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O C TAV I O R O D R G U E Z *
ANTECEDENTES
noamericana, arrastrndonos en su execracin a los economistas de CEPAL que la preconizamos. Ha impugnado tambin toda
forma de control deliberado del crecimiento y de la orientacin
del comercio exterior. Pero por lo menos nos ha dejado una frmula nica y positiva de desarrollo econmico: dedicarse a la
agricultura y controlar la natalidad.2
En el centro de la poltica que ambas citas sintetizan se encuentra la industrializacin. En la segunda destaca la forma
explcita con que sta se conecta con el control deliberado del
crecimiento y la orientacin del comercio exterior. Antes de
apreciar sus conexiones analticas, conviene enfocarlos desde una perspectiva factual. A continuacin se refieren ciertos
problemas de la economa argentina y las dificultades de su gestin durante los aos treinta y la segunda guerra mundial. Ms
adelante se abordan algunos aspectos de sus relaciones internacionales en dicho perodo, tambin vinculados con aquellos
temas.
Parece claro que el reconocimiento de la necesidad de orientar
el comercio exterior se relaciona con el efecto de la crisis mundial en la economa antedicha. Sus efectos contractivos tanto
en el comercio como en la produccin en su conjunto estn
sin duda ligados al fuerte deterioro de los trminos del intercambio. En enero de 1933 los precios de las siguientes materias
primas bajaron los porcentajes que se indican respecto a los que
regan en enero de 1929: trigo, 58%; lana, 78%; caucho, 87%;
cobre, 71%; caf, 59%, y algodn, 66%. Por otra parte, la reduccin de los precios de las exportaciones industriales, sensible2. A comienzos de 1953 Ral Prebisch tuvo ocasin de presentar
en la Fundacin Getulio Vargas su rplica, que aparece en A mstica
do equilibrio espontneo da economia. La versin traducida del documento original se encuentra disponible en la biblioteca de la CEPAL.
mente menor, entraa una marcada diferencia de comportamiento de los ingresos personales. As, de 1929 a 1932 los salarios
se mantuvieron en el Reino Unido, mientras que en Argentina
y otros pases subdesarrollados cayeron drsticamente.
El movimiento de los precios hizo que en 1933 Argentina
tuviera que realizar un esfuerzo exportador 73% superior al de
antes de la crisis para tener acceso a la misma cantidad de manufacturas importadas. Pero a los problemas de precios se suma
el del acceso a los mercados, es decir, la colocacin de la produccin de exportaciones. En conjunto, ambos problemas inciden en el grado de endeudamiento: valorada en oro, la deuda
externa argentina resultaba en 1933 el doble de lo que haba sido
en 1928.3
As pues, la necesidad de intervenir comenz por manifestarse en el comercio exterior, asociada a las circunstancias y
convirtindose en imposicin de las mismas. De septiembre de
1930 a marzo de 1932 en los mbitos fiscal y monetario se aplicaron polticas de cuo ortodoxo. Pero en el mbito comercial
se gener un claro intervencionismo, expresado en el aumento
de aranceles y el establecimiento del control de cambios. 4
El segundo tema que se debe tener presente es el control deliberado del crecimiento o lo que tanto vale, el de los grados y
las formas de intervencionismo requeridos para regular el funcionamiento de la economa y conducirla hacia ciertos objetivos de
largo plazo. Ya se indic que, en sus inicios, el intervencionismo
constituye una imposicin de las circunstancias y que comienza a ejercerse de modo limitado en el mbito de las relaciones
comerciales. Se ver ahora que la ampliacin de la postura
intervencionista tambin se relaciona con los hechos o, mejor,
con la bsqueda de medios para contrarrestar los resultados de
tendencias econmicas negativas.
En economas como la argentina, con exportaciones concentradas en pocos mercados y en pocos productos primarios y, por
ende, con bajas expectativas en cuanto al dinamismo de sus ventas externas, se fue llegando naturalmente al reconocimiento de
que era necesario activar el mercado interno y adoptar polticas
deliberadas para lograrlo.
