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C I U D A D A N A A C T I V A
Gestin de presupuestos locales
en Asia Oriental y Amrica Latina
Isabel Licha
Editora
Banco Interamericano de Desarrollo
Washington, D .C .

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2005 Banco I nteramericano de D esarrollo
1300 N ew York A venue, N .W.
Washington, D .C . 20577
T odos los derechos reservados. N inguna parte de este libro puede reproducirse
ni transmitirse de ninguna forma ni por ningn medio electrnico ni mecnico,
ya se trate de fotocopiado, grabacin o inclusin en un sistema de almacena-
miento y recuperacin de informacin, sin permiso del BI D .
Producido por la Oficina de Relaciones Externas y financiado por el Programa
Japn del BI D .
T raduccin al castellano: T eresa N io T orres y Mara V ictoria Meja
Edicin y diagramacin: Mayol Ediciones S. A ., Bogot, C olombia
C oordinacin editorial: Mara T eresa Barajas Sandoval
Para ordenar este libro, dirjase a:
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(202) 623-1753
Fax: (202) 623-1709
E-mail: idb-books@iadb.org
www.iadb.org/pub
Las perspectivas y opiniones expresadas en esta publicacin son las de los auto-
res y no necesariamente reflejan la posicin oficial del Banco I nteramericano de
D esarrollo.
Cataloging-in-Publication data provided by the
Inter-American Development Bank
Felipe Herrera Library
C iudadana activa: gestin de presupuestos locales en A sia Oriental y A mrica
Latina / I sabel Licha, editora.
p. cm. I ncludes bibliographical references.
I SBN : 1597820032
1. Local budgetsLatn A mericaC itizen participation. 2. I ntergovernmental
fiscal relationsLatn A mericaC itizen participation. 3. D ecentralizaton in
governmentLatn A merica. 4. Local budgetsEast A siaC itizen participation.
5. I ntergovernmental fiscal relations East A sia C itizen participation. 6.
D ecentralizaton in government East A sia. I . Licha, I sabel. I I . I nter-A merican
D evelopment Bank.
336.014 C 487-dc22

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CONTENIDO
Prefacio vii
V ersin japonesa ix
A utores xi
I ntroduccin xiii
Participacin ciudadana en el contexto de la descentralizacin fiscal xiii
Isabel Licha
V ersin japonesa xvii
PARTE I
DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN EN ASIA
Y AMRICA LATINA: VISIN GENERAL 1
C aptulo 1
Participacin ciudadana y descentralizacin fiscal
en A mrica Latina y A sia Oriental 3
Nohra Rey de Marulanda
C aptulo 2
D escentralizacin fiscal en A sia Oriental 15
Clay Wescott
C aptulo 3
D escentralizacin fiscal en A mrica Latina y el C aribe 55
Luiz Villela
C aptulo 4
A sociaciones de mltiples actores en A sia 89
Joaqun L.. Gonzlez III
C aptulo 5
Participacin ciudadana y gobierno local en A mrica Latina 119
Isabel Licha
PARTE II
PARTICIPACIN CIUDADANA EN ASIA 131
C aptulo 6
Participacin ciudadana en Penang, Malasia 133
Tan Pek Leng

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Vi I CONTENIDO
C aptulo 7
Participacin ciudadana en el municipio de Surakarta, I ndonesia 167
M. Pratikno
C aptulo 8
Participacin ciudadana en San Fernando, Pampanga, Filipinas 183
Edel C. Guiza
PARTE III
PARTICIPACIN CIUDADANA EN AMRICA LATINA 221
C aptulo 9
Participacin popular y reduccin de la pobreza en Bolivia 223
George Gray Molina
C aptulo 10
Presupuesto participativo en Porto A legre, Brasil 247
Zander Navarro
C aptulo 11
D escentralizacin y la cultura ciudadana de Bogot, C olombia 291
Cristina Rojas
C aptulo 12
Participacin en planeacin y elaboracin del presupuesto
en V illa El Salvador, Per 327
Mario Zolezzi
PARTE IV
DESCENTRALIZACIN EN JAPN 353
C aptulo 13
Gobierno local en Japn 355
Kiyotaka Yokomichi
C aptulo 14
D escentralizacin Fiscal en Japn 363
Katsuhito Imai
C aptulo 15
El Gobierno de T okio Metropolitano 373
Tomoyuki Kamiyama
C aptulo 16
Participacin ciudadana en los gobiernos locales de Japn 385
Toshihiro Menj

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PREFACIO
ste libro presenta los documentos discutidos durante el semina-
rio "Participacin ciudadana en el contexto de la descentraliza-
cin fiscal" que tuvo lugar en T okio y Kobe en septiembre de
2002. El seminario se llev a cabo mediante el apoyo del Programa Japo-
ns del Banco I nteramericano de D esarrollo, en coordinacin con el I ns-
tituto I nteramericano para el D esarrollo Social (I N D ES). Los documentos
presentan estudios de casos a nivel municipal en Bolivia, Brasil, C olom-
bia y Per, en A mrica Latina, I ndonesia, Malasia y Filipinas en el Su-
deste A sitico y Japn. El seminario reuni a investigadores y otros
profesionales asiticos y latinoamericanos para discutir experiencias de
participacin ciudadana en decisiones gubernamentales locales duran-
te la dcada de 1990.
C omo lo muestran los captulos de este volumen, la descentraliza-
cin es un proceso activo. En A mrica Latina y el Sudeste A sitico se
est produciendo en condiciones, alcance y velocidad que varan mu-
chsimo de un pas a otro de cada regin y, naturalmente, entre las dos
regiones. Sin embargo, tanto en A mrica Latina como en el Sudeste A si-
tico la descentralizacin ha incrementado la participacin ciudadana a
nivel de gobiernos locales. La participacin va acompaada de desafos
y oportunidades para que los gobiernos y la sociedad civil cosechen los
mejores resultados posibles de este fuerte fenmeno.
La desigualdad de ingresos es un elemento importante que parece
influir en el tipo de participacin en la que se comprometen los ciuda-
danos a nivel local. En A mrica Latina, donde la desigualdad es alta, la
participacin ciudadana suele centrarse en el proceso de asignacin de
los recursos fiscales; el esfuerzo es revertir la desigualdad, influyendo
en el gasto. En el Sudeste A sitico, donde la desigualdad es menor y
parece estar descendiendo, las prioridades sectoriales de los grupos de
la sociedad civil tienden a impulsar la participacin ciudadana.
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VJ i i I PREFACIO
U na conclusin importante de los participantes del seminario de
ambas regiones, es que la descentralizacin fiscal y la participacin ciu-
dadana en los asuntos de los gobiernos locales son procesos fuertes que
probablemente sean irreversibles, dado que los ciudadanos buscan me-
dios de expandir los espacios democrticos. C onsecuentemente, es im-
portante entender estos movimientos y tratar de facilitarlos de una
manera que mejore el desarrollo y la efectividad de los gobiernos en el
aumento del bienestar de todos los ciudadanos.
El I N D ES se complace en presentar los resultados de esta iniciativa
compartida con el Programa Japons, en una serie de exploraciones com-
parativas de aspectos sociales y econmicos claves, y su impacto en
el desarrollo. Estos estudios contribuyen a una transferencia de conoci-
mientos interesante y productiva entre A sia y A mrica Latina.
Directora INDES

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AUTORES
Joaqun L. Gonzlez I I I , Profesor
Golden Gate U niversity
A geno School of Business
San Francisco, C alifornia, EE.U U .
E-mail: jgonzalez@ggu.edu
George Gray Molina, Catedrtico
U niversidad C atlica
La Paz, Bolivia
E-mail: ggray@mpd.ucb.edu.bo
Edel C. Guiza, Profesor adjunto
A sian I nstitute of Management
C enter for D evelopment Management
Makati, Filipinas
E-mail: edel@dataserve.aim.edu.ph
Katsuhito Imai, Profesor
Facultad de Economa, Musashi U niversity
T okio, Japn
E-mail: Kimai@cc.musashi.ac.jp
Tomoyuki Kamiyama, D irector
Gobierno Metropolitano de T okio
T okio, Japn
Tan Pek Leng, A mbientalista socioeconmico
Socio-Economic and Environmental Research I nstitute (SERI )
Penang, Malasia
Isabel Licha, C atedrtica y Especialista en sector social, I N D ES
Banco I nteramericano de D esarrollo
Washington, D .C ., EE.U U .
E-mail: isabelli@iadb.org
Toshihiro Menju, I nvestigador asociado y oficial superior de programa
T okio Foundation
Japan C enter for I nternational Exchange

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X I AUTORES
T okio, Japn
T els: (81-3) 6229-5517 y (81-3) 3446-7781
E-mail: tmenju@cie.or.jp
Zander Navarro, Profesor adjunto
U niversidade Federal do Rio Grande do Sul
Rio Grande do Sul, Brasil
E-mail: znavarro@portoweb.com.br
M. Pratikno, Catedrtico
Facultad de ciencias sociales y polticas
Gadjah Mada U niversity
Yogyakarta, I ndonesia
E-mail: pratikno@isipol.ugm.ac.id, pratikno@lycos.com
Nohra Rey de Marulanda, Directora
D epartamento de programas de integracin y regionales
E-mail: nohram@iadb.org
Cristina Rojas, Catedrtica
N orman Paterson School of I nternational A ffairs
C arleton U niversity
Ottawa, C anad
E-mail: cristina_rojas@carleton.ca
Luiz Villela, Economista comercial y de integracin
E-mail: luizvi@iadb.org
Clay Wescott, Especialista veterano en administracin pblica
A sian D evelopment Bank
Manila, Filipinas
E-mail: cwescott@adb.org, tanpl49@pd.jaring.mi/
Kiyotaka Yokomichi, Profesor
N ational Gradate I nstitute for Policy Studies (GRI PS)
T okyo, Japn
E-mail: rxa05642@nifty.ne.jp
Mario Zolezzi, Investigador
C entro de estudios y promocin del desarrollo (D ESC O)
Lima, Per
E-mail: zolecard@chavin.rcp.net.pe, mzolezzi@desco.org.pe

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INTRODUCCIN
PARTICIPACIN CIUDADANA
EN EL CONTEXTO DE LA
DESCENTRALIZACIN FISCAL
Isabel Licha
n un sentido general, la descentralizacin es esencial para el pro-
ceso de democratizacin del Estado y, como tal, tiene dos elemen-
tos inseparables: el administrativo y el cvico. C onvocamos al se-
minario "Participacin ciudadana en el contexto de la descentralizacin
fiscal" en T okio y Kobe, en septiembre de 2002, con el propsito de sen-
tar los cimientos para la discusin de estos temas. Este libro es una com-
pilacin de documentos del seminario. Los contenidos reflejan el
destacado intercambio que tuvo lugar entre acadmicos y expertos de
A sia y A mrica Latina.
Los captulos incluidos en este trabajo exploran los logros del proce-
so de descentralizacin en A sia y Latinoamrica. La descentralizacin es
el teln de fondo para el emergente proceso de participacin ciudada-
na, en la toma de decisiones pblicas a nivel de gobiernos locales. El
enfoque de este aspecto se hace, en primer lugar, desde una perspectiva
general, que se concentra tanto en el anlisis de la descentralizacin y
en particular de la descentralizacin fiscal, como en el tema de la partici-
pacin, con miras a generar un marco para la comprensin analtica.
En la primera parte, los tres primeros captulos ofrecen una visin
general de la participacin ciudadana y de la descentralizacin fiscal
(captulo 1, por N ohra Rey de Marulanda), la situacin en A sia Oriental
(captulo 2, por C lay Wescott) y los desarrollos en A mrica Latina y el
C aribe (captulo 3, por Luiz V illela). Estos autores plantean que la des-
centralizacin y la participacin ciudadana se refuerzan y complemen-
tan mutuamente, y determinan un proceso distintivo, en respuesta a la
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XJv I ISABEL LICHA
acrecentada demanda de participacin ciudadana en la formulacin de
polticas pblicas.
Joaqun L. Gonzlez I I I (captulo 4) e I sabel Licha (captulo 5), consi-
deran la descentralizacin y la participacin ciudadana como compo-
nentes del mismo proceso. En el caso de A sia, Gonzlez considera que la
participacin ciudadana se ha incrementado en respuesta a la concen-
tracin en la cooperacin entre los actores, la cual fue promovida en los
aos noventa, en un nuevo enfoque de la administracin pblica. Estos
procesos han tenido xito en buena parte como respuesta a presiones
de organizaciones de la sociedad civil, y han alcanzado importantes
metas, pero al mismo tiempo tienen grandes desafos y obstculos. En el
caso de A mrica Latina, el anlisis que hace Licha de la participacin
ciudadana muestra considerable crecimiento a nivel del gobierno muni-
cipal, lo que contribuye a fortalecer la democracia, el sector pblico y el
papel de los ciudadanos. En la prctica, el proceso tiene fortalezas y de-
bilidades, y presenta importantes desafos.
La segunda parte contiene tres casos de participacin ciudadana en
A sia: la iniciativa de Penang en Malasia; la municipalidad de Surakarta
en Java, I ndonesia; y el caso de San Fernando en Pampanga, Filipinas.
En el captulo 6, T an Pek Leng describe la iniciativa de Penang y las difi-
cultades para institucionalizar mecanismos de participacin ciudadana,
en contextos en los que la cultura poltica predominante no respalda el
proceso. Esto exige que funcionarios y ciudadanos inviertan un gran
esfuerzo para expandir y fortalecer esta prctica.
En el captulo 7, Pratikno contempla el caso de la municipalidad de
Surakarta en I ndonesia, y cmo ella muestra el inicio de la participacin
ciudadana en la formulacin de polticas pblicas. D ada la naturaleza in-
cipiente del proceso y la escasa cultura participativa del pas, el caso po-
dra verse como una experiencia, no como un modelo definitivo; es de
anotar su contribucin al fortalecimiento de la democracia en I ndonesia.
En el captulo 8, Edel C . Guiza analiza la experiencia de San Fernan-
do en Filipinas, concentrndose en las iniciativas de la comunidad para
reconstruir la ciudad, la cual qued arruinada por desastres naturales.
Estas iniciativas tuvieron lugar en asociacin con el gobierno local, en
un contexto en el que la descentralizacin y la participacin ciudadana
han ido de la mano, facilitando el fortalecimiento del gobierno local e
institucionalizando mecanismos que promueven la participacin de los
ciudadanos en el gobierno local.

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INTRODUCCIN I
X
V
La tercera parte presenta cuatro ejemplos de participacin ciudada-
na a nivel municipal en A mrica Latina. En el captulo 9, George Gray
Molina analiza el impacto de la descentralizacin y la participacin ciu-
dadana en la prestacin de servicios y la reduccin de la pobreza en
Bolivia. Este caso sugiere que la descentralizacin y la participacin po-
pular han reducido la pobreza (medida en trminos de un ndice de
necesidades bsicas), e implcitamente deja ver que la participacin ha
contribuido a un mejor acceso pblico a servicios sociales bsicos, pero
no ha mejorado su calidad. U na posible explicacin de esto es la conti-
nuacin de la gestin centralizada de las polticas de salud y educacin.
En el captulo 10, Zander N avarro considera el caso del presupuesto
participativo en Porto A legre, Brasil, y encuentra que ha mejorado la
eficiencia y la equidad de la administracin pblica. T ambin ha condu-
cido a logros innegables en la democratizacin de la toma de decisiones
presupuestarias y en el desarrollo ciudadano.
En el captulo 11, C ristina Rojas evala el papel de la A lcalda Mayor
de Bogot, C olombia, en el desarrollo de la cultura cvica. Este caso aborda
una iniciativa reciente de transformacin de las relaciones de los ciuda-
danos entre ellos mismos y con su ciudad, mediante un cambio cultural;
este proceso tiene el propsito de convertirse en un elemento funda-
mental de la administracin municipal. Es un ejemplo interesante de
creacin de nuevos valores y comportamiento de la ciudadana que, en
trminos generales, ha tenido como resultado una mejora en la calidad
de vida de la comunidad.
En el captulo 12, Mario Zolezzi describe la participacin ciudadana
en la planeacin y elaboracin del presupuesto en V illa El Salvador, en
Per. El captulo analiza los resultados del proceso participativo utiliza-
do para definir tanto el Plan de D esarrollo I ntegral como el presupuesto
participativo, recientemente realizados en V illa El Salvador, mostrando
las fortalezas y las debilidades del proceso.
En la cuarta parte se examina la experiencia japonesa de descentra-
lizacin fiscal. En el captulo 13, Kiyotaka Yokomichi describe la estruc-
tura y autoridad de los gobiernos locales. En el captulo 14, Katsuhito
I mai describe el sistema de gobierno japons y el flujo de recursos fisca-
les que se transfiere a los gobiernos locales. En el captulo 15, T omoyuki
Kamiyama presenta las sucesivas reformas de descentralizacin que se
han impulsado en la megpolis de T okio. En el captulo 16 T oshihiro
Menju describe el proceso creciente de participacin de la sociedad civil

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XV I ISABEL LICHA
en los procesos de toma de decisiones a nivel de los gobiernos locales en
Japn, mostrando cmo dicho proceso tiende a constituirse en un nue-
vo enfoque de la gestin pblica municipal.
A dems de abordar experiencias recientes de participacin ciuda-
dana en la gestin pblica, en el contexto de la descentralizacin estatal
en A sia y A mrica Latina, los captulos de este libro presentan las si-
guientes ideas bsicas:
La descentralizacin es un proceso en marcha en ambas regio-
nes, aunque hay diferencias de condiciones, ritmo y nivel en cada
regin.
En los casos analizados, la descentralizacin fiscal facilita la par-
ticipacin ciudadana.
La participacin ciudadana es un medio para crear espacios de-
mocrticos.
Este proceso ha sido impulsado en ambas regiones por factores
econmicos, polticos y sociales especficos.
Mientras que en A sia el proceso parece estar ms centrado en
los resultados, en A mrica Latina el centro de atencin es ms el
proceso mismo.
T odos los casos muestran diferencias en estilos de liderazgo y en
el tipo de participacin, pero hay similitudes importantes, como
la confianza, la voluntad poltica, la unin entre actores, la coor-
dinacin intergubernamental, la capacidad de las organizacio-
nes gubernamentales y ciudadanas para generar polticas
pblicas participativas, y los logros en la redistribucin del po-
der y de responsabilidades entre Estado y sociedad civil.
El propsito de este libro es contribuir a una comprensin tanto del
potencial como de las limitaciones de estas experiencias en ambas regio-
nes. El fin es mejorar la participacin ciudadana en el nuevo marco de la
descentralizacin del Estado, entendida como un proceso de democra-
tizacin del Estado y la sociedad.

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PARTE I
DESCENTRALIZACIN
Y PARTICIPACIN EN ASIA
Y AMRICA LATINA:
VISIN GENERAL

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CAPTULO 1
Y DESCENTRALIZACIN FISCAL
EN AMRICA LATINA Y ASIA ORIENTAL
E
n A mrica Latina, la iniciacin de una nueva poca de democra-
cia en la dcada de 1980, increment las demandas de los ciuda-
danos para participar en la identificacin de prioridades y la
formulacin de polticas. C omo resultado, la gran mayora de los gobier-
nos de la regin incorpor las nociones de descentralizacin territorial y
fiscal y alguna forma de democracia participativa en sus leyes y consti-
tuciones. T ericamente el nuevo marco fue diseado para promover ni-
veles ms altos de participacin en el desarrollo local y para elevar la
eficiencia de la administracin pblica. Puesto que la descentralizacin
acorta la distancia entre gobierno y ciudadanos, se crey que estas mo-
dalidades estimularan un desarrollo econmico y social ms equitativo.
En A mrica Latina la descentralizacin fiscal ocurri paralelamente
a la democratizacin poltica. Si bien la descentralizacin de servicios
pblicos tuvo beneficios bien conocidos en trminos de entrega eficien-
te y eficaz de los servicios, no surgi como resultado de una decisin de
poltica econmica. Por el contrario, la descentralizacin fue la reaccin
del gobierno central a las crecientes demandas de los gobiernos
subnacionales y al surgimiento progresivo de mecanismos democrti-
cos a nivel de comunidad.
Las demandas de mayor participacin ciudadana activa y de des-
centralizacin fiscal estuvieron influenciadas ms por el hecho de que
los gobiernos centralizados no haban tenido xito en proveer niveles
de vida adecuados y equitativos para sus pueblos, que por los logros
esperados en trminos de eficiencia de estas reformas institucionales.

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4 | NOHRA REY DE MARULANDA
I nfortunadamente, debido a la forma como se han implementado los
dos procesos, no se han alcanzado cabalmente los beneficios potencia-
les. Las reformas han cambiado bsicamente el sistema electoral y han
promovido la descentralizacin poltica y administrativa, pero muy a
menudo no han acoplado los recursos fiscales disponibles con las nece-
sidades de la poblacin. Y en la gran mayora de los casos, el avance
observado en el proceso de desconcentracin y delegacin de funciones
de las autoridades centrales a las locales, no ha coincidido con el progre-
so en la descentralizacin de los recursos.
A ntes del perodo de disociacin y desconfianza entre los funciona-
rios de planeacin fiscal y las organizaciones de la sociedad civil, las
evidencias muestran que haba una propensin muy definida a la aso-
ciacin y la confianza entre los gobiernos y su ciudadana, respaldada
por mejor liderazgo poltico. D e hecho, la descentralizacin se est pro-
duciendo no slo mediante cambios en las reglas que definen la asigna-
cin de recursos y responsabilidades entre los diferentes niveles del
gobierno, sino tambin mediante un cambio en las que gobiernan la re-
lacin entre funcionarios elegidos y sus partidarios (BI D , 2001).
Las fuerzas que han llevado a la participacin comunitaria en la for-
mulacin de polticas y la descentralizacin fiscal en A sia Oriental han
sido muy diferentes. Gonzlez (2002) seala que el surgimiento de un
sector privado fuerte y el crecimiento de organizaciones de ciudadanos
en A sia, figuran entre los factores ms importantes que promovieron las
prcticas de participacin ciudadana en toda la regin. En los aos ochen-
ta, en A sia Oriental el sector privado se convirti en un actor clave en la
determinacin del nuevo equilibrio del poder y en el motor primario
del crecimiento. Es ms, la expansin y el desarrollo de organizaciones
comunitarias y no gubernamentales financiadas con recursos naciona-
les e internacionales, dieron a los grupos sociales el derecho de ser escu-
chados en asuntos tales como reduccin de la pobreza, equidad,
educacin, salud y medio ambiente.
A unque casi todos los pases de A sia Oriental conservaron sistemas
polticos y econmicos altamente centralizados despus de su indepen-
dencia poltica, la necesidad de descentralizacin fiscal se hizo obvia a
finales de la dcada de los setenta, cuando los sistemas estatales centra-
lizados, burocrticos, empezaron a fallar en la prestacin eficiente de
servicios. Los gobiernos en toda la regin, reconocieron que no siempre
eran eficientes y eficaces al asumir mltiples papeles fiscales y adminis-

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PARTICIPACIN CIUDADANA Y DESCENTRALIZACIN FISCAL | 5
trativos, debido a limitaciones financieras, administrativas, tcnicas y
de recursos (Wescott, 2002). En contraste con el caso latinoamericano, el
inters por intensificar las prcticas de descentralizacin parece haber
tenido su origen en la decisin poltica intencional de reducir la pobreza
y lograr crecimiento econmico ms rpido, y no en presiones ejercidas
desde el nivel local y alimentadas por un creciente desencanto con res-
pecto al estilo del gobierno central, en la formulacin de polticas. En
efecto, si bien no hubo ningn patrn comn, parece que hubo un mo-
vimiento progresivo de un sistema altamente centralizado hacia uno con
mltiples centros, en el que diversas entidades incorporaban los intere-
ses pblicos, privados y comunitarios.
El taller "Participacin ciudadana en el contexto de la descentraliza-
cin fiscal: prcticas ejemplares de administracin municipal en A mri-
ca Latina y A sia", patrocinado por el I nstituto I nteramericano para el
D esarrollo Social (I N D ES) del Banco I nteramericano de D esarrollo (BI D ),
con fondos del Programa Japons, abord estos temas.
1
Los participan-
tes en el taller analizaron la descentralizacin fiscal y prcticas ptimas
de participacin comunitaria a nivel municipal en A mrica Latina y A sia.
El propsito primordial era reunir expertos en poltica fiscal a nivel re-
gional, y acadmicos que hubieran estudiado buenas prcticas de parti-
cipacin ciudadana, para debatir y reflexionar sobre las diferencias, los
beneficios y los desafos de la descentralizacin y la participacin.
Beneficios
Participacin ciudadana
A mrica Latina y A sia podran lograr beneficios extraordinarios de la
participacin ciudadana, en el contexto de la descentralizacin fiscal.
A bundantes evidencias muestran el impacto positivo de la participa-
cin ciudadana en la satisfaccin de las necesidades locales, mediante la
asignacin ms eficiente de los recursos fiscales. En otras palabras, la
participacin ciudadana en el contexto de la descentralizacin fiscal po-
1
El taller se llev a cabo en Kobe, lapn en agosto de 2002.

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dra elevar en gran medida la efectividad de los fondos pblicos para el
desarrollo y promover la equidad social. Ms an, la administracin del
gobierno central y la democracia a nivel comunitario han logrado un
progreso significativo con la presencia de la participacin ciudadana
(N avarro, 2000).
D e acuerdo con Licha (2002), la gerencia social participativa -la par-
ticipacin ciudadana en la gestin de las polticas pblicas, como la pro-
pone el I N D ES- promueve el establecimiento de reglas e instituciones
para la participacin y el control ciudadanos. Este enfoque de gestin
crea las condiciones necesarias para que los ciudadanos construyan la
esfera pblica, proceso que se lleva a cabo mediante la cultura y la prc-
tica de la deliberacin. La gerencia social participativa fomenta la deli-
beracin ciudadana en la toma de decisiones, habilitando a los
ciudadanos para influir en la definicin de las polticas pblicas. Y la
participacin ciudadana en los procesos de toma de decisiones del go-
bierno desarrolla un sentido de compromiso comunitario y social, au-
sente en el enfoque tradicional (tecnocrtico) de gerencia pblica.
D e acuerdo con la experiencia del BI D en A mrica Latina, es claro
que la participacin ciudadana puede afectar favorablemente la ejecu-
cin y viabilidad de los proyectos del portafolio social en el largo plazo.
A dems se ha sugerido que la participacin ciudadana y la inclusin de
factores culturales locales en la implementacin de la poltica pblica,
estn asociadas con beneficios a largo plazo, ms all de la ejecucin del
proyecto (C ernea, 1988). Finalmente, la expansin de la envergadura y
capacidad de las organizaciones de la sociedad civil y su papel en el
desarrollo, pueden crear y fortalecer el capital social, el cual se define
como "las reglas y relaciones duraderas informales que facilitan accio-
nes coordinadas y permiten a los ciudadanos emprender iniciativas en
cooperacin y para beneficio mutuo" (Banco Mundial, 1997).
Las organizaciones internacionales para el desarrollo han aceptado
ampliamente los beneficios potenciales de la participacin ciudadana.
La Organizacin para la C ooperacin y el D esarrollo Econmicos, OC D E
y otras organizaciones multilaterales, como el Banco Mundial, el Banco
A sitico de D esarrollo y el Banco Europeo para el D esarrollo, han incor-
porado el concepto de participacin ciudadana como un elemento clave
de sus estrategias de desarrollo.

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Descentralizacin fiscal
La descentralizacin fiscal puede tener como resultado una mejor asig-
nacin de los recursos, porque los funcionarios locales elegidos pueden
acoplar los fondos fiscales disponibles con las necesidades y preferen-
cias de la poblacin local. La descentralizacin puede estimular el mejo-
ramiento del gobierno local y una mayor responsabilidad a travs del
escrutinio ms directo de parte de la comunidad. A dems, puede pro-
mover la participacin y el sentido de propiedad comunitarios en los
programas locales (V illela, 2001).
Limitaciones
A mrica Latina est lejos de alcanzar estos beneficios excepcionales de
manera generalizada. La relacin entre gobierno y sociedad civil en
muchos casos se caracteriza por una limitada cooperacin y cierto grado
de desconfianza e incomprensin de ambos lados (BI D , 2000). U na de
las restricciones ms importantes en la promocin de la participacin
ciudadana es que, en general, sta requiere invertir ms tiempo y en-
frentar costos ms altos en un contexto en el que escasean ambos recur-
sos -especialmente el tiempo, que es el recurso generador de ingresos
ms valioso para los pobres. La participacin ciudadana incrementa tam-
bin las expectativas de las partes involucradas, cuando no siempre existe
la posibilidad de satisfacerlas. Es ms, las debilidades en capacidad
organizativa, poltica y tcnica de los grupos tradicionalmente exclui-
dos, restringen seriamente su influencia en la toma de decisiones. Ms
an, las organizaciones de la sociedad civil no necesariamente repre-
sentan los intereses de grupos sociales tradicionalmente excluidos, como
la mujer y grupos indgenas o tnicos marginados (BI D , 2001).
La descentralizacin fiscal -transferencias de recursos- tambin
puede tener desventajas. La prestacin local de servicios no necesaria-
mente ha mejorado, e incluso en algunos casos ha tendido a descender.
C onceder autonoma poltica al gobierno local no garantiza un mejora-
miento de los servicios pblicos (ni en calidad, ni en cubrimiento). U n
problema comn es la falta de una estructura gubernamental central
apropiada para hacer seguimiento y respaldar a los gobiernos locales.

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Muchas autoridades centrales pueden no tener una buena compren-
sin de la situacin real de sus gobiernos locales, ni de los efectos proba-
bles de la reforma sobre las finanzas locales. Por tanto, el asunto no es
simple cuestin de transferencia de recursos, sino tambin problema de
entendimiento de las necesidades y de equipar a los gobiernos locales
con la capacidad para administrarlos y generar nuevos recursos. Es po-
sible que la descentralizacin haya ensanchado las disparidades en la
prestacin de servicios pblicos, segn lo reflejan las diferencias de ca-
pacidades institucionales de una comunidad a otra. Esto puede llevar a
incrementar la concentracin de los servicios entre ciertos grupos y a
ensanchar la brecha social en algunas reas.
A nivel local, serios problemas afectan el buen funcionamiento de la
administracin pblica. El ms importante es la falta de capacidad
institucional adecuada, que obstruye la prestacin eficiente, eficaz y equi-
tativa de los servicios pblicos. La falta de capital humano calificado,
una dbil capacidad administrativa, escasez de recursos y una cultura
poltica que desestimula la participacin ciudadana, son factores que
han afectado a los gobiernos locales.
Es ms, en ciertas condiciones la descentralizacin fiscal puede plan-
tear una amenaza macroeconmica en forma de dficits recurrentes a
nivel de provincia, endeudamiento excesivo, un sector pblico excesiva-
mente expansivo, o la incapacidad del gobierno central de utilizar ade-
cuadamente la poltica fiscal para promover la estabilidad econmica
(V illela, 2001). Es un hecho que el gasto a nivel de los gobiernos locales
persistentemente ha tendido a crecer ms rpido que los ingresos loca-
les, brecha sta que se ha cubierto mediante acrecentadas transferencias
del gobierno central, o bien, ha generado dficits y elevado endeuda-
miento subnacional. En algunos casos, una vez que el gobierno central
transfiere recursos, las comunidades efectivamente detienen o reducen
la recaudacin de impuestos locales.
Finalmente, la descentralizacin fiscal puede beneficiar a un reduci-
do grupo de individuos acaudalados, bien preparados y con buenas co-
nexiones polticas, que poco se preocupan por las necesidades y
preferencias de la mayora de los ciudadanos.

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Recomendaciones
La participacin ciudadana puede elevar la calidad de la formulacin de
polticas y promover tanto el desarrollo econmico como la democracia.
El BI D (2000) propone las siguientes recomendaciones de poltica:
Difundir informacin para estimular a los ciudadanos, individual o
colectivamente, a expresar sus opiniones y recomendaciones y
mejorar la eficacia de las inversiones sociales.
Implementar l a consulta para identificar las necesidades y prefe-
rencias de las poblaciones objetivo. Foros tales como las juntas
comunitarias, reuniones municipales abiertas, audiencias pbli-
cas y centros de recepcin de quejas ciudadanas, son buenos me-
canismos para recoger informacin sobre preferencias locales.
Incluir participacin ya que sta, en las etapas de ejecucin y eva-
luacin, reduce los costos, incrementa el sentido de propiedad de
los grupos beneficiarios y crea mejores condiciones sociales para
proyectos futuros. Los ciudadanos, cuando toman parte en la for-
mulacin de polticas locales desde el principio, y su contribucin
afecta los resultados, estn ms dispuestos a invertir tiempo y re-
cursos humanos en el proceso. C onsecuentemente, en general,
las decisiones finales se perciben como ms legtimas y enfrentan
menor oposicin.
Establecer mecanismos de mediacin para reducir el impacto negativo
de disputas entre los grupos involucrados en el desarrollo local.
Mantener un marco legal claro para respaldar la rendicin de cuen-
tas del gobierno local, la cual no funcionar efectivamente a me-
nos que la divisin de responsabilidades entre los niveles
gubernamentales sea clara, bien ejecutada y respetada. Los fun-
cionarios locales tienen que tener suficiente autoridad para de-
sempear su papel. Y los gobiernos locales tienen que ser
responsables no slo en sentido descendente, ante sus partida-
rios, sino tambin en sentido ascendente, ante el gobierno cen-
tral, porque el manejo fiscal local puede afectar a la nacin como
un todo.

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10| NOHRA REY DE MARULANDA
C on base en estos criterios, el BI D ha diseado instrumentos de po-
ltica para promover la participacin local, y los ha refinado a base de
aprender haciendo. Entre estos instrumentos se cuentan:
Procedimientos de consulta para proyectos ambientales y sociales
Reglas para la participacin de la sociedad civil
C onsulta para estrategias de desarrollo sectorial
I niciativas para organizar debates de participacin ciudadana
Reuniones patrocinadas por el BI D que vinculen a las organiza-
ciones de la sociedad civil, gobierno central y sector privado, en-
tre s.
Conclusin
El anlisis de prcticas ejemplares en gestin municipal en A mrica La-
tina y A sia Oriental, sugiere que en ambas regiones el grado de xito en
el logro de buenos niveles de vida ha determinado las actitudes que
cada sociedad demuestra con respecto a las polticas de participacin
ciudadana y de descentralizacin fiscal.
Hace 40 aos, la calidad de vida del ciudadano latinoamericano pro-
medio era superior a la del asitico promedio. D e acuerdo con las N acio-
nes U nidas, en 1960 el ndice de desarrollo humano
2
-el cual combina
los logros en nivel de vida, esperanza de vida al nacer, y logro educati-
vo- alcanz un promedio de 0,51 en los seis pases ms grandes de A m-
rica Latina, en contraste con 0,40 para las economas asiticas de alto
desempeo.
3
En contraste, a principios del siglo XXI la misma muestra
de pases latinoamericanos registr un ndice promedio de desarrollo
humano de 0,79, en tanto que el ndice de las economas asiticas selec-
cionadas salt a 0,81 (cuadro 1.1).
2
T ericamente, el ndice de desarrollo humano va de O a 1 y un valor mayor indica
una mayor calidad de vida.
3
Los pases latinoamericanos incluidos son A rgentina, Brasil, C hile, C olombia, Mxico
y Per. Las economas asiticas de alto desempeo son Hong Kong, C hina, I ndonesia,
C orea del Sur, Malasia, Singapur y T ailandia.

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PARTICIPACIN CIUDADANA Y DESCENTRALIZACIN FISCAL I 11
Cuadro 1.1. ndice de desarrollo humano para Amrica
Latina y Asia Oriental
X"
Pas
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Promedio
Hong Kong
Indonesia
Malasia
Singapur
Corea del Sur
Tail andia
Promedio
Amrica Latina
Asia Oriental y el Pacfico
a
Cifras para 2000basadas en
Fuente: PNUD (2002).
V
1960
0,67
0,39
0,58
0,47
0,52
0,42
0,51
0,56
0,22
0,33
0,52
0,40
0,37
0,40
0,46
0,36
1970
0,75
0,51
0,68
0,55
0,64
0,53
0,61
0,74
0,31
0,47
0,68
0,52
0,47
0,53
0,55
0,49
1980
0,79
0,67
0,75
0,66
0,76
0,59
0,70
0,83
0,42
0,69
0,78
0,67
0,55
0,66
0,63
0,59
1994
0,85
0,76
0,85
0,81
0,80
0,64
0,79
0,88
0,59
0,79
0,84
0,86
0,80
0,79
0,74
0,76
A.
2000
a
0,84
0,76
0,83
0,77
0,80
0,75
0,79
0,89
0,68
0,78
0,89
0,88
0,76
0,81
0,74
0,77
nueva metodologa.
J
La mejora relativamente ms lenta del desempeo de A mrica Lati-
na en el desarrollo econmico y social, explica por qu los gobiernos
locales subnacionales de la regin han demandado ms control poltico
y administrativo sobre los recursos fiscales, al igual que una mayor par-
ticipacin en la formulacin de polticas. La desilusin de los latinoame-
ricanos con respecto a la administracin del gobierno central ha crecido
a lo largo de los aos, y consigui expresarse en las dcadas del ochenta
y noventa, cuando el logro de democracia y las reformas estructurales
ocupaban el primer rengln de la agenda poltica. En pocas palabras, la
demanda de descentralizacin fiscal en A mrica Latina refleja el deseo
de equidad y de participacin ciudadana.
En el Este A sitico, el xito de los gobiernos centrales en asegurar
una calidad de vida aceptable para sus pueblos, ha hecho que stos es-
tn menos dispuestos a asumir posturas de confrontacin y que sea
menos probable que presionen por ms gobierno local. El movimiento
progresivo de un sistema poltico altamente centralizado a una estruc-
tura de poder con mltiples centros, parece ser el resultado de una deci-
sin poltica, basada en logros esperados en trminos de eficiencia, y no

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una respuesta a presiones crecientes de los gobiernos subnacionales para
asumir el control. Esta es la principal diferencia con las sociedades lati-
noamericanas, donde la insatisfaccin y la frustracin populares llevaron
a posturas de confrontacin. D e hecho, las demandas de implementacin
de nuevos mecanismos institucionalizados para una participacin ciu-
dadana de base general, son menos evidentes en los casos asiticos que
en los latinoamericanos. En resumen, en el Este A sitico, la demanda de
descentralizacin fiscal y de participacin ciudadana refleja el deseo de
democratizacin del Estado y la sociedad.
Las ltimas dos dcadas fueron una poca frtil para la promocin
de las nociones de participacin ciudadana y descentralizacin fiscal en
A mrica Latina, como un medio para lograr una democracia fuerte ba-
sada en el compromiso cvico, la equidad social, la confianza y la tole-
rancia. Sin embargo, este discurso ha sido ms retrico que real, aunque
hay casos aislados reconocidos como prcticas ptimas. La gran mayo-
ra de los pases de la regin ya tiene legislacin que establece formas
alternativas de participacin social y poltica, pero sta todava no es
una prctica general; se limita a casos emblemticos pero episdicos.
A un en pases como Brasil, que tiene muchos aos de experiencias
participativas satisfactorias, se estima que menos del 4% de la poblacin
del pas pertenece a una organizacin popular (V illela, 2001). Los pro-
yectos promotores de la participacin ciudadana que han alcanzado
notable xito, han respondido a casos aislados y los gobiernos no han
conseguido aplicarlos a gran escala.
El proceso democrtico en A mrica Latina avanz notablemente en
los aos noventa. Las condiciones polticas y sociales actuales son suma-
mente favorables para promover la democracia participativa y la des-
centralizacin fiscal. N o obstante, si las partes involucradas no reconocen
que la falta de cooperacin, de consulta y la escasa organizacin comu-
nitaria, son el principal obstculo para alcanzar cabalmente los benefi-
cios del proceso, la regin perder una nueva oportunidad para construir
una sociedad mejor.
Los reformadores fiscales y los lderes de las organizaciones de la
sociedad civil tienen que darse cuenta de que la participacin ciudada-
na y la descentralizacin fiscal son procesos que se complementan y se
fortalecen mutuamente. Las contribuciones de prcticas ptimas muni-
cipales discutidas en este libro ilustran el progreso y los obstculos en
estos procesos en A mrica Latina y A sia Oriental.

