O Estatuto Da Cidade Comentado

O Estatuto da Cidade
Comentado
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

E79 O Estatuto da Cidade : comentado = The City Statute of Brazil : a commentary
/ organizadores Celso Santos Carvalho, Anaclaudia Rossbach. So Paulo :
Ministrio das Cidades : Aliana das Cidades, 2010.
120 p. : il.
Textos paralelos em portugus e ingls.
1. Crescimento urbano - Brasil - Legislao. 2. Segregao urbana. 3. Excluso social.
4. Movimentos sociais. 5. Habitao. 6. Saneamento. 7. Mobilidade residencial. 8.
Sociologia urbana. I. Carvalho, Celso Santos. II. Rossbach, Anaclaudia.

CDU 711.4(81)
316.334.56(81)
CDD 711.40981
307.760981
Apresentao
Com seu processo de urbanizao virtualmente concludo, muitas cidades latino-americanas
tm respondido cada vez mais ao desao de superar o legado de dcadas de excluso social.
No Brasil, anos de presso dos movimentos sociais colocaram a questo do acesso terra urbana
e a igualdade social no topo da lista das agendas poltica e de desenvolvimento. Confrontado com
as diferenas sociais criadas por uma das sociedades mais desiguais do mundo, a resposta do
Brasil foi a de mudar a Constituio a m de promover uma reforma fundamental de longo prazo
na dinmica urbana. Como consequncia, as estruturas fundamentais dessa nova ordem jurdico-
urbanstica foram abrigadas na Constituio Federal de 1988 e na Lei 10.257 de 2001, conhecida
como o Estatuto da Cidade.
Entre os desaos encarados pelo governo est o de trabalhar para reverter uma caracterstica
marcante das suas cidades e comum em outras tantas cidades do mundo: a segregao
socioespacial. Bairros abastados que dispem de reas de lazer, equipamentos urbanos modernos
coexistem com imensos bairros perifricos e favelas marcadas pela precariedade ou total ausncia
de infraestrutura, irregularidade fundiria, riscos de inundaes e escorregamentos de encostas,
vulnerabilidade das edicaes e degradao de reas de interesse ambiental.
Durante muitos anos, somente as partes das cidades brasileiras que atraam a ateno dos
planejadores foram beneciadas pelos servios pblicos e tiveram uma participao desproporcional
dos oramentos locais.
O governo brasileiro sinalizou suas intenes de mudana deste quadro com a criao do
Ministrio das Cidades, em 2003. O novo Ministrio recebeu a incumbncia de apoiar estados e
municpios na consolidao de novo modelo de desenvolvimento urbano que engloba habitao,
saneamento e mobilidade urbana, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, cuja
principal tarefa apoiar a implementao do Estatuto das Cidades.
Tambm foi em 2003 que o Ministrio das Cidades liderou o processo para que o Brasil se
tornasse o primeiro pas em desenvolvimento a se unir Aliana de Cidades. A presente publicao,
preparada em conjunto pelo Ministrio das Cidades e pela Aliana de Cidades, a primeira tentativa
de prestar contas das experincias e conceitos que orientam o esforo brasileiro para superao
da desigualdade urbana. A pea central desses esforos o Estatuto da Cidade, um instrumento
jurdico nico e inovador, concebido pelo amplo movimento de reforma urbana no pas.
Esperamos que esta publicao contribua de forma positiva ao debate, extremamente necessrio,
focado na construo de cidades equilibradas, justas e saudveis para todos.
Marcio Fortes
Ministro
Ministrio das Cidades
Billy Cobbett
Diretor
Aliana das Cidades
ndice
O Estatuto da cidade perifrica
Ermnia Maricato
5
Movimentos populares e o Estatuto da Cidade
Evaniza Rodrigues
Benedito Roberto Barbosa
23
A cidade de Diadema e o Estatuto da Cidade
Mrio Reali
Srgio Alli
35
O Estatuto da Cidade e a ordem jrdico-urbanstica
Edesio Fernandes
55
Estatuto da Cidade: a construo de uma lei
Jos Roberto Bassul
71
O Estatuto da Cidade comentado
(Lei N 10. 257 de 10 de julho de 2001)
Ana Maria Furbino Bretas Barros
Celso Santos Carvalho
Daniel Todtmann Montandon
91
Autores 119
O Estatuto da Cidade Perifrica
Erminia Maricato
O Estatuto da Cidade (EC), lei federal brasileira n 10.257, aprovada em 2001, tem
mritos que justicam seu prestgio em boa parte dos pases do mundo. As virtudes do
EC no se esgotam na qualidade tcnica ou jurdica de seu texto. A lei uma conquista
social cujo desenrolar se estendeu durante dcadas. Sua histria , portanto, exemplo de
como setores de diversos extratos sociais (movimentos populares, entidades prossionais,
sindicais e acadmicas, pesquisadores, ONGs, parlamentares e prefeitos progressistas)
podem persistir muitos anos na defesa de uma ideia e alcan-la, mesmo num contexto
adverso. Ela trata de reunir, por meio de um enfoque holstico, em um mesmo texto,
diversos aspectos relativos ao governo democrtico da cidade, justia urbana e ao
equilbrio ambiental. Ela traz tona a questo urbana e a insere na agenda poltica nacional
num pas, at pouco tempo, marcado pela cultura rural.
No entanto, a presente publicao no se ater em tecer loas ao texto da lei ignorando os
limites e constrangimentos presentes no processo de sua aplicao. O EC no ser tratado
aqui, tampouco, como um exemplo universal aplicvel a qualquer realidade embora vamos
constatar que muitas cidades do mundo no desenvolvido apresentam semelhanas. Ao
contrrio, buscar-se- apresent-lo destacando a complexidade e as contradies que esto
presentes em sua aplicao, mesmo na realidade brasileira, que inspirou sua formulao.
Veremos, ainda, ao longo das prximas pginas que o texto legal, embora fundamental,
no suciente para resolver problemas estruturais de uma sociedade historicamente
desigual na qual os direitos, como por exemplo o direito cidade ou moradia legal, no
so assegurados para a maioria da populao. Parte das grandes cidades brasileiras tem
a maioria de sua populao morando informalmente sem observao de qualquer lei ou
plano urbanstico, sem concurso de arquitetos e engenheiros para construo de seus
bairros ou casas, sem nanciamento para as obras que compem uma gigantesca produo
domstica de espao urbano que evidentemente resulta precrio. O Brasil no est sozinho
nessa condio como todos sabem e como revelam os relatrios da UN-HABITAT
1
. Talvez
a maior parte dos domiclios urbanos do mundo todo se faa dessa forma, compondo
amontoados de pessoas em lugares que so no cidades j que ali no esto ausentes
apenas a infraestrutura que caracteriza o espao urbano, mas tambm todos os servios
urbanos e equipamentos coletivos.
1. Ver a respeito as publicaes UN-HABITAT. Cities without slums. Global Report on Human Settlements, 2002;
UN-HABITAT Cities in a globalizing world. Global Report on Human Settlements, 2001. www.unhabitat.org
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ndice
O Estatuto da cidade perifrica
Ermnia Maricato
5
Evaniza Rodrigues
Benedito Roberto Barbosa
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Mrio Reali
Srgio Alli
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O Estatuto da Cidade e a ordem jrdico-urbanstica
Edesio Fernandes
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Estatuto da Cidade: a construo de uma lei
Jos Roberto Bassul
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Autores 119
6
Aplicar o Estatuto da Cidade em tal contexto, culturalmente excludente, tradicionalmente conservador, no
tarefa simples especialmente porque nessas sociedades chamadas de emergentes, no desenvolvidas,
em desenvolvimento ou perifricas, o poder poltico e social vem associado propriedade patrimonial.
O acesso a terra, seja ela urbana ou rural, sempre foi um dos temas mais importantes da histria
da humanidade. O acesso a terra nas sociedades pobres que se urbanizam mais crucial. E essa
a questo-chave tratada no Estatuto da Cidade. Vamos mostrar, portanto, a importncia que a lei, de
fato, tem para a construo de cidades mais justas e ambientalmente equilibradas e vamos observar os
conitos que sua aplicao enfrenta no Brasil, sem sustentar a pretenso ingnua de que uma lei (ou um
plano) constitui, em si, solues para problemas que so histricos e estruturais.
O Estatuto da Cidade no trata apenas da terra urbana. Assumindo um enfoque holstico a lei inclui:
diretrizes e preceitos sobre planos e planejamento urbano, sobre gesto urbana e regulao estatal, scal
e jurdica (em especial sobre as propriedades fundirias e imobilirias), regularizao da propriedade
informal, participao social nos planos, oramentos, leis complementares e gesto urbana, parcerias
pblico-privadas, entre outros temas. A reunio de leis previamente existentes, de forma fragmentada,
com instrumentos e conceitos novos sob o rtulo de Estatuto da Cidade torna mais fcil o reconhecimento
da questo urbana. A lei deu unidade nacional ao trato das cidades. E se, mesmo aps oito anos de sua
promulgao, existem juzes que ainda a ignoram e tratam a propriedade privada como um direito absoluto
e no relativizado pela sua funo social, podemos dizer que essa prtica est cada vez mais difcil, j que
o formato de unidade abrangente da lei chamada de estatuto tornou mais fcil sua divulgao.
A Constituio brasileira de 1988, promulgada em um momento de ascenso das foras sociais que
lutavam pela democratizao do pas, assegura ao poder municipal a competncia para denir o uso e a
ocupao da terra urbana, e o Estatuto da Cidade refora essa orientao autnoma e descentralizadora.
O fortalecimento da autonomia do poder local se deu como reao centralizao autoritria da poltica
urbana exercida pelo governo ditatorial no perodo anterior, entre 1964 e 1985. Com base nas diretrizes
federais sobre o desenvolvimento urbano e sobre a propriedade privada da terra e imveis, o planejamento
e a gesto urbanos, bem como a resoluo de grande parte dos conitos fundirios, foi remetida para
a esfera municipal
2
. no municpio, por meio da lei do Plano Diretor ou legislao complementar, que
sero denidos os conceitos de propriedade no utilizada ou subutilizada e que sero gravadas, em base
cartogrca, as propriedades a serem submetidas a sanes de instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade. no municpio ainda que sero denidas as parcerias pblico-privadas, as operaes urbanas, a
aplicao de um grande nmero de instrumentos jurdicos e scais entre outras iniciativas. A autonomia
municipal no tratamento do tema , portanto, muito grande na legislao brasileira. Dependendo da
correlao de foras no municpio a lei poder ter aplicao efetiva ou no
3
.
2. A denio do modelo de gesto metropolitana foi remetida s Constituies Estaduais e tem sido um tema pouco
prestigiado no Brasil. Por outro lado, a questo ambiental cou sob a competncia complementar e concorrencial dos
trs nveis da federao.
3. Aos crticos dessa signicativa descentralizao queremos lembrar, que em pases de territrio extenso e diversidade
geogrca como o Brasil e, as cidades tm caractersticas muito diferenciadas (stio, clima, sociedade, cultura) o que
recomenda muita ateno com as condies locais. As regras que regulam o direito de propriedade so estabelecidas em
nvel federal e sua aplicao mais ou menos progressista depender da correlao de foras local.
7
progressivo no tempo e desapropriao sano, que sero
apresentados em tpicos especcos nesse trabalho.
Em que pese a abordagem holstica composta por diferentes aspectos, o tema central do EC a funo
social da propriedade. Em sntese, a lei pretende denir como regular a propriedade urbana de modo
que os negcios que a envolvem no constituam obstculo ao direito moradia para a maior parte da
populao, visando, com isso, combater a segregao, a excluso territorial, a cidade desumana, desigual
e ambientalmente predatria. O EC trata, portanto de uma utopia universal: o controle da propriedade
fundiria urbana e a gesto democrtica das cidades para que todos tenham o direito moradia e cidade.
Se, no sculo XVIII, a Revoluo Francesa seguiu a utopia de libertar a terra das relaes de servido e
garantir seu acesso amplo por meio da propriedade privada individual, no sculo XXI a grande utopia
a restrio ao direito individual de propriedade tendo em vista o interesse coletivo
4
. Num mundo que se
urbaniza crescentemente e que a maior contribuio a esse processo de urbanizao mundial tem origem
nos pases pobres, o tratamento dado a terra no Estatuto da Cidade merece ser conhecido.
Para compreender assunto to complexo e controverso, vamos partir de algumas perguntas:
Qual o contedo do Estatuto da Cidade que relativiza e limita o direito de propriedade privada? Como
pretende o EC regular as propriedades urbanas? Quais as suas virtudes que permitiriam corrigir injustias
e desequilbrios ambientais? Como a lei assegura a participao social na gesto das cidades? Qual o
papel que o EC atribui aos diferentes nveis da estrutura federativa?
Como foi construda socialmente a ideia de limitar o direito de propriedade de forma a subordin-lo a
uma funo social?
Como foi possvel ao Congresso Nacional Brasileiro, historicamente conservador, num pas socialmente
desigual, aprovar o Estatuto da Cidade? Como foi possvel uma sociedade patrimonialista, onde o poder
poltico e social se confundem com a deteno de patrimnio (especialmente a propriedade de terras e
imveis), admitir a aprovao de uma lei to avanada?
Como se d sua aplicao? Quais so os obstculos e constrangimentos colocados sua aplicao?
Como se tem dado o impacto do EC nas cidades brasileiras?
4. A Constituio Francesa de 1791, precedida da Declarao dos Direitos do Homem, menciona
a propriedade como um dos direitos naturais e imprescritveis do homem alm de direito
inviolvel e sagrado. A Constituio Americana ,de 1787, considerou a propriedade privada
como um dos direitos essenciais e inalienveis.
8
As especicidades das cidades perifricas
5
Parte dessas questes ser respondida neste primeiro captulo e parte nos captulos seguintes. Para
comear, faz-se necessrio abordar aspectos fticos e conceituais, especcos da realidade urbana
dos pases que pertencem quilo que podemos chamar de capitalismo perifrico
6
.
Por que tratar
dessa especicidade? Porque h uma profunda diferena entre as cidades do mundo desenvolvido
(basicamente os pases do G7) e no desenvolvido que tem a ver com a regulao estatal sobre o
espao urbano e o alcance do mercado residencial privado. Por isso Londres, Paris, Nova Iorque,
Boston, Toronto, Tquio so cidades muito diferentes das cidades do Mxico, So Paulo, Rio de Janeiro,
Mombai e Joanesburgo, apenas para citar alguns poucos exemplos. Nas primeiras, o Estado exerce,
de fato, a regulao sobre a totalidade do solo urbano seguindo as leis existentes com excees no
signicativas. Nas demais, frequente observar que a maioria da populao pode habitar espaos
informais que so tambm segregados em relao cidade ocial ou legal onde os planos e leis
urbansticas no so aplicados. As excees so mais regra do que excees
7
.
Nos pases centrais, o mercado privado atende necessidade de habitao da maior parte da populao
sendo que uma minoria, que varia de pas para pas, necessita de subsdio ou apoio estatal para a proviso
da moradia. No Canad, por exemplo, 30% da populao so classicados como non market housing.
Estas necessitam de auxlio pblico para resolver seu problema de moradia. J no Brasil, ou nos pases
perifricos de um modo geral, passa-se exatamente o contrrio: mais de 70% da populao (o que inclui
parte da classe mdia) est fora do mercado privado legal e necessitaria de subsdios
8
.
Uma das caractersticas dessas cidades perifricas um mercado formal ou legal limitado que
frequentemente oferece um produto de luxo para uma minoria da populao. Os lucros, decorrentes
de atividades especulativas com imveis, ocupam um lugar muito importante nesse mercado,
pressionando a disputa por terras e ampliando seu preo. A reteno de terras ociosas nas cidades
parte estrutural desse modelo que combina: mercado restrito e frequentemente luxuoso, lucro
especulativo, ausncia de polticas sociais em escala signicativa (isto , uma escala que v alm das
festejadas best practices), escassez de moradia, segregao e informalidade
9
.
5. Certamente a classicao das cidades do mundo todo exigiria um maior detalhamento tipolgico. Vamos utilizar uma abordagem dual cidades
perifricas e cidades desenvolvidas ou centrais como recurso simplicador adequado para o que se pretende nessa rpida apresentao.
6.Usaremos indiferentemente, sem rigor acadmico, os conceitos correntes aplicados por instituies internacionais na classicao dos diferentes
pases do mundo embora reconhecendo que essas denominaes no so neutras: pases desenvolvidos ou em desenvolvimento; pases centrais,
semiperifricos ou perifricos; pases emergentes ou pobres; pases do sul ou do norte.
7. Muitas das armaes feitas aqui esto baseadas em observao emprica, alm de bibliogrca, que resultado de atividades de consultoria ou
de pesquisa da autora em cidades de vrios pases do mundo. Entretanto a maior parte das informaes provm do universo urbano brasileiro. As
generalizaes devem ser vistas com alguma cautela.
8. A retomada do investimento habitacional pelo Governo Federal, no Brasil, a partir de 2004, que estava relativamente paralisada desde os anos 1980,
tem apontado para uma mudana nesse padro. Foi lanado um novo programa que busca a construo de um milho de moradias Minha Casa, Minha
Vida reforando essa tendncia e buscando ao anticclica em relao crise que eclodiu em setembro de 2008. Tudo indica que o mercado privado
legal est em ampliao para atender o que poderamos chamar de classes mdia e mdia baixa. Na Amrica Latina, esse movimento de produo
massiva de moradias pde ser observado no Chile (anos 1990) e Mxico, mais recentemente.
9. Estamos desenvolvendo a ideia de que a segregao e a informalidade no so resultados espontneos, mas produto de um processo histrico de
produo do espao que segue, espelha e reproduz as caractersticas da sociedade desigual. Cabe lembrar, entretanto, que frequentemente o Estado
atua diretamente produzindo a segregao ou a excluso urbanstica seja por regulao legal como aconteceu na frica do Sul com o apartheid, seja pela
transferncia de favelas que so retiradas do contexto urbanizado valorizado pelo mercado para reas distantes da cidade formal.
Escassez de moradia, agresso ambiental, ilegalidade e violncia
Outra das principais consequncias da falta de alternativas de moradias legais (ou
seja, moradias reguladas pela legislao urbanstica e inseridas na cidade ocial) est na
agresso ambiental. A ocupao de reas ambientalmente frgeis beira dos crregos,
encostas deslizantes, vrzeas inundveis, reas de proteo de mananciais, mangues
a alternativa que sobra para os excludos do mercado e dos programas pblicos pouco
abrangentes. No por falta de leis ou planos que essas reas so ocupadas, mas por falta
de alternativas habitacionais para a populao de baixa renda. Em algumas metrpoles
brasileiras, como So Paulo e Curitiba, as regies onde a ocupao por moradias ilegais
mais cresceu na dcada de 2000 foram as reas de Proteo dos Mananciais, ou seja,
reas produtoras de gua potvel, onde a ocupao proibida por lei, mas no o na prtica
da ocupao do territrio. So as reas vulnerveis, protegidas por legislao ambiental que
no interessam ao mercado imobilirio privado legal e sobram para as moradias pobres.
As principais formas de moradia precria so produtos de loteamentos piratas e
clandestinos ou de invases de terra que do incio formao de favelas. Os cortios,
moradias ou cmodos alugados em reas centrais ou no tm relevncia relativa
nas diferentes cidades. Em geral no tm a mesma importncia quantitativa das primeiras
formas citadas, embora sejam fundamentais para a requalicao de reas urbanas centrais
sem que se expulsem moradores pobres.
Se considerarmos o nmero de favelas e o nmero de seus moradores que invadem terra
para morar, podemos dizer que uma gigantesca invaso de terras urbanas consentida pelo
Estado, nos pases no desenvolvidos, mesmo contrariando as leis urbansticas ou de proteo
ambiental. Essas invases no so dirigidas por movimentos contestatrios, mas pela falta de
alternativas. J que todos precisam de um lugar para morar e ningum vive ou se reproduz
sem um abrigo, esse consentimento ocupao ilegal, no assumido ocialmente, funciona
como uma vlvula de escape para a exibilizao das regras. Mas esse consentimento e
exibilizao se do apenas em reas no valorizadas pelo mercado imobilirio. O mercado
mais do que a lei norma jurdica que dene onde os pobres podem morar ou invadir
terras para morar. H uma lgica que relaciona mercado e aplicao da lei.
Alm disso, nas grandes e mdias cidades, os rios, riachos, lagos, mangues e praias
tornaram-se canais ou destino dos esgotos domsticos. No Brasil, 34,5 milhes de pessoas
no so atendidos pelas redes de esgotos nas cidades. Somando-se a estes os domiclios
que contam com apenas fossa sptica, teremos 50% do total da populao brasileira.
Alm do mais, 80% do esgoto coletado no so tratados, sendo despejado nos cursos de
gua. Mais do que euentes industriais atualmente, o esgoto domstico o poluidor, por
excelncia, dos recursos hdricos
10
.
10. Esses dados so do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) para 2009, com base nas fontes
do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), ambos organismos do Governo Federal.
9
A ausncia da lei urbanstica parece fornecer um espao profcuo para a ausncia
generalizada de leis, cortes, tribunais e advogados para a resoluo de conitos
e para a garantia de direitos sociais, civis e humanos. A falta da gesto pblica, e
a inexistncia de qualquer contrato social, remetem os bairros homogeneamente
pobres para a situao de terra de ningum onde a lei a do mais forte.
compreensvel o aumento do nmero de homicdios e do crime organizado nas
grandes cidades do mundo no desenvolvido nos ltimos 30 anos. Em alguns bairros
dominados por um poder que, apenas aparentemente paralelo, vamos encontrar
a concentrao de mazelas que demonstram que a excluso um todo. Alm
da ilegalidade urbanstica, dos altos ndices de violncia, esto presentes, nesses
bairros mais vulnerveis (socialmente e ambientalmente) a desproporcional taxa de
mulheres chefes de famlias, maior taxa de desemprego, maior proporo de negros,
taxa de escolaridade abaixo da mdia urbana, renda mdia abaixo da renda mdia
urbana, taxa mais alta de mortalidade infantil, ocorrncia frequente de doenas por
epidemia etc. Podemos denominar esses bairros de bombas socioecolgicas. As
autoridades pblicas e at mesmo a polcia tm diculdade de circular livremente
por essas reas que esto liberadas do contrato social.
Razes da sociedade perifrica
engano frequente considerar que as cidades perifricas esto num estgio mais
atrasado em relao ao percurso seguido pelas cidades do mundo desenvolvido e
que um esforo de gesto e condies favorveis de governabilidade suciente
para superar o gap entre elas. No faltam receitas que so oferecidas por agncias
internacionais e consultores que tm origem nos pases do norte para superar
essa distncia. evidente que determinados governos urbanos, em determinadas
condies polticas e econmicas, podem minorar as mazelas das cidades mais
pobres e isso no pouco importante. Mas o que se quer destacar aqui que jamais
ser possvel equipar-las com as cidades desenvolvidas mantendo a relao de
dependncia subordinada e utilizando receitas do primeiro mundo. Isto porque elas
so estruturalmente diferentes e no esto em diferentes etapas de um mesmo
percurso histrico rumo ao desenvolvimento. Nas cidades perifricas constatamos a
convivncia da falta de esgoto e frequentemente at de alimento com o consumo de
bugigangas eletrnicas, tnis de marca ou TV a cabo como acontece nas favelas do
Rio de Janeiro ou de So Paulo. Num mesmo momento histrico, esto presentes
o modo de vida pr-moderno (a produo domstica da moradia, a proximidade dos
dejetos, por exemplo) convivendo com o modo de vida ps-moderno baseado na
comunicao revolucionada. No Brasil, em 2005, 163 milhes de pessoas tinham
acesso a TV em cores enquanto 123 milhes 32% a menos tinham acesso ao
esgoto por meio de uma rede coletora ou fossa sptica (IBGE/PNAD 2005).
10
11
Os imperativos de um modelo de consumo, que universal nos pases do ncleo
hegemnico, penetram as mentes e coraes da maior parte da humanidade, que se
mantm na pobreza, e dicultam a possibilidade de uma construo endgena.
Essa simultaneidade de diferentes padres tecnolgicos a marca da sociedade
urbana perifrica e consequentemente das cidades. O processo de modernizao
incompleta inclui avanos modernizantes sem abandonar as marcas do atraso. Trata-
se de um capitalismo que, mesmo durante o perodo da industrializao tardia, foi
caracterizado pelo assalariamento precrio ou pela informalidade predominante nas
relaes de trabalho. No estava e no est garantido o que poderamos considerar um
padro mnimo conquistado pela modernidade: previdncia social, moradia, educao
universalizada, saneamento bsico etc., mas sobre essa base precria est presente
a presso exercida pelo mercado na direo do consumo de produtos de ponta que
poderiam ser classicados como supruos ou no prioritrios. O poder da logomarca,
a penetrao da publicidade so avassaladores e criam novas necessidades. Os
valores do consumo conspcuo penetram todos os poros vazios da existncia dos
adolescentes pobres. A tica do trabalho no se sustenta at porque a oferta de
emprego ou de trabalho, ainda que informal, dicilmente acompanha, especialmente
nas ltimas dcadas do sculo XX e incio do sculo XXI, o crescimento da chamada
populao economicamente ativa. Exatamente nesse perodo, as mazelas trazidas
pela globalizao neoliberal aprofundaram a pobreza e a desigualdades urbanas nas
cidades perifricas. Por globalizao entendemos a ampliao internacional dos
mercados revolucionada por grandes mudanas tecnolgicas (movimento estrutural)
combinada ao iderio neoliberal: primazia do mercado, enfraquecimento dos Estados-
Nao, recuo das polticas sociais, privatizaes e mercantilizao dos servios
coletivos, e consequente aumento do desemprego e da violncia.
A busca das razes dessa condio nos remete, num primeiro momento, relao
colonial e depois imperialista: associao do capital internacional com uma elite
local visando interesses complementares. Interesses esses que resultaram, durante
sculos, na exportao da riqueza excedente a produzida, na utilizao da mo de obra
barata ou mesmo escrava (que assegura uma cultura de desprestgio do trabalho e do
trabalhador), na importncia crucial do latifndio e no travamento do mercado interno.
Seja por meio da exportao de produtos primrios, seja por meio de um processo
tardio de industrializao ou de um engate passivo na globalizao nanceirizada, a
histria nos mostra a persistente falta de autonomia poltica e a fragilidade do mercado
interno que pode conduzir ao desenvolvimento social e econmico mais includente.
Esse tema no ser desenvolvido aqui. Ele pretende mostrar apenas que alguns
pases do mundo apresentam caractersticas comuns que lhes permitem um dilogo
proveitoso ainda que as especicidades das cidades e das experincias sociais locais
sejam nicas e exijam todo respeito e ateno.
Motivos para esperana: propostas aderentes realidade
No se pretende, com essa constatao crtica, levar o leitor ao desnimo a partir de um pensamento
eivado de fatalidade. Ao contrrio, pretende-se mostrar que apenas o conhecimento cientco dessa
realidade pode nos conduzir a propostas adequadas e especcas. O conhecimento da situao concreta
de cada cidade, ou seja, o combate ao analfabetismo urbanstico pode constituir uma vacina contra
ideias inadequadas realidade local
11
. A inuncia do pensamento urbanstico dos pases do norte e a
importao de modelos de planejamento e gesto urbanos s zeram aprofundar a cidade partida entre
includos e excludos onde se verica a existncia de verdadeiras ilhas de primeiro mundo, reguladas
por zoneamento detalhado, marcadas por uma arquitetura fashion, local de produo do mercado formal.
Do outro lado est a cidade informal, construda predominantemente pelos seus prprios moradores
com seus parcos recursos. A representao dessa cidade busca armar a hegemonia das ilhas de
primeiro mundo tomando a parte pelo todo. Alm de invisveis, os bairros informais tambm so
desconhecidos, em grande parte, nos cadastros, mapas, arquivos e registros urbanos.
A cidade perifrica marcada pelo mimetismo cultural decorrente da hegemonia exercida pelos
pases centrais por meio dos veculos de comunicao, universidades e principalmente pela expanso
internacional do mercado. A realidade local dicilmente o nexo central para o desenvolvimento do
conhecimento. Est presente, tambm, uma diculdade de acmulo progressivo do saber a partir
das diversas experincias cuja continuidade frequentemente rompida pelo conhecimento externo.
Os instrumentos de gesto urbana copiados de fora no levam em conta a realidade dessas cidades,
com grande parte da populao (e no poucas vezes, a maior parte) excluda do mercado privado e da
condio legal de moradia, alm das condies mnimas aceitveis de urbanizao. Os planos diretores
e especialmente as leis de zoneamento ignoram que, na cidade perifrica, o mercado residencial privado
atende a uma pequena porcentagem da populao, e que temos a problemas que no se colocaram
aos urbanistas e arquitetos das prestigiadas universidades americanas, apenas para dar um exemplo. A
ausncia de um desenvolvimento endgeno e um planejamento idem, dirigidos para a realidade social
existente, buscando fortalecer o mercado interno, um dos grandes problemas que se no podem
ser superados localmente ou nacionalmente, j que a expanso dos mercados um fenmeno global
podem ser minimizados. O que se prope aqui o desenvolvimento de propostas aderentes realidade
da cidade perifrica e a superao da dominao cultural e tcnica. H muito de utopia nessa ideia; e os
conitos no desaparecero j que crescentemente impossvel desvincular a estrutura social endgena
da exgena. Mas a adeso concretude social, econmica, poltica, cultural, urbana e ambiental
sempre um avano que permite desvendar ideologias mascaradoras da realidade e acabam tendo um
efeito pedaggico sobre a leitura emancipadora das especicidades de cada sociedade.
11. Ideias fora do lugar a expresso usada pelo escritor brasileiro Roberto Schwarz para
denominar as ideias geradas pelo modo de produo dos pases desenvolvidos que so transferidas
sem mediaes para a realidade dos pases perifricos. Um bom exemplo dessa contradio foi a
chegada do iderio liberal europeu no Brasil escravista no sculo XIX. A cultura, a poltica e a arte
praticada pela elite se inspiravam no liberalismo, mas a base da economia era o escravismo.
12
13
Um exemplo que superou essa diculdade a prtica de urbanizao de favelas. A urbanizao ou requalicao
urbanstica e social de favelas pode ser uma boa proposta quando ela est bem localizada na cidade e seus moradores tm
oferta de emprego, alm de servios e equipamentos coletivos nos arredores. Os mtodos e tcnicas de urbanizao de
favelas tm tido um desenvolvimento satisfatrio e um crescente aperfeioamento nos pases perifricos. Ao contrrio
do que muitos pensam, essa ao pode constituir uma importante interveno de recuperao ambiental alm de
social j que as favelas esto, na maior parte das vezes, situadas em reas ambientalmente frgeis. Este um exemplo
de programa urbanstico que seguiu um desenvolvimento endgeno apesar de recomendado tambm pelas agncias
internacionais de desenvolvimento no ltimo quarto do sculo XX. A permanncia em reas bem localizadas nas
cidades contra a remoo para reas distantes foi uma conquista social no Brasil, fruto de muita luta das comunidades
de moradores de favelas e no simplesmente orientao externa. At o incio dos anos 1980, as favelas eram tratadas
como caso de polcia ao invs do reconhecimento de que a maior parte dos seus moradores eram trabalhadores
e, em muitos casos, como em So Paulo, trabalhadores da indstria fordista, produtora de automveis. Os baixos
salrios pagos aos trabalhadores industriais brasileiros que explicam porque um trabalhador de uma indstria que
era avanada at a dcada de 1980 morava em favelas. Tratava-se e trata-se ainda da industrializao com baixos
salrios que gerou uma urbanizao com baixos salrios: excludos do mercado os trabalhadores constroem suas
moradias e at mesmo seus bairros. A derrocada do welfare state, ainda que em verso perifrica, e o aumento do
desemprego apenas radicalizaram essa situao nas dcadas de 1980 e 1990.
A grande diculdade, no atual estgio da poltica para favelas garantir a regularizao fundiria e sua integrao
cidade ocial, garantindo assim a manuteno das reas de circulao, da coleta do lixo, da varrio das ruas, das reas
pblicas, da iluminao pblica e do padro das edicaes para evitar o excessivo adensamento e a insalubridade
12
.
Apesar de ser possvel constatar alguns avanos em relao poltica para favelas, preciso reconhecer que o nmero
de aes de transferncia de favelas de reas urbanas valorizadas para fora das cidades, nos pases no desenvolvidos,
ainda bem maior do que a consolidao desses ncleos em espaos urbanos centrais ou relativamente centrais.
Predomina, a nosso ver (estamos nos baseando aqui em observao emprica e informaes interpessoais), uma ao
de limpeza social que est relacionada valorizao imobiliria. Observando a realidade de alguns pases da Amrica
Latina, alm da frica do Sul e da ndia, poderamos arriscar ainda uma hiptese: enquanto que os governos federais
armam a poltica de urbanizao e de no remoo de favelas, os demais membros da federao agem francamente
pr-mercado privado transferindo favelas de locais valorizados. Em alguns casos, essa transferncia apela para a violncia
(como aconteceu em Durban) e em outros a terra (de onde a favela foi retirada) simplesmente cedida ao mercado
privado (Nova Delhi)
13
. No faltam, tambm, os casos de governos que fazem a urbanizao de algumas favelas para
efeito de marketing, mas aplicam como regra a remoo quando se trata de rea valorizada pelo mercado ( o exemplo
de So Paulo). A disputa pela terra urbanizada, ou a disputa pela localizao na cidade, acirrada em toda parte.

12. Evidentemente a consolidao dos moradores de favelas em determinado espao urbano deve levar em considerao tambm as condies
geotcnicas e ambientais do terreno alm da vontade dos moradores. Um grande nmero de publicaes trata do assunto especialmente a
partir da denio das Metas de Desenvolvimento do Milnio. Alm do GRHS UN HABITAT 2002 ver a respeito GARAU, P; SCLAR, E. D.; e
CAROLINI, G. Y. A home in the city. London, Earthscan 2005. A bibliograa brasileira sobre o tema muito extensa.
13. Sobre a violncia utilizada para a remoo de favelas em Durban, ver a denncia da ONG formada pelos moradores da Comunidade
Kennedy Road, no Jornal do Brasil Online, 12/out./2009 A informao sobre Delhi foi dada autora por funcionrio do governo local. No caso
de So Paulo, a Prefeitura divulga a urbanizao de favelas especialmente para visitantes internacionais. Mas aplica outras tticas, incluindo a
agresso, quando se trata de remover conforme relato de diversas fontes: Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, Frum Centro Vivo.
A disputa pela terra urbana: um tema crucial para as cidades
A propriedade da terra continua a ser, e talvez mais do que nunca, um n marcado por
conitos sociais no campo ou na cidade. Nas sociedades patrimonialistas ou oligrquicas
ela tende a adquirir maior importncia, pois, como j foi lembrado, nelas o poder social,
poltico e econmico est relacionado deteno de patrimnio. Com a globalizao, a partir
dos anos 1980, a questo da terra tende a se agravar no mundo todo. Produtos primrios
como minrios, celulose, gros, carne, petrleo, etanol (commodities) ganham importncia
estratgica nos mercados globais promovendo a migrao de milhes de camponeses de
suas terras
14
. Excludos do acesso terra urbanizada, essa populao migrante ou em alguns
casos, imigrante, amontoa-se em favelas j que a terra urbanizada um bem precioso e
escasso nas cidades perifricas.
Determinados atributos que a terra pode ter estar servida de infraestrutura urbana,
contar com equipamentos pblicos e privados nos seus arredores, estar situada de frente para
o mar no so reproduzveis, ou pelo menos facilmente reproduzveis, o que nos reporta
a uma condio de monoplio. Tanto esses atributos, como a legislao urbana que incide
sobre determinada propriedade, inuem em sua maior ou menor valorizao. A ampliao de
investimentos pblicos ou privados nas proximidades de um imvel tendem a ampliar seu
preo. A legislao que pode ser mais ou menos restritiva para a ocupao de determinado
pedao de terra tambm inui no seu preo. A proximidade de favela tende a desvalorizar
um imvel. So exemplos que mostram a condio que tem uma propriedade privada de
gerar renda fundiria ou imobiliria para seu possuidor e essa condio d origem a uma
disputa que crucial e ao mesmo tempo silenciosa pelo espao urbano. Alguns lutam pelo
direito cidade e outros por ganhos extras advindos de atividades que so especulativas, na
maior parte das vezes. E essa condio to dominadora das relaes sociais urbanas que
frequentemente pobres que so proprietrios rejeitam a vizinhana de pobres moradores de
favelas porque tm a conscincia do impacto negativo que estes tm sobre o preo de seus
imveis. Ainda que pertenam mesma faixa de renda, os proprietrios se antagonizam com
os no proprietrios.
Essa disputa pelo valor de uso ou pelo valor de troca, ou ainda pela apropriao da valorizao
fundiria ou imobiliria, mais acirrada na cidade perifrica onde esto presentes a escassez
de terras urbanizadas e a escassez de moradia. Nas cidades dos pases centrais a regulao
sobre a terra e imveis urbanos tornou-se historicamente mais efetiva. A democratizao do
acesso moradia e cidade promovida especialmente durante o welfare state exigiu maior
controle sobre a terra e sobre os ganhos rentistas em favor do aumento da produtividade da
construo e da ampliao do acesso conquistado pelos movimentos sociais e sindicais.