As, ya a mediados de 1933 la acentuacin del intervencionismo argentino se expres en un conjunto de polticas de
3. Ral Prebisch, La inflacin escolstica y la moneda argentina, Revista de Economa Argentina, nms. 193 y 194, julio y agosto
de 1934, en especial el nm. 193, p. 12.
4. En el perodo indicado, Prebisch fue subsecretario de Economa del gobierno de Uriburu. Reflejando esa experiencia, varios documentos sostienen que las medidas proteccionistas se derivaron de
las circunstancias, incluso el control de cambios, instrumento de difcil manejo establecido a fines de 1931. Respecto a este ltimo, el
propio Prebisch dira ms tarde: El control de cambios no fue el resultado de una teora, sino una imposicin de las circunstancias. Nadie que haya conocido de cerca las complicaciones de toda suerte que
el sistema trajo consigo podra haber optado por l de haberse presentado otras alternativas o haber estado en manos de los pases de Amrica Latina la eliminacin de las causas profundas del mal (El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales
problemas, p. 11).
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La eclosin de la guerra y la inconvertibilidad de la libra agravaron la situacin argentina, haciendo insostenible la continuidad del modelo triangular. Para los observadores ms lcidos
result clara la necesidad de una decidida reformulacin de la
poltica externa a fin de ajustarse a las nuevas condiciones. Tal
es el sentido del llamado Plan Pinedo. 12
Dicho plan prevea dos cursos de accin: a] encontrar un
nuevo modus vivendi comercial con Estados Unidos basado en
un intercambio ms equilibrado, sustentado a su vez en una
mayor penetracin de las exportaciones argentinas en aquel
mercado. En particular se propona la promocin de exportaciones manufactureras (comenzando por las industrias procesadoras
de insumos agrcolas) y la creacin para esos fines de una agencia
especializada,13 y b] promover la constitucin de un rea de libre comercio con Brasil con objeto de facilitar el intercambio
de productos agrcolas complementarios (trigo argentino, caf
y frutas tropicales brasileas) y sobre todo crear un mercado
regional capaz de dar curso a la especializacin industrial y al
aprovechamiento de las economas de escala. 14
El Plan Pinedo expresaba la voluntad poltica de impulsar el
comercio regional y hemisfrico en un entorno de contraccin
del comercio mundial, impulso que a su vez habra de apoyarse
en la expansin sostenida de la industria. Estas ideas bsicas
sobre la necesidad de la industrializacin y del cambio concomitante en los patrones de insercin internacional fueron compartidas en Brasil. 15 Tal convergencia de puntos de vista se refleja en la firma de importantes acuerdos entre los dos pases,
como el Tratado de Comercio y Navegacin de octubre de 1940.
Destaca, en particular, el intento pionero de integracin regio12. Presentado al Senado argentino el 14 de noviembre de 1940,
se puede consultar en El Plan de Desarrollo Econmico ante el Honorable Senado, Desarrollo Econmico, vol. 19, nm. 75, Buenos
Aires, 1979. Cabe sealar que Prebisch tambin particip de su elaboracin.
13. L. Llach, El Plan Pinedo de 1940, su significado histrico y
los orgenes de la economa poltica del peronismo, Desarrollo Econmico, vol. 23, nm. 92, Buenos Aires, 1984.
14. El Plan Pinedo reconoca la importancia que haba alcanzado
el proceso de industrializacin y buscaba promover una temprana
racionalizacin del mismo. Refirindose a la creacin de una unin
aduanera con Brasil, Pinedo observaba: Supngase usted que se
hubiese iniciado una poltica semejante hace algunos aos. En vez de
tener en el Brasil y la Argentina industrias paralelas que estn produciendo a costos elevados en dos mercados distintos y prcticamente
cerrados, hubiramos podido llegar a una provechosa divisin del
esfuerzo industrial entre ambas naciones. Sera, pues, un ideal acercarse a una unin aduanera, abierta, desde luego, a los dems pases
limtrofes. Carta de Pinedo a Berger, Buenos Aires, 12 de septiembre de 1940, Centro de Pesquisa e Documentao, Ro de Janeiro, Archivo Souza Costa, 40.09.12.