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PARTICIPACIN CIUDADANA Y DESCENTRALIZACIN FISCAL I 13
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CAPITULO 2
EN ASIA ORIENTAL
Clay Wescott
l xito de A sia Oriental en la promocin del crecimiento econmi-
co y la reduccin de la pobreza es bien conocido. D esde princi-
pios de los ochenta, tasas sostenidas de crecimiento econmico
del orden del 5% han reducido a la mitad las tasas de pobreza. Pero un
hecho claro de la geopoltica contempornea es que no todas las reas
estn igualmente bien conectadas con las economas o regiones de ex-
pansin reciente, ni los derechos bsicos a bienes y servicios suministra-
dos por el sector pblico son accesibles para todos. A medida que ha
avanzado el crecimiento econmico, la pobreza se ha manifestado en
ncleos aislados de exclusin, a menudo acompaados de desigualda-
des crecientes, tanto a nivel de la regin como dentro de pases fuerte-
mente diferenciados por divisiones urbano-rurales, tierras altas-tierras
bajas, y otras de carcter tnico, geogrfico y dependiente del lugar.
En toda la regin Pacfico-A sitica y ms notablemente en A sia Orien-
tal, una caracterstica comn del conjunto de polticas e institucional
que han aplicado los gobiernos ansiosos por fomentar el crecimiento y
reducir simultneamente la pobreza, ha sido asignar poderes, responsa-
bilidades y recursos estatales a autoridades subnacionales y agencias
privadas y de la sociedad civil, bajo diversas formas de contrato, asocia-
cin, o relaciones de agente principal. Descentralizacin, se ha convertido
en el trmino envolvente de lo que en la prctica demuestra ser un ran-
go altamente diferenciado y diferentemente motivado de prcticas y de
formas institucionales. Pese a las afirmaciones en el sentido de que la
descentralizacin en A sia Oriental ha sido la abanderada de una restruc-
turacin poltica de primer orden y de "pasos enormes... de dispersin o
descentralizacin de la estructura de poder altamente centralizada"
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16 | CLAY WESCOTT
(Susumu, Fujiwara, y Reforma 1996, p. vii), la experiencia de la regin
desafa toda aplicacin singular del trmino descentralizacin. A l mismo
tiempo, si bien se estn redefiniendo las relaciones centro-localidades
de mltiples formas, a las reas subnacionales o locales se las est con-
templando decisivamente como el sitio para el gobierno efectivo. Las
esperanzas de mejor prestacin de servicios y promocin de la empresa
privada, estn puestas en esta escala de gobierno y cada vez ms el rea
subnacional es vista como el sitio para el ejercicio de nuevas formas de
participacin y ciudadana, que estn emergiendo en toda la regin.
Este captulo contempla estudios de caso contemporneos de cinco
experiencias con la descentralizacin, concretamente las de C amboya,
I ndonesia, la Repblica Popular C hina, Filipinas y T ailandia. Su propsito
central es estimar el impacto del enfoque dado por cada pas a la descen-
tralizacin fiscal, en las relaciones Estado-sociedad. En particular, el cap-
tulo investiga cmo puede apoyar la descentralizacin los compromisos
de poltica casi universal, de incrementar el acceso pblico a los asuntos
del gobierno, conseguir mayor sensibilidad y responsabilidad de los lde-
res elegidos localmente, acoplar mejor los recursos para servicios pblicos
con las necesidades localmente definidas y a menudo altamente especfi-
cas, y estar positiva o negativamente asociada con el logro de los compro-
misos asumidos por cada gobierno de la regin, con respecto a la reduccin
de la pobreza y al crecimiento econmico sostenible. C laro est que las
relaciones entre participacin poltica, democracia y descentralizacin se
han debatido desde John Stuart Mili, y an no estn del todo claras (Bretn,
C assone y Fraschini, 1998; Litvack, A hmad y Bird, 1998). El anlisis identi-
fica problemas, desafos y experiencias innovadoras que contribuyen a
construir sociedades justas y polticas pblicas democrticas para la re-
duccin de la pobreza, dentro del marco de disciplina fiscal.
Definiciones y contexto
Definiciones
Descentralizacin significa transferir funciones fiscales, polticas y admi-
nistrativas de niveles superiores a niveles inferiores de gobierno, y pue-
de asumir diferentes formas, dependiendo del grado de independencia
para la accin que se les asigne a los niveles inferiores de autoridad.

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DESCENTRALIZACIN FISCAL EN ASIA ORIENTAL I 17
Desconcentracin significa la asignacin de ciertas funciones por par-
te de las agencias centrales a sucursales de menor nivel.
Delegacin tiene lugar cuando la autoridad para determinadas ta-
reas es transferida de una agencia pblica a otra agencia o proveedor de
servicio que sea responsable ante la primera, pero no totalmente con-
trolada por ella.
Transferencia de poder tiene lugar cuando la autoridad para determi-
nadas tareas es transferida de una agencia pblica a unidades autno-
mas de nivel local, cuyo liderazgo elegido tiene garantizado el estatus
corporativo, por ejemplo, por legislacin.
1
T urner (1999) proporciona un marco til para entender las dimen-
siones territoriales y funcionales de la descentralizacin, as como sus
manifestaciones comunes en los sectores pblico y privado -lo cual sir-
ve para recordar que la descentralizacin fiscal es meramente una ma-
nifestacin de una reestructuracin en marcha del Estado-N acin- en
las relaciones de mercado a todo lo largo de la regin, en los ltimos 30
aos (cuadro 2.1).
D escentralizacin no necesariamente es un concepto espacial que
implique traspaso de responsabilidades por la prestacin de servicios,
de rdenes superiores a inferiores de la administracin, aunque ste suela
ser el caso. C ohn y Peterson (1999, p. 61) enfatizan que es ms bien el
ensanchamiento de las instituciones que producen y proveen bienes y
servicios necesarios a costo eficiente, independientemente de dnde
estn localizadas y de si son pblicas, cuasi pblicas o privadas. C ierta-
mente, el hecho de que la descentralizacin a menudo se manifieste en
una pluralidad de agencias -pblicas y privadas, que operan a diferen-
tes escalas de jurisdiccin prestando servicios que se superponen- ge-
nera debate acerca de las consecuencias para la eficiencia, a travs de la
competencia, y para la responsabilidad, a travs de mandatos poco cla-
ros, que se repiten.
Es una falacia presumir que la descentralizacin indica una progre-
sin poltica inexorable desde estructuras de gobierno ms centralizadas
hacia menos centralizadas. C omo sea, segn las medidas convenciona-
les, en A sia Oriental la descentralizacin est en sus etapas iniciales de
1
Esta categorizacin, segn la definen Rondinelli, N ellis y C heema (1983), Leonard
y Marshall (1982), y otros, es la ms ampliamente aceptada en la literatura reciente,
si bien C ohn y Peterson (1999) ofrecen una serie de definiciones alternativas.

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CLAY WESCOTT
Cuadro 2.1. Formas de descentralizacin
f
Naturaleza de la delegacin
Dentro de estructuras polticas
formales
Dentro de estructuras adminis-
trativas pblicas o
paraestatales
Del sector estatal al sector
privado
Fuente: Turner (1999).
V
\
Bases para la delegacin
Territorial
Transferencia de poder:
descentralizacin poltica,
gobierno local, descentra-
lizacin democrtica
Desconcentracin (o
delegacin): descentraliza-
cin administrativa,
administracin de campo,
gobierno indirecto
Privatizacin de funciones
transferidas
(desregulacin, contrata-
cin por fuera, sistemas de
cupones)
Funcional
Representacin de
grupo de inters
Establecimiento de
paraestatales o
quangos
[ agencias]
Privatizacin de
funciones nacionales
(despojo,
desregulacin,
liberalizacin
econmica)
J
adopcin, pese al compromiso de la mayora de los pases de intensifi-
carla y al hecho de que haya varias descentralizaciones en marcha. Me-
dir la descentralizacin fiscal implica optar por una de dos posibilidades
conceptuales: descentralizacin de ingresos fiscales y descentralizacin
del gasto. A unque ambas son limitadas como medidas comparativas, el
cuadro 2.2 contiene datos sobre seis pases de los cuales se dispone de
informacin comparable. T eniendo en mente las limitaciones de utilizar
tales datos (Ebel y Yilmaz, 2001), la participacin subnacional del gasto
pblico es superior al 30% solamente en C hina y Mongolia, menos del
20% en Malasia e I ndonesia y menos del 10% en Filipinas y T ailandia.
Contexto
En casi todos los pases de la regin Pacfico-A sitica, la descentraliza-
cin ha parecido una opcin poltica atractiva para los gobiernos nacio-
nales. Sus partidarios defienden las polticas de descentralizacin en su
forma ms moderada, sobre la base de que ellas incrementaran la parti-
cipacin popular en la planeacin e implementacin de polticas y prio-

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20 | CLAYWESCOTT
ridades de desarrollo sancionadas nacionalmente. Los estudios de casos
por pas contenidos en este captulo examinan ms ntegramente la aso-
ciacin entre descentralizacin y participacin ciudadana, aunque re-
sulta inmediatamente evidente que cualquier asociacin intuitivamente
positiva sera cuestionable. Esto lo indican por ejemplo, la experiencia
de T anzania con las polticas ujamaa de N yerere en la dcada del setenta,
la planeacin descentralizada bajo la ley marcial de Marcos en Filipinas,
y muchas otras.
I ndependientemente de que est o no explcitamente expresado,
varias formas de descentralizacin adoptadas en la prctica tienden a
estar sujetas a los imperativos gemelos de reduccin de la pobreza y a
tasas rpidas sostenidas de crecimiento econmico. El que la asociacin
entre descentralizacin y estas aspiraciones sea tan fuerte como se espe-
ra, ocupa un lugar central en los debates sobre poltica. En todo caso,
cualquier estudio de este tipo notar el xito comparativo de la regin
Pacfico-A sitica durante las dos ltimas dcadas, en promocin del cre-
cimiento econmico y la reduccin de la pobreza. A unque este xito haya
variado de un pas a otro y dentro de cada pas, la regin ha cambiado.
C omo lo observa Quibria (2002, p. 1), "el enorme mejoramiento de la
calidad de vida que acompa esta milagrosa transformacin econmi-
ca, ha abolido virtualmente la pobreza extrema en estas sociedades." El
cuadro 2.3 muestra datos comparativos sobre el crecimiento en grandes
regiones en desarrollo y el desempeo relativamente fuerte y sostenido
de la regin Pacfico-A sitica.
Simultneamente con el crecimiento, ha habido un progreso signifi-
cativo en la reduccin de la pobreza. A principios de los aos setenta, ms
de la mitad de la poblacin de la regin era pobre, la esperanza prome-
dio de vida al nacer era de 48 aos, y solamente el 40% de la poblacin
adulta era alfabeta. Hoy, el porcentaje de pobres ha decrecido a alrede-
dor de un tercio de la poblacin, la esperanza de vida al nacer se ha
incrementado a 65 aos y el 60% de los adultos son alfabetas (A D B, 1999).
El cuadro 2.4 muestra las tendencias regionales comparativas en reduc-
cin de la pobreza.

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Cuadro 2.3. Crecimiento real del PIB per cepita,
1981-90 y 1991-2000
(Porcentaje)
Regin
Asia Meridional
Amrica Latina y el Caribe
Oriente Medio y Norte de frica
frica Subsahariana
Europa Oriental y Comunidad
de Estados Independientes
Fuente: Banco Mundial (2001, Cuadro A3.2).
1981-90
6,1
3,5
-0,9
-0,6
-1,0
2,6
1991-2000
6,0
3,3
1,6
1,0
-1,4
-2,5
Cuadro 2.4. Poblacin que vive con menos de US$1 diario,
1987 y 1999
(Porcentaje)
Regin
Asia Meridional
Amrica Latina y el Caribe
Oriente Medio y Norte de frica
frica Subsahariana
Europa Oriental y Comunidad
de Estados Independientes
Fuente: Banco Mundial (2001, Cuadro 1.8
1987
26,6
44,9
15,3
4,3
46,6
0,2
); Banco Mundial (2002, Cuadro 1.
1999
14,2
36,9
15,1
2,3
46,7
3,6
3).
Experiencias por pas
Camboya
C on la aprobacin de legislacin clave en 2001, y la eleccin de consejos
comunales en febrero de 2002, el gobierno de C amboya demostr su
compromiso con una forma moderada de delegacin de poder fiscal.
Sin embargo, hasta que se promulguen ntegramente los sistemas y pro-
cedimientos para planeacin, financiacin y prestacin descentraliza-
das de servicios, y se extiendan a las ms de 1.600 comunas del pas, es
justo caracterizar la experiencia camboyana como una forma limitada

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22 I CLAYWESCOTT
de desconcentracin fiscal. A lgunos gastos hechos por oficinas provin-
ciales y distritales de los ministerios centrales, son pagados a travs de
los tesoros provinciales, sujetos a fuertes controles de preauditora por
parte del Ministerio de Finanzas. En experiencias piloto ha habido algu-
nos xitos con mayores grados de desconcentracin fiscal a nivel de pro-
vincia, y la delegacin de poderes, funciones y recursos a autoridades
comunales emula diversas clases de descentralizacin administrativa.
El anlisis de C amboya debe verse a la luz de su trgica historia re-
ciente, incluida la muerte de ms de un milln de personas que fueron
asesinadas o que murieron de inanicin durante el perodo 1975-79
(C handler, 1993). A unque el Khmer Rojo fue formalmente destituido del
poder en 1979, la lucha de facciones continu espordicamente hasta
octubre de 1991, cuando las cuatro facciones polticas principales suscri-
bieron los A cuerdos de Paz en Pars. Esto sent los cimientos para las
elecciones generales en 1993 y para el desarrollo de un sistema liberal
multipartito y una economa de mercados. U na de las provisiones de los
acuerdos fue el compromiso de gobiernos locales democrticamente ele-
gidos, promesa que se cumpli en febrero de 2002.
N o se cuenta con datos estadsticos sobre crecimiento econmico y
reduccin de la pobreza para el perodo 1980-92. C on base en los datos
disponibles, en 1992-1997 el pas alcanz un crecimiento real del pro-
ducto interno bruto per cpita promedio cercano al 7%, y en 1996-2000,
del 4%. D urante este perodo hubo xito moderado en la reduccin de
la pobreza, cuyo indicador principal muestra una disminucin del 39%
de hogares pobres en 1993-94 al 36% en 1997. Los analistas atribuyen
este xito a mejoras en seguridad, sano manejo macrofiscal, grandes flu-
jos de ayuda, y crecimiento en nuevas reas productivas, como el de
exportaciones de ropa y el turismo.
La situacin y los desafos para la descentralizacin fiscal, deben enten-
derse en el contexto ms amplio de mejoras continuas en manejo fiscal.
Hay una extrema escasez de especialistas calificados y competentes en
finanzas pblicas, as como de gerentes de operaciones. Si bien un gru-
po pequeo pero dedicado de especialistas ha conseguido bajar el dfi-
cit fiscal, todava le falta lograr operaciones fiscales transparentes y
responsables, para asegurar que la ejecucin presupuestaria est de

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DESCENTRALIZACIN FISCAL EN ASIA ORIENTAL | 23
acuerdo con la asignacin presupuestal. Los programas para elevar el
bienestar social mediante servicios mejorados de salud, educacin y bien-
estar estn entre los menos efectivos, como resultado de problemas ins-
titucionales importantes en diseo de programas, recursos, prestacin
de los servicios y evaluacin. A unque hay en vigencia un marco legal
razonable para el manejo presupuestario, las estructuras de gobierno a
los niveles provincial y local tienden a exacerbar la mala asignacin de
recursos, el desperdicio y el abuso de carcter pblico.
El gobierno est acrecentando los esfuerzos de seguimiento de la
implementacin presupuestaria en las reas prioritarias de salud, educa-
cin, agricultura y desarrollo rural, aprovechando esfuerzos anteriores
para mejorar el manejo de proyectos con asistencia externa. El gobierno
camboyano ha declarado que a los ministerios de base se les proveern
tanto planes trimestrales de gastos como transferencias ms oportunas,
y que trimestralmente se publicarn las asignaciones y desembolsos. Para
2002, se plane un marco parcial de gastos a mediano plazo.
Se ha logrado un gran avance hacia el establecimiento de una fun-
cin efectiva de auditora. La ley de auditora aprobada en marzo de
2000, establece la A utoridad N acional de A uditora como institucin
auditora suprema en C amboya. Esta ley confiere a dicha A utoridad po-
deres para llevar a cabo auditoras financieras, de desempeo y de cum-
plimiento en ministerios, agencias y proyectos de prstamos del gobierno,
empresas estatales, empresas de riesgos compartidos en las que el go-
bierno tenga un inters financiero, organizaciones no gubernamentales
y empresas de inversionistas extranjeros que hayan recibido concesio-
nes financieras del gobierno. Otros aspectos importantes de la ley son:
su independencia para reportar directamente a la asamblea nacional;
que el auditor general tiene un rango equivalente al de un ministro su-
perior y dos auditores generales delegados tienen el rango de un minis-
tro; y que el auditor general est investido de la autoridad para
determinar la remuneracin del personal de la A utoridad N acional de
A uditora.
Las mejoras en el desempeo del gobierno exigen ajustes en los tr-
minos y condiciones de empleo para los funcionarios. Los salarios del
gobierno camboyano se han mermado seriamente en los ltimos aos,
debido a escasez de ingresos, inflacin y devaluacin de la moneda. Para
ayudar a aliviar este problema los donantes estn pagando suplemen-
tos salariales al personal homlogo. Por ejemplo, un estudio reciente

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(Godfrey y otros, 2000) seala que una muestra de 38 homlogos recibi
un salario gubernamental promedio de U S$18 mensuales y suplemen-
tos promedio de los donantes por U S$194. U na vez terminados los res-
pectivos proyectos de donantes, parte del personal encontr otros que
continuaron con los suplementos. Quienes no lo hicieron, tuvieron que
encontrar otras fuentes de ingresos y por tanto se convirtieron, en efec-
to, en empleados gubernamentales de medio tiempo. Esta corriente
zigzagueante de ingresos obstaculiza seriamente la creacin de capaci-
dades en funciones gubernamentales claves.
Para enfrentar el problema, el gobierno camboyano est imple-
mentando un Programa de Reforma A dministrativa, con la asistencia del
PN U D , el Banco Mundial y la C omisin Europea. El programa incluye
establecer un Grupo de Misiones Prioritarias que ser manejado y re-
munerado de manera diferente a la del resto del servicio civil. C omo
parte del equipo para la reduccin de la pobreza y para el crecimiento,
C amboya desarrollar una estrategia para incrementar los niveles gene-
rales de remuneracin y reducir el tamao del servicio civil, en el marco
de desembolsos a mediano plazo.
Pese a los masivos desafos y limitaciones de capacidad en todos los
aspectos, el gobierno ha logrado avanzar en desconcentracin fiscal y
tambin en cierto grado de delegacin de poder de manera piloto. La
gran mayora de los gastos gubernamentales a cualquier nivel est suje-
ta a control del gasto mediante auditora previa. Los ministerios tienen
que buscar la aprobacin del Ministerio de Economa y Finanzas para
solicitudes de gastos, incluida una visa de compromiso, D BFA (hasta 10
firmas, cuya obtencin puede demorar meses), y una orden de pago del
Ministerio de Economa y Finanzas, que conduce a que el tesoro nacio-
nal (o una cuenta del Banco N acional de C amboya alimentado con fon-
dos de donantes), pague en efectivo a travs del tesoro provincial.
Las ventajas del sistema actual son: que mantiene un fuerte control
del gasto; define claramente los papeles; asegura que se lleve a cabo el
reporte financiero bsico y da sanciones severas por conducta incorrec-
ta. Entre las desventajas estn: la lenta ejecucin presupuestaria (en los
primeros 8 meses de 1999 apenas se haba desembolsado el 23% del pre-
supuesto para salud, en contraste con el 66% del presupuesto de defen-
sa); mltiples pasos que pueden fortalecer el control pero diminuyen la
responsabilidad; muchas firmas meramente formales de auditora pre-
via que no agregan ningn valor a la decisin final; gastos presupuesta-

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ros disparejos, que tienden a concentrarse en noviembre y diciembre; y
la ausencia de mecanismos formales de participacin de los pueblos ru-
rales, comunas y distritos en planeacin y seguimiento.
Para enfrentar estos problemas, a nivel piloto se estn ensayando
tres sistemas. El primero, D esarrollo D istrital A celerado, introducido en
1996, se est probando en 27 distritos y con el 5% de gastos de salud. Los
fondos, previa auditora, se asignan directamente a nivel de distrito, con
flexibilidad para su reasignacin entre categoras. Los problemas son la
necesidad de recaudar en efectivo en Phnom Penh (puesto que por fue-
ra de los principales centros no es posible cambiar cheques), y un lmite
de 500.000 rieles (cerca de U S$125) por solicitud de gasto.
En segundo lugar, en 2000 se introdujeron programas de accin prio-
ritaria en educacin y salud, y hay planes para introducirlos tambin en
agricultura y desarrollo rural en el futuro. D entro de estos programas,
despus de una auditora, los fondos se ponen a disposicin a nivel pro-
vincial; se protegen los fondos presupuestados, los departamentos pro-
vinciales de salud y educacin gastan y responden por los fondos a travs
de comits de manejo presupuestario, y el tesoro nacional (o una cuenta
del Banco N acional de C amboya alimentada con fondos de donantes)
hace los pagos a travs de los tesoros provinciales. En 2001 se iban a
desembolsar a travs de este sistema 25.000 millones de rieles del presu-
puesto de educacin (14%), ms alrededor de 40.000 millones de rieles
del presupuesto de salud.
En tercer lugar, el gobierno ha desarrollado un programa denomi-
nado Seila, que promueve el desarrollo rural mediante planeacin, fi-
nanciacin y manejo descentralizados de inversiones en servicios bsicos
e infraestructura. I ntroducido en 1996, este programa es la iniciativa de
descentralizacin ms ambiciosa que se haya implementado hasta la fe-
cha, con el resultado de comits de desarrollo comunal creados en 6 pro-
vincias que abarcan ms de 1.000 pueblos rurales y 100 comunas. Rasgos
claves de la poltica y las leyes de descentralizacin reflejan la experiencia
del Seila. El gobierno se ha comprometido a expandir el programa a todas
las provincias y comunas en los prximos cinco aos. D entro del Seila,
con base en una auditora, los fondos se ponen a disposicin a nivel pro-
vincial; los comits de desarrollo rural provincial fijan prioridades con
base en consultas a los niveles provincial y local; un comit ejecutivo hace
los gastos y rinde cuentas de los fondos; los retiros de las cuentas de
donantes requieren una o dos firmas, dependiendo de la cuenta, y el

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pago lo hace el tesoro nacional (o una cuenta del Banco N acional de
C amboya alimentada con fondos de donantes), a travs del tesoro pro-
vincial. En 2000, se desembolsaron 2.100 millones de rieles de fondos
gubernamentales por este sistema (ms cerca de U S$8,5 millones de fon-
dos de donantes) y en 2001 5.000 millones.
Hay evidencias de que estos ejercicios piloto estn mejorando el des-
embolso y la asignacin efectiva del gasto pblico en las reas rurales, y
que estn contribuyendo positivamente a la participacin ciudadana en
el gobierno. En todo caso, en C amboya la descentralizacin est en su
infancia. En febrero de 2002, por primera vez en su historia C amboya
eligi entidades corporativas gubernamentales locales (foros y consejos
de deliberacin). C on ms de 1.600 consejos comunales rurales y urba-
nos recientemente creados, y ms de 12.000 consejeros locales, la tarea
de establecer y de asimilar mecanismos legales, administrativos, fiscales
y de descentralizacin es inmensa, particularmente en vista de las cono-
cidas debilidades en destreza y capacidad institucional en todo el sector
pblico. A dems, ser necesario darles sede y equipar a los nuevos con-
sejos, crear redes de comunicacin y revisar las fronteras comunales.
Los funcionarios del gobierno responsables del proceso de descentrali-
zacin, estn ansiosos por establecer un programa sustancial de apoyo a
mediano plazo para complementar las entradas de ayuda, principalmen-
te de corto plazo, provistas hasta la fecha.
La decisin del gobierno de llevar a cabo elecciones de consejo local
en 2002 fue una iniciativa autnticamente local. A unque recibi menos
ayuda externa para las elecciones comunales que las que recibi para las
nacionales en 1998 (y muchsimo menos que para el proceso que organi-
z la A utoridad T ransnacional de las N aciones U nidas para C amboya en
1993), el gobierno financi el proceso de registro de votantes y el trabajo
preparatorio con sus propios recursos. Por muy limitados que fueran los
poderes y capacidades de los consejos comunales en los primeros aos,
la decisin de elegir consejos locales fue un paso importante hacia la
profundizacin del concepto de democracia y hacia la comprensin po-
pular de los derechos y libertades democrticos, en un pas que hasta
hace poco no conoca ms que el gobierno autocrtico. A unque el papel
de servicio directo de los consejos locales elegidos va a ser modesto, s-
tos ofrecen grandes oportunidades para incrementar el poder de voz y
la representacin locales en asuntos como derechos de uso de la tierra,
propiedad comn y uso de recursos naturales, y eficiencia en la presta-

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cin de servicios gubernamentales. La mayor transparencia y responsa-
bilidad en el uso de los recursos ayudar a promover la inversin y a
reducir la vulnerabilidad, adems del valor intrnseco de los sistemas
democrticos, en la promocin de la participacin y la inclusin social.
Para respaldar la descentralizacin, la A samblea N acional y el Sena-
do han aprobado dos leyes primordiales. La Ley sobre Manejo A dminis-
trativo C omunal define en trminos generales la naturaleza, las funciones
y los poderes de los consejos comunales y define una forma modesta de
descentralizacin de responsabilidades y recursos que pasan a los con-
sejos comunales elegidos. La Ley de Eleccin C omunal regula las elec-
ciones comunales. T ambin est en consideracin una poltica de
desconcentracin de poderes y funciones que pasaran a los niveles pro-
vincial y distrital, en el marco del Programa N acional para Reformas de
la A dministracin, el cual fue puesto a consideracin de la comunidad
de ayuda en la reunin del grupo de consulta en febrero de 1999, en
T okio. La poltica del gobierno reconoce las complementariedades esen-
ciales y la necesidad de una implementacin paralela de reformas de
descentralizacin. La descentralizacin del gobierno hacia las comunas
funcionar nicamente si las funciones de apoyo tambin se descon-
centran hacia las provincias y los distritos.
El programa Seila, segn lo planeado, ha de cubrir todas las provin-
cias rurales para 2005. D entro de ste, los comits de desarrollo comu-
nal, presididos por un jefe comunal, y que incluyen representantes de
todos los pueblos rurales, son responsables del desarrollo de la comuna.
D espus de las elecciones, los consejos comunales reemplazarn pro-
gresivamente a los comits. Los consejos comunales tendrn de cuatro a
ocho representantes elegidos para un perodo de cinco aos. A l menos
por el primer ao, los mecanismos vigentes de planeacin y de fijacin
de prioridades para los comits de desarrollo comunal sern adelanta-
dos por los consejos comunales, incluidos el proceso de planeacin lo-
cal, los planes de desarrollo comunal y los planes de inversin y los
presupuestos comunales.
La Ley de Manejo A dministrativo C omunal exigi el establecimien-
to de un comit nacional de apoyo a los consejos comunales, que com-
prendiera representantes de seis ministerios y el C onsejo de Ministros,
presidido por el Ministro del I nterior y apoyado por el D epartamento
de A dministracin Local como secretariado. La vida del comit nacional
se limita al primer trmino de los consejos comunales elegidos (2002-

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07), y su composicin y deberes estn determinados en el decreto real
emitido en mayo de 2001.
Indonesia
D adas su poblacin y rea geogrfica grandes y diversas, la experiencia
internacional sugerira que I ndonesia es un pas descentralizado.
2
N o
obstante, el cuadro 2.2 indica que cuando renunci Suharto, I ndonesia
estaba sumamente centralizada. El gobierno de Suharto pospuso regu-
larmente reformas importantes de descentralizacin fiscal. A unque la
Ley 5 de 1974 sobre gobierno regional fue preparada a finales de los
aos 80, su adopcin requera la revisin de la Ley 32 de 1956 sobre ba-
lanza fiscal, pero un impasse poltico impidi que esto se hiciera. Sin
embargo, a finales de la dcada del noventa las presiones por la accin
iban en aumento, motivadas adems por reclamaciones para la secesin
de Papua Occidental, A ceh, Riau, Kalimantan Oriental y algunos distri-
tos de Maluku. D ada la falta de instituciones legtimas, la forma de dar a
conocer las preocupaciones frecuentemente no fue ordenada. A unque
hubo demostraciones frecuentes y a veces violentas contra el sistema
poltico existente incluso en el nivel rural, faltaban fundamentalmente
conceptos precisos de un sistema alternativo. La terminologa de la des-
centralizacin no jug un papel mayor hasta el reciente debate sobre
unitarismo o federalismo. Esto dificulta identificar a los proponentes
principales de la reforma para la descentralizacin.
Lo que parece claro es que grupos provinciales de inters utilizaron
la atmsfera de reforma que sigui a la cada de Suharto, para elevar sus
demandas por mejoras en derechos humanos y participacin de la ri-
queza nacional. Las discusiones que tuvieron lugar no fueron transpa-
rentes para el pblico en general. La decisin de la A samblea C onsultiva
del Pueblo I ndonesio, de noviembre de 1998, que provey el mandato
poltico para que la administracin reformara el marco de la descentra-
lizacin, parece haber sido influenciada por tres provincias.
3
D esde en-
tonces tres nuevas leyes han entrado en vigencia:
2
Esta seccin se basa en Buentjen (2000).
3
La A samblea C onsultiva del Pueblo I ndonesio es la mxima institucin del Estado.
N ormalmente se rene una vez cada cinco aos; consta de 1.000 representantes,

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Ley 22 de 1999 sobre gobierno regional (U U Pemda/U ndan-
gundang N omor 22 tentang Pemerintahan D aerah), la cual reem-
plaza la 5 de 1974 sobre gobierno regional y la Ley 5 de 1979 sobre
administracin de pueblos rurales. Esta nueva ley revisa la asig-
nacin de funciones y redefine los papeles de las instituciones a
todos los niveles del gobierno, incluidos los pueblos rurales (ver
recuadro 2.1)
Recuadro 2.1. Cambios primordiales en Indonesia:
Ley 22 de 1999 sobre gobierno regional
Se introdujo el principio de que todas las funciones que no sean especficamente
asignadas al nivel central o al provincial, pertenecen automticamente a los distri-
tos. Sin embargo, la asignacin funcional al nivel central y a las provincias es vaga y
abierta a interpretacin. Mucho depende de la reglamentacin para la implemen-
tacin.
Se les ha de dar a las regiones mayor control sobre las finanzas, el proceso de
planeacin, las organizaciones del servicio civil y los cuerpos cooperativos.
En general, a los ministerios centrales ya no se les permite mantener oficinas
desconcentradas, independientes, en las provincias ni en distritos rurales ni urba-
nos con propsitos de ejecutar proyectos o programas del nivel central. Las oficinas
desconcentradas sern absorbidas por organizaciones regionales.
Los jefes distritales rurales y urbanos son ahora enteramente autnomos y ya no se
reportan jerrquicamente a las provincias. Ellos funcionan solamente como cabeza
del gobierno autnomo local y son directa y exclusivamente responsables ante el
parlamento local.
El brazo ejecutivo regional ha de ser ms responsable ante la legislatura regional,
particularmente a nivel de distrito/ciudad, donde el parlamento regional elegir la
cabeza del distrito/ciudad y a los diputados, sin ninguna interferencia del centro.
Segn las leyes, se previo un plazo de dos aos para la mplementacin de esta
norma, teniendo los instrumentos legales subsidiarios listos para mayo de 2000, y
la implementacin de campo para mayo de 2001.
Ley 25 de 1999 sobre equilibrio fiscal (U U PKPD /U ndang-undang
N omor 25 T ahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan D aerah), la cual reemplaza la 32 de 1956 so-
bre el equilibrio fiscal entre el nivel central y las regiones. La esen-
incluidos los 500 representantes del Parlamento y otros 500 nominados por las pro-
vincias o designados por el Presidente como representante de diversos grupos de la
sociedad.

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30 I CLAYWESCOTT
cia de la nueva ley es la definicin de fuentes de financiacin para
funciones descentralizadas, desconcentradas y coadministradas.
Ley 34 de 2000 sobre impuestos regionales y gravmenes regio-
nales, la cual enmienda la 18 de 1997.
La Ley 34 de 2000 introduce nuevos impuestos y gravmenes regiona-
les, y especifica montos de asignacin para cada jurisdiccin. A ntes, la Ley
18 de 1997 sobre impuestos y gravmenes regionales haba limitado el n-
mero de impuestos provinciales a tres y el de impuestos distritales a 6.
A dems, el nmero de gravmenes provinciales y distritales se limitaba a
30. Estudios iniciales mostraron que los ingresos de los ms de 200 im-
puestos y cargos regionales que fueron abolidos por la Ley 18 de 1997 no
contribuyeron significativamente a los ingresos regionales. Sin embargo,
el gran nmero de impuestos y gravmenes contribua a una falta de trans-
parencia y, por ende, facilitaba la corrupcin a nivel regional.
A unque la Ley 34 de 2000 potencialmente permite nuevos impues-
tos y gravmenes, los resultados todava no son claros. Probablemente
la competencia entre regiones por recursos limitados para inversin y
un proceso poltico en funcionamiento, con el paso del tiempo moderen
el mpetu de crear impuestos, pero en el corto plazo puede haber exce-
sos. Ms all de los impuestos, tarifas y derechos de usuario pueden
convertirse en tierra frtil para obtener ingresos fiscales. Si bien incre-
mentar derechos y gravmenes puede ser una buena poltica para redu-
cir subsidios (implcitos) que cargan el presupuesto, tambin puede privar
a los pobres de los servicios que necesitan para ayudarse. C onsecuente-
mente, cualquier estrategia de movilizacin de ingresos fiscales que de-
penda fuertemente de cargos al usuario, debe ir acompaada de medidas
que protejan a los pobres.
El marco regulador para la participacin de los ingresos (gravmenes
sobre recursos naturales e impuestos prediales), donaciones de libre in-
versin (D A U , daa alokasi umum) y donaciones con destinacin espec-
fica (D A K, daa alokasi khusus), es dado por la Ley 25 de 1999 y por la
N orma Gubernamental 104, convertida en ley en noviembre de 2000.
Las asignaciones precisas provinciales y para kabupaten de las D A U para
2001, fueron autorizadas por decreto presidencial (KEPPRES 181) en di-
ciembre de 2000 (Lewis y U mum, 2001).
4
Los kabupaten son gobiernos autnomos de los pueblos.

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La asignacin de transferencias de libre inversin en 2001 se bas en
un mecanismo de asignacin aprobado en 2000 por el C onsejo A sesor
en A utonoma Regional y descrito en la norma PP 104 en el mismo ao.
En total se asignaron 60.514 billones de billones de rupias a provincias y
kabupaten, de las cuales 6.052 billones de billones fueron asignadas a las
provincias y 54.465 millones de millones a los kabupaten. En comparacin
con la asignacin de 2000, los kabupaten recibieron una suma adicional de
24 billones de billones, en tanto que la asignacin para las provincias se
mantuvo propiamente constante. A un cuando los montos efectivamen-
te requeridos por los gobiernos regionales para financiar la prestacin
de servicios descentralizados no se conocen con ningn grado de certi-
dumbre, de acuerdo con Lewis y U mum (2001) estas sumas parecen ser
suficientes para financiar en conjunto los requerimientos provinciales y
de kabupaten. Esta afirmacin se hace con menos confianza con respecto
a las provincias que con respecto a los kabupaten.
5
Pese a que los montos puedan ser suficientes en conjunto, parece
que slo el 20% de las D A U han sido asignadas con base en la frmula
que fue diseada teniendo en mente un efecto igualador. Esto plantea
riesgos para las metas de igualdad del gobierno. D e hecho, el 80% de las
D A U fue asignado de acuerdo con la condicin de indemnizacin. A un-
que no est explcitamente reconocida en ninguna parte de las regula-
ciones y pautas relativas a las D A U , la idea es asegurar primero que cada
kabupaten y kota (barrio pequeo) reciba como mnimo la misma canti-
dad que el ao anterior en subvenciones regionales (subsidi daerah otonom,
SDO) y donaciones presidenciales de instruccin (I N PRES). En segun-
do lugar, la condicin de indemnizacin asegura que se financien los po-
sibles requerimientos de nuevos gastos que resulten de la transferencia
de personal del gobierno central y sus agencias desconcentradas (Kanwil
y Kandep), a los kabupaten y kota. Se asume que estos nuevos requeri-
mientos han de ser cubiertos mediante un incremento del 30% en las
SD O y uno del 10% en las donaciones I N PRES, con respecto al ao ante-
rior. C omo resultado, en muchos gobiernos provinciales y de kabupaten,
resultan problemticas las faltas de acoplamiento entre capacidades fis-
cales y necesidades de gastos. Estos desequilibrios horizontales entre
gobiernos regionales, pueden verse ms claramente en las grandes trans-
5
En KEPPRES 131/2001, disponible en lengua indonesia en la direccin electrnica
www.gtzsfdm.or.id, pueden verse detalles sobre la asignacin para 2002.

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ferencias de D A U a provincias y kabupaten que son ricas en recursos, en
comparacin con otras localidades que podran estar ms necesitadas.
En 2001 las D A K no fueron particularmente importantes en el pre-
supuesto estatal; su monto fue apenas de 900.000 millones de rupias.
Este fue efectivamente el monto mnimo de D A K requerido por ley, y se
bas en porciones compartidas de los ingresos fiscales por reforestacin.
Estos ingresos son devueltos a su lugar de origen. A unque los gastos
rutinarios se han transformado efectivamente en presupuestos regiona-
les, el sistema de asignacin de fondos para el desarrollo, a travs de
proyectos del gobierno central, para responsabilidades gubernamenta-
les que efectivamente se han transferido a las regiones, todava est en
vigencia. Los socios para el desarrollo presionaron al gobierno a formu-
lar mecanismos y criterios para que las D A K canalizaran fondos adicio-
nales a las regiones, para apoyar programas nacionales prioritarios. N o
es claro si eso condujo a un cambio para las D A K en 2002.
Entre los logros alcanzados desde que se lanz el programa de des-
centralizacin, en enero de 2001, estn los siguientes:
La mayora de las regiones ha preparado regulaciones concernien-
tes a autoridad, organizacin y personal.
La gran mayora de los departamentos y otras unidades ha finali-
zado los marcos reguladores de acuerdo con la Ley 22 de 1999
(por ejemplo, sobre silvicultura y minera).
Once departamentos y agencias han terminado el desarrollo ini-
cial de pautas estandarizadas de servicio mnimo.
Han cambiado los criterios de asignacin fiscal, para atender a las
preocupaciones de justicia y suficiencia, con base en las recomen-
daciones de una evaluacin independiente. (Sin embargo, no ha-
ba certeza de que estos criterios fueran a utilizarse al determinar
las asignaciones presupuestarias de 2002).
Est en marcha el trabajo de revisar y actualizar la Ley 22 (Minis-
terio de A suntos D omsticos, 2001).
D os encuestas que se estn haciendo se centran en la implementacin
de las nuevas leyes a nivel de distrito o municipalidad. La primera fase
de la A preciacin de la D escentralizacin Rpida de I ndonesia, proyec-
to adelantado por la Fundacin A sia y financiado por la A gencia Esta-
dounidense para el D esarrollo I nternacional, se llev a cabo en 13 distritos

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y municipalidades entre diciembre de 2001 y enero de 2002. La segunda
fase agregar a la muestra otros 20 distritos/municipalidades.
6
La Encues-
ta sobre Gobierno y D escentralizacin, que fue apoyada por diversos do-
nantes (incluidos la A sociacin para Reforma Gubernamental, el Banco
Mundial y la A sociacin para el C recimiento Econmico), fue progra-
mada para implementarla entre agosto de 2001 y julio de 2002 (Kaiser,
2002).
En esta etapa se han producido dos resultados iniciales en descentra-
lizacin fiscal. Primero, la transferencia de grandes cantidades de servi-
dores civiles a las regiones ha hecho que grandes porciones del presupuesto
se gasten en salarios, lo que disminuye los fondos disponibles para pres-
tacin de servicios y creacin de capacidad. Segundo, aunque funda-
mentalmente dependientes de transferencias del gobierno central, los
gobiernos locales estn buscando medios para incrementar sus propias
fuentes de ingresos en forma de impuestos y gravmenes. En algunos
casos, los gobiernos locales han creado impuestos y gravmenes locales
que se han convertido en una carga para los ciudadanos y las empresas.
Los ciudadanos estn exigiendo consultas y un dilogo ms abierto so-
bre asignaciones presupuestarias.
Repblica Popular de China
La Repblica Popular de C hina ha logrado una de las tasas de creci-
miento ms rpidas de cualquier pas, con un crecimiento real del pro-
ducto interno bruto per cpita promedio de 7,5% entre 1981 y 1990, y de
9,2% entre 1991 y 19997 D urante este perodo hubo un xito similar en
la lucha contra la pobreza, con una reduccin de los hogares pobres a
un estimado de 18,5% de la poblacin (alrededor de 250 millones de
personas) que sobrevive con U S$1 diario o menos.
8
C hina alcanz su
6
Para detalles de los resultados preliminares, vanse las notas sobre descentralizacin
GT Z, edicin 24,1 de marzo de 2002, en la direccin electrnica www.gtzsfdm.or.id .
El informe est disponible en la direccin www.asiafondation.org.
7
Banco Mundial (2001, 2002). C asi todos los analistas avalan estas estimaciones. Sin
embargo, Rawski (2001) argumenta que ese crecimiento se ha exagerado desde 1998.
8
PN U D (2001, p. 149). La lnea oficial de pobreza de la C hina coloca alrededor del
4,6% de la poblacin (aproximadamente 60 millones de personas) en condiciones
de pobreza.