14. A busca de terras arveis para cultivo de alimentos tornou-se um rentvel negcio internacional
que est ameaando a expulso de milhes de camponeses de suas terras, nos pases pobres.
Segundo o Instituto Internacional de Pesquisas Alimentares (IFPRI), 15 a 20 milhes de hectares
de terra esto sendo comprados por pases ou empresas constituindo transaes internacionais.
Os pases que mais venderam so Etipia, Gana e Madagascar. Ver a respeito Relatrio Instituto
Internacional para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (IIED), junho de 2009.
14
A confuso registrria ou cadastral de imveis e propriedades presente nas cidades perifricas
no acontece por acaso. Ela funcional para o papel ambguo que exerce a terra sobre as relaes
de poder. A escala local de poder est bastante imbricada com os grandes empresrios e
proprietrios de terras e imveis.
A reteno de terras ociosas urbanizadas e a consequente extenso horizontal das periferias
formadas pelo mar de moradias pobres eleva o custo do processo de urbanizao e sua
insustentabilidade como todos sabemos. A cidade dispersa tem sido objeto de crticas de
urbanistas do mundo todo pela sua dependncia do automvel, um dos principais responsveis pelo
efeito estufa, e pela impermeabilizao extensiva do solo, entre outros aspectos. Nas periferias da
cidade perifrica encontram-se o modelo disperso dos bairros pobres e sem urbanizao com as
gated communities, bairros murados que seguem modelos principalmente americanos, resultando
numa urbanizao dispersa mista e desigual, terceiro mundo. Essa extenso horizontal,
pontuada por terras vazias que aguardam valorizao, amplia os custos de urbanizao de cidades
cujos oramentos so restritos para a dimenso das necessidades sociais.
Em alguns casos, como acontece em cidades do Centro-Oeste do Brasil (Campo Grande,
Goinia e Palmas), as terras vazias servidas de infraestrutura (gua, coleta de esgoto, pavimentao,
iluminao pblica) poderiam acomodar mais do que o dobro da populao dessas cidades o
que no impede de grande parte da populao de rendas mais baixas estarem praticamente fora
do tecido urbano contnuo. Por outro lado, nas metrpoles, em especial no Rio de Janeiro e em
So Paulo, ganha maior importncia o nmero de imveis edicados vazios. Esse nmero se
aproxima do dcit habitacional de ambas as cidades. Esses imveis se concentram nas reas
mais centrais e, portanto, atendidas por infraestrutura e oferta de servios urbanos. A tabela abaixo
mostra o signicativo nmero de imveis vazios em algumas das principais metrpoles brasileiras,
concentrados, principalmente, em reas centrais mais antigas.
Municpios brasileiros com maior nmero de domiclios ociosos (vagos + fechados)
Municpios Total de municpios recenseados Total de vagos e fechados % sobre o estoque total
So Paulo (SP) 3.554.820 515.030 14,5
Rio de Janeiro (RJ) 2.129.131 266.074 12,5
Salvador (BA) 768.010 98.326 12,8
Belo Horizonte (MG) 735.280 91.983 12,5
Fortaleza (CE) 617.881 81.930 13,3
Brasilia (DF) 631.191 72.404 11,5
Curitiba (PR) 542.310 58.880 10,9
Manaus (AM) 386.511 51.988 13,5
Porto Alegre (RS) 503.536 46.214 9,2
Guarulhos (SP) 336.440 43.087 12,8
Fonte: IBGE/Censo 2000 sinopse preliminar. 15
Em sntese, a questo social da terra e dos imveis urbanos crucial para todos aqueles que querem
cidades mais justas e ambientalmente menos predatrias. A funo social da propriedade se refere ao limite
que deve ter seu possuidor de usufru-la diante das carncias sociais e tambm diante das irracionalidades
causadoras da depredao ambiental.
A limitao do direito de propriedade privada da terra e de imveis, visando construo de uma cidade
mais justa e menos ambientalmente predatria, no uma proposta radical de esquerda e nem mesmo
socialista. Podemos dizer, talvez, que uma proposta progressista, j que ela pretende eliminar as limitaes
impostas ampliao da produo de moradias, seja pelo mercado privado, seja pelo Estado por meio das
polticas pblicas. De fato, a reteno de terras ociosas diculta a poltica habitacional de amplo alcance
j que o prprio Estado tem diculdade de acesso a terra para programas pblicos. E isso no se refere
apenas moradia. O alto custo da terra resulta limitador para diversas iniciativas de polticas pblicas como
a implantao de parques, ampliao do sistema virio, construo de equipamentos sociais como escolas,
hospitais, creches, centros comunitrios, entre outros. Estudos efetuados nas cidades de So Paulo e do
Mxico revelaram a diculdade de pagamento de precatrios resultantes de terras desapropriadas para a
execuo de polticas pblicas, dado o montante da dvida aps trnsito e deciso judicial sobre o assunto.
As limitaes aos ganhos especulativos fundirios afetam mais os interesses oligrquicos e patrimonialistas
do que os interesses capitalistas stricto sensu. Mas preciso reconhecer que o mercado residencial privado,
de um modo geral, se combina ao patrimonialismo nas cidades perifricas
15
.
A conquista do Estatuto da cidade: movimento de reforma urbana
A histria do Estatuto da Cidade no remete primeira metade do sculo XX como mostra o texto de Jos
Roberto Bassul, nesta publicao. Foram, portanto, vrias dcadas de um processo acirrado de embates
e de idas e vindas com a confrontao de interesses divergentes. Nesse processo merece destaque a
construo do Movimento Nacional de Reforma Urbana, que reuniu movimentos sociais (moradia, transporte,
saneamento), associaes de prossionais (arquitetos, advogados, sanitaristas, assistentes sociais,
engenheiros), entidades sindicais, entidades acadmicas e de pesquisa, ONGs, integrantes da Igreja Catlica
(egressos do movimento religioso denominado Teologia da Libertao), servidores pblicos, alm de prefeitos
e parlamentares progressistas. Por ocasio do processo de conquista da nova Constituio Brasileira (1987),
foi criado o Frum pela Reforma Urbana com a nalidade de unicar todas as iniciativas dos movimentos
urbanos que faziam reivindicaes especcas e fragmentadas naquele momento. O Movimento Nacional de
Reforma Urbana constituiu uma experincia rara de movimento social que reuniu diferentes setores em torno
de alguns pontos prioritrios da poltica urbana que ganharam unanimidade. Esses pontos foram organizados
em uma agenda que constituiu uma proposta de Emenda Constitucional de Iniciativa Popular, subscrita por
131 mil eleitores, que foi apresentada Assembleia Nacional Constituinte. Pela primeira vez na histria do
Brasil, a Constituio Federal passou a contar com um captulo dedicado ao tema das cidades e incorporar a
funo social da cidade e a funo social da propriedade
16
.
15. Ver a respeito a pesquisa do Laboratrio de Habitao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (LABHAB) da Universidade de So
Paulo: Preo de desapropriaes de terras limites s polticas pblicas. 2001 www.fau.usp/labhab.
16.A Iniciativa Popular de Reforma Urbana foi apresentada, em plenrio, por essa autora Assembleia Nacional Constituinte em 1987.
16
Os movimentos de luta por moradia, sempre maioria no Frum de Reforma Urbana,
passaram a se preocupar com a localizao da moradia na cidade e a reetir sobre a
necessidade de reivindicaes menos imediatas como a mudana dos parmetros que
regiam a propriedade fundiria no Brasil. A conscincia histrica sobre a ilegitimidade da
propriedade ociosa teve origem nos movimentos de camponeses que, durante toda a
histria do Brasil, enfrentaram a oposio dos latifundirios, tambm conhecidos como
coronis. Estes comandavam milcias privadas e tinham poder de vida e morte sobre
escravos, que constituam a maior parte da fora de trabalho at o nal do sculo XIX e a
populao branca que, desterrada e deslocada no modo de produo escravista, dependia
dos mencionados coronis para sua sobrevivncia.
A primeira proposta de Reforma Urbana no Brasil, denida em um Congresso de
Arquitetos, em 1963, incorporou o conceito da propriedade ociosa como ilegtima, a
partir da cultura herdada da Reforma Agrria. Nessa proposta, uma das razes do Estatuto
da Cidade, a questo da terra era vista como central para a transformao que o pas
demandava. Nela estava presente, ainda, a criao de um organismo nacional que dirigisse
a poltica urbana e habitacional. Nesse perodo, que antecedeu o golpe militar de 1964, a
sociedade brasileira estava mobilizada em torno das Reformas de Base. Propostas com
signicativa base popular eram elaboradas por intelectuais, prossionais, acadmicos e
lderes sociais e sindicais e tratavam de temas como educao, sade, administrao
pblica, cultura, alm das Reformas Agrria e Urbana.
A primeira etapa (1964) da represso ditatorial contra essa ofensiva de movimentos
sociais e sindicais se abateu sobre os setores populares. A segunda (1969) alcanou os
recalcitrantes opositores que tinham origem nas classes mdias: estudantes, jornalistas,
intelectuais, professores, deputados e senadores, prefeitos, governadores, entre
outros. Cassaes, tortura, censura, assassinatos promovidos pelo Regime Militar, que
se instalou no poder em 1964, tiveram o efeito de varrer as propostas de reforma de
todas as agendas e at das memrias durante muito tempo. A proposta dos arquitetos
foi incorporada pelo Regime Militar que a aplicou pelo avesso, constituindo um aparato
institucional tecnocrtico, fortemente centralizado, de poltica habitacional, de transporte
e de saneamento, ignorando a questo fundiria. Considerando o vigoroso movimento
de construo de moradias e sistemas de saneamento que caracterizou essa poltica,
podemos dizer que foi bem-sucedido para seus propsitos (gerar empregos) embora
tenha privilegiado a classe mdia em detrimento da maioria da populao.
Em meados da dcada de 1970, a emergncia dos movimentos sociais urbanos
reivindicando melhores condies de vida se d ainda quando a participao poltica
na sociedade era bastante cerceada. Essas mobilizaes cresceram acompanhando
a exigncia generalizada por liberdades polticas. nesse contexto que surgem as
prefeituras de um novo tipo e uma nova escola de urbanismo.
17
As prefeituras democrticas e a nova escola de urbanismo
Paralelamente ao retorno dos movimentos sociais cena poltica, ainda sob contexto
da ditadura, tm incio as experincias democrticas de administrao municipal
(excluindo as capitais cujos prefeitos eram indicados por governadores que, por sua vez,
eram indicados pelas autoridades da Ditadura) com a eleio de prefeitos progressistas.
Comea um novo perodo no qual se colocavam em prtica propostas elaboradas
nas mobilizaes e organizaes populares. Arquitetos, engenheiros, advogados,
assistentes sociais, gegrafos dedicaram-se a formular, por meio de processos
democrticos, novos programas e novas formas de gerir as cidades. Programas de
urbanizao e regularizao fundiria de favelas com novas formas de posse segura de
imveis, programas voltados para a sade das mulheres, programas de urbanizao de
bairros perifricos, assistncia jurdica gratuita populao pobre, solues de moradias
individuais ou coletivas com assistncia tcnica de arquitetos e engenheiros, preveno
e recuperao de reas de risco geotcnico, esgoto condominial, componentes pr-
fabricados de argamassa armada para infraestrutura ou equipamentos coletivos, novas
tcnicas de urbanizao de crregos a cu aberto (condenando o tamponamento
de crregos), entre outros, comearam a incorporar a participao da populao
nas decises das administraes pblicas. Com o m da proibio da eleio direta
dos prefeitos das capitais (1985), essa dinmica ganha novo impulso com prefeitos
progressistas administrando grandes cidades como Porto Alegre e So Paulo
17
. O
oramento participativo realizado em Porto Alegre talvez tenha sido a experincia mais
marcante de controle social sobre os recursos pblicos municipais nesse perodo.
Recuperar a bandeira da Reforma Urbana aps 24 anos de muita represso
reunindo movimentos populares que se reproduziam nas cidades de todo o Pas;
debater agendas de polticas locais, de organizao e de demandas sociais por melhores
condies de vida; realizar experincias nicas e inditas de participao social em
vrios municpios brasileiros disputando a aplicao do fundo pblico; alargar o espao
das liberdades democrticas desaando o poder ditatorial com ocupaes de terras
urbanas, todos esses acontecimentos promoveram um ambiente de euforia e conana
entre os militantes. Enquanto a globalizao neoliberal desmontava o welfare state nos
pases centrais, no Brasil vivia-se um ambiente de muita agitao e esperana.
Apesar da presso constante do Frum de Reforma Urbana, a regulamentao dos
captulos 182 e 183 da Constituio Federal foi aprovada no Congresso Nacional apenas
13 anos depois, sob a forma da lei federal n 10.257/2001, o Estatuto da Cidade.
Este forneceu nova base jurdica para o tratamento da propriedade urbana. Do ponto
de vista formal, a mudana no foi pequena; imps limitaes antes impensveis, no
Brasil, ao direito de propriedade.
17. Ver a respeito MARICATO, E. Fighting for Just cities in capitalism periphery. In
MARCUSE, P. and others (org.) Searching for the just city. London/ NY: Routledge, 2009.
18
Aps a eleio de Luiz Incio Lula da Silva, em 2003, e a criao do Ministrio das
Cidades, que tambm era uma reivindicao da agenda dos movimentos sociais urbanos,
tem incio uma nova etapa de avano das demandas sociais.
Em 2004, o investimento em habitao e saneamento retomado aps praticamente 24
anos de uma trajetria errtica marcada pela ausncia do investimento e pela destruio dos
rgos pblicos que tinham competncia executiva sobre o assunto, com raras excees
a Companhia de Saneamento do Estado de So Paulo (Sabesp) a principal exceo.
Nesse mesmo ano (2004), foi criado o Conselho das Cidades, um organismo consultivo
que reunia lideranas sociais, sindicais, empresariais, acadmicas, prossionais, entre
outras. Foram aprovadas duas leis federais que compunham a agenda do movimento de
reforma urbana: a Lei Federal que instituiu o marco regulatrio do Saneamento Ambiental
(contrariando perspectiva de privatizao que estava em disputa h 13 anos) e a Lei Federal
que criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Essa lei condicionou os
repasses de recursos federais existncia de Planos Habitacionais, Conselhos e Fundos
estaduais e municipais.
Aparentemente, essas e outras conquistas no deixavam dvidas de que o rumo
tomado havia sido vitorioso. At mesmo a criao do Ministrio das Cidades, que era uma
reivindicao do documento dos arquitetos de 1963 e que se realizou 40 anos depois,
poderia ser considerada uma grande vitria e um resgate da antiga luta.
19
Uma poltica urbana para o Brasil: a sucesso de vitrias do movimento
Uma signicativa lista de vitrias do Movimento Nacional pela Reforma Urbana tem seguimento s
primeiras experincias nas prefeituras democrticas no incio dos anos 1980, passando pela crescente
expanso e organizao dos movimentos sociais urbanos.
Vamos relacionar, abaixo, quais foram as principais conquistas sociais ocorridas nesse perodo.
1987 Emenda Constitucional de Iniciativa Popular subscrita por seis entidades da
sociedade civil. Criao do Frum Nacional de Reforma Urbana formado por
entidades da sociedade civil.
1988 Promulgao da Constituio Federal com dois captulos voltados para o tema
urbano, pela primeira vez na histria do Pas.
1991 Apresentao de Projeto de Lei do Fundo Nacional de Habitao Popular como iniciativa
da sociedade civil, contendo assinatura de um milho de eleitores (aprovado na Cmara
Federal como Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social em 2005).
2001 Promulgao da Lei Federal Estatuto da Cidade, que regulamenta a Constituio
Federal de 1988 em especial a Funo Social da Propriedade.
2003 Criao do Ministrio das Cidades. Realizao da Conferncia Nacional das Cidades
resultado de um processo participativo que envolveu 3.400 municpios, todos os
Estados da Federao e contou com mais de 2.500 delegados eleitos para debater
a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (outras conferncias aconteceram
em 2005 e 2007).
2004 Criao do Conselho Nacional das Cidades como rgo consultivo do Ministrio das
Cidades. Criao do Programa Nacional de Regularizao Fundiria Urbana.
2005 Aprovao da Lei Federal que institui o marco regulatrio do Saneamento Ambiental
(contrariando perspectiva de privatizao que estava em disputa h 13 anos).
2005 Aprovao da Lei Federal do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social que
implicou a criao de um fundo e conselho especco com participao social, alm
de condicionar o repasse de recursos federais existncia de Planos Habitacionais,
Conselhos e Fundos estaduais e municipais. Nesse mesmo ano, foi lanada a
Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo prevendo a elaborao do Plano
para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes
.
20
Em 2007, em sua segunda gesto, o governo Lula lana o Plano de Acelerao do Crescimento
(PAC) retomando investimentos nas reas de habitao e saneamento, abandonados h
praticamente 25 anos. O PAC constitui um plano keynesiano ou simplesmente um conjunto de
obras que pretende recuperar parte da infraestrutura voltada produo (portos, ferrovias, rodovias,
usinas geradoras de energia) e parte da infraestrutura social e de habitao. Pelo PAC esto
previstos os investimentos de R$ 106 bilhes em habitao
18
e R$ 40 bilhes em saneamento
(gua e esgoto) entre 2007 e 2010. O programa de urbanizao de favelas prioritrio para o
investimento dos recursos oramentrios federais no contexto do PAC.
Em 2009, como resposta crise internacional iniciada em setembro de 2008, o Governo Federal
lanou o Programa Minha Casa, Minha Vida que pretende nanciar a construo de um milho de
moradias tendo como protagonista o mercado privado. Mas, pela primeira vez na histria do Brasil,
est presente um montante de subsdios R$ 16 bilhes para nanciar a moradia social.
Motivos para reexo e novos desaos
Apesar da euforia que acompanhou os movimentos sociais, apesar das gestes
democrtico-populares, apesar da nova poltica urbana e das importantes conquistas
legislativas as cidades pioraram, nesse perodo, de um modo geral, no Brasil. E no foi
apenas no Brasil que as cidades apresentaram um aumento da pobreza, do desemprego,
das favelas, dos moradores de rua, das crianas abandonadas e da violncia como j foi
destacado aqui. Fez parte desse quadro um aumento explosivo da dvida pblica cujos juros
drenaram grande parte dos recursos pblicos para o mercado nanceiro
19
. A herana de 25
anos de neoliberalismo no ser superada facilmente. Se retornamos ao tema na concluso
desta apresentao para alertar para o rescaldo desses tempos que baniram os subsdios,
os direitos universais, a solidariedade, a fraternidade, os projetos coletivos, comunitrios e
sociais. Enm, no reino absoluto da mercadoria, tudo deve ser pago e a preo de mercado.
18. Os recursos nanceiros do PAC Habitao so oriundos do mercado privado
SBPE ou poupana privada (39%), de um fundo semipblico Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS), espcie de fundo desemprego formado
por contribuio salarial (35%), contrapartida de Estados e Municpios (17%) e
oramento da Unio (9%) Fonte: www.brasil.gov.br/pac.
19. Entre numerosas obras ver TOUSSAINT, E. Bolsa ou a vida: a dvida externa
do terceiro mundo. So Paulo, Fundao Perseu Abramo, 2002.
21
No apenas no Brasil que est em curso uma verdadeira febre participativa promovida por entidades
governamentais, ONGs, partidos polticos, movimentos sociais etc. Do Banco Mundial Via Campesina
a palavra de ordem participao. O governo Lula promoveu 40 Conferncias Nacionais organizadas a
partir dos municpios, passando pelos governos estaduais e entidades sociais at alcanar o nvel federal.
Os temas so abrangentes: Juventude, Igualdade Racial, Direito dos Idosos, Poltica Cultural, Direitos da
Mulher, Direito dos Portadores de Decincia, Direitos da Criana e do Adolescente, Sade, Meio Ambiente,
Segurana Pblica, entre outras. Participaram dessas conferncias, a partir de 2003, dois milhes de
pessoas. As trs Conferncias Nacionais das Cidades (2003, 2005, 2007) tiveram a participao de mais
de 1.500 delegados eleitos em cada uma delas. No entanto, esse movimento participativo parece no ter
logrado transformar de modo signicativo a qualidade da democracia e o quadro de excluso urbana
20
.
A implementao do Estatuto da Cidade tem deixado muito a desejar desde sua promulgao em 2001
(ver o captulo escrito por Edsio Fernandes nessa publicao). O padro injusto e insustentvel de ocupao
da terra urbana, que tem sido vigente durante sculos, ainda no mudou.
As foras contrrias implementao da funo social da propriedade, seja na sociedade civil, seja no
interior do poder judicirio, legislativo ou executivo tm usado diversos artifcios para protelar sua aplicao.
A Constituio Federal de 1988 exigiu uma lei complementar o Estatuto da Cidade que foi aprovada
apenas 13 anos depois. A Constituio e o prprio Estatuto exigiram ainda que a funo social da propriedade
e outros preceitos se subordinassem ao Plano Diretor municipal. A maior parte dos PDs municipais, por
sua vez, est remetendo os instrumentos que regulam a funo social da propriedade para lei municipal
complementar. Muitos municpios brasileiros ainda no tm aprovadas essas leis complementares e muitos
elaboraram PDs genricos, cheio de boas intenes, mas sem efetividade.
Por outro lado, muitos governos municipais e vereadores progressistas se apoiam na lei para transformar
a realidade em diversos pontos do pas. O Ministrio das Cidades mantm um programa de regularizao
fundiria, indito na instncia federal, que comea a apresentar os primeiros resultados e vencer as
resistncias conservadoras. Com toda a diculdade de implementao o Estatuto da Cidade anuncia um
novo futuro. Ns podemos dizer que uma parte do caminho j foi percorrida. De fato, aprovar a lei apenas
uma parte do caminho. Resta continuar a tarefa de coloc-la em prtica. Essa tarefa no apenas do Estado,
dos governos e dos tcnicos. Ela tambm, e principalmente, uma tarefa da sociedade.
20. preciso reconhecer que h um esforo de distribuio de renda pelo governo federal desde 2003. O Bolsa- famlia, um
programa que pretende assegurar uma renda mnima aos 40% mais pobres da populao, atinge mais de 11 milhes de famlias
(2009). Ele se destina populao classicada como abaixo da linha de pobreza (com renda per capita entre R$60 e R$120) ou
extrema pobreza (at R$60 per capita). O Programa tem condicionalidades: a obrigatoriedade da famlia manter as crianas e jovens
at 17 anos na escola, o calendrio de vacinas dia e o atendimento pr-natal a gestantes.
Entre 2002 e 2007 cerca de 20 milhes de pessoas deixaram as classes E e D e passaram a ser classicadas na classe C (critrios
IBGE). Saram da misria 9,7 milhes de brasileiros entre 2003 e 2007. O salrio-mnimo teve um aumento real de 32% nesse mesmo
perodo. O Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf) recebeu R$8,4 bilhes no ano agrcola de 2006/2007 e uma poltica de
crdito consignado abriu a perspectiva de setores de renda mdia baixa contrarem pequenos emprstimos (Governo Federal, 2008).
22
23
Evaniza Rodrigues e Benedito Roberto Barbosa
Com a retomada do processo democrtico, a partir da dcada de 1980, a presena dos
movimentos de moradia no cenrio das lutas sociais no Brasil tornou-se um dos fatores
fundamentais no enfrentamento da questo urbana, atuando no desenvolvimento de propostas e
de reivindicaes junto ao poder pblico, em aes diretas de ocupao de imveis, na resistncia
a despejos e reintegraes de posse, ou ainda como um dos agentes participantes nos novos
programas habitacionais.
Hoje, falar de programas ou polticas de habitao ecientes requer, necessariamente, apresentar
propostas nas quais a populao seja sujeito e tenha papel decisivo na sua denio e implantao.
Talvez seja esta a grande conquista desses movimentos, nascidos a partir da base e de necessidades
concretas, no bojo do ressurgimento dos movimentos populares no perodo nal da Ditadura.
De fato, apesar da represso aos movimentos populares nos anos de chumbo da Ditadura, os
movimentos de moradores de loteamentos irregulares e o Movimento de Defesa dos Favelados
(este de carter nacional) j atuavam desde meados da dcada de 1970. Nessa poca, em que o
Brasil viveu um processo de expanso das periferias acompanhado por srios problemas urbanos,
apareceu uma innidade de movimentos espontneos que, com apoio da Igreja Catlica, de
prossionais e entidades comprometidas ou de outros movimentos populares, se articularam no
bairro, na favela e em determinadas regies das cidades e lutaram por melhores condies de vida.
Grandes e numerosas ocupaes de terra nas periferias das metrpoles impulsionaram as
organizaes que, com o decorrer do tempo, estabeleceram uma articulao entre as reivindicaes
pontuais e especcas e as agendas mais amplas ligadas ao direito Cidade. Em nvel nacional,
a necessidade e o desejo de articular-se surgem medida que se aprofunda a crtica poltica
habitacional ocial do governo federal, marcada na poca pela excluso das famlias mais
pobres e pela diculdade de acesso aos seus recursos.
Nesse sentido, a iniciativa das Caravanas a Braslia, a partir de 1988, levou esses
grupos a mostrar sua cara na capital do Pas e a reunir movimentos para aes conjuntas.
Em 1990, com o I Seminrio Nacional de Moradia Popular, realizado pelo Conselho
Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), em So Paulo, que contou com participao
de grupos de todas as regies, inicia-se uma articulao nacional e a mobilizao pelo
projeto de lei de iniciativa popular do Fundo Nacional de Moradia Popular.
Tambm, a partir do nal da dcada de 1980, houve a eleio de administraes municipais
democrticas e populares em vrios pontos do Pas. Este fator, somado s mudanas no
papel dos municpios que, depois da Nova Constituio de 1988, passaram a ter maior
importncia na conduo das polticas sociais e em especial, da habitao, trouxe para os
movimentos nova frente de luta: estes passaram a atuar em parceria com o poder local.
Essa mudana, longe de superar os conitos, d uma nova lgica s lutas sociais. Esses
movimentos se somaram ao movimento da reforma urbana, que j havia se formado na
elaborao, mobilizao e presso pela Emenda Popular da Reforma Urbana no processo
constituinte. Alm disso, passaram a atuar nos programas de produo habitacional, ao
mesmo tempo em que mantiveram e aprofundaram a presso sobre as prefeituras.
De todo esse processo surgem, nos anos 1990, o Movimento Nacional de Luta por Moradia
(MNLM) e a Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP), fortalecendo a pauta especca
da moradia popular. Alm deles, a agenda do movimento comunitrio sistematizada
pela Confederao Nacional de Associaes de Moradores (Conam), fundada em janeiro
de 1982, que agregava, desde ento, grande heterogeneidade de entidades liadas
muturios, associao de moradores em bairros perifricos e movimentos de sem-teto. Em
1993 fundada a Central dos Movimentos Populares (CMP) que buscava articular diferentes
movimentos populares urbanos. A partir de ento, passam a existir quatro movimentos
populares nacionais ligados luta por moradia: CMP, Conam, MNLM e UNMP.
Os quatro movimentos participam do Frum Nacional da Reforma Urbana, articulando
a luta pelo direito moradia e o direito cidade. Somam-se a estas entidades nacionais,
inmeros outros movimentos de carter local ou regional que atuam cotidianamente nas
lutas por moradia. As entidades nacionais possuem diversas bandeiras em comum, embora
apresentem formas de organizao e propostas diferenciadas. Foram elas que, de forma
conjunta, apresentaram o primeiro Projeto de Iniciativa Popular do Pas dispondo sobre
a criao do Fundo e Conselho Nacional de Habitao de Interesse Social, com mais de
um milho de assinaturas, aprovada em 2005 pelo Congresso Nacional e sancionada pelo
presidente Lula em 2006. Tal proposta teve tanto impacto que, hoje, diversos pases da
Amrica Latina possuem iniciativa de mesma natureza.
A partir de 2001, estabeleceu-se uma articulao mais estvel entre essas entidades, o
que tem garantido seu protagonismo nas principais agendas da reforma urbana no Pas. Essa
articulao tambm se manifesta nas Conferncias Nacionais das Cidades, realizadas a cada
dois anos a partir de 2003. Por meio da elaborao de uma estratgia e uma pauta conjunta,
as entidades nacionais de luta por moradia tm conseguido eleger os conselheiros que
representam o segmento dos movimentos populares no Conselho Nacional das Cidades.
24
A luta pelo Estatuto da Cidade
Se existe uma questo que trava o avano da reforma urbana no Brasil, esta questo a enorme concentrao da terra
urbana e a fora que a propriedade privada possui num modelo de cidade excludente e concentrador de riquezas e bens.
O Captulo da Poltica Urbana foi uma tentativa de estabelecer na Constituio de 1988, por meio dos artigos 182 e
183, alguns limites ao direito de propriedade.
No nosso entendimento, os conitos advindos entre o direito absoluto de propriedade e a necessidade que esta
cumpra sua funo social nunca foram realmente resolvidos e esto em franco recrudescimento em nossas cidades.
Prova disso que os artigos 182 e 183 da Constituio s foram regulamentados em 2001, com o Estatuto da
Cidade, aps mais de 13 anos de lutas e mobilizaes do Frum Nacional da Reforma Urbana e mais um conjunto
enorme de organizaes em todo o Brasil.
A Luta pela implementao do Estatuto
Aps sua aprovao, intensicou-se o processo de apropriao e difuso do contedo do Estatuto
da Cidade pelos diversos movimentos populares, assim como pelos demais segmentos sociais.
Independente do nvel de conhecimento e tambm de compreenso da complexidade de seu contedo,
imediatamente o Estatuto da Cidade passa a ser visto como uma vitria da luta do movimento pela
reforma urbana, uma conquista resultado dos tantos anos de mobilizao e presso.
Mas a lei precisa ser efetivamente implementada e para isso, o Frum Nacional pela Reforma Urbana,
muitas universidades, ONGs e movimentos realizaram inmeros cursos de capacitao sobre o contedo
do Estatuto da Cidade. Nestes cursos, a lei no era divulgada de forma neutra, mas sim apresentada a
partir de uma viso especca: a da reforma urbana, do direito cidade e da democratizao da terra e
da propriedade urbana. Esses cursos respondiam necessidade de capacitar e tornar os instrumentos
do Estatuto da Cidade comum populao, como elemento no de uma poltica dissociada da realidade
concreta, mas do dia a dia das comunidades, sobretudo como instrumento para a transformao social
que atua sobre o cotidiano.
Mais do que seus instrumentos, foram os trs princpios do Estatuto da Cidade cumprimento
da funo social da cidade e da propriedade; justa distribuio dos nus e benefcios do processo de
urbanizao; e a gesto democrtica da cidade que levaram a mensagem que mobiliza os movimentos
na defesa e na presso sobre o poder pblico municipal para sua implementao.
Outro ponto a se destacar que, a partir da aprovao, a implementao do Estatuto da Cidade passa
a ser uma bandeira constante nas mobilizaes dos movimentos nacionais e de suas bases locais. Seja
de forma mais ampla, seja utilizando-a na justicativa das reivindicaes pontuais, o Estatuto da Cidade
reivindicado e cobrado das autoridades pblicas em todos os nveis de governos.
A Carta pela implementao do Estatuto da Cidade, aprovada no Encontro Nacional pelo Direito
Cidade no Rio de Janeiro, em julho de 2002, com a participao de diversos movimentos populares e dos
demais segmentos sociais, constitui-se num documento de orientao dos diferentes atores sobre a Lei e,
ao mesmo tempo, num manifesto poltico que contm os princpios do movimento pela reforma urbana.
25
Elaborao e implementao dos Planos Diretores
A exigncia pelo Estatuto da Cidade de elaborao dos planos diretores municipais, bem como a
denio de um prazo para isso, deu incio a um grande processo de mobilizao tambm junto aos
movimentos populares. O conceito de plano diretor participativo passou a qualicar discusses e
presses sobre os Executivos municipais.
A primeira batalha a ser travada foi, na maioria das cidades, exatamente a questo da participao
da sociedade. Argumentos autoritrios ou tecnocrticos questionavam a capacidade de a populao
participar da elaborao dos planos. A tradio de planos diretores feitos por especialistas, em geral
por consultorias contratadas e sem nenhum dilogo com a cidade, ainda hoje, permeia as prticas de
planejamento. Tampouco havia um consenso ou uma norma para avaliar o que se podia ou no qualicar
de participativo. A edio da Resoluo 25 do Conselho das Cidades
1
, em maro de 2005, deu melhor
denio sobre o processo participativo, com orientaes para a sua efetivao.
No entanto, foram inmeros os casos de conitos nos municpios sobre o tema da participao. Por
meio de presses, manifestos e tambm demandas ao Ministrio Pblico e ao Judicirio, os movimentos,
articulados com outros segmentos, exigiram participar no s das audincias pblicas, mas de todo o
processo de elaborao. Foram batalhas que levaram meses e algumas delas conseguiram interromper
ou alterar o processo, garantindo alguma reverso em favor da sociedade. Em diversas cidades, aes
civis e representaes no Ministrio Pblico, Defensorias Pblicas e mobilizaes do povo nas Cmaras
Municipais e Prefeituras questionaram a forma de elaborao de planos diretores e tambm o seu
contedo depois de aprovado.
Foi o caso de Salvador/BA, onde todo o processo foi conturbado e questionado pela sociedade, durante
e depois de sua aprovao. O Ministrio Pblico chegou a suspender a tramitao do plano, que depois
foi retomada. Outras capitais como Fortaleza/CE, Rio de Janeiro/RJ, Curitiba/PR, So Lus/MA, alm da
reviso do Plano Diretor Estratgico de So Paulo/SP tiveram seus planos questionados judicialmente
por no cumprirem com a exigncia de participao popular. Em So Paulo, uma Frente em Defesa do
Plano Diretor Estratgico tenta, de todas as formas, barrar a iniciativa do prefeito Gilberto Kassab (DEM)
e da Cmara Municipal de revisar o Plano em benefcio do capital imobilirio da cidade.
Conquistado algum canal de participao, tratava-se de ocup-lo, apresentando propostas de interesse
para os movimentos populares. Muitas vezes, a luta por conquistar espaos participativos foi mais difcil
do que a prpria luta pela aprovao de propostas concretas.
Outra disputa que se deu em muitos municpios foi relacionada linguagem utilizada nas discusses
dos Planos Diretores. Um processo de participao requer a utilizao de linguagem e mecanismos
que a favoream. Nesse sentido, ao mesmo tempo em que lutavam para traduzir os planos para uma
linguagem mais acessvel, enfatizando os aspectos centrais, as lideranas populares esforavam-se para
se apropriar de conceitos mais tcnicos, sem, no entanto perder, a sua perspectiva poltica.
1. A Resoluo 25, de 18 de maro de 2005, emite orientaes e recomendaes
aos municpios sobre a coordenao compartilhada com a sociedade, a
realizao de audincias pblicas e de um calendrio de discusso.
26
Certamente um dos temas que mais mobilizou os movimentos na elaborao dos planos
diretores foi a conceituao e demarcao de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).
Assistimos a esforos coletivos de listar, demarcar as reas. No caso das ZEIS j ocupadas por
favelas e outros tipos de assentamentos precrios, a preocupao era no deixar ningum
de fora, pois a demarcao da rea como ZEIS eleva a noo de segurana da posse, embora
no a garanta explicitamente. No caso da denio e demarcao das ZEIS em reas vazias,
a m de destin-las para habitao popular, houve muito mais diculdade. A primeira delas
na prpria denio de seus parmetros como faixa de renda a ser atendida, usos possveis,
tamanho do lote ou da moradia, entre outros. Depois, em relao demarcao dos lotes em
plantas. Muitas vezes o plano previu o instrumento, mas no demarcou reas para aplic-lo,
tornando-o incuo. Em outras situaes, o poder pblico subdimensionou a quantidade de
ZEIS necessrias e no demarcou aquelas de maiores conitos com interesses econmicos.
Um bom exemplo que contraria essa regra foi no municpio de Taboo da Serra, no estado de
So Paulo, onde a quantidade de metros quadrados demarcados como ZEIS foi proporcional
magnitude do dcit habitacional da cidade, visando a atend-lo completamente.
Contrariando a lgica da expulso da populao mais pobre para as periferias das cidades,
alguns municpios demarcaram ZEIS em reas centrais, experincia esta conjugada luta dos
movimentos por moradia nos centros e a inmeros processos de ocupao de imveis vazios
ou abandonados, pblicos e particulares.
Mais um ponto de conito se vericou quando da denio de grandes projetos urbanos,
ampliao de vias, operaes urbanas, projetos de revitalizao em reas onde se encontram
assentamentos populares ou prximos a eles. A lgica da excluso se demonstra a mais
perversa, onde o poder pblico permitiu a ocupao, com sua omisso ou conivncia,
enquanto no havia interesses do capital imobilirio e a rea era considerada degradada. Ao
melhorar o local, essa populao expulsa, de forma violenta, pelas aes de reintegrao
de posse, com medidas administrativas, ou de forma tcita, com o encarecimento dos
aluguis e do custo de vida. Em poucos, mas exemplares casos, conquistou-se a permanncia
da populao no local. Nesses casos, a mobilizao e a organizao da comunidade foram
fundamentais para que os instrumentos jurdicos fossem efetivamente aplicados.