15. Dichas ideas contaban, incluso, con las simpatas del entonces
ministro de Relaciones Exteriores de ese pas, Osvaldo Aranha. Ello
se pone de manifiesto en carta de Pinedo a Aranha, Buenos Aires, 27
de septiembre de 1940; CPDOC, Archivo Osvaldo Aranha, 40.01.23.
Lo dicho no obsta para reconocer que desde entonces existieran en Brasil posiciones contrarias a una aproximacin con Argentina ni que ellas
tendiesen a agudizarse en aos posteriores.
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guerra. Dicho conflicto agrav las dificultades entonces suscitadas por la escasez de dlares y la inconvertibilidad de las
monedas europeas.20
Se ha dicho con acierto que las ms tempranas doctrinas y
convicciones econmicas de Prebisch surgen de la experiencia
de un funcionario de la banca central que se enfrent a problemas monetarios y de importaciones de muy difcil solucin. 21
Las tendencias y los hechos econmicos, las dificultades en las
negociaciones internacionales, la formulacin y la aplicacin
de nuevas polticas y la creacin de la institucionalidad requerida para llevarlas a cabo son aspectos principales de dicha experiencia. Como se aprecia en esa resea, en el perodo 19301945 surgieron tambin anlisis sobre el comportamiento de la
economa argentina, en parte apoyados en la comparacin con
otros casos similares, y en conexin con ello se conforman y
decantan ideas generales sobre el tipo de economa que esos
casos ejemplifican. Sin embargo, aunque tales ideas constituyen claros antecedentes, slo ms tarde alcanzan grados de articulacin que permiten considerarlas como un nuevo enfoque
del subdesarrollo, trmino ampliamente difundido a partir de
la posguerra.
a expresin centro-periferia alude a dicho enfoque, es decir, designa un conjunto articulado de ideas sobre el subdesarrollo debidas a Prebisch, plasmadas inicialmente en El
desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas y retomadas pocos meses despus en los
cinco primeros captulos del Estudio Econmico de Amrica
Latina, 1949.22
En las consideraciones siguientes podr apreciarse que se trata
de ideas generales, preanalticas, que como tales no constituyen
una teora formalizada a plenitud. Sin embargo, resultan notoriamente armnicas y complementarias y conforman una nueva visin del subdesarrollo, o mejor, una nueva visin sobre las
caractersticas y la evolucin de largo plazo de las economas
que se dio en llamar subdesarrolladas.
20. Vase C. Escud, Gran Bretaa, los Estados Unidos y la declinacin argentina, Buenos Aires, 1983; J.S. Tulchin, Argentina and
the United States: A Conflicted Relationship, Boston, 1990.
21. J.L. Love, Center-periphery and Unequal Exchange: Origins,
and Growth of an Economic Doctrine, ponencia presentada en una
reunin de la Latin American Studies Association, Houston, diciembre de 1977, p. 15.
22. El primero de los documentos mencionados data de fines de
1949 y el segundo de comienzos de 1950. Las referencias a los mismos se extraen de Ral Prebisch, El desarrollo econmico de la
Amrica Latina y algunos de sus principales problemas, Boletn
Econmico de Amrica Latina (ONU), vol. VII, nm. 1, febrero de 1962;
Ral Prebisch, Interpretacin del proceso de desarrollo latinoamericano en 1949, serie conmemorativa del XXV aniversario de la CEPAL,
ONU, 1973. Para abreviar, se les denominar Principales problemas
y Estudio, respectivamente.
