien ca&e reconocer que la concepcin de la
autarqu"a municipal que flu"a de la $urisprudencia era un tanto dogmtica, tampoco *a impedido el desarrollo de
los poderes tri&utarios delegados y ni siquiera el e$ercicio del poder de polic"a local en materias como
ur&anismo, *igiene, moralidad, etc. La situacin comenz a cam&iar despu-s del fallo de la 4orte .:i(ademar
cJ<unicipalidad de :osario/ donde se reconoci la llamada autonom"a municipal, incluso so&re la &ase del
anlisis del !rt. H de la 4N. 3e todos modos, la o&ligacin institucional que estatuye el !rt. HF est dirigida a las
0ro(incias y no a los <unicipios, quienes no pueden in(ocar, en este punto, derec*os pree#istentes ni poderes
originarios. 0or ello, a'n despu-s de la reforma constitucional, el planteamiento de la cuestin en t-rminos de
autonom"a a&soluta puede conducir a conclusiones equi(ocadas, pues el r-gimen de los municipios siempre
depender tam&i-n de lo que esta&lezcan las constituciones de cada pro(incia y en su caso, de las leyes
orgnicas que dicten las legislaturas pro(inciales. 4omo los poderes de los municipios se encuentran siempre
sometidos al poder constituyente pro(incial, se trata de una autonom"a relati(a.
)iudad de 0uenos +ires.- El !rt. 1;E de la 4onstitucin reformada esta&lece que la 4iudad de @s.!s. de&e
tener un go&ierno autnomo con estas caracter"sticas. La atri&ucin de facultades propias de legislacin y
$urisdiccin y la eleccin directa de su $efe de go&ierno. El poder de e$ercer una legislacin e#clusi(a so&re el
territorio de la capital de la :ep'&lica se mantiene inclume en ca&eza del 4ongreso. Esto 'ltimo afirma la
tesis del status $ur"dico especial que posee la ciudad de @s. !s. que se distingue del atri&uido por la 4N a las
pro(incias, a sa&er: el mantenimiento de la postestad del 4ongreso para e$ercer una legislacin e#clusi(a en el
territorio de la 4apital de la Nacin+ la limitacin de esa potestad 1!rt. 1;E2 a la preser(acin de los intereses
del estado nacional+ el dictado del Estatuto organizati(o se realiza mediante con(ocatorio del 4ongreso.
0or ello, la ciudad de @s.!s, mientras sea capital de la rep'&lica, no *a perdido su naturaleza federal, lo
que resulta lgico y razona&le en la medida que su territorio al&erga nada menos que a los tres poderes y
rganos que conforman el llamado go&ierno federal. ,ampoco *ay que perder de (ista que ese destino federal,
fue condicin de la cesin territorial que, en su momento, efectu la pro(incia de @s.!s.
Bolilla ': 3escentralizacin
A.1: Entidades 3escentralizadas
escentralizacin territorial.- El caso t"pico de entidad descentralizada territorial lo constituye nuestro sistema
de municipios, su competencia no se e#tiende ms all del territorio que delimita el m&ito geogrfico de
(alidez de las normas generales y los actos administrati(os que emanan de sus rganos. Las entidades
descentralizadas territoriales ostentan por lo com'n, dentro de la circunscripcin en que desen(uel(en su
accionar, una competencia general para conocer en asuntos administrati(os de carcter local.
escentralizacin *nstitucional.-
a( ntidades Autr)uicas: son aquellas que se caracterizan por lle(ar cometidos t"picamente administrati(os
1no industriales ni comerciales2 con un r-gimen esencial de derec*o p'&lico 1E$. 6@! o uni(ersidades2, lo
que no quiere decir que no puedan cele&rar contratos con pri(ados. )e separan de la administracin central
por una cuestin &urocrtica y muc*as (eces por la competencia de acuerdo al conocimiento espec"fico del
ente. Las crea el 0oder E$ecuti(o y el 0oder Legislati(o concurrentemente, sal(o que sur$a e#presamente
de la 4.N. que son facultades e#clusi(as del 4ongreso 1E$. 6@! y @anco 4entral2. ,ienen patrimonio propio
y personer"a $ur"dica propia. 4umple una finalidad estrictamente estatal. Day dos tipos de controles, el de
legitimidad y el de oportunidadJ m-rito y con(eniencia. :especto del primero, el 0E siempre podr e$ercer el
control, mientras que no podr e$ercer el segundo cuando se trate de rganos creados por el 4ongreso por
mandato e#preso de la 4N. El contralor de los actos de estas entidades se *ace por el sistema de recursos
administrati(os 1recurso de alzada2 y, adems, la entidad puede ser o&$eto de un control administrati(o de
tipo represi(o que reci&e el nom&re de inter(encin. Estas entidades se clasifican en: a2 educacin, cultura,
ciencia y tecnolog"a: uni(ersidades nacionales, conse$o nacional de educacin, 4onse$o Nacional de
Educacin ,-cnica y el >ondo de @ellas !rtes+ &2 salud p'&lica: Cnstituto Nacional de )alud <ental, Cnstituto
Nacional de :e*a&ilitacin+ c2 i(ienda: 4a$a >ederal de !*orro+ d2 Econom"a en general: @anco 4entral y
@anco de la Nacin*
b( mpresas del stado: llamada por algunos tam&i-n empresa p'&lica, que desarrolla una acti(idad
industrial o comercial con un r-gimen $ur"dico entremezclado que com&ina el derec*o p'&lico con el
derec*o pri(ado, seg'n el caso concreto. Nuestra legislacin *a pre(isto tam&i-n la posi&ilidad de que las
acti(idades comerciales o industriales puedan a su (ez configurar un ser(icio p'&lico 1)eg&a, Entel, K0>,
Loter"a Nacional2. >orman parte de la !dministracin p'&lica porque precisan de un control ms estricto,
por &rindar un ser(icio p'&lico 1o&ligatoriedad del ser(icio2. )e $ustifica la inter(encin del Estado cuando la
acti(idad de los pri(ados sea ineficiente, no se cumpla o no e#ista, en ese caso se aplica el principio de
su&sidiariedad. El r-gimen $ur"dico que rige es el de derec*o p'&lico cuando la relacin es con el
funcionario, y ser pri(ado cuando sea con los empleados. 0ueden ser creadas por el 0E o por el 0L
indistintamente.
c( ntidades descentrali+adas at&picas: 4oe#isten formas $ur"dicas intermedias o entidades que ostentan
una regulacin normati(a espec"fica, para la entidad que el estado funda o crea. 1>errocarriles del Estado2.
d( $ociedades del stado: 4umplen fines industriales y comerciales pero no como fin p'&lico, sino para
e(itar el monopolio, para reesta&lecer la concurrencia de la econom"a 1!,42 como fin inmediato,
procurando a mediano plazo el &ien com'n al igual que las dems entidades. !lgunos autores sostienen
que siempre que participe el estado de estas entidades, forman parte de la descentralizacin de la
!dministracin 0'&lica. 4assagne, sin em&argo, sostiene que solamente *asta las empresas del estado se
pueden considerar parte de la !dministracin 0'&lica, no siendo el caso de las sociedades del estado. )on
controladas por la )C7EN.
Bolilla ,: Las fuentes del 3erec*o !dministrati(o
H.1: Las fuentes del 3c*o. !dministrati(o. La 4onstitucin. Legitimidad y :azona&ilidad. ,ratados
Cnternacionales.
)oncepto.- El concepto &sico y esencial nos indica que las fuentes son los medios o formas que dan origen al
ordenamiento $ur"dico.
Day dos tipos de fuentes: a2 materiales, aquellos modos que determinan el contenido de las normas
$ur"dicas, con independencia de los rganos con competencia para producir disposiciones $ur"dicas+ y &2
formales, aquellas que dan origen al ordenamiento y que emanan de rganos estatales competentes, a tra(-s
de un cause formal preesta&lecido mediante el procedimiento pre(isto por el derec*o administrati(o.
Fuentes formales.- Las fuentes formales son: la 4onstitucin, la Ley, los tratados internacionales y los
reglamentos.
La Constitucin estatuye el con$unto de principios y normas supremas del ordenamiento positi(o. 0or
su $erarqu"a es la fuente ms importante de todo el derec*o administrati(o. La primac"a de la 4N comprende
seg'n su !rt. =1 no slo los principios y normas constitucionales sino tam&i-n los tratados y leyes dictadas por
el 4ongreso, como consecuencia de las facultades que le atri&uye la ley suprema.
3el r-gimen que instituye la 4N surge una serie de principios y reglas que configuran la &ase del
derec*o administrati(o:
a2 la concepcin del estado como persona $ur"dica se encuentra impl"citamente reconocida en el !rt. =H de la
4N, en ese carcter e$erce potestades y derec*os contrae o&ligaciones, impone de&eres y cargas+
&2 el !rt. EE al prescri&ir las funciones, potestades y cometidos del 0oder E$ecuti(o configura una de las
fuentes ms ricas del 3erec*o !dministrati(o, de esta norma deri(an las 9efatura )uprema de la Nacin y la
9efatura de 7o&ierno del cual depende la administracin general del pa"s, cuyo responsa&le pol"tico es el
0oder E$ecuti(o+
c2 el !rt. EE, Cnc. ; da la potestad al 0oder E$ecuti(o para dictar reglamentos de E$ecucin, tam&i-n
competencia para dictar actos institucionales y actos administrati(os 1!rt. EE, Cnc. AJLJGJ1B2+
d2 las relaciones del 0residente con el 9efe de 7a&inete, sus ministros y la competencia de ellos surgen de los
art"culos 1BB y 1BG de la 4N+
e2 los derec*os y garant"as de los particulares al Estado, surge de los !rt. 1AJ1LJ1GJ1EJ;I de la 4N. El !rt. ;I
dispone que .los principios garant"as y derec*o reconocidos en los anteriores art"culos no podrn ser
alterados por las leyes que reglamenten su e$ercicio/. Esto nos remite al principio de razona&ilidad, lo que
es $usto, o sea, el estado puede actuar leg"timamente pero no e#cederse (iolando un derec*o indi(idual,
como por e$emplo el derec*o de propiedad 1caso )mit*, donde no fue razona&le2.
)e entiende por le", en sentido material, todo acto o norma $ur"dica que crea, modifica o e#tingue un
derec*o de carcter general y o&ligatorio. )e entiende por ley, en sentido formal, al acto emanado del rgano
legislati(o conforme a un procedimiento preesta&lecido. Los caracteres esenciales de la ley en su sentido
material estn constituidos por: la generalidad y o&ligatoriedad.
Day que tener en cuenta que la ley nacional est por encima de la ley pro(incial, que la ley posterior deroga
ley anterior y que la ley especial deroga ley general. En nuestro ordenamiento $ur"dico las leyes se clasifican
en:
12 Leyes nacionales, dictadas por el 4ongreso Nacional: a2 leyes locales, que rigen slo en el m&ito de la
4apital >ederal+ &2 leyes de derec*o com'n, cuya aplicacin se *aya a cargo de los $ueces locales y
nacionales+ c2 leyes federales, que regulan materia de ese carcter atri&uidas al 4ongreso por la 4N, cuya
aplicacin compete a los $ueces federales+
;2 Leyes pro(inciales, que dicta la legislatura de cada pro(incia so&re materia que les atri&uyen las
respecti(as constituciones y cuya aplicacin compete a los $ueces pro(inciales.
El procedimiento legislati(o corresponde al 3erec*o 4onstitucional que en el orden nacional consta de
(arias etapas: iniciati(a, discusin, sancin, promulgacin y pu&licacin. !l 3erec*o !dministrati(o en particular
le interesa fundamentalmente las 'ltimas dos. La promulgacin est a cargo del 0oder E$ecuti(o y puede ser
e#presa o tcita, esto 'ltimo ocurre cuando no aprue&a un proyecto en el t-rmino de 1B d"as *&iles. En cuanto
a la pu&licacin, las leyes no son o&ligatorias sino despu-s de su pu&licacin y desde el d"a que en ella se
determine. )i no se designa tiempo, sern o&ligatorias despu-s de los oc*o d"as siguientes al de su pu&licacin
oficial.
Los tratados son acuerdos de (oluntad entre los estados o entre un estado y un organismo internacional de
carcter p'&lico. )in duda son fuente del derec*o, ya que integran el ordenamiento $ur"dico aplica&le a las
relaciones entre estados so&eranos. El contenido de ciertos tratados puede (ersar so&re materias que en el
derec*o interno son reguladas por el derec*o administrati(o, pero que el derec*o internacional p'&lico las
contempla en cuanto se trata de cuestiones que e#ceden el m&ito de un solo pa"s 1E$. ,ratados de
Na(egacin, 4omunicacin, etc.2. Los tratados en todos los casos de&en respetar las disposiciones de la 4N
cuya supremac"a consagra en su !rt. =1.
Los tratados son fuentes del derec*o administrati(o cuando o&ligan a los rganos o entidades
administrati(as a realizar determinada acti(idad o contienen disposiciones de derec*o administrati(o aplica&les
en el m&ito interno del pa"s.
3istintas son las teor"as a reconocer supremac"a de los tratados so&re la 4N o de la 4N so&re los tratados.
H.;: ?tras fuentes. 0pios 7rales del 3c*o. Equidad. 4ostum&re. 0recedentes !dministrati(os. 9urisprudencia.
3octrina.
"rincipios -enerales del erec!o.- )on el origen o el fundamento de las normas y participan de la idea &sica
de principalidad que les otorga primac"a frente a las restantes fuentes del derec*o. )e fundan en el respeto de
la persona *umana o en la naturaleza de las cosas y por ello encierran la concepcin del derec*o natural.