Podemos constatar, ainda, a participao dos movimentos em temas que, primeira vista,
no interferem diretamente na luta especca por moradia, mas cidade como um todo ou a
alguma parte da cidade em especial. o caso da luta contra a verticalizao da orla de
cidades litorneas, ponto de conito entre a especulao imobiliria consorciada s grandes
construtoras e os movimentos sociais urbanos. Esses interesses voltam a se enfrentar em
toda a denio de zoneamento, potencial construtivo, gabarito, onde muitas vezes, os
movimentos populares tambm assumem como pauta a democratizao da cidade.
27
Nesses e em inmeros outros casos, tem ocorrido a articulao dos movimentos populares com
entidades prossionais, ONGs de carter urbano, entidades ambientalistas, igrejas e entidades de
setores sociais de classe mdia para atuar conjuntamente nas discusses do plano diretor, formulando
propostas e conquistando o papel de interlocutores junto s prefeituras no processo de elaborao e
aprovao dos planos diretores.
J a relao com o legislativo municipal tem sido mais conituosa. Permeados por interesses pontuais,
quase sempre o plano diretor que foi discutido e consensualizado com o Poder Executivo, acaba por
receber emendas que, se no alteram os conceitos bsicos do plano, introduzem alteraes localizadas
que descaracterizam sua implementao e geram inmeros conitos no processo de aprovao.
Cabe destacar, ainda nesse tema, a criao, em setembro de 2004, pelo Ministrio das Cidades e
pelo Conselho Nacional das Cidades, por meio da Resoluo n 15, de uma Campanha Nacional de
Sensibilizao e Mobilizao visando elaborao e implementao dos planos diretores participativos,
com o objetivo de construir cidades includentes, democrticas e sustentveis, com os seguintes eixos:
Incluso territorial assegurar aos pobres o acesso a lerra urbanizada e ben localizada, garanlindo,
tambm, a posse segura e inequvoca da moradia das reas ocupadas por populao de baixa renda;
Gesto democrtica oferecer inslrunenlos que asseguren a parlicipaao efeliva de quen vive e
constri a cidade nas decises e na implementao do Plano; e
Justia social dislribuiao nais jusla dos cuslos e beneficios do desenvolvinenlo urbano.
A campanha, lanada em 2005, foi coordenada por instituies integrantes do Conselho das Cidades
e de ncleos estaduais. Os ncleos estaduais, tambm compostos pelos segmentos integrantes do
Conselho das Cidades, zeram o trabalho de mobilizao, capacitao, acompanhamento, formao de
multiplicadores e divulgao. Uma das grandes preocupaes da Campanha foi estender a discusso do
Estatuto da Cidade aos municpios fora dos circuitos tradicionais de discusso das regies metropolitanas.
As entidades dos movimentos populares participaram intensamente da Campanha, na coordenao
nacional e nos ncleos estaduais, tendo sido protagonistas em diversos deles. Para os movimentos, o objetivo
tambm era o de romper a cultura que via os planos como algo tcnico e descolado das lutas cotidianas, alm
de reforar, junto aos executivos e legislativos municipais, a obrigatoriedade dos processos participativos.
Mais complexa, no entanto, tem sido a implementao desses mesmos planos. Longe de cumprir
com a meta de que o plano diretor seja um orientador do crescimento e dos investimentos na cidade,
muitos deles foram abandonados logo aps sua implementao. Em muitos casos, o plano exige a
regulamentao, por meio de lei especca, dos instrumentos aprovados, o que demanda nova batalha no
legislativo. Em outros casos, mesmo com os instrumentos aprovados e prontos para ser implementados,
o Executivo municipal simplesmente no os utiliza. Mudanas de gesto tambm tm interferido na sua
aplicao, devido aos diferentes interesses que se alternam, assim como as presses por mudanas
pontuais, como ampliao da zona urbana, que muitas vezes desvirtuam os objetivos aprovados.
28
A diculdade de implementao dos planos acaba, muitas vezes, frustrando aqueles
movimentos que participaram da luta e pressionaram pela aprovao de propostas,
mas no conseguiram ver os resultados concretos dos instrumentos, levando a um
questionamento da sua eccia e desanimando algumas lideranas.
Isso mostra que bastante importante a construo de mecanismos de
participao e acompanhamento da execuo dos planos. Os movimentos tm
lutado pela criao de conselhos municipais da cidade, mas enfrentam no s
resistncia na criao destes, como tambm a fragmentao e falta de marco jurdico
especco. Alguns municpios criaram conselhos de habitao (exigncia da lei
11.124 de 2005
2
), conselhos de poltica urbana, conselhos de transporte, conselhos
de meio ambiente etc., mas, em geral, estas instncias no se articulam entre si,
reetindo a ausncia de um olhar mais integral sobre a cidade. A fragmentao
das instncias de participao reete a fragmentao das polticas e tambm dos
interesses envolvidos na construo das cidades.
Regularizao fundiria
Olhar um retrato de um bairro na periferia de uma das nossas
grandes cidades sem que haja a legenda com a indicao do local
pode nos remeter para qualquer outra cidade brasileira. A face amarga
da segregao de nossas periferias literalmente a mesma em
todas as metrpoles, e em todas as cidades, onde as casas com
tijolos sem reboco ou de madeira do um aspecto avermelhado, num
verdadeiro mosaico de casas e barracos que se apertam em beiras de
rios e encostas de morros ou se espraiam em enormes territrios.
Para esse povo restam as sobras das cidades. So territrios
abandonados pelo poder pblico, ou marcados por forte clientelismo,
em que os servios s chegam com muita presso social. No h
escolas, creches, transporte de qualidade, espaos de lazer etc.
Agep, cantor popular no Brasil, retratou esta dura realidade em sua
msica que diz: Moro onde no mora ningum, onde no passa
ningum, onde no vive ningum...
O Estatuto das Cidades com seus instrumentos de regularizao
fundiria e a Medida Provisria 2.220/2001, so marcos positivos na
luta contra esta dura realidade. Tais instrumentos por si s no induzem
a nenhuma mudana de paradigma, mas abrem possibilidades que
antes no existiam de garantia de segurana na posse.
2. A Lei 11.124/ 05, que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, exige a formao de
conselho municipal de habitao ou congnere para que o municpio o integre e possa receber recursos
do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Este Sistema ainda se encontra em implantao.
29
O artigo nono do Estatuto da Cidade estabelece que: aquele que possuir como
sua rea ou edicao urbana de at 250 m
2
, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde
que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. E a Medida Provisria 2.220/01
diz em seu artigo primeiro: que aquele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu,
por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, at 250m
2
de imvel pblico situado
em rea urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso
de uso especial para ns de moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que no
seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural.
Estes instrumentos jurdicos, a Usucapio e a Concesso de Uso Especial para ns de
Moradia, referem-se a um direito do cidado que pode ser buscado de forma individual
ou coletiva, por iniciativa do morador, da Associao de Moradores ou pelo poder pblico.
Este movimento pela busca do direito exige organizao, capacidade de presso, apoio
tcnico jurdico social, e muitas vezes recursos nanceiros. Em que pese algumas timas
iniciativas, as aes que visam o acesso moradia e a segurana da posse por meio da
regularizao fundiria ainda patinam frente aos milhes de pessoas que vivem em favelas
e loteamentos populares espalhados por todos os cantos do pas.
para desanimar? lgico que no. H, de fato, inegveis avanos e os marcos
regulatrios vo evoluindo na medida das diculdades, e sem dvida , a partir da
regulamentao do Estatuto da Cidade, que se coloca cada vez mais na ordem do dia a
necessidade de superar este enorme desao.
A 4 Conferncia Nacional das Cidades far esta reexo no seu eixo temtico 2, sobre
A aplicao do Estatuto da Cidade e dos planos diretores e a funo social da propriedade
do solo urbano (texto base da 4 Conferncia das Cidades).
Vejam que o Conselho Nacional das Cidades, ao rmar este eixo temtico, prope amplo
debate nacional sobre a eccia dos instrumentos, uma reexo sobre o nosso marco
regulatrio atual e sua capacidade (ou no) de garantir a funo social da propriedade e
melhorar, de fato, a vida dos pobres nas cidades.
Olhando por esse ngulo, no se trata de garantir apenas um ttulo de propriedade
ou posse da moradia, mas a efetiva mudana nas precrias condies de vida nestes
territrios. evidente que um documento para quem vive com medo de ser despejado
a qualquer momento fundamental, mas o prprio Estatuto da Cidade, em seu artigo 39,
nos aponta para algo mais, quando diz que: a propriedade urbana cumpre sua funo social
quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade
de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as
diretrizes previstas no art. 2
o
desta Lei.
30
Luta contra os despejos
A questo que colocamos aqui por que, mesmo com tantas conquistas nos marcos
regulatrios, o poder e fora da propriedade privada permanecem intocveis?
O poder judicirio, assim como o estado com seu poder de polcia, atuam com toda
a sua energia para garantir o direito de propriedade. A quantidade de conitos fundirios
urbanos que se espalham de norte a sul e de leste a oeste no Pas, evidencia a forma
despudorada e predatria em que atuam os especuladores imobilirios, jogando pesado na
defesa de seus prprios interesses. Seria como dizer que os freios colocados ao direito de
propriedade no tm sido sucientes para fazer parar a locomotiva do capital imobilirio.
Com a retomada no Brasil do ciclo de investimentos pblicos nas cidades, observamos
a ocorrncia de uma supervalorizao da terra urbana que traz consigo um aumento
dos conitos fundirios. Tais investimentos, s vezes de necessidade at questionvel,
enchem de alegria os setores imobilirios que se beneciam de forma direta ou indireta
deste processo de valorizao da terra urbana.
O Estatuto da Cidade estabelece um conjunto de garantias para, de certa forma,
proteger ou prevenir que tais aes do capital especulativo atinjam as comunidades
ameaadas. Porm, numa situao de conito, tem sido difcil a lei car do lado dos
grupos mais fragilizados e excludos. Muito pelo contrrio, o que se tem visto atuao
generalizada do poder pblico e dos donos capital na criminalizao de tais comunidades.
Muitas vezes o que ocorre que, quando o conito se torna pblico, os posseiros j
perderam sua moradia, ou foram violentamente deslocados, at mesmo com a conivncia,
complacncia ou mesmo participao do poder pblico.
O Brasil, para alm das garantias e diretrizes estabelecidas no Estatuto das Cidades, em seu
artigo 2, tambm signatrio de uma srie de tratados internacionais do direito moradia:
Declarao Universal de Direitos Humanos, que dispe que toda
pessoa tem direito a um nvel de vida adequado que lhe assegure
sade e bem-estar, em especial a moradia;
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, que
reconhece o direito fundamental de toda pessoa ter uma moradia
adequada e de estar protegida contra despejos forados;
Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de
Discriminao Racial, de 1965.
Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de
Discriminao Contra a Mulher, de 1979;
Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana, de 1989.
31
32
O Brasil Estado-parte de todos esses instrumentos legais internacionais, o que os inclui no
quadro normativo nacional.
O Frum Nacional de Reforma Urbana estabeleceu, em seu Manifesto do Encontro sobre
a Preveno aos Despejos, em Recife, que esse tipo de prtica representa um problema
crescente e suas consequncias desencadeiam uma srie de violaes desrespeitando a
dignidade e os direitos humanos. So causados pelo modelo neoliberal de desenvolvimento
econmico excludente, que produz alta concentrao de terra e renda e que favorece os
detentores da propriedade no campo e na cidade. A terra, ao invs de cumprir a sua funo
social, serve ao mercado, destinando-se especulao imobiliria, manuteno de latifndios e
implementao de grandes empreendimentos (Manifesto de Recife do FNRU 14/6/2006).
Nesse mesmo sentido, o Conselho Nacional das Cidades acolheu as deliberaes da 3
Conferncia Nacional das Cidades e aprovou a Criao do Grupo de Trabalho sobre Conitos
com o objetivo de traar uma poltica nacional para enfrentamento dos conitos fundirios que,
somando-se aos instrumentos j estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, possa fortalecer as
redes de proteo s comunidades ameaadas.
De fato, a apropriao do Estatuto da Cidade pelos movimentos populares se evidencia
quando das situaes de conitos fundirios urbanos. Nas situaes de reintegrao de posse
de reas ocupadas por famlias de baixa renda, esta Lei passou a fazer parte dos argumentos
contrrios ao despejo, seja nas peties judiciais, seja nos manifestos, cartas abertas e no
prprio discurso das lideranas
3
.
Conferncia e Conselho Nacional das Cidades
espaos de construo coletiva
Em 2009, o conceito de gesto democrtica, com a criao de espaos
institucionalizados e permanentes de participao e controle social, passa a ser
um dos principais pontos nas pautas de reivindicaes dos movimentos populares
nos trs nveis de governo.
Previsto pela MP 2220/01, porm no implementado at 2003, o Conselho
Nacional de Poltica Urbana, depois Conselho Nacional das Cidades, o
instrumento de controle social e participao com maior repercusso e que
tambm fruto do processo de luta por gesto democrtica empreendida na luta
pelo Estatuto da Cidade.
3. Exemplos: O Estatuto da Cidade, lei 10.257/ 01, instrumentalizou o Poder Pblico para atuar em reas de
conito e promover a regularizao fundiria com ecincia, tangenciando os velhos dilemas como a falta
de dinheiro para desapropriao ou a regularizao de ocupaes consolidadas (Manifesto por Curitiba e
o Paran livres de despejos forados, de 13/11/2005, assinado por 30 movimentos populares e ONGs).
responsabilidade do Estado a proteo ao direito Moradia e a garantia de que os despejos no sejam levados
a termo, mediante a utilizao dos instrumentos jurdicos e polticos existentes no Estatuto da Cidade para que
seja garantida a funo social da propriedade. (Carta sobre violao do direito moradia de 400 famlias da
Favela do Sapo, So Paulo-SP, enviada pelo COHRE ao prefeito da cidade de So Paulo, em julho de 2009).
Os movimentos apostaram na construo do Conselho e tambm das Conferncias
Nacionais das Cidades
4
, como espao institucional de interlocuo. Isso no signicou,
no entanto, o abandono das mesas de negociao direta com os governos, nem dos
instrumentos de presso popular e reivindicao. No Conselho, os movimentos populares
tm a maior bancada e sua articulao com os demais setores da sociedade civil tem
garantido um protagonismo das proposies.
A partir do processo das conferncias nacionais, multiplicaram-se a presso e as
iniciativas de constituio de espaos participativos nos estados e municpios. digno de
nota que mais de quatro mil municpios e todos os estados e Distrito Federal participaram
da 1 Conferncia Nacional das Cidades.
As Conferncias Nacionais das Cidades tm sido um espao de construo e de
rearmao da agenda da reforma urbana. No entanto, no h mecanismo institucional
que garanta que as deliberaes tomadas tanto nas Conferncias quanto pelo Conselho
sejam acatadas pelo governo na denio das polticas.
Alm disso, at hoje no foi resolvido o dilema entre a criao de conselhos setoriais
(habitao, saneamento, mobilidade, poltica urbana) e a criao do conselho da cidade,
integrando os temas setoriais. Apesar de todas as trs Conferncias Nacionais das
Cidades terem rearmado a construo dos Conselhos das Cidades nos trs nveis de
governo, ainda so poucos os entes federados que o construram e integraram s polticas
setoriais. Essa situao foi ainda mais conturbada quando a Lei que criou o Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social (Lei N 11.124/2007) determinou que, para
integrar o Sistema, estados e municpios deveriam criar conselhos de habitao.
Agrava-se a questo quando, at o momento, os instrumentos de Conselho e
Conferncia carecem de um marco legal que os organize, proposta esta defendida pelo
Frum Nacional de Reforma Urbana, que a criao de um Sistema Nacional das Cidades,
que dene competncias e instncias nos trs nveis de governo, d carter deliberativo
aos conselhos e dene o papel das conferncias na denio da poltica do setor.
4. As Conferncias Nacionais das Cidades foram institudas por decreto presidencial,
em 2003. A Conferncia Nacional precedida de etapas municipais e estaduais
e elege o Conselho Nacional das Cidades. Em maio de 2010, ser realizada a 4
Conferncia Nacional das Cidades.
33
Uma pauta ainda atual
inegvel a inuncia do processo de luta e de implementao do Estatuto da Cidade
na construo do conceito e ampliao da luta pelo direito cidade, tanto em nvel
nacional quanto internacional.
A partir do 1 Frum Social Mundial inicia-se de construo de uma Carta Mundial do
Direito Cidade, iniciativa do Frum Nacional de Reforma Urbana e de inmeras redes
internacionais que foram se somando ao longo do processo. A difuso do Estatuto serviu
como mote de discusso e, especialmente na Amrica Latina, partes de seu contedo
foram includas ou inspiraram leis nacionais em diversos pases. Essa difuso se deu em
inmeros espaos de governo e tambm da sociedade, por meio das redes de organizaes
sociais, como Coalizo Internacional do Habitat (HIC), Secretaria Latino-americana de
Vivienda Popular (SELVIP), Aliana Internacional de Habitantes, entre outras.
Mais recentemente, a Agncia Habitat da ONU em parceria com o Ministrio das
Cidades e o ConCidades adotou o lema Direito Cidade: Unindo o Urbano Dividido
para o prximo Frum Urbano Mundial, que acontece em maro de 2010, no Rio de
Janeiro. Ainda um conceito em disputa, vemos os princpios que norteiam esta luta em
discusso em espaos mais amplos.
No entanto, ainda resta muito a fazer pela plena implementao do Estatuto em nossas
cidades. So necessrias sua apropriao e reivindicao por mais organizaes. preciso
fazer valer o que foi conquistado nos planos diretores, nas reas ocupadas, nos enfrentamentos
aos grandes interesses da especulao imobiliria e das grandes corporaes.
O principal, no entanto, a conscincia de que a lei no uma ferramenta que age por
si s. um instrumento a mais na mo da sociedade organizada. Mas somente com a
mobilizao e organizao podemos aliar a ferramenta institucional com a presso poltica
e a construo de poder popular para exigir as mudanas necessrias. As condies
para mudanas estruturais nas cidades no podem estar alienadas de mudanas no
modelo de sociedade em que vivemos. Queremos construir cidades justas e solidrias
e isso faz parte de um processo de transformao integral. Por esta nova sociedade, os
movimentos populares continuaro lutando e construindo esperana todos os dias.
34
Mrio Reali e Srgio Alli
Este texto pretende mostrar a relevncia e as repercusses do Estatuto da Cidade na
gesto local da poltica de desenvolvimento urbano no Brasil, sob a perspectiva do municpio.
Se a Constituio de 1988 representou um primeiro passo importante na denio da funo
social da cidade e da terra urbana, o Estatuto representou a concluso de um percurso de
luta e mobilizao pela democratizao da gesto das cidades e de seus territrios. Para
tanto, o Estatuto buscou dar efetividade aos instrumentos de que os municpios dispem
para implantar uma poltica de desenvolvimento urbano sustentvel e capaz de corrigir as
graves injustias que marcaram a ocupao de suas reas urbanas.
A longa e tortuosa tramitao do Estatuto da Cidade, no Congresso Nacional, trouxe,
ao menos, a possibilidade de que os instrumentos que ele veio regulamentar em 2001
fossem experimentados e desenvolvidos, ao longo da dcada de 1990, em algumas
cidades brasileiras como Recife, Belo Horizonte, So Paulo, Curitiba, Rio de Janeiro
e Porto Alegre, entre outras. Foram cidades em que, a partir da norma constitucional, a
mobilizao social e a vontade poltica dos governos locais se somaram para alargar os
limites da reforma urbana. Esses municpios participaram mais de perto da construo do
Estatuto da Cidade e por isso mesmo estavam entre aqueles mais preparados a utilizar
seus instrumentos.
Acreditamos que a reconstituio desse processo histrico em uma cidade especca
pode iluminar a importncia do Estatuto da Cidade, demonstrando sua necessidade e como
sua aplicao trouxe novos desaos para os gestores e para os movimentos sociais. A
cidade de Diadema, que tomamos como referncia neste texto, um exemplo condensado
do processo de crescimento desordenado que caracterizou as cidades das regies
metropolitanas brasileiras nas ltimas cinco dcadas.
Em maro de 1964, instalou-se no Brasil uma ditadura militar. Ela veio interromper
um perodo de grande mobilizao social pelas reformas de base, que j ento pautavam
a necessidade de uma reforma urbana. O Brasil foi ento submetido a uma poltica
econmica desenvolvimentista e concentradora de renda e riqueza. A forte industrializao
foi acompanhada de arrocho salarial e represso s atividades polticas e sindicais.
35
O planejamento urbano dos governos militares, de vis tecnocrtico e autoritrio, mostrou-se
inecaz para dar conta das demandas geradas nas cidades pela poltica econmica desenvolvimentista.
Rapidamente, a maior parte da populao migrou do campo, principalmente para as metrpoles. Hoje,
cerca de 80% dos brasileiros vivem nos espaos urbanos. As cidades se desenvolveram expandindo
seus limites para as periferias, seja pela alternativa de construo dos grandes conjuntos habitacionais
distantes dos centros, seja pela ocupao de loteamentos clandestinos com unidades autoconstrudas
pelos moradores, seja pela ocupao por favelas de reas livres ou frestas da cidade legal. Todas essas
alternativas possibilitaram a criao de vazios urbanos, objeto de especulao imobiliria. A expanso
perifrica demandava a ampliao dos servios que, por sua vez, demandavam investimentos pblicos
que no nal acabavam sendo apropriados pelo capital imobilirio por meio da valorizao dos vazios. As
famlias de renda mais baixa, sem possibilidade de acesso ao espao urbano legal, cavam segregadas
em favelas, ncleos de habitaes precrias distantes dos centros e dos servios urbanos, verdadeiros
territrios de excluso. E o poder pblico se torna refm ou parceiro deste crculo vicioso. Em tal
conjuntura, a poltica de transporte pblico passa a ser determinante para garantir o acesso cidade, os
deslocamentos casa-trabalho se multiplicam e as distncias aumentam.
Diadema, 50 anos
Diadema tem 50 anos de vida como municpio autnomo e viveu um crescimento
vertiginoso em suas trs primeiras dcadas de existncia. A cidade tinha 12 mil habitantes
em 1960, 79 mil em 1970, 228 mil em 1980 e 300 mil em 1990. Localizada na Regio
Metropolitana de So Paulo, entre as cidades de So Paulo e So Bernardo do Campo,
principal polo da indstria automobilstica brasileira, Diadema teve a maior parte de sua
populao formada por famlias de trabalhadores migrantes pouco qualicados, que
conviviam com uma situao de baixos salrios e alta rotatividade. Vieram em busca dos
empregos oferecidos pelas indstrias da regio e xaram-se na cidade por encontrarem
nela terrenos baratos e acessveis, porm desprovidos de qualquer infraestrutura urbana.
36
Regio Metropolitana de So Paulo
Buenos Aires
BRASIL
Santiago
Lima
Diadema
So Paulo
So Paulo
Atualmente, Diadema tem 386.779 habitantes (IBGE, 2007). Com um
territrio de 30,7 km, sendo 7 km em rea de proteo de mananciais,
Diadema a cidade com a segunda maior densidade demogrca do Brasil e
a maior do Estado de So Paulo, com 12.600 habitantes/km. Estima-se que
13,3% das famlias vivam em situao de pobreza, com renda per capita de
zero at meio salrio-mnimo, o que corresponde a cerca de 14 mil famlias
ou 60 mil habitantes. Os ncleos habitacionais e favelas somam 207 reas,
abrangendo 4,62% do territrio da cidade e cerca de 25% da populao,
quase 100 mil pessoas. Desse total, 161 esto totalmente urbanizados, 32
encontram-se em urbanizao, seis j receberam intervenes especcas
e oito esto localizados em reas de risco, necessitando de remoo.
Nos anos 1960 e 1970, a cidade viu suas chcaras serem progressivamente
substitudas por loteamentos populares e por ocupaes de terrenos
pblicos e particulares que deram origem a grande quantidade de favelas.
Tambm foram se instalando muitos galpes industriais, estimulados por
isenes de tributos e outros benefcios oferecidos pela Prefeitura.
No incio da dcada de 1980, caracterizada como cidade-dormitrio,
Diadema oferecia condies extremamente precrias para a maioria de seus
moradores. Somente 22% da malha viria era urbanizada. O restante das
ruas no tinha drenagem, pavimentao nem redes de gua e esgoto. Cerca
de 30% da populao morava em favelas, ocupando 3,5% da superfcie
da cidade, totalmente abandonadas pelo poder pblico. Os servios de
educao, sade, cultura e lazer praticamente no existiam. A mortalidade
infantil era uma das maiores do Brasil, chegando, em 1980, a 83 crianas
por 1.000 nascidas vivas.
O primeiro Plano Diretor de Diadema, de 1973, praticamente desconhecia
a existncia das favelas e da cidade ilegal. Entretanto, a partir da metade da
dcada de 1970, a voz dos excludos comeou a se fazer ouvir. Comearam
a se articular no Pas movimentos populares reivindicatrios. Na regio, o
movimento metalrgico promove greves que repercutem internacionalmente
e assiste ao surgimento do lder sindical Luiz Incio Lula da Silva, que
se tornaria presidente do Brasil em 2002. Em torno da questo urbana,
articulam-se diversos movimentos que reivindicam habitao, regularizao
dos loteamentos clandestinos e infraestrutura nas favelas. Em Diadema, os
movimentos de luta pela moradia alcanam elevado grau de organizao e
mobilizao, promovendo inclusive diversas invases de terrenos vazios,
transformados em pouco tempo em loteamentos informais.
37
J como reexo de reivindicaes dos movimentos sociais, o Governo Federal, presidido pelo
general Joo Figueiredo, promulga, em 1979, a Lei 6.766, que regulamenta o parcelamento do
solo e tipica como crime a promoo de loteamentos irregulares. Essa legislao estabelece a
destinao obrigatria nos loteamentos de reas de uso pblico, e determina como rea mnima
dos terrenos a medida de 125 m. Entretanto, apesar de abrir exceo para os parcelamentos em
que se congurasse a destinao de interesse social, essa lei acabou lanando na clandestinidade
grande parte das reas ocupadas pela populao de menor renda, aprofundando sua excluso
social. Em 1982, Diadema elege o primeiro prefeito do Partido dos Trabalhadores (PT) no Pas. O
partido, fundado dois anos antes, tinha como parte expressiva de sua base social os movimentos
populares, inclusive os movimentos por moradia. A partir da, o partido permaneceu frente da
administrao municipal de Diadema, no perodo de 1983-1996 e liderou transformaes profundas
na cidade, reconhecendo a realidade das favelas e loteamentos irregulares e atuando fortemente
sobre ela, com base em uma poltica de desenvolvimento urbano abrangente, que priorizou a
destinao de recursos para as reas mais carentes e a promoo da participao popular.
A Prefeitura direcionou seus investimentos nesse perodo para a infraestrutura urbana:
pavimentao e iluminao do sistema virio, drenagem de guas pluviais e crregos, saneamento,
alm da construo de uma rede de equipamentos nas reas da sade, educao, cultura e
esportes, voltados para os segmentos de baixa renda. Sem dispor de propriedades sucientes,
o poder pblico recorreu ao dispositivo legal das desapropriaes, principalmente para obter
reas para a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios. As associaes de bairros e
movimentos por moradia, por sua vez, mantiveram sua mobilizao, reivindicando intervenes
nas favelas para atendimento dos servios bsicos e tambm a concesso de terrenos pblicos
para implantao de novas habitaes.
Em 1985, foi aprovada pela Cmara Municipal de Diadema a lei que possibilitou a Concesso
do Direito Real de Uso da Terra, beneciando por 90 anos os moradores de favelas e ncleos
habitacionais construdos em reas pblicas. As intervenes nesses locais iniciavam pela
delimitao dos lotes e a abertura de ruas e vielas para viabilizar a implantao da infraestrutura.
Na urbanizao de favelas, a opo do governo municipal frente escassez de recursos foi a
de espalhar os investimentos, promovendo melhorias gradativas no maior nmero possvel de
ncleos de favelas, em vez de realizar projetos completos em poucos locais.
O oramento da habitao cresceu, progressivamente, de 2,3% do total de receitas municipais
em 1983 para 5,6% em 1995. Favorecida por esses investimentos continuados, a cidade passou
a atrair mais intensamente um grande nmero de pequenas e mdias indstrias, boa parte delas
fornecedoras das grandes montadoras automobilsticas instaladas nos municpios vizinhos. O perl
da cidade alterou-se e em seu territrio limitado passaram a conviver, muitas vezes entremeadas,
as reas residenciais e as reas industriais. De forma crescente, os setores do comrcio e de
servios tambm foram ocupando espaos na cidade, especialmente na regio central. Esse
processo, porm, gerou um ciclo de supervalorizao dos imveis da cidade, o que criou novo
obstculo para o enfrentamento da questo habitacional.
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39
A Constituio de 1988
A redemocratizao do Pas, durante a dcada de 1980, culminou com a promulgao da Constituio
Federal de 1988, que reforou o papel do municpio como gestor da poltica de desenvolvimento urbano e
estabeleceu a funo social da cidade e da propriedade urbana, mas deixou em aberto a regulamentao
desses direitos.
Da mesma maneira, caram sem regulamentao especca os instrumentos fundamentais para
a execuo dessa poltica indicados na Constituio: o Plano Diretor, o parcelamento e edicao
compulsrios, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, a
subsequente desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, o usucapio especial
urbano e a concesso de uso.
Por outro lado, o fortalecimento do municpio na gesto da poltica de desenvolvimento urbano
promovido pelo texto constitucional foi bastante relevante porque traduziu o reconhecimento institucional
de que no mbito da cidade que emergem os conitos urbanos e as demandas por terra e moradia, que
concentram na Prefeitura o foco de suas reivindicaes. Tambm a cidade que proporciona a interlocuo
direta de todos os atores envolvidos na disputa pelo solo urbano, possibilitando administrao local
exercer um papel de mediao e promover a elaborao do Plano Diretor e sua gesto por meio de
processos participativos.
Houve um novo avano simblico importante no incio de 2000, quando uma Emenda Constitucional
incluiu a moradia entre os Direitos Sociais, equiparando-a educao, sade, ao trabalho, ao lazer,
segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia, e assistncia aos desamparados.
A incorporao do direito moradia e dos princpios da poltica de desenvolvimento urbano na Constituio
signicou, em Diadema, um impulso decisivo para novas aes de qualicao e ordenamento do
territrio da cidade. O governo municipal tomou iniciativas buscando criar instrumentos de gesto da
poltica urbana a partir das referncias do texto constitucional. Para tanto, teve de enfrentar a oposio de
setores conservadores e patrimonialistas, contrrios a uma poltica urbana inclusiva, que argumentavam
que a ausncia de regulamentao tornava inconstitucionais as iniciativas do municpio nesse sentido.
Diadema avanou na estruturao de sua poltica de desenvolvimento urbano, sempre utilizando
diversas formas de participao popular. Em 1991 foi criado o Fundo Municipal de Apoio Habitao de
Interesse Social (Fumapis), com recursos do oramento municipal, cogerido por um conselho constitudo
por onze membros: cinco representantes do Poder Executivo, um representante do Poder Legislativo e
cinco representantes da populao, eleitos pelo voto direto nas diferentes regies da cidade. Em 1993, foi
realizado o I Encontro de Habitao de Diadema, em que os moradores e suas associaes discutiram as
bases da poltica municipal, destacando a questo fundiria como a mais importante naquele momento.
Durante todo ano de 1993 foram realizadas, na cidade, reunies e debate sobre a proposta do governo
municipal de um novo Plano Diretor, reunindo diferentes segmentos sociais, entre os quais, empresrios,
sindicalistas e movimentos populares. Foi decisivo o papel desempenhado pelos movimentos sociais de
luta por moradia nesse processo. Eles apoiaram a proposta da Prefeitura de adoo dos instrumentos de
democratizao do acesso a terra e realizaram diversas mobilizaes reunindo centenas de pessoas para
pressionar a Cmara Municipal a colocar em pauta e aprovar o Plano.
O Plano Diretor de 1994 e a criao das AEIS
Promulgado em janeiro de 1994, o novo Plano Diretor incorporou instrumentos
urbansticos voltados para a garantia da funo social da cidade. Dessa maneira, puderam
ser desenvolvidas em Diadema experincias que serviram de laboratrio e referncia para a
consolidao de um arsenal de instrumentos para efetivar a reforma urbana no Pas.
O Plano Diretor deniu como seus objetivos realizar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade e o uso socialmente justo e ecologicamente
equilibrado de seu territrio, de forma a assegurar o bem-estar de seus habitantes. A
grande inovao do Plano Diretor foi a criao das reas Especiais de Interesse Social
(AEIS), instrumento que no Estatuto da Cidade seria chamado de Zonas Especiais de
Interesse Social (ZEIS). Alm das AEIS, o Plano Diretor tambm incorporou instrumentos
como o parcelamento e a edicao compulsrios, a operao urbana e o consrcio
imobilirio, por meio do qual os proprietrios poderiam fazer parcerias com a Prefeitura para
viabilizar a urbanizao de seus loteamentos. Esses mecanismos, porm, praticamente
no foram utilizados, fazendo das AEIS o instrumento mais compreendido e apropriado
pelos movimentos sociais.
Juntamente com as AEIS, o Plano Diretor tambm criou as reas Especiais de
Preservao Ambiental (AP) visando compatibilizar o uso de reas livres para o
atendimento da demanda habitacional para as famlias de baixa renda e preservar as reas
ambientalmente relevantes.
Duas modalidades de AEIS foram criadas pelo Plano Diretor: as AEIS-1, compostas
por reas vazias destinadas produo de novos ncleos habitacionais e representando
2,8% do territrio do municpio (870 mil m); e as AEIS-2, relativas s reas que j estavam
ocupadas por favelas e que correspondiam a 3,5% do territrio (1,07 km), onde viviam
cerca de 25% dos moradores de Diadema. Regidas por normas mais exveis de uso e
ocupao do solo, as AEIS possibilitavam a regularizao das reas ocupadas e a otimizao
do uso da terra e da infraestrutura nos novos empreendimentos. As AEIS-1 tinham como
parmetros de uso do solo o lote mnimo de 42 m, testada mnima do lote de 3,5 metros,
ndice de aproveitamento igual a trs vezes a rea do terreno e taxa de ocupao de 80%.
As reas denidas como AEIS-1 formaram um estoque de terras de propriedade privada
para implantao prioritria de habitaes de interesse social, destinadas a famlias com
renda mensal de at dez salrios-mnimos. As AEIS-2 transformaram terrenos ocupados
por favelas em reas de interesse social, adotando padres urbansticos diferenciados
para possibilitar a urbanizao e favorecendo a manuteno das famlias nos seus locais
de moradia e os investimentos na melhoria de sua qualidade de vida. Somadas, as duas
modalidades de AEIS abrangiam 1,9 km.
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A inteno da Prefeitura de colocar em prtica outros instrumentos constitucionais
de gesto da poltica urbana, alm das AEIS, como a utilizao compulsria e do IPTU
progressivo, foi barrada por decises do Poder Judicirio em aes movidas por proprietrios
e investidores imobilirios. De modo geral, elas conrmaram o entendimento de que esses
instrumentos exigiam uma regulamentao prvia, por meio de lei especca, para serem
executados. At mesmo a criao das AEIS, que admitia o lote menor que os 125 m
exigidos pela Lei 6.766, tambm foi questionada judicialmente. Em alguns casos, os
proprietrios pediram indenizaes alegando que a mudana de destinao de sua terra
foi uma desapropriao indireta por parte da Prefeitura. O posicionamento da Justia
favorvel a essas aes tornou ainda mais premente a aprovao do Estatuto da Cidade.
Aps o Plano Diretor, a Cmara Municipal tambm discutiu e aprovou uma nova Lei
de Uso e Ocupao do Solo e um Cdigo de Obras e Edicaes com normas edilcias
menos restritivas que as anteriores e adequadas s propostas do Plano Diretor.
Em 1996, ao nal do perodo de trs governos sucessivos sob o mesmo partido,
Diadema tinha mudado signicativamente. A malha viria estava quase que totalmente
pavimentada. Os servios urbanos de iluminao pblica, gua e coleta de lixo passaram a
cobrir praticamente todo o territrio do municpio, cerca de 90% das famlias que moravam
em favelas tinham recebido algum atendimento da Prefeitura e cerca de 40% da populao
residente em reas pblicas ocupadas tinha recebido a Concesso do Direito Real de Uso por
90 anos. Dezenas de equipamentos pblicos foram construdos, compondo uma rede de 41
escolas municipais, 10 centros culturais, 12 bibliotecas municipais, 15 Unidades Bsicas de
Sade e 2 Hospitais Municipais. Diadema deixou de ser cidade-dormitrio e perto de 60%
dos trabalhadores moradores de Diadema j exerciam sua prosso no prprio municpio.
Do total de 192 favelas e ncleos habitacionais, mais de 90% tinham recebido
intervenes e melhorias promovidas pelo poder pblico. Cerca de 51% deles j estavam
urbanizados e 38% estavam em processo de urbanizao. Essas intervenes tinham
como caracterstica sua abrangncia, da infraestrutura regularizao fundiria, passando
pelo apoio autoconstruo. Conseguiam, assim, reinserir os ncleos nas relaes com
seus bairros e assegurar a todos o acesso aos servios urbanos.