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nomas donde primero penetran las tcnicas capitalistas de produccin; la periferia, en cambio, est constituida por las economas cuya produccin permanece inicialmente rezagada desde
el punto de vista tecnolgico y organizativo. Pero los conceptos de centro y periferia entraan ms que esa simple idea de
diferenciacin inicial; segn se afirma, aqullos se van conformando a medida que en las reas rezagadas el progreso tcnico slo prende en exiguos sectores de su ingente poblacin, pues
generalmente no penetra sino all donde se hace necesario para
producir alimentos y materias primas a bajo costo, con destino
a [los] grandes centros industriales (Estudio, p.1).
Dicho de otro modo, se concibe que centros y periferia se
constituyen histricamente como resultado de la forma en que
el progreso tcnico se propaga en la economa mundial. En los
centros, los mtodos indirectos de produccin que el mismo
genera se difunden en un lapso relativamente breve a la totalidad del aparato productivo. En la periferia se parte de un atraso
inicial y al transcurrir un perodo llamado de desarrollo hacia
afuera (Principales problemas, p. 3), las nuevas tcnicas slo
se implantan en los sectores exportadores de productos primarios y en algunas actividades econmicas directamente relacionadas con la exportacin, las cuales pasan a coexistir con
sectores rezagados en cuanto a la penetracin de las nuevas tcnicas y al nivel de la productividad del trabajo.
Al constituirse mediante el desarrollo hacia fuera, la estructura productiva de la periferia adquiere dos rasgos fundamentales. Por un lado, se destaca su carcter especializado o unilateralmente desarrollado, ya que una parte considerable de los
recursos productivos se destina a sucesivas ampliaciones del
sector exportador de productos primarios, mientras la demanda de bienes y servicios, que aumenta y se diversifica, se satisface en gran parte mediante importaciones. Dicha estructura es
adems heterognea o parcialmente rezagada, en el sentido de
que coexisten en su seno sectores cuya productividad alcanza
niveles muy altos en especial el sector exportador y actividades que utilizan tecnologas con las cuales la productividad
del trabajo resulta significativamente inferior. En contraste con
la estructura productiva de la periferia, especializada y heterognea, la de los centros se caracteriza por ser diversificada y
homognea. 24
Asimismo, sobre esta diferenciacin estructural se asientan
las funciones propias de las pautas tradicionales de la divisin
internacional del trabajo: en el sistema econmico mundial, al
polo perifrico le cabe producir y exportar materias primas y
alimentos, en tanto que los centros cumplen la funcin de producir y exportar bienes industriales, operando como ncleos
fabriles del sistema en su conjunto (Principales problemas, p.
1; Estudio, p. 2).
24. Se entiende que la estructura productiva est compuesta por
los sectores productores de bienes y que la estructura econmica est
constituida, adems, por la infraestructura fsica y los sectores de
servicios (incluidos los pblicos). En el contexto de las ideas que aqu
se comentan, las caractersticas de la estructura productiva condicionan las de la estructura econmica, por lo que slo se har referencia
a la primera.
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cit comercial implica que el aumento de las importaciones requeridas por la industrializacin se vea continuamente dificultado y a la larga acotado, lo que limita la magnitud de las tasas
de crecimiento del producto y de acumulacin de capital que se
derivan de manera espontnea del libre juego de las fuerzas del
mercado.29
As, tanto a raz de la diferenciacin de ingresos como del
escollo externo, se generan restricciones a la capacidad de ahorro
y al dinamismo de la acumulacin. A su vez, este doble compromiso restringe el margen de posibilidades de alterar de forma
significativa las estructuras bsicas de las economas perifricas,
cuyo atraso tiende pues a perpetuarse.