4onstituyen el &asamento en que se asienta y fundamente el ordenamiento positi(o general. Encontrndose en
su mayor"a contemplados en la 4N. 4onstituyen la causa y la &ase del ordenamiento y e#isten con
independencia de su reconocimiento legal y $urisprudencial. 4umplen la funcin de medios de proteccin
tendientes a impedir las ar&itrariedades de los poderes p'&licos. ?peran tam&i-n como l"mites al poder
reglamentario por parte de la administracin, pues integran el &loque de legitimidad que forma parte del orden
p'&lico administrati(o.
Los encontramos tam&i-n en el 4digo 4i(il en su !rt. 1L, aplica&le al derec*o administrati(o, que nos
dice que si una cuestin fuese dudosa se resol(er por los principios generales del derec*o teniendo en cuenta
las circunstancias del caso.
Equidad.- Cgualdad o $usticia, constituye un principio de interpretacin de las leyes o un principio general del
derec*o que traduce la interpretacin o&$eti(a del derec*o natural. !cuerda un sentido (alorati(o o de $usticia a
las normas, a fin de e(itar que la igualdad a&stracta de la ley, en su aplicacin al caso concreto, se traduzca en
desigualdad o in$usticia. )e *a afirmado que se trata en definiti(a de un principio general del derec*o que no
aparece diferente de aquellos que nos inducen a dar a cada uno lo suyo en la proporcin que le corresponde y
a tratar por igual a los iguales, se trata, en definiti(a, de la $usticia en el caso concreto.
$a costumbre.- La costum&re es el comportamiento constante y uniforme del pue&lo, con la con(iccin de que
tal proceder corresponde a una o&ligacin $ur"dica. )u carcter o&$eti(o est dado por el comportamiento
constante y uniforme. )u carcter su&$eti(o por la con(iccin de que tal comportamiento es $ur"dicamente
o&ligatorio.
Estas se pueden clasificar en: costum&res secundum legem+ praeter legem+ y contra legem.
En el m&ito del derec*o p'&lico el (alor de la costum&re como fuente resulta induda&le, si se tiene en
cuenta que el derec*o no puede desconocer la realidad social ni la $usticia y que el derec*o administrati(o se
encuentra en plena ela&oracin.
"recedentes administrativos.- )e trata de conductas o comportamientos constantes a la administracin de los
cuales puede deducirse un &eneficio o da5o para los derec*os su&$eti(os o intereses leg"timos del
administrado.
El precedente administrati(o cuando tiene una aplicacin reiterada por parte de los rganos del estado
constituye, a nuestro $uicio, una fuente del derec*o, ya que configura una forma peculiar en que se manifiesta
la costum&re en el derec*o administrati(o..
,urisprudencia.- Es la forma *a&itual, uniforme o constante de aplicar el derec*o por parte de los rganos que
e$ercen o realizan la funcin $urisdiccional. Los $ueces u rganos $urisdiccionales crean derec*os, ya que los
$ueces no pueden de$ar de $uzgar, &a$o el prete#to de silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes. La
$urisprudencia es, por lo com'n, solo fuente material del derec*o.
octrina.- )e entiende por doctrina a la opinin o teor"a de los tratadistas o $uristas del derec*o. )u importancia
y su influencia es incuestiona&le en $ueces y legisladores. )i &ien no es fuente del ordenamiento, porque no
crea derec*o, se trata de un ordenamiento au#iliar de fundamental importancia, tanto para la formacin, como
para la interpretacin del sistema $ur"dico. En el 3erec*o !dministrati(o no puede desconocerse la importancia
de esta fuente indirecta o mediata del ordenamiento $ur"dico.
+naloga.- El !rt. 1L del 4.4. esta&lece que si una cuestin no puede resol(erse ni por las pala&ras, ni por el
esp"ritu de la ley se entender a los principios de las leyes anlogas, y si a'n la cuestin fuere dudosa, se
resol(er por los principios generales del derec*o. La referencia que *ace esta disposicin a la analog"a *a
determinado que se la considere fuente del derec*o.
H.=: :elaciones del derec*o pri(ado. !plicaciones de sus normas.
La deseme$anza entre el derec*o administrati(o y el derec*o pri(ado no e apoya en el m&ito su&$eti(o
de aplicacin de las normas de uno y otro, sino que se &asa fundamentalmente en una profunda y sustancial
distincin entre los principios que inspiran am&os ordenamientos, en cuanto a la naturaleza de las relaciones y
posicin de los su$etos que inter(ienen en la relacin $ur"dica. En efecto, mientras el derec*o pri(ado se inspira
en las ideas de autonom"a, igualdad y limitacin de los poderes $ur"dicos que el ordenamiento otorga a las
personas, el derec*o administrati(o, si &ien so&re la &ase de criterios de equili&rio y $usticia, se articula con
normas y principios que deri(an de la posicin preeminente del Estado y de los intereses comunes que -l de&e
proteger y promo(er.
!*ora &ien, como el derec*o administrati(o posee autonom"a, la aplicacin al mismo de las normas del
derec*o ci(il se realiza a tra(-s del procedimiento de la analog"a que e#ige realizar una tarea pre(ia de
adaptacin a las normas y principios del derec*o p'&lico. La aplicacin del derec*o ci(il a situaciones regladas
por el derec*o administrati(o de&e efectuarse .con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de
lo que constituye la su&stancia de esta 'ltima disciplina.
Bolilla -: :eglamentos
L.1: Nociones generales
efinicin.- Es el acto unilateral que emite un rgano de la !dministracin 0'&lica, creador de normas $ur"dicas
generales y o&ligatorias, que regula situaciones o&$eti(as e impersonales. Los reglamentos constituyen fuentes
del derec*o de la administracin p'&lica. 3esde el punto de (ista cuantitati(o, constituyen la fuente de mayor
importancia del 3erec*o !dministrati(o, *a&ida cuenta de que no solo son emitidos por el 0E, sino que tam&i-n
por los dems rganos y entes que act'an en su esfera.
Naturaleza jurdica.- :especto de su naturaleza $ur"dica, la mayor parte de la doctrina considera que se trata de
una acti(idad administrati(a, tesis sostenida a'n por quienes participan de la concepcin o&$eti(a o material
so&re la funcin administrati(a.
En nuestro concepto, la acti(idad reglamentaria traduce una acti(idad materialmente legislati(a o
normati(a, ya que se trata del dictado de normas $ur"dicas de carcter general y o&ligatorias por parte de
rganos administrati(os que act'an dentro de la esfera de su competencia normati(a.
enominacin.- Los reglamentos se denominan tam&i-n, actos de alcance o contenido general, terminolog"a
utilizada por la Ley de 0rocedimientos !dministrati(os.
&'gimen jurdico.- Los reglamentos se encuentran su$etos a un r-gimen $ur"dico peculiar, que los diferencia de
las leyes en sentido formal, de los actos administrati(os y de las instrucciones de ser(icios y dems
reglamentos internos.
)aractersticas.- )us principales caracter"sticas son: a2 4onstituyen o integran el ordenamiento $ur"dico+ &2 para
que entren en (igencia de&en ser pu&licados, produciendo efectos a partir de su pu&licacin oficial y desde el
d"a que en ellos se determine, si no designa tiempo producirn efectos despu-s de los oc*o d"as de
sancionados 1se aseme$an a las leyes2+ c2 pueden ser derogados total o parcialmente por la administracin en
cualquier momento+ d2 estn su$etos a los mismos principios que la ley en cuanto a su irretroacti(idad+ e2 tienen
un r-gimen de proteccin $urisdiccional propio+ f2 dado que el reglamento contiene normas de carcter general
y el acto administrati(o normas indi(iduales o concretas, e#iste un orden de prelacin que determina que el
acto administrati(o de&a ser dictado conforme a las normas generales que contiene el reglamento 1principio de
legalidad2.
L.;: 4lases de reglamentos
)lasificacin.- )i se tiene en cuenta el rgano que dicta los reglamentos ellos pueden clasificarse en nacionales
o pro(inciales, presidenciales, ministeriales o pro(enientes de entes estatales con personer"a $ur"dica. En la
terminolog"a utilizada en nuestro pa"s, con la pala&ra decreto se alude a los reglamentos de 0E.
Los reglamentos de autoridades su&ordinadas el 0E 1ministros, secretarios de Estado, 3irectores,etc.2 y
reci&en el nom&re de resoluciones o disposiciones+ pero la terminolog"a $ur"dica es en todos los casos
reglamento, cualquiera sea el rgano o ente estatal que lo produzca.
1) &eglamentos ejecutivos o de ejecucin: son los que dicta el 0E en e$ercicio de facultades
constitucionales propias, para asegurar o facilitar la aplicacin o e$ecucin de las leyes, lle(ando o
regulando detalles necesarios para un me$or cumplimiento de las leyes y finalidades que se propuso el
legislador. )e trata de una acti(idad normati(a secundaria, respecto de la acti(idad primaria que es la
ley. Los reglamentos no pueden alterar el esp"ritu de la ley. La autoridad competente para reglamentar
las leyes, de acuerdo a la 4N, es el rgano presidente de la :ep'&lica.
2) &eglamentos autnomos o independientes: Esta clase de reglamentos se *aya constituida por aquellas
normas generales que dicta el 0E y, en general, la administracin so&re materias que pertenecen a su
zona de reser(a. )e (incula entonces, esencialmente, con la llamada zona de reser(a de la
administracin, cuya titularidad est a cargo del 0E. <arien*off afirma que el reglamento autnomo es
dictado por el 0E en materias acerca de las cuales tiene competencia e#clusi(a, de acuerdo a te#tos o
principios constitucionales. E$emplos de reglamentos autnomos: recurso $errquico, de licencias para
los agentes p'&licos, procedimientos administrati(os, etc.
3) &eglamentos delegados: )e trata de normas generales dictadas por la !dministracin en &ase a una
autorizacin del 0L, regulando materias de competencia del legislador. Es una acti(idad de carcter
e#cepcional por parte de la administracin. )e *an se5alado algunas razones que tornan necesaria la
e#istencia de la delegacin legislati(a 1falta de tiempo del 4ongreso, carcter t-cnico de los asuntos,
carcter impre(isi&le de algunas materias, etc..2. La realidad demuestra que la legislacin delegada es
una necesidad y que no altera la di(isin de poderes, por cuanto el legislador siempre delega dentro de
ciertos l"mites y puede reasumir en todo momento su potestad de legislar. La 4orte )uprema di$o: .No
e#iste propiamente delegacin sino cuando una autoridad em&estida de un poder determinado *ace
pasar el e$ercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargndolo so&re ella+ y que, e#iste una
distincin fundamental entre la delegacin de poder para *acer la ley y la de conferir cierta autoridad al
0E o a un cuerpo administrati(o, a fin de regular los pormenores y detalles necesarios para la e$ecucin
de aquella. Lo primero, no puede *acerse, lo segundo es admitido. La reforma constitucional de 1EEA
contempl e#presamente la delegacin legislati(a en el !rt. GL. En dic*a disposicin, si &ien
gen-ricamente se pro*"&e la delegacin legislati(a en el 0E, seguidamente se la admite respecto de
dos materias determinadas: a2 administracin+ &2 emergencia p'&lica. La (alidez constitucional de esta
delegacin estar siempre su&ordinada a que se fi$e un plazo para su e$ercicio y se esta&lezcan las
&ases de la delegacin. Es lo que la 4orte denomina .pol"tica legislati(a/.
4) ecretos de necesidad y urgencia1 ! partir de la reforma, puede afirmarse que el decreto de necesidad
y urgencia, con todas sus (enta$ar pero tam&i-n con todos sus riesgos e incon(enientes, *a adquirido
carta de ciudadan"a constitucional, ya no tiene sentido discutirse su pro(eniencia. )u (alidez
constitucional encuentra apoyo constitucional en el !rt. EE Cnc. =, en donde faculta al 0E a emitir
disposiciones de carcter legislati(o, cuando se produzcan circunstancias e#cepcionales que *icieran
imposi&le seguir los trmites pre(istos por la 4N para la sancin de las leyes y no se trate de normas
que regulen materia penal, tri&utaria, electoral o el r-gimen de partidos pol"ticos. La atri&ucin del 0E
para dictar reglamentos de necesidad y urgencia se configura como una potestad e#cepcional y, por
tanto, de interpretacin restricti(a. Las razones que $ustifican un reglamento de esta especie se
caracterizan por: a2 una necesidad que coloque al go&ernante ante la decisin e#trema de emitir
normas para superar una gra(e crisis o situacin que afecte la su&sistencia y continuidad del Estado, o
gra(e riesgo social+ &2 una proporcionalidad adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas que
prescri&e el reglamento+ c2 la premura con que de&en dictarse las normas para e(itar o pre(enir riesgos
comunitarios. Necesita, adems, el acuerdo general de ministros, ser refrendados por ellos y el 9efe de
7a&inete sometido a la comisin &icameral parlamentaria.
Bolilla .: !cto !dministrati(o
G.1: Nociones 7enerales
)oncepto.- )eg'n 4assagne .$a nocin de acto administrativo comprende toda declaracin proveniente de un
rgano estatal o no estatal 2segn comadira3 emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa y
caracterizada por un r'gimen e(orbitante que genera efectos jurdicos individuales directos frente a los
administrados, destinatarios del acto/.
- eclaracin: su&sumimos en el t-rmino no slo una manifestacin de (oluntad, sino tam&i-n una
declaracin de $uicio, de (alor, de conocimiento, etc. El acto administrati(o pertenece a la categor"a de
los actos $ur"dicos (oluntarios.
- e un rgano del Estado.- 3ado que cualquiera de los tres rganos pueden emitir actos administrati(os.
- En ejercicio de la funcin materialmente administrativa: porque estamos frente al acto administrati(o en
s", si fuera otra funcin, no ser"a un acto administrati(o.
- 4rgano no estatal.