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rpido crecimiento y esa reduccin de la pobreza en las dcadas de los
ochenta y noventa, por muchas de las mismas razones que otros pases
de la regin, incluidos incrementos agudos en exportaciones intensivas
en mano de obra, polticas pro-mercado, grandes flujos de capital ex-
tranjero, rpido desarrollo de la infraestructura fsica y social, y mejoras
en la prestacin de servicios.
A unque C hina es un Estado unitario,
9
hay cuatro niveles subnacionales
de gobierno: 31 provincias;
10
333 prefecturas; 2.148 condados y 48.697
municipios, ciudades pequeas y distritos ciudades. C ada nivel delega
funciones al siguiente nivel subordinado. A ntes de los aos ochenta, nin-
guna jurisdiccin subnacional tena un presupuesto separado; el gobier-
no central recaudaba todos los ingresos fiscales y preparaba un
presupuesto consolidado para todos los estratos subnacionales. Las em-
presas de propiedad estatal (EFE) remitan todo supervit al gobierno cen-
tral el cual, a su vez, les cubra todos los gastos mediante recursos fiscales.
A partir de las reformas orientadas al mercado que se iniciaron en
1979, el sistema fiscal se hizo cada vez ms descentralizado, y los gobier-
nos central y provincial y los estratos sucesivos compartieron cada vez
ms los ingresos fiscales. Los cambios tuvieron tres razones principales.
En primer lugar, el crecimiento de empresas municipales y de los pue-
blos, empresas de riesgos compartidos y firmas privadas, haban reduci-
do la importancia de las EFE. Puesto que las prdidas de estas empresas
iban en aumento, el gobierno se vio forzado a buscar fuentes alternati-
vas de ingresos. En segundo lugar, las reformas econmicas viraron la
balanza del poder poltico hacia la autonoma local. En tercer lugar, la
nueva conciencia de la importancia de mercados e incentivos dio el m-
petu para incentivar la recaudacin fiscal en los gobiernos locales.
A l igual que otras reformas, la fiscal comenz como un experimento.
Ya en 1977 se haba elegido la provincia Jiangsu para ensayar una alter-
nativa de arreglo fiscal con el gobierno central. Se comprometi a la pro-
vincia en remitir cada ao una parte de sus ingresos totales al gobierno
central. En los aos ochenta se adoptaron acuerdos ms generales de
participacin de ingresos. Los ingresos se clasificaron por fuente y se
dividieron en ingresos centrales fijos (tales como derechos de aduana e
9
Este prrafo se basa en Lin y Liu (2000) y Rao (2001).
10
N o se incluyen la Regin A dministrativa Especial de Hong Kong, C hina, ni T aipei
(C hina).

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ingresos remitidos por EPE de propiedad central), ingresos locales fijos
(impuestos de la sal, agrcolas, de industria y comercio, e ingresos remi-
tidos por EPE de propiedad local), e ingresos centrales-locales compar-
tidos (utilidades de empresas a gran escala de propiedad dual, impuestos
de industria y comercio o impuestos a las ventas).
En 1985 se reform nuevamente el sistema tributario, incluido un
cambio que exiga a las EPE impuestos sobre la renta, en vez de remesas
de utilidades. A unque los ingresos fiscales seguan divididos en las mis-
mas tres categoras, las nuevas categoras se referan al tipo de impuesto
recaudado y no a la propiedad (por ejemplo, la propiedad de las EPE).
El gobierno comprometi a 14 provincias, incluidas tres municipalida-
des, a que remitieran una parte de sus ingresos locales fijos y comparti-
dos. C inco provincias recibieron transferencias de sumas de participacin
del gobierno central, y las otras recibieron subsidios centrales. D entro
de este nuevo sistema, los ingresos fiscales compartidos eran, por una
enorme diferencia, la ms grande de las tres categoras. A s, el gobierno
central se apoyaba en los gobiernos locales para incrementar los ingre-
sos totales, y los gobiernos locales tenan un incentivo para impulsar su
recaudacin de ingresos (puesto que podan retener parte de los ingre-
sos compartidos).
Otra vez en 1994 el sistema tributario cambi, debido a un agudo de-
crecimiento en la relacin entre ingresos fiscales y producto nacional bru-
to (de 35% en 1978 a 12% en 1996), que fue causada por la cada de la
rentabilidad de las EPE y la incapacidad del sistema tributario de captar
la base tributaria en expansin generada por la prosperidad econmica.
A dems haba desincentivos para que las autoridades subnacionales ge-
neraran ingresos y los transfirieran al centro. El mecanismo de partici-
pacin diferencial introducido en los aos ochenta sirvi para elevar los
poderes de provincias ms ricas y reducir la participacin central en los
ingresos. Esto disminuy la capacidad del centro de asumir efectivamen-
te las funciones de redistribucin y estabilizacin. Eso estimul al centro a
disminuir las responsabilidades de gastos para ajustaras a menores in-
gresos fiscales, e incentiv el uso de financiacin extrapresupuestaria, con
la correspondiente reduccin de la transparencia y la responsabilidad.
Las reformas de 1994 incluyeron la introduccin de un impuesto al
valor agregado, cambios en la distribucin de los ingresos compartidos,
establecimiento de administraciones tributarias separadas para los go-
biernos nacional y subnacionales, y esquemas de transferencia con desti-

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nacin especfica. Pero a pesar de estas reformas el presupuesto todava
no es comprensivo; hay gran financiacin y grandes gastos extrapresu-
puestarios. Este problema es ms grande a los niveles subnacionales,
donde se recentralizaron los ingresos fiscales, pero continan las fun-
ciones de gastos. El resultado ha sido tanto la insuficiente prestacin de
servicios como financiacin extrapresupuestaria, y ambas cosas tienen
consecuencias adversas sobre responsabilidad, eficiencia, y equidad en
el gasto. La participacin tributaria tampoco atiende al problema de que
las provincias ms pudientes terminan captando ms ingresos que las
ms pobres. El gobierno central ha proporcionado cientos de tipos de
subvenciones con destinacin especfica para contrarrestar esto, pero
stas son asignadas de una manera arbitraria y opaca, y por tanto no
atiende adecuadamente el problema.
Los analistas han tratado de estimar las consecuencias de esta serie
de iniciativas de descentralizacin sobre el crecimiento econmico, y han
obtenido resultados mixtos. Zhang y Zou (1996) estiman que la descen-
tralizacin fiscal ha reducido el crecimiento econmico en las provincias
que tienen el mximo grado de gasto delegado. Lin y Liu (2000), em-
pleando una medida diferente de descentralizacin fiscal, encuentran
que sta ha promovido el crecimiento econmico a nivel de condado,
pero ha tenido un efecto insignificante a nivel de provincia.
Filipinas
El C digo de Gobierno Local (C GL) de 1991 afecta a 77 provincias, 72 ciu-
dades, 1.548 municipalidades y ms de 42.000 pueblos rurales (barangays).
Entre 1991 y 1994 el 61% del personal de campo de las agencias relevan-
tes fue delegado para unidades de gobierno local (U GL). Se requirieron
elecciones regulares para funcionarios y legislaturas locales. A unque la
delegacin de poder ha afectado particularmente a los sectores de sa-
lud, agricultura, bienestar social y recursos naturales, todos los aspectos
de la prestacin de servicios pblicos se han visto afectados de alguna
manera.
11
La Regin A utnoma de la Mindanao Musulmana (RA MM) tiene el
C digo de Gobierno Local de Mindanao Musulmana, independiente del
Esta seccin se basa en Bauer (1998)

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C GL, que entr en vigencia en 1993. El cdigo de la RA MM, aunque
similar al C GL nacional, incluye pautas que relacionan las instituciones
musulmanas con las estructuras organizativas de la RA MM. En la prc-
tica, el gobierno regional de la RA MM y sus agencias mantiene un con-
trol y una supervisin directos de todas las funciones descentralizadas.
Para ir ms lejos en la implementacin del proceso de transferencia
de poder, se formul un Plan Maestro de T ransferencia de Poder (1993-
98). Se enmend el C GL para abolir mandatos sectoriales sin fondos,
mejorar los recursos financieros de las U GL y racionalizar las funciones
de stas y las agencias del gobierno nacional basadas en el principio sub-
sidiario; tal enmienda extendi a las U GL responsabilidades por carrete-
ras nacionales y generacin y transmisin de poder, reorganizacin
administrativa, reforma de funciones de personal, planeacin partici-
pativa y reforma electorales.
La implementacin del C GL ha llevado a una prestacin de servi-
cios ms integrada, con mayor concentracin en las prioridades locales
y mayor efectividad del costo. Las U GL se interesan por proveer ms
apoyo a inversiones y mantenimiento para proyectos que ellas mismas
han formulado e implementado. T ambin estn buscando activamente
acuerdos de costos compartidos con el sector privado y organizaciones
no gubernamentales, as como derechos o cargos al usuario por servi-
cios prestados.
En agricultura, antes del C GL la prestacin de servicios de exten-
sin era considerada como no estandarizada, deficientemente maneja-
da y a menudo no adaptada a las condiciones locales. C on la delegacin
de poder tuvo lugar una racionalizacin del personal, cuyo resultado
son programas ms especficos para el rea y un trabajo de campo ms
productivo. N o obstante, en la U GL hay serias preocupaciones con res-
pecto al D epartamento de A gricultura, porque contina ejecutando pro-
yectos nacionales y es renuente a dar a las U GL acceso a asistencia tcnica.
Las U GL tienen control limitado sobre la planeacin, la implementacin,
el seguimiento y la evaluacin de proyectos financiados por el presu-
puesto nacional y por asistencia oficial para el desarrollo. C omo resulta-
do, tpicamente las U GL consiguen su propia asistencia tcnica por fuera
de la estructura del D epartamento de A gricultura. A diferencia del D e-
partamento de A gricultura, el D epartamento de Reforma A graria, cu-
yas funciones no estn descentralizadas, coopera estrechamente con las

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U GL para implementar los proyectos de stas y ayuda a crear capacidad
de gobierno a nivel local.
En el sector salud, las U GL han asumido el 62% del personal del
D epartamento de Salud y el 41% de su presupuesto, incluidos 12.560
unidades rurales de salud, centros municipales de salud y puestos de
salud de barangay, as como 595 hospitales. La delegacin de poder en el
sector salud ha tenido como resultado los siguientes beneficios:
Mejora significativa en la entrega oportuna de medicinas y provi-
siones
Reorientacin hacia programas bsicos de salud ms flexibles
Mecanismos ms innovadores para la generacin de ingresos
Planeacin -centrada en el rea- y prestacin de servicios ms
integradas y relevantes para el cliente.
D el lado negativo, escasez de fondos y creciente desigualdad entre
jurisdicciones ricas y pobres siguen siendo preocupaciones de primer
orden. A las U GL menos desarrolladas suele resultarles difcil mantener
los estndares de calidad en salud debido a la falta de fondos.
A diferencia de la agricultura y la salud, se considera que en la ma-
yora de los aspectos la descentralizacin administrativa de las funcio-
nes de bienestar social es satisfactoria. C uatro razones explican esta fluida
transferencia de poder. En primer lugar, el D epartamento de D esarrollo
de Bienestar Social manej cuidadosamente la delegacin de su perso-
nal a estructuras organizativas locales. En segundo lugar, al tiempo con
la descentralizacin de responsabilidades, el D epartamento ha transfe-
rido a las U GL poder sustancial de financiacin y les ha dado mayores
oportunidades de acceder a fondos externos.
12
En tercer lugar, se equip
al D epartamento de Personal para trabajar inmediatamente a nivel local
y de campo. Y en cuarto lugar, las U GL (a menudo en conjunto con ON G)
han expandido la demanda de servicios sociales. La implementacin del
sistema de datos de N ecesidades Bsicas Mnimas y el empuje dado a la
reduccin de la pobreza dentro de la A genda de Reforma Social locali-
zada, han acelerado an ms el proceso de descentralizacin slida.
12 p
or
ejemplo, el Programa de D esarrollo para la Primera I nfancia, apoyado por el
Banco A sitico de D esarrollo, canaliz fondos directamente a las U GL, con el D e-
partamento de D esarrollo de Bienestar Social actuando como agencia ejecutora.

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El manejo de los recursos ambientales y naturales constituye el nue-
vo desafo ms grande para las U GL. Existe una creciente preocupacin
acerca de la efectividad del D epartamento de Medio A mbiente y Recur-
sos N aturales en el cumplimiento de sus funciones, y acerca de la falta
de participacin de las U GL en la planeacin y manejo de los programas
nacionales. Las U GL tienen mayor inters en ejercer ms autoridad en
la solucin de problemas ambientales. A nivel de U GL, hay una crecien-
te conciencia de la carencia de destrezas para el manejo ambiental. Y ha
habido un rpido ascenso en esfuerzos ad hoc que abordan problemas
ambientales multisectoriales a nivel local.
Las fuentes de financiacin de las U GL son la A signacin de I ngre-
sos Fiscales I nternos (A I FI ), impuestos e ingresos locales, prstamos y
subvenciones de donantes, y emprstitos. Las U GL se clasifican de acuer-
do con sus niveles de ingresos. Si bien el C GL provee la asignacin de
ingresos nacionales significativos a las U GL, an queda una larga agen-
da sin terminar, para asegurar la autonoma real de las U GL. Por ejem-
plo, el nombramiento de los funcionarios ms involucrados en el manejo
financiero de las U GL continan hacindolo agencias nacionales. Y aun-
que el C GL limita el control de las agencias centrales sobre el proceso de
planeacin y la poltica tributaria locales, no lo elimina.
La mayor fuente de financiacin de las U GL es la A I FI . Las U GL
reciben el 40% (frente al 11% en 1991) de la A I FI con base en la recauda-
cin total del tercer ao fiscal previo al ao fiscal en curso. N o obstante,
esta participacin del 40% es menos del 15% del gasto pblico total (a
1997). Hay movimientos para incrementar la A I FI al 60% y cambiar los
procedimientos de clculo, para basarse en las recaudaciones del ao en
curso. La A I FI se distribuye entre los diferentes niveles de cada U GL,
dando el 23% a provincias y ciudades, el 34% a municipios y el 20% a
barangays. C ada nivel de U GL obtiene su participacin con base en la
poblacin (50%), el rea (25%) y participacin igualitaria (25%). Los cri-
terios favorecen a las ciudades, lo mismo que a los municipios que tie-
nen una poblacin pequea y un rea territorial grande. A dems de la
A I FI , las U GL reciben un 40% de participacin de la recaudacin bruta
derivada de impuestos de explotacin minera, cargos forestales y otras
fuentes.
A unque la A I FI contina siendo la principal fuente de ingresos de la
U GL, algunas unidades seleccionadas se han forjado cada vez ms sus
propias fuentes, incluida la emisin de bonos municipales. En todo caso,

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40 I CLAY WESCOTT
dentro de la transferencia de poder, la A I FI se ha convertido en una
parte ms importante de los ingresos de la U GL. En tanto que la partici-
pacin de los recursos generados localmente descendi del 49% del to-
tal de ingresos de las U GL al 37% en 1994, la participacin de la A I FI se
increment en el mismo ao del 37% al 61%. En las U GL menos desa-
rrolladas, la A I FI puede alcanzar al 95% del total.
A lgunas ciudades estn tomando prstamos de instituciones finan-
cieras gubernamentales, normalmente por montos inferiores a U S$1
milln y con tasas de inters que exceden al 20%. Los prstamos de esta
fuente adquiridos por las U GL han aumentado de 1.000 millones de pesos
filipinos en 1992 alrededor de 18.000 millones en 1997. Sin embargo, las
U GL obtienen de esta fuente menos de una cuarta parte de sus requeri-
mientos estimados de capital, y las ms pobres obtienen mucho menos
que esto.
El C GL da a las U GL autoridad para acceder a mercados de capital
privado. Hasta ahora se han utilizado unos pocos acuerdos de los tipos
construya-opere-transfiera (C OT ) y construya-opere-posea. En 1997, el
centro C OT del D epartamento de Finanzas haba identificado siete pro-
yectos potenciales locales C OT .
Si bien legalmente las U GL pueden endeudarse con donantes como
el Banco A sitico de D esarrollo, no pueden acceder directamente a es-
tos fondos porque el gobierno nacional no da su garanta ciudadana.
A unque se haya descentralizado cierta cantidad de funciones en las U GL,
los fondos suelen permanecer a nivel nacional. Particularmente en sa-
lud y agricultura, las U GL tienen el personal delegado, pero las agencias
centrales todava controlan los fondos.
En resumen, la delegacin de poder parece haber mejorado la capa-
cidad de las U GL de llevar a cabo nuevas funciones, incluida la coopera-
cin intergubernamental. Pero hay todava preocupaciones importantes
concernientes a la capacidad de las U GL de preparar planes comprensi-
vos de desarrollo urbano, vincular efectivamente el ejercicio de pla-
neacin local a los planes de inversin y encuestas de gastos, formar
unidades de planeacin econmica ms eficientes, organizar la consulta
participativa efectiva, reestructurar burocracias locales, y desarrollar
indicadores cuantitativos para medir la eficiencia y efectividad de las
instituciones locales.

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Tailandia
T ailandia est dividida en 76 provincias (changwat). Bangkok tiene un
gobernador elegido, en tanto que el Ministerio del I nterior nombra los
gobernadores para las dems provincias. Las provincias estn subdivi-
didas en 811 distritos (amphoe), cada uno administrado por un funciona-
rio jefe de distrito, que es nombrado por el Ministerio del I nterior. Los
distritos estn a su vez divididos en 7.409 subdistritos (lambn), los cua-
les estn subdivididos aproximadamente en 67.581 pueblos (muban), unos
y otros tradicionalmente encabezados por jefes locales y cabezas de pue-
blo. A dicionalmente, cierto nmero de autoridades municipales o loca-
les especiales opera semiautnomamente. Las funciones de formulacin
e implementacin de polticas de primer orden estn centralizadas en
Bangkok, pero algunas responsabilidades estn descentralizadas en los
gobiernos locales. Hay funciones de responsabilidad conjunta entre el
gobierno central y los gobiernos locales, en tanto que otras las desempe-
a, o bien les hace seguimiento y controla el gobierno central. A los go-
biernos locales se les permite tener ingresos de una limitada cantidad
de fuentes, primordialmente de impuestos prediales.
Los gobernadores provinciales y sus delegados y asistentes son nom-
brados de entre el personal del D epartamento de A dministracin Local
del Ministerio del I nterior. Los consejos de tamban estn constituidos por
cabezas de pueblo, funcionarios departamentales y notables locales. Scott
(1996) seala que los consejos tienen el poder simblico de reunir perso-
nalidades claves en un foro que parece tener estatus de autoridad, pero
generalmente son pocos los ingresos y el poder real que tienen. Puesto
que son funcionarios nombrados desde el centro quienes dominan los
consejos, ellos ayudan a fortalecer el control central y a mantener la uni-
dad nacional.
T ailandia alcanz un rpido crecimiento y reduccin de la pobreza en
las dcadas de los ochenta y los noventa, por muchas de las mismas razo-
nes que otros pases de la regin, incluidos incrementos agudos en expor-
taciones intensivas en mano de obra, polticas amables para el mercado,
grandes flujos de capital externo, rpido desarrollo de la infraestructura
fsica y social, y mejoras en la prestacin de servicios. Estas mejoras se
lograron en una estructura administrativa y fiscal altamente centralizada.
N o obstante, pese a los logros ha habido un creciente deseo pblico
de cambio poltico y cambio democrtico, ampliamente caracterizado

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42 I CUYWESCOTT
como "cambiar del gobierno por los polticos al gobierno por el pueblo"
(U wanno y Burns, 1998, p. 241).
13
A raz del golpe militar y la violencia
de 1992, cristaliz el consenso sobre apoyo a reformas fundamentales
del sistema poltico, para ponerle fin a un ciclo de sesenta aos de gol-
pes militares que derrocaban a los gobiernos elegidos. En 1993, la C asa
de Representantes cre el C omit de Reforma C onstitucional, el cual
present en 1995 una constitucin de reforma que fue aprobada por el
Parlamento en 1997.
V arias caractersticas nicas de la nueva C onstitucin la separan de
sus predecesoras, incluidos un Estado de derecho y unos derechos hu-
manos fortalecidos; mecanismos de rendicin de cuentas mejorados y
cumplimiento forzoso de estndares ms estrictos sobre conflicto de in-
tereses; y transparencia mejorada, participacin y descentralizacin. La
constitucin provee tambin uno de los cdigos ms liberales de liber-
tad individual en A sia, incluidos tanto derechos polticos (libertad de
expresin, de religin, de asociacin y de reunin) como derechos socia-
les (derecho a recibir atencin mdica y doce aos de educacin a cargo
del Estado).
La C onstitucin abarca la descentralizacin pero es vaga en los as-
pectos especficos de sta, los cuales tienen que abordarse mediante le-
gislacin separada y acciones administrativas. Busca acabar con la
prctica de una democracia guiada a nivel local, especificando que la
gran mayora de los organismos gubernamentales locales ser elegida.
Esto contrasta con la prctica anterior, por la cual muchos empleados
locales eran nombrados desde Bangkok y deban lealtad a ministerios
individuales. En el pasado los nicos funcionarios elegidos eran los con-
cejales de las municipalidades de Bangkok y Pattaya. Segn los nuevos
arreglos, consejos elegidos van a reemplazar los 7.951 consejos locales
nombrados de T ailandia en cuanto expire su mandato actual. Los go-
biernos locales quedarn investidos de poder para transferir, promover,
incrementar los salarios y castigar a los funcionarios locales, con la apro-
bacin de un comit de funcionarios locales. Este comit consistir en
un nmero igual de representantes de las agencias gubernamentales
relevantes y de organizaciones del gobierno local (OGL). Servicios p-
blicos como los de salud, educacin y polica, quedarn bajo control lo-
13
La discusin sobre la C onstitucin se basa primordialmente en U wanno y Burns
(1998) y Klein (1998).

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cal. Los gobiernos locales sern tambin responsables de conservar las
artes, los usos, el conocimiento y la cultura locales, y de manejar y pre-
servar los recursos naturales y el medio ambiente.
La Ley de D escentralizacin N acional entr en vigencia en noviem-
bre de 1999. sta define el papel del C omit de D escentralizacin N acio-
nal, responsable de preparar el marco para la descentralizacin. Este
comit tiene 36 miembros y est presidido por el Primer Ministro y el
primer ministro delegado. Recomienda procedimientos para descentra-
lizar el poder administrativo hacia las administraciones locales, prepa-
rando un plan de accin. U na vez que el gabinete haya aprobado el
plan, ste ser sometido a consideracin del Parlamento y anunciado en
la Gaceta oficial. U na vez decretado como ley, el plan ser legalmente
obligatorio en trminos de operaciones de agencia.
Para cumplir con la Ley de D escentralizacin, el gobierno propuso
el incremento gradual de las asignaciones presupuestarias y de las res-
ponsabilidades de las OGL en tres fases, as:
Fase 1, FY2001. D urante este perodo la Oficina de Presupuesto
asegurara que las OGL tuvieran el equivalente al 20% de los in-
gresos nacionales (aproximadamente 160.000 millones de bahts)
para financiar actividades locales.
14
D e esta suma, las OGL mane-
jaran 40.000 millones de bahts en el marco de la Regulacin del
Manejo de C ompras, por la cual el gobierno central provee entre-
namiento a los gobiernos locales en la estimacin de presupues-
tos futuros. Esta etapa ya se complet. Evidencias muy notorias
indican que aunque se hayan alcanzado los blancos en trminos
de gasto a nivel local, en su mayor parte la implementacin pre-
supuestaria fue ntegramente controlada por ministerios centra-
les, tal como lo fuera en el pasado.
Fase 2, FY2002-FY2004. D urante este perodo los gobiernos locales
tendrn que responder a mayores asignaciones presupuestarias
proveyendo planes estratgicos y el personal para que los imple-
menten. La Oficina de Presupuesto asegurar que las OGL ten-
gan un porcentaje de los ingresos nacionales.
14
Los ingresos nacionales excluyen los ingresos conseguidos por las OGL, derechos
administrativos cobrados por el D epartamento de I ngresos para la recaudacin de
impuestos, y emprstitos gubernamentales.

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Fase 3, FY2005-FY2009. D urante este perodo todas las actividades
que se van a descentralizar sern transferidas a los gobiernos lo-
cales. La Oficina de Presupuesto asegurar que las OGL tengan el
equivalente al 35% de los ingresos nacionales para el final del
noveno perodo del plan (2006).
Lao-A raya (2001) seala los riesgos potenciales para la estabilidad
macroeconmica si se cumplen estas asignaciones presupuestarias, y la
necesidad de mayores ingresos. N o obstante, los ministerios centrales
podran atender a esos riesgos, conservando el control sobre la imple-
mentacin del presupuesto a nivel local.
En general, el D epartamento de A dministracin Local estima que a
principios de 2000, menos del 10% del gasto gubernamental total de
T ailandia tena lugar a nivel municipal, en contraste con el 14% para
todos los gobiernos locales. Si se excluye del clculo a Bangkok, las mu-
nicipalidades nicamente son responsables de alrededor del 2% del gasto
gubernamental total. A proximadamente el 60% del presupuesto muni-
cipal se dedica a desembolsos recurrentes; casi dos terceras partes de
stos, es decir aproximadamente el 40% del presupuesto, son salarios y
provisiones y el 20% restante son otros gastos recurrentes. El otro 40%
del presupuesto se utiliza para obras pblicas. Sin embargo, puesto que
la gran mayora del gasto local no est ligada a fuentes especficas de
ingresos, las municipalidades tienden a financiar una gran parte de sus
proyectos de capital con ingresos recurrentes, pagando a medida que
recaudan.
En general, los gobiernos central y locales tienen funciones y res-
ponsabilidades de gastos que se superponen, lo que habitualmente tie-
ne como resultado que el gobierno central domine la administracin.
D ebido a esas superposiciones de funciones y responsabilidades, el go-
bierno central normalmente asume la responsabilidad de la gran mayora
de los gastos importantes. El C omit N acional de D escentralizacin apo-
ya mandatos que asignan ms responsabilidad directa a los gobiernos lo-
cales por gastos especficos bien definidos. Estas asignaciones de gastos
deben tener como resultado una superposicin administrativa mnima
de responsabilidades entre el gobierno central y los gobiernos locales.
En T ailandia la descentralizacin fiscal est en sus inicios. N o se sabe
si las medidas propuestas hayan de contribuir o no al crecimiento eco-
nmico y la reduccin de la pobreza. Los resultados dependern, en

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parte, de la forma en que proceda la implementacin en relacin con
siete aspectos: autoridad de ingresos locales, transferencias del gobier-
no central, gasto local, participacin ciudadana y reformas del servicio
civil personal, auditora pblica de cuentas locales, y prstamos.
Conclusiones preliminares
En trminos de capacidad para generar ingresos y efectuar gastos, en
general la descentralizacin de los gobiernos de los pases en desarrollo
es menos del 50% de la de los pases de la OC D E. Las naciones de A sia
Oriental, en particular, tienen una historia de gobierno central fuerte,
aunque tambin es cierto que en algunos casos las races del gobierno
local y de arreglos descentralizados se remontan al perodo inicial de la
formacin del Estado. C iertamente algunos pases, como V ietnam, han
mantenido arreglos duraderos de equilibrio fiscal, en un territorio na-
cional sumamente diverso y en algunos de los entornos polticos y eco-
nmicos ms difciles que se puedan imaginar (Porter, 1995).
N o hay certeza de que las descentralizaciones aplicadas en A sia
Oriental vayan a tener efectos positivos o negativos para la participa-
cin ciudadana, el crecimiento econmico o la reduccin de la pobreza.
Las polticas de descentralizacin y la diversidad de formas que asumen
las polticas en la prctica, son adoptadas por razones mltiples y a ve-
ces incompatibles. Los puntales de algunas polticas hacen eco a experi-
mentos pasados (ver, por ejemplo, Rondinelli, 1983); otros reflejan
claramente presiones globales recientes sobre el Estado-N acin, que en
A sia Oriental entran en juego de formas particulares especficas del pas
al cambiar las relaciones Estado-sociedad (Kerkvliet y Porter, 1995). El
resurgimiento del inters por intensificar estos arreglos en los pases de
los estudios de caso parece haberse producido por una mezcla de cuatro
razones principales.
En primer lugar, en las naciones de A sia Oriental que estn experi-
mentando la expansin de modelos democrticos de gobierno, hay una
clase media que est surgiendo y hay consenso acerca de que la toma de
decisiones debe localizarse ms cerca de la gente. La creciente promi-
nencia de los movimientos democrticos -por ejemplo en I ndonesia,
Filipinas, C orea del Sur, T aipei (C hina) y T ailandia- ha afectado la evolu-
cin de la descentralizacin de la regin. I nicialmente, en la gran mayo-
ra de los pases los gobiernos centrales intentaron responder a estas

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presiones mediante foros consultivos en vez de gobiernos locales elegi-
dos o autnomos. D onde haba funcionarios locales elegidos, stos nor-
malmente eran defensores del rgimen central. En los ltimos aos este
patrn ha empezado a cambiar en algunos pases. En T aipei (C hina),
por ejemplo, en 1993 un partido de oposicin obtuvo el 41% de los votos
en las elecciones de alcaldes y magistrados de condado; seis aos antes
el pas haba estado bajo ley marcial y era gobernado por un partido
nico. En Filipinas, el C digo de Gobierno Local de 1991, que prometi
incrementar la democratizacin, probablemente no habra sido aproba-
do bajo el rgimen de Marcos. En el caso de C amboya, los acuerdos de
paz de las N aciones U nidas en 1991 incluyeron una provisin para go-
bierno local elegido (lo que se hizo por primera vez en 2002), como un
paso en la transicin hacia un pas democrtico liberal, orientado hacia
el mercado.
U na segunda razn que estimul la descentralizacin, es la convic-
cin de que asignar funciones a unidades administrativas pequeas, de
menor nivel (provincias, distritos y municipalidades) har que se gane
en eficiencia, beneficiando as tanto la prestacin de servicios, como los
presupuestos sujetos a escasez de efectivo del gobierno central. T pica-
mente hay dos aspectos que considerar aqu. El argumento de eficiencia
econmica sostiene que, pasar a los gobiernos locales las decisiones acerca
del nivel y de la mezcla de impuestos y gastos, asegurara que la gente
obtuviera ms de aquello que desea, que pagara impuestos contra valor
recibido, y que la prestacin de servicios fuera ms eficiente. El argu-
mento de la movilizacin de ingresos sostiene que una estructura
tributaria descentralizada conducira a un incremento de la tasa general
de movilizacin de ingresos. En C hina, por ejemplo, las reformas de
mercado y el crecimiento de iniciativas municipales de desarrollo y ciu-
dadanas, propiciaron la descentralizacin fiscal en los aos ochenta. Esto
fue tan satisfactorio para algunas provincias prsperas, que en la dca-
da del noventa hubo que renegociar de abajo hacia arriba la participa-
cin de ingresos que se le pasaba al gobierno central.
En otros pases, condiciones econmicas internacionales cambian-
tes, incluidos programas de ajuste estructural, llevaron a serias dificul-
tades fiscales para los gobiernos centrales y a la necesidad, a menudo
desesperada, de pasarles a los gobiernos locales obligaciones de servi-
cios. El decepcionante desempeo de los sistemas centralizados ha he-
cho dirigir la atencin hacia recursos an no explorados, fiscales y de

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otro tipo, que puedan explotarse mediante mayor distribucin del po-
der estatal. Ms positivamente, la descentralizacin podra fomentar una
mayor sensibilidad a situaciones y posibilidades locales, que lo que es
posible para los responsables de las decisiones, ubicados en una capital
distante. Los argumentos tcnicos relacionados se extienden tambin a
la transferencia de autoridad, de la que se dice que incrementa la res-
ponsabilidad y la participacin y que tiene como resultado un mejor
desempeo, incluida la eficiencia financiera y distributiva. Permitir que
los gobiernos locales consigan fondos mediante impuestos o emprsti-
tos, los hace ms responsables de las consecuencias fiscales y financieras
de sus polticas. C uando se los obliga a competir entre ellos por acceso a
recursos financieros, los gobiernos locales experimentan cabalmente los
costos de polticas y decisiones inconvenientes.
En tercer lugar, en la regin hay muchos ejemplos en los que agen-
cias gubernamentales de todos los niveles han delegado autoridad en
firmas privadas, ON G y unidades de implementacin financiadas por
agencias para el desarrollo. Esto incluye una diversidad de arreglos
asociativos pblico-privados, para suministrar servicios de agua, elec-
tricidad, comunicaciones, recoleccin de basuras, mercados municipa-
les, vas con peaje, transporte urbano, aeropuertos y puertos de
embarque, entre otros. T ambin hay acuerdos asociativos en reas rura-
les, y en muchos pases las ON G manejan y financian directamente una
parte fundamental de los servicios pblicos, incluidos salud y educa-
cin, extensin agraria, e iniciativas de manejo ambiental y de los recur-
sos naturales.
A lgunos pases han delegado en las asociaciones profesionales la
responsabilidad de dar licencias, regular y supervisar a sus miembros.
Se han delegado a grupos urbanos tareas en la implementacin de
programas de vivienda con emplazamiento y servicios. Estos arreglos
contractuales se hacen sobre el entendimiento de que las unidades guber-
namentales carecen de la suficiente capacidad de gestin y tcnica, o
del equipo para prestar efectivamente esos servicios, y que estn muy
impedidos por polticas y prcticas burocrticas, o que organizaciones
no gubernamentales tienen acceso a fuentes de fondos y de legitimidad
de las que no dispone el gobierno. Se considera que las empresas priva-
das y las ON G son capaces de prestar servicios ms efectiva y eficien-
temente que el gobierno, porque no estn impedidas por restricciones.
Estos arreglos contractuales habitualmente incluyen cargo al usuario

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aunque, adems, con frecuencia los gobiernos tienen que proveer gran-
des subsidios. La prestacin de servicios con algo de competencia entre
proveedores pblicos, privados, nacionales, regionales y locales, puede
generar incentivos para un buen desempeo.
En cuarto lugar, fuera de las presiones electorales y de los argumen-
tos en materia tcnica, ha habido un incremento de la demanda de au-
tonoma por parte de grupos subnacionales, y la descentralizacin puede
promoverse por razones de estabilidad del rgimen central. En algunos
casos, reas geogrficas de unos pases resultan econmicamente ms
estrechamente vinculadas a los mercados de otros pases que al merca-
do nacional, lo que lleva a requerimientos de mayor transferencia de
autoridad. En contraste, un hecho de la geopoltica contempornea es
que no todas las reas estn bien conectadas y favorecidas por el creci-
miento econmico regional, ni dotadas de los servicios pblicos dispo-
nibles en otras partes del pas. Las demandas de mayor autonoma de
parte de algunas regiones, respaldadas por conflictos civiles continuos
(por ejemplo, Mindanao en Filipinas, A ceh en I ndonesia, y Bougainville
en las I slas Salomn), han estimulado a los regmenes centrales a adop-
tar diversos tipos de descentralizacin a fin de mantener la estabilidad
general. Pero siempre existe el riesgo de que transferir poder de deci-
sin y recursos a localidades ingobernables pueda desestabilizar las re-
giones y posiblemente alimentar demandas de independencia total.
T ambin hay evidencias de que la descentralizacin fiscal sirve para au-
mentar los poderes de las provincias ms pudientes, y por ende puede
exacerbar tensiones en provincias pobres que tienen grandes poblacio-
nes minoritarias -C hina es ejemplo de esto.
Estas conclusiones preliminares destacan cmo las definiciones sim-
ples de descentralizacin no corresponden a la extraordinaria gama de
relaciones, significados y formas que a menudo son superpuestas y si-
multneas. La descentralizacin se ha vuelto aceptable para gobiernos
de todas las tendencias polticas -considrese el rango de T ailandia a
C hina y a Filipinas-, de manera tal que los lderes que abogan por ella
pueden no saber bien lo que es, mucho menos cmo podra funcionar,
pero s saben que a nivel mundial la descentralizacin es considerada
una cosa buena. Es de esperarse que las lecciones de estudios de caso y
la literatura comparativa sobre descentralizacin, estimulen una apre-
ciacin de la naturaleza inasible y polismica de este instrumento de
poltica. En la regin Pacfico-A sitica no hay convergencia hacia un tipo

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de relaciones centro-localidad, Estado-sociedad, aunque hay inters
universal en estas materias, las cuales tpicamente estn enmarcadas en
el discurso de la descentralizacin.
Tendencias en descentralizacin
Los estudios de caso presentados en este captulo muestran que la des-
centralizacin fiscal vara dependiendo de las circunstancias y de las
instituciones. T picamente, dentro de un pas coexisten varias formas de
descentralizacin. N inguna forma es inherentemente mejor o peor que
otra; lo que importa es que la forma seleccionada sea apropiada para el
contexto cultural y administrativo en el que se aplica, y que las respon-
sabilidades estn equilibradas por la rendicin de cuentas, los recursos
y la capacidad institucional.
Ha afectado la descentralizacin el crecimiento econmico y la re-
duccin de la pobreza en la regin? D urante los ltimos 20 aos la re-
gin de A sia Oriental y el Pacfico registr la tasa de crecimiento ms
alta y el mejor desempeo en reduccin de la pobreza entre todas las
regiones del mundo. N umerosos estudios han demostrado que este fuer-
te desempeo es el resultado de muchos factores, incluidos polticas
amables para el mercado, equilibrio fiscal, estabilidad macroeconmica,
agudos incrementos en exportaciones intensivas en mano de obra y gran-
des flujos de capital extranjero. El crecimiento no se le ha atribuido a la
descentralizacin.
El rpido desarrollo de infraestructura fsica y social, y las mejoras
en prestacin de servicios fueron importantes, pero estos bienes y servi-
cios pblicos fueron entregados fundamentalmente a travs de institu-
ciones centrales. Quizs C hina sea una excepcin, pero su experiencia
es idiosincrsica de ese pas y no fcilmente transferible. C iertamente
podra decirse que el bajo nivel de descentralizacin en la mayora de
los pases ha ayudado a promover el equilibrio fiscal y la estabilidad
macroeconmica, al evitar la restriccin de presupuesto blando y el ries-
go moral evidentes en algunos pases que tienen mayor descentraliza-
cin. A la vez, el equilibrio fiscal y la estabilidad macroeconmica han
contribuido al ambiente proclive al mercado en los pases Pacfico-A si-
ticos, y a altas tasas de crecimiento y de reduccin de la pobreza.