No nal de 1996, as eleies encerraram o primeiro ciclo de trs governos seguidos
sob a mesma orientao na poltica de desenvolvimento urbano. O nal desse ciclo
de 14 anos possibilitou avaliar os resultados alcanados. A primeira evidncia foi que,
por abranger aes de mdio e longo prazo, a continuidade poltica e administrativa foi
muito relevante para assegurar as bases institucionais para o cumprimento da funo
social da propriedade e da cidade. A criao e a implantao das AEIS foi um exemplo
particularmente destacado nesse sentido.
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Elas vieram completar outras aes como a Concesso do Direito Real de Uso da Terra por 90 anos (atendendo a
cerca de 5 mil famlias at 1996); a urbanizao de favelas (que viabilizou o acesso a gua, eletricidade, saneamento,
pavimentao, transporte e aos servios pblicos); o apoio autoconstruo (que possibilitou a substituio das
moradias precrias por habitaes de alvenaria de melhor qualidade), e a numerao ocial das residncias, inclusive
as localizadas em reas ainda no regularizadas (em 1995, 48 mil imveis tiveram sua numerao ordenada, nas 1.005
vias ociais do municpio e mais de 50 vias internas de favelas e ncleos habitacionais).
Em Diadema, as aes de urbanizao foram realizadas de forma abrangente, ainda que no conclusiva, e atenderam
a cidade como um todo, sem criar bolses diferenciados, viabilizando a melhoria das condies de vida e a permanncia
dos moradores. Muitas das famlias de Diadema j vieram expulsas de outros lugares, principalmente de So Paulo/
SP. A urbanizao das favelas, em oposio sua remoo, revelou-se socialmente adequada, ao permitir a essas
famlias usufruir dos benefcios dos investimentos pblicos em infraestrutura e dos servios oferecidos pela rede de
equipamentos municipais de sade, educao, assistncia social, cultura, esporte etc.
A experincia das AEIS
Em seus trs primeiros anos de implantao, de 1994 ao nal de 1996, as AEIS
mostraram-se um instrumento ecaz e adequado, no fundamental, aos seus objetivos de
facilitar o acesso a terra pela populao de baixa renda.
O Plano Diretor, aps readequao promovida em 1996, denia um total de 745 mil m,
abrangendo 36 grandes propriedades, como AEIS-1, reas vazias destinadas produo
de novos ncleos de Habitao de Interesse Social (HIS). Desse total, 415 mil m (55%)
foram adquiridos pela Prefeitura e pelos movimentos de moradia, at o m de 1996. Outros
55 mil m (8%) encontravam-se em negociao entre seus proprietrios e associaes
de moradores, e 275 mil m (37%) permaneciam no negociados. Os terrenos adquiridos
foram destinados prioritariamente para famlias que precisavam ser transferidas de reas
de risco de desabamentos ou enchentes ou cuja remoo era necessria para a realizao
da urbanizao em favelas, cujas reas estavam compreendidas nas AEIS-2.
As aquisies de reas das AEIS-1 pela Prefeitura e pelos movimentos de moradia
foram precedidas de muitas reunies e negociaes e tiveram como critrio a exigncia de
reduo do custo dos terrenos em pelo menos 35% do valor de mercado anterior ao Plano
Diretor, prazo de pagamento alongado e o estabelecimento de acordos amigveis com os
proprietrios, que permitiram a rpida utilizao dos terrenos e o incio dos processos de
nanciamento para produo das novas habitaes.
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Quando as AEIS foram criadas, Diadema j vivia uma situao estrutural de escassez de terrenos vazios. As reas
destinadas a essas AEIS eram, em sua maior parte, caracterizadas anteriormente como zonas de uso industrial ou
misto. Desse modo, as AEIS provocaram um rpido aumento da oferta de terrenos para HIS, diminuindo seu preo.
Ao mesmo tempo, reduziram a disponibilidade de terrenos industriais, elevando seus valores, assim como aqueles
destinados s residncias da classe mdia. preciso considerar, porm, que esse comportamento do mercado foi
inuenciado tambm por outros fatores, como a situao geral da economia, vivendo os anos iniciais de estabilizao do
Plano Real, e o fato de que naquele momento Diadema atraa um nmero signicativo de novas empresas, aumentando
a disputa pelos terrenos industriais.
Entre 1997 e 2000, a Prefeitura de Diadema, sob uma orientao partidria diferente daquela que conduziu a cidade
desde 1983, reduziu os investimentos no desenvolvimento urbano. A Secretaria de Habitao foi incorporada pela
Secretaria de Obras e os organismos de participao deixaram de funcionar. Uma nova reviso do Plano Diretor, em
1998, foi elaborada exclusivamente por tcnicos da Prefeitura. Nesse perodo, as favelas aumentaram de 192 para 207.
Apesar disso, a Prefeitura manteve alguns investimentos na urbanizao de favelas e na parceria com associaes de
moradia em duas reas de AEIS-1 onde havia projetos de construo de unidades habitacionais.
A partir de 1997, os terrenos das AEIS passaram a se valorizar. Com o crescimento do nmero de associaes de
moradia e aquecimento do mercado de compra dessas reas, seus preos sofreram progressiva elevao. Nesse perodo,
o Brasil passou por uma forte e prolongada crise econmica. Em Diadema, houve uma queda na atividade industrial e no
mercado imobilirio voltado para esse segmento e para o mercado formal de moradias na cidade. Ento, a negociao
de reas de AEIS passou a ser de grande interesse para o mercado imobilirio, que encontrou meios de se apropriar da
valorizao progressiva dessas reas. Como havia um mercado assegurado entre as associaes de moradia, que tinham
capacidade de articulao para comprar a terra e tornar viveis os empreendimentos, o mercado imobilirio descobriu
oportunidades de ganhos na negociao das glebas e na relao com os movimentos. Esse aquecimento do mercado fez
com que se chegasse situao absurda em que, num determinado momento, as reas de AEIS passaram a ser mais
valorizadas que as reas que no eram AEIS.
Entretanto, os empreendimentos realizados pelas associaes de luta pela moradia nas reas de AEIS em sua maioria
no atenderam plenamente s exigncias urbansticas das leis municipais. Muitas vezes seus projetos no respeitaram
os recuos necessrios para ventilao e iluminao. Deixaram tambm de reservar reas verdes ou promoveram
informalmente a ocupao delas por famlias de menor renda, que no tinham condies de arcar com os custos de
construo das moradias e participar formalmente dos empreendimentos. Como a Prefeitura deixou de acompanhar
a ao das associaes, a lei de cadastramento dos benecirios foi muitas vezes desrespeitada, fazendo com que as
habitaes construdas nas AEIS-1 fossem destinadas a pessoas que no moravam em Diadema ou que estavam numa
faixa de renda superior quela para a qual se destinam as habitaes de interesse social.
2001, o Estatuto da Cidade
Em 2001, dois fatos marcaram a retomada do processo de reforma urbana em Diadema.
No mbito federal, foi nalmente aprovado, em julho de 2001, o Estatuto da Cidade.
Foi um avano decisivo, que veio suprir a lacuna de regulamentao dos instrumentos
constitucionais, legitimando a atuao das prefeituras. No plano local, a nova administrao
municipal reconstituiu a equipe de tcnicos do governo e investiu na recuperao da
poltica de desenvolvimento urbano, retomando os mtodos e instncias de participao
da sociedade na sua formulao e conduo.
O advento do Estatuto da Cidade teve o signicado simblico de consolidar a gesto
do desenvolvimento urbano e a poltica habitacional como polticas pblicas destinadas a
assegurar o direito cidade e moradia como direitos universais. O Estatuto da Cidade veio
ordenar as intervenes na poltica urbana no sentido do pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana, para garantir o direito a cidades sustentveis.
Ao consolidar os meios de exerccio coletivo desse direito, representou grande avano na
legislao urbanstica, opondo-se cultura patrimonialista tradicional. Possibilitou, assim,
enfrentar a resistncia aplicao dos preceitos previstos na Constituio de 1988, que se
utilizava da falta de sua regulamentao e do conservadorismo do Poder Judicirio.
Um conjunto abrangente de diretrizes e instrumentos urbansticos foi estabelecido no
Estatuto da Cidade, articulando a atuao dos trs nveis de governo e dando prioridade
para a ao do poder pblico municipal, a partir da elaborao e execuo do Plano Diretor
por meio de processos participativos. O longo debate a que foi submetido o Estatuto da
Cidade dotou seus instrumentos de uma regulamentao consistente, com clareza nos
conceitos e nos procedimentos necessrios para sua utilizao, inclusive sua previso no
Plano Diretor e as diferentes regulamentaes no plano municipal. Assim, o Estatuto da
Cidade organizou o arsenal de instrumentos disponveis para as prefeituras, que podem
optar por us-los ou no, conforme a realidade e as necessidades locais, para elaborar em
conjunto com a sociedade sua poltica de desenvolvimento urbano. A premissa fundamental
do Estatuto da Cidade no permitir a criao de vazios urbanos, que historicamente
foram objetos de especulao do capital imobilirio e meios de apropriao privada da
valorizao resultante dos investimentos pblicos.
O Estatuto da Cidade fortaleceu o papel do municpio como regulador do direito de
propriedade da terra urbana, minimizando os conitos e questionamentos jurdicos
surgidos em consequncia da utilizao dos instrumentos urbansticos pelas prefeituras.
Essa regulao pressupe uma intermediao entre os diferentes atores e agentes
polticos presentes na totalidade do territrio da cidade, como maneira de assegurar
a prevalncia dos interesses coletivos, rompendo com a cultura patrimonialista que
tradicionalmente no Brasil utilizou o poder pblico e as leis para produzir desigualdade
e preservar privilgios e interesses de grupos minoritrios abastados. Por isso a gesto
participativa imprescindvel para a consecuo dos objetivos do Estatuto da Cidade.
44
45
Os instrumentos de garantia de acesso a terra e a moradia so bases fundamentais do Estatuto da
Cidade, mas sua repercusso ainda mais ampla, ao buscar viabilizar a apropriao coletiva do territrio
urbano porque no basta produzir loteamentos e moradias para cumprir a funo social da cidade. Uma
cidade sustentvel precisa tambm produzir comrcio e servios, indstrias, equipamentos pblicos e
reas de lazer e esporte, e criar condies para que toda a populao tenha acesso a eles.
Em 2002, com o incio do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, a poltica urbana ganha forte
impulso para se consolidar denitivamente como poltica pblica em todo o Pas. O novo governo criou
o Ministrio das Cidades integrando as polticas de desenvolvimento urbano, habitao, mobilidade
e saneamento e instituiu posteriormente a Conferncia Nacional das Cidades e o Conselho das
Cidades, direcionados para a construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
O Plano Diretor de 2002
Enquanto o Estatuto da Cidade era aprovado em Braslia, o governo municipal de Diadema, que assumiu no
comeo de 2001, retomou a poltica de desenvolvimento urbano e deu incio a um amplo processo de reviso do
Plano Diretor. A Secretaria Municipal de Habitao, reorganizada, passou a articular quatro linhas de ao: proviso de
unidades habitacionais; urbanizao de ncleos habitacionais e favelas; requalicao habitacional em reas precrias
consolidadas; e regularizao fundiria. Tambm em 2001, foi retomado o funcionamento do Conselho do Fumapis,
que voltou a reunir-se mensalmente, assim como foi restabelecida a interlocuo da Prefeitura com os movimentos de
moradia e os outros segmentos interessados na poltica urbana municipal.
A reviso do Plano Diretor, j sob as diretrizes do Estatuto da Cidade, foi feita em duas etapas. Na primeira, com
participao de tcnicos dos diferentes setores da Prefeitura, foi feita uma avaliao dos desdobramentos do Plano Diretor
de 1994 e uma sistematizao das novas demandas da cidade. Na segunda etapa, realizaram-se as reunies e audincias
pblicas que discutiram e elaboraram novas propostas a serem incorporadas ao Plano Diretor. No total, foram mais de
70 reunies em diferentes locais da cidade, com representantes do setor imobilirio e de empresrios da Associao
Comercial e Industrial de Diadema (Acid) e da seo local do Centro das Indstrias do Estado de So Paulo (Ciesp), assim
como representantes de movimentos por moradia, ambientalistas, sindicatos e membros dos conselhos municipais.
Porm, apesar da tradio de participao popular em Diadema, surgiram diculdades na tentativa de orientar as
reunies para o debate dos instrumentos estratgicos para o conjunto da cidade. Elas, em diversas ocasies, foram
transformadas pela populao em espao para reivindicar o atendimento de demandas pontuais e emergenciais.
Constatou-se que o desconhecimento e a baixa compreenso sobre o contedo detalhado do Estatuto da Cidade
favoreceram o surgimento dessa distoro.
46
Para superar esse entrave, foram realizados seminrios de formao de agentes de
planejamento, que contaram com a presena de mais de 100 representantes de movimentos
populares, sindicatos, conselhos e servidores municipais. Com isso, buscou-se qualicar e
aprofundar o debate sobre os novos instrumentos de gesto urbana regulamentados pelo
Estatuto da Cidade para efetivar o cumprimento da funo social da propriedade e da cidade.
Aprovado em 2002, o Plano Diretor de Diadema, alm de incorporar os novos instrumentos
do Estatuto da Cidade e revisar aqueles existentes desde 1994, teve como novidade a proposta
de fazer de seu mtodo democrtico e participativo de elaborao o incio de um processo
de gesto contnuo e compartilhado da poltica de desenvolvimento urbano. Entre os novos
instrumentos incorporados ao Plano Diretor esto o Direito de Preempo e a Outorga Onerosa
do Direito de Construir. A estrutura legal do uso do solo foi reformulada, com a xao de quatro
macrozonas: (1) adensveis, (2) no adensveis, (3) de preservao ambiental estratgica e (4)
industriais. Foram mantidas as AEIS, com um acrscimo de rea, e as APs, e foram delimitadas
reas para aplicao da Operao Urbana Consorciada. Alm disso, o Plano Diretor incorporou
o paradigma da sustentabilidade e do direito cidade. A questo ambiental, apesar de muito
relevante diante da carncia de espaos vazios e da densidade populacional de Diadema, foi
contemplada no Plano Diretor, mas a aplicao de seus instrumentos mostrou-se bastante
mais lenta, em funo dos movimentos ambientalistas terem uma repercusso restrita quando
comparada amplitude alcanada pelos movimentos de moradia. Ainda assim, possvel
armar que a poltica urbana de Diadema contribuiu para conter a ocupao das reas de
mananciais, uma vez que esta ocorreu de forma mais intensa nos municpios vizinhos.
Resultados dos instrumentos do Estatuto da Cidade
Dentre os instrumentos urbansticos previstos pelo Estatuto da Cidade, as AEIS so a ferramenta mais consolidada
na poltica urbana de Diadema. Seu conceito est difundido e incorporado pelos movimentos sociais e pelos agentes
imobilirios. O debate atual como incrementar a construo pelo mercado imobilirio de empreendimentos nessas
reas, graas perspectiva de uma poltica de nanciamento pelo Governo Federal da produo habitacional com
a possibilidade de subsdio para as famlias com renda de zero a seis salrios-mnimos.
Relatrio da Prefeitura de 2004 contabilizou 30 reas no municpio constitudas como AEIS para produo de
habitao de interesse social, desde o Plano Diretor de 1994. Nesse perodo, foram implantados em Diadema
40 Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (EHIS), com 8.862 unidades e ocupando uma rea de
1,02 km. Estimou-se que esses EHIS atenderam 35.448 habitantes.
O arquiteto Wagner Membribes Bossi, em sua dissertao de mestrado Diadema, planejamento e realidade:
o que muda com os Planos Diretores, realizou um balano dos resultados proporcionados pela aplicao no
municpio dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade, desde o Plano Diretor de 1994 at 2008. Sua concluso
que enquanto alguns instrumentos foram aplicados intensamente, outros permaneceram praticamente sem
utilizao pelo poder pblico e a comunidade.
Apresentamos, a seguir, uma sntese desse balano.
AEIS-1 (reas Especiais de Interesse Social): Apesar de Diadema apresentar um dcit
habitacional elevado, as AEIS-1 existentes no municpio, destinadas implantao de novas HIS, esto
quase que totalmente ocupadas, conrmando a eccia desse instrumento. Em 1994, cerca de 2,8%
do territrio da cidade foram reservados para AEIS-1. No incio de 2008, as reas disponveis em AEIS-1
correspondiam a apenas 0,6%.
AEIS-2 (reas Especiais de Interesse Social): So as reas ocupadas por favelas e ncleos
habitacionais de baixa renda, onde foram implantados programas de regularizao urbanstica e fundiria,
respaldados pela delimitao legal dessas reas. As aes j existentes nesses locais, desde antes do
Plano Diretor de 1994, intensicaram-se e produziram resultados efetivos. Porm, o territrio ocupado
por AEIS-2 passou de 3,5% do total do municpio (1,07 km) em 1994 para 5,6% (1,71 km) em 2008.
AEIS-3 (reas Especiais de Interesse Social): Diversos empreendimentos habitacionais de
interesse social se implantaram nesse perodo fora das AEIS-1. Eles contriburam para o enfrentamento
do problema habitacional, mas estavam prejudicados por diversas irregularidades. Diante da necessidade
de regularizar esses empreendimentos, o Plano Diretor de 2008 incorporou-os nas AEIS-3, abrangendo
3,5% do territrio municipal (1,08 km).
rea Especial de Preservao Ambiental (AP) e Zona de Preservao Ambiental
(ZPA): Abrangem 19,6% do territrio de Diadema (6,02 km) e tiveram um papel importante ao
impedirem, razoavelmente, a deteriorao das reas protegidas, no que diz respeito ao licenciamento
e ao controle urbano delas. Apenas um empreendimento residencial de classe mdia foi aprovado e
executado em AP, dentro das normas legais. Um empreendimento de interesse social sofreu embargo
e foi posteriormente regularizado. Existem 2,89 km de reas delimitadas, passveis de interveno ou
gesto para preservao de vegetao de interesse ambiental.
Parcelamento, Edicao e Utilizao Compulsrios (PEUC): As primeiras seis noticaes
visando utilizao compulsria de imveis com subutilizao ocupacional ocorreram apenas em
2007, seis anos aps o Estatuto. Apesar do reconhecimento da relevncia desse instrumento pela
Prefeitura, entraves polticos, jurdicos e administrativos adiaram sua implantao. Como o Imposto
Predial, Territorial e Urbano progressivo no tempo e a desapropriao com ttulos da dvida pblica tm
sua aplicao condicionada por essa noticao, a execuo desses instrumentos ainda se encontra
num estgio embrionrio. O mesmo ocorreu com o consrcio imobilirio, instrumento em relao ao
qual ainda no houve possibilidade de uso.
Outorga Onerosa do Direito de Construir: Foi utilizada em nove casos, entre 2005 a 2008,
resultando numa arrecadao de R$1,1 milho pela Prefeitura, montante bastante irrisrio diante das
necessidades da habitao e do meio ambiente, setores que so beneciados com esses recursos.
Operao Urbana Consorciada: Foi usada para possibilitar a construo de um shopping center
na rea central de Diadema, com ndices e parmetros urbansticos especcos. Como contrapartida, o
empreendedor comprometeu-se a executar melhorias no sistema virio, oferecer terrenos em permuta
a algumas reas pblicas atingidas pela obra, realizar benfeitorias em equipamentos municipais e criar
um parque pblico nas proximidades do empreendimento.
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Relatrio de Impacto de Vizinhana: Foi exigido em somente cinco casos, no perodo entre 1999 a 2008.
Entretanto, na maioria ainda apresentavam qualidade tcnica insuciente.
Imveis de Interesse Paisagstico, Histrico, Artstico e Cultural: Registrou-se apenas uma
interveno da Prefeitura visando recuperar um imvel ameaado e a Prefeitura est em negociao para adquirir
outro imvel histrico, localizado na rea central.
Benefcio Fiscal para Imveis com Vegetao de Interesse Ambiental: Contemplou, at 2008,
somente nove imveis com reduo do IPTU. Com uma nova regulamentao a partir da ltima regulamentao
do Plano Diretor, existe a expectativa de crescimento signicativo do nmero de benecirios.
Transferncia do Potencial Construtivo e o Direito de Preempo: Esses dois instrumentos foram
objeto de interesses pontuais e ainda no chegaram a apresentar resultados concretos.
O Plano Diretor de 2008
Em 2008, a mais recente reviso do Plano Diretor de Diadema resultou, aps o debate
com a sociedade e os movimentos de moradia, na denio de novas reas como AEIS-1.
Alm disso, os ncleos habitacionais cuja ocupao decorre da Concesso do Direito Real
de Uso foram denidos como reas de preempo. Assim, a prioridade de compra das
unidades habitacionais nesses ncleos passou a ser do Fumapis, visando criar um estoque
de moradias destinado ao atendimento da demanda.
O Plano Diretor modicou novamente a estrutura do uso e ocupao do solo, com a
supresso das macrozonas de 2002 e a instituio de novo sistema com zonas, reas
especiais e eixos estruturadores. As AEIS foram ampliadas, com a incorporao de
194.000 m nas AEIS-1 e com a criao das AEIS-3, voltadas para a regularizao fundiria
e urbanstica de EHIS, compreendendo 180.000 m. O Plano Diretor de 2008, como os
anteriores, deniu diretrizes gerais para o ambiente, o transporte e o desenvolvimento
socioeconmico. Foram denidas as Zonas de Proteo Ambiental (ZPA), estabelecendo
novo leque de objetivos na ao do municpio, em integrao com os rgos estaduais,
visando o cumprimento da legislao de proteo ambiental e dos mananciais.
Em 2009, diante de novas possibilidades de nanciamento, a Prefeitura props a
incorporao de 42 novos terrenos s AEIS-1. Entretanto, 11 terrenos foram retirados antes da
votao nal da proposta pela Cmara Municipal, por reivindicao de sindicatos empresariais
e de trabalhadores, que se uniram em torno do argumento de que esses terrenos cavam em
reas industriais e, caso fossem ocupados por moradia, afetariam a atividade e o emprego de
outras empresas vizinhas. Entretanto, a excluso dessas reas s foi aceita pelos movimentos
de moradia em funo de um acordo com a Prefeitura, que assumiu o compromisso de repor
essas reas ainda em 2009. Em outubro do mesmo ano, a Cmara Municipal aprovou a
incorporao de mais 17 reas nas AEIS-1, correspondentes a 210 mil m. Pelo acordo, a
Prefeitura destinar 30% das reas aprovadas para atendimento de famlias com renda de
zero a trs salrios-mnimos no programa Minha Casa, Minha Vida.
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Financiamento e acesso a terra
O Estatuto da Cidade, o Plano Diretor e seus instrumentos permitiram melhorar o acesso terra
urbana, mas eles no resolvem todos os problemas. necessrio um sistema de nanciamento para a
produo de moradias compatvel com o elevado dcit que ainda persiste.
O nanciamento da poltica urbana e habitacional de Diadema durante muitos anos cou quase
exclusivamente por conta dos recursos municipais. De 1983 a 1988, a Prefeitura custeou somente
com recursos prprios as obras de urbanizao. A partir de 1989, comeou a haver uma participao
restrita e insuciente de recursos dos Governos Estadual e Federal, destinados principalmente
para a construo de moradias. As obras de infraestrutura na urbanizao de favelas s deixam de
ser feitas apenas pela Prefeitura a partir de 2003, quando cresce o volume de recursos federais e
estaduais destinados cidade.
Quanto ao nanciamento da construo das habitaes de interesse social, Diadema passou muitos
anos praticamente sem acesso a recursos externos. De 1983 a 2000, somente 100 unidades foram
construdas no municpio com verbas federais e 1.300 com verbas do Governo do Estado. Nesse mesmo
perodo a Prefeitura nanciou, com seus recursos, a construo de 1.756 unidades habitacionais.
De 2001 at 2008, a relao se altera bastante. O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva
implantou nova concepo de relao entre os entes federativos (Unio, estados e municpios). Na rea
habitacional, isso signicou a constituio de um sistema de nanciamento produo de moradias e
a constituio de vrios programas destinados a atender demanda da populao de renda mais baixa
(de zero a trs salrios-mnimos de renda familiar): entre eles destacam-se o Programa de Subsdio
Habitacional, o Programa Morar Melhor, o Habitar Brasil-BID, o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) e o Programa Minha Casa, Minha Vida. Assim, nesses oito anos, o Governo Federal viabilizou o
nanciamento de novas moradias ou urbanizao para 3.363 famlias e o Governo Estadual o de outras
1.460, enquanto a Prefeitura reduziu sua participao, respondendo pelo nanciamento de 270 moradias.
Se por um lado o expressivo crescimento do volume de recursos federais foi consequncia das
iniciativas do governo do presidente Lula, por outro lado importante observar que esse processo
tambm foi decorrncia do advento do Estatuto da Cidade. Ao proporcionar segurana jurdica gesto
da terra urbana, o Estatuto criou uma base slida para a constituio das associaes e a realizao
dos empreendimentos de HIS.
De 2001 a 2008, o governo federal investiu R$56,9 milhes no nanciamento habitao em Diadema,
em projetos que tiveram como contrapartida R$27,4 milhes de recursos municipais. Alm disso, foram
usados mais R$27 milhes do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) da Caixa Econmica Federal
e R$5,9 milhes em projetos de planejamento, urbanizao e regularizao fundiria, totalizando R$89,8
milhes de recursos federais. No mesmo perodo, o Governo Estadual investiu mais R$39,9 milhes.
Um aspecto a destacar a articulao das normas do Estatuto da Cidade com o nanciamento da
habitao. A partir do Plano Diretor est sendo elaborado o Plano Local de Habitao de Interesse
Social, com metas, programas e formas de enfrentar os problemas. Esse plano servir de base para
a elaborao de projetos e captao de recursos pela Prefeitura, por exemplo, no Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social e no Programa Minha Casa, Minha Vida.
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Perspectivas para a questo urbana em Diadema
Em Diadema, a aplicao dos princpios e diretrizes da reforma urbana sintetizados
no Estatuto da Cidade possibilitou obter sucesso no objetivo de evitar a expulso da
populao pobre da terra em que ela se xou. diferente do que aconteceu em muitos
outros lugares, onde a urbanizao e os investimentos pblicos nos bairros mais pobres
acabaram provocando a valorizao das terras e a expulso de seus ocupantes originais.
Para evitar que a populao fosse expulsa foi necessrio transformar o territrio da cidade,
especialmente com a urbanizao das favelas, que se tornaram ncleos habitacionais.
O mesmo sentido teve a articulao do conjunto de polticas sociais, buscando assegurar
seu acesso a toda a populao, por meio da presena do poder pblico em todo o territrio
da cidade, oferecendo servios de qualidade em escala compatvel com a demanda, com
prioridade para a Sade, a Educao, a Segurana e a Assistncia Social.
Em 1983, cerca de 30% da populao vivia em favelas, ndice que caiu para 3% em
2009. Segundo dados da Prefeitura, em 2008, havia um total de 225 ncleos, sendo 155
urbanizados, 49 urbanizados parcialmente, 4 no urbanizados e 17 aguardando remoo
integral, por estarem em rea de risco ou de proteo ambiental. Todos os ncleos
habitacionais da cidade j receberam alguma interveno da Prefeitura, ainda que, em
alguns casos, especialmente em locais passveis de remoo, essas aes tenham sido
provisrias ou emergenciais.
A gesto participativa em Diadema contemplou, desde a edio do Estatuto da Cidade
at hoje, a realizao de dois Encontros Municipais de Habitao e Desenvolvimento
Urbano, em 2001 e 2005, destinados a denir as perspectivas de longo prazo para a
poltica urbana e habitacional de Diadema, ambos com cerca de 400 representantes de
ncleos habitacionais e lderes de movimentos sociais. Desde 2003 foram realizadas, por
quatro vezes, as etapas locais da Conferncia das Cidades, convocada pelo Ministrio das
Cidades como instrumento de articulao entre municpios, estados e o Governo Federal e
de participao da sociedade no acompanhamento da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano. Foram realizadas as eleies peridicas do Conselho do Fumapis, mantidas as
atividades de apoio organizao de associaes de moradia e realizados anualmente
os ciclos de plenrias do Oramento Participativo, para denir os investimentos a serem
feitos e os gastos com as diversas polticas pblicas.
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Segundo estimativa apresentada no Plano Local de Habitao de Interesse Social
de Diadema, o dcit habitacional da cidade estimado para 2008 seria de 9.499 novas
unidades habitacionais. O estudo tambm identicou uma parcela signicativa de
22,45% dos domiclios urbanos em situao de inadequao, sendo 16,47% em situao
de adensamento excessivo (estimados em 17.623 domiclios em 2008), 13,31% em
situao de inadequao fundiria (14.238 domiclios em 2008) e 5,93% com carncia de
infraestrutura ou sem banheiro (6.345 domiclios). A Prefeitura avalia que existam cerca
de 3.300 famlias vivendo em reas de risco ou de preservao ambiental, consideradas
demanda prioritria.
Frente a esse quadro, ainda so grandes os desaos a serem superados. Como fatores
positivos, a cidade tem boa disponibilidade de infraestrutura, capacidade de mobilizao de
sua populao e uma economia dinmica. Enfrenta, porm, o grave problema de escassez
de terras conjugado com sua elevada densidade populacional. A opo por trabalhar em
todo o territrio, com foco nos espaos de maior carncia, produziu uma elevao geral
do patamar de qualidade urbana. A mudana do barraco de madeira sem gua, esgoto e
endereo para o sobrado de alvenaria e concreto com acesso a todos os servios bsicos
representou um salto importantssimo para a populao que a vivenciou.
Mas essa mudana se deu em condies que geraram novos dilemas. Um fator
essencial que, mesmo com as polticas sociais e a melhoria da distribuio de renda
nos ltimos anos, a maioria da populao vtima da extrema desigualdade social que
caracteriza o Brasil. Em Diadema, isso se manifesta com maior intensidade, pois o
padro de rendimentos de sua populao bastante inferior mdia de sua regio. A
valorizao dos terrenos da cidade levou a um processo progressivo de ocupao dos
lotes e de verticalizao das unidades habitacionais. Segundo Marta Cirera Sari Coelho
(2008:50) a problemtica que se apresenta a coabitao familiar, representada
por um nmero expressivo de pequenos lotes, nos quais so autoconstrudos trs ou
mais pavimentos, tornando as moradias insalubres e sem ventilao. Esse padro de
densidade insustentvel acompanhado por um espao urbano de baixa qualidade, com
poucas reas livres e espaos de convivncia.
Para corrigir essas distores e atender ao dcit j existente, a Prefeitura precisa dispor de
um estoque de terras, realizar um grande investimento em habitao e intensicar o uso dos
mecanismos de gesto do desenvolvimento urbano. Porm, mesmo com os avanos conquistados
em Diadema, as condies abusivas de atuao do mercado imobilirio pouco se alteraram. A terra
na cidade articialmente valorizada em funo de sua escassez. O preo do mercado est entre
R$400 e R$600 o m, podendo passar dos R$800 o m, patamar invivel para o poder pblico
comprar terrenos em volume compatvel com a demanda. A cultura patrimonialista e a expectativa
de renda imobiliria levaram a uma superelevao dos preos dos imveis que muitas vezes
caram anos desocupados, depreciando seu entorno e inviabilizando novos empreendimentos.
Da a necessidade da utilizao de instrumentos como o parcelamento, edicao ou utilizao
compulsrios. A falta desses instrumentos, antes da promulgao do Estatuto da Cidade, tambm
provocou passivos nanceiros enormes decorrentes de aes judiciais (precatrios) relativas
a imveis que foram objeto de mudana de uso, restringindo sua utilizao, ou reas ocupadas
que a Prefeitura intermediou para que no houvesse reintegrao de posse, ou at mesmo reas
utilizadas para implantao de sistema virio. Em muitos desses casos, os proprietrios tambm
obtiveram ganhos com a valorizao de reas remanescentes ou puderam utiliz-las em melhores
condies de aproveitamento.
O enfrentamento das questes urbanas atuais em Diadema exige a aplicao urgente e ecaz dos
instrumentos do Estatuto da Cidade. Avanamos muito na utilizao das AEIS, mas a morosidade
na aplicao dos demais instrumentos precisa ser superada com urgncia. Em parte, essa lentido
decorreu de um perodo de amadurecimento desses instrumentos e da superao de entraves
burocrticos e jurdicos. Mas, em uma cidade como Diadema, com enorme demanda por terra
urbanizada, inserida em regio metropolitana, necessrio noticar rapidamente os proprietrios
de todos os imveis vazios ou subutilizados, visando sua utilizao compulsria e a cobrana do
imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo so meios de obter recursos e assegurar
a funo social da propriedade. Outro instrumento a ter seu uso intensicado a outorga onerosa do
direito de construir. Entretanto, nesse caso, preciso xar ndices urbansticos de aproveitamento
e de ocupao em conjunto com as cidades vizinhas, para evitar processos de disputa locacional
que s deterioram o mercado e favorecem o capital imobilirio. Esse um dos aspectos da poltica
de desenvolvimento urbano que, numa regio metropolitana, com cidades conurbadas, precisam
ser considerados para alm dos limites dos municpios. Muitos desses problemas s podem ser
resolvidos a partir de uma articulao com as cidades vizinhas, exigindo uma ao dos governos
municipais que estabelea diretrizes comuns na esfera regional ou metropolitana.
Diadema, como diversas cidades brasileiras, conseguiu avanar muito na produo de um
territrio mais justo, mas temos um longo caminho at o equacionamento do dcit habitacional, da
oferta de servios pblicos de qualidade com equidade, da sustentabilidade ambiental e econmica
e principalmente da qualidade de vida da nossa populao. Seguramente, o Estatuto da Cidade um
importante instrumento para este avano, mas precisa ser utilizado plenamente dentro da realidade
local e, principalmente, ser incorporado pelos diversos atores locais, ou seja, ser uma lei para valer.
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53
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54
O Estatuto da Cidade e a ordem jurdico-urbanstica
Edesio Fernandes
Sumrio
Este artigo descreve as principais inovaes da ordem jurdico-urbanstica no Brasil
desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 e a aprovao do Estatuto da
Cidade de 2001. Discute os avanos jurdicos promovidos, bem como identica os temas
e diculdades que ainda precisam ser enfrentados. Nesse contexto, o artigo aponta
a necessidade de uma combinao precisa, ainda que quase sempre elusiva, entre
reforma jurdica, mudana institucional e mobilizao social renovada em todos os nveis
governamentais. Essa a condio para que se d o devido aproveitamento dos novos e
signicativos espaos polticos j criados pela nova ordem jurdico-urbanstica, para assim
reverter o padro de excluso socioespacial que tem caracterizado o desenvolvimento
urbano no Brasil.
Introduo
Desde a dcada de 1980, um importante processo de reforma urbana tem sido
gradualmente, mas de maneira consistente, promovido no Brasil. Mudanas legais e
institucionais signicativas tm sido introduzidas na esfera federal desde a aprovao do
captulo pioneiro sobre poltica urbana na Constituio Federal de 1988 (art. 182 e art.183),
que lanou as bases de uma nova ordem jurdico-urbanstica. Esta foi consolidada com
a aprovao, em 10 de julho de 2001, da Lei Federal n 10.257. Abraando de forma
vigorosa a agenda sociopoltica da reforma urbana, o Estatuto da Cidade se props,
sobretudo, a dar suporte jurdico consistente e inequvoco ao dos governos e da
sociedade organizada para controle dos processos de uso, ocupao, parcelamento e
desenvolvimento urbano. Presta-se, especialmente, a apoiar os governos municipais que
se tm empenhado no enfrentamento das graves questes urbanas, sociais e ambientais
que afetam diretamente a vida da enorme parcela de brasileiros que vivem em cidades.
Uma nova ordem institucional federal surgiu com a criao do Ministrio das Cidades e
do Conselho Nacional das Cidades, ambos em 2003.
Essa nova ordem jurdico-urbanstica nacional tem sido sistematicamente ampliada,
com a aprovao de diversas leis federais sobre aspectos variados da chamada questo
urbana, assim como de uma srie de decretos federais, medidas provisrias e resolues
do Conselho das Cidades, havendo outros importantes projetos de lei em discusso
55
56
no Congresso Nacional. Alm disso, os princpios de poltica urbana do Estatuto
da Cidade que esto na base dessa nova ordem jurdico-urbanstica tm sido
progressivamente adaptados s realidades estaduais e municipais com a aprovao
de milhares de planos diretores municipais e outras leis urbansticas e ambientais;
materializados em uma srie de programas, projetos e aes governamentais em
todas as esferas; e defendidos por inmeras aes judiciais com participao do
Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica e da sociedade civil organizada.
O Estatuto da Cidade vem sendo aclamado internacionalmente, e o Brasil foi
inscrito no Rol de Honra da UN-HABITAT, em 2006, em parte por ter aprovado
essa lei-marco, que consolidou uma ampla proposta de reforma jurdica formulada
e defendida por vrios setores e autores ao longo de dcadas, em um processo
histrico de disputas sociais, polticas e jurdicas.
Antecedentes
Todos os nmeros e estatsticas existentes indicam, claramente, a escala e natureza complexa do
processo de urbanizao no Brasil, amplamente discutido h dcadas na literatura acadmica interdisciplinar.