- &'gimen e(orbitante: )e *alla constituido por un con$unto de garant"as o poderes $ur"dicos que el
ordenamiento le concede al particular o al administrado como un modo de armonizar el &ien com'n con
el inter-s pri(ado y compensar as" los poderes $ur"dicos atri&uidos. Estas garant"as pueden su&di(idirse
en: sustanti(as 1!r. ;I 4N, principio de legalidad, principio de razona&ilidad y principio de igualdad2+ y
ad$eti(as 1relacionadas con el proceso: derec*o a ser o"do, a producir prue&as, a o&tener una decisin
fundada de la !dministracin, etc.2. 3entro del r-gimen e#or&itante, como potestad del Estado, se
presumen leg"timos los actos administrati(os. ? sea, no *ay que recurrir a un $uez, por el principio de
e$ecutoriedad de los actos administrati(os.
- Efectos jurdicos individuales y directos: la utilizacin del criterio material para acotar el concepto de
acto administrati(o, encuadrndolo en l"mites precisos, cuyo contenido y contornos o&edecen a la
*omogeneidad de su r-gimen $ur"dico, $unto a la esencial finalidad que lo nutre, conduce
necesariamente a la separacin de aquellos actos admitidos por la !dministracin en e$ercicio de
funciones materialmente administrati(as 1reglamentos2. Los actos administrati(os en e$ercicio de su
potestad reglamentaria producen efectos generales, mientras que los actos administrati(os tienen
efectos indi(iduales. Los efectos son directos porque de&en ser inmediatos, sino no pueden ser
cuestionados por el !dministrado, y adems porque tienden a la satisfaccin del &ien com'n.
- &especto de terceros.
G.;: Efectos del acto administrati(o, unilateralidad o &ilateralidad y alcance indi(idual o general.
Los actos administrati(os producen efectos en el plano e#terno, es decir, frente a los administrados. Lo
esencial para tipificar el efecto $ur"dico causado es que el mismo se produzca en forma directa incidiendo en la
relacin sustancial con el particular. 0or efectos $ur"dicos directos de&en entenderse aquellos que surgen del
propio acto, quedando, por tanto, fuera del concepto de acto administrati(o los carentes de efectos $ur"dicos.
En suma, el dato de carcter directo del efecto, *a de (incularse a un destinatario a$eno a la
administracin por cuya causa solo se conci&e la e#istencia del acto administrati(o cuando sus efectos
alcanzan la esfera $ur"dica de los administrados, o terceros afectados por la relacin $ur"dica sustancial que los
(incula 1personas f"sicas, $ur"dicas de carcter pri(ado y personas p'&licas no estatales2.
5nilateralidad o bilateralidad.- La cuestin consiste en demostrar la configuracin de una teor"a general so&re
el acto administrati(o aplica&le a todas las especies de declaraciones, productoras de efectos $ur"dicos
indi(iduales con relacin a los administrados.
!l contrato administrati(o se le aplican los principios de la teor"a general del acto administrati(o con las
peculiaridades que *acen a la figura contractual, aplicacin que realizan inconscientemente todos los autores
que, a'n cuando ad*ieren a la concepcin del acto unilateral, al analizar los contratos administrati(os aplican a
estos 'ltimos las reglas del acto administrati(o. En consecuencia, todo contrato cele&rado por el Estado, en
e$ercicio de funciones administrati(as, constituye esencialmente un acto $ur"dico administrati(o.
La unilateralidad o &ilateralidad del acto administrati(o pueden darse tanto en su formacin como en los
efectos.
G.=: Los *ec*os administrati(os y las ("as de *ec*o administrati(as
6as de !ec!o.- La Ley Nacional de 0rocedimientos administrati(os se5ala en su !rt. E dos supuestos de (ias
de *ec*o: a2 el comportamiento material, que sea lesi(o de un derec*o o garant"a constitucional+ &2 la puesta
en e$ecucin de un acto *allndose pendiente alg'n recurso administrati(o, de los que en (irtud de norma
e#presa impliquen la suspensin de e$ecutoriedad o que, *a&i-ndose resuelto no fuere notificado.
Es e(idente, a nuestro $uicio, que la lesin que la configura de&e implicar un ataque efecti(o, un
comportamiento material, que como tal sea tangi&le, no &astando con la lesin potencial o una mera amenaza
de sufrir per$uicio.
7ec!os administrativos.- Los *ec*os desempe5an una importante funcin en el mundo $ur"dico en cuanto
constituyen la causa eficiente que pro(oca el nacimiento, la modificacin, transferencia o e#tincin de los
derec*os y o&ligaciones.
Los *ec*os administrati(os de carcter su&$eti(o constituyen una especie de *ec*o $ur"dico signado por
caracteres propios, *a&ida cuenta de la necesaria presencia de un rgano estatal para que ellos se configuren.
)on comportamientos materiales u operaciones que traducen el e$ercicio de una acti(idad f"sica de los rganos
administrati(os. Las conductas que configuran tales *ec*os administrati(os pueden ser realizadas en
cumplimiento de un acto administrati(o anterior, e inclusi(e, *ay *ec*os que permiten discernir la presencia de
una (oluntad tcita de la administracin.
G.A: :equisitos esenciales del acto administrati(o
El !rt. G de la Ley de 0rocedimientos !dministrati(os esta&lece que: .%on requisitos esenciales del acto
administrativo los siguientes1 Competencia a3 ser dictado por autoridad competente8 causa b3 deber
sustentarse en los !ec!os y antecedentes que le sirvan de causa y en el derec!o aplicable8 objeto c3 el objeto
debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible, debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede
involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derec!os
adquiridos8 procedimientos d3 antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y
sustanciales previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico# %in perjuicio de lo que
establezcan otras normas especiales, considerase tambi'n esencial el dictamen proveniente de los servicios
permanentes de asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar derec!os subjetivos e intereses
legtimos8 motivacin e3 deber ser motivado, e(presndose en forma concreta las razones que inducen a
emitir el acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el *nc# b del presente artculo8 finalidad f3
!abr de cumplirse con la finalidad que resulte de la normas que otorgan las facultades pertinentes del rgano
emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de los que justifican el
acto, su causa y objeto# $as medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella
finalidad#
$os contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el sector pblico nacional se regirn
por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin directa de las normas del presente ttulo, en
cuanto fuere pertinente9#
3e acuerdo con el art"culo que comentamos, los elementos esenciales del acto administrati(o son:
competencia, causa, o&$eto, procedimientos, moti(acin y finalidad. ! ellos de&e agregarse la forma, regulada
en el !rt. I.
!lgunos comentaristas agregan a estos elementos la (oluntad del rgano, sin em&argo, seg'n
4assagne es un presupuesto necesario para dictar actos administrati(os, pero no integra los elementos
esenciales del acto administrati(o. La (oluntad aparece su&sumida en los denominados elementos del acto y la
trascendencia de esta distincin se ad(ierte en el pro&lema de la in(alidez del acto administrati(o, ya que es
posi&le que e#istan (icios de la (oluntad de carcter estrictamente su&$eti(o, independientemente de los (icios
su&$eti(os que puedan surgir respecto de cada elemento en particular.
)ompetencia.- Es el elemento su&$eti(o del acto, pues se5ala el con$unto de reglas que rigen la actuacin y
facultades del rgano administrati(o. 4a&e incluir en la definicin no solo la aptitud o el con$unto de
atri&uciones y facultades que corresponde a un rgano, sino sa&er si el ente es titular de ellas, esto es, si
corresponde a la persona $ur"dica p'&lica % al ente al que pertenece el rgano % ese con$unto de atri&uciones.
Esta distincin es importante, pues como &ien dice 4assagne, ello sir(e para determinar si la incompetencia es
por razn del grado % en principio su&sana&le - o si aquella (ersa so&re el con$unto de atri&uciones del ente, en
cuyo caso ser imposi&le su saneamiento. La competencia de&e analizarse a la fec*a de la sancin del acto
administrati(o y no a la fec*a de la notificacin, pues esta cuestin se (incula a la eficacia y aquella a la
(alidez.
)ausa.- El empleo de este t-rmino se refiere a la serie de antecedentes o razones de *ec*o y de derec*o que
$ustifican la emisin del acto administrati(o. La norma esta&lece que el acto de&er sustentarse en los *ec*os
y antecedentes que le sir(an de causa y en el derec*o aplica&le. La causa del acto administrati(o es la
circunstancia de *ec*o impuesta por la ley para $ustificar la emisin del acto. 3e&en aislarse los presupuestos
de *ec*o propuestos por la norma para que el acto pueda y de&a ser dictado por la !dministracin. 3e&en
aislarse los presupuestos de *ec*o propuestos por la norma para que el acto pueda y de&a ser dictado por la
!dministracin. )i el acto administrati(o es el e$ercicio de una potestad, -l solo puede dictarse en funcin del
presupuesto de *ec*o tipificado. )i el acto administrati(o es el e$ercicio de una potestad, -l solo puede dictarse
en funcin del presupuesto de *ec*o tipificado por la norma 1e#istencia de una (acante para $ustificar un
nom&ramiento2. 0uede ocurrir que e#ista una situacin ms comple$a o ms am&igua, cuya apreciacin e#i$a
utilizar otros conceptos 1de (alor o de e#periencia2, por e$emplo, urgencia, ruina o idoneidad.
!lgunos consideran que la causa y el moti(o significan una sola y misma cosa. 0uede ser que as" sea
algunas (eces, pero no siempre. El moti(o se apro#ima ms al propsito y al fin. 4onsiste en la razn por la
cual la autoridad se decide a dictar el acto. 4uando la atri&ucin es reglada, puede coincidir el moti(o con la
causa.
/bjeto.- El acto administrati(o consiste en una declaracin y -sta tanto puede ser una decisin, un $uicio, un
conocimiento o un deseo. El o&$eto del acto consiste en lo que el acto decide, (alora, certifica, registra u opina
a tra(-s de la declaracin pertinente. El o&$eto comprende: el contenido natural y el contenido impl"cito, que
normalmente no se esta&lece de manera e#presa, pues est determinado en la norma. 0uede e#istir un
contenido accidental, que la (oluntad del agente puede introducir en el acto, siendo clusulas adicionales a las
naturales. 3e&e ser l"cito, as", el o&$eto no de&e ser pro*i&ido por el orden normati(o. 3e acuerdo con la ley
de&e reunir, adems, los caracteres de certeza y posi&ilidad f"sica y $ur"dica. !s", el o&$eto del acto de&e ser
determinado o determina&le, es decir, no de&e ser enunciado en forma (aga o ilusoria. Lo contrario importar"a
introducir toda clase de inseguridades en los actos. La posi&ilidad $ur"dica lle(a "nsita la nocin de licitud. Da&r
as" imposi&ilidad $ur"dica cuando se trata de cosas o de *ec*os que si &ien podr"an materialmente e#istir o
realizarse, legalmente ello no es posi&le. En cuanto a la imposi&ilidad material, ca&e decir que la imposi&ilidad
de *ec*o puede darse por la falta o ine#istencia de: sustrato personal 1nom&ramiento de una persona
fallecida2+sustrato $ur"dico 1aplicacin de una sancin disciplinaria a alguien que no es un funcionario p'&lico2+
sustrato material 1la cosa a la que se refiere el acto *a desaparecido2.
"rocedimientos.- El acto administrati(o, antes de su emisin, requiere de ciertos procedimientos. )on los actos
de trmite y preparatorios que preceden al acto. )on actos producidos por la propia !dministracin y en alg'n
caso por el particular. !s", por e$emplo, el nom&ramiento de un profesor uni(ersitario slo podr ser dictado
despu-s de una serie de actos que componen un procedimiento, llamado a concurso, inscripcin, etc. La
norma considera un procedimiento esencial el dictamen de un rgano de asesoramiento $ur"dico cuando el acto
pueda afectar derec*os su&$eti(os o intereses leg"timos. No o&stante el carcter de esencial que se atri&uye al
dictamen $ur"dico, su ausencia no determina necesariamente y en todos los casos la nulidad del acto.
.otivacin.- La moti(acin es la e#plicitacin de la causa, esto es, la declaracin de cuales son las razones y
las circunstancias de *ec*o y de derec*o que *an lle(ado a dictar el acto, y se *alla contenida dentro de los
considerandos. La moti(acin es indispensa&le para poder apreciar si se *a satisfec*o la finalidad pre(ista en
la norma que otorga facultades al rgano para emitir el acto. 4omprende a la causa del acto y la e#cede, pues
le da una mayor rele(ancia al o&ligar a descri&irla y consignarla en el te#to de la decisin.
!parece como una necesidad tendiente a la ino&ser(ancia del principio de legalidad en la actuacin de
los rganos estatales. 3esde el punto de (ista del particular responde a una e#igencia fundada en la idea de
una mayor proteccin de los derec*os indi(iduales. 4onstituye un requisito de la razona&ilidad, a partir de la
norma e#iste la o&ligacin gen-rica de moti(ar todos los actos administrati(os. E#cepcionalmente, el (icio de la
falta de moti(acin podr ser suplido por una moti(acin ulterior, siempre que ella sea suficientemente
desarrollada.
Finalidad.- La finalidad es el &ien $ur"dico perseguido con el dictado del acto, es el resultado pre(isto legalmente
como el correspondiente al tipo de acto dictado. !s", la finalidad del acto que disuel(e una manifestacin es
proteger el orden p'&lico. Es *arto sa&ido que la acti(idad administrati(a de&e procurar la satisfaccin concreta
del inter-s p'&lico, del &ien com'n. Esto constituye el fin del procedimiento, cualquier des(iacin de esa
finalidad lo (icia. En todos los actos administrati(os e#iste una primera y com'n finalidad, que se (a
especificando a tra(-s de la distri&ucin de competencias dentro de la administracin y que determina el o&$eto
o contenido que pueden tener esos actos.