Dicho de otro modo: sobrepasar la valla del atraso requiere
un esfuerzo de tal ndole e intensidad que la especializacin y
la heterogeneidad estructurales vayan siendo reducidas paulatina pero sostenidamente a lo largo del tiempo. Sin embargo, el
ritmo de acumulacin de capital que dicho esfuerzo requiere no
encuentra respaldo adecuado en la capacidad de ahorro, comprometida en parte por el modo en que se relacionan periferia y
centro y por la prdida de ingreso potencial que el mismo origina mediante el deterioro de los trminos del intercambio. Por otro
lado, tambin el desequilibrio externo impide alcanzar aquel
ritmo, a raz de la restriccin que impone al crecimiento del producto y, por ende, a la propia acumulacin, condicionada, asimismo, por el tipo de relacin comercial entre centros y periferia (vase el diagrama).
27. Esta explicacin del desequilibrio externo sintetiza la contenida en Ral Prebisch, Problemas tericos y prcticos del crecimiento
econmico, op. cit., pp. 33 y 34. Diversos documentos de la CEPAL
sustentan dicha explicacin en la llamada disparidad de elasticidades. El argumento puede resumirse con base en la expresin y = e.w/
p, donde: e es la elasticidad ingreso de las exportaciones; p, la de las
importaciones; y, la tasa de crecimiento de la periferia; w, la tasa de
crecimiento correspondiente a los centros. El rezago inicial de la estructura productiva de la periferia y la diferencia en los ritmos de progreso tcnico ms bajos en ella subyacen en la disparidad de elasticidades (p >e). Para sostener en la periferia un crecimiento intenso
(y > w), obviando el escollo externo, se requerirn medidas capaces
de elevar la elasticidad de sus exportaciones (e) o de reducir la de sus
importaciones (p). Por contraste con este simple referente, se argumenta que la industrializacin espontnea induce tasas de crecimiento
que originan desequilibrios comerciales, los que a su vez terminan por
acotar la expansin del producto industrial y global.
28. Al respecto se afirma: Las diferencias, tan acentuadas, en los
niveles de vida de las masas de stos y de aqulla y las notorias discrepancias entre sus respectivas fuerzas de capitalizacin, puesto que
el margen de ahorro depende primordialmente del aumento en la productividad (Principales problemas, p. 1). Por otra parte, conviene
tener presente la argumentacin estructuralista sobre el papel del
financiamiento externo. Se le puede resumir recurriendo de nuevo a
la expresin y = e.w/p. A partir de condiciones de especializacin primario-exportadora, la elasticidad-ingreso de las exportaciones perifricas (e) resultar reducida. Para crecer ms que el centro (y > w)
se requerir actuar sobre la elasticidad-ingreso de las importaciones
(p), deprimindola mediante la industrializacin sustitutiva. Este
patrn de crecimiento analticamente el ms simple supone la reduccin gradual de los coeficientes de exportaciones y de apertura ex-
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l enfoque estructuralista, en
su versin latinoamericana,
posee una implicacin
fundamental: la dinmica
de una economa y de la
transformacin de sus
componentes requiere de
una conduccin deliberada
del Estado
en el mbito de lo econmico, sirve de referente explcito o implcito a gran parte del pensamiento latinoamericano relativo al
desarrollo; por ende, le brinda rasgos comunes que lo diferencian de la teorizacin sobre el mismo tema inscrita en los marcos de la economa convencional. Esa impronta especial marca claramente los trabajos en que Prebisch procura alcanzar una
interpretacin ms que econmica del desarrollo latinoamericano, es decir, una interpretacin del largo plazo a la vez econmica y sociopoltica. 37 Pero dichos rasgos comunes son tambin perceptibles en varias otras. A modo de ejemplo, cabe hacer
referencia a algunos enfoques que se iniciaron o elaboraron en
la propia CEPAL, como los de la dependencia y de los estilos de
desarrollo en las dcadas de los sesenta y setenta y asimismo a
la propuesta estratgica que dicha institucin presenta en los aos
noventa: transformacin productiva con equidad. 38
37. Esos intentos se han plasmado en tres de sus libros: Hacia una
dinmica del desarrollo latinoamericano, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1963; Transformacin y desarrollo, la gran tarea de
Amrica Latina, ibid., 1970, y Capitalismo perifrico. Crisis y transformacin, ibid., 1981.