Em suma, a rpida urbanizao gerou e continua gerando uma profunda crise urbana caracterizada pela
combinao de segregao socioespacial, dcit habitacional, impactos ambientais e acesso informal
terra urbana e moradia. A despeito da longa tradio de centralizao poltica, jurdica e nanceira
durante a maior parte do processo de urbanizao, antes da criao do Ministrio das Cidades, a falta de
respostas governamentais adequadas na esfera federal incluindo a natureza elitista e tecnocrtica da
limitada interveno governamental ento existente foi um dos principais fatores que determinaram a
natureza excludente do processo de desenvolvimento fundirio e urbano do Pas. Isso foi agravado ainda
mais pelas condies de excluso poltica que resultaram do sistema jurdico em vigor at a promulgao
da Constituio Federal de 1988, o qual no apenas comprometeu as competncias jurdico-polticas dos
governos municipais e estaduais, como tambm afetou a qualidade poltica do sistema de representao
democrtica em todos os nveis governamentais.
Outro fator fundamental na criao e reproduo desse processo excludente de urbanizao foi a
prevalncia de uma ordem jurdica obsoleta e mesmo proibitiva quanto aos direitos de propriedade
imobiliria que, ignorando o princpio da funo social da propriedade que consta de todas as Constituies
Federais desde 1934, seguiu armando o paradigma anacrnico do Cdigo Civil de 1916, reforando assim
a tradio histrica de reconhecimento de direitos individuais de propriedade sem uma maior qualicao.
Como resultado, por muitas dcadas, o escopo para interveno do poder pblico na ordem da propriedade
imobiliria, via planejamento territorial e gesto urbana, era muito reduzido, especialmente no nvel municipal.

At hoje, a maioria dos municpios brasileiros possui um conjunto insuciente de leis urbansticas bsicas
que determina permetros e aprova cdigos de obras tradicionais e, de modo geral, somente a partir de
meados da dcada de 1960, as principais cidades estabelecem uma nova gerao de leis de planejamento
territorial de escopo ambicioso. Leis essas que foram, inicialmente, questionadas por proporem uma
redenio da concepo civilista da propriedade e por serem criadas no mbito municipal.
A partir de meados da dcada de 1970, e especialmente a partir da dcada de 1980,
o regime militar comea a ruir como resultado de uma combinao poderosa de fatores:
a crescente mobilizao social a partir de sindicatos, organizaes cvicas, movimentos
sociais, associaes de residentes, e grupos ligados ala progressista da Igreja Catlica; a
reorganizao dos partidos polticos tradicionais e a criao de novos partidos, expressando
os anseios sociais por mudanas poltico-institucionais, principalmente por eleies
democrticas e diretas; pelo fortalecimento do governo municipal; bem como em uma
escala menor, de rearranjos dentro do capital fundirio e imobilirio. As primeiras tentativas
de democratizao da gesto urbana no nvel municipal podem ser identicadas em meados
da dcada de 1970, incluindo as sementes do atual processo do oramento participativo.
A Lei Federal n 6.766, aprovada em 1979, resulta da mobilizao social crescente e
de mudanas polticas graduais, denindo um marco conceitual da funo social da
propriedade, visando regular o parcelamento do solo urbano nacionalmente, bem como
fornecendo elementos para a regularizao de assentamentos informais consolidados nas
reas urbanas. Logo a seguir, vrias leis ambientais progressistas foram aprovadas, incluindo
o reconhecimento pioneiro pela Lei Federal n 7.347, em 1985, da ao civil pblica para
a defesa de interesses difusos em matrias ambientais, com a legitimidade para a ao
sendo estendida para as ONGs que estavam surgindo. No nvel municipal, os primeiros
programas compreensivos de regularizao de assentamentos informais em reas urbanas
foram formulados em 1983, em Belo Horizonte e Recife.
Um Movimento Nacional de Reforma Urbana emergiu nesse perodo, envolvendo parte
dos movimentos sociais existentes, sindicatos e organizaes acadmicas, e comeou
a ganhar destaque dentro do processo de abertura poltica mais amplo que visava
redemocratizao do Pas. Com o fortalecimento gradual de novo pacto sociopoltico
nacional, havia amplo reconhecimento da necessidade de promoo de reformas polticas e
jurdicas mais profundas no Pas, levando assim ao notvel, ainda que em diversos aspectos
limitado, processo constituinte de 1986-1988.
57
A Constituio Federal de 1988
O processo de urbanizao comeou no Brasil na dcada de 1930 e teve seu auge na dcada de 1970 e, durante
esse perodo, diversas Constituies foram promulgadas e/ou outorgadas 1934, 1937, 1946, 1967 e a Emenda n 1
de 1969. No entanto, at o momento em que a Constituio Federal de 1988 entrou em vigor, no existiam dispositivos
constitucionais especcos para guiar o processo de desenvolvimento urbano e para determinar as condies de gesto
urbana. Foi o captulo original introduzido pela Constituio de 1988 que estabeleceu as bases jurdico-polticas iniciais
para a promoo da reforma urbana.
O prprio processo constituinte havia sido objeto de um grau sem precedentes de participao popular e grande
parte do captulo constitucional foi baseada na Emenda Popular de Reforma Urbana que tinha sido formulada, discutida,
disseminada e assinada por mais de 100 mil organizaes sociais e indivduos envolvidos no Movimento Nacional de
Reforma Urbana. Essa Emenda Popular propunha o reconhecimento constitucional dos seguintes princpios gerais:
autonomia do governo municipal;
gesto democrtica das cidades;
direito social de moradia;
direito regularizao de assentamentos informais consolidados;
funo social da propriedade urbana; e
combate especulao imobiliria nas reas urbanas.
Ao mesmo tempo, outra importante Emenda Popular, igualmente assinada por milhares de pessoas
e organizaes, props a aprovao de uma srie de dispositivos constitucionais reconhecendo o direito
coletivo ao meio ambiente equilibrado. Em seguida a um processo de disputa acirrada no Congresso
Constituinte, um captulo progressista sobre preservao ambiental foi aprovado, juntamente com o
captulo pioneiro, ainda que limitado a dois artigos, sobre poltica urbana.
Enquanto o captulo sobre meio ambiente reproduziu quase integralmente os termos da Emenda
Popular, a discusso sobre o captulo da poltica urbana foi bem mais difcil, mas quase todas as
reivindicaes sociais encaminhadas pela Emenda Popular de Reforma Urbana foram aprovadas em
alguma medida. O direito regularizao de assentamentos informais consolidados foi promovido com a
aprovao de novos instrumentos jurdicos que visavam viabilizar os programas de regularizao fundiria
tanto nos assentamentos em terras privadas (usucapio especial urbano), quanto nos assentamentos em
terras pblicas (concesso de direito de uso). A necessidade de combater a especulao imobiliria foi
explicitamente reconhecida, e novos instrumentos jurdicos foram criados com esse propsito, a saber:
parcelamento, utilizao e edicao compulsrios, seguidos de imposto predial e territorial progressivo
no tempo e da desapropriao-sano.
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O princpio da gesto democrtica das cidades foi plenamente endossado pela
Constituio Federal de 1988 por uma srie de instrumentos jurdico-polticos
que tem por objetivo ampliar as condies de participao direta no processo
decisrio mais amplo. A autonomia do governo municipal tambm foi reconhecida
em termos jurdicos, polticos e, em menor medida, tambm scais, de tal forma
que o federalismo brasileiro considerado por muitos analistas como um dos mais
descentralizados do mundo. Lamentavelmente, a Constituio de 1988 no tomou
uma postura adequada face gesto metropolitana, tendo transferido aos Estados-
membros a responsabilidade pela formulao de um arcabouo legal para o tema.
Naquele momento, no havia condies polticas para a aprovao do direito social
de moradia. J no que toca questo do reconhecimento do princpio da funo
social da propriedade urbana, em vez de propor uma listagem de critrios formais a
serem vericados (a exemplo do que j acontecia desde 1964 quanto funo social
da propriedade rural), como resultado de debates intensos entre grupos antagnicos
a seguinte frmula constitucional foi aprovada: a propriedade urbana explicitamente
reconhecida como direito fundamental desde que cumpra funes sociais, que so
aquelas determinadas pelos planos diretores municipais e outras leis urbansticas
e ambientais. Pode-se dizer que, como resultado, mais do que tratar do direito de
propriedade, a Constituio Federal de 1988 trata do direito propriedade.
Ao vincular o princpio da funo social da propriedade urbana e o prprio
reconhecimento desse direito individual fundamental especialmente aprovao
de leis municipais de planejamento territorial, a inteno dos grupos conservadores
no processo constituinte parecia ser a de transformar esse princpio em uma mera
gura retrica. Anal, a limitada experincia brasileira de planejamento urbano at
ento tinha sido amplamente inecaz no que diz respeito ao poder do planejamento
urbano de reverter as condies histricas de desenvolvimento urbano excludente no
Pas. Pelo contrrio, o desenvolvimento urbano informal que ganhou uma dimenso
ainda maior a partir da dcada de 1970 resultou em grande medida da natureza
elitista e tecnocrtica do planejamento urbano implantado em diversas cidades.
Face impossibilidade de aprovar outra frmula constitucional mais progressista, o
Movimento Nacional de Reforma Urbana decidiu ento tirar o mximo possvel de
proveito dessa situao e subverter a utilizao dos dispositivos constitucionais
aprovados, propondo um investimento consciente dos atores sociopolticos e
institucionais envolvidos na formulao de planos diretores municipais includentes e
participativos em todo o Pas. Cabe notar que a Constituio Federal de 1988 deu um
passo alm, e adotou tambm o conceito das funes sociais da cidade, abrindo
assim um amplo escopo jurdico ainda pouco compreendido e aproveitado para
toda uma nova maneira de se pensar o processo de urbanizao e a distribuio dos
nus e benefcios a ele inerentes.
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A nova ordem jurdico-urbanstica na dcada de 1990
Ainda em 1989, o senador Pompeu de Sousa apresentou o Projeto de Lei n 181, que visava
regulamentar o captulo sobre poltica urbana da nova Constituio. Contudo, antes mesmo que
esse projeto fosse amplamente discutido, toda uma nova ordem jurdico-urbanstica de base
municipal foi criada com base direta na promulgao da Constituio. Isso gerou uma srie de
experincias locais importantes ao longo da dcada de 1990. Muitos municpios aprovaram
novas leis urbansticas e ambientais, incluindo alguns planos diretores. E o Brasil se tornou um
interessante laboratrio de planejamento e gesto urbana, com novas estratgias e processos que
estabeleciam novas relaes entre os setores estatal, privado, comunitrio e voluntrio no que
diz respeito ao controle do desenvolvimento urbano. Novos programas de regularizao fundiria
foram formulados e comearam a ser implementados em diversos municpios. nfase especial foi
colocada na qualidade poltica desses novos processos decisrios da ordem urbanstica local, com
a participao popular sendo encorajada de diversas formas, desde a denio de polticas pblicas
em conferncias da cidade introduo de processos inovadores de oramento participativo.
Desde ento, municpios como Porto Alegre, Santo Andr, Diadema, Recife e Belo Horizonte,
dentre outros, tm ganhado um amplo reconhecimento internacional por suas estratgias de gesto
urbana e compromisso com a agenda da reforma urbana.
Entretanto, a falta de regulamentao por lei infraconstitucional do captulo constitucional sobre
poltica urbana como a tradio no Pas gerou uma srie de diculdades jurdicas e polticas
acerca da autoaplicabilidade dos princpios constitucionais, as quais foram fomentadas por grupos
opositores ao avano da nova ordem jurdico-urbanstica, assim comprometendo a extenso e o
escopo das experincias municipais promissoras. Como resultado dessas tenses, as organizaes
envolvidas no Movimento Nacional de Reforma Urbana criaram o Frum Nacional de Reforma
Urbana (FNRU) no comeo da dcada de 1990 compreendia uma ampla srie de organizaes
sociais e movimentos nacionais e locais.
O FNRU tem sido instrumental na promoo da bandeira e da agenda da reforma urbana. Trs de
seus principais objetivos, quando da sua criao, foram a incorporao do direito social de moradia
na Constituio Federal de 1988, a aprovao do projeto de lei federal que regulamentava o captulo
constitucional sobre poltica urbana e a aprovao de um projeto de lei, originrio da iniciativa
popular, que propunha a criao de um Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS).
Ao mesmo tempo, o FNRU tambm reivindicou a criao pelo governo federal de um aparato
institucional adequado, no nvel nacional, que promovesse o planejamento e a poltica urbana.
Um longo processo de mobilizao social e uma concorrida disputa poltica aconteceram ao
longo da dcada de 1990 e incio do novo sculo, dentro e fora do Congresso Nacional. Em 1999, a
Lei Federal n 9.790 regulamentou a ao de organizaes da sociedade civil de interesse pblico,
de forma a permitir que recebessem recursos pblicos. O direito social de moradia foi nalmente
aprovado pela Emenda Constitucional n 26, em 2000, e a Lei Federal n 11.124, que criou o FNHIS,
foi aprovada em 2005. De especial importncia foi a aprovao, em 2001, do Estatuto da Cidade.
60
O Estatuto da Cidade regulamentou e expandiu os dispositivos constitucionais sobre poltica urbana, alm de ter
explicitamente reconhecido o direito cidade sustentvel no Brasil. Essa lei federal resultou de um intenso processo
de negociao de mais de dez anos, entre as foras polticas e sociais, e conrmou e ampliou o papel fundamental
jurdico-poltico dos municpios na formulao de diretrizes de planejamento urbano, bem como na conduo dos
processos de desenvolvimento e gesto urbana.
O Estatuto da Cidade tem quatro dimenses principais, quais sejam: uma conceitual, que explicita o princpio
constitucional central das funes sociais da propriedade e da cidade e os outros princpios determinantes da poltica
urbana; uma instrumental, que cria uma srie de instrumentos para materializao de tais princpios de poltica urbana;
uma institucional, que estabelece mecanismos, processos e recursos para a gesto urbana; e, nalmente, uma dimenso
de regularizao fundiria dos assentamentos informais consolidados.
a) As funes sociais da propriedade e da cidade
O princpio da funo social da propriedade vinha sendo nominalmente repetido por todas as Constituies
Brasileiras desde 1934, mas somente na Constituio de 1988 encontrou-se uma frmula acabada. Essa
noo foi, em grande medida, uma gura de retrica por muitas dcadas, j que, de modo geral, a ao
efetiva dos setores privados ligados aos processos de desenvolvimento urbano pautou-se por outra noo,
qual seja, a do direito de propriedade individual, considerado por muitos como direito irrestrito. A base
jurdica dessa noo, ao longo do sculo XX, foi dada pelo Cdigo Civil de 1916 aprovado quando apenas
cerca de 10% de brasileiros viviam em cidades, no contexto de um Pas ainda fundamentalmente agrrio,
mas que vigorou at 2002. Expressando a ideologia prpria da tradio de legalismo liberal, o Cdigo Civil
defendia ou pelo menos era essa a interpretao dos princpios civilistas que dominou por muito tempo
o direito de propriedade individual de maneira quase que absoluta. Ao longo do processo de urbanizao
no Pas, e em que pesem as mudanas drsticas ocorridas na sociedade brasileira nesse perodo, a ao do
poder pblico no controle do desenvolvimento urbano encontrou enormes obstculos nessa interpretao
civilista. Culminando um lento e contraditrio processo de reforma jurdica que comeou na dcada de 1930,
o que a Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade propem uma mudana de olhar, substituindo
o princpio individualista do Cdigo Civil pelo princpio das funes sociais da propriedade e da cidade.
Com isso estabelecem-se as bases de um novo paradigma jurdico-poltico que controle o uso do solo e o
desenvolvimento urbano pelo poder pblico e pela sociedade organizada.
Isso foi feito especialmente pelo fortalecimento do dispositivo constitucional que reconheceu o poder e
a obrigao do poder pblico, especialmente dos municpios, de controlar o processo de desenvolvimento
urbano com a formulao de polticas territoriais e de uso do solo, nas quais os interesses individuais de
proprietrios de terras e propriedades tm necessariamente de coexistir com outros interesses sociais,
culturais e ambientais de outros grupos socioeconmicos e da cidade como um todo. Para tanto, foi dado
ao poder pblico o poder de, por meio de leis e diversos instrumentos jurdicos, urbansticos e nanceiros,
determinar a medida desse equilbrio possvel entre interesses individuais e coletivos quanto utilizao desse
bem no renovvel essencial ao desenvolvimento sustentvel da vida nas cidades, qual seja, o solo urbano.
61
b) Uma caixa de ferramentas
Mais do que nunca, cabe aos municpios promover a materializao do novo paradigma das
funes sociais da propriedade e da cidade atravs da reforma da ordem jurdico-urbanstica e
ambiental municipal. Conrmando e ampliando o espao constitucional garantido para a ao dos
municpios (e em menor escopo tambm para os Estados e para a prpria Unio) no controle do
processo de desenvolvimento urbano, o Estatuto da Cidade no s regulamentou os instrumentos,
urbansticos e nanceiros pela Constituio Federal de 1988, como tambm criou outros. H
na lei federal uma srie de instrumentos jurdicos que podem ser usados pelas administraes
municipais, especialmente no mbito dos seus planos diretores, para regular, induzir e/ou reverter
a ao dos mercados de terras e propriedades urbanas, de acordo com princpios de incluso
social e sustentabilidade ambiental. Todos esses instrumentos podem, e devem, ser utilizados de
maneira combinada, devem promover no apenas a regulao normativa dos processos de uso,
desenvolvimento e ocupao do solo urbano, mas especialmente induzir ativamente os rumos
de tais processos. Podem, dessa forma, interferir diretamente com e reverter o padro e a
dinmica dos mercados imobilirios produtivos formais, informais e sobretudo especulativos que,
tal como operam hoje, tm determinado o processo crescente de excluso social e segregao
espacial nas cidades brasileiras.
De fato, a combinao entre mecanismos tradicionais de planejamento como o zoneamento,
loteamento/desmembramento, taxas de ocupao, modelos de assentamento, coecientes de
aproveitamento, gabaritos, recuos etc., com os novos instrumentos parcelamento/edicao/
utilizao compulsrios, tributao extrascal progressiva, desapropriao-sano com pagamento
em ttulos da dvida pblica, direito de superfcie, direito de preferncia para os municpios, transferncia
onerosa de direitos de construo etc. abriu uma nova srie de possibilidades para a construo
pelos municpios de uma nova ordem urbanstica economicamente mais eciente, politicamente
mais justa e sensvel face ao quadro das graves questes sociais e ambientais nas cidades.
Contudo, a utilizao de tais instrumentos e a efetivao das novas possibilidades de ao
pelos municpios depende, fundamentalmente, da denio prvia de uma ampla estratgia
de planejamento e ao, expressando um projeto de cidade que tem necessariamente de ser
explicitado publicamente atravs da legislao urbanstica e ambiental municipal, comeando com
a lei do Plano Diretor. Nesse contexto, de fundamental importncia que os municpios promovam
ampla reforma de suas ordens jurdicas de acordo com os novos princpios constitucionais e legais,
de forma a aprovar um quadro de leis urbansticas e ambientais condizentes com o novo paradigma
da funo social e ambiental da propriedade e da cidade. Todos os municpios com mais de 20 mil
habitantes, dentre outras categorias, receberam o prazo de cinco anos para formular e aprovar seus
planos diretores. Aproximadamente 1.500 municpios (dos cerca de 1.650 que tinham a obrigao
legal de faz-lo) j aprovaram e/ou esto em fase de discusso de seus planos diretores. A qualidade
poltica e tcnica desses planos municipais tm variado enormemente, mas nunca antes se produziu
tanta informao sobre as cidades brasileiras (o que em si j um avano).
62
c) Planejamento, legislao e gesto e o nanciamento do desenvolvimento urbano
Outra dimenso fundamental do Estatuto da Cidade, novamente consolidando e ampliando a
proposta bsica da Constituio Federal de 1988, diz respeito necessidade de os municpios
promoverem a devida integrao entre planejamento, legislao e gesto urbano-ambiental, de
forma a democratizar o processo de tomada de decises e legitimar plenamente a nova ordem
jurdico-urbanstica de natureza socioambiental. O reconhecimento pelos municpios de diversos
processos sociopolticos e mecanismos jurdicos adequados que garantam a participao efetiva
dos cidados e associaes representativas no processo de formulao e implementao do
planejamento urbano-ambiental e das polticas pblicas via audincias, consultas, criao de
conselhos, estudos e relatrios de impactos de vizinhana e de impacto ambiental, iniciativa
popular na propositura de leis urbansticas, acesso ao poder judicirio para defesa da ordem
urbanstica e sobretudo pela prtica do oramento participativo tido como sendo essencial
para democratizar os processos decisrios locais, no mais apenas como condio de legitimidade
sociopoltica, mas tambm como condio de legalidade mesmo das leis e polticas urbanas.
Alm disso, a lei federal enfatizou a importncia do estabelecimento de novas relaes entre
o setor estatal, o setor privado e a comunidade, especialmente nas parcerias pblico-privadas,
consrcios pblicos e consrcios imobilirios, e das operaes urbanas consorciadas, que tm de
se dar dentro de um quadro jurdico-poltico claro e previamente denido, incluindo mecanismos
transparentes de controle scal e social. Uma preocupao original com o nanciamento do
desenvolvimento urbano foi traduzida de diversas formas, em especial pelos princpios da justa
distribuio dos nus e benefcios da urbanizao e da recuperao, para a comunidade, das mais-
valias urbansticas geradas pela ao do poder pblico, no apenas com obras e servios, mas
tambm pela prpria legislao urbanstica. Tambm nesse contexto, preciso para a materializao
dos princpios do Estatuto da Cidade que os municpios promovam uma reforma compreensiva de
suas leis e processos de gesto poltico-institucional, poltico-social e poltico-administrativa, de
forma a efetivar e ampliar as possibilidades reconhecidas pelo Estatuto da Cidade.
63
d) Regularizao fundiria de assentamentos informais consolidados
A outra dimenso de fundamental importncia do Estatuto da Cidade diz respeito aos institutos e instrumentos
jurdicos reconhecidos para a promoo, especialmente pelos municpios, de programas de regularizao
fundiria dos assentamentos informais, dentro do contexto mais amplo introduzido pela Constituio Federal
de 1988 no qual cabe, sobretudo s polticas pblicas municipais, promover a democratizao das formas de
acesso ao solo urbano e moradia. Alm de regulamentar os institutos j existentes do usucapio especial
urbano e da concesso de direito real de uso, que devem ser preferencialmente usados pelos municpios para
a regularizao das ocupaes respectivamente em reas privadas e em reas pblicas, a nova lei avanou no
sentido de admitir a utilizao de tais instrumentos de forma coletiva. nfase especial foi colocada na demarcao
das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Diversos dispositivos importantes foram aprovados de forma a
garantir o registro de tais reas informais nos cartrios imobilirios, que, em muitos casos, tm colocado srios
obstculos s polticas de regularizao. Deve-se ressaltar que o Estatuto da Cidade faz repetidas menes
necessidade de que tais programas de regularizao fundiria se pautem por critrios ambientais.
A seo do Estatuto da Cidade que propunha a regulamentao de um terceiro instrumento, qual seja, a
concesso de uso especial para ns de moradia em terras pblicas, foi vetada pelo Presidente da Repblica por
razes jurdicas, ambientais e polticas. Contudo, dada sobretudo mobilizao do FNRU, em 4 de setembro de
2001 foi assinada pelo Presidente a Medida Provisria n 2.220, que reconheceu, em determinadas condies
e respeitados certos critrios ambientais, o direito subjetivo (e no apenas como prerrogativa da administrao
pblica) dos ocupantes de imveis de propriedade pblica inclusive municipal concesso de uso especial
para ns de moradia. A Medida Provisria tambm estabeleceu em que condies o poder pblico municipal
pode promover a remoo dos ocupantes de reas pblicas para outras reas mais adequadas, sobretudo do
ponto de vista ambiental. Trata-se de medida de extrema importncia social e poltica, mas que tem exigido
um esforo jurdico, poltico e administrativo articulado dos municpios de forma a responder s situaes
existentes de maneira juridicamente adequada, e tambm de forma condizente com os outros interesses
sociais e ambientais da cidade como um todo.
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A ampliao da ordem jurdico-urbanstica
A ordem jurdico-urbanstica consolidada pelo Estatuto da Cidade tem sido desde ento complementada por
importantes novas leis federais, como as que regulamentam as parcerias pblico-privadas (Lei Federal n 11.079, de
2004), os consrcios intermunicipais (Lei Federal n 11.107, de 2005) e a poltica nacional de saneamento (Lei Federal
n 11.445, de 2007). Um processo signicativo de mudana institucional com a criao do Ministrio das Cidades e
do Conselho Nacional das Cidades, em 2003, merece destaque e tem dado suporte sociopoltico a esse movimento
fundamental de reforma jurdica.
Um esforo legislativo ainda maior tem sido feito quanto questo da regularizao fundiria, de forma a garantir
a efetivao e materializao dos direitos sociais reconhecidos, o que requer a superao de obstculos jurdicos
ainda colocados pela legislao federal urbanstica, ambiental, cartorria e processual em vigor. A Lei Federal n
10.931/2004 estabeleceu a gratuidade do registro imobilirio nos programas de regularizao; a Lei Federal n 11.481/2007
foi aprovada no sentido de facilitar os processos de regularizao fundiria pelos municpios nos assentamentos informais
consolidados em terras da Unio; a Lei Federal n. 11.888, de 2008, instituiu o direito das comunidades assistncia
tcnica em programas de regularizao; a Lei Federal n 11.952, de 2009, regulamentou a regularizao fundiria em
reas urbanas da Amaznia Legal; e a Lei Federal n 11.977, tambm de 2009, foi aprovada para regulamentar o Programa
Habitacional Minha Casa, Minha Vida e para facilitar a regularizao fundiria de assentamentos informais. Uma ampla
discusso nacional tem ocorrido acerca da reviso da referida Lei Federal n 6.766, de 1979 (Projeto de Lei n 3.057, de
2000), que regulamenta os parcelamentos do solo para ns urbanos e a regularizao de assentamentos informais.
Um processo de disputas
A histria da formulao, aprovao, aplicao e interpretao do Estatuto da Cidade tem sido uma
histria de disputas de interesses. Foram necessrios mais de 10 anos de discusses e modicaes
de toda ordem para que o projeto de lei original fosse nalmente aprovado. E, ainda que tenha sido por
unanimidade, o texto nal da lei revela as muitas diculdades do processo de negociao e barganha
que se deu entre diversos interesses distintos existentes sobre a questo do controle jurdico do
desenvolvimento urbano. Contudo, as disputas sociopolticas, jurdicas e ideolgicas que marcaram o
processo histrico de construo dessa lei-marco no desapareceram com a aprovao do Estatuto da
Cidade pelo contrrio, a aplicao e interpretao dos princpios da lei federal tm gerado disputas
renovadas entre juristas, urbanistas, promotores imobilirios e movimentos sociais organizados.
Depois de aprovada pelo Congresso Nacional, a nova lei foi encaminhada para a sano e/ou
vetos do presidente da Repblica. Uma polmica entre juristas foi intensamente explorada, e mesmo
fomentada, por setores contrrios aprovao de vrios dos seus princpios e instrumentos, no sentido
de arguir sua inconstitucionalidade e assim justicar o veto presidencial. No nal desse processo, foram
vetados apenas alguns dispositivos sobre questes especcas, mas, nem por isso, as controvrsias
entre juristas diminuram. Embora frequentemente mascarada por discusses aparentemente tcnicas
acerca de aspectos formais da nova lei, o que sempre esteve em jogo dentro e fora da discusso no
Congresso Nacional a forte resistncia dos grupos conservadores ligados ao setor imobilirio nova
concepo proposta pela Constituio Federal e consolidada pelo Estatuto da Cidade dada ao direito
de propriedade imobiliria urbana, qual seja, o princpio constitucional das funes sociais da propriedade
65
e da cidade. De fato, na base de muitas das crticas nova lei, pode-se observar uma viso distorcida
dos princpios civilistas, que ainda orientam grande parte da doutrina jurdica e da jurisprudncia, de
que existiria um direito de propriedade natural, intocvel, quase sagrado, sem maior preocupao com
outros interesses sociais e ambientais na utilizao do solo urbano.
Em parte, esse problema resulta do currculo obsoleto dos cursos de Direito que, na sua maioria, ainda
no ensinam Direito Urbanstico, mas incluem quatro anos e meio de discusses formais sobre o Direito
Civil (o novo Cdigo Civil, de 2002, j nasceu ultrapassado em muitos aspectos). Isso certamente tem
dicultado a mudana de olhar sobre a questo urbana: muitos juristas ainda olham para a cidade a
partir da perspectiva do lote privado, e naturalmente no veem ou entendem nada alm dos interesses
individuais dos proprietrios. Os juristas voltados para a ao do poder pblico justicam a aplicao
de restries administrativas externas ao exerccio da propriedade urbana, mas no entendem que a
propriedade essencialmente uma fonte de obrigaes sociais: a funo social est exatamente no poder
de obrigar intrinsecamente decorrente da propriedade, e no meramente nas limitaes administrativas
decorrentes do exerccio do poder de polcia. Em relao a uma forma especca de propriedade a da
propriedade imobiliria , por razes histricas e polticas, o Estado brasileiro no conseguiu reformar
o liberalismo jurdico clssico, e por isso ainda no conseguiu promover reforma agrria, nem reforma
urbana. As cidades brasileiras fragmentadas, segregadas, excludentes, inecientes, caras, poludas,
perigosas, injustas e ilegais so o resultado desse fracasso do Estado na reforma da ordem jurdica
liberal, j que a lgica especulativa do mercado, que v na propriedade to somente um valor de troca,
no d conta das questes sociais e ambientais, e sobretudo das necessidades dos mais pobres.
Historicamente, tem sido um desao enorme enfrentar a ideia de que os processos de uso, ocupao,
parcelamento, construo e preservao do solo e seus recursos no podem car to somente a cargo
de interesses individuais e das foras do mercado. Regular esses processos em alguma medida central
para que se encontre um equilbrio entre interesses e direitos individuais, por um lado, e, por outro lado,
direitos coletivos e interesses sociais, ambientais e culturais. No entanto, ainda resiste a mitologia jurdico-
cultural de que a propriedade apenas fonte de direitos e no de obrigaes sociais. A interpretao
de que o direito de usar, gozar e dispor do bem permite tambm no usar, no gozar e no dispor do bem
de maneira absoluta possibilitou a existncia de um nmero enorme de vazios urbanos (especialmente
de reas com servios e infraestrutura), edifcios subutilizados ou vazios, preos altssimos de lotes, bem
como a exploso do crescimento informal. De modo geral, as tentativas de regulao, via planejamento
urbano, inclusive na atual leva de planos diretores municipais, ainda no conseguiram estabelecer uma
relao clara com as foras do mercado imobilirio. Isso gera, com frequncia, forte aumento dos preos
de terrenos e determina, assim, novas formas de segregao socioespacial. Embora um dos princpios
da estrutura poltica urbana denido no Estatuto da Cidade (e como tal no se trata de faculdade
do Poder Pblico, mas sim de uma obrigao) seja o planejamento urbano com participao da
comunidade, o que se tem praticado, na maioria das cidades brasileiras, no envolve a comunidade seja
no debate sobre a valorizao imobiliria gerada pela ao do Poder Pblico, seja nas obras e servios
que valorizam os bens de particulares, seja na formatao de legislao urbanstica que modica as
possibilidades de uso e ocupao do solo.
66
Outro tema de disputa tem sido a questo ambiental. De vrias maneiras, o Estatuto da Cidade
encampou de maneira exemplar a proposta de integrao entre o Direito Urbanstico e o Direito
Ambiental no contexto da ao municipal, compatibilizando a agenda verde e a agenda marrom
das cidades, e tambm por isso tem sido aclamado internacionalmente por reetir as bases centrais
do debate internacional sobre as condies de materializao do paradigma do desenvolvimento
sustentvel. Tambm nesse contexto, sua efetiva materializao em leis e polticas pblicas e
sobretudo sua efetivao em estratgias e programas de ao urbano-ambiental, contudo, vai
depender fundamentalmente da ao dos municpios e da sociedade brasileira, dentro e fora
do aparato estatal. Contudo, existe em muitas cidades um conito aparente entre a questo da
ocupao crescente de reas de preservao permanente ou de reas no edicveis versus
o direito social moradia. Trata-se de um falso conito, j que, na verdade, os dois valores so
constitucionalmente protegidos e tm a mesma raiz, qual seja, a noo das funes sociais da
propriedade e da cidade. De imediato, h que se separar as situaes atuais consolidadas de
situaes futuras: que todos os esforos sejam feitos no sentido de, pelo menos, minimizar futuras
ocupaes em reas ambientais, o que requer no apenas scalizao, mas, sobretudo, oferta
adequada de opes de acesso ao solo com servios e moradia nas cidades para os pobres, seja
pelas polticas pblicas, seja pelas foras de mercado. Tambm necessria a formulao de uma
poltica de preservao e conservao adequada, devidamente territorializada, com estratgias de
manejo e monitoramento. Dito isso, h que se fazer algo urgentemente em relao s situaes
existentes, o que requer entender que solues timas e ideais no so possveis, temos de buscar
no solues inadmissveis, mas solues possveis. Trata-se de tarefa pragmtica que requer o
mximo de mitigao e compensao de danos ambientais, mas com remoo da populao
apenas em casos extremos e com alternativas aceitveis.
Outro tema de disputa tem sido a questo da democratizao do registro imobilirio,
especialmente no contexto dos programas de regularizao. Em especial, tem havido um esforo
de simplicar, uniformizar e baratear os procedimentos de registro imobilirio, j que o registro
constitutivo da propriedade na tradio jurdica brasileira e se prope a garantir a segurana jurdica
das transaes imobilirias. Para esse m, h que se trabalhar mais de perto com os cartrios, para
transform-los em parceiros dos programas de regularizao, trazendo-os para dentro do processo
de regularizao, desde o comeo, para a busca de solues jurdicas criativas que sejam viveis,
e encontrando as melhores maneiras de distribuio dos nus e responsabilidades envolvidos. H,
contudo, obstculos estruturais cuja soluo vai depender dos rumos da reforma do judicirio.
Da mesma forma, de mais difcil equacionamento tem sido a questo da facilitao dos
procedimentos judiciais, sobretudo para que as aes de usucapio coletivo sejam viveis. As
diculdades e os custos envolvidos so enormes. Contudo, a aprovao de direitos coletivos
no tem sentido se os canais processuais para seu reconhecimento tambm no forem
coletivizados; no basta o rito sumrio, preciso criar procedimentos judiciais coletivos geis
que levem em conta a natureza da questo. Tambm nesse tema uma discusso mais ampla
tem de se dar no contexto da reforma do judicirio e do Cdigo de Processo Civil.
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67
As condies para avanar
Decorridos oito anos desde sua aprovao, o Estatuto da Cidade anda despertando avaliaes contraditrias. Em
que pese seu enorme reconhecimento internacional, mesmo depois da formulao e/ou aprovao pelos municpios
de cerca de 1.500 planos diretores como cumprimento da obrigao legal decorrente da lei federal, de vrios setores
surgem comentrios revelando certa descrena em relao s possibilidades e ao alcance da lei, j que as realidades
urbanas do Pas ainda no foram signicativamente alteradas. J os que defendem o Estatuto da Cidade geralmente
alegam que qualquer avaliao sobre sua efetividade seria precipitada. Muito mais tempo ser necessrio para que seus
efeitos sejam sentidos, sobretudo se considerados o enorme dcit habitacional e o volume acumulado de problemas
urbanos, sociais e ambientais decorrentes da natureza excludente da poltica urbana pr-Estatuto da Cidade e mesmo
pr-Ministrio da Cidade, j que uma das principais razes de ser desse Ministrio criado em 2003 exatamente criar as
condies para que a Unio, os Estados e, sobretudo os Municpios possam atuar, juntamente com a sociedade, para a
materializao dos princpios de poltica urbana determinados pelo Estatuto da Cidade.
A aprovao do Estatuto da Cidade inegavelmente consolidou a ordem constitucional no Brasil
quanto ao controle dos processos de desenvolvimento urbano, visando reorientar a ao do Estado, dos
mercados imobilirios e da sociedade como um todo, de acordo com novos critrios econmicos, sociais
e ambientais. Sua efetiva materializao em polticas e programas vai, sobretudo, depender da reforma das
ordens jurdico-urbansticas locais. Ou seja, do quadro regulatrio e institucional que for criado por cada
municpio para o controle do uso e desenvolvimento do solo, particularmente pela aprovao de planos
diretores adequados e dos processos locais de gesto urbana. O papel dos municpios crucial para
reverter o padro excludente de desenvolvimento urbano no Brasil. Mas, a escala da questo urbana no
Brasil tamanha, e to grande a urgncia de enfrent-la devido a todas suas implicaes jurdicas, sociais,
ambientais, nanceiras etc., que no se pode mais falar apenas em polticas municipais: ampla articulao
intergovernamental se faz necessria, especialmente pelo envolvimento dos Estados, que at agora na
sua maioria no formularam uma poltica urbana e habitacional clara (inclusive no que diz respeito s terras
devolutas e outras terras estaduais), e da Unio, gerando um contexto de polticas nacionais. Alm disso, a
promoo de reforma urbana no Brasil requer polticas pblicas que envolvam o setor comunitrio, o setor
voluntrio, a academia e o setor privado. H lugar para todos, e necessidade de todos.