La norma contempla tales recaudos esta&leciendo que: 12 el acto de&e cumplir con la finalidad que
inspir la norma por la que se otorg competencia al rgano emisor+ ;2 no puede perseguir otra finalidad que la
que corresponda a la causa y o&$eto del acto+ =2 el contenido u o&$eto del acto tiene que ser adecuadamente
proporcional a esa finalidad.
)ontratos, permisos y concesiones.- La ley e#cluye a los contratos administrati(os, a los permisos y
concesiones de la aplicacin de las normas de este t"tulo, los que se regirn por sus leyes especiales, sin
per$uicio de la aplicacin analgica de aquellas.
G.A: >orma
El !rt. I consigna .El acto administrativo se manifestar e(presamente y por escrito1 indicar el lugar y
fec!a en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite8 slo por e(cepcin y si las
circunstancias lo permitieren podr utilizarse una forma distinta./
)e llama forma del acto administrati(o al modo o manera de producirse esa e#teriorizacin. La forma
constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo una garant"a para los particulares. La forma es
tam&i-n esencial para la (alidez del acto administrati(o.
:especto de los requisitos, el derec*o positi(o en el orden nacional nom&ra los siguientes: lugar y fec*a
de emisin del acto. Mue sea e#preso, escrito y firmado. ! ello de&e agregarse la determinacin del rgano
emisor y la funcin que e$erce, el sello aclaratorio de firma y la emisin por conducto del instrumento idneo.
4on relacin a los requisitos legales, coincidimos con Nelaya en que es un error *a&er incluido la firma, puesto
que es esencial para la e#istencia del acto ms que para cumplir con el requisito de forma. 4uando falta una
forma esencial, el acto es nulo.
0or oposicin a la escrita tenemos la forma (er&al. Es com'n en la administracin interna, por e$emplo,
en las ordenes de ser(icio de un superior a un inferior. En general son actos que se e#tinguen inmediatamente
por el instantneo cumplimiento del o&$eto. ?tra forma la constituyen los signos o se5ales. 0ueden emanar de
un agente de la !dministracin o de un elemento f"sico 1semforo2. La gama es numerosa, *ay que distinguir
entre los que e#teriorizan el acto administrati(o y los que constituyen su notificacin. En el primer grupo pueden
incluirse los mo(imientos de &razos del agente de trnsito, en el segundo el letrero indicador de (elocidad
m#ima. No *ay duda de que el acto fue ya dictado por autoridad competente y la se5al lo notifica. El uso del
idioma nacional no est mencionado porque es o&(io. ,odos los actos de&en estar escritos en el idioma
nacional.
)eg'n 4assagne la forma cumple con una funcin diferente que el formalismo en el 3erec*o 0ri(ado,
en el derec*o administrati(o cumple una funcin de garant"a, tanto de los derec*os de los particulares como
del orden, acierto, $usticia y legalidad que de&en e#istir en la acti(idad administrati(a.
Bolilla /: ?tros actos que dicta la !dministracin 0'&lica
I.1: !ctos Cnterorgnicos
La acti(idad interorgnica es aquella que (incula dos o ms rganos de la !dministracin integrantes de
una misma persona p'&lica estatal. Lo esencial del acto interorgnico es que no produce efectos $ur"dicos
directos con respecto a los administrados, operando slo en el plano interno de la persona p'&lica estatal,
acti(idad que siempre es $ur"dica y que se caracteriza por un r-gimen especial 1principio de la unidad de
accin2.
Las relaciones interorgnicas a que dan origen los actos internos de la administracin se clasifican en:
a2 de cola&oracin 1e$. propuesta2+ &2 de conflicto 1e$. cuestiones de competencia2+ c2 de $erarqu"a 1e$. circulares
e instrucciones2+ d2 consulti(as 1e$. dictamen2+ e2 de control.
Este tipo de relacin $ur"dica tiene las particularidades de que no e#iste el r-gimen e#or&itante, no
produce efectos directos respecto de los administrados, no rige en toda su dimensin el carcter de
e$ecutoriedad, tampoco se aplica el principio de la esta&ilidad del acto administrati(o, son irrecurri&les, en
principio, ante los tri&unales $udiciales y tampoco son suscepti&les de impugnacin 1sal(o conflictos de
competencia, actos de control y actos que afectan los derec*os de los agentes p'&licos2.
I.;: !ctos Cnteradministrati(os
0or relacin $ur"dica interadministrati(a *ay que entender a aquella que (incula a dos o ms personas
p'&licas estatales, ya se trate del estado en sentido lato 1nacin o pro(incia2 o de cualquiera de las personas
$ur"dicas p'&licas estatales que constituyen entidades descentralizadas poseedoras de personalidad $ur"dica
propia.
La caracter"stica peculiar de esta clase de relacin se desprende de un principio que constituye uno de
los pilares de la actuacin estatal, (inculndose a la necesidad de respetar la unidad del poder dentro de cada
esfera del go&ierno.
)i *ay conflicto entre dos personas p'&licas, lo resuel(e la procuracin del tesoro *asta el monto de O
HB.BBB.
,ampoco generan efectos $ur"dicos directos frente a los administrados, ni *ay un r-gimen e#or&itante.
I.=: !cto Cnstitucional
En su estrec*a relacin con la organizacin y su&sistencia del Estado como consecuencia de una
normati(a constitucional e#presa, que de$a al ar&itrio de los rganos legislati(os y e$ecuti(o de go&ierno el
dictado de los pertinentes actos, al propio tiempo que los su$eta, en principio, a un sistema de contralor pol"tico
y no $udicial.
La caracter"stica t"pica del acto institucional es la circunstancia que constituye un acto que no produce
efectos $ur"dicos directos en la esfera $ur"dica de los particulares o administrados, operando consecuencias
respecto de los rganos del Estado 1E$. !pertura de sesiones del 4ongreso, inter(encin federal a las
pro(incias, estado de sitio2, todas ellas *acen a la organizacin y su&sistencia del Estado.
La teor"a institucional *aya su fundamento en la propia 4N, su emisin es, en principio, discrecional
pudi-ndolo dictar tanto el rgano e$ecuti(o como el 4ongreso.
I.A: !ctos 9urisdiccionales
La concepcin o&$eti(a aplicada a las funciones que cumple la !dministracin 0'&lica, *ace posi&le que
esta, e#cepcionalmente, e$erza funciones de naturaleza $urisdiccional, cuando dirime contro(ersias con fuerza
de (erdad legal, pero con la posi&ilidad de que luego sea re(isado por el rgano $udicial. ? sea, se trata del
e$ercicio e#cepcional de la funcin $urisdiccional la que de&e lle(arse a ca&o dentro de los l"mites que surgen
del sistema adoptado por la 4N: a2 la atri&ucin de funciones $urisdiccionales a rganos administrati(os
pro(iene de una ley formal+ &2 la idoneidad del rgano como la especializacin de las causas que se atri&uyen
a la administracin de&en *allarse suficientemente $ustificadas, para tornar razona&le y racional el apartamiento
del principio general de $uzgamiento por el 09 de la acti(idad administrati(a+ c2 si se otorgan a rganos
administrati(os funciones de sustancia $urisdiccional en forma e#clusi(a, sus integrantes de&en gozar de
garant"as que aseguren su independencia de $uicio frente a la administracin acti(a, tal como la inamo(ilidad de
sus cargos+ d2 los tri&unales que integran el 09 de&en conser(ar la atri&ucin final de re(isar las decisiones de
naturaleza $urisdiccional.
I.H: Los actos de o&$eto pri(ado que dicta la !dministracin
Las principales consecuencias que se deri(an de la admisin de la categor"a de los llamados actos
ci(iles de la administracin, o actos de o&$eto pri(ado de la misma son: a2 su r-gimen $ur"dico e#cluye las
prerrogati(as del poder p'&lico que traduce la supremac"a estatal+ &2 el o&$eto del acto se encuentra sometido
al derec*o pri(ado y a la competencia del derec*o p'&lico+ c2 la forma y el fin inmediato que persigue el acto se
*alla regido por el derec*o pri(ado sin per$uicio de la aplicacin del derec*o administrati(o a te#to e#preso+ d2
las normas pri(adas se aplican directamente al r-gimen del respecti(o acto por el procedimiento de
su&sidiriedad, e#cluyendo en principio la aplicacin analgica, la que procede solamente cuando se trata de
integrar una laguna o (ac"o del r-gimen+ e2 en el orden nacional las competencias para conocer las causas que
(ersen so&re estos actos corresponden al fuero ci(il y comercial de la $usticia federal y no al contencioso
administrati(o.
Bolilla 01: Cn(alidez !dministrati(a
1B.1: ,eor"a de la in(alidez !dministrati(a
)lasificacin.- !yuna clasificacin acerca de cuyo funcionamiento y efectos no e#isten discrepancias y ella es la
distincin entre nulidad a&soluta y relati(a. El criterio que la preside se &asa en que el (icio o defecto del acto
transgreda el orden p'&lico, en cuyo caso la nulidad es a&soluta, mientras que cuando la nulidad es relati(a,
-sta slo incluye a aquellos actos (iciados que la ley sanciona en proteccin de intereses de orden indi(idual.
a2 Nulidad absoluta: puede y de&e ser pedida por el $uez 1a'n sin peticin de parte2, cuando aparece
manifiesta en el acto+ puede ser alegada por cualquier particular que tenga inter-s en *acerlo, a
e#cepcin de quien *a e$ecutado el acto, sa&iendo o de&iendo sa&er el (icio que lo in(alida&a+ el
<inisterio 0'&lico puede pedir su declaracin en el solo inter-s de la moral o de la ley+ no es suscepti&le
de confirmacin+ es imprescripti&le.
&2 Nulidad relativa: no puede ser declarada por el $uez sino a pedido de parte+ no la puede alegar el
<inisterio >iscal en el slo inter-s de la ley+ solo la pueden aducir aquellos en cuyo &eneficio se *a
esta&lecido por la ley+ es su&sana&le+ es suscepti&le de prescripcin.
La segunda clasificacin que trae nuestro 4.4. es la que distingue entre actos nulos y anulables, y presenta
mayores discrepancias de la doctrina. 6n sector considera que el acto nulo es aquel que adolece de un defecto
patente y notorio, cuya nulidad no depende de $uzgamiento, por ser manifiesta. En sentido in(erso, cuando
para descu&rir el (icio fuera necesario realizar una in(estigacin el acto ser"a anula&le o de nulidad no
manifiesta. En nuestra opinin, puede sostenerse que el carcter (isi&le o notorio del (icio slo $uega para
determinar la posi&ilidad de que el acto pueda ser e#tinguido de oficio cuando la nulidad sea a&soluta y en lo
que realmente descansa el fundamento de la distincin entre actos nulos y anula&les es en la naturaleza r"gida
o fluida de la causal de in(alidez. En tal sentido, se *a sostenido que el acto es nulo porque adolece de una
falla r"gida determinada, dosificada por la ley, in(aria&le e id-ntica en todos los casos. El acto resulta anula&le,
por el contrario, cuando la causal de in(alidez es fluida e indeterminada, (aria&le, e intr"nsecamente
dependiente de apreciacin $udicial.
$as nulidades del acto administrativo en la jurisprudencia de la )%,N.- ! partir del caso .Los Lagos/ se inicia un
proceso tendiente a sentar las &ases para la construccin de una teor"a autnoma de las nulidades del acto
administrati(o. .Los Lagos/plante la nulidad de un decreto del 0E nacional que en el a5o 1E1G *a&"a
declarado caducas las (entas efectuadas por el Estado a los antecesores del actor en el dominio. La distincin
fundamental entre nulidades a&solutas o relati(as que la 4orte efectuara en este caso aparece reiterada en los
precedentes $urisprudenciales posteriores, lo cual no implica adoptar como se *a (isto todas las consecuencias
que tal categorizacin tiene en el 3erec*o 4i(il.
)lasificacin de las nulidades en manifiestas y no manifiestas en el # +dministrativo.- )i el (icio que porta el
acto administrati(o, surge en forma patente y notoria del mismo, sin necesidad de que de&a realizarse una
in(estigacin del *ec*o para compro&ar su e#istencia, la clase de nulidad se denomina manifiesta. 0or el
contrario, si para arri&ar a tal resultado, fuere preciso efectuar una indagacin de *ec*o en razn de que el
(icio no surge palmariamente del propio acto, la nulidad ser no manifiesta. En efecto, en el derec*o ci(il, sir(e
para determinar cuando un acto que adolece de nulidad a&soluta puede ser e#tinguido de oficio por los $ueces.
En el derec*o administrati(o argentino, la categor"a de las nulidades manifiestas cumple una funcin &sica en
orden al mantenimiento del principio de legalidad, y por ende, representa una eficaz proteccin contra la
e$ecucin de actos administrati(os portadores de (icios notorios, *a&ida cuenta de la e#istencia de la regla de
la e$ecutoriedad.
En conclusin, los actos administrati(os que adolecen de (icios manifiestos carecen de presuncin de
legitimidad, circunstancia que, como ms adelante se (er, incide de un modo determinante tanto en la
suspensin de la e$ecucin y efectos del acto en sede administrati(a o $udicial, como respecto de la posi&ilidad
de que la !dministracin disponga la e#tincin de un acto que adolece de nulidad a&soluta.