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Investigacin ulterior de estudios de caso
Hay muchsimo desacuerdo acerca de la descentralizacin y la mayor
poltica econmica de la cual es parte. C omo sea, hay evidencias, aun-
que de naturaleza ms conjetural que emprica, que sealan cierto n-
mero de beneficios posibles de la descentralizacin en las naciones de
A sia Oriental. Para aunar estas evidencias para pases especficos hay
que ir ms adelante en estudios de caso. Sin embargo, dada las limita-
ciones que pesan sobre los estudios de caso, no sera posible resolver
cuestiones significativas de causalidad y atribucin.
Para efectos de comparaciones entre pases, se han resuelto suficien-
temente algunas disputas acerca de la definicin de descentralizacin,
pero el concepto de participacin ciudadana requiere ms trabajo. A un-
que estudios recientes (como el de Blair, 2000) asocian positivamente la
descentralizacin con la participacin ciudadana (de acuerdo con diver-
sas medidas), no es en modo alguno una condicin o un resultado nece-
sario. Hay muchos ejemplos en los que gobiernos nacionales han iniciado
la descentralizacin como una estrategia centralizadora, y no primor-
dialmente para fomentar la participacin local (vase A pthorpe y C onyers,
1982). Es ms, Guess, Leohr y Martnez-V squez (1997) sealan los de-
safos de comparar experiencias de descentralizacin con objetivos dife-
rentes entre pases de diversos tamaos, antecedentes histricos,
cohesin social y valores culturales.
Pese a estos desafos, an es posible analizar patrones de descentra-
lizacin en estudios de casos de distintos pases, utilizando metodologas
comparables. T eniendo esto en mente, cada estudio de caso debe alcan-
zar dos cosas: ofrecer una representacin de parmetros descriptivos
claves, y analizar las evidencias de descentralizacin, destacando la des-
centralizacin administrativa fiscal y el impacto de la descentralizacin
en la participacin ciudadana. El anlisis de las evidencias de descentra-
lizacin debe basarse en evidencias empricas disponibles, aprovechan-
do la metodologa que presentan Guess, Leohr y Martnez-V squez (1997)
y Blair (2000), para explorar las asociaciones entre descentralizacin fis-
cal y participacin ciudadana. Los resultados analticos constituirn la
base para explorar patrones en la experiencia de A sia Oriental y el grado
en que stos correspondan a patrones en la experiencia de otras regio-
nes.

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CAPTULO 3
EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Luiz Villela
a caracterstica principal del proceso de descentralizacin en A m-
rica Latina ha sido que en muchos pases sta ha tenido lugar
muy paralelamente a la democratizacin del gobierno, a raz del
derrumbe de regmenes militares que dieron paso a elecciones directas
no slo para presidentes sino tambin, y lo que es ms significativo, para
gobernadores, alcaldes, legisladores locales y miembros de consejos. El
resultado ha sido que los gobiernos subnacionales no solamente estn
jugando un mayor papel en el manejo de los asuntos locales, sino que
tambin se estn volviendo ms democrticos gracias a que los ciudada-
nos tienen ms voz.
D esde la obra clsica de Musgrave (1959), la descentralizacin fiscal
ha sido un tpico importante en la literatura sobre finanzas pblicas. En
las dos ltimas dcadas se ha convertido en un asunto poltico y econ-
mico de primer orden para la mayora de los pases latinoamericanos.
N aciones de toda la regin han extendido acuerdos de poder comparti-
do a los gobiernos locales, conjuntamente con transferencias de ingre-
sos fiscales que, en algunos pases, han cuadruplicado los ingresos de
los gobiernos locales en comparacin con los que tenan hace 10 o 15
aos. I ncluso en pases ya altamente descentralizados como Brasil, la
proporcin de ingresos netos centrales a subnacionales (despus de he-
chas las transferencias) ha cambiado de 70 a 30 en 1980, a alrededor de
58 a 42 a principios de 2001 (BN D ES, 2001).
La descentralizacin fiscal es un proceso tanto econmico como po-
ltico, que implica muchos aspectos tcnicos y plantea una cantidad de
interrogantes. Este captulo, que se basa en BI D (2000, 2001), presenta
informacin bsica sobre los aspectos principales de la descentraliza-
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cin fiscal, y la forma como ha evolucionado en A mrica Latina. Esto
debe allanar el terreno y permitir a los involucrados en materias
correlacionadas, como desarrollo comunitario, participacin ciudadana
y manejo local, entender mejor cmo interactan estos procesos.
Razones para la descentralizacin
Las motivaciones que subyacen al proceso de descentralizacin en A m-
rica Latina y el C aribe, suelen no coincidir con las proposiciones tericas
que respaldan la descentralizacin como mecanismo para mejorar y
democratizar la distribucin y el uso de los servicios pblicos. U na de
las principales caractersticas de la descentralizacin fiscal en la regin
durante las dos ltimas dcadas ha sido el hecho de que sta se ha pro-
ducido paralelamente con la democratizacin del Estado, lo que cambia
significativamente la forma en que se dirigen los asuntos pblicos a ni-
vel de los gobiernos locales. Los gobiernos subnacionales no solamente
se estn volviendo ms democrticos, sino que estn jugando un mayor
papel en el manejo de los asuntos locales.
El nmero de pases de la regin que tienen gobiernos centrales de-
mocrticamente elegidos se increment de 13 a mediados de los aos
ochenta, a 26 a finales de la dcada del noventa. La democratizacin
tambin ha tenido lugar en los gobiernos subnacionales. A hora son 23
los pases cuyos gobiernos municipales estn en manos de funcionarios
elegidos, cuando hace dos dcadas eran solamente seis. En 17 de ellos,
los alcaldes son elegidos mediante voto directo; en los dems, a travs
de un concejo elegido (BI D , 1997).
En menos de 15 aos la participacin promedio del gasto pblico
manejado por los gobiernos subnacionales se increment del 8% a casi
el 15%. N o obstante, hay variaciones significativas entre pases, en cuanto
al grado de descentralizacin. Mientras que A rgentina, Brasil y C olom-
bia estn altamente descentralizados (con ms del 40% del gasto guber-
namental total manejado por instituciones subnacionales) otros todava
estn altamente centralizados. Por ejemplo en C osta Rica, Repblica
D ominicana y Panam, los gobiernos subnacionales manejan menos del
5% del gasto gubernamental total. I ncluso otros an no estn descentra-
lizados en modo alguno. En Barbados y las Bahamas el gobierno central
est a cargo de todos los gastos (ver cuadro 3.1).

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DESCENTRALIZACIN FISCAL EN AMRICA LATINA
I 57
Cuadro 3.1. Nivel y foco de la descentralizacin por pas
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Foco de
descentralizacin
Nivel intermedio
(Estado o provincias)
Nivel local
(Municipal idades)
A
Nivel de descentralizacin
(gastos pblicos subnacionales
como porcentaje de gastos pblicos totales)
Ms del 20%
Argentina (49,3)
Brasil (45,6)
Mxico (25,4)
Venezuela (19,6)
Colombia (39,0)
Bolivia (26,7)
Entre el 10 Menos del 10%
y el 20%
Per (10,5)
Uruguay (14,2) Ecuador (7,5)
Chile (13,6) Trinidad y Tobago (7,2)
Honduras (12,3) Paraguay (6,2)
Guatemala (10,3) El Sal vador (6,0)
Nicaragua (5,2)
Panam (3,2)
Repblica Dominicana (2,9)
Costa Rica (2,3)
Barbados (0,0)
Bahamas (0,0)
Fuene: BID (1997)
En las dos ltimas dcadas la descentralizacin se ha puesto de moda
y no es difcil explicar las razones de su popularidad en A mrica Latina.
El excesivo poder de los gobiernos centrales se haba convertido en un
blanco, tanto para la izquierda como para la derecha del espectro poltico.
Pese al reconocimiento de que el trmino descentralizacin disfraza un con-
junto complejo y sumamente variado de fenmenos, en nombre de la
descentralizacin se han llevado a cabo muchos cambios en las relaciones
constitucionales, financieras e intergubernamentales. Es un concepto que
tiene un atractivo ideolgico, especialmente como reaccin contra los pro-
cesos que han promovido la centralizacin (Souza, 1996).
La descentralizacin fiscal, la participacin poltica y la democracia,
son procesos que se complementan y se fortalecen mutuamente. En
A mrica Latina estos procesos se han demorado mucho en relacin con
los pases desarrollados, lo que ha llevado a la regin a enfrentar proble-
mas y desafos ms grandes. El meollo del asunto es que los ciudadanos
se forjan sus primeras expectativas acerca de cmo debe funcionar el
gobierno, observndolo a nivel local. Si ellos pueden intervenir en el
establecimiento de prioridades para los presupuestos municipales y ha-

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cer que los funcionarios pblicos respondan por su desempeo, lo ms
probable es que tal experiencia fortalezca la democracia participativa a
todos los niveles (Peterson, 1997).
La influencia del sistema de gobierno sobre este proceso, no explica
de manera concluyente el grado de descentralizacin alcanzado en un
pas. En principio, los sistemas federales de gobierno daran mayor au-
tonoma a los niveles subnacionales de gobierno que los sistemas unita-
rios, ya que stos tienden a ejercer un mayor grado de control central.
Sin embargo, la autonoma parece estar ms determinada por las cir-
cunstancias polticas y el tamao del pas, que por la forma en que est
organizado el gobierno.
A rgentina, Brasil, Mxico y V enezuela son repblicas federales, pero
difieren en cuanto a la autonoma de la que disfrutan sus gobiernos subna-
cionales. En un extremo de la escala de autonoma poltica y fiscal, las
provincias argentinas tienen sus propias constituciones y legislaturas,
las cuales regulan muchos aspectos de la vida poltica y econmica local
(incluidos las responsabilidades y los recursos asignados a los munici-
pios). Ellas disfrutan de un buen grado de flexibilidad en la distribucin
de las transferencias globales (coparticipaciones) que reciben del gobierno
central. En el otro extremo, los estados venezolanos apenas tienen res-
ponsabilidades nominales y manejan una pequea porcin de los re-
cursos pblicos.
Similarmente, los pases que tienen sistemas unitarios de gobierno,
varan significativamente en su nivel de descentralizacin. C olombia,
un Estado unitario, tiene mayor grado de descentralizacin que Mxico,
que es un sistema de gobierno federal.
A l medir la descentralizacin como el porcentaje del gasto pblico
total que es manejado por los gobiernos subnacionales, A rgentina, Bra-
sil y C olombia resultan ser los pases ms descentralizados de la regin
(ms del 30%), seguidos de Bolivia, Mxico y V enezuela (entre el 20 y el
30%), como lo muestra el cuadro 3.1, el cual representa una mezcla de
estados federales y unitarios.
T ambin hay diferencias en el foco de la descentralizacin. A lgunos
pases han transferido responsabilidad y recursos a niveles intermedios
de gobierno, en tanto que otros lo han hecho directamente al nivel mu-
nicipal, a menudo en detrimento del nivel intermedio. A rgentina ha
enfatizado la transferencia de poder al nivel intermedio (provincias), a
travs de lo cual ha transferido recursos y responsabilidades a los mu-

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cipios. Per ha fortalecido el nivel provincial de gobierno a expensas del
nivel municipal, en tanto que Bolivia, Brasil y C olombia han hecho lo
contrario, transfiriendo recursos y responsabilidades principalmente a
los municipios.
El proceso de descentralizacin
La descentralizacin es el resultado de un proceso que tiene influencias
determinantes que varan de un pas a otro, de acuerdo con la configu-
racin institucional y poltica, y con las circunstancias econmicas. En
A mrica Latina la descentralizacin fiscal est ocurriendo tanto en pa-
ses formalmente organizados como federaciones, como en pases que
tienen sistemas polticos unitarios.
A l volver la mirada a la historia, vemos que por regla general en
Latinoamrica las naciones federales (e incluso las unitarias) no nacie-
ron de un movimiento unificador de unidades autnomas ya existentes,
como fue el caso de los Estados U nidos. Las pocas (cuatro) federaciones
en trminos legales, fueron impuestas por las clases nacionales domi-
nantes como supuestas alternativas para la independencia poltica y fi-
nanciera de Espaa y Portugal. I ncluso durante los perodos ms recientes
en los que se adoptaron sistemas fiscales ms descentralizados, era co-
mn que estos movimientos constituyeran polticas formuladas y diri-
gidas desde el gobierno central o el poder legislativo nacional, a los
niveles subnacionales (de la cima a la base).
Hasta cierto punto, en la mayora de los pases latinoamericanos,
particularmente en las etapas iniciales, los factores econmicos tuvieron
prioridad en la determinacin del proceso de descentralizacin fiscal.
La motivacin ms grande era buscar mayor eficiencia y eficacia en la
distribucin de los recursos pblicos, ya que los pases trataban de redu-
cir el gasto, ajustar las finanzas del gobierno central y fomentar la
autofinanciacin de los gobiernos subnacionales (A ghn y C asa, 1994).
Por encima de todo, la descentralizacin fiscal fue vista como un instru-
mento de poltica econmica; era un programa del gobierno central que
obedeca a etapas de planeacin, ejecucin y evaluacin de las acciones.
N ormalmente lo llevaron a cabo gobiernos centrales fuertes, en un mo-
vimiento de la cima a la base, y se caracteriz por la descentralizacin de la
oferta. Los siguientes son ejemplos de descentralizacin de la oferta:

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D escentralizacin de reformas poltico-administrativas en C olom-
bia a principios de la dcada de los ochenta, la cual se propona
reducir la presin fiscal sobre el gobierno central.
Reforma educativa en Mxico en 1993, cuyo propsito era rom-
per el poder y la influencia excesivos de la unin.
D escentralizacin en C hile en los aos setenta, con el propsito
de esparcir ms eficientemente la accin gubernamental en todo
el territorio.
D escentralizacin en V enezuela (iniciada en 1989) y Bolivia (en
1994), acometida para superar la crisis generalizada con respecto
a la legitimidad del gobierno (A lbuquerque y Knopp, 1995).
En estos casos, la descentralizacin normalmente fue parte de un
proceso de modernizacin del Estado. En pases unitarios como C olom-
bia, C hile y Bolivia, tuvo como resultado la creacin o reorganizacin de
niveles gubernamentales intermedios.
En otras situaciones predominaron factores polticos. El objetivo pri-
mordial era fortalecer los gobiernos subnacionales y al mismo tiempo
debilitar deliberadamente el gobierno central. En este caso, la descen-
tralizacin no proviene de la poltica fiscal o econmica, sino que se basa
en una reaccin de los gobiernos subnacionales o en nombre de ellos,
contra los denominados poderes excesivos del gobierno central. El pro-
ceso se implementa bsicamente mediante instrumentos polticos, por
ejemplo incluir regulaciones fiscales detalladas en la C onstitucin y po-
ner en vigencia leyes o acuerdos nacionales.
T rabajar de la base a la cima, de tal manera que la presin y los inte-
reses provinciales o municipales acaben por ganar ms recursos y auto-
noma, puede denominarse descentralizacin de l a demanda. C omo
ejemplos de descentralizacin de la demanda estn las nuevas constitu-
ciones de Brasil, C olombia y Ecuador (en 1988,1992 y 1996, respectiva-
mente). D ebe observarse que en el caso de Brasil los lderes polticos de
la asamblea constituyente que votaron por la nueva constitucin, esti-
pularon claramente que el propsito del movimiento de transferencia
de poder era debilitar el gobierno federal para evitar la reinstalacin de
un gobierno dictatorial centralizado. En C olombia y Ecuador, el poder
de los lderes polticos regionales tambin fue una fuerza motriz impor-
tante subyacente al proceso de descentralizacin.

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En la prctica estos dos paradigmas -descentralizacin de la oferta y
descentralizacin de la demanda- tienden a mezclarse y traslaparse en-
tre s. Generan contradicciones y conflictos, en parte debido a que los
gobiernos centrales casi siempre intentan recuperar sus antiguos pode-
res y recursos, y en parte porque los gobiernos subnacionales tratan de
retener e incluso de incrementar su nueva autonoma y recursos.
A spectos bsicos
C uando se produce la descentralizacin fiscal, se establece una nueva
relacin entre los estratos gubernamentales. Esta nueva relacin genera
algunos interrogantes bsicos (BI D , 1998,2001). Por ejemplo, C ul sera
la divisin ptima de responsabilidades entre los estratos gubernamen-
tales? Esta divisin es conocida en la literatura tcnica como asignacin
del gasto.
Para poder financiar las diferentes responsabilidades que se desig-
nan a cada nivel de gobierno, debe haber suficientes fuentes de ingreso.
Quin debe fijar qu impuestos? La respuesta a esta pregunta es la asig-
nacin de ingresos fiscales (vase McLure, 1999).
Puesto que los ingresos recaudados por los gobiernos subnacionales
correspondientes no siempre cubren sus responsabilidades de gastos,
hay que resolver los desequilibrios resultantes. Este faltante financiero
es el desequilibrio vertical. C mo debe cubrirse? C omo los gobiernos
subnacionales son heterogneos en su capacidad y necesidades fiscales,
hay que establecer algn arreglo fiscal para llenar el vaco entre necesi-
dades y medios de las diferentes unidades gubernamentales del mismo
nivel. Esta es una cuestin de desequilibrio horizontal o igualacin.
C mo puede hacerse esto a fin de promover la solidaridad dentro de la
nacin?
Las inversiones son necesarias para expandir la infraestructura y los
servicios pblicos, y por razones de eficiencia distributiva y equidad
intergeneracional hay fuertes argumentos a favor de su financiacin
mediante prstamos. Entonces surgen interrogantes acerca de si los go-
biernos subnacionales pueden incurrir en prstamos y bajo qu condi-
ciones. Qu nivel de autonoma deben tener?
Otra pregunta que ha atrado la atencin en A mrica Latina tiene
que ver con la capacidad institucional local. Estn los gobiernos locales
a la altura de ese oficio? D e hecho, la falta de capacidad institucional

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adecuada a nivel subnacional ha sido identificada como uno de los obs-
tculos ms importantes para la descentralizacin (BI D , 1997).
Asignacin del gasto
La esencia de la descentralizacin es la reasignacin de responsabilida-
des entre los niveles del gobierno. El asunto es complejo e involucra una
diversidad de factores, incluidos quin paga qu, quin provee qu, quin
ejecuta las actividades y quin supervisa la entrega de servicios pbli-
cos. D entro de este captulo es imposible hacer un anlisis minucioso de
estos aspectos.
1
La historia y los sistemas de gobierno han influido significativamente
en la asignacin actual del gasto que se observa en la regin. En A mri-
ca Latina y el C aribe, desde pocas coloniales algunas funciones se han
mantenido al nivel subnacional de gobierno; por ejemplo, el control de
mercados, mataderos y cementerios, que siempre ha sido responsabili-
dad municipal. La transferencia de otras funciones del gobierno central
o de nivel intermedio al municipal, ha obedecido a programas de des-
centralizacin. El resultado neto de este proceso es que la distribucin
actual de responsabilidades vara significativamente entre pases y slo
parcialmente refleja lo que podra considerarse una distribucin ptima
(BI D , 2000).
U na revisin de la distribucin de la responsabilidad por la ejecu-
cin de 24 funciones de servicios pblicos en 18 pases latinoamerica-
nos, indica que en los ms descentralizados (A rgentina, Brasil y
C olombia), es mayor el nmero de funciones cuya ejecucin se compar-
te entre los niveles gubernamentales de una forma concurrente o super-
puesta (BI D , 1997). Este es el caso tpico de los servicios sociales, incluidos
salud y educacin primaria y secundaria, as como vivienda. Por el con-
trario, en pases donde el nivel subnacional de gobierno ejecuta una
porcin ms pequea del gasto pblico total, la divisin de funciones de
ejecucin es bastante clara y el gobierno central asume la responsabili-
dad por la mayora de los servicios. En estos casos los municipios se
1
BI D (1997) contiene datos concernientes a la distribucin de la responsabilidad, el
monto de los recursos asignados por funcin, la estructura de entrega, la ejecucin
y la supervisin de la entrega de 20 servicios en 18 pases.

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concentran en las funciones tradicionales de mantenimiento de calles, y
responsabilidad por los mercados, los mataderos y los cementerios.
La experiencia latinoamericana muestra que los gobiernos centrales
normalmente retienen ms poder en la toma de decisiones relativa a la
distribucin de los recursos para ms servicios, que con respecto a su eje-
cucin. Los datos sobre 14 servicios pblicos en 18 pases muestran que, a
excepcin de A rgentina, Brasil y C olombia (y en menor grado Mxico y
V enezuela), los gobiernos centrales distribuyen los recursos para la gran
mayora de los servicios locales. Por ejemplo, la distribucin de fondos
para vivienda y educacin primaria est totalmente determinada por el
gobierno central en 12 de los 18 pases, y para servicios de bienestar y
atencin mdica primaria, en 14 pases.
C ompartir las responsabilidades de ejecucin entre los distintos ni-
veles de gobierno puede ser eficiente en ciertas circunstancias y un des-
perdicio de recursos en otras. C uando la superposicin es el resultado
de la necesidad legtima de apoyo, puede ser eficiente que gobiernos
subnacionales dbiles a los que se haya puesto a cargo de servicios que
deben alcanzar un estndar nacional (como la educacin primaria y se-
cundaria), compartan las responsabilidades de ejecucin. Pero cuando
la superposicin es el resultado de una transferencia incompleta o poco
clara de la responsabilidad, y representa una duplicidad de esfuerzos,
es un desperdicio y puede conducir a una insuficiencia en la prestacin
de servicios. Esto tambin hace difusa la responsabilidad (rendicin de
cuentas) y obstaculiza la participacin ciudadana en la toma de decisio-
nes y la visin general, que podran asegurar que el resultado de la des-
centralizacin fuera una mejor prestacin de servicios.
La prestacin conjunta de servicios pblicos por varios de los estra-
tos gubernamentales exige atencin al problema de coordinacin. Esto
no es sencillo y exige dos elementos bsicos: disposicin y conocimien-
to. Los estratos gubernamentales tienen que dejar a un lado las diferen-
cias polticas y establecer prioridades pensando en el bien comn. La
participacin ciudadana tiene un papel esencial porque los ciudadanos
votan y pagan impuestos a todos los niveles de gobierno. La coordina-
cin es tambin un asunto tcnico, y frecuentemente los gobiernos no
tienen el entrenamiento suficiente para coordinar sus actividades. Es
necesario que funcionarios gubernamentales de todos los niveles se en-
trenen para desempear esta actividad esencial.

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N o existe una distribucin estndar ni ptima de responsabilidades
entre niveles de gobierno. La distribucin est determinada, entre otras
cosas, por factores histricos, econmicos y culturales. N o obstante, una
regla bsica para la asignacin eficiente del gasto es que, toda vez que
sea factible, la funcin debe asignarse al nivel de gobierno ms bajo po-
sible de acuerdo con la eficiencia de su desempeo (principio subsidiario).
Puesto que los gustos y los costos varan de un lugar a otro, se arguye
que llevar a cabo las actividades del sector pblico de la manera ms
descentralizada posible produce ganancias en eficiencia. La asignacin
de responsabilidades a los gobiernos locales podra ser asimtrica y ba-
sarse en el tamao de la poblacin, clasificacin rural/urbana y criterios
de capacidad fiscal. A s, las grandes ciudades podran ser responsables
de algunos de los servicios que en otras reas sean directamente presta-
dos por el gobierno central o regional.
U na vez que se decide la asignacin de gastos, la pregunta crucial
que debe plantearse es quin va a pagar por ello. El problema es que la
gran mayora de los procesos latinoamericanos de descentralizacin no
sigui esta secuencia lgica. Primero se transfirieron los ingresos, y slo
despus vino la delegacin de funciones de servicios, o negociaciones
acerca de la delegacin de servicios (Peterson, 1997). Esto sucedi en
Brasil, donde la C onstitucin de 1988 reasign una gran parte de los
ingresos del gobierno federal como transferencias a estados y munici-
palidades, sin ninguna responsabilidad adicional correspondiente. C o-
lombia (D ecreto 77) y V enezuela tuvieron una experiencia similar cuando
incrementaron significativamente las transferencias de participacin del
impuesto al valor agregado, a los gobiernos subnacionales. Solivia, Ecua-
dor y Guatemala siguieron el mismo camino.
Asignacin de ingresos
La forma de pagar bienes colectivos que beneficien a toda la comunidad
local (mas no a los de afuera), es mediante impuestos locales. C omo en
el caso de los gastos, en una estructura de mltiples niveles de gobierno
no existe nada que pueda llamarse asignacin correcta de impuestos. La
teora tradicional del federalismo fiscal prescribe una base tributaria li-
mitada para los gobiernos subnacionales. Se dice que los nicos im-
puestos locales buenos son aquellos que son fciles de administrar
localmente, que se les cobran exclusivamente (o principalmente) a los

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residentes locales y que no generan problemas de armonizacin ni com-
petencia entre gobiernos subnacionales o entre un gobierno subnacional
y el gobierno central (Bird, 1999). D e acuerdo con esta proposicin, las
nicas fuentes importantes de ingresos fiscales seran impuestos
prediales, impuestos sobre vehculos, impuestos a las ventas, impuestos
y gravmenes a negocios locales, y derechos de usuario. Ms an, dado
que en la mayora de los pases el gobierno central es renuente a dar a
los gobiernos subnacionales acceso a impuestos ms lucrativos, no es de
sorprender que esta proposicin terica se haya convertido en sabidu-
ra convencional.
C asi en todas partes, los gobiernos subnacionales se ven entonces
urgidos a recurrir ms al uso de impuestos sobre la propiedad, y son
criticados cuando no los explotan adecuadamente (Bird, 1999). A unque
es cierto que por rareza se recaudan totalmente los impuestos prediales,
y que no se ha sondeado bien el potencial de ingresos fiscales, no es fcil
depender mucho de los impuestos prediales a nivel local y adems pue-
de conducir a algunos problemas. En primer lugar, los impuestos sobre
la propiedad son costosos y muy difciles de administrar, y tienen gran
visibilidad, lo que fomenta la rendicin de cuentas pero crea tambin
resistencia poltica que limita el potencial de ingresos fiscales. En segun-
do lugar, y quiz ms importante, ni siquiera un impuesto local bien
administrado, sobre la propiedad, puede financiar gastos sociales ma-
yores (educacin, atencin mdica y asistencia social) excepto, tal vez,
en las comunidades ms ricas. En tercer lugar, el problema de la insufi-
ciencia de las fuentes convencionales de ingresos fiscales subnacionales
se agrava en el caso de pases grandes que tienen importantes niveles
intermedios de gobierno (estados o provincias). A un cuando los gobier-
nos locales pudieran financiar en buena medida los servicios locales
mediante impuestos sobre la propiedad y derechos de usuario, como
regla los gobiernos intermedios (provincias, estados o departamentos),
que habitualmente son responsables de los servicios sociales, no pue-
den. D ado el hecho de que los gobiernos subnacionales se estn hacien-
do cada vez ms responsables de los servicios sociales, se necesita
reexaminar la estructura apropiada de ingresos fiscales subnacionales.
Brasil es el nico pas de A mrica Latina que tiene un impuesto
subnacional al valor agregado. Este impuesto es la mayor fuente de in-
gresos para los estados del pas, y el 25% del mismo es compartido con
los municipios. El hecho de que los estados regulen este impuesto gene-

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ra serias distorsiones econmicas debido a la nociva competencia
tributaria entre ellos ("guerras fiscales"), en su esfuerzo por atraer
inversionistas, y genera tambin elevados costos de cumplimiento. Este
arreglo no es recomendable, aunque deba reconocerse que ha servido
como instrumento en la conversin de Brasil como uno de los pases
ms descentralizados del mundo.
Otros pases latinoamericanos tienen problemas con la financiacin
de los niveles intermedios de gobierno. Las provincias en A rgentina, los
departamentos en C olombia y los estados en Mxico, dependen todos
excesivamente de transferencias del gobierno central. I ncluso en Euro-
pa Occidental, la mayora de los gobiernos locales depende fuertemen-
te de transferencias del gobierno central, aun cuando impuestos locales
como los impuestos sobre la propiedad, se recauden bien. Los impues-
tos sobre la propiedad corresponden apenas al 16% de los ingresos loca-
les en Espaa, al 5% en A lemania y Finlandia, y al 3% en D inamarca. D e
hecho, la fuente ms importante de ingresos tributarios en los pases
nrdicos y en Blgica son sobretasas o impuestos recargados al impues-
to sobre la renta (D exia, 1998).
Los gobiernos subnacionales deben tener un significativo grado de
libertad para hacer cambios en el nivel y la composicin de sus ingresos
fiscales. Sin esta libertad sera difcil responder adecuadamente a las
necesidades y decisiones locales y no habra autonoma local y, conse-
cuentemente, tampoco rendicin de cuentas local. Los gobiernos
subnacionales deben poder establecer derechos y tasas tributarias y te-
ner la libertad de cometer errores y asumir sus consecuencias, cosa que
en una democracia se refleja en el proceso electoral.
Otro asunto importante relacionado con la asignacin de ingresos
subnacionales es cmo financiar servicios locales que tienen un benefi-
cio privado. Puesto que muchos de los servicios que proporcionan los
gobiernos locales evidentemente benefician a personas (o empresas o
propiedades) determinadas, el cargo de derechos de usuario, siempre
que sea administrativamente factible, tendra como resultado que el gasto
del gobierno fuera ms acorde con lo que los ciudadanos estn dispues-
tos a pagar. Hay como mnimo tres tipos de cargos al usuario: derechos
por servicios, precios pblicos, e impuestos o cargos por beneficios es-
pecficos.
Ocurren varias dificultades para manejar los cargos al usuario: la
recaudacin, la determinacin de los mismos a un nivel que permita la

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recuperacin de los costos de los servicios prestados, y el logro de pre-
cios adecuados. Los defensores de los pobres habitualmente abogan por-
que los cargos al usuario sean bajos o inexistentes. N o obstante, el hecho
sigue siendo que no existe nada que pueda llamarse un servicio gratuito;
alguien tiene que pagar por l de una manera u otra, pues de lo contrario
el servicio dejar de existir. La mayor causa de baja calidad y poca respon-
sabilidad por los servicios es que stos estn subfinanciados. Ofrecer ser-
vicios pblicos equivocados o ineficientes no es manera de mejorar la
distribucin del ingreso y ayudar a los pobres. Es ms, los hogares de
mayores ingresos suelen beneficiarse de manera desproporcionada del
consumo de servicios pblicos gratuitos o de bajo costo.
Por consiguiente, las preguntas que tienen que plantearse los go-
biernos son: Quin paga la cuenta? Y, cmo ha de cobrar el gobierno
adecuadamente por los servicios y, de ser necesario, subsidiar el costo?
La decisin acerca de quin debe asumir el costo de los servicios debe
tomarse democrticamente, no demaggicamente. Los subsidios deben
estar bien enfocados a fin de evitar que beneficien a quienes no es la
intencin beneficiar. Siempre que sea factible, incluso los pobres deben
pagar algo con el objeto de que se establezca un vnculo de propiedad
que es esencial para crear el ambiente apropiado para la rendicin de
cuentas.
Cerrar la brecha: transferencias y subvenciones
I ndependientemente de las fuentes de ingresos que estn a disposicin
de los gobiernos locales, una fuente importante de fondos para stos en
la mayora de los pases continuar siendo las transferencias del gobier-
no central. Esto se debe a que sera prcticamente imposible lograr un
acople perfecto entre el costo de la asignacin de gastos y los fondos que
puedan conseguirse mediante impuestos. Otra razn es que el gobierno
local puede no querer ser el nico responsable de financiar servicios
que involucran externalidades, es decir, servicios que benefician a per-
sonas distintas de las que asumen el costo. Es ms, un pas puede querer
suavizar las diferencias interregionales en materia de necesidades, caso
en el cual se necesitaran transferencias. C onsecuentemente, un compo-
nente esencial de cualquier proceso de descentralizacin sera un siste-
ma de transferencias intergubernamentales bien diseado.

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U no de los desafos para un sistema de transferencias debidamente
diseado es asegurar la oferta de incentivos suficientes para inducir la
responsabilidad fiscal a nivel local. A menos que tengan que responder,
es improbable que los responsables de las decisiones del sector pblico
local tomen decisiones efectivas y eficientes sobre la distribucin de re-
cursos. Existe un riesgo siempre presente en el gasto del gobierno local.
Por tanto, es importante establecer una transferencia bien diseada, ba-
sada en una frmula que imponga responsabilidad marginal. Esto sig-
nifica que las acciones locales para elevar o bajar los ingresos fiscales
locales afecten directa y significativamente los ingresos netos disponi-
bles, elemento que es esencial para asegurar la responsabilidad poltica.
T res aspectos de las transferencias fiscales intergubernamentales
ameritan atencin: i) la fuente y el monto de los fondos; ii) el criterio de
distribucin, y iii) posibles trminos condicionales (Bird, 2000). Para efec-
tos de eficiencia y responsabilidad, es esencial que, en la medida de lo
posible, las transferencias sean estables y predecibles, para poder per-
mitir a los gobiernos locales que presupuesten apropiadamente. Por esa
razn, deben evitarse las transferencias ad hoc, ya que estn sujetas a
presiones polticas de poderosos cabildos regionales.
En primer lugar, un sistema que ofrezca algn grado de estabilidad
a los gobiernos locales y cierto grado de flexibilidad al gobierno central,
es un sistema que establece que un determinado porcentaje de todos los
impuestos o ingresos corrientes centrales sea transferido. La experien-
cia ha demostrado que compartir impuestos nacionales especficos es
menos deseable que compartir todos los impuestos nacionales, porque
esto ltimo puede conducir a los gobiernos centrales a incrementar ms
aquellos impuestos que no tienen que compartir. En Brasil, por ejemplo,
dado que ms del 50% de los impuestos federales sobre la renta y sobre
bienes industriales se distribuye a los estados y municipalidades, el go-
bierno central ha estado buscando formas de obviar tal obligacin de
compartir. Esto lo ha hecho creando una contribucin social sobre las
utilidades y reduciendo el impuesto corporativo sobre la renta.
El segundo desafo para un sistema slido de transferencia es idear
un mtodo para distribuir fondos justa o razonablemente entre las di-
versas jurisdicciones receptoras. Las transferencias discrecionales o ne-
gociadas son claramente indeseables. Este tipo de transferencia es
inestable, impredecible, y propenso a la manipulacin poltica. A dems
puede inducir irresponsabilidad fiscal, si los gobiernos locales perciben

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que pueden gastar por encima de lo que les permiten sus medios y lue-
go recibir fondos suplementarios, como una salida. U n mtodo de dis-
tribucin basado en una frmula es deseable si los fondos se distribuyen
de una manera razonablemente coherente en el tiempo, creando as la
responsabilidad de una proyeccin confiable de los ingresos con que va
a contar el gobierno local. Los ingredientes esenciales de la gran mayo-
ra de las frmulas para programas de transferencia general son necesi-
dades y capacidad (Shah, 1996). U na combinacin de poblacin,
indicadores sociales y tipo o categora de municipalidad (rural, urbana o
regional) puede reflejar debidamente las necesidades y la capacidad fi-
nanciera. Es necesario ser precavidos para evitar introducir demasiados
refinamientos en la definicin de la frmula, la cual debe ser sencilla y
transparente para poder protegerla de la manipulacin.
Frecuentemente las frmulas de transferencia se disean para pro-
ducir algn grado de redistribucin entre gobiernos subnacionales, con
el objeto de mitigar los diferenciales de pobreza. Pero aun cuando las
transferencias estn efectivamente dirigidas a las regiones o municipali-
dades ms pobres, no hay ninguna garanta de que lleguen a los indivi-
duos ms pobres de esas jurisdicciones. A dems, muchas familias pobres
viven en las regiones ms ricas. C onsecuentemente, las transferencias
basadas en el territorio son inherentemente ineficientes para llegar a los
pobres. Las transferencias individuales directas son ms efectivas para
ayudar a las familias pobres que las transferencias indirectas a las locali-
dades -incluso a localidades pobres- (BI D , 2001). Por ejemplo, C hile ofre-
ce a los ciudadanos bonos educativos que pueden usarse directamente
en escuelas pblicas o privadas. Esta es una forma de proporcionar di-
nero a los consumidores de servicios pblicos descentralizados, en vez
de financiar a los productores.
Otro mtodo de distribucin es el uso de derivaciones. Esto significa
que los gobiernos locales pueden retener una parte de algunos impues-
tos del gobierno central que recaudan dentro de sus fronteras, como un
sobrecargo, y que esos fondos estn a disposicin de los gobiernos loca-
les sin condiciones ni destinacin especfica. Los montos que se han de
recibir pueden predecirse con mayor o menor certidumbre. El problema
es que este mtodo no logra solidaridad interregional, y las entidades
subnacionales ms ricas se benefician ms que las ms pobres.
El tercer aspecto de las transferencias es que si el gobierno central
est usando a los gobiernos locales como agentes para la ejecucin de

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polticas nacionales, es razonable condicionar la transferencia a que los
fondos se gasten en los propsitos deseados (Bird, 2000). Por regla gene-
ral, en la mayora de los pases en desarrollo parece deseable que haya
cierta condicionalidad. Esto es particularmente cierto cuando los gobier-
nos locales ofrecen servicios nacionales importantes, como educacin y
salud, donde el seguimiento del desempeo debe ser un elemento clave
del diseo de la poltica. C omnmente, el seguimiento se hace median-
te informes y auditoras. Sin embargo, el medio ms eficiente es a travs
de la participacin directa de los grupos de inters locales, por ejemplo,
comits de supervisin. La experiencia ha sido satisfactoria en Brasil,
donde, para hacer transferencias destinadas a aliviar la pobreza en los
municipios, el gobierno central exige como prerrequisito la formacin
de un comit de ciudadanos prominentes nombrados localmente, para
hacerle seguimiento al proceso.
Acceso a emprstitos
Puede argumentarse claramente en pro de que los gobiernos subna-
cionales tengan alguna capacidad de endeudamiento. El asunto puede
defenderse en trminos tanto de eficiencia de la distribucin como de
equidad intergeneracional, porque tiene sentido financiar proyectos de
inversin a largo plazo endeudndose, en vez de depender exclusiva-
mente ya sea de ahorros o de transferencias pblicas corrientes. Por esta
razn, la gran mayora de los pases latinoamericanos permiten el en-
deudamiento subnacional, al menos para propsitos de inversin.
Pero el endeudamiento tambin tiene desventajas. En algunos ca-
sos, por ejemplo, los funcionarios locales han cosechado beneficios pol-
ticos de gastos financiados mediante emprstitos, en tanto que dejan las
dificultades polticas del excesivo servicio de la deuda a sus sucesores.
T ales prcticas pueden generar un problema mayor de responsabilidad.
Este es un caso en el que la transparencia es una de las formas ms im-
portantes de proteccin, porque crea conciencia de parte de los presta-
mistas y de los ciudadanos, y puede limitar las operaciones de crdito a
niveles prudenciales y asegurar que los fondos se usen apropiadamen-
te. En casi todos los pases latinoamericanos, los contratos de prstamo
tienen que ser aprobados por los respectivos organismos legislativos lo-
cales, cosa que ayuda a asegurar que los representantes de los ciudada-

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nos tengan la oportunidad de analizar y considerar los beneficios contra
los costos del endeudamiento.
Otra consecuencia no intencionada del endeudamiento subnacional
se produce toda vez que existe la expectativa de una transferencia del
gobierno central para salir del apuro. Los gobiernos subnacionales pres-
taran por encima de su capacidad de pago si pensaran que pueden tras-
pasar a otros, como el gobierno central, parte del costo de pagar la deuda.
Ms an, si existiera la posibilidad de auxilios para salir de apuros, el
prestamista no le pondra freno a la concesin de crdito a clientes po-
tencialmente malos. En estos casos, la poltica correcta puede ser impo-
ner restricciones al endeudamiento de los gobiernos subnacionales
(T er-Minassian y C raig, 1997).
Hay varias razones por las cuales al gobierno central puede resultarle
difcil evitar sacar de apuros a los gobiernos subnacionales. En primer
lugar, a l le preocupa el bienestar de la poblacin de la jurisdiccin donde
se presenta el problema y sabe que en ausencia de esa clase de auxilio el
ajuste sera penoso. En segundo lugar, al gobierno central pueden pre-
ocuparle externalidades negativas para otros gobiernos locales, en caso
de no brindar ese auxilio. En tercer lugar, el gobierno central puede te-
ner que sacar de apuros en el caso de deuda externa, porque el no pa-
garla afectara al pas como un todo.
La imposicin de limitaciones estrictas al endeudamiento subnacional
puede plantear algunas dificultades. Primera, tal vez no sea fcil y ni si-
quiera factible. Esto es especialmente cierto en el caso de los pases federa-
les, donde el gobierno central tiene un campo limitado para imponer las
reglas de las relaciones fiscales intergubernamentales. Segunda, lmites
centrales al endeudamiento subnacional pueden tener un resultado ad-
verso no intencionado. Los prestamistas potenciales pueden interpretar-
lo errneamente y no considerar los supuestos riesgos que corren con su
dinero una vez que esos prstamos han recibido el sello de aprobacin del
gobierno central, cosa que para ellos puede parecer una garanta implci-
ta. Lo mismo sucedera si se usaran las transferencias como garantas, y
los prestamistas tuvieran la capacidad de interceptarlas.
D ada la imposibilidad de aplicar formalmente la bancarrota a los
gobiernos, los gobiernos centrales deben reducir los riesgos de peligro
moral que puedan resultar de sus sistemas de control o reestructuracio-
nes de deudas. Para promover la responsabilidad, todo endeudamiento
subnacional debe reportarse inmediatamente y de una manera transpa-

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rente, de tal modo que ningn gobierno pueda traspasar deudas ocultas
a la siguiente administracin y que los votantes locales, el gobierno cen-
tral y el mercado financiero entiendan claramente lo que est pasando.
Muchos pases de la regin han adoptado algn tipo de lmites ex-
ante para el endeudamiento subnacional y siguen la regla de oro que per-
mite el endeudamiento slo para propsitos de inversin. En la prctica,
puede resultar difcil hacer cumplir sto en ausencia de buenos sistemas
de clasificacin y reporte financieros.
2
C on respecto al endeudamiento
externo, la gran mayora de los pases latinoamericanos exige la aproba-
cin previa del gobierno central, dadas las implicaciones de cambio ex-
tranjero. Mxico sigue un enfoque de mercados y el acceso subnacional
a crdito depende, en ltimas, de la calificacin obtenida de agencias
especializadas. C olombia ha adoptado un sistema de semforo que cla-
sifica las entidades subnacionales, en el que la luz roja corresponde a
aqullas que no tienen capacidad de endeudamiento. Brasil tiene con-
troles sobre la provisin de crdito (cunto pueden prestar los bancos a
entidades subnacionales) y limita el servicio de la deuda como una pro-
porcin de los ingresos corrientes; el Ministerio de Finanzas evala to-
das las entidades, tomando en consideracin los registros pasados y las
proyecciones de estatus financiero futuro.
Hay que sealar que un comportamiento inapropiado de los gobier-
nos subnacionales en materia de endeudamiento, debe verse no sola-
mente como un problema de descentralizacin sino tambin como un
claro sntoma de la existencia de insuficiencias importantes en el siste-
ma fiscal intergubernamental del pas. Pueden surgir problemas debido
a la asignacin de ingresos fiscales o de gastos, al sistema de transferen-
cias, a la representacin poltica, o a la falta de sistemas de reporte trans-
parentes, oportunos y confiables.
3
Evitar distorsiones macroeconmicas
U na preocupacin importante acerca de la descentralizacin fiscal es
que pueda tener un impacto negativo sobre el desempeo macroe-
conmico. Hay seis causas principales de gasto excesivo o de dficits.
2
Es posible que haya que hacer algunos arreglos para permitir el endeudamiento
dentro de un perodo, para dar fluidez a los flujos de caja a lo largo del ao fiscal.
3
En Kraemer (1997) pueden consultarse otras implicaciones.