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69
Boas leis como o Estatuto da Cidade, por si s, no mudam a realidade; j as ms leis podem colocar
obstculos intransponveis para a ao da sociedade e das administraes publicas comprometidas com
a promoo de reformas signicativas. Mesmo em um quadro jurdico hostil, possvel promover avanos
jurdico-urbansticos importantes, desde que exista um slido pacto sociopoltico que d suporte ao do
poder pblico. O Estatuto da Cidade consolidou um paradigma jurdico no qual existe um direito difuso cidade,
ao ordenamento territorial, ao planejamento urbano e gesto democrtica da poltica urbana, todos direitos da
coletividade aos quais corresponde a obrigao do poder pblico de promover uma poltica urbana que garanta as
funes sociais da cidade e da propriedade. No se trata mais to somente de uma questo da alada do poder
discricionrio do Poder Pblico, que faz o que quer, quando e como quiser. Da mesma forma, os proprietrios
de imveis urbanos passaram a se submeter a um conceito de cidade na qual, mais do que nunca, o seu direito
individual de propriedade no pode ser considerado absoluto, j que deve observar as regras de ordenao da
cidade expressas pelo plano diretor. Resta criar um slido pacto sociopoltico para garantir sua efetividade.
Talvez a maior novidade do Estatuto da Cidade, rompendo com toda a tradio formalista e positivista do direito
brasileiro, esteja no fato de que todos os princpios e direitos estabelecidos e reconhecidos pela lei federal foram
traduzidos, nela mesmo, nos diversos instrumentos, mecanismos, processos e recursos que so necessrios para sua
materializao. Finalmente, o princpio da funo social da propriedade passou a ter efeitos jurdicos concretos para o
territrio das cidades por meio de leis de zoneamento, de delimitao de reas de urbanizao prioritria nas quais a
reteno especulativa de imveis urbanos deve ser combatida por instrumentos de interveno urbana passveis de
aplicao e monitoramento. Direito, gesto e acesso justia caminham de mos dadas no Estatuto da Cidade de
maneira exemplar: como resultado, planos diretores j foram anulados por falta de participao popular efetiva; prefeitos
j correm o risco de perder seus mandatos por improbidade administrativa; aes civis pblicas de todo tipo tm sido
propostas em defesa da ordem urbanstica e do direito cidade sustentvel; notveis avanos na regularizao fundiria
tm acontecido em muitos municpios, com as novas leis que complementam o marco legal inaugurado pelo Estatuto da
Cidade. Outros avanos tambm j foram feitos na proteo do patrimnio cultural e ambiental; comunidades participam
de consultas pblicas acerca de temas de planejamento urbano antes restritos a arquitetos e urbanistas; estudantes
passaram a estudar Direito Urbanstico nas (ainda poucas) cadeiras gradualmente introduzidas nas faculdades de
Direito, movimento esse indispensvel para a divulgao da nova cultura jurdica sobre a cidade trazida pela nova lei etc.
Defender o paradigma inovador da ordem jurdica contido no Estatuto da Cidade fundamental para que novos avanos
da reforma urbana possam acontecer com polticas pblicas, processos sociopolticos, aes judiciais e decises
jurisprudenciais cada vez mais comprometidos com o princpio das funes sociais da propriedade e da cidade e com a
bandeira do direito cidade. Para tanto, crucial que juristas, urbanistas e a sociedade brasileira se deem conta de que
a aprovao do Estatuto da Cidade no encerrou a batalha pela reforma urbana no Brasil, muito pelo contrrio. Embora
tenha sido uma vitria importante, h uma disputa renovada em torno do sentido da poltica urbana ocorrendo em todas
as cidades brasileiras e tambm nos tribunais.
O Estatuto da Cidade tem, com certeza, muitas defasagens, limitaes, e especialmente
problemas de escala para os quais ele se mostra impotente, como a omisso no tratamento
das reas rurais, reas ambientais, bacias hidrogrcas, reas metropolitanas etc. Tais
mudanas mais profundas no podem ser introduzidas topicamente no Estatuto da Cidade,
j que dependem, em ltima anlise, de mudanas no prprio pacto federativo. Outros
defeitos poderiam ser apontados, mas inegvel que muito j se avanou e que o prprio
marco jurdico inaugurado pelo Estatuto da Cidade comeou a ganhar corpo. Contudo,
em que pesem os avanos incontestes, o Brasil ainda tem um longo caminho pela frente,
e so muitos os obstculos a serem superados para que os efeitos da reforma jurdica e
institucional se manifestem de maneira mais acentuada.
Acima de tudo, a experincia brasileira tem claramente demonstrado que a reforma
urbana requer uma combinao precisa, ainda que quase sempre elusiva, entre mobilizao
social renovada, reforma jurdica e mudana institucional. Esse um processo aberto, cujo
resultado na qualidade das mudanas esto intrinsecamente ligados capacidade de a
sociedade efetivamente exercer seu direito de participar do processo de ordenamento
urbanstico da cidade. As regras do jogo foram substancialmente alteradas a favor de novo
paradigma que benecie esse novo ordenamento. O que resta saber se os novos espaos
polticos criados sero, ou no, devidamente usados pela sociedade brasileira de forma a
fazer avanar a agenda da reforma urbana no Pas. Para alm da lei, necessrio garantir
uma justa gesto da poltica urbana. Este o maior desao do Direito Urbanstico brasileiro
no presente: territorializar o iderio de reforma urbana contido no Estatuto da Cidade e
garantir o direito cidade. Defender esse novo arcabouo legislativo e lutar pela efetividade
da nova ordem jurdico-urbanstica nele contida fazer por merecer o Estatuto da Cidade!
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Estatuto da cidade: a construo de uma lei
Jos Roberto Bassul
Introduo
No Brasil, a primeira Constituio a tratar da questo urbana foi a de 1988, promulgada
quando as cidades j abrigavam mais de 80% de toda a populao.
A aglomerao demogrca em ncleos urbanos passou a caracterizar o Brasil a partir
da crise mundial de 1929, que alcanou o ciclo do caf paulista e empurrou grandes
contingentes de desempregados em direo aos ncleos urbanos (CHAFFUN, 1996, pp.
18-19). Esse processo de urbanizao tornou-se especialmente agudo entre a segunda
metade dos anos 1950 e a dcada de 1970, no chamado perodo desenvolvimentista.
Ao longo desses anos, caracterizados por elevadas taxas de crescimento demogrco, a
populao brasileira passou a concentrar-se maciamente em cidades cada vez maiores,
que adquiriram um perl metropolitano.
Os municpios viram-se obrigados a lidar com os efeitos da urbanizao acelerada
inteiramente desaparelhados para essa imensa tarefa. No havia recursos nanceiros
sucientes, meios administrativos adequados nem instrumentos jurdicos especcos.
Inuenciado pelos setores dominantes na economia urbana, o aparelho estatal dirigia seus
escassos recursos para investimentos de interesse privado e adotava normas e padres
urbansticos moldados pelos movimentos do capital imobilirio. Tanto quanto ocorria com
a renda econmica nacional, a renda urbana concentrava-se. A cidade cindiu-se. Para
poucos, os benefcios dos aportes tecnolgicos e do consumo auente. Para muitos, a
privao da cidadania e a escravido da violncia.
O planejamento regulatrio, fundado na crena de que a formulao da poltica urbana
deveria ocorrer no mbito de uma esfera tcnica da administrao pblica, ao contrrio
de reverter esse quadro, acentuou seus efeitos. A gesto tecnocrtica alimentou um
processo caracterizado, de um lado, pela apropriao privada dos investimentos pblicos
e, de outro, pela segregao de grandes massas populacionais em favelas, cortios e
loteamentos perifricos, excludas do consumo de bens e servios urbanos essenciais.
71
72
Crescentes, as demandas sociais pelo suprimento dessas carncias resultaram na organizao
popular de grupos de presso, que passaram a exigir iniciativas do poder pblico. Muito ativas
na dcada de 1970, essas organizaes, ento conhecidas como movimentos sociais urbanos,
aliadas a entidades representativas de certas categorias prossionais, como arquitetos,
engenheiros, gegrafos e assistentes sociais, constituram, nos anos 1980, o Movimento
Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) com o objetivo de lutar pela democratizao do acesso a
condies condignas de vida nas cidades brasileiras.
Com atuao em duas vertentes, a do territrio fsico e poltico das cidades e a da proposio
de normas jurdicas especiais, o MNRU, embora em vrios momentos enfatizasse o aspecto
legislativo de suas propostas, conduziu ambas as frentes de atuao de forma complementar.
Semeado por debates e embates, o iderio da reforma urbana ganhou corpo conceitual e
maior consistncia poltica no mbito da Assembleia Nacional Constituinte, eleita em 1986,
cujo regimento no apenas previa a realizao de audincias pblicas como tambm admitia
a apresentao de propostas de iniciativa popular. Por essa via, a das chamadas emendas
populares, o tema da poltica urbana incorporou-se ao processo constituinte com maior expresso
social, o que ensejou seu reconhecimento poltico. Fruto da Constituio promulgada em 1988, o
Estatuto da Cidade, aprovado treze anos depois, trouxe aplicabilidade s normas constitucionais,
especialmente em relao aos princpios da funo social da cidade e da propriedade urbana. Foi
um longo caminho. O registro dessa trajetria constitui o propsito deste artigo.
Aspectos histricos
A institucionalizao da questo urbana em mbito federal
1
encontra suas mais remotas
referncias no ano de 1953, por ocasio do III Congresso Brasileiro de Arquitetos, realizado em
Belo Horizonte (MG). O documento nal do evento props a edio de uma lei para criar, no
governo central, um ministrio especializado em habitao e urbanismo (SERRAN, 1976, pp. 28-
29). No ano seguinte, o IV Congresso, realizado de 17 a 24 de janeiro, na cidade de So Paulo,
reiterou essa reivindicao.
Em 1959, o Departamento do Rio de Janeiro do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) publicou
uma proposta de projeto de lei, denominada Lei da Casa Prpria. Essa proposta legislativa,
encaminhada aos candidatos presidncia da Repblica nas eleies de 1960, Adhemar de Barros,
Henrique Lott e Jnio Quadros, propunha a constituio de sociedades comerciais destinadas a
nanciar a aquisio de casa prpria, a vinculao entre reajuste de prestao e aumento de salrio,
a retomada do imvel (mediante indenizao) em caso de inadimplemento do comprador, bem
como a criao de um Conselho Nacional da Habitao. Essa ltima sugesto foi implementada em
1962, no governo de Joo Goulart, que assumira o poder aps a renncia de Jnio Quadros.
1. O Brasil uma repblica federativa, composta pela unio indissolvel dos
estados e municpios e do Distrito Federal (CF, art. 1, caput).
72
Em 1963, o Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, realizado no Hotel Quitandinha,
em Petrpolis (RJ), conhecido como Seminrio do Quitandinha, do qual participaram tanto
polticos (como o deputado Rubens Paiva, posteriormente assassinado durante o regime militar)
quanto tcnicos e intelectuais (SOUZA, 2002, pp. 156-157), resultou num documento que,
embora ainda marcado pela nfase na luta pela moradia, j defendia preceitos de maior justia
social no territrio das cidades. Suas concluses no apenas continham a recomendao de
que o poder executivo encaminhasse ao Congresso Nacional um projeto de lei sobre a poltica
habitacional e urbana, mas tambm, e sobretudo, expunham princpios e fundamentos que,
dcadas depois, seriam incorporados ordem jurdica.
So exemplos do carter pioneiro e da atualidade desse documento armaes, entre
muitas outras, como as seguintes:
o problema habitacional na Amrica Latina (...) o resultado de condies de subdesenvolvimento 1.
provocadas por fatores diversos, inclusive processos espoliativos (...);
a situao habitacional do Brasil [caracteriza-se] pela desproporo cada vez maior, nos 2.
centros urbanos, entre o salrio ou a renda familiar e o preo de locao ou de aquisio de
moradia, [dado que] o signicativo nmero de habitaes construdas tem se destinado quase
exclusivamente s classes economicamente mais favorecidas;
nos maiores centros urbanos do Pas, a populao que vive em sub-habitaes (...) grande 3.
e crescente, tanto em nmeros absolutos como relativos;
concorre para agravar o dcit de habitao (...) a incapacidade j demonstrada de obterem- 4.
se, pela iniciativa privada, os recursos e investimentos necessrios ao aumento da oferta de
moradias de interesse social (...);
a ausncia de uma poltica habitacional sistemtica (...) vem ocasionando efeitos malcos ao 5.
desenvolvimento global do Pas, baixando de modo sensvel o rendimento econmico-social
desse mesmo desenvolvimento;
entre os direitos fundamentais do homem e da famlia se inclui o da habitao e sua realizao 6.
exige limitaes ao direito de propriedade e uso do solo e se consubstancia numa reforma
urbana, considerada como o conjunto de medidas estatais visando justa utilizao do solo
urbano, ordenao e ao equipamento das aglomeraes urbanas e ao fornecimento de
habitao condigna a todas as famlias;
de grande importncia para a poltica habitacional a formao de uma conscincia popular 7.
do problema e a participao do povo em programas de desenvolvimento de comunidades;
imprescindvel a adoo de medidas que cerceiem a especulao imobiliria, sempre 8.
antissocial, disciplinando o investimento privado nesse setor;
para a efetivao da reforma urbana torna-se imprescindvel a modicao do pargrafo 16 9.
do art. 141 da Constituio Federal, de maneira a permitir a desapropriao sem exigncia de
pagamento vista, em dinheiro (SERRAN, op. cit., pp. 55-58).
73
74
Estavam, portanto, nesse texto histrico os princpios fundamentais que, mais tarde, e com maior nfase
em seus aspectos sociais, viriam a ser defendidos pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) na
Assembleia Nacional Constituinte. No comeo de 1963, com base nessas propostas
2
e no auge da campanha
popular pelas reformas de base, como se dizia ento, o governo de Joo Goulart encaminha sua Mensagem
anual ao Congresso Nacional, na qual aborda a questo habitacional brasileira nos seguintes termos:
No desconhecemos que somente o desenvolvimento do Pas, aumentando a riqueza
nacional, poder elevar o nvel de vida do povo, proporcionando-lhe adequadas condies
de residncia. Mas tambm no ignoramos que a falta de uma legislao reguladora tem
permitido que a indstria de construo se transforme em presa favorita de especuladores,
impedindo o acesso residncia prpria das camadas mais pobres de nossa populao.
Abortado pelo golpe militar de 31 de maro de 1964, o projeto no chegou a ser apresentado ao
Congresso Nacional.
Embora a questo urbana j fosse importante naquele ambiente poltico e o Seminrio do
Quitandinha tivesse, de fato, inuenciado as decises polticas, a repercusso do referido encontro
no se comparou visibilidade conferida mobilizao que, na mesma poca, agitava o Brasil rural, na
esteira da organizao das ligas camponesas, clamando por reforma agrria (SOUZA, 2002, p. 157).
Talvez por essa razo, frustradas as precursoras iniciativas de legislao urbana do governo Goulart,
os governos militares tenham logo aprovado uma lei para tratar da questo agrrio-rural, o Estatuto
da Terra e, no que se refere problemtica urbana, feito regredir o debate, circunscrevendo-o
poltica habitacional, por meio da criao, em 1964, do Banco Nacional da Habitao (BNH)
3
. A
ideia de uma legislao que se voltasse de forma abrangente para as cidades s voltaria ao debate
poltico no nal dos anos 1970.
proporo que os problemas urbanos se agravavam, as crticas atuao do BNH, muito voltado
para a abordagem nanceira da produo habitacional, avolumavam-se. No incio da dcada de 1970,
o BNH estendeu sua atuao para programas de saneamento e o governo federal instituiu as primeiras
Regies Metropolitanas tentativa de tratar as questes que ultrapassavam a jurisdio municipal
bem como criou a Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas (CNPU).
2. Conforme Jorge Wilheim (1965, p. 161).
3. Criado em 1964 pelo governo militar que assumira o poder, o BNH destinava-se a nanciar programas
habitacionais. Em relao habitao popular, apoiava a remoo de favelas e a transferncia dos moradores
para conjuntos habitacionais. A maior parcela dos recursos aportados, contudo, dirigiu-se a incorporaes
imobilirias voltadas para a demanda habitacional da classe mdia. O sistema institudo em 1964 inclua, ao lado
do BNH, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), que tinha o objetivo de orientar a elaborao
dos planos diretores municipais. O SERFHAU foi extinto em 1974 e o BNH, em 1986.
Ainda no havia, entretanto, nenhuma proposta legislativa com o objetivo de promover
a adoo de polticas que promovessem o acesso dos mais pobres aos servios e
equipamentos urbanos. Durante o regime militar, a primeira tentativa nesse sentido ocorreu
no mbito da CNPU, depois transformada em Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano (CNDU), onde, em 1976, foi elaborado um anteprojeto de lei de desenvolvimento
urbano, baseado na constatao de que as administraes locais no dispunham de um
instrumental urbanstico para enfrentar a especulao imobiliria e promover a distribuio
dos servios pblicos urbanos (GRAZIA, 2003, p. 57).
A notcia de que estava em elaborao esse anteprojeto vazou para a imprensa, o que
suscitou manchetes alarmistas em alguns jornais e semanrios da poca, um dos quais
alertava os leitores para o fato de o governo militar pretender socializar o solo urbano
(RIBEIRO e CARDOSO, 2003, p. 12). O governo recuou.
As reivindicaes sociais, no entanto, cresciam. A campanha eleitoral de 1981, no que
seria a primeira eleio direta de governadores aps o golpe de estado de 1964, trouxe
a questo urbana para a pauta poltica nacional. Em 1982, a 20
a
Assembleia Geral da
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) aprovou um documento, intitulado
Solo Urbano e Ao Pastoral, em que critica a formao de estoques de terra urbana
com ns especulativos e, entre outras aes pblicas, a poltica de remoo de favelas.
O texto propunha, por exemplo, a regularizao fundiria de assentamentos informais, o
combate ociosidade do solo urbano e o condicionamento da propriedade urbana sua
funo social (CNBB, 1982).
No ano seguinte, o governo do general Joo Figueiredo, que tinha como Ministro do
Interior (responsvel pela questo urbana) o coronel Mrio Andreazza, motivado pelo
risco de que a questo urbana pudesse empolgar as camadas populares em torno de
lideranas da oposio ao regime autoritrio (RIBEIRO e CARDOSO, op. cit., p. 13),
nalmente envia ao Congresso Nacional o projeto elaborado no CNDU. Embora fosse
uma verso j abrandada pela excluso de certos institutos, como a concesso da posse
da terra aos moradores urbanos que apresentavam condies ilegais de ocupao
(GRAZIA, 2002, p. 21), a proposio conservava a essncia
4
do anteprojeto de 1976.
4. Segundo Adauto Cardoso (apud GRAZIA, 2002, p. 20), uma verso anterior do projeto havia sido
publicada, sem a permisso governamental, no jornal O Estado de S. Paulo, de 27/1/1982, o que
teria ensejado reaes a essa possibilidade de regularizao fundiria. interessante notar que essa
mesma polmica ressurgiria na Assembleia Nacional Constituinte e, quase duas dcadas depois, por
ocasio da sano do Estatuto da Cidade.
75
O projeto da Lei do Desenvolvimento Urbano (LDU), que ganhou o nmero 775/83, objetivava a melhoria da
qualidade de vida nas cidades, por meio de diretrizes e instrumentos como, entre muitos outros:
a recuperao pelo poder pblico de investimentos de que resulte valorizao imobiliria; 1.
a possibilidade de o poder pblico realizar desapropriaes de imveis urbanos visando renovao 2.
urbana ou para combater a estocagem de solo ocioso;
o direito de preempo (preferncia); 3.
a taxao da renda imobiliria resultante de fatores ligados localizao do imvel; 4.
o direito de superfcie; 5.
o controle do uso e ocupao do solo; 6.
a compatibilizao da urbanizao com os equipamentos disponveis; 7.
o condicionamento do direito de propriedade (imposto progressivo e edicao compulsria); 8.
a regularizao fundiria de reas ocupadas por populao de baixa renda; 9.
o reconhecimento jurdico da representao exercida pelas associaes de moradores; 10.
o estmulo participao individual e comunitria; 11.
o direito de participao da comunidade na elaborao de planos, programas e projetos de 12.
desenvolvimento urbano;
a legitimao do Ministrio Pblico para propor aes em defesa do ordenamento urbanstico. 13.
Muitos de seus institutos constaram da Emenda Popular da Reforma Urbana
5
, que
viria a ser apresentada quatro anos depois Assembleia Nacional Constituinte de 1986.
Importa lembrar que estava ainda em vigor a Constituio do regime militar, de 1967/1969,
que, alm de caracterizar-se pelo perl autoritrio do regime, ignorava a natureza j
predominantemente urbana do Brasil. Na verdade, a proposio legislativa baseava-se to
somente no frgil abrigo constitucional proporcionado pelo ento ainda impreciso princpio
da funo social da propriedade.
A apresentao do projeto foi, portanto, uma indiscutvel ousadia. A reao dos
setores conservadores da sociedade foi imediata. O empresariado urbano mais atrasado
novamente tachava o projeto de comunista, como, alis, costumava acontecer ento
com as iniciativas de ndole democrtica. A revista Viso, de So Paulo, porta-voz do
empresariado conservador, que apoiava o governo, chegou a tratar o assunto em matria
de capa. Acusava o projeto de acabar com o direito de propriedade no Brasil. O Projeto de
Lei (PL) 775/83 nunca foi posto em votao no Congresso Nacional.
5. Ao examinar comparativamente o Projeto de Lei 775/ 83 (LDU) e a Emenda Popular da Reforma Urbana, Adauto
Lcio Cardoso (2003, p. 31), embora ressalve a diferena entre a nfase da LDU no planejamento urbano e a da
Emenda na participao popular, arma que a emenda popular se move no campo de discusses e segundo um
padro de pensar a questo urbana que foi estabelecido pela LDU.
76
77
O processo constituinte e a Emenda Popular da Reforma Urbana
A redemocratizao do Pas, ocorrida em 1985, ensejou a convocao de uma Assembleia Nacional
Constituinte, instalada em 1986. Seu processo de funcionamento foi ousado e inovador, no tendo
paralelo na histria constitucional brasileira e sendo bastante raro mesmo no direito comparado (COELHO
e OLIVEIRA, 1989, p. 20).
Em todo o processo, foram amplas as possibilidades de participao popular desde o incio dos trabalhos.
Somente a Subcomisso da Questo Urbana e Transporte realizou doze audincias pblicas (ARAJO, 2009,
p. 377). A mais relevante entre as variadas formas de participao democrtica no processo constituinte foi,
contudo, a das emendas populares.
A partir do primeiro projeto, sistematizado em 15 de julho de 1987, foram admitidas, ao lado daquelas
formuladas pelos prprios constituintes, emendas de iniciativa dos cidados, desde que trouxessem,
no mnimo, a assinatura de trinta mil eleitores e fossem patrocinadas por, pelo menos, trs associaes
representativas. No total, foram apresentadas 122 emendas populares, que somaram mais de doze
milhes de assinaturas. No entanto, somente 83 delas atenderam s exigncias regimentais e foram
ocialmente aceitas. Entre essas estava a Emenda Popular da Reforma Urbana.
Sob a responsabilidade formal da Federao Nacional dos Engenheiros, da Federao Nacional dos
Arquitetos e do Instituto de Arquitetos do Brasil, mas tambm sob a organizao da Articulao Nacional do
Solo Urbano, da Coordenao dos Muturios do BNH e do Movimento em Defesa do Favelado, alm de
48 associaes locais ou regionais (MARICATO, 1988), tendo por primeira signatria Nazar Fonseca dos
Santos, a Emenda Popular n 63, de 1987, como cou ocialmente registrada, obteve 131 mil assinaturas.
Disposta em vinte e trs artigos, a Emenda pretendia, em resumo, consignar na Constituio:
o direito universal a condies condignas de vida urbana e a gesto democrtica das cidades; 1.
a possibilidade de o poder pblico desapropriar imveis urbanos por interesse social, mediante 2.
pagamento em ttulos da dvida pblica, exceo da casa prpria, cuja indenizao deveria ser plena e
prvia, em dinheiro;
a captura de mais-valias imobilirias decorrentes de investimentos pblicos; 3.
a iniciativa e o veto popular de leis; 4.
a possibilidade, na ausncia de lei federal disciplinadora, da aplicao direta de norma constitucional, 5.
mediante deciso judicial;
a responsabilizao penal e civil da autoridade que descumprisse os preceitos constitucionais; 6.
a prevalncia dos direitos urbanos por meio de instrumentos tais como: imposto progressivo, imposto 7.
sobre a valorizao imobiliria, direito de preferncia, desapropriao, discriminao de terras pblicas,
tombamento, regime especial de proteo urbanstica e ambiental, concesso de direito real de uso e
parcelamento e edicao compulsrios;
a separao entre direito de propriedade e direito de construir; 8.
o usucapio especial para ns de moradia, de terrenos pblicos ou privados; 9.
o direito a moradia com base em polticas pblicas que assegurassem: regularizao fundiria 10.
e urbanizao, programas habitacionais para aquisio ou locao, xao de limite mximo
para o valor inicial dos aluguis, assessoria tcnica e aplicao de recursos oramentrios a
fundo perdido, sob controle social;
a periodicidade mnima de doze meses e o controle estatal dos ndices aplicados ao 11.
reajustamento de aluguis;
o monoplio estatal para a prestao de servios pblicos, vedado o subsdio de servios 12.
concedidos iniciativa privada;
a criao de um fundo de transportes pblicos para subsidiar a limitao das tarifas ao 13.
equivalente a 6% do salrio-mnimo mensal;
a participao popular na elaborao e na implementao de plano de uso e ocupao do 14.
solo, alm de sua aprovao pelo legislativo.
Como seria de se esperar, a Emenda Popular da Reforma Urbana suscitou
reaes. Em artigo publicado na Folha de So Paulo de 20/8/1987, dia seguinte ao
da apresentao da Emenda, o deputado constituinte Luiz Roberto Ponte (PMDB-
RS), tambm presidente da Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC),
criticou-a rmemente ao considerar que a terra, foco das preocupaes da reforma
urbana, no seria um problema importante, j que representaria apenas 5% dos
recursos necessrios para construir uma habitao digna.
A arquiteta Ermnia Maricato, professora da Universidade de So Paulo (USP) e,
ento, diretora do Sindicato dos Arquitetos daquele Estado, que havia defendido
a Emenda perante o Plenrio da Assembleia Nacional Constituinte, encarregou-
se de refutar tais armaes em artigo no mesmo jornal. Lembrou que o custo
relativamente baixo do solo na produo da moradia se dava em conjuntos
habitacionais praticamente fora das cidades e que a reteno especulativa da
terra contribui para essa situao.
A transcrio desse debate se presta a exemplicar o ambiente conituoso
em que a proposta da reforma urbana foi examinada, tendo resultado no seguinte
texto constitucional:
78
79
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme
diretrizes gerais xadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte
mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais
de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em
dinheiro.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especca para rea includa no plano
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edicado, subutilizado
ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edicao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados,
por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia,
adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 - O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a
ambos, independentemente do estado civil.
2 - Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3 - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
Ao nal do processo constituinte, a Emenda Popular da Reforma Urbana resultou
parcialmente aprovada, o que parece ter parcialmente desagradado a ambos os polos do
debate. De um lado, o MNRU mostrava-se insatisfeito porque a funo social da propriedade,
diretriz fundamental da Emenda, havia sido submetida a uma lei federal que xasse as
diretrizes da poltica urbana e, ainda, a um plano diretor municipal. De outro, a Federao
das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) tornava pblica sua inconformidade com o
usucapio urbano (MARICATO, 1988).
Promulgada a Constituio, fruto do acordo possvel, a maior parte dos aspectos
legislativos do iderio da reforma urbana passar a depender de uma lei federal. Comeava
a nascer o Estatuto da Cidade.
Projeto inicial e primeiras reaes
A despeito de seus antecedentes e da natureza de seu contedo, o projeto de lei que
acabou transformado no Estatuto da Cidade no se originou de um parlamentar que fosse
arquiteto, urbanista, advogado, gegrafo, socilogo, economista, assistente social, ou
tivesse sido lder de movimentos populares pr-moradia, nem que, muito menos, fosse
empresrio ou alimentasse vnculos com o capital imobilirio. O autor do projeto foi o
senador Pompeu de Sousa, jornalista e professor, que, nascido em 1916 e falecido em
1991, no viveu para presenciar a aprovao de seu projeto, j bastante modicado,
ocorrida em 2001.
O projeto foi apresentado em 28 de junho de 1989 e recebeu a identicao ocial
de Projeto de Lei do Senado (PLS) n 181, de 1989 (Estatuto da Cidade). Com parecer
favorvel do relator, senador Dirceu Carneiro (PSDB-SC), foi aprovado no Senado
exatamente um ano depois e enviado Cmara dos Deputados, onde permaneceria por 11
anos e seria reformulado.
Na Cmara, denominado PL 5.788/90, o projeto, por j ter sido votado, passou a
funcionar como uma espcie de locomotiva, qual foram anexados dezessete vages,
proposies (de menor ou maior abrangncia) sobre o mesmo tema, com origem na
prpria Cmara dos Deputados. Os autores desses projetos, com as respectivas datas de
apresentao, so os deputados Raul Ferraz (1989), Uldorico Pinto (1989), Jos Luiz Maia
(1989), Lurdinha Savignon (um em 1989 e outro, em coautoria, em 1990), Ricardo Izar (um
em 1989 e outro em 1991), Antnio Brito (1989), Paulo Ramos (1989), Mrio Assad (1989),
Eduardo Jorge (1990, em coautoria), Jos Carlos Coutinho (1991), Magalhes Teixeira
(1991), Benedita da Silva (1993), Nilmrio Miranda (1996), Augusto Carvalho (1997), Carlos
Nelson (1997) e Fernando Lopes (1997).
Dentre todos esses, devem ser destacados o do deputado Raul Ferraz (PMDB-BA),
que, na verdade, constitui-se do substitutivo apresentado pelo deputado ao PL 775/83
com suas adaptaes Constituio de 1988 (MOTTA, 1998, p. 211); os de Lurdinha
Savignon (PT-ES) e Eduardo Jorge (PT-SP), elaborados com a participao do MNRU; e o
do deputado Nilmrio Miranda (PT-MG). Esse ltimo espelhou o esforo de consenso que
seria tentado, em 1993, por um grupo de trabalho formado por representantes indicados
pelo deputado Luiz Roberto Ponte, ligado ao empresariado, e pelo prprio Nilmrio Miranda,
vinculado ao movimento da reforma urbana.
Na justicao de seu projeto, Pompeu de Sousa armava que pretendia conter a
indevida e articial valorizao imobiliria, que diculta o acesso dos menos abastados a
terrenos para habitao e onera duplamente o poder pblico, forado a intervir em reas
cuja valorizao resulta, na maioria das vezes, de investimentos pblicos, custeados por
todos em benefcio de poucos.
80
Textos produzidos pela Sociedade Brasileira de Defesa da Tradio, Famlia e
Propriedade (TFP)
6
do a medida da avaliao que os proprietrios imobilirios ligados
instituio faziam do projeto ao considerar que o Estatuto da Cidade investia contra dois
princpios da ordem natural, consagrados pela doutrina social da Igreja e arraigados na
sociedade brasileira: o da propriedade privada e o da livre iniciativa (TFP, 2004, p. 5).
As denies do projeto relativamente funo social da propriedade e ao abuso
de direito sofreram restries radicais de vrios setores do empresariado urbano. O
setor empresarial no aceitou nem mesmo iniciar um debate sobre elas (ARAJO e
RIBEIRO, 2000, p. 7).
Tambm havia oposio do segmento empresarial proposta de usucapio coletivo.
Para Vicente Amadei, assessor do Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao
e Administrao de Imveis Residenciais e Comerciais de So Paulo (Secovi/SP)
7
,
que representou a posio do empresariado urbano em muitos momentos do debate
legislativo, tratava-se de um incentivo invaso (DM, 1992, p. 34).
O Estatuto da Cidade foi igualmente repudiado pelos empresrios da construo civil
e do mercado imobilirio que participaram do 56 Encontro Nacional da Indstria da
Construo Civil, realizado em Fortaleza, em 1992. No relatrio nal do encontro, a Cmara
Brasileira da Indstria da Construo (CBIC) considerava que o projeto mascara atos de
autoritarismo estatal, entre outros, quando interfere na aquisio de imvel urbano, objeto
de compra e venda entre particulares (DM, 1992, p. 34).
Como se observa, embora fossem distintas e at potencialmente conitantes, as
vrias fraes do capital imobilirio urbano (proprietrios de terras, construtores e
incorporadores) pareciam unssonas na rejeio ao projeto do Estatuto da Cidade.
Em sentido contrrio, no mbito do movimento pela reforma urbana, o projeto era muito
bem acolhido. Desde a promulgao da Constituio de 1988, esse movimento passou
a lutar pela edio da lei federal requerida no captulo da poltica urbana, como meio para
tornar ecazes seus dispositivos. Para o MNRU, segundo o jurista Nelson Saule Jr., desde
o incio da dcada de 90, o projeto de lei federal de desenvolvimento urbano denominado
Estatuto da Cidade [foi considerado] o marco referencial para a instituio da lei que
regulamenta o captulo da poltica urbana da Constituio brasileira (Saule Jr., 2003, p. 1).
Estavam claras as posies. De um lado, o conjunto de entidades e movimentos que
haviam construdo o iderio da reforma urbana apoiava o Estatuto da Cidade e cobrava
sua aprovao pelo Congresso Nacional; de outro, as entidades representativas do
empresariado urbano, encorpadas por instituies de defesa da propriedade privada
como causa poltica, opunham-se ao projeto de lei.
A disputa parlamentar estava lanada.
6. Organizao social de perl ultraconservador, voltada para a defesa incondicional do direito de propriedade.
7. Instituio empresarial, representativa do setor imobilirio da maior cidade brasileira.
81
Tramitao legislativa: do conito unanimidade
Em 1991, quando o Estatuto da Cidade estava prestes a ser votado na primeira Comisso para a qual havia sido
distribudo, a de Constituio e Justia e de Redao (CCJR), houve uma alterao no Regimento Interno da Cmara dos
Deputados, que modicou os critrios de distribuio dos projetos. Ao invs de examinar previamente as proposies,
a CCJR passou a pronunciar-se no nal, aps a deliberao das chamadas comisses de mrito. O projeto foi ento
redistribudo para a Comisso de Viao e Transportes, Desenvolvimento Urbano e Interior (mais tarde subtrada da
expresso viao e transportes), identicada como CDUI. Em 1992, o relator do projeto nessa Comisso, deputado
Nilmrio Miranda (PT-MG) promoveu audincias pblicas sobre o Estatuto da Cidade e atendeu a um apelo do Poder
Executivo, que solicitou um prazo maior que o regimental para a apresentao de suas emendas (ARAJO e RIBEIRO,
2000, pp. 1 e 2). Em paralelo, duas outras Comisses, a de Economia, Indstria e Comrcio (CEIC) e a de Defesa do
Consumidor, Meio Ambiente e Minorias (CDCMAM) solicitaram audincias sobre o projeto. Por efeito do Regimento da
Cmara, a tramitao foi novamente invertida, pois a comisso de maior nexo com a matria, no caso a CDUI, deveria
ser a ltima a se manifestar quanto ao mrito.
J estvamos em 1993 e o projeto foi ento encaminhado CEIC, onde foi designado relator, o deputado Lus Roberto
Ponte (PMDB-RS), cuja atuao na Constituinte, na avaliao do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), foi
assim transcrita:
Em matria de coerncia e reacionarismo este parlamentar um dos melhores exemplos. (...)
Empresrio de prestgio e liderana nacionais, soube, como poucos, usar o mandato em defesa
das causas que defende. Absolutamente contra todas as bandeiras do movimento sindical, soube
comportar-se como representante da classe empresarial com brilho e determinao. Sem dvida,
uma revelao nos trabalhos da Constituinte e um nome a mais com o qual a direita pode contar
(COELHO e OLIVEIRA, 1989, p. 379).
Este vaticnio no tardou a se conrmar. De incio, pela procrastinao do processo. O deputado simplesmente
no apresentava o seu trabalho Comisso. Diante da morosidade de apresentao do parecer e da posio
manifestamente contrria do relator em relao parte do contedo do Estatuto da Cidade (ARAJO e RIBEIRO,
2000, p. 2), o deputado Nilmrio Miranda props ao deputado Ponte a formao de um grupo de trabalho integrado por
representantes de entidades e especialistas na matria, indicados por ambos. A proposta foi aceita.