Efectos de la declaracin de invalidez.- En el 3erec*o !dministrati(o e#iste un con$unto de circunstancias que
reclaman una solucin autnoma, diferente que en el derec*o pri(ado para el pro&lema de los efectos de la
declaracin de in(alidez. Ellas son la facultad que tiene la !dministracin para crear unilateralmente ("nculos
o&ligatorios, la presuncin de que siempre act'a de &uena fe y el inter-s p'&lico que persigue. Esto nos lle(a a
sostener la tesis de que en el derec*o administrati(o todo tipo de nulidad opera, en principio, una (ez
declarada, efectos retroacti(os, e# tunc, tanto con relacin a los destinatarios originarios del acto como
respecto a las transmisiones sucesi(as, y ya sea si la escritura del acto resulta unilateral o &ilateral en su
formacin. ,al es el principio. )in em&argo, e#cepcionalmente la in(alidez carecer de efectos retroacti(os en
los siguientes supuestos: cuando el administrado o la !dministracin 0'&lica *u&ieren e$ecutado el acto sin
conocer la e#istencia del (icio+ cuando el (icio o defecto no le fuera imputa&le total o parcialmente a quien se
per$udica con la nulidad. 0or otra parte, la !dministracin puede renunciar a la aplicacin retroacti(a de la
in(alidez ya que no e#iste norma o principio que se oponga a dic*a posi&ilidad.
1B.;: icios del !cto !dministrati(o en particular
! su (ez, de acuerdo con el criterio que considera a la (oluntad como un requisito-presupuesto del acto,
que $uega en un plano distinto a los elementos, el (icio tendr una configuracin diferente seg'n que se afecte
la (oluntad 1en su carcter estrictamente su&$eti(o2 o algunos de los elementos esenciales.
No de$amos de ad(ertir desde luego, que este planteo es estrictamente didctico, por cuanto la (oluntad
se *alla presente en todos los elementos del acto, de tal manera, que los t"picos (icios que la afectan se
refieren siempre a uno o a todos los elementos del mismo.
0uede ocurrir, entonces, que si se toma asiladamente un elemento el acto adolezca de un (icio
su&$eti(o. En el primer supuesto, el o&$eto puede ser l"cito en el plano o&$eti(o, pero como la (oluntad se *alla
afectada porque el acto no *a sido efecti(amente querido por el rgano emisor, el acto resulta in(lido. En el
segundo caso, el acto pudo *a&er sido plenamente querido por el agente, pero el o&$eto resulta il"cito en su
confrontacin con el derec*o o&$eti(o.
Ello demuestra que, por razones tericas y metodolgicas, resulta ms (enta$oso escindir los
denominados (icios de la (oluntad que aparecen en cada elemento, para no tener que formular repeticiones
innecesarias, teniendo en cuenta, adems, que ellos tienen una pro&lemtica propia y singular que los
caracteriza y al propio tiempo los diferencia de los (icios que en definiti(a se *a&rn de considerar como
propios de los elementos del acto administrati(o.
6icios de la voluntad.- )i la (oluntad constituye en definiti(a una construccin &asada en la (oluntad ps"quica
del agente del cual emana el acto, los (icios o defectos suscepti&les de afectar su e#teriorizacin al plano
$ur"dico repercuten so&re la (alidez del acto.
En el derec*o p'&lico, al igual que lo que acontece en el derec*o pri(ado, los (icios que afectan la
e#presin de la (oluntad son el error, el dolo y la (iolencia, mientras que la simulacin constituye un defecto
autnomo del acto administrati(o, que por sus caracter"sticas espec"ficas merece ser estudiado a continuacin
de los (icios de la (oluntad. Los (icios de la (oluntad presentan una causal de in(alidez cuya fle#i&ilidad de$a
un amplio margen de (aloracin para el rgano que de&e re(isar el acto, a diferencia de lo que acontece en
otros supuestos donde la sancin aparece predeterminada y r"gida, in suscepti&le de ms o de menos.
a2 6oluntad e(cluida por error esencial.- El error que trata la norma no es el (icio t"pico de la (oluntad, sino
un (icio en la declaracin y que consiste en indicar un &ien en lugar de otro, o en designar una persona
en lugar de otra, etc. En tales casos lo que est (iciado es la declaracin e#terna del acto. Da&r"a una
diferencia entre la (oluntad real y la declarada, pero como *ay que $uzgarla con arreglo al criterio
o&$eti(o del o&rar administrati(o, aquella de&e surgir de otros escritos anteriores que e(idencien la
discordancia. !s", por e$emplo si del e#pediente del concurso para cu&rir un cargo, surgiere como
triunfadora una persona y el acto final designase a otra, esta&leciendo que se la nom&ra por *a&er
ganado. La (oluntad real era nom&rar a aquella, por error se nom&r a -sta. Es un error en la
formalizacin de la declaracin. Lo que el acto decide no concuerda con los antecedentes. El acto
dictado con error esencial significa que carece de causa o que -sta es falsa. La nulidad se de&e a una
razn o&$eti(a: la carencia de causa.
&2 olo.- La norma caracteriza a este supuesto como aquel acto que tiene como e#istentes *ec*os o
antecedentes ine#istentes o falsos. El alcance que le acuerda la norma nos indica que el (icio est en la
causa, por faltar -sta o ser falsa. El fundamento del (icio del dolo es la razn o&$eti(a de la carencia de
presupuestos de *ec*o.
c2 %imulacin.- 4omo (imos, la situacin re(ela un fin distinto del aparente+ si est en desacuerdo con el
principio que de&e inspirar el actuar de la !dministracin es fcilmente reconduci&le a la amplia y
comprensi(a figura de la des(iacin de poder.
d2 6iolencia fsica o moral.- Los actos administrati(os se manifiestan como el resultado de un
procedimiento en el que *an inter(enido (arios rganos+ muy dif"cilmente es la e#presin inmediata de
la (oluntad del su$eto que la suscri&e y aparece como autor de la decisin. 0or ello, la (iolencia so&re el
agente que o&ligue a -ste a apartarse de los antecedentes repercutir so&re la causa. )er un acto sin
causa. )i el acto es reglado y la (iolencia *ace que el agente dicte un acto distinto del requerido por la
ley, *a&r (iolacin en el o&$eto. El 'nico supuesto posi&le donde la coaccin podr"a tener alguna
repercusin ser"a en el acto dictado en e$ercicio de facultades discrecionales. 4uando, seg'n los
antecedentes, el agente pod"a decidir una cosa u otra y se lo coacciona para decidir de determinada
manera, estar"amos ante un caso en el que el acto tiene su origen en un *ec*o delicti(o.
6icios en el elemento subjetivo.-
a2 *ncompetencia.- En la actualidad, este (icio no *a perdido la trascendencia que tu(iera en sus or"genes,
ya que la competencia sigue constituyendo el &asamento donde se apoya la actuacin de los su$etos y
rganos administrati(os, no o&stante que la e(olucin que se opera posteriormente introduce nue(as y
no menos importantes causales de impugnacin de los actos administrati(os. 0ara determinar el tipo de
in(alidez 1a&soluta o relati(a2 que afecta a un acto (iciado de incompetencia de&e acudirse a la
clasificacin que su&di(ide la competencia en relacin a los aspectos en que ella se presenta y luego,
(incular el grado de (iolacin del ordenamiento $ur"dico con el criterio que preside la principal
clasificacin de la in(alidez, que como ya se *a (isto, se &asa en la gra(edad del (icio. La
incompetencia puede ser:
- territorial, si una entidad u rgano estatal e#cede el m&ito territorial dentro del cual se circunscri&e su
competencia, tal actuacin genera un acto de nulidad a&soluta+
- por razn de materia, puede referirse tanto al a circunstancia de que la !dministracin dicte actos en
materias a$enas a su competencia propia, como en el supuesto de que se dicten decisiones en materias
que correspondan a otros entes u rganos administrati(os. La nulidad del acto es a&soluta+
- por razn de grado, cuando el rgano superior dicta un acto que le corresponde al rgano inferior en
(irtud de su idoneidad espec"fica y (ice(ersa, como cuando el superior efect'a una delegacin ilegal el
acto se encuentra afectado por incompetencia en razn de grado. La nulidad del acto es relati(a, por
e#cepcin, en aquellos supuestos en que la a(ocacin o la delegacin no estu(ieran permitidas por el
ordenamiento $ur"dico, el (icio o defecto configurar una nulidad a&soluta.
&2 *ncapacidad.- Este (icio comprende tanto los casos en que se *alla afectada la capacidad de *ec*o del
agente p'&lico como la del administrado. 3ada la naturaleza de orden p'&lico de las normas que
estatuyen incapacidades de derec*o, su (iolacin genera la nulidad a&soluta del pertinente acto.
6icios que afectan a la causa del acto.- La ausencia de los antecedentes de *ec*o y de derec*o que preceden
y $ustifican el dictado del acto, as" como la circunstancia de que los mismos fueren falsos, determinan la nulidad
a&soluta del acto.
efectos del objeto.- El (icio en el elemento o&$eto, tradicionalmente denominado (iolacin de la ley configura
en principio, una nulidad a&soluta, ya que la ilicitud e irrazona&ilidad, como la imposi&ilidad f"sica o $ur"dica y la
inmoralidad del o&$eto, son todas circunstancias cuya gra(edad afecta el orden p'&lico administrati(o. En
cam&io, entendemos, en contra de la mayor"a de la doctrina, que la falta de certeza e indeterminacin
configuran una nulidad relati(a, suscepti&le de ser saneada por la !dministracin y los particulares en razn de
considerar que, en tales casos, no se resienten los principios del orden p'&lico administrati(o.
6icios de forma.- En principio, cuando un defecto formal produce una (iolacin aprecia&le en el ordenamiento
$ur"dico administrati(o y su mantenimiento c*oca con el orden p'&lico, se est en presencia de un (icio so&re
una forma esencial, sancionado con la nulidad a&soluta del acto administrati(o.
6icio de finalidad.- )e denomina des(iacin del poder. ,al denominacin que procede de la cortina y
$urisprudencia francesa, *a reci&ido prcticamente acogida uni(ersal, incorporndose al derec*o positi(o de
distintos pa"ses.
El fin que el acto persigue configura un requisito que *ace a la legalidad del acto y de&e *allarse en el
marco de la funcin administrati(a y el ordenamiento $ur"dico. En principio, se aplica la regla de la especialidad
que determina que los rganos o entes administrati(os no pueden ir ms all de las normas que disponen sus
atri&uciones. 0or ello, sostenemos que el fin de&e enmarcarse en el ordenamiento $ur"dico dentro de una
interpretacin dinmica, realista y $usta, puesto que somos conscientes de que en muc*as ocasiones la
aplicacin e interpretacin de la norma se antepone en el tiempo al dictado de la legislacin positi(a, que
recoge con mayor permanencia la realidad social, econmica y pol"tica. 0articipamos de la opinin que
considera que en este caso la sancin que corresponde es la nulidad a&soluta del acto en la inteligencia de que
la traicin al fin que el acto de&e perseguir no puede ser saneada, so pena de contro(ertir principios
fundamentales que integran el orden p'&lico administrati(o.
1B.=: )aneamiento o con(alidacin
4uando el defecto del acto administrati(o da lugar a la sancin, en principio, de nulidad relati(a, la
!dministracin posee la facultad de su&sanar el (icio que lo in(alida, cuya causal puede pro(enir tanto de un
comportamiento acti(o como de una omisin formal o de fondo respecto de uno o ms elementos del acto
administrati(o. La su&sanacin del defecto que porta&a el acto y su correlati(a (alidez es lo que se designa
generalmente en doctrina &a$o el nom&re de saneamiento o con(alidacin.
En consecuencia, en materia de saneamiento o con(alidacin, cuando *u&iera carencia normati(a se
aplican las normas y principios incorporados al 44, realizando las adaptaciones que impone el derec*o
administrati(o por su peculiar naturaleza. Las especies de que se compone el g-nero saneamiento o
con(alidacin son tradicionalmente la ratificacin, confirmacin y la con(ersin.
&atificacin.- El acto administrati(o (iciado de incompetencia en razn del grado, puede ser ratificado por el
rgano superior siempre que sean admisi&les, en tal supuesto, la a(ocacin y la delegacin. Ello es lgico, por
una parte, puesto que la entidad de los defectos de incompetencia en razn de la materia y del territorio torna
imposi&le el saneamiento.
0or otra parte, tam&i-n resulta comprensi&le la e#igencia respecto de la procedencia de la a(ocacin y
delegacin para que el rgano superior pueda re(ocar el acto, ya que, en caso contrario, si la a(ocacin no
fuere procedente, el acto pertenecer"a a la competencia e#clusi(a del inferior, mientras que si la delegacin no
fuere admisi&le, la competencia corresponder"a e#clusi(amente al superior. La ratificacin, que siempre es un
acto unilateral, tiene efectos retroacti(os.
4onfirmacin.- 0or confirmacin del acto se entiende aquella especie de saneamiento por la cual la
!dministracin o el administrado proceden a su&sanar el (icio que lo afecta.
3e acuerdo a la amplitud del concepto de confirmacin se trata de la especie ms importante de
saneamiento o con(alidacin del acto administrati(o, y *asta casi podr"a sostenerse, en el plano terico y
metodolgico, que ella a&arca las otras especies de saneamiento. )in em&argo, &ueno es recordar que las
otras especies se *an impuesto como una necesidad de se5alar ciertas caracter"sticas que las tipifican, aunque
desde luego nada impide, en el orden lgico, considerar que la ratificacin sea una especie particularizada de
confirmacin, ya que la principal diferencia e#istente entre am&os institutos es que la confirmacin puede
efectuarla cualquier rgano, sea superior o inferior, mientras que la ratificacin de&e ser realizada slo por el
rgano superior con competencia para dictar el acto.
En cuanto a la naturaleza del acto de confirmacin, rigen las mismas reglas aplica&les a la ratificacin
en (irtud de las similitudes e#istentes entre am&as especies de saneamiento que conducen a se5alar que,
sal(o la distincin apuntada 1en cuanto a la autoridad que decreta la ratificacin y la confirmacin,
respecti(amente2, ostentan el mismo r-gimen $ur"dico.