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En primer lugar, el gobierno central puede incrementar las transfe-
rencias a los gobiernos subnacionales sin aumentar sus responsabilida-
des de gastos. I dealmente, las transferencias de ingresos fiscales del
gobierno central deben ser aproximadamente equivalentes a las respon-
sabilidades transferidas para asegurar que, en ausencia de distorsiones
de comportamiento, los gastos subnacionales nicamente se incrementen
exactamente en el mismo monto que los ingresos subnacionales. Pero
en A mrica Latina ha sido frecuente ver que se hace transferencia de
ingresos sin transferencia de las responsabilidades correspondientes.
A unque es posible que estas transferencias incrementadas reflejen el
hecho de que los recursos de que antes disponan los gobiernos
subnacionales fueran insuficientes para llevar a cabo sus tareas, en la
mayora de los casos el incremento de los recursos ha llevado a dficits
del gobierno central y/o a la expansin del gobierno en general.
En segundo lugar, el gobierno central puede transferir responsabili-
dades de gastos pero continuar proveyndolos de una manera concu-
rrente. Entonces, el potencial de impactos macroeconmicos no slo
depende del comportamiento del gobierno central, el cual debe reducir
sus propios gastos en respuesta a las transferencias, sino tambin del
efecto que las transferencias tengan en los propios ingresos fiscales de
los gobiernos subnacionales. Los ingresos subnacionales pueden decre-
cer como resultado de un reducido esfuerzo fiscal (pereza fiscal), pue-
den mantenerse aproximadamente iguales o pueden incrementarse
efectivamente, como sucedi en Brasil (A lfonso y otros, 1999). En los
diez aos posteriores a la C onstitucin descentralizadora de Brasil (1988-
97), los ingresos federales se incrementaron en un 44%, los estatales en
un 65% y los municipales en un 190%. En un estudio emprico de A m-
rica Latina, Burki, Perry y D illinger (1999) sugieren que la inmensa ma-
yora de los problemas macroeconmicos surgidos a raz del incremento
de las transferencias, se debe al comportamiento del gobierno central en
materia de gastos, o bien a un diseo inapropiado de las relaciones
intergubernamentales (como la transferencia de recursos sin responsa-
bilidades correspondientes), ms que a comportamiento irresponsable
de los gobiernos subnacionales.
En tercer lugar, el gobierno central puede reasignar las fuentes de
ingresos a los gobiernos subnacionales, pero es posible que stos no ha-
gan el esfuerzo fiscal adecuado. Puesto que la estabilizacin macroeco-
nmica es esencialmente una tarea del gobierno nacional, para llevarla

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a cabo debidamente es importante que el gobierno central tenga control
completo sobre todos los instrumentos de poltica fiscal. En el caso de
pases altamente descentralizados, como A rgentina, Brasil y C olombia,
los gobiernos subnacionales son responsables de una parte tan grande
de los ingresos (incluidas transferencias) y de los gastos totales, que res-
tringen la capacidad del gobierno central para hacer ajustes. A dems,
como resultado del diseo del sistema de transferencias, si el gobierno
central incrementa los impuestos a fin de ayudar a equilibrar las cuentas
centrales/parte del incremento de los ingresos pasar a los gobiernos
subnacionales, lo cual puede entonces incrementar los gastos.
En cuarto lugar, cuando se incrementan las transferencias los go-
biernos subnacionales pueden reducir sus esfuerzos de recaudacin de
las fuentes de ingresos que ya controlan.
En quinto lugar, puede haber un alto grado de descentralizacin que
no deje al gobierno central espacio suficiente para ejercer un manejo
macroeconmico adecuado. La asociacin entre autonoma y mal des-
empeo no es coincidencial. Hay que reconocer que bajo ciertas circuns-
tancias la autonoma para endeudarse puede llevar a suavizar las
limitaciones presupuestarias para los gobiernos subnacionales. La auto-
noma local debe existir dentro de los lmites de la prudencia y la res-
ponsabilidad, impuestos preferiblemente por los grupos de inters
inmediato y respaldados mediante incentivos apropiados que proven-
gan del firme compromiso del gobierno central de no sacar de apuros a
los gobiernos subnacionales si tienen problemas.
Y en sexto lugar, el gobierno central puede no imponer restricciones
presupuestarias fuertes a los gobiernos subnacionales, los cuales incurren
en endeudamiento excesivo. I mponer una restriccin presupuestaria fuerte
no es tarea fcil, pero hay algunas caractersticas de diseo de las relacio-
nes fiscales intergubernamentales que podran promoverlo. Sera ms di-
fcil para los gobiernos subnacionales salir de problemas financieros si no
tuvieran ningn control sobre sus ingresos, lo que hara ms probable la
ocurrencia de un auxilio para salir del apuro. Las mismas consideraciones
son vlidas para los gastos. Si los gobiernos subnacionales no tuvieran
flexibilidad para recortar los gastos, sera difcil llevar adelante los ajustes
fiscales necesarios sin ayuda. La mera posibilidad de que puedan hacerse
transferencias discrecionales incrementa la posibilidad de rescates, debi-
do a que stos constituyen el medio ms fcil del gobierno central para
proporcionar asistencia financiera. El grado de autonoma de los gobier-

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nos subnacionales para endeudarse tambin juega un papel obvio en los
auxilios de emergencia. La falta de autonoma para endeudarse no elimi-
na todas las posibilidades de endeudamiento ni de auxilios de emergen-
cia, aunque si reduce el campo de ocurrencia de los mismos a situaciones
tales como la acumulacin de deudas con proveedores y trabajadores.
D esde la perspectiva macroeconmica, quiz las principales preocupa-
ciones referentes a la descentralizacin se relacionen con el endeudamiento
de los gobiernos subnacionales. En A mrica Latina las reglas acerca del
endeudamiento de los gobiernos subnacionales varan considerablemen-
te de un pas a otro. A lgunos, como C hile y V enezuela, restringen el en-
deudamiento casi completamente, en tanto que otros, como A rgentina,
Brasil y C olombia, permiten un alto grado de autonoma subnacional para
asumir prstamos.
4
Estos pases tambin han experimentado algunos de
los niveles de dficit y deuda subnacionales ms notables de la regin
(D illinger y Webb, 1999), aunque es mucho lo que han aprendido de la
experiencia y ya han establecido controles estrictos.
La asignacin correcta de ingresos es importante no solamente para
asegurar a los gobiernos locales fondos, flexibilidad y responsabilidad
adecuados, sino tambin para evitar distorsiones que se produciran si
los gobiernos locales intentaran obtener ingresos de fuentes de las cua-
les no fueran responsables. La descentralizacin fiscal debe evitar la com-
petencia tributaria predadora, la invasin de las bases tributarias de otras
jurisdicciones, y la exportacin tributaria. Es deseable limitar el acceso
de los gobiernos locales a impuestos que puedan recaer persistentemente
sobre no residentes, como la mayora de los gravmenes sobre recursos
naturales, impuestos a las ventas al por mayor y, hasta cierto punto,
impuestos sobre propiedades no residenciales.
5
Hacer responsables a los gobiernos subnacionales
Para que la descentralizacin funcione debidamente, quienes estn a
cargo de la prestacin de servicios locales tienen que ser responsables
4
BI D (1997) ofrece un ndice de autonoma subnacional para el endeudamiento, por
pas.
3
Siempre existir algn nivel de desbordamiento tributario; por ejemplo, en el caso
de los impuestos empresariales que permiten el traspaso de impuestos a no resi-
dentes.

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tanto ante quienes pagan por esos servicios, como ante quienes se benefi-
cian de ellos. Por tanto, la divisin de responsabilidades entre los estratos
del gobierno tiene que ser clara, respetada y ejecutada. A dicionalmente,
los funcionarios locales tienen que tener suficiente autoridad para des-
empear los papeles que les son asignados y para asumir una responsa-
bilidad significativa por la financiacin de los gastos de los cuales son
polticamente responsables. D e otro modo, los ciudadanos locales no
sabrn a quin culpar por mal desempeo y no se darn cuenta de que
hay trueques con respecto a sus necesidades y deseos de gasto pblico,
y los costos asociados con ste en trminos de tributacin (D illinger, 1994).
El xito de la descentralizacin depende de la responsabilidad y de
buenas prcticas e instituciones democrticas, y podra conducir a ma-
yor libertad y mejor gobierno. El xito depende claramente de la estruc-
tura de las instituciones polticas locales, las cuales crean incentivos que
determinan el grado en que los responsables de la toma de decisiones
gubernamentales, elegidos y no elegidos, llevan a cabo sus deberes de
una manera transparente, responsable y que obedezca a las necesida-
des y preferencias de los ciudadanos. C uando las elecciones municipa-
les se realizan en fechas distintas de las nacionales, de manera que los
votantes puedan concentrarse en los asuntos locales, hay buenos incen-
tivos. El mandato de los alcaldes debe ser suficientemente largo que les
permita establecer un registro de trayectoria que presentar a los votan-
tes. Similarmente, la responsabilidad puede mejorarse eliminando la
prohibicin de la reeleccin de alcaldes. Esto es lo que sucedi en Boli-
via cuando se extendi el mandato de dos a cinco aos, para permitir
que los nuevos alcaldes se familiaricen ms con el gobierno, desarrollen
un programa y hagan campaa para su reeleccin como resultado del
programa (Peterson, 1997).
Otras instituciones polticas tambin tienen un papel que desempe-
ar; entre ellas, ON G, organizaciones de la sociedad civil y los medios.
Estas distintas organizaciones deben asegurar que las elecciones sirvan
para comunicar las preferencias de los ciudadanos sobre asuntos de po-
ltica local, incluida su aprobacin o desaprobacin del desempeo de
los funcionarios pblicos de turno. Y deben ayudar a que los concejos
municipales y otros cuerpos legislativos subnacionales representen el
rango completo de preferencias de ciudadanos y grupos, y que acten
como contrapeso de la rama ejecutiva, para asegurar que sta no abuse
de su autoridad ni ignore las preocupaciones ciudadanas.

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DESCENTRALIZACIN FISCAL EN AMERICA LATINA I 77
T ambin es importante que los gobiernos ejecuten las leyes y las re-
gulaciones gubernamentales centrales sobre acceso a informacin
confiable. Esto puede incluir materias tales como legislacin local, nivel
y distribucin de gastos y recaudacin de ingresos, endeudamiento, cos-
tos unitarios comparativos por servicios pblicos, y otras evaluaciones
relacionadas con el desempeo de las actividades gubernamentales.
6
Los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil pueden ar-
ticular sus preferencias, presentar sus quejas e influir en las decisiones
de poltica e inversin ms all del da de elecciones, de diferentes ma-
neras (BI D , 2000). Entre stas estn: juntas de asesora comunitaria, co-
misiones reguladoras, reuniones municipales abiertas, audiencias
pblicas, centros de quejas u oficinas de asistencia ciudadanas, y proce-
dimientos judiciales y legales.
Latinoamrica tiene varios ejemplos interesantes de mecanismos para
formalizar la participacin comunitaria en la agenda local. Los ms co-
nocidos son las mesas de concertacin en C olombia; los grupos de soli-
daridad a nivel municipal en Mxico; organizaciones de base y comits
de vigilancia formados dentro de la Ley de Participacin Popular en
Bolivia; la elaboracin participativa del presupuesto en Porto A legre y
varias otras ciudades brasileas, y la asociacin del gobierno municipal
con grupos comunitarios en La Florida, C hile (Peterson, 1997). T ales fo-
ros tienen gran potencial, pero an estn subexplotados y son ms
emblemticos que sistemticos. Esto es necesario abordarlo pues, de lo
contrario, persistir el peligro de que la descentralizacin se convierta
en el simple traslado de la toma de decisiones de la lite nacional a la
local. Las reuniones municipales son una obligacin legal en varios pa-
ses.
7
N o obstante, stas tienen un papel limitado cuando ciudadanos y
grupos tienen que decidir sobre propuestas de proyectos sin la adecua-
da informacin acerca de costos, restricciones presupustales y opcio-
nes tcnicas, convirtindolas en un flujo de informacin de una sola va.
D e hecho, los ciudadanos pueden ser informados acerca de los proyec-
tos, pero sin tener parte en el proceso de toma de decisiones. Es necesa-
6
Se refiere tanto a las actividades existentes como a las que estn bajo considera-
cin. Es ms, una vez que las leyes entran en vigencia, a los ciudadanos debe
informrseles qu legisladores votaron por la aprobacin de las mismas y cules se
opusieron.
7
Este es el caso en Honduras y El Salvador, por ejemplo.

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rio tener cuidado para evitar la manipulacin poltica de movimientos
populares, la cual puede estar dirigida a dar una apariencia democrtica
a decisiones tomadas de antemano por las lites locales. Pese a este ries-
go, cuando los ciudadanos expresan sus demandas en esos foros, elevan
las probabilidades de que sus intereses sean tenidos en cuenta.
La experiencia de participacin ciudadana organizada en la ciudad
de Len, Mxico, es instructiva. La participacin ciudadana fue altamente
estructurada y compleja, y llev a ms de 1.000 reuniones entre 1992 y
1994. Result que los ciudadanos de medios econmicos modestos esta-
ban sumamente interesados en participar con el objeto de obtener obras
pblicas. En palabras del funcionario municipal organizador, "la gente
est ms interesada en los resultados que en los papeles" (Peterson, 1997).
En algunos casos, los grupos comunitarios enfrentan limitaciones de
recursos y comparan los costos de propuestas de proyectos alternativos.
D ado que esto implica trueque, los grupos tienen un fuerte incentivo para
forjar consenso en torno a un conjunto de objetivos comunes. Mecanis-
mos participativos de esta clase pueden incrementar significativamente
la eficiencia en la distribucin de recursos y la productividad. Pueden pro-
mover el desarrollo de organizaciones de base y un mayor grado de com-
promiso y autonoma cvicos, con implicaciones que van ms all de la
responsabilidad y la eficiencia del gobierno subnacional.
Capacidad institucional
A un cuando las demandas ciudadanas sean expresadas claramente y
los gobiernos locales quieran responder a ellas, es posible que no pue-
dan hacerlo. U no de los obstculos ms importantes para la descentrali-
zacin efectiva es la baja calidad de la administracin local, debida a la
falta de capacidad institucional adecuada. Este problema es especial-
mente importante para gobiernos locales rurales pobres, pero tambin
lo es para gobiernos subnacionales grandes que necesitan enfrentar los
problemas infraestructurales crecientes y sociales de la urbanizacin.
D eficiencias en la capacidad del gobierno local o de organizaciones
o agencias individuales, minan su desempeo y su sensibilidad a de-
mandas ciudadanas y necesidades sociales. El desequilibrio resultante
entre demandas ciudadanas y desempeo gubernamental puede corroer
la legitimidad del proceso de descentralizacin. Estas deficiencias pue-
den afectar, entre otras cosas, la capacidad de los gobiernos subnacionales

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de disear polticas y realizar planeacin estratgica, supervisar el pre-
supuesto y recaudar ingresos, manejar los recursos humanos, mantener
y usar informacin, o ejercer control y evaluar el desempeo. Las prin-
cipales deficiencias se refieren a estructuras organizativas, procedimien-
tos operativos y personal inadecuados. Hay tres reas de preocupacin
especial: i) instituciones de servicio civil y sistemas de manejo de recur-
sos humanos; ii) procedimientos legales y financieros para el manejo de
ingresos y gastos; y iii) sistemas de informacin, control y evaluacin
(BI D , 2001).
Los costos de equipo humano habitualmente son el tem ms grande
de gastos para los gobiernos locales y pueden reflejar el hecho de que la
gran mayora de las asignaciones locales tradicionales es intensiva en fuerza
laboral. Sin embargo, el rea de personal experimenta una baja califica-
cin y bajos niveles de remuneracin, alta rotacin, y contratacin y pro-
mocin sobre bases polticas, en vez de meritorias. El resultado de estas
deficiencias puede ser un clientelismo generalizado en el que los polti-
cos traten el empleo pblico, ms como un instrumento para recompen-
sar a sus partidarios, que como un recurso esencial para llevar a cabo las
responsabilidades del gobierno. I nvertir en reclutamiento, entrenamien-
to, desarrollo de carrera y paquetes de remuneracin adecuados, es im-
perativo para forjar las capacidades organizativas necesarias.
A simismo, para ser efectivos, los gobiernos locales tienen que mane-
jar adecuadamente sus ingresos y egresos. Esta tarea usualmente se ve
restringida por limitaciones sobre la seleccin de bases tributarias, la
determinacin de tasas tributarias y la decisin de cmo gastar fondos
transferidos del gobierno central. T ales problemas pueden aliviarse par-
cialmente expandiendo la capacidad subnacional para optimizar la ad-
ministracin de impuestos locales y maximizar el cumplimiento de las
obligaciones tributarias; armonizando los sistemas subnacionales de
manejo financiero entre ellos mismos y con el gobierno central, y pro-
moviendo procedimientos ms transparentes y responsables de distri-
bucin de los recursos, especialmente en lo que se refiere a la preparacin
y ejecucin del presupuesto.
A l mismo tiempo, hay que reforzar los mecanismos de control y eva-
luacin, de manera que permitan a los gobiernos subnacionales y a la
sociedad civil local hacer seguimiento a las actividades pblicas, apren-
der de las experiencias pasadas y cambiar de direccin. Es importante
establecer mecanismos que habiliten al gobierno para supervisar y

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auditar los recursos que se emplean. Son tambin factores importantes:
el grado de cumplimiento de reglas, normas y procedimientos, y los re-
sultados obtenidos, as como las consecuencias de esos resultados o im-
pacto final.
En todo caso, crear una administracin pblica capaz, equipada de
personal bien entrenado, motivado y dirigido, exige reforma. Es necesa-
rio evitar el patronato y desarrollar sistemas de manejo de recursos hu-
manos que estn claramente ligados a las metas estratgicas de las
instituciones locales del sector pblico. Estas instituciones dependen de-
cisivamente de conocimiento y experiencia profesionales para atender a
los exigentes desafos del servicio pblico. Por tanto, es esencial invertir
en reclutamiento, desarrollo de carrera, remuneracin adecuada y, so-
bre todo, entrenamiento, para fortalecer a los gobiernos y agencias loca-
les y habilitarlos para enfrentar los desafos de la descentralizacin. El
entrenamiento no debe darse slo de manera ad hoc, sino que debe cons-
tituir un procedimiento permanente para lograr forjar instituciones s-
lidas.
Otra medida que podra ayudar a mejorar el desarrollo institucional
sera establecer una agencia de cooperacin intergubernamental. T al
agencia podra proveer informacin confiable a todos los actores y esta-
blecer una marca de referencia para la evaluacin del desempeo y para
efectos comparativos. T ambin podra funcionar como cartelera infor-
mativa de experiencias satisfactorias y prcticas ptimas, creando as
posibilidades de asistencia horizontal de largo alcance. Sobre todo, una
iniciativa de esta naturaleza ayudara a crear un pblico informado y a
promover la participacin ciudadana, cosas que son necesarias para aten-
der a los mltiples desafos que se enfrentan con la descentralizacin.
Resultados preliminares de la descentralizacin
A l acabo de casi dos dcadas de descentralizacin en A mrica Latina, es
posible tener una imagen preliminar de lo que ha sucedido en la regin,
especialmente si se consideran las experiencias relativamente ms avan-
zadas de A rgentina, Bolivia, Brasil, C hile y C olombia.
8
N o es fcil hacer
un cuadro general de lo que ha sucedido, y quiz sea por eso que an no
Esta seccin se basa en los resultados obtenidos por Finot (2001).

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DESCENTRALIZACIN FISCAL EN AMRICA LATINA
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se ha hecho de una manera sistemtica. Solamente se han hecho inves-
tigaciones dispares, principalmente concernientes a experiencias de un
pas o sector, y con diversas motivaciones, procesos y enfoques, y sobre
tiempos diferentes.
El cuadro 3.2 sintetiza algunos de los efectos de la descentralizacin
sobre las disparidades en salud, eficiencia en la prestacin de servicios,
situaciones fiscales locales, equidad y participacin ciudadana. El cua-
dro no es un resumen de conjunto de lo que ha sucedido, pero s un
indicador de las tendencias observadas en algunos pases de la regin.
Cuadro 3.2. Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina
Aspecto Indicador Resultados
Disparidades de
crecimiento
Evolucin de la
dispersin del PIB per
cepita entre los
estratos intermedios
del gobierno
(estados, departa-
mentos o provincias)
en 7 pases
Argentina, Brasil y Per tienen las mayores
disparidades.
Chile, Mxico y Colombia estn en el nivel
intermedio.
Solivia tuvo las disparidades regional es ms
pequeas en riqueza.
La descentralizacin no promovi la
reduccin de las disparidades regionales de
riqueza.
Brasil tuvo algunas mejoras antes de la
descentralizacin y no despus.
Colombia mostr un incremento de las
disparidades regionales despus de la
descentral izacin.
Eficiencia en
prestacin de
servicios
Cobertura de
servicios y costos
unitarios en 7 pases,
para servicios de
educacin primaria y
salud bsica.
La cobertura de la educacin primaria
mejor slo en Colombia.
La eficiencia productiva (menores costos
unitarios) mejor nicamente en Nicaragua
y Chile.
Colombia y Bolivia han incrementado los
costos por estudiante sin mejorar la calidad
La cobertura de los servicios de salud,
mejor en todos los pases, pero los costos
tambin se dispararon.
La financiacin de los servicios de salud
sigue siendo altamente centralizada en la
mayora de los pases.
ltimamente en Colombia y Argentina, con
una descentral izacin a nivel de estableci-
mientos de salud, los costos unitarios han
empezado a bajar.
(Contina en la pgina siguiente)

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(Continuacin Cuadro 3.2)
Aspecto Indicador Resultados
Eficiencia fiscal Evolucin de la
brecha entre ingresos
locales (excluidas
transferencias) y
egresos en 4 pases.
Ha habido un crecimiento continuo de los
ingresos propios en Argentina, Brasil y
Chile, pero en Bolivia se estanc desde la
descentralizacin.
En los cuatro pases los gastos han venido
creciendo a un ritmo ms rpido.
La brecha se est incrementando,
produciendo ms transferencias y/o
mayores dficits y endeudamiento.
El endeudamiento de los gobiernos locales
es un problema serio, excepto en Chile,
donde ios gobiernos subnacionales no
pueden endeudarse.
El acrecentado endeudamiento es un
problema en otros pases latinoamericanos,
como Colombia.
Equidad Distribucin
interterritorial de los
gastos en educacin
y salud, y correlacin
de estos gastos con la
pobreza o los
ingresos en 7 pases.
Los sistemas de transferencias mejoraron la
distribucin de los fondos del gobierno
central entre regiones al interior de todos
los pases, pero en general no pudieron
resolver distorsiones existentes desde antes.
Ha habido una incrementada dispersin de
la calidad de los servicios y de la falta de
equidad en la distribucin per cpita de los
fondos para salud y educacin entre
regiones, en Argentina, Brasil y Mxico.
En muchos pases cambiaron recientemente
los criterios de distribucin, pero an no se
conocen los resultados.
En la mayora de los pases no se encontr
ninguna correlacin significativa entre
gastos sociales y niveles de pobreza; se
encontr la tendencia a que transferencias
ligeramente progresivas fueran compensa-
das por gastos provinciales regresivos de
recursos propios.
Participacin Elecciones guberna- Los pases con elecciones directas de
mentales locales en alcaldes saltaron de 3 en 1980a 17 en
18 pases y ocurren- 1997.
cia de experiencias La participacin poltica sigue estando
participativas. fundamentalmente limitada a las elecciones.
Hay muchas experiencias participativas
interesantes, pero son ms emblemticas
que sistemticas en la mayora de los
pases, y se limitan a casos importantes
pero episdicos.
En pases como Brasil , que tienen ejemplos
bien conocidos de experiencias de
participacin ciudadana directa, menos del
4% de la poblacin est activamente
comprometida.
Fuente: Finot (2001); CEPAL (1998).

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Conclusin
D espus de 20 aos de experiencia en descentralizacin fiscal, A mrica
Latina enfrenta el gran desafo de sostener este proceso y promover al
mismo tiempo la estabilidad fiscal, a la vez que consolidar el proceso de
democratizacin mediante una participacin ciudadana sustantiva. Es-
tos elementos son interdependientes e igualmente importantes. La es-
tabilidad fiscal es un prerrequisito para un ambiente econmico sano en
el que los dems elementos puedan prosperar. Los procesos de descen-
tralizacin fiscal, participacin poltica y democracia se complementan
y fortalecen mutuamente. En A mrica Latina tales procesos han tenido
lugar ms tarde que en los pases desarrollados, los cuales hace tiempo
resolvieron esos asuntos. Esta tardanza ha llevado a la regin a enfren-
tar mayores problemas y desafos.
A dems de las motivaciones polticas, los pases buscan la descen-
tralizacin porque sta conlleva eficiencia distributiva, al habilitar a l-
deres elegidos localmente para acoplar mejor el conjunto de bienes y
servicios ofrecidos por el gobierno, con las necesidades y preferencias de
la poblacin local. La descentralizacin tambin puede promover mayo-
res niveles de participacin comunitaria y sentido de propiedad de los
programas locales. Las prcticas democrticas traen consigo mayor res-
ponsabilidad y mejor gobierno, ya que las decisiones se adoptan ms cer-
ca del escrutinio de la comunidad. La descentralizacin tambin puede
mejorar el manejo de los servicios pblicos, pues la sola proximidad pue-
de hacer a los funcionarios locales ms responsables de su desempeo.
La descentralizacin tambin tiene muchas desventajas y hay que
hacer todos los esfuerzos por evitarlas o suavizarlas.
9
La primera es, na-
turalmente, el riesgo de que la prestacin de servicios locales pueda des-
cender; el mero hecho de otorgar autonoma poltica a los gobiernos
locales no garantiza un mejoramiento de los servicios pblicos. U n se-
gundo problema tiene que ver con las capacidades tcnicas del personal
del gobierno local para asumir eficientemente muchas responsabilidades.
En tercer lugar, la descentralizacin puede ensanchar las disparidades
regionales en la prestacin de servicios pblicos. U n cuarto riesgo im-
portante es que, la descentralizacin puede plantear una amenaza
Para un anlisis comprensivo de esta materia, vase Prud'homme (1995).

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macroeconmica en forma de dficits recurrentes, excesivo endeuda-
miento y un sector pblico expandido en exceso, o la incapacidad del
gobierno central para usar adecuadamente la poltica fiscal para promo-
ver la estabilidad econmica. Finalmente, pero no menos importante, la
descentralizacin conlleva el riesgo de que el proceso democrtico a ni-
vel local no funcione debidamente, ni asegure la responsabilidad nece-
saria por las acciones gubernamentales ante los ciudadanos, proceso que
es crucial para que la descentralizacin tenga como resultado un mejor
ejercicio del gobierno y mayor bienestar.
Las evidencias disponibles indican que la descentralizacin no re-
dujo los desequilibrios regionales en riqueza, especialmente en pases
grandes como A rgentina, Brasil, C olombia y Mxico, donde se mantu-
vieron e incluso se incrementaron las grandes disparidades. C omo sea,
la descentralizacin ha tenido un efecto positivo en trminos de equi-
dad territorial y social, incrementando los fondos disponibles para re-
giones menos desarrolladas y mejorando la cobertura de algunos
servicios bsicos, como los de atencin mdica primaria. C on respecto a
la prestacin de servicios, la descentralizacin ha ayudado a mejorar la
eficiencia de la distribucin y ha hecho que los servicios bsicos estn
disponibles para ms gente, pero la mayora de las veces al precio de
costos unitarios ms altos. Es ms, la experiencia en la regin ha demos-
trado que en el sector salud, donde el gobierno central ha conservado
en gran medida la responsabilidad de la distribucin de fondos, los re-
sultados han sido mejores que en otros sectores, como el de educacin
primaria, en los que esta funcin ha sido delegada en grado significati-
vo. Estas evidencias pueden poner en tela de juicio las ventajas genera-
les de la descentralizacin en algunas reas.
C on respecto al impacto fiscal de la descentralizacin, los gastos lo-
cales han tendido persistentemente a crecer ms rpido que los ingresos
locales, y esta brecha ha sido cubierta con acrecentadas transferencias
del gobierno central, o bien ha producido dficits y elevado endeuda-
miento subnacionales. En cualquier caso, serias implicaciones macroeco-
nmicas podran amenazar gravemente el proceso completo y
contrarrestar los beneficios que la descentralizacin pueda tener. A fortu-
nadamente, muchos pases estn respondiendo con legislacin sobre res-
ponsabilidad fiscal. Generalmente, estas leyes introducen medidas para
controlar la situacin, promover la transparencia y restablecer la discipli-
na fiscal subnacional. Solamente el tiempo dir si esa legislacin va a lo-

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grar establecer un pacto intergubernamental sostenible de prudencia fis-
cal, y crear un ambiente que fomente el crecimiento y la democracia.
Los beneficios de eficiencia econmica de la descentralizacin fiscal
estn ligados a preferencias, sensibilidad, satisfaccin, participacin, sen-
tido de propiedad, responsabilidad y calidad del gobierno local. Enton-
ces, la descentralizacin producir los beneficios potenciales solamente
si la gente tiene voz y la democracia est operando. A dems, debe sea-
larse que los logros de la descentralizacin en eficiencia potencial y el
lazo entre descentralizacin y democracia no se dan de por s.
Para consolidar el proceso de descentralizacin en A mrica Latina e
incrementar las posibilidades de que ste promueva mayor equidad,
eficiencia y crecimiento, es mucho el trabajo que queda todava por ha-
cer, especialmente para elevar la participacin ciudadana y mejorar la
capacidad institucional local. Estos son elementos claves para asegurar
que se tengan en cuenta las demandas locales, y que los responsables de
la toma de decisiones del sector pblico tomen decisiones efectivas y
eficientes sobre la distribucin de los recursos, basadas en el rango com-
pleto de preferencias ciudadanas y de grupos. Es ms, no solamente las
demandas de los ciudadanos tienen que expresarse con claridad y los
gobiernos locales tienen que estar motivados para responder a ellas, sino
que adems es crucial tener la capacidad institucional adecuada.
La gran mayora de los pases de la regin ya tiene legislacin que
establece formas alternativas de participacin social y poltica, pero sta
no es una prctica general y se limita a casos emblemticos pero
episdicos, con excepcin de Bolivia. I ncluso en pases como Brasil, que
tiene aos de experiencia participativa satisfactoria, se estima que me-
nos del 4% de la poblacin del pas pertenece a una organizacin popu-
lar. Y hay ms, aun cuando se llame a los ciudadanos a participar, su
papel puede verse limitado al tener que decidir sobre propuestas de pro-
yectos sin contar con informacin suficiente sobre alcance, impacto, cos-
tos, implicaciones financieras y presupustales, y posibles opciones
tcnicas. Son posibles varios niveles de participacin, que van desde mo-
dalidades relativamente pasivas a modalidades crecientemente activas;
en el caso de estas ltimas, desde compartir informacin hasta partici-
par en consultas, colaboracin y toma de decisiones conjuntas, y po-
dran llegar a la autonoma. Esto significa que debe perseguirse no
solamente una expansin horizontal de la participacin ciudadana, sino
tambin un mejoramiento vertical de sus formas.

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A unque las experiencias de participacin ciudadana en los gobier-
nos locales todava no se han expandido ni son bien conocidas, muchas
de ellas constituyen ejemplos de prcticas ptimas de democratizacin
del gobierno, que contribuyen a hacer gobiernos locales ms eficientes y
responsables.
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CAPITULO 4
ASOCIACIONES DE MLTIPLES
ACTORES EN ASIA
Joaqun L. Gonzlez III
ste captulo ofrece un marco de referencia sobre participacin ciu-
dadana en planeacin, implementacin y evaluacin de acciones
de desarrollo en A sia. C omienza con una discusin sobre el con-
texto regional de reformas del Estado, en mltiples centros, y muestra
su rpida evolucin, examinando los cambios de enfoque sobre partici-
pacin ciudadana, ocurridos a travs de la descentralizacin adminis-
trativa en sus variadas formas, hasta alcanzar actualmente un nfasis en
las asociaciones de mltiples actores, que involucran representantes y
activos del gobierno, la empresa y la sociedad civil. El captulo presenta
algunas lecciones y advertencias, basadas en las experiencias del caso
asitico.
Contexto regional en evolucin
D urante las ltimas cuatro dcadas, A sia ha experimentado cambios ra-
dicales -un perodo de milagro econmico, los aos de crisis econmica
y una lenta recuperacin con la entrada del nuevo milenio. D esde me-
diados de la dcada del sesenta hasta principios de la del noventa, cua-
tro pases de N oreste A sitico -Japn, C orea del Sur, T aiwn (C hina), y
Hong Kong, C hina- y cuatro pases del Sudeste A sitico -I ndonesia,
Malasia, Singapur y T ailandia- se convirtieron en las celebradas econo-
mas asiticas de alto desempeo (EA A D ).
En su xito editorial El milagro del Este Asitico, el Banco Mundial
(1993) cuenta la historia de esos pases. Los EA A D tuvieron registros de
crecimiento sostenido tan notables que se convirtieron en modelos eco-
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nmicos de las regiones geogrficas de frica Subsahariana, A mrica
Latina y el C aribe, A sia Septentrional, el Oriente Medio, e incluso las
economas en transicin de A sia C entral y de Europa C entral y Oriental.
El modelo asitico de desarrollo -liberalizar, descentralizar y privatizar-
que fue respaldado por el Fondo Monetario I nternacional, el Banco
Mundial y el Banco A sitico de D esarrollo, pareca slido como una roca.
Otras instituciones bilaterales y multilaterales para el desarrollo toma-
ron nota de esto y se unieron a los reconocimientos, exaltando especial-
mente a los gerentes, responsables de la formulacin de polticas e
instituciones de gobierno asiticos que hicieron posible disear e
implementar polticas pblicas fuertes que estimularon y mantuvieron
el ascenso meterico de los EA A D .
Pero para finales de los aos noventa, la rpida globalizacin puso
en evidencia los aspectos disfuncionales de la liberalizacin, la descen-
tralizacin y la privatizacin. I rnicamente, esto precipit un derrumbe
a manera de domin en los sectores financieros de la regin, que afect
seriamente los sistemas bancarios recientemente desnormatizados, las
bolsas de valores y los mercados de divisas (para mayores detalles, vase
apndice 4.1). Y justo cuando los analistas regionales pensaban que A sia
finalmente estaba saliendo adelante, el ya voltil contexto global sufri
ms complicaciones con la muerte de la economa mundial puntocom, la
declaracin de una guerra internacional al terrorismo a raz de los ata-
ques del 11 de septiembre de 2001 a los Estados U nidos, y reveses en el
mercado de valores, causados por investigaciones ticas que acarrearon
el colapso de las centrales elctricas corporativas Enron, A ndersen C on-
sulting y WorldC om, entre otras. Estos hechos internacionales han teni-
do serios efectos de onda en las economas asiticas y en sus estructuras
administrativas.
Ensombrecidos por estos altibajos econmicos dentro y fuera de la re-
gin, se estaban produciendo muchos cambios polticos a los niveles
nacional y municipal de la administracin pblica asitica. Los esfuer-
zos de participacin ciudadana estaban evolucionando de una creciente
participacin comunitaria (o participacin de beneficiarios) hacia la crea-
cin de asociaciones innovadoras gobierno-empresa-sociedad civil (o
asociaciones de mltiples actores).

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En las dcadas de los aos setenta y ochenta, el Estado dominaba los
esfuerzos de desarrollo a travs de sus numerosas agencias y empresas
pblicas. El ejercicio del poder poltico y del gobierno eran papel exclu-
sivo del gobierno. Las reformas administrativas enfatizaban en la reor-
ganizacin de las instituciones pblicas existentes o, a lo sumo, la creacin
de organismos paraestatales que actuaban en nombre del gobierno. Se
necesitaba restructurar para reducir los problemas organizacionales y de
gestin, asociados con la excesiva burocratizacin y descentralizacin.
Esto inclua eliminar superposiciones y duplicidades, incrementar la in-
tegracin y la coordinacin, y crear vas para facilitar la consulta y la
participacin comunitarias. Ejemplos especficos iban desde la reorga-
nizacin de la Oficina de Monopolios, el Ministerio de T ransportes y el
Ministerio de C omunicaciones de C orea del Sur, hasta las reformas ad-
ministrativas nacionales iniciadas por el D epartamento de Reformas
A dministrativas de la I ndia, en su Ministerio de la V ivienda.
C uando los agentes de la reforma pertenecientes a agencias inter-
nacionales o consultores internos invocaban la participacin ciudada-
na, sta significaba diversos grados de participacin comunitaria en las
siguientes formas de descentralizacin: desconcentracin, delegacin,
transferencia y cesin de poder.
1
La primera implica la desconcentracin
de los niveles de toma de decisiones, a subunidades o unidades de cam-
po de los ministerios del gobierno central. Por ejemplo, a una oficina
regional o distrital del Ministerio de Educacin con sede en la ciudad
capital, se le permite determinar exigencias de libros de texto para las
provincias. La segunda estrategia implica delegacin de autoridad ad-
ministrativa a una entidad u organismo adscrito, ajeno a la burocracia
de lnea de la oficina central regular; por ejemplo, empresas pblicas,
corporaciones de propiedad del gobierno o controladas por l, o empre-
sas de propiedad estatal. La tercera forma implica la delegacin de de-
beres y recursos administrativos y fiscales sustantivos a unidades
gubernamentales subnacionales o locales. Estas pueden ser autoridades
provinciales, municipales, de condado, de cabecera municipal, distritales,
subdistritales, de ciudad, o rurales. Finalmente, la cuarta modalidad de
descentralizacin es la transferencia gubernamental de la prestacin de
servicios pblicos, la cual pasa a organizaciones sin nimo de lucro, no
gubernamentales, comunitarias o voluntariados.
Vase el trabajo de C heema y Rondinelli (1983).