O grupo foi composto por representantes de entidades populares, prossionais e empresariais da sociedade civil,
tcnicos do governo federal e assessores legislativos. O objetivo era promover um acordo que resultasse num projeto
substitutivo, a ser aprovado por todas as correntes de opinio. No entanto, a despeito de todo o trabalho desenvolvido
pelo grupo e do resultado consensual alcanado, o relator, deputado Lus Roberto Ponte, no honrou o compromisso
assumido, qual seja, o de incorporar em seu parecer o substitutivo produzido
8
e dar sequncia votao do Estatuto da
Cidade (ARAJO e RIBEIRO, op. cit., p. 2).
8. O texto substitutivo elaborado pelo grupo, diante da recusa do relator em acat-lo, foi mais tarde
transformado em projeto de lei (PL 1.734/ 96) pelo deputado Nilmrio Miranda.
82
Do lado de fora do Congresso Nacional, a sociedade tambm atuava em polos igualmente
confrontantes. O MNRU pressionava por meio de notas pblicas (...), visando retomada da tramitao
do projeto (GRAZIA, 2003, p. 60), enquanto o empresariado atuava no sentido contrrio, assim como
tambm fazia a TFP, especialmente a partir de julho de 1992. A TFP lanou-se s ruas colhendo
assinaturas para um documento pedindo aos parlamentares que no aprovassem esse projeto [antes
de um plebiscito]. (...) Realizada essa campanha, o projeto de Estatuto da Cidade sumiu da pauta (TFP,
2004, pp. 11-12).
Na Comisso, os parlamentares faziam sua parte. Os ligados ao movimento da reforma urbana
insistiam em que o Estatuto da Cidade deveria ser votado e seu contedo aprovado, ainda que houvesse
uma ou outra alterao. Outros, simpatizantes das causas do empresariado, apresentavam emendas
para mudar a prpria natureza do projeto. Foram apresentadas nada menos que 114 emendas, a maioria
delas de ndole conservadora.
Essa verdadeira muralha de reaes somente comeou a cindir em 1996, quando o deputado Lus
Roberto Ponte nalmente apresentou seu parecer. As causas para que sua inrcia tenha sido vencida
se somam. De uma parte, uma tentativa de acordo coordenada pela Secretaria de Poltica Urbana
(SEPURB) do Ministrio do Planejamento teria sido um fator de forte inuncia na atitude do deputado.
De outra, as entidades ligadas ao movimento pela reforma urbana haviam tomado a iniciativa de
buscar um processo de negociao com os deputados contrrios aprovao e com o prprio relator,
porque consideravam que o projeto precisava sair da referida comisso, onde os interesses contrrios
estavam concentrados (GRAZIA, 2003, p. 60). Para tanto, o MNRU teve de abdicar de algumas de
suas propostas (...) com a esperana de que a matria perdida se recuperaria nas outras comisses. (...)
Uma aposta arriscada, mas vitoriosa, segundo Grazia de Grazia (op. cit., p. 61).
O fato que o parecer do relator despiu o projeto original de sua abordagem conceitual e voltou-o
mais pragmaticamente para a instrumentalizao dos municpios, muito embora, nesse aspecto, todos
os instrumentos originais tenham sido mantidos, a par de outros acrescidos, como a transferncia do
direito de construir, a outorga onerosa do direito de construir e as operaes urbanas consorciadas,
dispositivos que, defendidos pelo movimento da reforma urbana em muitos momentos, j estavam em
aplicao em algumas cidades.
Dessa experimentao municipal, muitos proveitos empresariais foram obtidos. O prprio parecer do
relator conrma essa evidncia ao declarar, a respeito do mencionado acrscimo, que os instrumentos
podem ser bencos para as atividades imobilirias urbanas, ao inovar nas formas possveis de parceria
entre o Poder Pblico e as empresas privadas (CD, s/d, p. 377).
Talvez porque as intenes dos dois blocos de opinio estivessem taticamente dissimuladas o
MNRU ao ceder em suas propostas intentando recuperar as perdas nas fases seguintes e o empresariado
por conseguir gradualmente incorporar instrumentos bencos para as atividades imobilirias , o
projeto foi, para surpresa de muitos, aprovado sem disputas.
83
Quando, em 29 de outubro de 1997, nalmente se deu a votao na CEIC, a primeira
ocorrida na Cmara dos Deputados, para espanto de todos os presentes, no houve uma
objeo sequer ao relatrio apresentado. Todas as manifestaes foram favorveis ao
parecer, que foi aprovado por unanimidade. Depois de to longo tempo de obstruo, que
parecia denunciar fortes resistncias ao teor da proposta de lei, assistiu-se a uma votao por
consenso, sem nenhuma ressalva (ARAJO e RIBEIRO, 2000, p. 3).
Aprovado na CEIC, o projeto seguiu para a Comisso de Defesa do Consumidor, Meio
Ambiente e Minorias (CDCMAM), onde recebeu contribuies relativas poltica ambiental,
especialmente no que se refere incluso do Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV), de
iniciativa do deputado Fbio Feldmann (PSDB-SP).
No nal de 1998, o projeto chega principal comisso de mrito, a de Desenvolvimento
Urbano e Interior (CDUI), presidida pelo deputado Incio Arruda (PC do B-CE), muito ligado
aos movimentos sociais urbanos.
Cabe ao presidente das comisses indicar os relatores dos projetos. O deputado Incio
Arruda avocou para si a relatoria do Estatuto da Cidade e comeou a pr em prtica um
extenso e amplo calendrio de coletas de sugestes, consultas, audincias pblicas, debates
e seminrios, que culminou com a realizao da I Conferncia das Cidades, estrategicamente
programada para comear no dia seguinte ao da votao do projeto na Comisso, ocorrida
em 1 de dezembro de 1999.
Na fase de debates que antecedeu a votao, muitas sugestes foram acatadas e
incorporadas ao texto submetido votao, quase todas no sentido de reaproximar o projeto
do contedo da Emenda da reforma urbana. O Frum Nacional da Reforma Urbana foi acolhido
quando props (FNRU, 1999), por exemplo, a incluso de instrumentos de regularizao
fundiria, como as ZEIS e a concesso especial de uso para ns de moradia, de um plano
de atendimento para a populao atingida por operaes consorciadas, de um captulo sobre
a gesto democrtica da cidade, de processos participativos de elaborao oramentria,
assim como a xao de penalidades para prefeitos omissos em relao elaborao do
plano diretor. No foi atendido, contudo, ao propor a supresso do artigo que autorizava a
emisso de certicados de potencial construtivo no mbito das operaes urbanas.
J o Secovi-SP (1999) apresentou poucas sugestes, fazendo crer-se satisfeito com o texto
que prevalecera at ento. Alm de quantitativamente escassas, suas propostas chamam
a ateno pelo contedo de algumas delas. Ao lado da previsvel defesa da manuteno
de dispositivos como os que condicionavam a aplicao das penalidades de combate
ociosidade do solo aos casos em que houvesse ociosidade de infraestrutura e demanda para
utilizao, no que, alis, no foi atendida, essa entidade empresarial curiosamente props
a incluso do oramento participativo como instrumento da poltica urbana, bem como a
exigncia de que a gesto das operaes urbanas fosse obrigatoriamente compartilhada
com representao da sociedade civil, institutos de gesto democrtica prprios do iderio
da reforma urbana. Nesses ltimos aspectos, as sugestes do Secovi-SP foram acolhidas.
84
O texto resultante desse processo foi aprovado. O Estatuto da Cidade foi ento
nalmente encaminhado Comisso de Constituio e Justia e de Redao (CCJR), que
deveria se manifestar sobre a constitucionalidade do projeto. Nessa Comisso, embora
o MNRU tivesse percebido que os consensos no eram to reais (GRAZIA, 2003, p.
61), houve apenas duas alteraes. Uma, para retirar os dispositivos referentes a regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas, considerados inconstitucionais, pois se trata de
competncia estadual. Outra, para atender reivindicaes de setores da construo e de
parlamentares ligados a igrejas evanglicas, liderados pelo deputado Bispo Rodrigues
(PL-RJ), resultou na supresso dos dispositivos que determinavam, nos casos de Estudo
de Impacto de Vizinhana, a audincia da comunidade afetada e a nulidade das licenas
expedidas sem a observncia desse requisito.
Do ponto de vista do prprio MNRU, as concesses, que mantinham o contedo da
matria, deixando sua aplicao merc da legislao municipal, foram aceitveis, pois
se sabe que, de acordo com a correlao de foras existente em cada municpio, as
diretrizes xadas na lei federal sero ou no absorvidas (GRAZIA, op. cit., p. 62).
A deliberao da CCJR, contudo, consumiu todo o ano de 2000. Novamente foram
necessrias campanhas pblicas, notas e manifestos do MNRU. At um abaixo-assinado
de advogados e juristas, defendendo a constitucionalidade do projeto, foi encaminhado
Comisso. No dia 29 de novembro de 2000, o parecer favorvel do deputado Inaldo
Leito (PSDB-PB) nalmente votado. Mais uma vez houve unanimidade na aprovao.
O projeto deveria, ento, retornar ao Senado para que as alteraes promovidas na
Cmara fossem raticadas.
Parecia que o consenso estava consolidado. No entanto, houve ainda uma recidiva
de parte da representao empresarial. De acordo com a Constituio de 1988, projetos
aprovados nas comisses da Cmara ou do Senado, caso do Estatuto da Cidade, no
precisam ser submetidos ao Plenrio, salvo se houver recurso nesse sentido, subscrito por
pelo menos um dcimo dos respectivos parlamentares. Com base nesse dispositivo, um
grupo de parlamentares sob a liderana do deputado Mrcio Fortes (PSDB-RJ), com o
diligente apoio do deputado Paulo Octvio (PFL-DF), ambos grandes empresrios do setor
imobilirio apresentou o Recurso n 113, de 12 de dezembro de 2000, na tentativa de
fazer com que o projeto fosse submetido ao Plenrio da Cmara dos Deputados.
Em sentido contrrio aprovao do recurso, passaram a atuar as entidades ligadas
ao MNRU, os partidos que, poca, faziam oposio ao governo e, ao lado desses,
parlamentares ligados ao prprio governo, como o deputado Ronaldo Csar Coelho
9

(PSDB-RJ), presidente da CCJR, cuja atuao foi julgada importante pelo movimento
da reforma urbana (GRAZIA, 2003, p. 62).
9. Empresrio, ex-banqueiro.
85
Em 20 de fevereiro de 2001, o recurso derrotado e o Estatuto da Cidade volta para o Senado
Federal, de onde sara havia quase 11 anos.
Relatado favoravelmente pelo senador Mauro Miranda (PMDB-GO), o projeto foi aprovado por
unanimidade. Conservadores ou progressistas, empresrios ou trabalhadores, mais direita ou
mais esquerda do extenso leque poltico-partidrio, todos, sem exceo, apoiaram e elogiaram
uma proposta legislativa que nascera sob pechas como socialista e conscatria (TFP, 2004,
p. 6) ou um desrespeito ao direito do cidado e propriedade (DM, 1992, p. 34).
Diculdades para a sano presidencial
Segundo Grazia de Grazia (2003, p. 63), o perodo entre a aprovao no Senado e a
sano foi de muita tenso. Sabia-se que havia questes polmicas, que contrariavam
interesses de setores imobilirios e do Governo Federal, mas que eram favorveis aos
setores excludos. Embora assim parecesse ao MNRU, chamam a ateno evidncias e
opinies no sentido de que a contrariedade do segmento imobilirio no era to explcita.
Eduardo Graeff
10
, assessor especial da Presidncia da Repblica, por exemplo, arma que
no processo de sano, o que deu mais trabalho foram as objees de natureza jurdica
na Presidncia. Acho que a equipe tinha uma viso jurdica conservadora (GRAEFF, 2003,
p. 1). De outra parte, Graeff declara no se lembrar de ter havido presses oriundas do
setor imobilirio, contrrias sano do projeto: Quem tinha acesso ao governo e poderia
trazer alguma objeo, mas eu no sei se trouxe, era aquele deputado do Rio Grande do
Sul, o Lus Roberto Ponte, ligado indstria da construo (...). No teria nem razo, pois,
do ponto de vista do setor da construo, o projeto no ruim (GRAEFF, op. cit., p. 1).
De fato, as representaes do empresariado jamais solicitaram o veto integral, ou
mesmo substancial, do Estatuto da Cidade. Houve pequenas objees, a principal delas
relativa concesso de uso especial para ns de moradia, instrumento destinado
a assegurar segurana jurdica para ns de moradia aos ocupantes de terra pblica
cuja posse, sem oposio do proprietrio, ocorra h pelo menos cinco anos. Como a
Constituio de 1988 (art. 183, 3) seguiu a tradio de estabelecer a impossibilidade
de os imveis pblicos serem adquiridos por usucapio (ou seja, de que a propriedade
plena deixasse de ser pblica e se transferisse ao particular), estar-se-ia diante de uma
diculdade quase intransponvel para a regularizao fundiria dos assentamentos em
rea pblica, o que colocaria os moradores na posio de terem de resignar-se com a
irregularidade (ALFONSIN, 2002, p. 163).
10. Socilogo, colega de prosso, amigo e assessor do presidente Fernando Henrique Cardoso desde
quando este era senador, Eduardo Graeff lho do falecido professor Edgar Graeff, arquiteto e intelectual de
relevo, vinculado s causas sociais e democrticas de resistncia ao regime militar.
86
Ao sancionar o projeto e vetar esse dispositivo, o presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, armou
que em reconhecimento importncia e validade do instituto da concesso de uso especial para ns de moradia,
o Poder Executivo submeter sem demora ao Congresso Nacional um texto normativo que preencha essa lacuna.
A promessa foi cumprida por meio da Medida Provisria n 2.220, de 4 de setembro de 2001, que regrou a
aplicao do instituto da concesso de uso especial de que trata o 1 do art. 183 da Constituio, bem como
criou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, depois transformado, no governo do presidente Luiz Incio
Lula da Silva, no Conselho das Cidades.Em 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade tornou-se lei.
Comentrios nais
O histrico dessa trajetria nos induz a questionar as razes que teriam levado o
empresariado urbano, que a princpio reagira drasticamente contra as proposies da
reforma urbana, desde suas iniciativas mais remotas, a aprovar e apoiar, por unanimidade,
instrumentos legais que, alegadamente, se destinavam a confrontar seus interesses.
Em grande medida, a circunstncia da aprovao unnime do Estatuto da Cidade
pode ser atribuda aos efeitos do longo tempo, 12 anos, decorrido entre a formulao
e a aprovao da nova lei. Nesse perodo, boa parte dos instrumentos includos no
Estatuto j vinha sendo posta em prtica pelos municpios anteriormente aprovao
da norma federal, com resultados considerados estimulantes pelo capital imobilirio, o
que constituiu, sem dvida, importante fator de diminuio do grau de restries que
esse segmento econmico fazia ao projeto.
Assim, o que em certo momento parecia uma ameaa ao setor empresarial passou a
ser gradativamente percebido, e aproveitado, como oportunidade de mercado.
No casual, portanto, nem deve causar estranheza, que o documento encaminhado
pelo Secovi-SP (1999) Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI) da
Cmara dos Deputados, por ocasio do debate ali promovido pelo relator do projeto
ainda pendente de votao, inclusse propostas como a do oramento participativo,
em relao ao qual o empresariado armava que no se admite mais, especialmente
em assuntos que digam respeito sociedade como um todo, a excluso da participao
dos cidados. O mesmo documento defendia que as operaes urbanas consorciadas
fossem geridas de forma compartilhada com representao da sociedade civil,
pois essa participao se faz absolutamente necessria para garantir a observncia
adequada do plano de operao urbana consorciada. Ambas as propostas, que, por
sinal, coincidiam com as proposies do MNRU, foram incorporadas ao texto.
87
Ao observar que essa troca de mos das bandeiras democrticas outra novidade trazida
pelos novos tempos, Ermnia Maricato menciona como exemplo um documento interno da
Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico (OCDE), que congrega os
23 pases mais ricos do mundo, no qual se arma: a participao, a democratizao, a boa
gesto pblica e o respeito aos direitos humanos favorecem um desenvolvimento durvel
(MARICATO, 2000, pp. 131-132).
Essa percepo do empresariado com relao problemtica urbana, que passou a ver na
deteriorao das condies de vida nas grandes metrpoles fatores de risco mercadolgico,
conquanto seja notoriamente distinta da formulao crtica produzida no mbito do MNRU,
ajuda a explicar a mudana das posies do poder corporativo no tocante ao contedo do
Estatuto da Cidade e a formao de consensos entre os dois campos. Para Raquel Rolnik
(2003), a situao urbana cou muito ruim, se degradou demais (...). Em So Paulo, voc
percebe que os empresrios tomaram conscincia de que o modelo no deu certo e se v
uma certa abertura para se pensar em modelos alternativos.
Nesse ambiente, no difcil compreender a convergncia de opinies, ainda que
fundadas em anlises e propsitos diferenciados, entre o empresariado e o MNRU. A
despeito dos graves problemas que lhe servem ao mesmo tempo de causa e efeito, as
cidades renem, como nenhum outro tipo de agrupamento humano, condies culturais e
materiais meios e modos capazes de propiciar a elevao dos padres de dignidade, dos
princpios ticos e dos nveis de qualicao que devem alcanar as sociedades organizadas.
E uma legislao adequada pode ser decididamente til na realizao desse objetivo.
88
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90
Captulo I - Diretrizes Gerais
Art. 1 Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da
Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei.
Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade,
estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos
cidados, bem como do equilbrio ambiental.
O Estatuto da Cidade a lei federal brasileira que regulamenta os artigos 182 e
183 da Constituio Federal de 1988.
O artigo 182 dispe que a poltica urbana responsabilidade do Municpio e deve
garantir as funes sociais da cidade e o desenvolvimento dos cidados. Estabelece,
ainda, que o Plano Diretor Municipal o instrumento bsico do ordenamento territorial
urbano, devendo denir qual deve ser o uso e as caractersticas de ocupao de
cada poro do territrio municipal, fazendo com que todos os imveis cumpram
sua funo social.
Esse mesmo artigo, em seu pargrafo 4, dispe ainda sobre importantes
instrumentos para concretizao da funo social da propriedade: parcelamento e
edicao compulsrios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo e desapropriao sano, assuntos que sero apresentados
em tpicos especcos neste trabalho.
J o artigo 183 da Constituio Federal trata da aquisio da propriedade pelo
ocupante de imvel urbano que o utiliza para sua moradia ou de sua famlia. Com
este dispositivo se garante o direito de propriedade quele que, de fato, d a ela uma
destinao compatvel com sua vocao legal.
91
Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, I.
moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;
gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes II.
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no III.
processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social;
planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao IV.
e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de inuncia, de
modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos
sobre o meio ambiente;
oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos V.
adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais;
ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: VI.
a. a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
b. a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c. o parcelamento do solo, a edicao ou o uso excessivos ou inadequados em
relao infraestrutura urbana;
d. a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como
polos geradores de trfego, sem a previso da infraestrutura correspondente;
e. a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou
no utilizao;
f. a deteriorao das reas urbanizadas;
g. a poluio e a degradao ambiental;
integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o VII.
desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do territrio sob sua rea de inuncia;
adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana VIII.
compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do
Municpio e do territrio sob sua rea de inuncia;
justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; IX.
adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e nanceira e dos gastos X.
pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos
geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de XI.
imveis urbanos;
92
proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio XII.
cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;
audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao XIII.
de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente
natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao;
regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante XIV.
o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edicao,
consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais;
simplicao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com XV.
vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI. isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e
atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social.
O 2 artigo do Estatuto da Cidade dene as diretrizes que devem ser seguidas pelo
Municpio ao elaborar sua poltica urbana, todas elas voltadas para garantir cidades justas,
em que todos, pobres e ricos, desfrutem dos benefcios da urbanizao.
Art. 3 Compete Unio, entre outras atribuies de interesse da poltica urbana:
legislar sobre normas gerais de direito urbanstico; I.
legislar sobre normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os II.
Municpios em relao poltica urbana, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em mbito nacional;
promover, por iniciativa prpria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, III.
programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento
bsico;
instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e IV.
transportes urbanos;
elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento V.
econmico e social.
A Repblica Federativa do Brasil formada por quatro entes federados, que no mantm
relao de subordinao entre si. Os Municpios, ente local, mais prximo do cidado; os
Estados, que congregam vrios municpios; o Distrito Federal, sede administrativa do Pas; e a
Unio, que congrega os estados e o distrito federal.
Cada um destes entes elabora suas prprias leis, executa suas polticas pblicas, institui
e arrecada tributos, seguindo a distribuio de competncias feita pela Constituio Federal.
Para alguns temas e polticas, a Constituio obriga a cooperao entre eles.
93
No caso do Direito Urbanstico, a competncia legislativa concorrente, ou seja, exige a
cooperao entre os entes federados. A poltica urbana deve ser desenvolvida pelos Municpios,
conforme atribuio da Constituio Federal, cabendo aos Estados legislarem sobre a criao
e regulamentao de regies metropolitanas e Unio, a instituio das normas gerais para o
desenvolvimento urbano.
Exercendo sua competncia em matria de Direito Urbanstico, a Unio promulgou o Estatuto da
Cidade. Esta lei, portanto, traz normas gerais, que devem ser observadas por todos os Municpios na
ordenao de seu territrio e na elaborao e execuo da poltica de desenvolvimento urbano.
Captulo II. dos instrumentos da poltica urbana
Seo I. Dos instrumentos em geral
Art. 4 Para os ns desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos:
I planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social;
II planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies;
III planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes oramentrias e oramento anual;
f) gesto oramentria participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econmico e social;
IV institutos tributrios e nanceiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
b) contribuio de melhoria;
c) incentivos e benefcios scais e nanceiros;
V institutos jurdicos e polticos:
a) desapropriao;
b) servido administrativa;
c) limitaes administrativas;
d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano;
e) instituio de unidades de conservao;
f) instituio de zonas especiais de interesse social;
g) concesso de direito real de uso;
h) concesso de uso especial para ns de moradia;
i) parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios;
j) usucapio especial de imvel urbano;
l) direito de superfcie;
94
m) direito de preempo;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso;
o) transferncia do direito de construir;
p) operaes urbanas consorciadas;
q) regularizao fundiria;
r) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcao urbanstica para ns de regularizao fundiria (Includo pela Lei n 11.977, de 2009);
u) legitimao de posse (Includo pela Lei n 11.977, de 2009).
VI estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).
1 Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislao que lhes prpria,
observado o disposto nesta Lei.
2 Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por
rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especca nessa rea, a concesso
de direito real de uso de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente.
3 Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte
do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de
comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.
No artigo 4, o Estatuto da Cidade dene um extenso conjunto de instrumentos para que o Municpio
tenha condies de construir uma poltica urbana que concretize, de fato, a funo social da propriedade
urbana e o direito de todos cidade.
Estabelece que a poltica urbana deve ser objeto de um planejamento extensivo, envolvendo planos de
ordenamento do territrio integrados entre si, nas escalas nacional, estaduais, regionais, metropolitanas,
municipais e intermunicipais. Especicamente no mbito municipal, detalha que o planejamento
municipal deve envolver o planejamento urbano, ambiental, oramentrio, setorial e o planejamento do
desenvolvimento econmico e social, especicando tambm que a gesto oramentria deve ser feita de
forma participativa, aberta a todos os cidados.
Inclui os instrumentos tributrios, envolvendo impostos, contribuies, incentivos e benefcios scais
e nanceiros, voltados para viabilizar a induo dos usos e atividades consideradas importantes para a
poltica urbana.
No inciso sobre os institutos jurdicos e polticos, fornece ao Municpio instrumentos que permitem:
variadas formas de interveno social sobre o livre uso da propriedade privada: desapropriao,
servido e limitaes administrativas, tombamento, instituio de unidades de conservao,
parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios e direito de preempo;
a regularizao fundiria das ocupaes de interesse social: concesso de direito real de uso,
concesso de uso especial para ns de moradia, usucapio especial de imvel urbano, direito de
superfcie, demarcao urbanstica para ns de regularizao fundiria e legitimao da posse;
95
a induo do desenvolvimento urbano e a redistribuio coletividade dos benefcios decorrentes do
processo de urbanizao: outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso, transferncia
do direito de construir e operaes urbanas consorciadas;
instrumentos voltados para a democratizao da gesto urbana e do direito moradia: referendo
popular e plebiscito, assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais
menos favorecidos.
Cabe ressaltar, pela importncia para o desenvolvimento de uma poltica habitacional de incluso social,
o instituto das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Este instrumento pode ser utilizado tanto para a
regularizao de reas ocupadas, onde o processo de ocupao ocorreu sem observncia das normas urbansticas,
quanto em reas vazias, para destin-las para habitao de interesse social.
No primeiro caso, a instituio de uma rea ocupada como ZEIS permite que se estabeleam, para aquela
poro do territrio, parmetros urbansticos especiais que respeitam a forma de ocupao realizada pela
comunidade. Assim, pode-se admitir, por exemplo, sistemas virios compostos por vias mais estreitas, que
melhor se adaptem a ocupaes em reas de elevada declividade ou mesmo consolidar ocupaes em reas
de preservao ambiental, diminuindo a necessidade de remoo de moradias no processo de regularizao
fundiria. O instituto permite tambm que sejam implantados mecanismos que impeam a posterior expulso
dos moradores dos ncleos regularizados por segmentos sociais de maior poder econmico, atrados pela
valorizao desses terrenos. Exemplos de mecanismos deste tipo so a proibio de remembramento de lotes
(evitando que algum adquira vrios lotes regularizados, transforme-os todos em um nico lote maior e faa
nova edicao nesta nova condio) e a xao do tipo de uso do solo admissvel (por exemplo, admitindo
apenas residncias unifamiliares).
Quando aplicadas a imveis vazios ou ociosos, as ZEIS permitem ao Poder Pblico reservar reas dotadas de
infraestrutura, servios e equipamentos urbanos para habitao de interesse social, constituindo-se em importante
instrumento para evitar a expulso dos pobres para as periferias longnquas dos centros urbanos.
Cabe destacar que o Estatuto da Cidade no estabelece uma correlao direta entre
transformaes urbanas e instrumentos. Cada municpio escolhe, regulamenta e aplica os
instrumentos conforme a estratgia de desenvolvimento urbano desejada. Diversos instrumentos
do Estatuto da Cidade no apresentam por si s a soluo para um determinado problema urbano,
ou de modo contrrio, uma determinada transformao urbana pretendida depende da aplicao
de um conjunto de instrumentos de maneira coordenada e integrada no territrio. Assim sendo,
a regulamentao dos instrumentos deve ser feita dentro de uma estratgia de desenvolvimento
urbano para sua efetiva aplicao e deve estar expressa no Plano Diretor.
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Seo II. Do parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios
Art. 5 Lei municipal especca para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento,
a edicao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edicado, subutilizado ou no utilizado,
devendo xar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao.
1 Considera-se subutilizado o imvel:
I cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo denido no plano diretor ou em legislao dele
decorrente;
II (VETADO)
2 O proprietrio ser noticado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigao,
devendo a noticao ser averbada no cartrio de registro de imveis.
3 A noticao far-se-:
I por funcionrio do rgo competente do Poder Pblico municipal, ao proprietrio do imvel ou, no
caso de este ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrao;
II por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de noticao na forma prevista pelo inciso I.
4 Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a:
I - um ano, a partir da noticao, para que seja protocolado o projeto no rgo municipal competente;
II - dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
5 Em empreendimentos de grande porte, em carter excepcional, a lei municipal especca a que
se refere o caput poder prever a concluso em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado
compreenda o empreendimento como um todo.
Art. 6 A transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da
noticao, transfere as obrigaes de parcelamento, edicao ou utilizao previstas
no art. 5 desta Lei, sem interrupo de quaisquer prazos.
A manuteno de terrenos vazios ou ociosos, inseridos na rea urbanizada, espera de uma
valorizao futura que benecia apenas seus proprietrios, diminui os espaos disponveis na
cidade para a moradia e as atividades econmicas necessrias para o desenvolvimento de toda
a sociedade, especialmente para os grupos economicamente vulnerveis.
Para evitar a formao desses vazios, coibir a especulao imobiliria e, consequentemente,
ampliar o acesso a reas urbanizadas, o Estatuto da Cidade regulamentou o parcelamento,
edicao ou utilizao compulsrios, que obriga o proprietrio a dar uma destinao ao seu
terreno subutilizado, concretizando o preceito constitucional da funo social da propriedade.
Cabe aos Municpios editar normas para aplicao desse instrumento em seu territrio, sem
as quais ele no tem eccia. O Poder Pblico local deve especicar, em seu Plano Diretor, as
reas onde ele ser utilizado e promulgar lei especca disciplinando sua aplicao.
97
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importante destacar que os instrumentos voltados para obrigar a utilizao do imvel por
seu proprietrio, como o parcelamento, edicao e utilizao compulsrios, IPTU progressivo
e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica, podem ser combinados com
a instituio de ZEIS. Por meio da conjugao desses instrumentos, o Poder Pblico induz a
destinao de terra urbanizada ociosa para habitao de interesse social.
O parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios aplicam-se aos imveis no
edicados, compostos apenas pela terra nua; no utilizados, que so os abandonados e no
habitados; e subutilizados, que so os imveis cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo
denido em lei. Uma vez institudo para determinado imvel, o proprietrio ca obrigado a dar-
lhe uma utilizao efetiva e adequada num determinado prazo. Se este imvel for vendido, o
novo proprietrio passa a ser responsvel por esta obrigao.
Seo III. Do IPTU progressivo no tempo
Art. 7 Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na
forma do caput do art. 5 desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previstas
no 5 do art. 5 desta Lei, o Municpio proceder aplicao do imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a
majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
1 O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser xado na lei especca a que
se refere o caput do art. 5 desta Lei e no exceder a duas vezes o valor referente
ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de quinze por cento.
2 Caso a obrigao de parcelar, edicar ou utilizar no esteja atendida em cinco
anos, o Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at que se cumpra a
referida obrigao, garantida a prerrogativa prevista no art. 8.
3 vedada a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao
progressiva de que trata este artigo.
Para compelir o proprietrio a cumprir a obrigao estabelecida, seja ela parcelamento, edicao
ou utilizao compulsrios, o Estatuto da Cidade fornece ao Municpio o IPTU progressivo.
O IPTU um imposto devido pelos proprietrios ou possuidores de imveis urbanos, sendo
calculado como uma porcentagem do valor de mercado do imvel. O Estatuto da Cidade permite
que o Municpio aumente progressivamente, ao longo dos anos, a alquota do IPTU para aqueles
imveis cujos proprietrios no obedecerem aos prazos xados para o parcelamento, edicao ou
utilizao compulsrios. uma maneira de penalizar a reteno do imvel para ns de especulao
da valorizao imobiliria, fazendo com que essa espera, sem nenhum benefcio para a cidade, se
torne invivel economicamente. Neste caso, o IPTU progressivo empregado mais pelo carter
de sano do que de arrecadao.
Para garantir a eccia do instrumento, o Estatuto da Cidade vedou a
concesso de isenes ou anistias.
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99
99
Seo IV. Da desapropriao com pagamento em ttulos
Art. 8 Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha
cumprido a obrigao de parcelamento, edicao ou utilizao, o Municpio poder proceder
desapropriao do imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica.
1 Os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado Federal e sero resgatados
no prazo de at dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenizao e os juros legais de seis por cento ao ano.
2 O valor real da indenizao:
I reetir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de
obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a noticao de que trata
o 2 do art. 5 desta Lei;
II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios.
3 Os ttulos de que trata este artigo no tero poder liberatrio para pagamento de tributos.
4 O Municpio proceder ao adequado aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos,
contado a partir da sua incorporao ao patrimnio pblico.
5 O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo Poder Pblico ou por meio de
alienao ou concesso a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatrio.
6 Ficam mantidas para o adquirente de imvel nos termos do 5 as mesmas obrigaes de
parcelamento, edicao ou utilizao previstas no art. 5 desta Lei.
A propriedade, como qualquer direito fundamental, pode ser limitada e at mesmo objeto de
uma interveno supressiva. A Constituio Federal, conferindo ao Estado o poder de retirar um
bem de seu proprietrio, possibilita a desapropriao em razo de utilidade e interesse pblico ou
por interesse social, mas exige a justa e prvia indenizao em dinheiro.
Como excees a essa regra geral, a Constituio Federal prev outras duas modalidades
de desapropriao, intrinsecamente relacionadas funo social da propriedade: a
desapropriao para ns de reforma urbana e a desapropriao para ns de reforma agrria,
ambas com carter de sano.
O Estatuto da Cidade regula a desapropriao para ns urbanos. Por meio dessa modalidade,
o Poder Pblico Municipal pune o proprietrio que no deu a seu imvel a funo social
estabelecida no Plano Diretor. Diferentemente das desapropriaes por utilidade e interesse
pblico e interesse social, na desapropriao para ns de reforma urbana o pagamento realizado
por meio de ttulos da dvida pblica, resgatveis num prazo de dez anos.
Outra relevante diferena, ligada tambm ao carter de sano dessa modalidade de
desapropriao, o valor da indenizao. Esse valor, em regra, corresponde ao valor de mercado.
Na desapropriao para ns urbanos, fala-se em valor real, que corresponde base de clculo
para o IPTU, descontado o montante decorrente dos investimentos pblicos na rea do imvel.
Essa forma de clculo concretiza a diretriz sobre a justa distribuio dos benefcios da urbanizao,
expressa no artigo 2 do Estatuto da Cidade. Alm disso, para o clculo do valor real no podem
ser computadas as expectativas de ganho, lucros cessantes e juros compensatrios.
100
A desapropriao para ns de reforma urbana s pode ser realizada se o proprietrio, compelido a dar adequada
utilizao ao imvel, no o fez aps os cinco anos de aplicao do IPTU progressivo no tempo. A desapropriao
pressupe, portanto, uma sequncia de aes: primeiro, o Poder Pblico Municipal, nos termos da lei municipal, notica
o proprietrio para parcelar, edicar ou utilizar o imvel; decorrido o prazo estipulado na noticao e seguindo os
procedimentos legais, sem que o proprietrio cumpra com a determinao, o Municpio pode aumentar anualmente a
alquota do IPTU, por um prazo de cinco anos, na forma do art. 7 do Estatuto da Cidade e da lei municipal; somente
aps a aplicao desses instrumentos, o Municpio pode valer-se da desapropriao para ns de reforma urbana.
A vinculao da desapropriao sano, regulada pelo Estatuto da Cidade, funo social da propriedade
obriga tambm o Poder Pblico a dar destinao adequada ao imvel aps a desapropriao. Se isto no for
feito, o Prefeito e os demais agentes pblicos envolvidos incorrem em improbidade administrativa, conforme
o artigo 52, II do Estatuto da Cidade. Improbidade administrativa signica ato contrrio ao dever do agente
pblico de atuar com honestidade e decncia. Um ato de improbidade administrativa no um crime em sua
acepo legal, mas quem incorre em improbidade est sujeito a sanes que podem ocasionar a suspenso
dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao errio
1
.
Seo V. Da usucapio especial de imvel urbano
Art. 9 Aquele que possuir como sua rea ou edicao urbana de at duzentos e cinquenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua
famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio ser conferido ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil.
2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, a posse de seu
antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.
1. A improbidade administrativa tratada pela Constituio Federal, artigo 37, 4 e pela Lei 8.429/ 92.
101
Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupadas por populao
de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel
identicar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente,
desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural.
1 O possuidor pode, para o m de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse
de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas.
2 A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada pelo juiz, mediante sentena, a
qual servir de ttulo para registro no cartrio de registro de imveis.
3 Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente
da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos,
estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
4 O condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de extino, salvo
deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois teros dos condminos, no caso de execuo de
urbanizao posterior constituio do condomnio.
5 As deliberaes relativas administrao do condomnio especial sero tomadas por maioria de
votos dos condminos presentes, obrigando tambm os demais, discordantes ou ausentes.
Art. 11. Na pendncia da ao de usucapio especial urbana, caro sobrestadas quaisquer outras
aes, petitrias ou possessrias, que venham a ser propostas relativamente ao imvel usucapiendo.
Art. 12. So partes legtimas para a propositura da ao de usucapio especial urbana:
I o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente;
II os possuidores, em estado de composse;
III como substituto processual, a associao de moradores da comunidade, regularmente
constituda, com personalidade jurdica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.
1 Na ao de usucapio especial urbana obrigatria a interveno do Ministrio Pblico.
2 O autor ter os benefcios da justia e da assistncia judiciria gratuita, inclusive perante
o cartrio de registro de imveis.
Art. 13. A usucapio especial de imvel urbano poder ser invocada como matria de defesa,
valendo a sentena que a reconhecer como ttulo para registro no cartrio de registro de imveis.
102
Art. 14. Na ao judicial de usucapio especial de imvel urbano, o rito processual a ser
observado o sumrio.
No Brasil, cerca de 40% das famlias urbanas no tm a propriedade ou qualquer documento legal de
reconhecimento da posse dos terrenos onde moram. Esta situao fruto de uma urbanizao acelerada,
desordenada e injusta, onde os pobres no tiveram reconhecido seu direito moradia e ocuparam, na
prtica, seu espao na cidade, construindo suas casas nos terrenos vazios ou edifcios abandonados.