)onversin.- ?tro de los institutos que *acen posi&le su&sanar la in(alidez de un acto administrati(o es la
con(ersin, que consiste en el dictado de un nue(o acto administrati(o a tra(-s del cual se delcara la (oluntad
de apro(ec*ar los elementos (lidos que conten"a el acto (iciado, integrndolos en otro acto distinto y
e#tinguiendo los elementos y clusulas afectados de in(alidez 1a&soluta y relati(a2.
Esta figura que aparece originariamente en el campo del derec*o pri(ado no tarda en e#tenderse al
derec*o administrati(o, donde si &ien produce una fisura del principio que consagra la imposi&ilidad de
su&sanar un acto afectado de una in(alidez erigida en proteccin del orden p'&lico administrati(o, tal como es
la nulidad a&soluta, no ocasiona la quie&ra del sistema en (irtud de que la transformacin del acto se *ace
apro(ec*ando solo los elementos (lidos del mismo y sin (iolentar el orden p'&lico administrati(o, importando
siempre un carcter e#cepcional desde el punto de (ista de la realidad, ya que no son muc*as las situaciones
en que se puede apelar al a con(ersin en la prctica administrati(a.
Bolilla 00: 4aracteres del !cto !dministrati(o
11.1: 0resuncin de Legitimidad
3e acuerdo al !rt. 1; de la L0! el acto administrati(o goza de presuncin de legitimidad: su fuerza
e$ecutoria faculta a la !dministracin a ponerlo en prctica por sus propios medios a menos que una ley o la
naturaleza del acto e#igieren la inter(encin $udicial, e impiden que los recursos que interpongan los
administrados suspendan su e$ecucin y efectos sal(o que una norma e#presa esta&lezca lo contrario. )in
em&argo, la !dministracin podr de oficio o a pedido de partes y mediante resolucin fundada, suspender la
e$ecucin por razones de inter-s p'&lico, o para e(itar per$uicios gra(es al interesado, o cuando se alegare
fundadamente una nulidad a&soluta.
? sea, se presume que es (lido y leg"timo porque fue dictado con arreglo a derec*o, presuncin iuris
tantum. 4ae la presuncin si es nulo, que opera *asta que el particular demuestre lo contrario. El acto es
e#igi&le y o&ligatorio para el particular. El particular puede impugnarlo en sede $udicial o administrati(a para que
caiga la presuncin.
La presuncin de legitimidad constituye un principio del acto administrati(o que encuentra su
fundamento en la presuncin de (alidez que acompa5a a todos los actos estatales, principio en el que se &asa,
a su (ez, el de&er del administrado de cumplir los actos administrati(os. 3e no e#istir tal regla toda la acti(idad
administrati(a ser"a directamente cuestiona&le.
El derec*o positi(o argentino en el orden nacional *a consagrado la e#istencia de la presuncin de
legitimidad como un principio propio del acto administrati(o, y lo mismo acontece en los ordenamientos
pro(inciales.
La principal cr"tica que se le *a *ec*o a esta presuncin deri(a de la incongruencia de sostener que
todos los actos administrati(os gozan de la misma, pero tal argumentacin no sir(e a nuestro $uicio para negar
o criticar el fundamento del principio y su operati(idad, por cuanto &astar con negar la presuncin de
legitimidad en aquellos supuestos en que los (icios sur$an patentes y notorios, sin que sea necesario la
e#istencia de este principio, pilar de nuestro r-gimen $ur"dico.
La presuncin de legitimidad no re(iste un carcter a&soluto, pues cede ante la aparicin de (icios
manifiestos en el acto administrati(o. En tales casos, el acto administrati(o que no posee presuncin de
legitimidad carece de e$ecutoriedad, tornando procedente su suspensin si, no o&stante tal circunstancia, la
administracin insistiere en su cumplimiento.
11.;: 0rincipio de la e$ecutoriedad
)i el acto se presume leg"timo es e#igi&le y o&ligatorio respecto del administrado, puede o no
coaccionar para *acer cumplir el acto, sin necesidad de recurrir a la $usticia por parte de la !dministracin para
*acerlo por el administrado.
El principio de e$ecutoriedad consiste en la facultad de los rganos estatales que e$ercen dic*a funcin
para disponer la realizacin o cumplimiento del acto sin inter(encin $udicial, dentro de los l"mites del
ordenamiento $ur"dico.
En cuanto a los fundamentos puede afirmarse que se &asa la e$ecucin forzosa en la necesidad de que
las atri&uciones del estado, que la legislacin ordena que se realicen administrati(amente, no est-n su$etas a
las tra&as y dilaciones propias de la inter(encin de los ,ri&unales. :eposa en la presuncin de legitimidad del
acto administrati(o, que solo persiguen la satisfaccin de necesidades colecti(as dentro del m&ito del
ordenamiento $ur"dico. )u fuerza e$ecutoria faculta a la !dministracin a ponerlo en prctica por sus propios
medios, a menos que una ley o naturaleza del acto e#igiesen la inter(encin $udicial.
<anifestaciones de la e$ecucin de oficio: 12 la imperati(idad, posi&ilidad gen-rica de que el acto
administrati(a produzca efectos inmediatos+ ;2 coerci&ilidad+ =2 aptitud del acto de ser e#igido coacti(amente
por la !dministracin. Esta 'ltima es la que caracteriza e#clusi(amente a la e$ecucin forzosa, que se puede
e$ercer de di(ersas formas: a2 coercin directa, la administracin puede forzar al particular a cumplir el acto: &2
coercin indirecta, la administracin para lograr el cumplimiento trata de forzar al particular mediante multas,
clausuras e in*a&ilitaciones+ c2 por parte de la administracin con cargo al o&ligado de cumplir el acto+ d2
e$ecucin su&sidiaria, la su&rogacin es un medio espec"fico de la e$ecucin administrati(a, tiene lugar cuando
se trata de actos no personal"simos que impliquen un acti(idad material y fungi&le realizada por un su$eto
distinto del o&ligado.
La e$ecucin impropia implica que si &ien el acto emana de la administracin, su cumplimiento y
e$ecucin compete al rgano $udicial.
11.=: 0rincipio de E$ecuti(idad
En nuestra opinin, la e$ecutoriedad y la e$ecuti(idad act'an en dos planos distintos: la primera *ace a
las facultades que tiene la administracin para el cumplimiento del acto administrati(o, sin inter(encin $udicial,
utilizando e#cepcionalmente la coaccin+ la e$ecuti(idad, en cam&io, se refiere al t"tulo del acto en el plano
procesal, siendo e$ecuti(o aquel acto que, dictado con todos los recaudos que prescri&en las normas legales,
otorgue el derec*o procesal de utilizar el proceso de e$ecucin. El t"tulo e$ecuti(o del acto administrati(o no es
pues en nuestro pa"s la regla o el principio, sino la e#cepcin y de&e *allarse fundado en norma legal. La
administracin es quien crea unilateralmente el t"tulo e$ecuti(o, siendo este el rasgo fundamental que
caracteriza la e$ecuti(idad del acto administrati(o. Ese acto de&e tener forma inequ"(oca y certeza en el o&$eto
y en el su$eto pasi(o, de modo que no requiera una pre(ia interpretacin de su alcance.
La condicin de instrumento p'&lico, que e#cepcionalmente puede tener el acto administrati(o, no
puede confundirse con la presuncin de legitimidad ni con la e$ecuti(idad del mismo. En efecto, la presuncin
de legitimidad se refiere al acto $ur"dico administrati(o, mientras que la condicin de instrumento p'&lico *ace a
la faz instrumental de dic*o acto, es decir, al (alor pro&atorio del documento que acredita su e#istencia, a su
autenticidad.
0or el contrario, el carcter de instrumento p'&lico *ace fundamentalmente al (alor pro&atorio, a la
plena fe, de que goza el documento conforme a las normas del 4.4. a que nos *emos referido.
La e$ecuti(idad tiene que (er con el t"tulo del acto administrati(o en el plano procesal, porque
determinados actos administrati(os configuran un t"tulo administrati(o que me permite e$ecutar el acto mediante
un $uicio e$ecuti(o.
11.A: :etroacti(idad del acto administrati(o
El !rt. 1= de la L0N! esta&lece .el acto administrati(o podr tener efectos retroacti(os siempre que no
se lesionaren derec*os adquiridos cuando se dictare en sustitucin de otro re(ocado o cuando fa(oreciere al
!dministrado./
3entro de los principios que mantiene la $urisprudencia del 4onse$o de Estado franc-s desde el siglo
pasado, se *alla el referente a la regla de irretroacti(idad del acto administrati(o, considerada un principio
general de derec*o que desempe5a la funcin de tutelar la seguridad de las relaciones $ur"dicas. ,al principio
tam&i-n es reconocido por la doctrina nacional.
)in em&argo, la aplicacin retroacti(a del acto administrati(o puede aceptarse en determinadas
situaciones $ur"dicas, asumiendo siempre un carcter e#cepcional y sin llegar a constituir la regla general en
esta materia.
El principio de no retroacti(idad del acto administrati(o constituye una consecuencia de la garant"a
gen-rica de no afectacin de los derec*os constitucionales que se *an incorporado al patrimonio del
administrado. La irretroacti(idad del acto administrati(o aparece en los otros supuestos impuesta como un
principio esencial que *ace al equili&rio de las relaciones entre el administrado y la !dministracin y a la
esta&ilidad de las relaciones $ur"dicas leg"timamente nacidas o e#tinguidas.
PEn qu- consiste la retroacti(idadQ En general, ella se produce cuando los efectos $ur"dicos de un acto
administrati(o que se *an generado antes de la (igencia del nue(o acto, aparecen reglados por este, ya sea
que: a2 se (uel(a so&re la constitucin o e#tincin de una relacin $ur"dica administrati(a ya constituida o
e#tinguida+ &2 se atri&uyan distintos efectos al acto administrati(o originario+ c2 se reconozcan efectos
anteriores a un acto su$eto a apro&acin.
Los principales casos en que e#cepcionalmente se admite la retroacti(idad del acto administrati(o, los
cuales reposan so&re distintos fundamentos, se refieren a: 12 un primer grupo de actos donde se admite la
retroacti(idad es en aquellos supuestos en que ella se opera a fa(or del administrado+ ;2 la re(ocacin por
razones de ilegitimidad, en este sentido, podr"a pensarse que la re(ocacin por razones de ilegitimidad no tiene
siempre efectos retroacti(os y que es necesario analizar caso por caso, a fin de no incurrir en errores+ el
fundamento es por dems claro y deri(a del sistema de la in(alidez administrati(a, donde en atencin a la
finalidad de inter-s p'&lico que persigue la !dministracin, finalidad social en suma, los efectos de la
declaracin de in(alidez son en principio retroacti(os, sal(o supuestos de e#cepcin+ =2 El saneamiento del
acto administrati(o, que como se *a (isto slo procede respecto de los actos que adolecen de nulidad relati(a+
A2 el acto administrati(o de apro&acin, a tra(-s del mismo se confiere retroacti(idad a los efectos del acto
su$eto a tal requisito, ya que se trata de una acto simple de carcter declarati(o+ H2 la e#tincin del acto
administrati(o que dispuso la re(ocacin de un acto que goza&a de esta&ilidad ya que la propia naturaleza del
acto lo e#ige para su (igencia, que no se conci&e sin el reconocimiento retroacti(o de los efectos del acto
ileg"timamente pro(ocado+ L2 cuando una ley de orden p'&lico prescri&a la retroacti(idad de determinados
actos administrati(os siempre que no se afecten derec*os patrimoniales ya incorporados a la esfera $ur"dica del
administrado+G2 en los supuestos en que la retroacti(idad *aya sido pactada contractualmente siempre que no
configure una clusula a&usi(a e irrazona&le.
11.H: Cnacti(idad !dministrati(a
El !rt. 1B de la LN0! reza: .El silencio o la am&igRedad de la !dministracin frente a pretensiones que
requieren de ella un pronunciamiento concreto, se interpretan como negati(a.
)olo mediando disposicin e#presa podr acordarse al silencio sentido positi(o.
)i las normas especiales no pre(ienen un plazo determinado para el pronunciamiento, este no podr
e#cederse de LB d"as. encido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despac*o y si
transurrieren otros LB d"as sin producirse dic*a resolucin se considerar que *ay silencio de la
!dministracin/.
Bolilla 02: E#tincin del !cto !dministrati(o
1;.1: 4oncepto de E#tincin
La eliminacin de los efectos $ur"dicos del acto administrati(o se designa con el t-rmino e#tincin, que
comprende a aquellas situaciones en que el acto cesa de operar sus efectos por causas normales o anormales
sin que se requiera el dictado de un acto espec"fico. 6na parte de la doctrina *a sostenido que es necesario
distinguir .la cesacin de los efectos/ de la e#tincin del acto administrati(o, por cuanto la cesacin apare$a la
idea de algo que ocurre normalmente, de acuerdo a lo pre(isto de antemano, mientras la e#tincin se opera por
circunstancias que deri(an de situaciones surgidas a posteriori. ?tro sector se enrola en una corriente
restricti(a del concepto al distinguir entre .e#tincin de los efectos/ y .e#tincin del acto/ seg'n que se requiera
o no el dictado de otro acto, emitido por un rgano administrati(o, legislati(o o $udicial.
1;.;: 4ausales de e#tincin en particular
+gotamiento.- En algunos supuestos la e#istencia del acto cesa sin necesidad de que el rgano estatal emita
declaracin alguna, es decir, independientemente del rgano que decreta la e#tincin. ,al es lo que acontece
con el agotamiento del acto, que se produce cuando el acto *a sido cumplido produciendo todos sus efectos
$ur"dicos. ,am&i-n se opera la e#tincin de pleno derec*o del acto cuando el mismo no puede cumplirse por
una imposi&ilidad f"sica o $ur"dica de lle(arlo a ca&o.