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Estas estrategias de descentralizacin no solamente abordan pro-
blemas estructurales, sino que adems mejoran la eficiencia, la efectivi-
dad, la economa y la oportunidad del proceso. Se vio que poder e
influencia emanaban de las instituciones estatales; consecuentemente,
las reformas deban concentrarse en reinventar el gobierno y sus fun-
ciones para difundir y redistribuir el poder que haba en las muchas
oficinas y agencias. La ms favorecida de las estrategias, prescrita por
muchos reformadores asiticos, fue denominada transferencia de po-
der, por cuanto daba mayor control fiscal, legal, regulador y sobre los
recursos a los organismos pblicos que todava eran parte integral de lo
que se consideraba aparato estatal. La transferencia de poder prometa
asimismo mayor participacin comunitaria en el diseo y la implemen-
tacin de polticas de desarrollo (apndice 4.2).
C omo sea, para los aos noventa parece haberse producido en la re-
gin un cambio de paradigma en la participacin ciudadana. La crisis
econmica revel el hecho de que los asiticos vivan en un ambiente
rpidamente cambiante, interconectado e impredeciblemente globalizador
y regionalizador. El acrecentado acceso a educacin y a I nternet ha otor-
gado autonoma a ms gente, al darle las destrezas y el conocimiento
necesarios para elegir su futuro y para asegurar que sus gobiernos cum-
plan sus promesas.
Dominio del sector pblico
Histricamente los pases asiticos, exceptuando unos pocos como
T ailandia, fueron colonias muy valiosas de potencias occidentales. Estas
pusieron en operacin un sistema poltico y econmico centralizado, para
habilitar al gobierno colonial en la direccin y promocin eficiente del
potencial econmico de la colonia asitica. I ncluso despus de la inde-
pendencia, las lites polticas locales argumentaban que lo mejor para el
bien de las nuevas naciones era mantener el sistema administrativo de
estilo colonial. D e carcter clsicamente weberiano, la mano fuerte de la
burocracia gubernamental impregnaba todos los aspectos del proceso
de desarrollo, desde la planeacin hasta la implementacin, desde el
nivel de pueblo rural hasta el nivel nacional. La funcin de desarrollo
nacional de los sectores empresarial y de la sociedad civil era cumplir
con reglas y procedimientos burocrticos estrictos, ideados por las insti-
tuciones gubernamentales para regular el mercado y la esfera pblica.

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N o obstante, las disfunciones de los sistemas politicoeconmicos bu-
rocrticos, dominados por el gobierno, se hicieron obvias a finales de la
dcada de los setenta. Los gobiernos de la regin, que enfrentaban en la
prctica restricciones financieras, de gestin, tcnicas y de recursos que
acompaaban las estructuras y los procesos altamente centralizados, no
siempre eran efectivos al asumir los mltiples papeles necesarios para la
planeacin y la administracin del desarrollo a gran escala. El gobierno
conceba la participacin ciudadana como el cumplimiento ciudadano
de las reglas, las regulaciones y los pronunciamientos puestos en vigen-
cia por los funcionarios gubernamentales como lderes benvolos, ya
fueran elegidos o nombrados.
Ascenso del sector privado
A l citar los logros de polticas pblicas en el Reino U nido y en Estados
U nidos, muchos eruditos y profesionales proponan que las necesidades
de las economas planeadas predominantemente como centralizadas,
de A sia y otras partes del mundo en desarrollo, podan enfrentarse adop-
tando un rgimen ms liberalizado de comercio abierto e inversiones.
Entonces, los aos ochenta vieron un notable cambio en la balanza de
poder de A sia, entre el gobierno y el sector privado.
Se reexamin seriamente y se enfatiz el papel del mercado y de las
corporaciones en el desarrollo nacional. Muchos pases de la regin, es-
pecialmente de A sia Meridional y C entral, se inspiraron en los xitos
relativos de sus vecinos de A sia Oriental que adoptaron polticas pbli-
cas dirigidas por el sector privado. Poco despus de reestructurar sus
gobiernos y reinventar sus polticas econmicas, los resultados del cre-
cimiento del mercado y de la privatizacin se hicieron verdaderamente
evidentes. Fuertes flujos de capital internacional en forma de inversio-
nes de portafolios e inversiones extranjeras directas, adems de asisten-
cia oficial para el desarrollo, volvieron boyante el crecimiento de la regin.
Es interesante ver que no slo la empresa se convirti en el motor
primordial del crecimiento y del desarrollo econmico en la dcada de
1980, sino que adems se hicieron ms comunes los acuerdos de asocia-
cin pblico-privada. Se introdujeron asociaciones pblico-privadas en
programas nacionales y subnacionales (municipales) diversamente con-
figurados del tipo construya-opere-transfiera, y en programas de
cofinanciacin; esto para desarrollar los sectores de infraestructura, trans-

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portes, comunicaciones, turismo e industrial de A sia. Pero estas asocia-
ciones pblico-privadas no siempre fueron fructferas. En algunos ca-
sos, el sector empresarial continu receloso de las intenciones del
gobierno. Es interesante ver que varios gobiernos de la regin estaban
convencidos de entrar por su propia cuenta al sector empresarial a tra-
vs de empresas de su propiedad, ligadas a l o controladas por l.
Crecimiento del sector popular
En el climax de la explosin econmica regional, los grupos que repre-
sentaban a la sociedad civil se convirtieron en socios cruciales del go-
bierno para el desarrollo. Su expansin estuvo impulsada por muchos
factores, incluido el generoso traspaso de recursos financieros y de otros
tipos de organizaciones gubernamentales a no gubernamentales (ON G).
Se estaba canalizando apoyo desde todos los niveles -nacional, regional
e internacional. C on frecuencia, grupos organizados que representaban
segmentos de las ON G, organizaciones comunitarias y voluntariados
privados, se convirtieron en agentes alternativos tiles en la prestacin
de servicios, especialmente de servicios de salud y de extensin agrco-
la. Muchos tambin se convirtieron en fuertes defensores polticos de
intereses de la mujer, ambientales, sociales, de derechos humanos, y del
consumidor. C ansadas del dominio de grandes empresas y de intereses
multinacionales, algunas ON G incluso se concentraron en el empre-
sariado y la financiacin dirigidos a dar asistencia para el crecimiento de
pequeas y medianas empresas, y de cooperativas de crdito de base
comunitaria. En comparacin con sus contrapartes gubernamental y
comercial, los grupos de la sociedad civil ampliaron sus operaciones ms
all del comercio, la inversin, infraestructura, finanzas u otros aspectos
econmicos. ON G, organizaciones comunitarias y voluntariados priva-
dos del Sur, el N oreste y el Sudeste asiticos trabajaron laboriosamente
en asuntos relacionados con la pobreza, asentamientos humanos, equi-
dad, educacin, salud, demografa y medio ambiente, y en muchos otros
campos de inters social (Yamamoto, 1996).
Sociedad civil y desarrollo humano sosteniUe se volvieron expresiones
de moda en la dcada del noventa en A sia. Pese a esta tendencia, algu-
nos gobiernos asiticos asumieron una posicin cautelosa y siguieron
muy de cerca las actividades de desarrollo de los grupos de la sociedad

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civil. Esto fue especialmente relevante para aquellos pases que tenan
ON G sospechosas, a los ojos de las agencias estatales de seguridad inter-
na, de ser frentes radicales que militaban por cambios polticos y sociales
extralegales y desestabilizadores, como en Singapur y Sri Lanka. T ambin
fue as en pases en los que era particularmente dominante el desafo de
asegurar armona racial. C on el objeto de emular la naturaleza ad hoc de
las ON G, la cual pareca darles mayor flexibilidad, sensibilidad y con-
fianza a nivel comunitario, varias instituciones gubernamentales esta-
blecieron organizaciones que funcionaban como ON G. A l mismo tiempo,
muchas empresas sospechaban de las ON G. N o obstante, en el sector
empresarial haba compaas que aprendieron a forjar alianzas con ON G,
como parte de sus estrategias de gobierno corporativo y alcance comu-
nitario.
Estos factores se combinaron para alterar drsticamente el contexto
en el que se idean las polticas pblicas y se producen programas, pro-
yectos y servicios sociales, econmicos y ambientales. En A sia no sola-
mente las preocupaciones pblicas haban adquirido una complejidad
y una interconexin nuevas, sino que adems los mtodos para atender
a esas preocupaciones son necesariamente cambiantes. Las fuentes de
poder y legitimidad para abordar problemas pblicos se fracturan cada
vez ms. Los asiticos ya no viven en una regin en la cual la nacin-
Estado es vista como nico actor legtimo en la toma de decisiones. D e
hecho, los dominios en los que los gobiernos pueden proclamar con cre-
dibilidad que tienen preeminencia arrolladura en trminos de poder, au-
toridad e influencia, estn experimentando un relativo descenso. A s, el
foco de participacin ciudadana ha cambiado del nfasis de las dcadas
del setenta y el ochenta, en desconcentracin, delegacin, transferencia
de poder y descentralizacin, a asociaciones entre grupos que represen-
tan los sectores pblico (gobierno), privado (empresa) y popular (socie-
dad civil), o asociaciones de mltiples grupos de inters. En las subregiones
asiticas del Sudeste, del N oreste, C entral y Meridional, se estn forjando
diversas formas de asociaciones empresa-gobierno-sociedad civil.
Muchos cambios polticos radicales han facilitado estas asociaciones
de mltiples actores en el Sudeste A sitico. El cuadro 4.1 presenta
indicadores econmicos y sociales claves, por pas. En general, en mu-
chas partes de A sia parece haber un movimiento notable, de un arreglo
puramente centrado en el Estado, hacia una estructura con mltiples
centros en la que el poder, la autoridad y la influencia no emanan de

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una nica fuente (como el gobierno, la empresa o grupos de la sociedad
civil), sino de diversos sectores que representan los intereses pblicos,
privados y civiles. Simultneamente hay un cambio ascendente, des-
cendente, hacia afuera y hacia adentro. Es ascendente hacia organiza-
ciones gubernamentales internacionales (como la A sociacin de N aciones
del Sudeste A sitico, A SEA N y C ooperacin Econmica Pacfico-A siti-
ca, A PEC ), corporaciones multinacionales y ON G internacionales; des-
cendente hacia los niveles estatal, provincial, distrital y municipal de
gobierno; hacia afuera, al sector privado; y hacia adentro, a los indivi-
duos y a la sociedad civil.
En una regin en la que los problemas son complejos y el poder
para actuar con respecto a ellos es difuso, el mayor desafo que enfren-
tan las comunidades y los gobiernos asiticos es encontrar una forma de
reunir a todos los que ostentan poder, encontrar un terreno comn y
combinar sus fortalezas y recursos para abordar efectivamente los asun-
tos de preocupacin pblica, a travs de una visin ms amplia de la
participacin ciudadana. Las prximas secciones describen cambios en
algunos de los pases de la regin.
Cuadro 4.1. Indicadores econmicos y sociales claves
en el Sudeste Asitico
Pas
Indonesia
Malasia
Filipinas
Tailandia
Superficie
(Km
2
)
1.904.569
329.758
300.176
514.000
Fuente: Banco Mundial (2000);
Poblacin
(millones)
216
24
76
62
PNUD (2000).
PIB per cepita
(US$)
2.407
7.699
3.725
5.524
ndice
Gini
36,5
48,5
46,2
41,4
Filipinas
En Filipinas, la inspiradora revolucin Poder del Pueblo (1986) y el sur-
gimiento de ON G, la arrolladura aprobacin de la constitucin de 1987,
la promulgacin sin precedentes del C digo de Gobierno Local (1991) y
de la Ley C onstruya-Opere-T ransfiera (1993), y la implementacin de
las directivas en favor del pueblo para el Plan de D esarrollo N acional de

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Filipinas para el Siglo XXI (1998), son eventos importantes que tuvieron
un impacto significativo en la interaccin de grupos representativos del
gobierno, la empresa y la sociedad civil. Estos eventos se produjeron al
cabo de dcadas de impedimento bajo ley marcial y el control fuerte-
mente centralizado del gobierno nacional.
Tailandia
En T ailandia, la histrica aprobacin de la Ley de 1994 sobre Organiza-
cin de la A utoridad de T ambol, la entusiasta aprobacin de la nueva
C onstitucin T ailandesa de 1997, el rpido lanzamiento del Octavo Plan
N acional de D esarrollo Econmico y Social (1997) y la reciente aproba-
cin de la Ley de D escentralizacin N acional (1999), fueron hitos que
elevaron la reparticin del poder entre los sectores pblico, privado y
de la sociedad civil. U n resultado de primer orden de la legislacin men-
cionada, ha sido la acrecentada participacin ciudadana, muy especial-
mente a nivel de subdistrito (tambal). A ntes de estos sucesos mayores,
los opositores polticos tailandeses y filipinos, y grupos de inters pbli-
co, pelearon contra regmenes represivos una prolongada batalla por
mayor democratizacin, reparticin del poder y asociaciones entre los
diversos individuos e instituciones dentro sus sistemas polticos.
Malasia
En Malasia la tendencia general fue un tanto diferente a la de sus con-
trapartes del Sudeste A sitico continental. Si bien en el pasado cierto
nmero de polticas, incluidas Malasia I nc. (1983) y V ision 2020 (1991),
exigan que gobierno, empresa y sociedad civil estuvieran representa-
das, el gobierno y la empresa dominaban la representacin multisectorial.
C lsico ejemplo de eso era la composicin del C onsejo Empresarial de
Malasia. N o obstante, esto no fue as en toda Malasia. En el estado de
Penang, que es la cuna de A LI RA N (publicacin peridica progresista) y
de la A sociacin de C onsumidores de Penang, el gobierno ha apoyado
ms la triparticin social genuina. Otros estados malasios estn exami-
nando seriamente el modelo de Penang. ltimamente parece haber una
nueva tendencia nacional, como lo manifiesta la implementacin de la
Ley de C omunicaciones de 1998, la cual exige la creacin, sin preceden-

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tes, de grupos de discusin que estimulen a representantes de la sociedad
civil malasia a participar activamente, e incluso a actuar como facilita-
dores y como responsables en la determinacin de la agenda.
Indonesia
D espus de Suharto, los lderes indonesios han presionado por mayor
participacin ciudadana en el proceso poltico, incluido el nivel distrital.
Las asambleas locales, que en el pasado no tenan mucho poder, han ga-
nado mayor importancia, especialmente en trminos de abordar preocu-
paciones de nivel regional. El gobierno central obligaba a las provincias a
remitirle la gran mayora de sus ingresos. Sin embargo, recientemente el
Ministerio de Finanzas inici un movimiento para transferir ms del 50%
de los recursos financieros, de una posicin virtual de monopolio del
gobierno nacional a las provincias y los distritos. Entre la legislacin que
ayuda a asegurar mayor transferencia de poder fiscal y administrativo
estn la Ley 22 de 1999, sobre gobierno regional; la Ley 25 de 1999 sobre
equilibrio fiscal, y la Ley 34 de 2000, sobre impuestos y gravmenes re-
gionales.
Asociaciones de mltiples actores
La participacin ciudadana a travs de asociaciones de mltiples acto-
res est fuertemente anclada en la correcta combinacin de actores y
bienes. En las asociaciones de mltiples actores que hemos examinado y
evaluado en A sia, un rango amplio de actores ejerca diversas formas de
influencia y mova recursos para solucionar problemas de desarrollo,
identificados por ellos mismos. N ingn actor nico tenda a ostentar
poder absoluto. En trminos generales, estos actores pueden categori-
zarse de la siguiente manera: el sector pblico (gobierno), el sector pri-
vado (empresas) y el sector popular (sociedad civil). El sector pblico
incluye los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, servicios pblicos,
fuerzas armadas y polica. El sector privado abarca pequeas, medianas
y grandes empresas, corporaciones multinacionales e instituciones fi-
nancieras. La sociedad civil incluye ON G, organizaciones de base co-
munitaria y del pueblo, grupos religiosos y tnicos, grupos femeninos y
juveniles, asociaciones de profesionales y agencias donantes.

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ASOCIACIONES DE MLTIPLES ACTORES EN ASIA
I 99
C uando se forma una asociacin de mltiples actores, cada grupo
aporta a la nueva relacin un conjunto de activos. Estos bienes corres-
ponden a las siguientes categoras (ver cuadro 4.2):
Cuadro 4.2. Actores y activos de la descentralizacin en Asia
Activos
Bienes fsicos:
recursos financie-
ros, tecnolgicos y
materiales.
Bienes
organizativos:
recursos humanos;
capacidad de
manejo; equipo
esencial ;
membresa;
estructuracin,
liderazgo y
entrenamiento.
Bienes polticos:
poder, autoridad,
infl uencia,
articul acin de
intereses y
legitimidad.
Bienes intelectua-
les: saber y
conocimiento
tcnico.
Sector pblico:
Agencias y
corporaciones del
gobierno nacional,
unidades guberna-
mentales provincia-
les, municipales, de
ciudad, distritales,
subdistrital es, de
pueblo y otras
locales.
Asignacin
presupuestaria e
infraestructura.
Vnculos y
coordinacin
formal es vertical es y
horizontales,
estructura
burocrtica, y
creacin de reglas,
procedimientos y
directivas.
Voluntad y apoyo
polticos; autoridad
formal ; acceso al
sistema poltico e
infl uencia y control
poltico y adminis-
trativo interno;
negociacin sagaz y
formul acin de
leyes.
Dominio de las
leyes, las polticas, y
el contexto legal e
institucional;
experticia tcnica
en temas especfi-
cos.
Sector privado:
Pequeas y medianas
empresas; cooperati-
vas y asociaciones
locales empresariales,
comercial es y de
inversin; y cmaras
de comercio.
Inversiones,
donaciones, y
materiales y provisio-
nes.
Destrezas empresaria-
les; constitucin de
redes de trabajo
formal es-informal es;
resultados y manejo
impulsado por las
ganancias;
comercial izacin y
publicidad de
productos basadas en
el desempeo.
Recursos impulsores
para polticas o leyes
relacionadas con la
empresa; contribucio-
nes en campaas, y
poltica monetaria.
Informacin sobre
productos y servicios,
comercio, conoci-
miento especfico de
ventajas comparativas,
procedimientos
operativos y forma de
hacer dinero.
Sector popular:
ONG, organizaciones
de base comunitaria,
voluntariados
privados, institucio-
nes acadmicas y de
investigacin, y
grupos religiosos.
Tecnologa y
movilizacin de
recursos locales.
Constitucin de redes
formal es, estructura
ad hoc, entrenamien-
to comunitario,
mercadeo social, y
comunicaciones.
Cabildeo, defensa y
representacin de
intereses sociales que
afectan a grupos
pobres y marginados
y a comunidades
tnicas.
Sabidura de los
mayores del pueblo;
formas y mtodos
nativos de hacer las
cosas.

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100 I
JOAQUN L. GONZLEZ
(Continuacin Cuadro 4.2)
Activos
Bienes
socioculturales:
sentimientos/
espritu de
confianza; amistad
y disposicin a
colaborar; ideales
o valores
comunitarios.
Sector pblico
Ideales, valores e
ideologa guberna-
mentales; fervor
patritico (respeto
a la bandera, al
pas, al estado de
derecho y a la
constitucin, lo
cual da cohesin
comunitaria); y
lealtad, coopera-
cin, colaboracin,
mentalidad cvica y
sociedad democr-
tica.
Sector privado
Ideales corporativos y
empresariales que
estimulen la responsa-
bilidad ante los
grupos de inters y la
comunidad; y
creencias y prcticas
de transaccin y
orientadas hacia el
cliente.
Sector popular
Relaciones sociales,
redes informales,
lazos de parentesco,
compromiso
emocional, tradicio-
nes, creencias,
costumbres y
prcticas locales que
promueven y
producen actitudes y
comportamientos
comunitarios de
autoayuda y
autodependencia.
A ctivos fsicos (recursos financieros, tcnicos y materiales).
A ctivos organizativos (personal, estructura, liderazgo y capacidad
de manejo, planeacin, implementacin, seguimiento, evaluacin
y entrenamiento).
A ctivos polticos (poder, autoridad, influencia, legitimidad, cabil-
deo y acceso).
A ctivos intelectuales (saber o conocimiento tcnico en ciertos cam-
pos de experticia).
A ctivos socioculturales (confianza, redes de trabajo, lazos socia-
les, amistades, disposicin de colaborar, tradiciones comunitarias
e ideales o valores).
C ada actor o grupo est dotado de una mezcla de cinco tipos de
activos, aunque en la prctica parece que cada uno no puede contribuir
a la asociacin de mltiples grupos de inters, ms que con determina-
das clases de bienes. La mezcla de contribuciones y compromisos vara
dependiendo de la naturaleza del problema, el contexto particular y la
oportunidad y las capacidades de los distintos participantes.
Por ejemplo, tpicamente una institucin gubernamental tendra bie-
nes polticos y organizativos de peso, esto es, control y coordinacin de
polticas o programas que dan estabilidad institucional y que aprontan
la voluntad y la base poltica cruciales. El sector gubernamental es ni-
co, debido a su poder para crear y hacer cumplir las leyes, y exigir im-
puestos. Pero cada caso ilustra que no puede proveer de su propia cuenta

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una solucin efectiva al problema del desarrollo. El gobierno de por s
no puede crear energa social y participacin cvica, pero grupos del sec-
tor de la sociedad civil s pueden hacerlo.
D e manera similar, en muchos casos el sector privado o empresarial
despliega fortalezas en las reas de bienes organizativos y fsicos, es de-
cir en produccin de utilidades, productividad de la fuerza laboral, com-
petitividad del sector privado y crecimiento empresarial. Sin embargo,
el sector empresarial no puede dar legitimidad poltica ni seguridad
institucional, cosas que el sector gubernamental hace mejor. Y el sector
empresarial no puede garantizar equidad social ni racionalidad econmi-
ca. D e hecho, muchas de las experiencias de los estudios de casos mues-
tran que el mercado, si se lo deja marchar por su propia cuenta, tiende a
generar desigualdades econmicas y de ingresos. Excepto en lo que se
refiere a sus obligaciones fiscales (impuestos) con el gobierno y progra-
mas de alcance social caractersticos, las empresas rara vez se unen a la
comunidad para abordar preocupaciones locales de desarrollo. Entonces,
hay necesidad apremiante de que la sociedad civil y el sector guberna-
mental verifiquen y equilibren las operaciones del mercado libre con acti-
vidades reguladoras y programas para reducir las desigualdades.
D e la misma manera, la sociedad civil o sector popular suele contri-
buir significativamente a las asociaciones de mltiples grupos de inte-
rs, mediante bienes socioculturales e intelectuales, es decir, bienes que
aumentan la participacin, promueven la autoayuda e incrementan el
reconocimiento cultural. Estos bienes sirven para enfrentar las desigual-
dades sociales de una manera que sea social y culturalmente aceptable
para la comunidad local. N o obstante, la sociedad civil tiende a ser dbil
cuando se trata de asegurar la estabilidad poltica y la institucionalizacin,
y a menudo carece de autoridad y capacidad administrativa. La socie-
dad civil no tiene autoridad legal, jurdica ni reguladora para exigirle a
la comunidad empresarial ser ms responsable y sensible, funciones que
cumplen mejor las agencias gubernamentales o autoridades cuasi judi-
ciales. Es ms, los grupos de la sociedad civil tienen que aprender del
sector empresarial las destrezas y el conocimiento tcnico empresariales
requeridos para movilizar recursos financieros locales, que son cruciales
para sostener el desarrollo comunitario. Los actores de cualquier sector
que operan independientemente, tpicamente no tienen todos los re-
cursos, la fe y la confianza pblicas que se necesitan, ni el conocimiento
para abordar efectivamente asuntos de inters pblico.

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102| JOAQUN L GONZLEZ III
Experiencias
La red de C anad y el Sudeste A sitico para innovaciones en el ejercicio
del gobierno, C anada-A SEA N Governance I nnovations N etwork
(C A GI N ), ha estudiado y respaldado los arreglos de descentralizacin
emergentes que constituyen asociaciones de mltiples actores. El equi-
po de C A GI N examin las siguientes experiencias de nivel municipal en
Filipinas, Malasia y T ailandia, para documentar la creciente participa-
cin de los ciudadanos y la tendencia hacia la descentralizacin (vase
cuadro 4.3).
Proyecto de manejo de desperdicios slidos en Guimams
El proyecto de manejo de desperdicios slidos implementado en la I sla
Guimaras, una de las provincias ms pobres de Filipinas, reuni los de-
partamentos relevantes de los gobiernos municipal y provincial con gru-
pos de la empresa local y la sociedad civil, para planear e implementar
un enfoque integrado del manejo de los desperdicios slidos. Organiza-
dos en equipos provinciales y municipales de implementacin, los par-
ticipantes en el proyecto han desarrollado e implementado un plan y
una poltica comprensivos para el manejo de desperdicios de la provin-
cia. El proyecto tambin ha encabezado varias nuevas empresas peque-
as, a travs de las cuales los ciudadanos y las empresas no solamente
estn ayudando a mantener limpia la I sla Guimaras, sino generando
ingresos para complementar sus propios medios de vida. El caso de
Guimaras ofrece un modelo til y relevante para comunidades de todo
el mundo, que estn buscando enfoques ms sostenibles y holsticos del
manejo de desperdicios y que ven el potencial de las asociaciones go-
bierno-empresa-ciudadanos.
Movimiento Reverdecedor y Proyecto Ecocaminata de Baguio
La escasez de agua ha sido siempre un problema crnico de Baguio,
ciudad del norte de Filipinas. Este serio problema ambiental se est ali-
viando mediante el Movimiento Reverdecedor de Baguio, una sociedad
de mltiples actores constituida por agencias de los gobiernos nacional
y local, la I glesia C atlica, organizaciones de base comunitaria, grupos

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ASOCIACIONES DE MLTIPLES ACTORES EN ASIA I 105
cvicos, emprendedores y empresas. El proyecto surgi dos aos des-
pus de la Revolucin del Poder Popular de 1986, y sus socios disearon
e implementaron conjuntamente un programa impulsado por la comu-
nidad nativa, denominado Ecocaminata. El programa promueve cami-
natas reguladas y organizadas de grupos escolares al rea de una cuenca
hidrogrfica, para explorar, y para plantar y cuidar las plntulas de r-
boles, bajo la gua de voluntarios y personal silvicultor. A dems de sus
esfuerzos en rehabilitacin de la cuenca hidrogrfica, los miembros del
Movimiento Reverdecedor de Baguio buscan atender a la necesidad de
que los nios ayuden a rehabilitar el medio ambiente que van a heredar
y a manejar en el futuro.
Iniciativa Penang Sostenible
La iniciativa Penang Sostenible fue pionera de un proyecto de indicadores
de base comunitaria, destinados a crear un proceso de planeacin del
desarrollo ms holstico y sostenible, en el estado de Penang, Malasia. El
proyecto incluy cinco mesas redondas sobre diferentes reas del desa-
rrollo sostenible: sostenibilidad ecolgica, justicia social, productividad
econmica, vida cultural y participacin cultural. En las mesas redon-
das, participantes del gobierno, la empresa y la sociedad civil identifica-
ron indicadores de base comunitaria a travs de los cuales ellos pudieran
hacer seguimiento al desarrollo de Penang a lo largo del tiempo. Los
resultados iniciales del seguimiento fueron presentados en un Foro Po-
pular, a travs de una tarjeta de reporte del pueblo y un Reporte del Esta-
do de Penang. El proceso de la iniciativa Penang Sostenible increment la
participacin, la responsabilidad y la transparencia en ese estado, y enca-
bez la creacin de nuevas organizaciones para atender asuntos especfi-
cos, incluidos transporte sostenible, acceso para discapacitados y
conservacin del agua.
Proyecto de gobierno local participativo de la sociedad civil
de tambol
U n nivel de gobierno local tailands que se vio significativamente afec-
tado con la aprobacin de la C onstitucin T ailandesa de 1997 y la
implementacin del Octavo Plan N acional de D esarrollo fue el tambol

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(subdistrito). En el tambol Bangchakreng del centro de T ailandia, los miem-
bros de la comunidad identificaron la preservacin de las almejas de cu-
chilla como elemento crucial de sus medios de vida. Para atender a esta
preocupacin, crearon una asociacin de mltiples actores que formulara
una estrategia ms efectiva para erradicar permanentemente los proble-
mas. Miembros del gobierno, la empresa y la comunidad se aunaron para
proteger en ese tambol la decreciente poblacin de almejas de cuchilla.
Los factores que el equipo investigador encontr que eran decisivos para
sostener la asociacin de mltiples actores fueron la creacin de
facilitadores de proceso, la creacin de agentes de cambio, la utilizacin
de tcnicas efectivas de consulta y la promocin de la cultura cvica.
Asamblea Cvica de Khon Kaen
El Octavo Plan N acional de D esarrollo Econmico y Social de T ailandia
(1997-2001) hace nfasis en el desarrollo centrado en el pueblo y da prio-
ridad a un enfoque de planeacin participativa descentralizada. La Jun-
ta N acional de D esarrollo Econmico y Social, agencia central de
planeacin, design cuatro provincias (en las regiones N oreste, N orte,
Sur, y C entral) para que sirvieran como casos de prueba para el desarro-
llo de la planeacin participativa, mediante la creacin de una asamblea
cvica. D entro de este contexto de poltica de respaldo naci la A samblea
C vica de Khon Kaen. Se trata de una asociacin dispersa de mltiples
actores, dominada por funcionarios de clase media y acadmicos social-
mente comprometidos. La asociacin tiene fronteras abiertas y una iden-
tidad en evolucin.
Barreras para asociaciones exitosas
Pese a la lgica inherente y a la importancia estratgica de formar aso-
ciaciones de mltiples actores, para abordar problemas de inters pbli-
co, existen barreras profundamente arraigadas para hacerlo. Muchos
estudios de caso documentados por agencias para el desarrollo, analistas
polticos e investigadores, ofrecen coloridos ejemplos de barreras y de
las formas en que operan. Los casos muestran que puede haber barreras
en el mbito contextual general, o bien muy cerca de casa, entre los pro-
pios actores de la asociacin.

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Particularmente restrictiva es la inherente falta de confianza entre
socios de diversos grupos de inters. A ctitudes hondamente arraigadas
de culpar al gobierno por su ineficiencia, de criticar a la sociedad civil
por sus intereses estrechos y parcializados, y de ver a la empresa como
interesada nicamente en una lnea de base orientada a sus propias uti-
lidades, no funcionan bien para forjar relaciones fuertes, de apoyo entre
estos grupos. Barreras adicionales a las asociaciones de mltiples acto-
res son los fuertes deseos de poder y de control que acompaan la re-
nuencia a compartir el poder. En muchos casos, despus de aos de estar
a la cabeza, los autores gubernamentales siguen creyendo que la gente
espera que lo hagan. Y estar a la cabeza significa influir en la determina-
cin y la implementacin de la agenda. Finalmente, la comodidad y la
seguridad de mantener el statu quo es otra fuerza significativa contra la
formacin de nuevas asociaciones.
I nicialmente, cambiar relaciones que histricamente se han basado
en papeles adversarios, por relaciones que sean de apoyo, puede ser un
desafo intimidante. Los casos de A sia demuestran que siempre hay ba-
rreras presentes. C rear arreglos innovadores de descentralizacin tam-
bin tiene costos financieros, aunque bien valgan la pena por los
beneficios a largo plazo. C uando los gobiernos municipales toman po-
sesin de las fuentes locales de ingresos, los gobiernos centrales tienen
que arreglrselas con presupuestos reducidos. Los mltiples grupos de
inters parecen funcionar mejor con respecto a unos intereses que a otros,
por ejemplo, con problemas ambientales. A lgunas experiencias ilustran
tambin que la centralizacin todava es decisiva para la sostenibilidad.
Esto es lo que descubrieron los reformadores filipinos, al introducir esa
clase de arreglos de descentralizacin en el sector de atencin mdica,
segn lo ordenado por el C digo de Gobierno Local (1991). La incapaci-
dad de las unidades municipales para mantener los niveles salariales y
de prestaciones de los trabajadores de la salud, condujo a la necesidad de
que el gobierno central retornara el control. Hay que dar cierto margen
para errores, experimentacin y transicin. En todo caso, estas barreras
podran superarse con mayor generacin de ingresos y movilizacin de
recursos por parte de los diversos grupos de inters. El caso de cada pas
da luces sobre las estrategias que puedan usarse para superar las limita-
ciones.

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Conclusin: Lecciones de las experiencias
asiticas de participacin ciudadana
Las lecciones y conclusiones de las experiencias asiticas con asociacio-
nes de mltiples actores, giran en torno a las siguientes preguntas: Qu
hizo que estas asociaciones tuvieran xito? Qu clases de personas par-
ticiparon y qu papeles jugaron? C mo se motiv a los ciudadanos para
sostener su participacin? C mo se combinaron las contribuciones de
los socios para abordar efectivamente intereses sociales o econmicos
de desarrollo?
Defensores, agentes de cambio y miembros del grupo
central
U n patrn comn de algunas de las asociaciones asiticas de mltiples
actores aparentemente ms efectivas, fue la divisin ntida entre tres
clases de actores: defensores, agentes de cambio y miembros del grupo
central. C ada una es esencial para el xito de la asociacin, y cada una
trae consigo fortalezas y contribuciones complementarias.
Defensores
Los defensores son individuos de la comunidad que infunden tanto res-
peto como autoridad. Ellos pueden ofrecer perspectiva, direccin, res-
paldo e inspiracin para legitimar una innovacin de gobierno en un
ambiente en el que los dems consideran riesgosos e incluso peligrosos
los nuevos enfoques de participacin en la toma de decisiones. Los de-
fensores normalmente no se involucran en las actividades cotidianas de
una asociacin de mltiples actores, pero s crean un ambiente en el que
ellas pueden lanzarse y sostenerse satisfactoriamente.
En el caso de Ecocaminata de Baguio, el proyecto tuvo como defen-
sores a dos individuos carismticos que gozaban de credibilidad: el obispo
de la arquidicesis y el alcalde de la ciudad. La gobernadora anterior de
la provincia de Guimaras fue una defensora de la toma participativa de
decisiones: su respaldo a la participacin de la sociedad civil en cuestio-
nes de inters pblico, cre un ambiente que hizo posible el proyecto

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piloto de manejo de desechos de la provincia. El ex presidente de la
universidad de Khon Kaen aun gente y moviliz los recursos para ini-
ciar la A samblea C vica de Khon Kaen y sus actividades asociadas. U n
alto funcionario gubernamental (miembro del C onsejo Ejecutivo del
Estado de Penang) y un lder comunitario de vieja data en Penang, juga-
ron papeles de defensores en el caso de la I niciativa Penang Sostenible.
Agentes de cambio
A todo lo largo del ciclo de vida de una asociacin de mltiples actores
pueden surgir agentes de cambio. Ellos pueden provenir de cualquier
etapa de la vida y de cualquier grupo social. Se identifican fuertemente
con el asunto en el que se concentra una determinada asociacin de
mltiples actores y, a travs de su entusiasmo y compromiso, ayudan a
elevar la conciencia del asunto que se tiene entre manos, ayudan a la
gente a ver los problemas de formas no convencionales, y mueven a
otros a participar en el nuevo mecanismo de gobierno.
En la Ecocaminata de Baguio fueron agentes clave de cambio los
lderes del pueblo, las personas de los medios y los chicos de escuela,
que se asociaron. En la iniciativa Penang Sostenible surgieron agentes
de cambio entre los discapacitados de la comunidad. En Khon Kaen la
esposa del gobernador, quien encabeza el captulo local de la C ruz Roja,
se involucr decisivamente. Es ms, individuos de las comunidades de
los barrios pobres y un funcionario del Banco de T ailandia dirigieron las
actividades para el mejoramiento de Khon Kaen. En otra parte de T ailandia,
representantes del gobierno nacional en el nivel distrital fueron los pri-
meros en respaldar la descentralizacin a nivel de tambal y participar en
un proceso nuevo y ms participativo de toma de decisiones.
Miembros del grupo central
Si los defensores y los agentes de cambio son el corazn y el alma de
estas asociaciones en el Sudeste A sitico, los miembros del grupo cen-
tral son el cerebro, los msculos y los facilitadores. Ellos guan la asocia-
cin punto por punto, asegurando que se mantenga el mpetu; los
asuntos se abordan a medida que surgen, los conflictos se resuelven y
los objetivos se cumplen. Ellos aseguran que se haga el trabajo cotidiano

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110| JOAQUN L. GONZLEZ III
de una asociacin de mltiples actores. Supervisan la formulacin y eje-
cucin de estrategias y planes, aseguran que se haga seguimiento del
progreso, que se aborden los problemas y que se celebren las reuniones.
En pocas palabras, la presencia de un grupo central es esencial para sos-
tener una asociacin hasta que se complete el objetivo que llev a la
formacin de la misma.
En varios de los casos fue evidente que haba grupos centrales fuer-
tes, que se crearon en torno a la confianza mutua y a la afinidad personal.
El Movimiento Reverdecedor de Baguio se sostuvo gracias al entusiasmo
y compromiso de un grupo central de cinco personas provenientes del
sector pblico, el sector privado y la sociedad civil. El trabajo de los equi-
pos de implementacin en el caso de Guimaras fue sostenido por gru-
pos centrales que, entre otras cosas, jugaron un papel clave en mantener
viva la asociacin de mltiples actores durante un difcil perodo de tran-
sicin despus de las elecciones provinciales. En el tambol Bangchakreng,
un facilitador jug un papel crucial ayudando a movilizar a un grupo
central, esencialmente al constituirse en un ltimo recurso del grupo
central durante su formacin.
Hacer trabajo voluntario
El voluntariado comprometido est en el corazn mismo de las asocia-
ciones asiticas de mltiples actores. Los ciudadanos contribuyen con
su tiempo y energa a la asociacin, porque creen en la necesidad de una
accin concertada sobre un determinado asunto pblico. Pero los estu-
dios de caso demuestran que el voluntariado, como cosa puramente prc-
tica, tambin tiene sus lmites. Esto es particularmente cierto en casos en
los que individuos de estratos socioeconmicos bajos tienen un alto gra-
do de participacin (cosa que no sucedi en Penang Sostenible).
En los casos de la A samblea C ivil de Khon Kaen y del proyecto de
manejo de desechos de Guimaras, incentivos tangibles monetarios o de
otro tipo, ya fuera en forma de salarios, donaciones para microproyectos
u oportunidades de participar en recorridos de estudio, demostraron
ser factores significativos para inducir o sostener grupos centrales o re-
des de participacin ms amplias. El proyecto Ecocaminata de Baguio
fue un interesante ejemplo en el sentido contrario. N o se provey nin-
gn incentivo monetario ni tangible para los miembros del grupo cen-
tral ni para los participantes. En palabras de un participante, "el incentivo

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ms grande es ayudar a hacer de Baguio un mejor lugar para sus hijos y
para las generaciones por venir." Es significativo que Baguio se haya
distinguido como el caso que tuvo el impacto ms claro y ms inmediato
en el desarrollo. Los participantes pudieron ver al cabo de un perodo
relativamente corto, que el proyecto estaba haciendo una diferencia. Este
poderoso bien intangible puede haber pesado ms que la necesidad de
bienes tangibles fsicos, monetarios, o de otros tipos.
Desarrollo de una cultura o estilo operativo de apoyo
Las asociaciones exitosas de mltiples grupos de actores tienden a estar
estructuradas y a ser manejadas de manera que atiendan a las necesida-
des humanas bsicas, y a ciertas reglas elementales generales relativas a
la naturaleza humana. D adas las circunstancias particulares de los
innovadores arreglos de gobierno en A sia, aparentemente los partici-
pantes trabajaban ms efectivamente cuando la asociacin operaba de
una manera que generaba confianza y espacios seguros.
Muchas partes de A sia no tenan una tradicin reciente de discurso
libre y abierto en torno a cuestiones de formas alternativas de participa-
cin del poder y toma de decisiones. En sociedades habituadas a consi-
derar a las autoridades polticas como poseedoras de un monopolio firme
en la toma de decisiones sobre asuntos de inters pblico, y donde el
debate est condicionado por el respeto a la jerarqua y a la autoridad
formal, los ciudadanos comunes pueden sentir aprehensin con respec-
to a involucrarse en asociaciones de mltiples grupos de actores.
En tales circunstancias es esencial tener una atmsfera de confian-
za, para estimular la adhesin a una asociacin y la participacin activa
en ella. V arios de los estudios de casos ofrecen ejemplos claros de crea-
cin de confianza. A menudo el ambiente de confianza es el resultado
del hecho de que la asociacin se haya creado con base en redes
preexistentes de relaciones informales, personales y/o profesionales de
vieja data. Evidentemente ese fue el caso en Baguio y Guimaras. U n
factor importante que contribuye a la confianza es tambin la presencia
de un defensor que, en virtud de su reputacin o posicin social, sea
percibido como apoltico y sin ningn inters de engrandecimiento per-
sonal. El papel del obispo en el caso de Baguio, es ejemplo de esto. Por el
contrario, la incertidumbre de los participantes con respecto a las posi-

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bles ambiciones polticas del presidente de la A samblea C vica de Khon
Kaen, min el desarrollo de confianza en esa asociacin.
U n ambiente de confianza es conducente a la creacin de un espa-
cio seguro para el dilogo y el debate entre actores sobre cuestiones de
inters pblico. Si se espera que estas asociaciones funcionen como fo-
ros en los que todos esos grupos puedan contribuir a la resolucin de
problemas de inters pblico, entonces todos tienen que sentir que la
asociacin constituye un foro en el que pueden hablar libremente, desa-
fiando ideas aceptadas e introduciendo nuevas, sin temor de recrimina-
cin y sin violar normas culturales relativas a la confrontacin pblica o
al respeto a los mayores y a las figuras de autoridad. La presencia de un
espacio seguro fue un rasgo clave en muchos de los casos estudiados.
La participacin ciudadana no puede seguir considerndose como
un simple programa de reforma del sector gubernamental para incremen-
tar la participacin comunitaria. D ada la naturaleza multicentralizada del
gobierno que est emergiendo en A sia, ahora la descentralizacin tiene
que considerarse como un proceso dinmico que crea asociaciones de
mltiples actores que abordan preocupaciones pblicas. En todo caso,
la experiencia de cada pas depende de su mezcla de participacin go-
bierno, empresa y sociedad civil.
En pases como Filipinas y T ailandia, donde la sociedad civil es un
sector dinmico, parece que el gobierno se ha hecho a un lado para dar
cabida a una mayor autonoma de los ciudadanos y a un mayor com-
promiso de la empresa. I ndonesia los est siguiendo de cerca, ya que
contina democratizando y nutriendo la participacin ciudadana a tra-
vs de ON G creadas recientemente. Entre tanto, en Malasia el gobierno
todava controla espacios de la sociedad civil y la empresa, aunque el
estado de Penang ha abierto ms espacio para la participacin ciudada-
na en la planeacin e implementacin del desarrollo, a travs de sus
mesas redondas pioneras.