38. En el prlogo al libro Cincuenta aos de pensamiento en la
CEPAL : textos seleccionados, Fondo de Cultura Econmica- CEPAL,
Chile, 1998, Ricardo Bielschowsky procede a un examen detallado
de la propuesta estratgica y de los enfoques que aqu se mencionan
e incluye adems otros. Dicho prlogo constituye una sntesis de gran
parte del pensamiento latinoamericano que se configura como muy
til y que resulta convergente con la temtica abordada en estas notas.
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No sin insistir en su importancia, seala Prebisch que el mercado carece de horizonte social y de horizonte temporal.43 Esta
aseveracin puede relacionarse con las del prrafo precedente.
La falta de horizonte social se refleja en la reiteracin de la heterogeneidad que entraa la persistencia de fuertes grados de
inequidad. La falta de horizonte temporal se liga a la especializacin, que al reiterarse limita el crecimiento mediante el escollo
externo. Estos nexos tienen que ver con la naturaleza estructuralista del anlisis de la condicin perifrica. De ese anlisis se deriva que, para superarla, se requieren ciertos patrones
de cambio de la estructura productiva y econmica de la periferia, que a la vez suponen cambios compatibles de su insercin
internacional.
Colocada esta cuestin en trminos ms generales, lo que en
verdad se postula es que la transformacin de un sistema econmico (y la continuidad de su dinamismo global) debe de obedecer a ciertas leyes de proporcionalidad entre las dimensiones
de los sectores, ramas y actividades que lo componen (o entre
sus tasas de crecimiento o decrecimiento), incluidos aquellos que
definen sus relaciones externas. Asimismo, se postula que la
operacin de los mercados no conduce por s sola al cumplimiento de esas leyes y que ese cumplimiento resulta particularmente difcil en la periferia, cuyo atraso estructural tiende espontneamente a reiterarse.44
De las consideraciones precedentes se infiere que el enfoque estructuralista, en su versin latinoamericana, posee una
implicacin metodolgica fundamental: la dinmica de una
economa y de la transformacin de sus componentes requiere
de una conduccin deliberada, o sea, de una accin consciente
del Estado. Dicho enfoque resulta, pues, no reduccionista45 y
esencialmente diverso del que ha venido respaldando la imposicin en Amrica Latina de readecuaciones del Estado y
de su papel con efectos profundamente negativos para la conduccin econmica y el desarrollo de los pases de la regin, as
como para la mejora de las condiciones prevalecientes de fuerte inequidad. e
43. En Capitalismo perifrico. Crisis y transformacin, op. cit.,
p. 257.
44. Se ha dicho que la teora de la CEPAL puede incluso ser interpretada como un intento temprano de adaptar la economa ortodoxa
a condiciones de falla sistmica del mercado (V. Fitzgerald, La
CEPAL y la teora de la industrializacin, Revista de la CEPAL, nmero
extraordinario, Santiago, octubre de 1998, p. 60). Aqu se aduce que
las postulaciones del estructuralismo latinoamericano son de otra ndole: no dicen respecto a tales imperfecciones, sino al cumplimiento
de esas leyes de proporcionalidad que los mercados aun cuando sus
imperfecciones se corrijan son incapaces de lograr; leyes cuyo incumplimiento se hace particularmente visible en la transformacin reiteradamente distorsionada y acotada de las estructuras perifricas.
45. En el sentido de que no limita los tipos y las funciones de los
agentes que se han de considerar, lo que a su vez implica insertar el
anlisis de los fenmenos econmicos en un marco ms amplio de
relaciones sociopolticas. Respecto al no reduccionismo, puede
consultarse a A. Vercelli, Methodological Foundations of Macro
Economics: Keynes and Lucas, Cambridge University Press, Mass.,
1991, p. 235.