E(tincin que depende de la voluntad del administrado.- ?tro grupo de situaciones $ur"dicas en el que se
produce la e#tincin del acto administrati(o, se *alla constituido por aquellos casos en que la (oluntad del
administrado desempe5a un papel decisi(o en la eliminacin del acto, o &ien, cuando la conformidad del
particular constituye un presupuesto esencial para la configuracin del acto. !s", la e#tincin puede operarse
tanto a tra(-s de la renuncia del administrado, como tam&i-n en el supuesto de que el particular no aceptara un
acto que requiera su asentimiento para su entrada en (igencia.
E(tincin dispuesta por la +dministracin.- Los principales medios de e#tincin del acto en sede administrati(a
son:
a2 :e(ocacin.- La LN0! prescri&e la re(ocacin del acto administrati(o por razones de legitimidad
separando la e#tincin del acto irregular 1!rt. 1G2 de la re(ocacin del acto regular 1!rt. 1I2, la que, en
principio, no procede. El !rt. 1G de la LN0! considera acto irregular a aquel afectado por una nulidad
a&soluta, esta&leciendo la o&ligacin para la !dministracin 0'&lica de decretar su e#tincin o
sustitucin. La reforma introducida al !rt. 1G prescri&e .)i el acto estu(iere firme y consentido y *u&iere
generado derec*os su&$eti(os que se est-n cumpliendo, slo se podr impedir su su&sistencia y la de
los efectos a'n pendientes mediante declaracin $udicial de nulidad/. >inalmente la re(ocacin por
ilegitimidad no es (ia&le cuando el derec*o su&$eti(o se e$erci o cumpli de manera inmediata, tal
como ocurre con ciertas autorizaciones que otorga la !dministracin, cuando no generan relaciones de
tracto sucesi(o. La $urisprudencia de la 4orte *a interpretado, correctamente a nuestro $uicio que la
potestad re(ocatoria de la !dministracin de&e ceder en los casos en que *an surgido del acto
administrati(o en cuestin derec*os su&$eti(os a fa(or del particular. :especto del acto regular, este
comprende tanto el acto (lido como el que padece una nulidad relati(a. En principio, el !rt. 1I
prescri&e la irre(oca&ilidad del acto administrati(o regular que declare derec*os su&$eti(os una (ez que
*aya sido notificado al particular, admiti-ndose la re(ocacin e#cepcional del acto administrati(o regular
cuando el administrado *u&iere conocido el (icio, la re(ocacin lo fa(orece sin causar per$uicio a
terceros, el derec*o *a sido otorgado e#presa y (lidamente a t"tulo precario. 4uando una ley posterior
al dictado del acto administrati(o modifique las condiciones de legalidad del acto que reg"an *asta ese
momento tornndolo ileg"timo, la !dministracin puede proceder a re(ocar el acto siempre que las
disposiciones legales que moti(an la e#tincin re(istan el carcter de orden p'&lico. La re(ocacin por
razones de oportunidad aparece como una consecuencia de una modificacin de la situacin de
inter-s p'&lico, tenido en cuenta al dictar el acto, al producirse un cam&io en las condiciones de *ec*o
e#istentes. )u fundamento da origen a la o&ligacin de indemnizar al administrado que *aya sufrido el
correspondiente menosca&o patrimonial. La re(ocacin por cuestiones de m2rito fue cu&ierta por el !rt.
1I que autoriza tal re(ocacin en sede administrati(a con la o&ligacin de indemnizar al particular o
administrado por los per$uicios que le ocasione.
&2 4aducidad.- )e *a impuesto la tesis de considerarla como un medio particular de e#tincin del acto
administrati(o, distinto de la re(ocacin, a tra(-s del cual se sanciona el incumplimiento de una
o&ligacin del particular o administrado. )e trata, pues, de una sancin.
1;.=: El principio de la irre(oca&ilidad. 4osa $uzgada administrati(a.
3entro del planteo tradicional so&re la cosa $uzgada administrati(a, la 4orte )uprema de 9usticia de la
Nacin *a esta&lecido un con$unto de condiciones necesarias para su configuracin a partir del caso .Elena
4armn de 4antn cJ 7o&ierno Nacional/.
a2 +usencia de norma legal que autorice a la +dministracin a revocar el acto: se relaciona con la
necesidad de que e#ista una ley que en forma e#presa autorice a la !dministracin a re(ocar el acto, o
&ien, que una ley de orden p'&lico posterior tornare procedente la re(ocacin del acto administrati(o.
&2 Mue el acto sea unilateral: El reconocimiento de la esta&ilidad a los actos unilaterales, no significa
empero que los contratos carezcan de esta&ilidad, dado que estos ten"an una esta&ilidad mayor que los
actos administrati(os unilaterales.
c2 Mue se trate de un acto indi(idual o concreto: El fundamento de este requisitose &asa en la
circunstancia de que los actos de alcance general, es decir, los reglamentostienen un r-gimen $ur"dico
similar al de las leyes, sostener la esta&ilidad de los reglamentos equi(ale tanto como postular la
inderoga&ilidad de las leyes.
d2 Mue el acto pro(enga de la !dministracin acti(a: 3e aceptarse la posi&ilidad de que la !dministracin
realice funciones de naturaleza $urisdiccional este requisito parece o&(io, pues en tales casos, la
!dministracin 0'&lica no podr re(ocar dic*as decisiones, pues la esta&ilidad de los respecti(os
pronunciamientos se rige por principios similares a la cosa $uzgada $udicial.
e2 Mue declare *ec*os su&$eti(os: Esto es fundamental de&ido a que la garant"a de esta&ilidad slo
protege los derec*os su&$eti(os del !dministrado.
f2 Mue cause estado: La cuestin esencial se centra en distinguir el supuesto en que la re(ocacin se
decreta a instancias de la !dministracin, del caso en que la e#tincin se dispone a ra"z de un recurso
administrati(o interpuesto por el administrado. En el primer supuesto, la !dministracin no puede en
principio re(ocar el acto una (ez notificado, mientras que en el segundo, el acto administrati(o reci-n
co&ra esta&ilidad cuando el acto es firme.
g2 Mue el acto *aya sido dictado en e$ercicio de las facultades regladas: El derec*o administrati(o antiguo
postula&a que el acto dictado en e$ercicio de las facultades discrecionales era esencialmente re(oca&le.
4omo lo *a afirmado la doctrina, la discrecionalidad nada tiene que (er con la re(ocacin. La realidad
demuestra que no e#isten actos enteramente reglados ni totalmente discrecionales, sino que tales
condiciones que re(iste la acti(idad administrati(a, seg'n que la actuacin del rgano se *allare o no
predeterminada por la norma, se dan siempre en forma parcial.
*2 Mue se trate de un acto regular: La cosa $uzgada administrati(a desarrollada por la doctrina y seguida
por la 4orte )uprema alcanz su recepcin normati(a a tra(-s del !rt. 1G de la LN0!, si &ien en forma
ms amplia al e#tender la proteccin de&ida a los derec*os de los particulares nacidos de actos
administrati(os irregulares.
Bolilla 20: 0rocedimiento !dministrati(o
;1.1: 4oncepto
El control que se desarrolla en el m&ito de la !dministracin 0'&lica asume distintas modalidades pero
en todos los casos se realiza a tra(-s del procedimiento administrati(o, es decir, a tra(-s de una serie de actos
orientados a la realizacin del control de legitimidad y de oportunidad, m-rito o con(eniencia y que sir(en, al
propio tiempo, de garant"a de los administrados.
El procedimiento administrati(o constituye, de ese modo, un instrumento de control de la legitimidad y
del acierto de los actos en relacin al inter-s p'&lico o &ien com'n que es el fin que la !dministracin persigue.
,anto el procedimiento administrati(o de formacin como el de naturaleza recursi(a constituyen
garant"as formales a fa(or del administrado que le aseguran el e$ercicio del poder de reaccin frente a los actos
per$udiciales a sus derec*os su&$eti(os e intereses leg"timos, permiti-ndole conseguir la e#tincin, modificacin
o reforma de los actos administrati(os lesi(os.
;1.;: 0rincipios fundamentales del procedimiento administrati(o
El procedimiento administrati(o suele contener en los ordenamientos positi(os una serie de principios
de carcter general que *acen que la acti(idad administrati(a pueda realizarse con eficacia y respetando la
de&ida defensa del status del administrado durante el trmite procesal. La fuente de esos principios es tanto la
4N como la ley formal y material. )u aplicacin no precisa la reglamentacin pre(ia del 0E, teniendo tales
principios operati(idad por s" mismos, y configurando, en la mayor"a de los casos, (erdaderos de&eres para la
!dministracin.
"rincipio de legitimidad.- El procedimiento administrati(o de&e respetar y o&ser(ar el principio de legitimidad,
sin cuya presencia la actuacin estatal de(endr"a ilegal o in$usta. La legitimidad se compone de dos facetas
distintas que con$ugan armnicamente el proceder del rgano administrati(o. 0or una parte la legalidad, que
procura a$ustar el o&rar administrati(o al ordenamiento $ur"dico positi(o, mediante la limitacin o el
condicionamiento del poder $ur"dico del rgano que lle(a a ca&o la funcin administrati(a. 3el otro lado, la
legitimidad comprende tam&i-n la razonabilidad o $usticia de la actuacin administrati(a, en cuanto e#ige que
los actos y conductas estatales posean un contenido $usto, razona&le y (alioso. 3e este deri(an los dems
principios que informan la serie de actos que lo configuran.
El principio de verdad material.- ! diferencia de lo que acontece en el proceso $udicial, donde el $uez
circunscri&e su funcin $urisdiccional a las afirmaciones y prue&as aportadas por las partes, en el procedimiento
administrati(o, el rgano que lo dirige e impulsa *a de a$ustar su actuacin a la (erdad o&$eti(a o material, con
prescindencia o no de lo alegado y pro&ado por el administrado. 3e esta manera, el acto administrati(o resulta
independiente de la (oluntad de las partes, a la in(ersa de lo que acontece en el proceso $udicial, donde el
acuerdo de los litigantes o&liga al $uez.
"rincipio de oficialidad.- La !dministracin 0'&lica tiene el de&er de actuar e# officio en la prosecucin del
inter-s p'&lico, impulsando el procedimiento para lle(arlo a ca&o, cualquiera fuere la inter(encin e impulso
que tu(ieran los administrados. 3el principio de la oficialidad emergen una serie de consecuencias que se
proyectan en una ampliacin de facultades del rgano administrati(o que lle(a a ca&o la instruccin. !s", el
rgano administrati(o instructor puede re(ocar un acto una (ez dictado y notificado, de oficio o a pedido de
parte, cuando e#istiera una nulidad a&soluta y el acto no *u&iere tenido principio de e$ecucin y ordenar la
produccin de toda clase de medidas de prue&a, a'n cuando no fueran peticionadas por el administrado. Este
principio de oficialidad, e#presamente recogido en una norma de la LN0! que de$a a sal(o, e#presamente, el
derec*o de los interesados a participar de las actuaciones, de&i-ndose e#ceptuar de este principio los trmites
en los que medie slo el inter-s pri(ado del administrado.
*nformalismo.- El principio del informalismo tiene a que este pueda lograr, superando los incon(enientes de
"ndole formal, el dictado de una decisin leg"tima so&re el fondo del asunto, que plantea o peticiona ante la
!dministracin. 4omo ya se *a (isto, la LN0! al esta&lecer este principio permite que se e#cuse a los
interesados de la ino&ser(ancia de e#igencias formales no esenciales, que puedan cumplir a posteriori. 0or
aplicacin de este principio cualquier duda que se plantee en el curso del procedimiento referida a las
e#igencias formales de&e interpretarse a fa(or del administrado y de la (ia&ilidad del recurso.
El debido proceso adjetivo.- 4omo emanacin de la garant"a de la defensa que consagra el !rt. 1I de la 4N, se
reconoce por parte de la doctrina y de la $urisprudencia, y desde *ace algunos a5os de las leyes de
procedimientos administrati(os, el principio denominado del de&ido proceso ad$eti(o. El de&ido proceso ad$eti(o
implica el reconocimiento de tres derec*os fundamentales, que garantizan la defensa del administrado durante
el transcurso del procedimiento, a sa&er: derec*o a ser o"do+ derec*o a ofrecer y producir prue&as+ derec*o a
una decisin fundada.
"rincipio de eficacia.- El o&rar administrati(o requiere de una &uena dosis de eficacia para cumplir los fines de
inter-s p'&lico que de&e alcanzar con su actuacin. ,al fuerza de accin se *a transformado en un principio
rector del procedimiento administrati(o. El principio de la eficacia, reconocido en el orden nacional, se integra
con otros principios que lo complementan, tales como el de celeridad, sencillez y econom"a en los trmites
administrati(os que *acen tam&i-n a la eficiencia de la actuacin administrati(a.
La afirmacin del principio de eficacia y de sus complementos se traduce en el ordenamiento positi(o
nacional en una serie de facultades y de&eres de los rganos superiores y, en general, de los dems rganos
administrati(os.
-ratuidad.- uno de los rasgos caracter"sticos del procedimiento administrati(o que un sector de la doctrina
ele(a a la categor"a de principio es el de la gratuidad. )i se analiza el fundamento de la gratuidad la misma
constituye una necesidad si se quiere la participacin y el control, sin o&stculos econmicos, por parte de los
administrados. La regla de todo procedimiento estatal es la gratuidad, sal(o que una norma e#presa imponga el
criterio contrario.