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Apndice 4.1.
El milagro de Asia Oriental y el contexto
para la crisis
I ncluso antes de la publicacin del Banco Mundial en 1993, The East Asean Mmele
(El milagro del este asitico), una gran cantidad de obras giraba en torno al
desempeo milagroso de las economas de A sia Oriental. Escrito por un equipo
lite de economistas, cientficos sociales y expertos en poltica, el estudio patro-
cinado por el Banco Mundial fue respaldado por informacin estadstica de la
Base de D atos Econmicos y Sociales del Banco, probablemente la coleccin
ms completa de datos econmicos y sociales que hay en el mundo. D ebido a su
rigor cualitativo y cuantitativo, The East Asean Miracle fcilmente se convirti en
uno de los libros de recetas sobre desarrollo econmico ms vendidos del Banco
Mundial.
Hace cerca de dos dcadas, a cuatro pases del N oreste A sitico -Japn,
C orea del Sur, T aiwn (C hina) y Hong Kong, C hina- se les unieron cuatro del
Sudeste A sitico -I ndonesia, Malasia, Singapur y T ailandia- en la vitrina de las
8 economas asiticas de alto desempeo (EA A D ) en las publicaciones del Banco
Mundial. Los registros de crecimiento sostenido de las EA A D eran tan especta-
culares que se convirtieron en modelos econmicos a seguir para las regiones
geogrficas en lucha de Europa Oriental, frica Subsahariana y A mrica Lati-
na. El Banco Mundial y quienes lo apoyan argumentaron que una de las princi-
pales razones de que las EA A D fueran tan exitosas era que adoptaban polticas
pblicas que promovan el crecimiento con equidad. Hong Kong, C hina, C orea
del Sur, Singapur y T aiwn (C hina) lograron un crecimiento promedio del pro-
ducto interno bruto per cpita (PI B) de 6,5 y 7,1% en 1965-90. Estos cuatro tigres
de A sia Oriental fueron seguidos por Japn, Malasia, T ailandia y, sorprenden-
temente, I ndonesia, con un crecimiento porcentual de entre 4,1 y 5 en el PI B
per cpita, en el mismo perodo. A lcanzar esta meseta tan alta, es una hazaa
sorprendente. Pero el rcord no acab de romperse all. Las ocho EA A D tam-
bin fueron capaces de reducir significativamente la desigualdad social, segn
la razn promedio de ingresos por hogar, del 20% ms alto, al 20% ms bajo de
la poblacin. Siete pases registraron una razn inferior al 10%. Esto es lo que
hizo milagroso su logro; nunca antes el mundo haba visto un grupo de pases
que se desempeara de manera tan slida.
Responsables de la formulacin de polticas y acadmicos, argumentan que
no hay manera fcil de lograr un desempeo destacado. D e acuerdo con The
East Asean Miracle, las EA A D introdujeron intervenciones de poltica pblica
que enfatizaron lo siguiente: i) un entorno orientado hacia las exportaciones, y

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amable para el mercado (o amable para la empresa); ii) inversiones significati-
vas del sector privado; i) altas tasas de ahorro; iv) mejoras en educacin y en
otros aspectos del capital humano, y v) alta productividad de la mano de obra.
I ncluso antes de que ocurriera la crisis de A sia Oriental, varios acadmicos
-encabezados por los profesores Paul Krugman, del I nstituto de T ecnologa de
Massachusetts; D ani Rodrk, de la U niversidad de C olumbia; Lawrence Lau, de
la universidad de Stanford, y A lwyn Young, de la U niversidad de Boston- ha-
ban estado presentando perspectivas que disentan con la idea general acerca
del milagro asitico oriental. Estos escpticos afirmaban que el crecimiento eco-
nmico no necesariamente elevaba la productividad total de los factores en al-
gunas de las EA A D (por ejemplo, Hong Kong, C hina, Singapur, C orea del Sur, y
T aiwn (C hina). Ellos afirmaban que el milagro asitico no estaba fuertemente
anclado en la verdadera productividad de factores, sino en el uso intensivo de
insumes, como la alta tasa del crecimiento del capital debida a altas tasas de
inversin, y la alta tasa de crecimiento de insumos de fuerza laboral debida a
una incrementada participacin de fuerza laboral en la regin. Krugman predi-
jo, adems, que a largo plazo poda no ser factible sostener el crecimiento eco-
nmico, y que las EA A D deban concentrarse ms en incrementar la
productividad total de los factores en vez de movilizar sencillamente sus recur-
sos a una tasa ms rpida. D e manera que la explosin econmica se apag a
medida que los factores de produccin -fuerza laboral y capital- se redujeron.
Krugman aadi que haba muchas similitudes entre el modelo de crecimiento
impulsado por los insumos, de las EA A D , y el de las naciones de la antigua
U nin Sovitica y el pacto de V arsovia durante su auge econmico en los aos
1950.
D urante el perodo 1985-94, T ailandia fue la economa de ms rpido creci-
miento en el mundo, con un increble 8,2% de crecimiento anual del PI B per
cpita real. Para julio de 1997, la economa del pas se desintegr financieramente.
El gobierno, con el apoyo de los dems bancos centrales de la regin, se las
arregl para apoyar el baht tailands. Sin embargo, con prdidas de divisas es-
timadas en U S$15.000 millones, result inevitable un ajuste en el valor interna-
cional del baht. EL 2 de julio de 1997 las autoridades monetarias de T ailandia
anunciaron que estaban debilitando el cambio del baht al dlar estadouniden-
se. Esto llev a que el baht perdiera el 16% de su valor ese da, y durante las
cuatro semanas siguientes perdi un 11% adicional.
La prdida de confianza en la economa tailandesa llev a una serie de ca-
das en los valores de los pases vecinos. Otras monedas asiticas, como el ringgit
malasio, el peso filipino y la rupia indonesia, se vieron sometidas al mismo ata-
que a medida que portafolios de no residentes se retiraban de inversiones en la
regin. El peso y el ringgit perdieron cerca del 25% del valor que tenan a fina-
les de junio, y la rupia perdi alrededor del 40% de su tasa de cambio a 2 de

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ASOCIACIONES DE MLTIPLES ACTORES EN ASIA I 11 5
julio. I ncluso el dlar de Singapur, normalmente resistente, perdi cerca del 6%
de su valor inicial. El y en japons, el dlar de Hong Kong, C hina, el dlar
taiwans y el won surcoreano no se afectaron.
Finalmente esta ruidosa explosin de la burbuja econmica de A sia Orien-
tal silenci a los profetas de la bonanza de esta regin. C omo resultado, la sbita
cada econmica, social e incluso poltica de varios pases de la regin gener
una coleccin an ms grande de obras que desbancaban el milagro econmico
de A sia Oriental. Estos ataques describan los efectos de la rpida globalizacin
sobre estructuras financieras dbiles y faltas de preparacin, que de hecho lle-
varon a una serie de eventos: crisis bancaria, desplomes en mercados de valores
y devaluaciones radicales de monedas. Otros especialistas regionales agrega-
ron sus teoras sobre saturacin de las inversiones, excesivo endeudamiento
externo, dficit de cuenta corriente, disposicin de prestamistas extranjeros a pres-
tar a agentes domsticos, refinanciacin de deudas mediante endeudamiento
externo, sistemas financieros mal supervisados y regulados, y el ingreso de C hi-
na, I ndia y otros productores de bajo costo a los mercados de exportaciones inter-
nacionales, causando con eso que los pases perdieran su ventaja competitiva.
Apndice 4.2.
Por qu deberan los pases descentralizar funciones
del gobierno central?
1. La descentralizacin puede ser un medio para superar la severa limitacin de
la planeacin nacional controlada centralmente, delegando mayor autoridad para
planeacin y manejo del desarrollo, a funcionarios que trabajen en el cam-
po, ms cerca de los problemas.
2. La descentralizacin puede evitar las enormes cantidades de papeleos y procedi-
mientos altamente estructurados, caractersticos de la planeacin y el manejo
de las naciones en desarrollo, en parte como resultado de la excesiva con-
centracin de poder, autoridad y recursos en el centro del gobierno, en la
capital nacional.
3. Descentralizando funciones y reasignando funcionarios del gobierno central a ni-
veles locales, puede incrementarse el conocimiento de estos funcionarios as
como su sensibilidad a los problemas y necesidades locales.
4. La descentralizacin tambin puede permitir un mejor alcance poltico y ad-
ministrativo de las polticas del gobierno nacional en reas remotas, donde
los planes del gobierno central suelen ser desconocidos e ignorados por la
gente del campo o minados por las lites locales, y donde el apoyo a los
planes nacionales de desarrollo suele ser dbil.

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1161 JOAQUN L GONZLEZ
5. La descentralizacin podra permitir una mayor representacin de diversos
grupos polticos, religiosos, tnicos y tribales en la toma de decisiones sobre el desa-
rrollo, que puedan conducir a mayor equidad en la distribucin de recursos
del gobierno.
6. La descentralizacin podra llevar al desarrollo de mayor capacidad adminis-
trativa entre los gobiernos locales y las instituciones privadas de las regio-
nes y provincias, expandiendo as sus capacidades para asumir funciones
que habitualmente los ministerios centrales no desempean bien.
7. La eficiencia del gobierno central podra incrementarse mediante la descentrali-
zacin, al descargar a los altos funcionarios de tareas de rutina, que personal
de campo o funcionarios locales podran desempear ms efectivamente.
8. La descentralizacin podra proporcionar una estructura a travs de la cual
podran coordinarse ms efectivamente las actividades de diversos ministerios y
agencias del gobierno central involucrados en el desarrollo.
9. Se necesita una estructura gubernamental descentralizada para instituciona-
lizar la participacin de los ciudadanos en la planeacin y el manejo del desa-
rrollo.
10. A l crear medios alternativos para la toma de decisiones, la descentralizacin po-
dra contrarrestar la influencia o el control que ejercen sobre las actividades
de desarrollo, intrincadas lites locales que a menudo no simpatizan con
las polticas nacionales de desarrollo y que son insensibles a las necesida-
des de los grupos ms pobres de las comunidades rurales.
11. La descentralizacin puede conducir a una administracin ms flexible,
innovadora y creativa.
12. La descentralizacin de la planeacin y el manejo del desarrollo permite
que los lderes locales ubiquen ms efectivamente dentro de las comunidades los
servicios y las instalaciones; que integren a las economas regionales reas
aisladas o retrasadas, y que hagan seguimiento y evalen la implementacin
de los proyectos de desarrollo ms eficientemente de lo que pueden hacer-
lo las agencias centrales de planeacin.
13. La descentralizacin puede incrementar la estabilidad poltica y la unidad nacio-
nal, habilitando a grupos de las diferentes secciones del pas para participar
ms directamente en la toma de decisiones sobre el desarrollo, incremen-
tando de ese modo su inters en mantener el sistema poltico.
14. La descentralizacin puede incrementar, a menor costo, la oferta de bienes
y servicios pblicos y la eficiencia en la prestacin de los mismos, reducien-
do los efectos antieconmicos de escala inherentes a la sobreconcentracin
de la toma de decisiones, en la capital nacional.
Fuente: C heema y Rondinelli (1983).

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ASOCIACIONES DE MLTIPLES ACTORES EN ASIA 1117
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CAPTULO 5
Y GOBIERNO LOCAL
EN AMRICA LATINA
Isabel Licha
ste captulo analiza la administracin pblica a nivel municipal,
y la descentralizacin fiscal como una condicin para la soste-
nibilidad de la accin gubernamental a nivel subnacional. D is-
cute el desarrollo local y el proceso a travs del cual individuos, institucio-
nes y redes formulan prcticas ptimas en polticas de desarrollo social,
y en la prestacin de servicios sociales. En A mrica Latina es particular-
mente a este nivel de gobierno donde son ms evidentes los procesos de
fortalecimiento de la democracia participativa, tanto a travs del diseo
e implementacin de polticas de desarrollo social, como en la construc-
cin de la esfera pblica.
El captulo explora prcticas participativas de gobierno local, que
han surgido ltimamente en el marco de la descentralizacin en A mrica
Latina. D e esa manera, complementa la contribucin de N ohra Rey sobre
descentralizacin fiscal (captulo 1). El desafo principal que enfrentan
los gobiernos locales es el de promover procesos participativos de ges-
tin pblica que ayuden a fortalecer el gobierno local mediante polticas
de desarrollo eficientes, justas, sostenibles y democrticas, en el marco
de las nuevas reglas para el manejo fiscal.
Nuevas perspectivas institucionales
sobre desarrollo local
D urante la dcada de los noventa, las agencias de desarrollo internacio-
nal viraron radicalmente en sus estrategias, hacia el fortalecimiento de
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120I ISABEL LICHA
los gobiernos locales. A l hacerlo, respondan al surgimiento de movi-
mientos sociopolticos para la reforma y la democratizacin del Estado
en A mrica Latina, y ayudaron a propulsar la descentralizacin y la par-
ticipacin ciudadana en la toma de decisiones gubernamentales.
Las agencias internacionales han avanzado significativamente en el
desarrollo de enfoques participativos para el diseo y la implementacin
de polticas, programas y proyectos a nivel del gobierno local. Ellas han
dejado atrs el nfasis en aspectos relacionados con la financiacin del
desarrollo como condicin para la sostenibilidad de los gobiernos loca-
les. Esto demuestra su reconocimiento de la dimensin poltica que tie-
nen las capacidades e instituciones gubernamentales locales. El aspecto
fiscal se absorbe en la importancia que se da en lo sucesivo al propio
ejercicio de la autoridad.
La nueva perspectiva institucional se basa principalmente en la par-
ticipacin ciudadana en la gestin local, dependiendo de cmo la defina
cada agencia. N o obstante, todas las agencias convergen en la impor-
tancia de construir la democracia local. Los gobiernos de este nivel tie-
nen dos tareas principales: construir redes de actores y crear instituciones
locales. Las prioridades de desarrollo del gobierno local son primordial-
mente estrategias y polticas destinadas a fortalecer los procesos polti-
cos participativos, los cuales se consideran absolutamente necesarios para
tener un gobierno local democrtico. D e ah que las innovaciones en
polticas, programas y proyectos de desarrollo local abarquen aspectos
tcnicos y polticos del manejo gubernamental, y que en grado signifi-
cativo se estn institucionalizando mecanismos de participacin comu-
nitaria al nivel local.
En el nuevo dominio institucional estn surgiendo nuevos actores y
lderes con responsabilidad ante la comunidad misma. T ambin nuevos
tipos de asociacin entre los sectores pblico y privado y, lo ms impor-
tante, la comunidad est experimentando nuevas formas de participa-
cin en la gestin gubernamental.
Poner sobre la mesa el tema de la democracia participativa ha ayu-
dado a propiciar que los funcionarios locales definan objetivos y niveles
de actividad en las reas principales de prestacin de servicios. Para ob-
tener y mantener la participacin y la cooperacin de la comunidad, los
gobiernos locales se han visto cada vez ms presionados a demostrar su
capacidad para acometer y manejar problemas municipales claves. I gual-
mente, se han elevado los mecanismos de control sobre las tareas de

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GOBIERNO LOCAL EN AMRICA LATINA | 121
estos funcionarios y, mediante la eleccin de las autoridades guberna-
mentales locales, la comunidad ha incrementado la presin sobre las
autoridades locales para que cumplan las promesas y las propuestas por
las cuales fueron elegidas.
Otro aspecto significativo de este proceso es que los gobiernos por s
solos no pueden garantizar un ejercicio democrtico de gestin en sus
respectivas reas, porque eso es una tarea intergubernamental e
interorganizativa. La autonoma y sostenibilidad de los gobiernos loca-
les descansan en un marco de relaciones interdependientes: el entreteji-
do de municipalidades con asociaciones comunitarias y movimientos
sociales, ON G, organizaciones del sector privado y asociaciones muni-
cipales. En particular, las asociaciones de alcaldes han tenido xito en
descentralizar el poder, al defender la autonoma local y hacer a los al-
caldes ms independientes de las polticas partidistas nacionales.
1
Gobierno local y gerencia social
La participacin ciudadana es considerada como el elemento primario
de innovacin en los gobiernos locales. D esde finales de los aos 80, la
regin ha estado debatiendo este tema. El debate ha producido una com-
prensin ms completa del proceso, la lgica y las instituciones que han
ayudado a alcanzar mejores niveles de equidad y que han conducido a
la construccin de lo que el I nstituto I nteramericano para el D esarrollo
Social (I N D ES) ha llamado gerencia social participativa.
La gerencia social busca fomentar procesos a travs de los cuales la
participacin ciudadana logre tener un impacto en la democratizacin
del proceso de formacin de las polticas sociales. En ese sentido, la ge-
rencia social participativa es una prctica innovadora que fortalece los
siguientes procesos y objetivos:
Establece reglas e instituciones para la participacin y el control
ciudadano.
C rea condiciones por las cuales los ciudadanos pueden construir
la esfera pblica, proceso que tiene lugar a travs de la cultura y
1
Reunin del Grupo de C onsulta para la Reconstruccin y T ransformacin de A m-
rica C entral y el C aribe (1998).

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122 | ISABEL LICHA
la prctica de deliberacin, la cual es un proceso que promueve
capacidades individuales y grupales de elaboracin, consulta,
debate y anlisis cuidadoso de las consecuencias de distintas op-
ciones, y consideracin de los puntos de vista establecidos.
Promueve la deliberacin y toma de decisiones que habilitan a los
ciudadanos para influir en las polticas pblicas.
C rea un sentido de compromiso comunitario y social que est au-
sente en el sistema tradicional (tecnocrtico) de diseo e imple-
mentacin de las polticas, a travs del involucramiento de los
ciudadanos en el proceso de toma de decisiones gubernamentales.
Por todas estas razones, adems de contribuir al autodesarrollo, la
gerencia social participativa forma a los ciudadanos fomentando su par-
ticipacin en las decisiones que afectan su vida. En pocas palabras, la
participacin ciudadana ayuda a construir democrticamente el espa-
cio pblico sobre las bases del compromiso cvico, la igualdad social, la
solidaridad, la confianza, la tolerancia, y el respeto por la diversidad y la
diferencia (Rimmerman,1997). La participacin ciudadana en el ejerci-
cio del gobierno local incrementa la democracia y la igualdad social, al
crear canales y mecanismos inscritos en el nuevo marco poltico e
institucional de la democracia participativa. El enfoque participativo exi-
ge nuevos dominios, actores, instituciones y mecanismos que puedan ge-
nerar consenso y articular la accin colectiva en un contexto democrtico.
Innovacin institucional en Amrica Latina
La identificacin de un conjunto de prcticas ptimas de gestin
participativa de la poltica de desarrollo a nivel local, supone que tales
prcticas cumplirn un conjunto especfico de requerimientos. Eso sig-
nifica que tendrn que vincular manejo financiero con eficiencia, trans-
parencia y responsabilidad. Entre los criterios adicionales para la
distribucin y manejo de los recursos fiscales estn la justicia, la
sostenibilidad, la participacin, y el desarrollo de la ciudadana.
D urante la dcada del ochenta, el tema de la participacin ciudada-
na adquiri ms prominencia en las agendas polticas de los pases de la
regin. Los movimientos sociales urbanos y algunos partidos polticos
contribuyeron a este tema, exigiendo democratizacin y modernizacin

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del Estado. En casi todos los pases, la accin de los movimientos socia-
les tuvo como resultado reformas constitucionales que establecieron el
marco para la descentralizacin y la participacin ciudadana. Entonces
se ensanch y fortaleci el alcance de las polticas gubernamentales a
los niveles territorial y municipal, estimulndose con eso, el desarrollo
de nuevas formas de participacin ciudadana.
D esde la creacin de este nuevo ambiente se han incrementado sus-
tancialmente las experiencias de innovacin institucional en A mrica
Latina. Movimientos cvicos que presionaron por nuevas constitucio-
nes, lo hicieron tambin por reformas basadas en la descentralizacin
territorial y la democracia participativa. Ellos buscaban lograr un mayor
nivel de participacin ciudadana en el desarrollo local y nacional, y con-
solidar la democratizacin. El principal enfoque consisti en redisear
el gobierno a fin de hacerlo ms democrtico y ms competente, es de-
cir, ms comprometido con la ley y la justicia, ms descentralizado y
ms capaz de lograr desarrollo con equidad. D e ah que las reformas
apuntaron a cambiar el sistema poltico-electoral y presionaron por la
descentralizacin poltica, administrativa y financiera.
Sobre esta base, la "municipalizacin" se ha convertido en la piedra
angular de la descentralizacin. La municipalidad es la institucin ms
estrechamente conectada con los ciudadanos y la estructura fundamen-
tal para organizar los servicios gubernamentales. El propsito primor-
dial de las reformas a ms largo plazo es fortalecer la cultura democrtica,
institucionalizando los procesos de participacin a diversos niveles de
gobierno.
Los gobiernos locales se han fortalecido a travs de procesos de par-
ticipacin ciudadana en muchos pases de la regin. N o obstante, hay
que sealar que la participacin ciudadana en polticas municipales ha
tropezado con obstculos de primer orden, lo que explica por qu la
participacin comunitaria no ha profundizado la democracia tanto como
era de esperarse. Quiz la razn principal para ello radique en el hecho
de que los municipios, en su mayora pobres, no tengan los recursos ni
las capacidades necesarios para llevar a cabo sus iniciativas.
D os ejemplos de institucionalizacin de la participacin ciudadana
en la administracin pblica son: la Ley de participacin popular en
Bolivia y los consejos de asistencia social en Brasil.

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124 | ISABEL LICHA
Ley boliviana de participacin popular
La Ley boliviana de participacin popular entr en vigencia en 1994,
como parte de un proceso de reforma gubernamental. El pas ha hecho
grandes cambios en los cimientos y la concepcin del gobierno, particu-
larmente en el enfoque y las prcticas de administracin municipal en el
ejercicio de la democracia local, la distribucin de los recursos fiscales y
la redistribucin del poder entre actores locales (Ministerio de D esarro-
llo Humano, 1996). C omo complemento a ella, est la Ley sobre descen-
tralizacin A dministrativa (1996). Estas conjuntamente constituyen las
principales fuerzas del proceso de reforma y modernizacin del Estado
Boliviano. A mbas leyes se proponen fortalecer los gobiernos locales, fo-
mentando el cambio en la prestacin de servicios pblicos en concor-
dancia con una nueva lgica basada en el territorio. Las reformas han
habilitado a las poblaciones nativa y rural, que estaban econmica, pol-
tica y socialmente marginadas, para ganar reconocimiento legal y esta-
blecer mejores relaciones con las instituciones del Estado.
Las principales reformas institucionales demuestran un esfuerzo por
fortalecer los gobiernos locales. Se han centrado en establecer eleccio-
nes para alcaldes y concejos municipales, incrementar los recursos mu-
nicipales, fortalecer la autonoma municipal, permitir a los gobiernos
locales recaudar sus propios ingresos, e institucionalizar la participacin
de las organizaciones comunitarias en la toma de decisiones guberna-
mentales. Los instrumentos principales de la Ley de participacin po-
pular son los siguientes:
El 20% de los ingresos del gobierno central por impuestos se dis-
tribuye entre los gobiernos municipales.
D onde hay gobiernos indgenas, los gobiernos municipales han
creado distritos municipales nativos, para los cuales han nombra-
do alcaldes asistentes. En consecuencia, de las 311 municipalida-
des existentes, 200 han elegido a 400 representantes indgenas para
los concejos municipales.
La nueva ley otorga carcter legal a alrededor de 19.000 organiza-
ciones territoriales de las bases, que abarcan ms de 12.000 orga-
nizaciones rurales, indgenas y campesinas, y ms de 5.000 juntas
vecinales.

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GOBIERNO LOCAL EN AMRICA LATINA I 125
Los C omits de V igilancia representan los intereses de las organi-
zaciones rurales y urbanas en la definicin y realizacin de accio-
nes de desarrollo. Son los llamados a examinar las acciones del
gobierno local en la prestacin de servicios y en la creacin de
infraestructura local, y a participar en ejercicios de planeacin del
desarrollo municipal. Los comits de vigilancia estn facultados
para hacer seguimiento de los fondos distribuidos a los gobiernos
municipales para la participacin ciudadana.
La planeacin participativa es un instrumento para la discusin y
el logro de acuerdos y cooperacin entre el gobierno municipal y
la sociedad civil.
La ley de participacin ha mejorado tanto a los gobiernos locales
como a las organizaciones ciudadanas a nivel comunitario, y ha fomen-
tado nuevas relaciones entre Estado y sociedad. C omo sea, el balance de
este proceso en Bolivia revela no solamente los logros ms importantes
sino tambin los principales problemas y desafos de la participacin
(T hevoz, 1998).
Logros
La ley buscaba hacer que la implementacin tuviera lugar uniforme y
simultneamente en todo el pas. Se tomaron medidas administrativas
para determinar los gobiernos municipales, y se reorganiz la divisin
territorial administrativa con la participacin de las comunidades loca-
les. El gobierno dio prioridad a inversiones en reas rurales e increment
las inversiones que eran controladas a los niveles regional y municipal.
Las organizaciones ciudadanas usaron de manera extensiva las provi-
siones estipuladas por la ley.
Problemas y desafos
Los municipios y comunidades no han respondido uniformemente. El
anlisis de los efectos de esta ley a los niveles municipales urbano y ru-
ral, revela que el comportamiento ha variado en torno a un conjunto de
factores interrelacionados, concretamente los siguientes:

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126 I ISABEL LICHA
La efectividad de la ley depende de los actores municipales. La
participacin ciudadana se establece dentro de dinmicas locales
preexistentes que se caracterizan por relaciones potencialmente
conflictivas o cooperativas entre los actores, y estas relaciones afec-
tan la calidad de las decisiones que se toman.
La capacidad municipal para atender a conflictos es crucial para
sacar provecho de la ley. A ll donde la dinmica es predominan-
temente conflictiva tienden a empeorar las relaciones. Las rela-
ciones caracterizadas por la dinmica de un esfuerzo hasta lograr
acuerdo, tienden a fomentar la capacidad creativa de los actores
para generar respuestas por consenso a los problemas.
La participacin ciudadana exige niveles significativos de movili-
zacin y organizacin de las comunidades, a fin de demandar que
se aplique la ley y que se cumplan los compromisos de los gobier-
nos locales con la poblacin.
La institucionalizacin de la participacin ciudadana enfrenta los
siguientes problemas y desafos:
En la medida en que el proceso est destinado a transformar las
relaciones entre gobiernos y comunidades locales, exige reglas y
condiciones que favorezcan el logro de acuerdo entre los actores.
El xito implica desarrollar un proceso sociocultural y sociopoltico
que transforme la cultura autoritaria prevaleciente en una cultu-
ra democrtica, expandiendo los beneficios y las prcticas ejem-
plares de participacin, y los avances logrados con el desarrollo
de procesos deliberativos en la toma de decisiones pblicas.
Consejos de Asistencia Social de Brasil
En los ochenta, Brasil y muchos otros pases de la regin crearon nuevos
espacios pblicos para fortalecer las relaciones democrticas entre Esta-
do y sociedad. Estos cambios arraigaron firmemente en la dcada del
noventa, como un apndice de las luchas por la democratizacin y de la
crisis social que se profundiz durante ese perodo (Raichelis, 1998). Brasil
estimul la participacin ciudadana transfiriendo poder del gobierno a
la sociedad civil organizada, mediante el establecimiento de consejos.
Los consejos eran el diseo experimental de un nuevo arreglo

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GOBIERNO LOCAL EN AMERICA LATINA | 127
institucional para incrementar la transparencia; producir informacin
confiable y pblicamente disponible para guiar las deliberaciones del
gobierno sobre problemas y polticas; establecer mayor control social
sobre las decisiones gubernamentales; democratizar las decisiones gu-
bernamentales, y desarrollar una cultura del dominio pblico basada en
la participacin social y poltica abierta.
En Brasil, a medida que empeoraban las condiciones sociales y que
se cuestionaba cada vez ms el carcter autoritario del Estado, se inten-
sific la lucha de los ciudadanos por democratizar Estado y sociedad y
esa lucha se reflej en un debate acalorado sobre polticas sociales. El
resultado fue una nueva C onstitucin en 1988, la cual defini las reglas
que habran de guiar las relaciones entre Estado y sociedad para crear
un nuevo marco institucional democrtico. La C onstitucin estableci
consejos para conceptualizar polticas sociales, siendo considerados como
una de las principales innovaciones democrticas en este terreno.
Los consejos operan a tres niveles de gobierno, lo que permite la
participacin activa de la sociedad civil organizada en las decisiones guber-
namentales y el ejercicio de control social sobre las acciones guberna-
mentales. Manejan polticas en las reas de salud, asistencia social y
derechos de la infancia y la juventud. Estn constituidos por igual nme-
ro de representantes de la sociedad civil y del gobierno, y su funcin prin-
cipal es deliberar sobre las polticas de cada sector y hacer el seguimiento
de su ejecucin. Y es precisamente esta funcin deliberativa la que de-
muestra su influencia en la democratizacin de las polticas sociales: los
consejos transforman las prcticas estatales tradicionales basadas en au-
toritarismo, patronato y apropiacin personal de bienes pblicos.
Los aspectos ms importantes de los consejos como estructuras para
la participacin ciudadana en la poltica social son los siguientes:
Establecen nuevas relaciones entre ciudadanos y Estado.
C onstituyen espacios de participacin que influyen en la toma de
decisiones gubernamentales.
Generan cambios en el gobierno y la comunidad.
Fortalecen una esfera pblica ms democrtica.
Promueven una actuacin colectiva de muchos actores sociales,
primordialmente en el mbito municipal.
Fortalecen y amplan el poder local.

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128 I ISABEL LICHA
La experiencia de los consejos ha desatado un proceso general de
movilizacin social que involucra a movimientos ciudadanos, asociacio-
nes comunitarias, ON G, organizaciones empresariales y grupos de bien-
estar y filantrpicos, creando de esa forma un nuevo espacio para el
debate y la interconexin en torno a polticas y programas sociales.
El desarrollo de los consejos ha acarreado desafos de primer orden
para los ciudadanos y el gobierno. En primer lugar, el gobierno tiene
que abrirse a la participacin cambiando su cultura organizativa y su
prctica institucional. U n segundo desafo est en la necesidad de arti-
cular las demandas e intereses de la sociedad civil, generando redes y
estimulando foros y debates pblicos. U n tercer desafo tiene que ver
con el hecho de que la creciente participacin ciudadana en decisiones
polticas hace necesario tener un conjunto de capacidades (analticas y
de formulacin de propuestas) y desarrollarlas constantemente, as como
tambin demanda actitudes ticas y valores que estn en consonancia
con el proceso de determinar y manejar polticas pblicas. Finalmente,
los consejos deben responder ante la sociedad y por tanto tienen que
abrirse y promover el debate general.
Conclusiones preliminares
En el nuevo contexto de descentralizacin, los gobiernos tienen cada
vez ms la enorme responsabilidad de contribuir significativamente a
forjar sociedades equitativas y democrticas. Para desarrollarse y arrai-
garse firmemente, los gobiernos locales tienen que generar conocimien-
to, destrezas y capacidades nuevos, en las siguientes reas:
Gestin de procesos para lograr acuerdos, manejar conflictos y
alcanzar consenso.
I ncentivos y desarrollo de organizaciones comunitarias.
C ambio cultural y aprendizaje a nivel organizativo.
Gestin de redes de actores gubernamentales y sociales.
D esarrollo y coordinacin de relaciones con la comunidad.
D esarrollo y coordinacin de espacios participativos: asambleas,
foros y talleres.
Herramientas de planeacin estratgica.
Herramientas para el manejo y la evaluacin participativa de pro-
gramas y proyectos.

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La gestin participativa de polticas, programas y proyectos sociales
a nivel local es un proceso lleno de complejidades, incertidumbre y con-
flictos. Pero es una ruta imprescindible para poder lograr equidad y ca-
lidad en el desarrollo de democracias locales.
Referencias
Banco Mundial. 1993. The East Asan Mirade. N ueva York: Oxford U niversity
Press.
Grupo de consulta para la reconstruccin y transformacin de A mrica C en-
tral y el C aribe. 1998. Muncipalities in the Reconstruction and
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Ministerio de D esarrollo Humano. 1996. Aprendiendo de la participacin popu-
lar. La Paz, Bolivia: Secretara N acional de Participacin Popular.
Raichelis, Raquel. 1998. Esfera Pblica e Conselhos de Assistencia Social. Caminhos
de construgo democrtica. Sao Paulo, Brasil: C ortez Editora.
Rimmerman, C raig. 1997. The New Citizenship. Boulder, C O.: Westview Press.
T hvoz, Laurent. 1998. "La importancia de los actores municipales en la
implementacin de la ley de participacin popular en Bolivia." D ocu-
mento presentado ante el Seminario de A lta Gerencia para Gobernaciones
y A lcaldas. FON V I S/I N D ES, C aracas.

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PARTE II
EN ASIA

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CAPITULO 6
EN PENANG, MALASIA
Tan Pek Leng
a democracia participativa no es parte del orden natural de las
cosas en Malasia, y tampoco hay all evidencias de descentraliza-
cin fiscal en ninguna parte. N o obstante, en localidades aisla-
das se est experimentando con la participacin ciudadana, en el ejerci-
cio del gobierno municipal. A este respecto, Penang puede considerarse
como uno de los pioneros en Malasia, pero el proceso est en su infancia
y el progreso ha sido intermitente en comparacin con las prcticas p-
timas globales.
Sin embargo, hay lecciones que aprender de las fallas, y un pequeo
comienzo es mejor que nada. Penang se embarc en esta trayectoria de
participacin ciudadana con la I niciativa Penang Sostenible (I PS), la cual
buscaba comprometerse en una asociacin de tres sectores para la iden-
tificacin y el seguimiento de indicadores comunitarios de desarrollo
sostenible. Mediante una serie de discusiones en mesa redonda, repre-
sentantes de los sectores pblico, privado y comunitario identificaron y
priorizaron problemas candentes que necesitaban urgente resolucin.
Las mesas redondas generaron muchsima energa y entusiasmo por
haber sido la primera vez que se reuna una cantidad tan grande de
grupos comunitarios con funcionarios pblicos, representantes polti-
cos y delegados del sector privado, para abordar ampliamente las ame-
nazas a la sostenibilidad de Penang.
Entre los resultados tangibles de la I PS estn un conjunto acordado
de cuarenta indicadores de desarrollo sostenible para Penang, un infor-
me del pueblo de Penang que documenta estos indicadores, un modelo de
proceso consultivo que ya ha sido replicado, y tres nuevos grupos de
defensa. Pero no son menos importantes los resultados ms elusivos e
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134 I TAN PEK LENG
intangibles, como la acrecentada aceptacin de la consulta y la asocia-
cin, la creacin de una relacin entre grupos comunitarios y el sector
pblico, y la mayor popularidad de los conceptos de sostenibilidad y
buen gobierno.
Estos resultados intangibles han generado cierta cantidad de nue-
vas iniciativas y procesos, entre los que se cuentan la I niciativa de Penang
como ciudad acogedora (People Friendly of Penang I niciative), el Foro
C onsultivo del Gobierno Local de Penang, y la introduccin de dilogos
previos al presupuesto por parte de dos concejos municipales de ese
Estado. Estas iniciativas fueron motivadas por buenas intenciones, pero
la implementacin efectiva nunca se logra con la misma facilidad. Los
obstculos han minimizado los esfuerzos y en ocasiones el oficialismo
burocrtico ha apagado los espritus, pero los comprometidos continan
en la lucha y los ciudadanos continan ideando vas de participacin.
La expedicin de Penang hacia la democracia participativa apenas
est comenzando. Ha habido hitos, pero tambin desviaciones y reve-
ses. Sin embargo, todo parece indicar que hay suficientes ciudadanos
preparados para emprender la ruta menos recorrida y que har una di-
ferencia.
Pequeos pasos
A lgunos podran argumentar que en Malasia se ha estado produciendo
una mayor centralizacin del poder en los mbitos tanto poltico como
fiscal. El pas es un Estado federal con tres estratos gubernamentales:
central (gobierno federal), estatal y local. Hay 13 estados y 144 autorida-
des locales, de las cuales 7 son concejos de ciudad, 33 concejos munici-
pales y 104 concejos distritales. nicamente los gobiernos federal y estatal
son elegidos; las elecciones de los concejos locales fueron abolidas en los
aos setenta. Pese a la agitacin peridica en pro del restablecimiento
de las elecciones locales, el gobierno federal no ha contemplado esta
opcin. La misma coalicin de partidos polticos ha gobernado el pas
desde su independencia en 1957, con una mayora de dos tercios que le
permite enmendar la constitucin a voluntad. D e ah que si bien es una
democracia representativa, en la prctica, la oposicin tiene poco espa-
cio para maniobrar. El primer ministro actual ha estado a la cabeza del
gobierno durante los ltimos 21 aos, y su consolidacin de poder a

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PENANG, MALASIA I 135
pesar de repetidos desafos ha significado la continua disminucin del
espacio para la disensin.
El control central de la planeacin y las asignaciones fiscales tambin
sigue siendo fuerte. El gobierno federal tiene jurisdiccin sobre todas las
esferas, excepto sobre los recursos de tierra y agua. Por tanto, casi todos
los impuestos recaudados van al gobierno federal. Los gobiernos estata-
les recaudan nicamente impuestos sobre la tierra (excluida la renta) y
tarifas del agua. El gobierno federal asigna a cada estado una subvencin
per cepita, y cada estado puede solicitar ante el gobierno federal presu-
puesto para programas de desarrollo. Los concejos municipales obtienen
sus ingresos del impuesto predial (avalo), el impuesto de recreacin, la
concesin de licencias, y tarifas de parqueo. T ambin tienen derecho a
presupuestos para el desarrollo, del gobierno federal. C omo muestra del
control presupuestario centralizado de los gastos para el desarrollo en
Penang, entre 1996 y 2000, el 75% del presupuesto provino de asignacio-
nes federales, el 13% de fondos estatales y el 12% de fondos locales.
Malasia est experimentando procesos de participacin ciudadana
en localidades aisladas. El gobierno est patrocinando cierto nmero de
iniciativas conjuntamente con organizaciones internacionales; por ejem-
plo, los proyectos piloto C iudades Saludables y A genda Local 21 (A L21).
En estos casos el proceso de consulta se ha establecido rpidamente,
aunque todava le falta integrarse a la estructura institucional del muni-
cipio. Pero estos programas patrocinados internacionalmente producen
resultados. Recientemente las autoridades locales recibieron directivas
del ministerio federal para que los gobiernos locales implementaran la
A L21 para 2003. N o obstante, la mayora de los municipios tiene poco
conocimiento de lo que eso significa y la capacitacin ser crucial para
su xito. Bien valdr la pena observar cmo opera la iniciativa A L21 -si
institucionaliza y asimila el proceso participativo dentro de la estructu-
ra municipal, y si conduce la extensin de la democracia participativa a
los niveles superiores de gobierno.
Penang posee bienes nicos que han hecho posible una mayor pro-
pensin a la participacin ciudadana. U n legado histrico de la tempra-
na introduccin de la educacin inglesa por parte del gobierno colonial,
es la existencia de una clase social media occidentalizada, imbuida de
ideas y valores democrticos liberales. C onsecuencia directa de esto, ha
sido la proliferacin de ON G y de otras organizaciones de la sociedad
civil, inigualada por ninguna otra ciudad ni municipio del pas, a excep-

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136 | TAN PEK LENG
cin de Kuala Lumpur, que en los ltimos aos se ha convertido tam-
bin en un polo de actividades cvicas.
Las organizaciones de la sociedad civil estn comprometidas en asun-
tos como derechos del consumidor, herencia, medio ambiente, intereses
de la mujer, libertades civiles y desalojo de invasiones, entre otros. Por
ejemplo, los siguientes temas han ocupado los titulares a travs de los
aos:
A mediados de los setenta, las aguas residuales industriales des-
cargadas en el ro Juru, afectaron los medios de vida de los pesca-
dores al reducir la poblacin de peces y el mercado para la pesca
disponible, la cual estaba contaminada con petrleo y solventes
industriales. Entonces se organiz un movimiento masivo de pro-
testa dirigido por la A sociacin de C onsumidores de Penang, y
los pescadores organizaron una cooperativa para emprender el
cultivo de mariscos.
A principios de la dcada del noventa, los planes para convertir a
Penang Hill, nica rea extensa arborizada y con caza, de la isla de
Penang, en un parque para el turismo, produjeron una protesta
generalizada, que cristaliz en un movimiento denominado A mi-
gos de las C olinas de Penang, el cual consigui persuadir al gobier-
no del estado de Penang de abandonar los planes de desarrollo.
A travs de los aos, distintos grupos han hecho campaa para la
abolicin de la Ley de seguridad interna, la cual permite la deten-
cin sin pruebas. Esta legislacin draconiana se ha utilizado repe-
tidamente para suprimir la disensin poltica.
U na coalicin de organizaciones de mujeres ha obtenido logros
significativos en asegurar legislacin que proteja a la mujer; ejem-
plo de ello son la Ley sobre violencia domstica y regulaciones
contra el acoso sexual en el lugar de trabajo.
D e manera que el compromiso cvico no es nuevo; pero en el pasado
asumi la forma de cabildeo de ON G ante el gobierno, sobre problemas
que requeran solucin, y a veces recurriendo a la confrontacin para
conseguir que se tuvieran en cuenta sus puntos de vista; no haba nin-
gn canal de consulta establecido.
A fortunadamente, el movimiento global en pro del buen gobierno
no ha sido totalmente desatendido en Penang y ahora hay una mayor

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PENANG, MALASIA | 137
aceptacin del proceso participativo por parte de aquellos que ostentan
autoridad. Empleando una de las muchas tipologas de la participacin
que se han desarrollado, Penang puede considerarse en la etapa de par-
ticipacin de consulta (Plummer, 2000).
l
El gobierno estatal ha estableci-
do foros y consejos a travs de los cuales los representantes de la sociedad
civil pueden comunicar sus puntos de vista sobre problemas pertinen-
tes del desarrollo.
2
C omo sea, la informacin, la toma de decisiones y
especialmente la distribucin presupuestaria todava son controladas
por el gobierno. Pero el gobierno, en colaboracin con grupos de la so-
ciedad civil o con voluntarios, ha adoptado e implementado varios pro-
gramas y proyectos propuestos por los consejos. Que el Estado haya
llegado a esta coyuntura es el resultado de una combinacin de actitu-
des mentales cambiantes desde la cima, presin cvica desde la base, e
influencias externas catalizadoras.
El inicio de la expedicin
La Iniciativa Penang Sostenible (IPS)
A unque en varias formas el proceso participativo se haba puesto en
movimiento desde antes, la I PS le dio prominencia al discurso de parti-
cipacin ciudadana en 1997. El proyecto sali adelante fundamental-
mente gracias a que los ciudadanos de Penang estaban cada vez ms
preocupados por su calidad de vida, que siendo relativamente alta, se
estaba viendo amenazada por las tendencias de rpido crecimiento y
desarrollo. Penang haba disfrutado de una relativa prosperidad, y en
los aos que precedieron a la crisis econmica de 1997-99 haba experi-
mentado altas tasas de crecimiento anual. N o obstante, la rpida urba-
nizacin y el intenso desarrollo haban causado problemas tales como
deslaves, inundaciones, embotellamientos de trfico, prdida de patri-
monio, enfermedades sociales y muchos otros efectos y tensiones cola-
terales.
Se reconoca ampliamente que el mecanismo de planeacin de
Penang era sumamente burocrtico y fuertemente parcializado hacia los
1
Vase apndice 6.1 para mayor informacin sobre la tipologa de Plummer.
2
Para una lista de los consejos, vase apndice 6.2.