Reconhecendo que esta situao de ilegalidade injusta para os pobres e traz prejuzos para toda a
sociedade, a Constituio Federal, em seu Artigo 183, garante ao possuidor de imvel urbano de at
250 m, que no tem outro imvel e que ainda no foi beneciado pelo instrumento, a aquisio da
propriedade. Para tanto, o possuidor deve ainda demonstrar que ocupa o imvel h cinco anos, sem
oposio, e que utiliza o imvel para sua moradia
2
.
Preenchidos os requisitos legais, o possuidor torna-se proprietrio, por meio de um processo judicial
de usucapio ou de um procedimento extrajudicial especco, institudo pela Lei n 11.977 de 7 de julho
de 2009, que passa pela denio dos limites de toda a gleba, por meio de um instrumento denominado
demarcao urbanstica e pelo reconhecimento da posse do indivduo, aps a individualizao de seu lote
e por meio de outro instrumento, a legitimao dea posse.
Nos artigos 9 a 14, o Estatuto da Cidade regulamenta a usucapio especial urbana, introduzindo vrias
normas que buscam superar entraves burocrticos e econmicos que dicultariam o reconhecimento
efetivo do direito concedido ao possuidor do imvel pela Constituio. Garante, por exemplo, a gratuidade
de todos os atos realizados na justia e no cartrio de registro de imveis, incluindo a assistncia judiciria
aos beneciados; possibilita que a associao de moradores proponha a ao de usucapio em nome dos
moradores, desde que autorizada por eles; e permite a forma coletiva da usucapio urbana.
De fato, nas favelas, muitas vezes invivel identicar e separar o terreno em lotes, o que impossibilitaria
tecnicamente a propositura de aes individuais. A usucapio coletiva exige apenas que seja demarcado
o permetro externo do conjunto da ocupao, possibilitando o reconhecimento do direito de propriedade
do conjunto de moradores que vivem nesse ncleo urbano.
Seo VI. Da concesso de uso especial para ns de moradia
Art. 15. (VETADO)
Art. 16. (VETADO)
Art. 17. (VETADO)
Art. 18. (VETADO)
Art. 19. (VETADO)
Art. 20. (VETADO)
2. Trata-se de uma modalidade especial de usucapio. O Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002) traz outras modalidades
de usucapio, que exigem um lapso maior de tempo (15 ou 10 anos) para aquisio da propriedade.
103
Seo VII. Do direito de superfcie
Art. 21. O proprietrio urbano poder conceder a outrem o direito de superfcie do seu
terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pblica registrada no
cartrio de registro de imveis.
1 O direito de superfcie abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espao areo relativo ao
terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislao urbanstica.
2 A concesso do direito de superfcie poder ser gratuita ou onerosa.
3 O supercirio responder integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a
propriedade superciria, arcando, ainda, proporcionalmente sua parcela de ocupao efetiva, com
os encargos e tributos sobre a rea objeto da concesso do direito de superfcie, salvo disposio em
contrrio do contrato respectivo.
4 O direito de superfcie pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo.
5 Por morte do supercirio, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.
Art. 22. Em caso de alienao do terreno, ou do direito de superfcie, o supercirio e o proprietrio,
respectivamente, tero direito de preferncia, em igualdade de condies oferta de terceiros.
Art. 23. Extingue-se o direito de superfcie:
I pelo advento do termo;
II pelo descumprimento das obrigaes contratuais assumidas pelo supercirio.
Art. 24. Extinto o direito de superfcie, o proprietrio recuperar o pleno domnio do terreno, bem
como das acesses e benfeitorias introduzidas no imvel, independentemente de indenizao, se as
partes no houverem estipulado o contrrio no respectivo contrato.
1 Antes do termo nal do contrato, extinguir-se- o direito de superfcie se o supercirio
der ao terreno destinao diversa daquela para a qual for concedida.
2 A extino do direito de superfcie ser averbada no cartrio de registro de imveis.
O direito de superfcie foi uma inovao no direito brasileiro trazido pelo Estatuto da Cidade. At a promulgao
desta lei
3
, no Brasil vigorava a regra segundo a qual tudo que se constri ou planta, ou seja, todas as acesses ao solo,
presumem-se pertencentes ao proprietrio do solo.
Com o direito de superfcie, cria-se uma separao entre a propriedade do terreno e o direito de usar a superfcie
deste terreno. um instrumento interessante para regularizao fundiria de ocupaes de interesse social de imveis
pblicos. Por meio do contrato que institui o direito de superfcie, o Poder Pblico mantm a propriedade do terreno
pblico, mas pode conceder ao morador o direito de construir sua residncia, vend-la sob certas condies ou transmiti-
la por herana, dando toda a garantia para que ele exera seu direito de moradia. Mas como mantm a propriedade
do terreno, pode tambm impedir que este imvel seja adquirido por algum que lhe d uma destinao diferente
daquela para a qual o direito foi institudo (moradia de populao de baixa renda, por exemplo), evitando a expulso dos
moradores por algum segmento social com maior poder econmico.
3. Atualmente, o direito
de superfcie tratado tambm no Cdigo Civil, Lei 10.406/2002, promulgada aps o Estatuto da Cidade.
Seo VIII. Do direito de preempo
Art. 25. O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal preferncia para
aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares.
1 Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de
preempo e xar prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o
decurso do prazo inicial de vigncia.
2 O direito de preempo ca assegurado durante o prazo de vigncia xado na forma do 1,
independentemente do nmero de alienaes referentes ao mesmo imvel.
Art. 26. O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder Pblico necessitar de reas para:
I regularizao fundiria;
II execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III constituio de reserva fundiria;
IV ordenamento e direcionamento da expanso urbana;
V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
VI criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;
VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental;
VIII proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico;
IX (VETADO)
Pargrafo nico. A lei municipal prevista no 1 do art. 25 desta Lei dever enquadrar cada rea em que
incidir o direito de preempo em uma ou mais das nalidades enumeradas por este artigo.
104
Art. 27. O proprietrio dever noticar sua inteno de alienar o imvel, para que o Municpio,
no prazo mximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em compr-lo.
1 noticao mencionada no caput ser anexada proposta de compra assinada por terceiro
interessado na aquisio do imvel, da qual constaro preo, condies de pagamento e prazo de validade.
2 O Municpio far publicar, em rgo ocial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande
circulao, edital de aviso da noticao recebida nos termos do caput e da inteno de aquisio do
imvel nas condies da proposta apresentada.
3 Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestao, ca o proprietrio autorizado a
realizar a alienao para terceiros, nas condies da proposta apresentada.
4 Concretizada a venda a terceiro, o proprietrio ca obrigado a apresentar ao Municpio, no prazo de
trinta dias, cpia do instrumento pblico de alienao do imvel.
5 A alienao processada em condies diversas da proposta apresentada nula de pleno direito.
6 Ocorrida a hiptese prevista no 5, o Municpio poder adquirir o imvel pelo valor da base de
clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior quele.
O direito de preempo garante ao Poder Pblico Municipal a preferncia para adquirir
imveis que estejam sendo alienados
4
. Por meio deste instituto, o proprietrio que deseja
vender seu imvel dever primeiramente comunicar ao poder pblico que, se desejar,
poder comprar o bem nas condies apresentadas pela oferta feita por terceiro.
A utilizao desse instrumento permite prover o Municpio de terra urbana, que dever
ser destinada para os ns determinados no Artigo 26.
Para aplicao do instrumento, necessrio haver Plano Diretor no Municpio e lei
especca que delimite as reas que sero objeto do direito de preempo e indique a
nalidade que ser dada a cada uma delas aps a aquisio pelo poder pblico.
A lei municipal que dispuser sobre o direito de preempo em uma rea deve tambm
denir o prazo para vigncia desse direito. Durante esse prazo, qualquer alienao a ttulo
oneroso de imveis deve ser precedida de noticao ao Municpio, para dar oportunidade
ao poder pblico de exercer seu direito de preferncia.
No exerccio de seu direito de preferncia, o Municpio deve observar alguns cuidados:
obrigatoriamente, dar a destinao ao imvel especicada na lei e somente comprar o bem
se o preo deste for compatvel com o de mercado. Se no observar essas obrigaes,
o prefeito e os agentes envolvidos no negcio celebrado e na utilizao do bem aps a
compra respondero por improbidade administrativa, nos termos do artigo 52, III e VIII do
Estatuto da Cidade.
4. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Cmara
dos Deputados Coordenao de publicaes, 2001, p. 137.
105
106
Seo IX. Da outorga onerosa do direito de construir
Art. 28. O plano diretor poder xar reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do
coeciente de aproveitamento bsico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo benecirio.
1 Para os efeitos desta Lei, coeciente de aproveitamento a relao entre a rea edicvel
e a rea do terreno.
2 O plano diretor poder xar coeciente de aproveitamento bsico nico para toda a zona
urbana ou diferenciado para reas especcas dentro da zona urbana.
3 O plano diretor denir os limites mximos a serem atingidos pelos coecientes de
aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o
aumento de densidade esperado em cada rea.
Art. 29. O plano diretor poder xar reas nas quais poder ser permitida alterao de uso do solo,
mediante contrapartida a ser prestada pelo benecirio.
Art. 30. Lei municipal especca estabelecer as condies a serem observadas para a outorga
onerosa do direito de construir e de alterao de uso, determinando:
I a frmula de clculo para a cobrana;
II os casos passveis de iseno do pagamento da outorga;
III a contrapartida do benecirio.
Art. 31. Os recursos auferidos com a adoo da outorga onerosa do direito de construir e de
alterao de uso sero aplicados com as nalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.
A outorga onerosa do direito de construir um instrumento voltado induo do desenvolvimento
urbano, permitindo, por exemplo, que o Poder Pblico incentive o adensamento de determinadas reas
da cidade em detrimento de outras, como forma de promover o melhor aproveitamento da infraestrutura
instalada, alm de possibilitar a recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria gerada por aes
pblicas. O instrumento ainda permite, indiretamente, a arrecadao de recursos pelo governo local.
As diretrizes relacionadas justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao e recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao
de imveis urbanos (incisos IX e XI do artigo 4), somadas separao do direito de construir do direito de
propriedade e ao cumprimento da funo social da propriedade, sustentam o argumento da legitimidade
de o Poder Pblico recuperar para a coletividade o efeito da valorizao imobiliria proporcionada por
investimentos pblicos.
O mecanismo de funcionamento da outorga onerosa remete ao princpio do Solo Criado, introduzido no
Brasil na dcada de 1970, que nas palavras de Jos Afonso da Silva pode ser compreendido como toda
edicao acima do coeciente nico, quer envolva a ocupao do espao areo, quer do subsolo
5
.
Simplicadamente, aquilo que for construdo num terreno acima da rea construda proporcional rea
deste terreno, considerado Solo Criado e essa criao de solo requer uma compensao pelo nus
gerado na infraestrutura.
V-se, pois, que o conceito de Solo Criado pressupe que o direito de propriedade engloba o direito
de construir, mas este ltimo limitado pelo coeciente nico ou bsico de aproveitamento. Ou seja, o
direito do proprietrio de edicar est restrito ao coeciente nico ou bsico denido no Plano Diretor.
Qualquer edicao acima desse coeciente somente ser permitida em reas predenidas e mediante
uma contrapartida paga ao Poder Pblico municipal.
Para aplicar a outorga do direito de construir, necessrio que o Municpio, por meio de seu Plano
Diretor, dena o coeciente bsico de aproveitamento para todo o seu territrio, que no precisa ser
necessariamente uniforme em todas as reas, podendo ser diferenciado por zonas. Alm disso, o Plano
Diretor deve identicar as reas onde o direito de construir poder ser exercido alm do coeciente bsico
e quais sero os mximos coecientes de aproveitamento admissveis.
O estabelecimento do coeciente mximo de aproveitamento deve considerar a capacidade de suporte
da infraestrutura e o aumento da densidade. Para evitar a sobrecarga na infraestrutura, o Poder Pblico
pode estabelecer limites para a rea construda adicional e ainda diferenciar este limite por tipo de uso
(por exemplo, uso residencial, servios ou comrcio).
A concesso de potencial adicional de construo pelo governo local tambm possibilita a regulao
do mercado de terras. Sabe-se que, havendo grandes diferenciaes no potencial construtivo dos imveis
e no sendo prevista qualquer cobrana pela utilizao desse potencial, h a valorizao de determinadas
reas em detrimento de outras. Esse instrumento, portanto, pode inuenciar no preo da terra, fazendo
com que determinados imveis passem a ter melhor aproveitamento econmico.
5. SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 4 edio rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 262.
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Seo X. Das operaes urbanas consorciadas
Art. 32. Lei municipal especca, baseada no plano diretor, poder delimitar rea para aplicao de
operaes consorciadas.
1 Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e medidas
coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores,
usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea
transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.
2 Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre outras medidas:
I a modicao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo,
bem como alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente;
II a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a
legislao vigente.
Art. 33. Da lei especca que aprovar a operao urbana consorciada constar o plano de operao
urbana consorciada, contendo, no mnimo:
I denio da rea a ser atingida;
II programa bsico de ocupao da rea;
III programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela
operao;
IV nalidades da operao;
V estudo prvio de impacto de vizinhana;
VI contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores
privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32
desta Lei;
VII forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da
sociedade civil.
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI deste artigo sero
aplicados exclusivamente na prpria operao urbana consorciada.
2 A partir da aprovao da lei especca de que trata o caput, so nulas as licenas e
autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de
operao urbana consorciada.
Art. 34. A lei especca que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo
Municpio de quantidade determinada de certicados de potencial adicional de construo, que sero
alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao.
1 Os certicados de potencial adicional de construo sero livremente negociados, mas
conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto da operao.
2 Apresentado pedido de licena para construir, o certicado de potencial adicional ser utilizado
no pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de uso e
ocupao do solo, at o limite xado pela lei especca que aprovar a operao urbana consorciada.
As operaes urbanas consorciadas esto relacionadas promoo de projetos urbanos por meio da
parceria entre o Poder Pblico, proprietrios, sociedade civil e o investimento privado, com base nas diretrizes
do planejamento urbano municipal. Tais projetos devem pautar-se nas transformaes urbanas estruturais, na
valorizao ambiental e na promoo de melhorias sociais.
A ideia bsica do instrumento est na transformao de uma determinada rea da cidade, sob o comando do
Poder Pblico municipal, para a concretizao de objetivos e aes estabelecidos no Plano Diretor, por meio da
parceria com o setor privado. Sua utilizao pode se dar para diferentes nalidades: reconverso e requalicao
de reas industriais e porturias desativadas, que tenham reduzido sua operao ou que estejam em processo de
alterao do uso do solo; transformao de conjuntos urbanos dotados de infraestrutura e de terrenos vazios em
que se pretende a renovao de usos e o aumento da densidade; adequao do uso do solo e da infraestrutura no
entorno de grandes equipamentos urbanos, tais como avenidas, estaes de metr, corredores exclusivos de nibus,
parques e estdios; melhor aproveitamento do uso do solo em grandes intervenes urbanas; dentre outras.
O Estatuto da Cidade estabelece diversas exigncias para a instituio de operaes urbanas pelos municpios,
buscando garantir que os benefcios dessas operaes sejam distribudos entre a populao diretamente afetada,
poder pblico e investidores privados.
Para mediar a participao privada, o Poder Pblico municipal pode conceder alguns incentivos, dentre
outros, modicaes dos parmetros e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo. Um desses
incentivos est relacionado concesso de potencial adicional de construo. O poder pblico municipal pode
conceder certicados de potencial adicional de construo como forma de pagamento das contrapartidas, o que
lhe permite antecipar a obteno de recursos para realizao de obras e melhorias urbanas, com base numa
projeo de incremento de densidade e em valores do certicado compatveis com os valores de mercado dos
terrenos envolvidos na operao. Os certicados ainda possibilitam a vinculao dos recursos realizao de
determinada obra prevista no plano e na lei da operao urbana, garantindo que os recursos sejam alocados para
a nalidade qual foram previstos.
Vale um alerta aos municpios na implementao do instrumento: a concentrao de recursos pblicos e privados
numa determinada rea pode acabar expulsando seus moradores, em especial as famlias de baixa renda, em funo
da valorizao imobiliria dos terrenos e imveis. Deste modo, os planos das operaes urbanas devem atentar
para o estabelecimento de programas habitacionais para atendimento dessas famlias, garantindo sua permanncia
dentro da rea da operao urbana, principalmente nos casos de remanejamento decorrente da execuo de obras,
alm de garantir solues habitacionais com ampla participao da populao atingida.
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Seo XI. Da transferncia do direito de construir
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel urbano,
privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de
construir previsto no plano diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente, quando o referido
imvel for considerado necessrio para ns de:
I implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
II preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico,
social ou cultural;
III servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao
de baixa renda e habitao de interesse social.
1 A mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio que doar ao Poder Pblico seu
imvel, ou parte dele, para os ns previstos nos incisos I a III do caput.
2 A lei municipal referida no caput estabelecer as condies relativas aplicao da
transferncia do direito de construir.
O instrumento de transferncia do direito de construir tem como nalidade assegurar o aproveitamento
econmico de um bem ao proprietrio de imvel situado em rea onde houve limitaes ao direito de
construir, ou seja, onde no podem ser feitas construes at o limite do coeciente bsico denido para
aquela poro do territrio. Tais limitaes podem ocorrer nos casos em que o Poder Pblico municipal,
em prol do interesse pblico, limita a construo das edicaes para a preservao de reas ambientais
e de especial interesse histrico, cultural, paisagstico ou social.
Para possibilitar a proteo desses locais e ao mesmo tempo garantir o aproveitamento econmico do
imvel, o Municpio pode instituir a transferncia do direito de construir, que operada geralmente entre
particulares. Por meio desse instrumento, o proprietrio pode exercer em outro local o direito de construir,
seja em outro terreno de sua propriedade, seja transferindo ou alienando para um terceiro. Em ambos os
casos, deve ser respeitado o coeciente de aproveitamento mximo do local onde ser exercido o direito
de construir e as demais regras previstas no Plano Diretor, tais como o potencial construtivo passvel
de transferncia e de recepo por reas ou zonas da cidade e as condies a serem obedecidas para
preservao do imvel, uma vez que o proprietrio foi beneciado pela transferncia.
Esse instrumento tambm pode ser utilizado para implantao de equipamentos pblicos, para
regularizao fundiria ou para urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda. Nesses
casos, a transferncia do direito de construir pode apresentar vantagens em relao desapropriao.
Seo XII. Do estudo de impacto de vizinhana
Art. 36. Lei municipal denir os empreendimentos e atividades privados ou pblicos em rea urbana
que dependero de elaborao de estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) para obter as licenas
ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento a cargo do Poder Pblico municipal.
Art. 37. O EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do
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empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da populao residente na rea e suas
proximidades, incluindo a anlise, no mnimo, das seguintes questes:
I adensamento populacional;
II equipamentos urbanos e comunitrios;
III uso e ocupao do solo;
IV valorizao imobiliria;
V gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
VI ventilao e iluminao;
VII paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
Pargrafo nico. Dar-se- publicidade aos documentos integrantes do EIV, que caro disponveis para
consulta, no rgo competente do Poder Pblico municipal, por qualquer interessado.
Art. 38. A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de estudo prvio de
impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao ambiental.
Qualquer atividade desenvolvida na cidade gera impactos ao seu redor, que podem ser levados em considerao
no planejamento urbano por meio de normas urbansticas diferenciadas para as diferentes zonas da cidade.
No entanto, algumas atividades interferem na dinmica urbana de maneira tal que as normas urbansticas no so
sucientes para orientao do desenvolvimento urbano, causando impactos (por exemplo, sobrecarga na infraestrutura
urbana e nos equipamentos e servios pblicos) que devem ser objeto de uma avaliao especca. Para possibilitar
que o Poder Pblico avalie as consequncias da instalao de empreendimento de grande impacto ou ampliao de
construes j existentes, foi institudo o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV).
Esse instrumento d ao Poder Pblico subsdios para decidir sobre a concesso da licena para realizao do
empreendimento. Apresentado o EIV, o municpio pode conceder a licena para o empreendimento, neg-la ou ainda
condicionar a licena implementao de medidas de atenuao ou compensao do impacto
6
. Neste processo, a
sociedade deve ser ouvida e participar da deciso, sendo obrigatrio que todos os documentos e estudos estejam
disponveis para consulta de qualquer interessado.
Cabe ao Municpio elaborar lei especca identicando as atividades e empreendimentos sujeitos apresentao
do EIV para concesso de licenas. Como as realidades dos municpios so muito dspares, somente o poder pblico
local pode identicar o que causa impacto em seu territrio.
Captulo III. Do Plano Diretor
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das
necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das
atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
6. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos Municpios e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados Coordenao de publicaes, 2001, p. 200.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e expanso urbana.
1 O plano diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo
o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as
diretrizes e as prioridades nele contidas.
2 O plano diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo.
3 A lei que instituir o plano diretor dever ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
4 No processo de elaborao do plano diretor e na scalizao de sua implementao,
os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao
e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade;
II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
5 (VETADO)
Art. 41. O plano diretor obrigatrio para cidades:
I com mais de vinte mil habitantes;
II integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
III onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4o
do art. 182 da Constituio Federal;
IV integrantes de reas de especial interesse turstico;
V inseridas na rea de inuncia de empreendimentos ou atividades com signicativo
impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
1 No caso da realizao de empreendimentos ou atividades enquadrados no
inciso V do caput, os recursos tcnicos e nanceiros para a elaborao do plano
diretor estaro inseridos entre as medidas de compensao adotadas.
2 No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, dever ser
elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatvel com o plano
diretor ou nele inserido.
Art. 42. O plano diretor dever conter no mnimo:
I a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edicao
ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infraestrutura e de demanda
para utilizao, na forma do art. 5 desta Lei;
II disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III sistema de acompanhamento e controle.
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113
O Plano Diretor o principal instrumento institudo pelo Estatuto da Cidade, reunindo os demais
instrumentos e estabelecendo como cada poro do territrio municipal cumpre sua funo social. uma
lei municipal que deve ser revista pelo menos a cada dez anos e deve expressar a construo de um pacto
social, econmico e territorial para o desenvolvimento urbano do Municpio.
O Estatuto da Cidade dene quais cidades tm a obrigatoriedade
7
de elaborar o Plano Diretor, que no
deve tratar somente da rea urbana, mas da totalidade do territrio municipal, englobando as reas rurais, as
orestas, as comunidades tradicionais, as reas de preservao ambiental, os recursos hdricos, enm, toda a
rea do municpio. Logicamente que os Planos Diretores passam a ser diferentes de um municpio para outro,
em funo da regio do pas em que o municpio se insere; do bioma; da extenso do territrio municipal;
da extenso da rea urbanizada; da aglomerao urbana da qual eventualmente o municpio faz parte; do
tamanho da populao; dos padres de urbanizao; dos aspectos econmicos; da existncia e congurao
de grandes infraestruturas, tais como portos, ferrovias, estradas, aeroportos; dentre outros fatores.
A concepo de Plano Diretor expressa no Estatuto da Cidade pressupe o enfrentamento dos problemas
urbanos, principalmente o enorme passivo de desigualdade social das cidades brasileiras, alm de requerer
um processo dinmico e permanente de planejamento no municpio. Para isso, ele no deve ser concebido
somente como uma pea tcnica de planejamento urbano, mas como um processo poltico de tomada de
decises sobre a gesto do territrio municipal, que envolva toda a sociedade.
Para que o processo de elaborao e implementao do Plano Diretor realmente expresse um pacto
social, econmico e territorial, fundamental que haja a participao efetiva da populao em todas as
etapas. Isso deve ser garantido pelo Poder Pblico municipal pela constituio de conselhos com ampla
participao dos diversos segmentos da sociedade, de fruns de acompanhamento, controle e deliberao,
da realizao de audincias pblicas, e ainda, conferindo transparncia nas informaes.
O Plano Diretor tambm deve inuenciar os oramentos municipais e os investimentos pblicos,
sendo denidas diretrizes que devem ser seguidas nos planos plurianuais, nos oramentos anuais e nos
demais programas, planos e projetos setoriais municipais, tais como aqueles relacionados habitao, ao
saneamento ambiental e ao transporte e mobilidade urbana.
Os instrumentos do Estatuto da Cidade devem ter sua aplicao prevista no Plano Diretor, sendo
denidos os conceitos, procedimentos de aplicao e a demarcao no territrio. Alguns deles, como o
parcelamento, edicao e utilizao compulsrios, direito de preempo, outorga onerosa do direito de
construir, operaes urbanas consorciadas e transferncia do direito de construir s podem ser aplicados
se houver previso expressa no Plano Diretor.
Vale destacar que o Plano Diretor a instncia de integrao das polticas setoriais no mbito do
planejamento e do ordenamento de todo o territrio e o Municpio deve tirar partido desse poder de regulao
para constituir suas polticas setoriais e programar seus investimentos no tempo. Nesta perspectiva, para
combater os dcits habitacionais e melhorar os servios pblicos, o Poder Pblico municipal deve atentar
para a constituio de uma poltica fundiria no Plano Diretor que disponibilize terrenos para proviso de
habitao de interesse social e para a implantao de infraestrutura.
7. O Estatuto da Cidade dene os municpios que devem elaborar o Plano Diretor, o que no impede que os
demais faam tambm seu plano diretor, buscando ordenar o desenvolvimento urbano.
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Captulo IV. Da gesto democrtica da cidade
Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os
seguintes instrumentos:
I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal;
II debates, audincias e consultas pblicas;
III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
V (VETADO)
Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do
inciso III do art. 4 desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre
as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como
condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro
obrigatria e signicativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno
exerccio da cidadania.
Um dos elementos fundamentais do Estatuto da Cidade a promoo da participao da sociedade
na gesto urbana. As decises sobre o futuro das cidades no podem se limitar somente democracia
representativa das cmaras de vereadores, mas devem propiciar que todos aqueles diretamente afetados pelas
aes e investimentos pblicos sejam envolvidos. No se trata apenas de consultar a opinio da populao
sobre as proposies do Poder Pblico municipal, mas de garantir instncias efetivamente consultivas e
deliberativas, tanto no processo de planejamento urbano, quanto na destinao dos recursos pblicos.
Na luta para superar a enorme desigualdade social que caracteriza as cidades brasileiras, o processo
participativo passa a ser uma instncia poltica de disputa por investimentos e de pactuao de um
planejamento urbano que considere o lugar dos pobres na cidade. Em outras palavras, uma maneira de
propiciar que a populao de baixa renda, sempre excluda do planejamento das cidades, passe a participar
das decises sobre a regulao do uso e ocupao do territrio e a destinao dos investimentos pblicos.
Explorando essas possibilidades, o Estatuto da Cidade trouxe diversos instrumentos para democratizar
a gesto das cidades, buscando propiciar a participao da populao nos processos decisrios, impedindo
que as cidades sejam resultado de um modelo desejado apenas por alguns que detm o poder econmico
capaz de inuenciar as decises polticas. So alguns desses instrumentos: a criao e o funcionamento de
conselhos, a realizao de audincias pblicas e a realizao de conferncias municipais de poltica urbana.
Essas instncias consultivas e deliberativas devem garantir que todos os segmentos da sociedade sejam
contemplados e que a agenda de investimentos e aes municipais seja a elas submetida.
115
Captulo V.Disposies gerais
Art. 46. O Poder Pblico municipal poder facultar ao proprietrio de rea atingida pela obrigao de que
trata o caput do art. 5 desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de consrcio imobilirio como
forma de viabilizao nanceira do aproveitamento do imvel.
1 Considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou
edicao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu imvel
e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente
urbanizadas ou edicadas.
2 O valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio ser correspondente ao
valor do imvel antes da execuo das obras, observado o disposto no 2 do art. 8 desta Lei.
possvel que em alguns casos o proprietrio, obrigado pelo Poder Pblico municipal a parcelar, edicar ou utilizar
seu imvel, na forma do artigo 5 do Estatuto da Cidade, no disponha de recursos sucientes. Nessa hiptese, a
aplicao do instrumento poderia ser inviabilizada se demonstrado pelo proprietrio sua impossibilidade de cumprir
a determinao do Municpio. Para dar possibilidade de efetividade aos instrumentos de parcelamento, edicao
ou utilizao compulsria e, consequentemente, dar funo social a um imvel urbano subutilizado, foi institudo o
consrcio imobilirio.
Por meio desse instrumento, o Municpio faculta ao proprietrio transferir seu imvel ao Poder Pblico municipal,
para que este realize a urbanizao ou edicao. Em contrapartida, aps a realizao das obras, o antigo proprietrio
recebe unidades imobilirias com valor correspondente ao valor do imvel quando transferido para o Municpio.
Art. 47. Os tributos sobre imveis urbanos, assim como as tarifas relativas a servios pblicos
urbanos, sero diferenciados em funo do interesse social.
Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por
rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especca nessa rea, os contratos de
concesso de direito real de uso de imveis pblicos:
I tero, para todos os ns de direito, carter de escritura pblica, no se aplicando o disposto
no inciso II do art. 134 do Cdigo Civil;
II constituiro ttulo de aceitao obrigatria em garantia de contratos de nanciamentos
habitacionais.
Art. 49. Os Estados e Municpios tero o prazo de noventa dias, a partir da entrada em vigor desta
Lei, para xar prazos, por lei, para a expedio de diretrizes de empreendimentos urbansticos,
aprovao de projetos de parcelamento e de edicao, realizao de vistorias e expedio de termo
de vericao e concluso de obras.
Pargrafo nico. No sendo cumprida a determinao do caput, ca estabelecido o prazo de
sessenta dias para a realizao de cada um dos referidos atos administrativos, que valer at
que os Estados e Municpios disponham em lei de forma diversa.
Art. 50. Os Municpios que estejam enquadrados na obrigao prevista nos incisos I e II do art. 41
desta Lei que no tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei, devero
aprov-lo at 30 de junho de 2008. (Redao dada pela Lei n 11.673, 2008)
Art. 51. Para os efeitos desta Lei, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal
as disposies relativas, respectivamente, a Municpio e a Prefeito.
Art. 52. Sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras
sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2
de junho de 1992, quando:
I (VETADO)
II deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imvel incorporado ao
patrimnio pblico, conforme o disposto no 4 do art. 8 desta Lei;
III utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei;
IV aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso em
desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V aplicar os recursos auferidos com operaes consorciadas em desacordo com o previsto no 1 do art.
33 desta Lei;
VI impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do 4 do art. 40 desta Lei;
VII deixar de tomar as providncias necessrias para garantir a observncia do disposto no 3 do art. 40
e no art. 50 desta Lei;
VIII adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo valor da
proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.
A improbidade consiste em qualquer conduta atentatria ao dever de agir com honestidade. Para os agentes pblicos,
esse dever decorrente da prpria Constituio Federal, que estabelece como princpio da administrao pblica a
moralidade administrativa. tambm na Constituio que esto previstas as possveis sanes para atos de improbidade:
suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio, na forma
e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Regulamentando esse artigo da Constituio Federal, foi editada a Lei n 8.249/1992, que dene trs modalidades de
atos de improbidade administrativa atos que importam em enriquecimento ilcito, atos que causam prejuzo ao errio,
atos que atentam contra os princpios da administrao pblica e ainda prev as sanes cabveis para cada caso.
As condutas ou omisses denidas como atos de improbidade administrativa pelo Estatuto da Cidade devem ser
interpretadas, considerando os atos denidos pela Lei de Improbidade Administrativa. Uma vez identicado o tipo de
ato de improbidade, denem-se as sanes cabveis.
Um exemplo pode esclarecer essas explicaes. Um prefeito que aplicar os recursos oriundos da outorga onerosa
do direito de construir para nalidade diversa daquelas previstas no artigo 31 do Estatuto da Cidade pode praticar ato de
improbidade contrrio aos princpios da administrao pblica ou ainda ato lesivo ao errio. No primeiro caso, basta que
a conduta tenha sido praticada com dolo e o agente pblico poder sofrer as sanes referentes ao ato. No segundo
caso, necessrio demonstrar que houve prejuzo concreto ao errio.
116
117
Art. 53. O art. 1 da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar acrescido de novo inciso III,
renumerando o atual inciso III e os subsequentes: .(Revogado pela Medida Provisria n 2.180-35, de
24.8.2001)
Art. 1 .......................................................
...................................................................
III ordem urbanstica;
.......................................................... (NR)
Art. 54. O art. 4 da Lei no 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar para os ns desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o
dano ao meio ambiente, ao consumidor, ordem urbanstica ou aos bens e direitos de valor artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico (VETADO). (NR)
Os artigos 53 e 54 do Estatuto da Cidade modicaram a Lei n 7.347/1985,
conhecida como lei da Ao Civil Pblica, que trata da tutela processual de
interesses coletivos. Com essa alterao, a ao civil pblica, destinada a
responsabilizar aqueles que causam danos morais e patrimoniais a interesses
coletivos, torna-se um importante instrumento para proteo da ordem
urbanstica e para dar efetividade s normas do prprio Estatuto da Cidade.
Nota-se que o artigo 53 do Estatuto foi revogado pela Medida Provisria n
2.180/2001, que tem fora de lei. Essa revogao, que ocorreu por questes
tcnicas, no suprimiu a alterao feita pelo Estatuto da Cidade, uma vez que
a medida provisria gerou alterao semelhante, incluindo dispositivo na lei
da ao civil pblica sobre ordem urbanstica.
Por meio da ao civil pblica, possvel responsabilizar aqueles que
causarem danos ordem urbanstica, obrigando-os a reparar o dano, a
interromper uma determinada conduta, ou ainda a pagar uma indenizao.
Qualquer pessoa que causar dano ordem urbanstica, seja ela pessoa fsica,
jurdica, particular ou o Poder Pblico, pode ser obrigada a reparar o dano.
Diversos atores podem propor a Ao Civil Pblica, entre eles, o Ministrio
Pblico e as associaes civis. Uma associao de moradores de um bairro,
por exemplo, criada com objetivo de acompanhar as polticas pblicas
desenvolvidas pelo Municpio h mais de um ano, pode propor uma ao
para coibir a construo de um empreendimento num local no permitido
pela legislao municipal.
Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes
itens 37, 38 e 39:
Art. 167. ....................................................
I ..............................................................
37) dos termos administrativos ou das sentenas declaratrias da concesso de uso especial
para ns de moradia, independente da regularidade do parcelamento do solo ou da edicao;
38) (VETADO)
39) da constituio do direito de superfcie de imvel urbano; (NR)
Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes
itens 18, 19 e 20:
Art. 167. ....................................................
II ..............................................................
18) da noticao para parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios de imvel urbano;
19) da extino da concesso de uso especial para ns de moradia;
20) da extino do direito de superfcie do imvel urbano. (NR)
Art. 58. Esta Lei entra em vigor aps decorridos noventa dias de sua publicao.
118
Autores
119
Ana Maria Furbino Bretas Barros advogada e mestre em Direito da cidade pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Assessora Tcnica da Secretaria Nacional de
Programas Urbanos do Ministrio das Cidades. Contato: ana.barros@cidades.gov.br.
Benedito Roberto Barbosa dirigente nacional da Central de Movimentos Populares.
Membro do Conselho Municipal de Habitao do Municpio de So Paulo, e advogado do Centro
Gaspar Garcia Direitos Humanos e da Unio de Movimentos de Moradia de So Paulo.
Contato: dito_cmp@yahoo.com.br.
Celso Santos Carvalho engenheiro civil, mestre e doutor em engenharia pela Escola
Politcnica da Universidade de So Paulo. Diretor de Assuntos Fundirios Urbanos da Secretaria
Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades.
Contato: celso.carvalho@cidades.gov.br.
Daniel Todtmann Montandon arquiteto e mestre em planejamento urbano e regional.
Diretor de Planejamento Urbano da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio
das Cidades. Contato: daniel.montandon@cidades.gov.br e dmontandon@uol.com.br.
Ermnia Maricato arquiteta. Mestre, doutora e livre docente em arquitetura e urbanismo
pela Universidade de So Paulo. Foi Ministra Adjunta das Cidades (2003/2005), coordenadora do
Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So
Paulo FAU/USP (1998/2002) e Secretria de Habitao e Desenvolvimento Urbano da Prefeitura
de So Paulo (1989/1992). consultora internacional, professora titular e membro do Conselho
de Pesquisa da USP. Contato: labhab@usp.br.
Evaniza Rodrigues membro da coordenao executiva da Unio Nacional por Moradia
Popular. Atua com movimentos populares na capacitao e organizao de empreendimentos
autogestionrios. Contato: evaniza@uol.com.br.
Jos Roberto Bassul arquiteto, mestre em arquitetura e urbanismo pela
Universidade de Braslia (UnB), consultor legislativo do Senado Federal na
rea de poltica urbana. Contato: bassul @senado.gov.br.
Mrio Reali arquiteto e mestre em arquitetura e urbanismo pela
Universidade de So Paulo. Foi deputado estadual (2003-2008) e prefeito do municpio de
Diadema. Contato: marioreali @marioreali.net.
Edesio Fernandes jurista e urbanista. Mestre e doutor em Direito, professor e consultor
internacional e membro do Conselho Consultivo sobre Despejos Forados de UN-HABITAT.
Contato: edesiofernandes@compuserve.com.
Srgio Alli jornalista e cientista social, presidente do Idem (Instituto Diadema de Estudos
Municipais). Contato: alli @uol.com.br.
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