;1.=: Las partes en el procedimiento administrati(o
)apacidad y legitimacin.- ,oda persona f"sica y $ur"dica, de carcter p'&lico o pri(ado tiene, en principio,
aptitud gen-rica para inter(enir en el procedimiento administrati(o, en cualquiera de los tipos clasificatorios,
como titulares de un derec*o su&$eti(o o de un inter-s leg"timo y a'n, en ciertos casos, de un inter-s simple.
4uando una persona tu(iere una capacidad de actuar y o&rar reconocida por el ordenamiento, dispone,
correlati(amente, del derec*o procesal gen-rico a ser admitido como parte en el procedimiento. Las reglas que
rigen la capacidad de las personas pertenecen al 4digo 4i(il, sin per$uicio de su e#tensin por regulaciones
locales del 3erec*o !dministrati(o.
)in em&argo, para ser parte en el procedimiento administrati(o es menester reunir, adems, una aptitud
especial que se denomina legitimacin. Esa aptitud para ser parte en un procedimiento concreto, que no
pre$uzga so&re el resultado final de la contro(ersia administrati(a, se encuentra representada por la titularidad
de un derec*o su&$eti(o o de un inter-s leg"timo, como regla general. El inter-s simple solo e#cepcionalmente
otorga legitimacin a quienes lo in(oquen para inter(enir como parte en el procedimiento administrati(o.
La doctrina suele distinguir entre administrado e interesado, considerando que la primera figura es
gen-rica mientras que el interesado ostenta una situacin ms concreta, ser"a un administrado cualificado.
"ersonas pblicas estatales.- En principio, las personas p'&licas estatales que act'an en una misma esfera de
go&ierno no pueden utilizar el procedimiento administrati(o de carcter recursi(o para impugnar los actos
pro(enientes de distintas entidades p'&licas estatales. )u aceptacin conspirar"a contra el principio de unidad
de accin que de&e regir en el con$unto de la acti(idad administrati(a. El modo propio en que de&en plantearse
las diferentes impugnaciones o reclamaciones es la llamada contro(ersia inter-administrati(a.
4rganos sin personalidad jurdica.- )i &ien los rganos poseen aptitud gen-rica para inter(enir en el
procedimiento administrati(o mediante notas o presentaciones ante el superior u otro rgano (inculado a la
$erarqu"a, ellos carecen de toda potestad, en principio, para interponer recursos administrati(os, a'n cuando
puedan requerir la realizacin del control de legitimidad por parte del superior $errquico del rgano que *a
emitido un acto in(lido. La impugnacin de actos de otro rgano se admite por e#cepcin en los conflictos de
competencia y en los actos de control, cuando el mismo es lle(ado a ca&o por rganos a$enos a la relacin
$errquica.
*ntervencin de terceros.- El concepto de tercero en el procedimiento administrati(o comprende a todos
aquellos que teniendo legitimacin para ser tenidos por parte en el procedimiento administrati(o no inter(ienen
ni participan en el mismo en tal carcter. La administracin est no solo o&ligada a reconocerles inter(encin
en un recurso promo(ido por otro administrado sino tam&i-n el de&er de re(ocar por ilegitimidad los actos
dictados sin la participacin de un tercero interesado, a efectos de mantener la igualdad entre quienes
inter(ienen en el procedimiento.
&epresentantes de las partes.- ,odo administrado con capacidad para ser parte en el procedimiento
administrati(o posee la facultad de *acerse representar ante la !dministracin. )e trata de un derec*o que el
administrado puede o no usar, respecto de la totalidad de las situaciones o relaciones $ur"dicas administrati(as.
En este m&ito no *ay, pues, ning'n acto, por ms personal"simo que fuere, que no pueda ser cele&rado
mediante representacin. La representacin cesa por re(ocacin del poder, por renuncia, por muerte o
in*a&ilidad del mandatario o del poderdante.
"atrocinio letrado.- En el orden nacional, el patrocinio letrado en el procedimiento administrati(o es ante todo
una potestad del administrado quien posee el derec*o de e$ercitarla. 0ero en algunas circunstancias resulta
tam&i-n $ustificado que la ley imponga la e#igencia de actuar con patrocinio letrado con una do&le finalidad: en
proteccin del administrado y para e(itar planteos $ur"dicos a&surdos que recarguen la acti(idad de la
administracin. )in no o&stante el de&er de *acerlo presentase un escrito sin la firma del letrado, no se puede
declarar inadmisi&le sin &rindar al administrado la posi&ilidad de corregir la anomal"a.
;1.A: 0lazos
En el procedimiento administrati(o el plazo o t-rmino alude esencialmente al lapso en el cual de&en
cumplimentarse las distintas etapas o fases del procedimiento, incluyendo dentro de este concepto el plazo
para impugnar en sede administrati(a los di(ersos actos a tra(-s de los recursos que instituye el derec*o
o&$eti(o.
La LN0! estatuye el principio de la o&ligatoriedad de los plazos, respecto de los administrados y
respecto de la administracin. Este rigorismo se (e atenuado por los caracteres propios del sistema, a sa&er: el
principio de prorroga&ilidad o ampliacin de los plazos+ el *ec*o de que los plazos no re(istan carcter
perentorio+ y el derec*o que poseen los interesados para ampliar o me$orar los fundamentos de los recursos
interpuestos en cualquier momento, antes de la resolucin.
)mputo.- El comienzo del cmputo se realiza a partir del d"a siguiente al de la notificacin cuando se trata de
actos administrati(o, mientras que tratndose de reglamentos si este no fi$a el tiempo en que comienza su
(igencia, lo ser despu-s de los oc*o d"as siguientes al de su pu&licacin oficial. El (encimiento de los plazos
se opera cuando finaliza el 'ltimo d"a *&il del t-rmino fi$ado en cada etapa del procedimiento, admitiendo el
plazo de gracia de las dos primeras *oras del d"a *&il siguiente.
La LN0! no se acoge al principio de improrroga&ilidad de los plazos, ad*iriendo, en cam&io, al principio
de prorroga&ilidad, lo cual de&e disponer la !dministracin antes del (encimiento del plazo, mediante decisin
fundada y siempre que no resultaren per$udicados derec*os de terceros.
;1.H: Estructura del procedimiento administrati(o
*niciacin#: 3e conformidad a lo prescripto en el !rt. = de la LN0! el procedimiento puede iniciarse de oficio o a
peticin de parte interesada. La norma del reglamento no precisa los supuestos en que procede la iniciacin de
oficio ni aquellos en que puede iniciarse a instancia del interesado, lo cual depender de la situacin su&$eti(a y
circunstancias del caso. 0ero si &ien tal es el principio general, e#isten determinados actos administrati(os que
requieren de una peticin pre(ia del administrado para acceder a la medida que le otorga un &eneficio.
Efectos.- Cniciado el procedimiento surge el de&er de la !dministracin de impulsar de oficio las actuaciones, lo
cual no o&star que tam&i-n el interesado inste el procedimiento. Los efectos de la iniciacin son el orden de
tramitacin de los e#pedientes, la suspensin de la prescripcin y el comienzo de los plazos para resol(er los
recursos.
*nstruccin#: 4omo corolario del de&er general que tiene la !dministracin de impulsar de oficio y de los
principios de celeridad, el rgano competente procurar: disponer las diligencias que fueran necesarias para
e(itar nulidades, concentrar en un mismo acto o audiencia todas las diligencias o medidas de prue&a
pertinentes, ordenar la comparecencia personal de las partes interesadas, etc.
6istas.- El derec*o administrati(o no dispone de la estructura &urocrtica del derec*o procesal, por lo cual
consagra como principio el derec*o de los interesados a tener pleno acceso a las actuaciones administrati(as.
La parte interesada su apoderado o letrado patrocinante, podrn tomar (ista del e#pediente durante todo su
trmite, con e#cepcin de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictmenes que, a pedido del rgano
competente y pre(io asesoramiento del ser(icio $ur"dico correspondiente, fueren declarados, reser(ados o
secretos mediante decisin fundada. La peticin de (ista de las actuaciones produce un importante efecto en el
procedimiento recursi(o cual es la suspensin de los plazos para recurrir durante el plazo en que se le conceda
la (ista.
"ublicidad.- El sistema de pu&licidad de los di(ersos actos que emite la administracin p'&lica difiere seg'n se
trate de actos administrati(os, de reglamentos o de actos internos o inter-orgnicos. <ientras los dos primeros
poseen un r-gimen formal, el acto inter-orgnico se caracteriza por la pre(alecencia de la li&ertad formal en
materia de pu&licidad.
La integracin formal del acto administrati(o concreto de alcance indi(idual requiere para su perfeccin,
que el mismo sea notificado al particular, mediante una pu&licidad cierta y completa del acto, la cual puede
lle(arse a ca&o mediante di(ersos medios, en el procedimiento nacional: por acceso directo de la parte
interesada al e#pediente, por presentacin espontnea de la parte interesada, por c-dula a diligenciarse en
forma similar al r-gimen procesal ci(il, por telegrama con a(iso de entrega, por oficio compuesto como
certificado e#preso con a(iso de recepcin, por carta documento, por los medios que indique la autoridad
postal y por edictos o radiodifusin.
:especto de los reglamentos, corren la misma suerte de las dems leyes, la pu&licacin de&e lle(arse a
ca&o de manera "ntegra en el @olet"n ?ficial o cualquier otro medio de difusin.
"rueba#: La prue&a consiste en aquella acti(idad tendiente a acreditar la (eracidad o ine#actitud de los *ec*os
que constituyen la causa o&$eti(a de la resolucin que se dicte en el procedimiento. 6no de estos principios
fundamentales es el de la oficialidad en la impulsin e instruccin del aprue&a, seg'n el cual la !dministracin
tiene el de&er legal de impulsar el procedimiento, *allndose a su cargo la realizacin de todas las diligencias y
medidas que fueren (ia&les para la a(eriguacin de la (erdad material, constituida &sicamente por los *ec*os
y actos que constituirn la causa del acto administrati(o a dictarse. Lo e#puesto no implica, desde luego,
desplazar la inter(encin de los administrados en el procedimiento pro&atorio.
Luego que se *a procedido a la apertura del per"odo de prue&a de$an de aplicarse los principios
generales que rigen la carga de la prue&a en el 3erec*o 0rocesal conforme a los cuales corresponde al actor o
a quien alega, la carga pro&atoria de acreditar los *ec*os que fundan su pretensin, pues, en el procedimiento
administrati(o corresponde a la administracin la carga de la prue&a. En la apreciacin, admisin y (aloracin
de la prue&a el principio general es que la misma de&e ser razona&le, sin descartar ar&itrariamente las prue&as
ofrecidas y producidas en el e#pediente.
:especto de la admisin de medios pro&atorios rige el principio de la amplitud de la prue&a, a sa&er:
informes y dictmenes producidos por la !dministracin, informes de entidades pri(adas y p'&licas no
estatales, prue&a testimonial, confesional, documental, pericial, etc.
+pertura a prueba y alegatos.- )olicitada u ofrecida la prue&a por el particular interesado, la administracin
tiene el de&er legal de decretar la apertura a prue&a de las actuaciones. 6na (ez que se *an sustanciado las
actuaciones de prue&a, la !dministracin est o&ligada a dar (ista por el t-rmino de diez d"as a la parte
interesada a fin de que presente un alegado so&re la prue&a producida pudiendo disponer la produccin de
nue(a prue&a en los siguientes casos: para me$or pro(eer y si ocurriese o llegase a su conocimiento un *ec*o
nue(o.
;1.L: ,erminacin del procedimiento administrati(o
La doctrina clasifica a los modos de conclusin del procedimiento administrati(o en normales
1resolucin2 y anormales 1renuncia y caducidad2.
&esolucin.- La pala&ra resolucin se usa como equi(alente al acto que decide acerca de las cuestiones
planteadas en el curso de una actuacin administrati(a. 3e acuerdo a la LN0! la resolucin e#presa de&e
a$ustarse a las reglas del de&ido proceso ad$eti(o que marcan la e#igencia legal de que ella *aga e#presa
consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la
solucin del caso. 4uando la decisin se dicte en un procedimiento instaurado por el administrado y,
particularmente, si -ste *u&iera interpuesto un recurso contra el acto administrati(o no procede la llamada
reformatio in peius.
)aducidad.- 6no de los medios anormales de conclusin del procedimiento administrati(o es la caducidad de
las actuaciones la cual consiste en un acto por cuyo m-rito la !dministracin declara la terminacin del
procedimiento a causa de la inacti(idad del trmite imputa&le al interesado. ,ranscurridos LB d"as desde que un
trmite se paralice por causa imputa&le al administrado, el rgano competente le notificar que, si
transcurrieren =B d"as ms se declarar de oficio la caducidad del procedimiento. La caducidad no se produce
de manera automtica, es necesario que un acto administrati(o e#preso lo declare. ,ampoco la !dministracin
se encuentra o&ligada a decretarla, pudiendo su&sistir la inacti(idad del interesado y continuar la tramitacin
del e#pediente.
esistimiento.- ,anto la caducidad como el desistimiento tienen como caracter"stica un desplazamiento
(oluntario de la parte interesada respecto del trmite promo(ido. Las diferencias (ersan so&re los efectos de
uno y de otro pues mientras el desistimiento del procedimiento mantiene intangi&les los derec*os del
administrado para plantear nue(amente la pretensin, la renuncia impide (ol(er a promo(er la pretensin e
implica una de$acin del derec*o, el cual no podr e$ercerse en el futuro.
)i *u&iera (arias partes interesadas, la reglamentacin nacional estatuye que el desistimiento o la
renuncia de una o alguna de ellas no gra(itar so&re las otras, respecto de las cuales proseguir el e#pediente.
4orresponde destacar que ni el desistimiento del procedimiento ni la renuncia se configuran con la declaracin
del interesado, requiri-ndose en todos los casos el dictado de un acto administrati(o e#preso que declare
clausurado el procedimiento.