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138 I TAN PEK LENG
sectores gubernamental y empresarial. El lazo con la sociedad civil era
significativamente ms dbil. Los ciudadanos se sentan despojados de
poder por un proceso de planeacin de la cima hacia abajo, que no daba
lugar a su aporte directo. Esto adems conduca a un modelo de desa-
rrollo que se inclinaba excesivamente hacia el avance econmico a ex-
pensas de otras consideraciones. La I PS fue concebida para devolverle
cierto equilibrio al proceso de desarrollo, para asegurar que fuera
ecolgica, social y culturalmente sano, y para promover la participacin
popular involucrando a la sociedad civil, al gobierno y al sector privado.
La I PS se inici en un momento oportuno, ya que el gobierno estatal
estaba haciendo preparativos para formular su Plan de desarrollo estra-
tgico para 2001-2010. Los responsables de la formulacin del nuevo plan
pudieron adoptar los indicadores alternativos y el enfoque ms holstico
desarrollado por la I PS, para hacerlo ms amplio e integrado (vase cua-
dro 6.1).
Ms an, el I nstituto de I nvestigacin Socioeconmica y A mbiental
(SERI por sus iniciales en ingls) acababa de crearse para acometer in-
vestigaciones sobre poltica para el Estado, y haba sido designado para
emprender la preparacin del Plan Estratgico de D esarrollo. D e mane-
ra que SERI estaba en buena posicin para integrar los resultados de la
I PS en la formulacin del nuevo plan de desarrollo de Penang. El I nsti-
tuto consider la I PS como una oportunidad para ser pionero con el
desarrollo del primer enfoque sistemtico y popular de la planeacin y
el seguimiento del desarrollo sostenible, en un estado malasio. T ras este
propsito, busc el apoyo financiero del I nstituto de Gobierno para
implementar la I PS, bajo los auspicios del programa Red de I nnovacin
del Ejercicio del Gobierno, entre C anad y la A sociacin de N aciones
del Sudeste A sitico (A SEA N ).
Los objetivos de la I PS eran los siguientes:
D esarrollar una serie de indicadores para medir el desarrollo sos-
tenible.
D esarrollar el modelo de un plan de desarrollo holstico y soste-
nible, que tomara en consideracin las dimensiones social, cultu-
ral y ambiental, adems de las econmicas convencionales.

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Cuadro 6.1. Indicadores socioeconmicos seleccionados
para el estado de Penang y Malasia, 2000
Indicador
Coeficiente Gini
Incidencia de pobreza (porcentaje)
Tasa de desempleo (porcentaje)
Telfonos por 1 .000habitantes
Esperanza de vida al nacer (aos)
Hombres
Mujeres
Tasa de mortalidad infantil (porcentaje)
Tasa de participacin de preescolar (porcentaje)
Tasa de participacin de secundaria (porcentaje)
Unidades de vivienda con acueducto (porcentaje)
Unidades de vivienda con electricidad (porcentaje)
3
Los datos corresponden a 1998.
Fuente: SERI (2001)
Estado de Penang
0,4131
2,7
2,0
320
69,8a
74,8a
5,67
94,36
66,2
99,4
99,7
Malasia
0,443
7,5
3,1
199
70,2
75,0
7,9
52,7
58,9
92
98,3
Establecer un mecanismo de aporte y creacin de consenso pbli-
co basado en la asociacin entre gobierno, sector empresarial y
sociedad civil.
C analizar el resultado del proceso de consenso hacia las autorida-
des relevantes, con el objeto de influir en la planeacin y la for-
mulacin de polticas para el desarrollo.
Educar al pblico sobre desarrollo sostenible y cmo lograrlo.
Estos objetivos deban lograrse mediante mesas redondas, para re-
unir los puntos de vista de un espectro amplio de la sociedad de Penang,
sobre los cinco temas de la I PS:
Equilibrio ecolgico
Justicia social
Productividad econmica
V ida cultural
Participacin popular.

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140 | TAN PEKLENG
Proceso
Se llevaron a cabo mesas redondas sobre cada uno de los cinco frentes
de la I PS. "El programa genrico para casi todas las mesas redondas
empezaba con tres conferencias plenarias sobre el tema de la mesa, que
introducan los asuntos pertinentes a los niveles internacional, nacional
y local, respectivamente. U n panel de discusin ayudaba luego a crista-
lizar las ms importantes preocupaciones, antes de que los participan-
tes se repartieran en pequeos grupos para sesiones ms interactivas"
(Gonzlez y otros, 2000, p. 134).
En estas secciones interactivas, con facilitadores, los participantes
enunciaban sus puntos de vista e identificaban problemas candentes
relacionados con el tema de la mesa redonda. Se fomentaba un enfoque
participativo y "se usaban tcnicas de taller tales como correlaciones
mentales, votacin mediante puntos verdes, plantacin de rboles de
poder y visualizacin a travs de diagramas de espina de pescado, para
articular y compartir mejor las ideas y crear consenso, espritu de equi-
po y visin comn" (SERI , 1999, p. 7). El proceso era bastante informal y
en su conjunto tuvo xito en el logro de una participacin activa y que
fluy libremente, sin ninguna parcialidad evidente de gnero ni con-
ciencia alguna de jerarqua.
En la primera mesa redonda, que era sobre equilibrio ecolgico, los
participantes se repartieron en grupos para discutir cuestiones relativas
a la contaminacin del aire, recursos costeros, bosques y ecosistemas de
las colmas, transporte, desarrollo urbano, desperdicios y agua. Los gru-
pos trabajaron en lluvia de ideas, priorizaron los problemas, e identifi-
caron indicadores y fuentes de datos. Los resultados de las discusiones
fueron presentados luego en la sesin primaria, la cual incluy comen-
tarios. "Se les pidi a los participantes discutir enfoques y soluciones e
identificar defensores que adoptaran los indicadores para seguimiento
y campaas ulteriores" (Khoo, 2001, p. 15).
3
Esta mesa redonda "produ-
jo mucho entusiasmo, en parte por el hecho de que era la primera vez
que la gente de Penang experimentaba talleres de tipo participativo. I ni-
cialmente, acadmicos, cientficos e ingenieros estaban escpticos con
respecto a tener que dibujar, colgar cosas en el tablero y dramatizar, pero
3
Khoo Salma N asution fue el coordinador de la I PS.

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al final todos entraron en el ritmo de las cosas y lo disfrutaron" (Khoo,
2001, p. 15). C omo testimonio del entusiasmo generado en esta mesa re-
donda inaugural, surgieron espontneamente dos grupos de accin: V i-
gilancia del A gua de Penang (WWR por sus iniciales en ingls) y T ransporte
A mbientalmente Sostenible de Penang (ST ER por sus iniciales en ingls).
La segunda mesa redonda se centr en asuntos de justicia social, tales
como equidad, cuidado de los enfermos y compartir. Los participantes
discutieron problemas agrupados en torno a los temas de atencin mdi-
ca, trabajadores, personas en desventaja (ancianos, discapacitados y des-
plazados), familia, servicios sociales, ejercicio del gobierno y sociedad civil,
y vivienda y atracciones pblicas. Los participantes que tenan discapa-
cidades formaron un grupo para defender el acceso de los discapacitados
a instalaciones pblicas. A s, en la mesa redonda sobre justicia social naci
una red pionera defensora de organizaciones para personas con
discapacidades. Esta red adopt posteriormente el nombre de V ida I nde-
pendiente Sostenible y A cceso (SI LA , por sus iniciales en ingls).
En la tercera mesa redonda, que se refiri a productividad econmi-
ca, los participantes hablaron sobre el control financiero y de capital,
investigacin y desarrollo, desarrollo de recursos humanos, medio am-
biente, infraestructura y atracciones, empleo, tierra y recursos natura-
les, y ejercicio del gobierno. El facilitador les hizo a los participantes un
ejercicio en cinco etapas, utilizando un diagrama de espina de pescado.
El resultado final fue una lista de encabezamientos de espina de pesca-
do para los indicadores econmicos de productividad y sostenibilidad,
y sus defensores.
La cuarta mesa redonda se centr en la vida cultural. "En vista de la
escasez previa de dilogo cultural, dos das resultaron insuficientes para
que la mesa redonda sobre vida cultural lograra cubrir los muchos te-
mas importantes. La cuestin de la cultura en una sociedad multicultural
es compleja, y la limitacin lingstica de la mesa redonda en ingls, fue
notoria. Los participantes trataron temas tales como diversidad cultu-
ral, preservacin del patrimonio, cultura callejera y participacin de
ON G. El grupo de artes realiz una Encuesta de artes escnicas y com-
pil un directorio cultural" (Khoo, 2001, p. 16).
La quinta mesa redonda, sobre participacin popular, discuti acer-
ca de la participacin de los votantes, la draconiana Ley de Seguridad
I nterna que permite la detencin sin pruebas, participacin en planes
estructurales y locales, y demandas sobre el medio ambiente.

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142 | TAN PEKLENG
C ada mesa reuni entre 50 y 80 personas; en total sumaron cerca de
500 participantes con diversas trayectorias, y una inversin de ms de
4.000 horas hombre en las mesas redondas, reuniones de seguimiento y
talleres (SERI , 1999). "D espus de cada mesa redonda, se elabor un I n-
forme de Mesa Redonda. T al informe document los procedimientos
con suficiente detalle para poderlo usar como minuta en la accin de
seguimiento, o como una gua para cualquiera que quisiera reproducir
los procesos" (Gonzlez y otros, 2000, p. 130).
D ado el medio social y lingstico de los intereses de desarrollo y el
activismo de las ON G en Penang, la representacin en las mesas redon-
das no fue una sorpresa; se trat fundamentalmente de personas de la
clase media y con educacin inglesa. En particular, predominaron los
acadmicos, investigadores y analistas de polticas y representantes de
ON G.
Para enderezar esta situacin, se organiz una mesa redonda en
malayo y otra en chino. La mesa en malayo tuvo una mayor concurrencia
de empleados gubernamentales de nivel inferior. Las invitaciones a la mesa
redonda en chino se extendieron a personas representativas de toda la
sociedad civil, incluidas asociaciones de clanes, sindicatos, y asociaciones
empresariales y religiosas. La tasa de respuesta a las invitaciones fue baja
para ambas mesas redondas; del 13% y el 17% respectivamente (C han y
otros, 1999, p. 7). Esto seala la necesidad de comprometer a esas comuni-
dades ms frecuente y regularmente en discusiones de esta naturaleza.
Fue notable la ausencia en la mayora de las mesas redondas, de
miembros importantes del gobierno estatal. C on excepcin de la inau-
gural (sostenibilidad ecolgica) y de la dedicada a productividad econ-
mica, los departamentos del gobierno y el sector empresarial tuvieron
una presencia mnima y de bajo perfil. La limitada asistencia guberna-
mental hizo evidente la necesidad de esfuerzos continuos para promo-
ver el dilogo tripartita, para que sea aceptado como norma de buen
gobierno.
Las mesas redondas culminaron con el Foro Popular de Penang, even-
to de un da, para comunicar los principales resultados de las mesas re-
dondas a los lderes superiores del gobierno estatal, el sector empresarial,
las ON G y el pblico en general. El Foro hizo una presentacin sobre la
IPS, seguida de una sesin sobre 40 problemas e indicadores que afec-
tan la sostenibilidad de Penang. Para el foro propiamente dicho se dis-
tribuy un folleto de 8 pginas en el que se sintetizaron los 40 problemas

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e indicadores. A l recapitular el llamado hecho, durante el lanzamiento
de la I PS, dos aos atrs, cinco colegiales expresaron su visin de un
Penang sostenible y entregaron al ministro jefe de Penang el informe en
una tarjeta humorstica. El proceso y la evaluacin de la I PS basados en
el seguimiento a 40 problemas e indicadores, quedaron documentados
en el Informe Popular de Penang 1999, que fue ampliamente distribuido.
D icho informe cumpli los siguientes objetivos:
C rear conciencia pblica y proveer un enfoque para las discusio-
nes sobre desarrollo sostenible, y llevar estos temas a un nivel
ms alto de debate pblico.
Proporcionar una herramienta educativa para los maestros, los
responsables pblicos y privados de la toma de decisiones, y las
organizaciones comunitarias.
Servir como una referencia a la mano, para ayudar a los periodis-
tas a mantener apuntadores de hechos importantes.
Hacer seguimiento a problemas, acciones y polticas que tienen
impacto en la sostenibilidad y calidad de vida de Penang, as como
presentacin de algunos hitos que sirvan de base para el segui-
miento futuro.
D emostrar vnculos entre las 5 reas de preocupacin: medio
ambiente, comunidad, economa, cultura y participacin.
Plantear ideas, recomendaciones y dar retroalimentacin, que
puedan convertirse en aportes para el plan de desarrollo estrat-
gico de Penang en la prxima dcada.
Resultados
U no de los logros ms notables de la I PS fue la creciente aceptacin con-
ceptual de la participacin popular en el ejercicio del gobierno, como
piedra angular de la democracia, tanto en la comunidad como en el go-
bierno estatal de Penang. La I PS fue capaz de despertar el inters pbli-
co sobre algunas de las tendencias del desarrollo que han tenido como
resultado el deterioro ambiental, y canalizar ese inters a travs del pro-
ceso de mesas redondas, hacia un dilogo positivo con diversos niveles
del gobierno. La I PS ha demostrado ser un foro para la discusin de
diversos problemas que enfrentan distintos grupos de la comunidad,

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144 | TAN PEK LENG
facilitando el encuentro de personas y grupos con mentalidades afines,
y favoreciendo la formacin de redes para actividades conjuntas.
La I PS gener considerable inters dentro de Penang y despert entre
el pblico y las autoridades mayor conciencia sobre los problemas de
sostenibilidad. D e ah que ellos formen ahora parte de la agenda de
planeacin del desarrollo del Estado. I nfortunadamente, tales pronun-
ciamientos de poltica a menudo no han pasado de la retrica a la prc-
tica.
N o obstante, la gerencia del proyecto I PS ha progresado notable-
mente en llegar hasta funcionarios claves responsables de la formula-
cin de polticas en el Estado. En diciembre de 1998, miembros del comit
directivo de la I PS hicieron una presentacin de sta a los altos mandos
del gobierno estatal, incluidos el ministro jefe, el secretario del Estado y
el funcionario financiero del Estado. A esto le sigui una segunda pre-
sentacin para el gabinete del Estado y para las principales cabezas de
departamentos, en enero de 1999.
En abril de 1999 el miembro del comit de directivo de la I PS, D r
Leong Yueh Kwong y otras personas de I PS/SERI hicieron presentacio-
nes efectivas a los miembros del gabinete estatal reunidos, sobre la ur-
gencia de trazar una estrategia de desarrollo sostenible para el estado
de Penang. Esta fue la primera exposicin sistemtica de problemas de
desarrollo sostenible para muchos de los responsables de la formula-
cin de polticas, y gener una viva discusin y el reconocimiento de la
urgencia de estas materias.
U n resultado tangible de estos dilogos con las actividades guber-
namentales, fue la incorporacin del desarrollo sostenible como marco
envolvente dentro del cual se formul el Segundo Plan Estratgico de
Penang. Se hicieron mesas redondas para solicitar puntos de vista y su-
gerencias para que las estrategias promovieran el equilibrio ecolgico,
la competitividad econmica, la vida cultural y la justicia social. Los re-
sultados de la mesa redonda sobre justicia social fueron incorporados
en el captulo del plan sobre cuidar y compartir.
En la maquinaria gubernamental del Estado se ha incorporado un
mecanismo participativo adicional, en la forma de Foro C onsultivo Gu-
bernamental Local de Penang, el cual busca generar intercambio entra
la sociedad civil, el sector privado y las autoridades locales. A raz de su
satisfactoria facilitacin de la participacin pblica en la IPS, se nombr
a SERI como secretariado del foro.

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El gobierno del estado de Penang tambin se comprometi a formar
un consejo estatal y a crear un centro, ambos para el desarrollo sosteni-
ble. Los resultados de la I PS habran de constituir valiosos aportes para
el consejo y el centro. Por primera vez se formul y document un ndi-
ce de calidad de vida para Penang, en 2001, y varios de los indicadores
de la I PS se han incluido en ese ndice. T ambin se llev a cabo una mesa
redonda para recoger retroalimentacin sobre los indicadores. El Infor-
me sobre calidad de vida de Penang (SERI , 2001), que, se publica cada dos
aos, puede considerarse como resultado del Informe Popular de Penang.
La experiencia de la I PS tambin ha sido compartida en varios foros,
muy especialmente, en tres de las cuatro ciudades piloto de Malasia que
estn acometiendo el programa A genda Local 21. SERI form con estas
ciudades una red para apoyarse mutuamente en la implementacin de
la A genda Local 21 y en la promocin de la participacin pblica. N u-
merosos foros han invitado al equipo I PS/SERI a compartir sus expe-
riencias y metodologa con grupos de inters similar. Estos logros le
merecieron a la I PS haber sido seleccionada como uno de los Proyectos
Embajadores ante la A sociacin de Estocolmo en pro de C iudades
Sostenibles, organizada por la ciudad de Estocolmo en 2002, para con-
memorar el trigsimo aniversario de la C onferencia de las N aciones
U nidas sobre el Medio A mbiente.
La I PS ha sufrido varias limitaciones y fracasos, incluida la incapaci-
dad de sostener, a la larga, el alto nivel de entusiasmo y avidez que gener
durante las mesas redondas. A unque los participantes hayan estado dis-
puestos a asistir a las mesas redondas, a comprometerse en discusiones, a
formular puntos de vista, y a identificar indicadores, no muchos habran
de comprometerse en el seguimiento de los indicadores a largo plazo.
N o obstante, un impacto significativo de la I PS es que sta haya pro-
piciado la creacin de varias redes nuevas de trabajo. D erivados de la
I PS, varios grupos se han forjado su propia identidad y han realizado
sus propias actividades, como lo explican las siguientes subsecciones.
Vida Independiente Sostenible y Acceso (SILA)
La comunidad de discapacitados estuvo bien representada en la mayo-
ra de las mesas redondas. Fue una de las primeras agrupaciones que
emergieron especficamente para hacer campaa por el acceso de los
discapacitados a instalaciones pblicas. Esta coalicin de grupos pre-

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existentes e individuos con discapacidades, adopt el acrnimo de SI LA
y asumi como su primera tarea el mejoramiento del acceso para
discapacitados en reas pblicas, tales como los Jardines Botnicos de
Penang, KOMT A R (que alberga casi todos los departamentos del gobier-
no y es adems un centro comercial importante), y el sector que rodea al
Hogar para ciegos San N icols.
Entre los primeros xitos de SI LA estuvo la decisin del MPPP de
modernizar las tapas de los drenajes de los Jardines Botnicos para facili-
tar el acceso en silla de ruedas, y un compromiso del presidente del MPPP
de elevar el acceso para discapacitados al nivel de rea pblica prioritaria
dentro de la ciudad.
4
La C omisin Econmica y Social de las N aciones
U nidas para A sia y el Pacfico eligi a SI LA y SERI para dirigir un taller de
entrenamiento, para promover ambientes seguros en Malasia.
SI LA inici el proceso de mayor comunicacin y cooperacin entre
los discapacitados y ofreci oportunidades de entrenamiento a las orga-
nizaciones miembros. La red contina trabajando en estrecha colabora-
cin con el MPPP para mejorar el acceso para discapacitados en la isla.
Transporte Ambientalmente Sostenible de Penang (STEP)
El ST EP se form en respuesta a la situacin cada vez peor de trfico y
transporte en Penang. C elebr su reunin inaugural pblica en agosto
de 1998, sobre opciones de transporte sostenible para Penang. Esta fue
seguida de otras actividades, entre ellas:
El Proyecto de Paradero I deal de autobuses, en el que un grupo
de estudiantes voluntarios de A ustralia trabaj con el Fondo Pa-
trimonial de Penang y STEP, para producir un diseo conceptual
de un paradero de autobuses ideal para Penang.
D a del ciclismo, celebrado en octubre de 1999, conjuntamente
con el lanzamiento de la primera ciclova de Penang.
Presidencia del C omit de Manejo del T ransporte Estatal compar-
tida por el presidente de ST EP en el momento.
4
MPPP es la sigla correspondiente a Majlis Perbandaran Pulau Pinang (concejo
municipal de la isla de Penang). El concejo municipal de Seberang Perai tiene juris-
diccin sobre la parte del estado que est situada en el continente de la Malasia
peninsular. Vase en apndice 6.3 un mapa de Penang.

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Vigilancia del Agua de Penang (WWP)
V igilancia del A gua de Penang es una organizacin de ciudadanos vo-
luntarios. Se cre para promover la conciencia del seguimiento, la con-
servacin y la proteccin de los recursos de agua, con el objetivo nico
de lograr una sociedad ahorradora del agua.
En mayo de 1999 se lanz la campaa A dopte un ro, para estimular a
las escuelas a adoptar y vigilar un ro. El propsito era ensear a los jvenes
a amar y controlar la salud de los ros. Los estudiantes de una escuela de
secundaria adoptaron el Sungei A ir T erjun (ro catarata), tributario del Sungei
Pinang (ro Penang), y recibieron instrucciones sobre la importancia de la
conservacin del agua y sobre la manera de probar la calidad del agua.
V igilancia del A gua de Penang pone muchsimo nfasis en la educa-
cin y la elevacin de la conciencia ciudadana mediante la publicacin
de artculos de prensa, panfletos y libros; en la organizacin de salidas
de campo, campamentos educativos y seminarios; as como en la vincu-
lacin con otras sociedades dedicadas a fines y objetivos similares.
Conceptos y valores prevalecientes
A lgunas personas dicen que sostenibilidad es ahora una palabra de moda
en los Estados U nidos, y que la mayora de la gente habla de ella sin
darse cuenta de que significa consumir menos. La I PS tuvo el mismo
problema para conseguir que la gente pensara a largo plazo y se com-
prometiera ms con la sostenibilidad. Muchos creen que sostenibilidad,
sostenibilidad ecolgica y desarrollo sostenible aluden al carcter de
vivible, calidad ambiental y crecimiento econmico sostenido. La I PS es
parte de un proceso educativo sobre sostenibilidad en Penang.
Ausencia de financiacin para ciudadanos
Sin fondos para trabajar sobre indicadores y proyectos, la I PS ha tenido
dificultades para sostener la participacin.
5
A unque habitualmente los
3
La I PS no pudo evitar una trampa comn a proyectos piloto financiados externa-
mente: que no poda sostenerse ntegramente una vez que el perodo de financia-
cin terminara. A fortunadamente el SERI la ha continuado, aunque en otras formas
y con otros auspicios. T ambin otros han contribuido a apoyar este esfuerzo.

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participantes estn entusiasmados a raz de las mesas redondas, su fer-
vor tiende a disminuir cuando no es posible que sus propuestas vayan
seguidas de investigacin ulterior o de la accin. U na sugerencia sera
tener algunos fondos para que los ciudadanos trabajen aunadamente
para desarrollar los indicadores. Financiacin mnima -por ejemplo pa-
gar por recuperacin de datos, gastos de reuniones y encuestas comuni-
tarias- constituira un gran paso hacia la movilizacin de unos cuantos
grupos.
Representacin
D ebido al contexto multilingstico, multitnico y multicultural, a la I PS
le fue difcil lograr de una sola vez una representacin equitativa. D ebi-
do al tamao de las mesas redondas y al hecho de que casi todas se
hicieron en ingls, hubo mayor participacin de expertos y activistas
que hablan este idioma, en su mayora provenientes de la clase media,
que de lderes comunitarios de las bases, que no lo hablan. La represen-
tacin de la empresa y la industria fue notablemente dbil, en tanto que
la de las ON G, los analistas de polticas y la academia probablemente
fue excesiva.
La representacin se sinti como extraordinariamente buena en la
mesa redonda sobre sostenibilidad econmica. Pero en la referente a jus-
ticia social, que fue preparada de afn, el hecho de que la pobreza no
fuera sentida como un problema apremiante indic que los grupos de
bajos ingresos no estaban representados. En la mesa redonda sobre pro-
ductividad econmica predominaron profesionales de la industria,
analistas de polticas e investigadores, mientras que los lderes empresa-
riales y pequeos comerciantes estuvieron visiblemente subrepresentados.
Las limitaciones lingsticas y culturales se sintieron durante la mesa re-
donda sobre cultura, al discutir problemas de diversidad e identidad cul-
turales. En la mesa sobre participacin popular de nuevo fue muy baja la
representacin de los grupos de trabajadores y de los grupos de bajos
ingresos. Si bien hubo mesas redondas en malayo y chino (mandarn),
fueron pequeas y no lo suficientemente representativas.
El diseo de la I PS tena ciertas parcialidades que el equipo del pro-
yecto no entenda cabalmente, o bien no haca explcitas. Mirando res-
pectivamente, estas parcialidades probablemente fueran causadas por
lo siguiente:

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La orientacin y el bagaje cultural del equipo del proyecto.
La tendencia a seleccionar representantes provenientes de gru-
pos organizados, lo que dejaba por fuera a muchos electores im-
portantes de bajos ingresos, no organizados (por ejemplo, los
aparceros afectados por la revocatoria del control de la renta, no
estuvieron suficientemente organizados para aprovechar la I PS
sino hasta despus de terminada la fase piloto).
6
El idioma y la orientacin lingstica en una sociedad malaya
lingsticamente fragmentada.
El contexto de un Penang dividido.
7
El punto clave es que la I PS fue el comienzo de un proceso. Pasar
algn tiempo antes de que se pongan en prctica e institucionalicen las
proclamaciones del Estado en el sentido de adoptar el desarrollo soste-
nible como marco que gue la formulacin de la poltica. Los conceptos
y principios de sostenibilidad tendrn que permear muchos estratos de
la sociedad de Penang, en lo que ser inevitablemente un proceso pro-
longado. En todo caso parece que la I PS hizo un buen esfuerzo y que le
dio a Penang un fuerte impulso inicial en la jornada hacia la democracia
participativa.
La expedicin contina
El proceso iniciado por la I PS ha sido sostenido, pero no necesariamente
en su forma original. SI LA , ST EP y WWP se han convertido en entida-
des independientes, autosostenidas, con sus propias agendas y progra-
6
A lrededor de 12.000 unidades de almacenes en la ciudad de George T own, en el
interior, haban quedado bajo control de rentas debido a la crisis de vivienda inme-
diatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial, lo que ofreci efectivamente
una gran existencia de vivienda barata para los residentes. En 2000 la revocatoria de
la ley de control de la renta caus alzas significativas, desalojos y tremendos des-
ajustes para los residentes. La propia ciudad del interior sufri como resultado una
escasez.
7
Khoo (2001) categoriza la sociedad de Penang en lite urbana, comunidades po-
bres, comunidades rurales, y la comunidad industrial corporativa, para subrayar las
orientaciones e intereses que cada uno de estos grupos representa. Esta amplia
categorizacin no refleja las mltiples identidades ni los alineamientos superpues-
tos que suelen exhibir las comunidades.

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mas. En estos casos, la I PS actu como catalizador de iniciativas de base
comunitaria que respondan a necesidades bien fundadas. Muchos otros
programas han utilizado el proceso participativo y la metodologa de
mesa redonda desarrollados y popularizados a travs de la I PS.
Iniciativa de Penang como ciudad acogedora (PFP)
La I PS lanz una nueva iniciativa para hacer de Penag una ciudad ama-
ble para la gente. En parte debido al conocimiento logrado a travs de la
I PS, Penang fue elegida por el PN U D como una "ciudad lder" para pro-
mover el buen gobierno en la regin del Sudeste A sitico. Esta iniciativa
tena la intencin de llevar a un nivel ms alto la asociacin Estado-so-
ciedad, ya que desde el principio el MPPP haba participado como socio
a tiempo completo. El proyecto no solamente compartira la experiencia
de Penang como ejemplo de buen gobierno a travs de la I PS, sino que
tambin iniciara un gobierno piloto para hacer de Penang una ciudad
amable, sin barreras y accesible para los nios, para los discapacitados y
para los ancianos.
Mediante consulta con los grupos de inters -nios, discapacitados
y mayores- se implementaran proyectos de demostracin que sirvie-
ran de vitrina sobre la forma en que los ambientes fsicos podran libe-
rarse de barreras, y hacerse accesibles para los tres grupos interesados.
La contribucin del MPPP a este esfuerzo, tanto en efectivo como en
especie, demostrara su disposicin a comprometerse con la gente. T am-
bin demostrara la aceptacin de la participacin popular en el ejerci-
cio del gobierno en Penang. El resto de la financiacin provino de la
I niciativa sobre ejercicio del gobierno urbano, del PN U D .
D espus del lanzamiento de esta iniciativa, que empez en febrero
de 2000, se organizaron talleres y consultas con los grupos objetivo, co-
munidades locales, representantes de organizaciones de ciudadanos,
agencias gubernamentales relevantes, industria y comercio, as como
con individuos comprometidos por largo tiempo en los problemas en
cuestin. Se organizaron mesas redondas sobre buen ejercicio del go-
bierno y por cada grupo objetivo. El propsito de estas mesas redondas
era decidir sobre un proyecto de demostracin para hacer a Penang
amistosa, para los respectivos grupos objetivo.

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Las mesas redondas
A la primera mesa redonda, centrada en promover el buen ejercicio del
gobierno, asisti un total de 118 personas. Entre los participantes haba
jefes de departamento de los concejos municipales de la isla de Penang
y de Seberang Perai, consejeros gubernamentales y representantes de la
sociedad civil. T ambin se invit a participar a las ON G, empresas e
individualidades. Estos incluyeron organizaciones de grupos de muje-
res, discapacitados, grupos de bienestar infantil y empresas tales como
las diversas cmaras de comercio tnicas. Es significativo que haya sido
en esta mesa redonda donde el miembro del gabinete estatal para el
gobierno local anunciara el establecimiento del Foro consultivo del go-
bierno local de Penang, con el propsito expreso de promover la discu-
sin y el intercambio entre la sociedad civil y los municipios, a fin de
buscar soluciones ms efectivas a problemas de gestin urbana.
En la mesa redonda para discapacitados, los participantes fueron
organizaciones miembros de SI LA , diversos departamentos del MPPF;
la gerencia de KOMT A R
8
-edificio pblico que ha de ser el sitio de de-
mostracin-, y el D epartamento de Bienestar Social. El presidente del
MPPP tambin estuvo presente en ella. Los representantes de los gru-
pos de discapacitados presentaron al MPPP sus propuestas para un mejor
acceso a KOMT A R y sus alrededores.
La mesa redonda sobre hacer de Penang una ciudad amable para
los ciudadanos mayores, reuni participantes que representaban a gru-
pos de ciudadanos mayores, el sector privado, autoridades locales, ON G
y otros individuos interesados. C omo resultado de este taller, se cre un
grupo de adultos mayores para considerar con profundidad la
implementacin del proyecto de demostracin.
La mesa redonda de nios fcilmente fue la ms dinmica e inno-
vadora. N ios y jvenes de escuelas primarias y secundarias, orfanatos
y grupos juveniles, fueron los asistentes. El programa se dividi en dos
secciones: una para que los nios desarrollaran una lluvia de ideas so-
bre un proyecto de demostracin adecuado, y otra para los adultos. C ierta
cantidad de adultos estaba tan impresionada por las ideas y presenta-
8
KOMT A R es la sigla de Kompleks T unku A bdul Rahman, un bloque de 65 pisos
que alberga prcticamente a todos los departamentos del gobierno estatal y el con-
cejo municipal de la isla de Penang, adems de ser un centro comercial importante.

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dones de los nios, que se ofreci voluntariamente para constituir un
grupo de supervisin de la implementacin del proyecto de demostra-
cin de los nios.
C omo un componente independiente de la PFFJ en septiembre de
2001 se celebr un taller regional sobre ejercicio del gobierno urbano
participativo, que reuni a participantes de A sia Meridional y del Su-
deste, as como del PN U D , C ityN et, la U nin I nternacional de A utorida-
des Locales, el I nstituto de Entrenamiento e I nvestigacin Sobre Gobierno
Local en A sia y el Pacfico, y otras varias instituciones, para intercambiar
experiencias y estrategias para promover formas ms participativas de
ejercicio del gobierno urbano. Este taller se benefici adems del apoyo
del C entro de las N aciones U nidas para A sentamientos Humanos.
Resultados y evaluacin
D esde el principio, la PFP cay en el papeleo burocrtico. La agencia del
gobierno central encargada de vetar programas de ayuda externa, no
aprob la aplicacin del MPPP para participar en el proyecto porque
"no se haban seguido los procedimientos apropiados". A dicionalmente,
ya no estaba el mismo alcalde que originalmente haba firmado el
memorando de entendimiento para acometer el proyecto. Por fortuna,
en realidad haba pasado a ocupar un cargo ms alto como consejero
ejecutivo del Estado para el gobierno local, y todava poda ejercer su
influencia para que el proyecto siguiera andando. N o obstante, tratan-
do de desenmaraar este enredo burocrtico se perdi mucho mpetu.
Si bien el nuevo alcalde prometi continuar apoyando el proyecto, se
haba perdido el sentido de propiedad que el MPPP tena del mismo.
Mucho dependa del compromiso de los funcionarios individuales que
tenan que ver con asuntos especficos del proyecto.
El grupo de discapacitados consigui inmediatamente un muy buen
comienzo y ha sido capaz de mantener un ritmo sostenido de progreso,
gracias al compromiso de SI LA y al liderazgo del director del D eparta-
mento de C onstrucciones del MPPP; se han iniciado varios proyectos
de acceso. El MPPP y SERI organizaron conjuntamente un taller de en-
trenamiento tcnico para la promocin de ambientes libres de peligro,
para ayudar a los participantes a entender la necesidad de disear para
discapacitados y ancianos. El MPPP ha comenzado la ejecucin estricta
de las leyes sobre edificacin uniforme, que obligan a que las nuevas

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construcciones incluyan en su diseo acceso para discapacitados. SERI
public una gua para discapacitados, la cual ofrece un directorio de ser-
vicios disponibles en el estado. A unque todava abundan las frustracio-
nes y las instalaciones siguen siendo limitadas, el progreso logrado ha
sido estimulante y los problemas sobre discapacidad han ganado mayor
reconocimiento en Penang.
I nmediatamente despus de la mesa redonda, el grupo central para
los ciudadanos mayores empez a reunirse cada quince das para pla-
near el establecimiento de la Lnea de A yuda a los C iudadanos Mayores,
la cual estaba destinada a asistir a los ciudadanos mayores del grupo de
bajos ingresos que no tienen a nadie que vea por ellos en una emergen-
cia. La lnea de ayuda da referencias para servicios de salud, emergen-
cias y comunitarios; transporte para necesidades de emergencia y salud,
y visitas y atencin domiciliarias.
La lnea de ayuda empez a operar ms o menos nueve meses des-
pus de la mesa redonda, en medio de mucho entusiasmo, a juzgar por
el cubrimiento de la prensa y los miembros del pblico que se ofrecieron
como voluntarios para ayudar a manejar los servicios. Se hicieron char-
las sobre cuestiones de salud relacionadas con el envejecimiento, las
cuales tuvieron buena acogida. El grupo central decidi concentrarse en
ofrecer chequeos mdicos y charlas sobre salud para las personas mayo-
res en varios conjuntos de vivienda de bajo costo. El programa se lleva a
cabo en colaboracin con el D epartamento de salud del estado de Penang.
La avidez y el celo que demostraron los nios y los jvenes en su
mesa redonda, impulsaron al grupo central a trabajar duro para realizar
por lo menos algunas de sus aspiraciones. El coordinador de la mesa re-
donda lanz un programa, A nak-anak Kota (N ios de la ciudad del inte-
rior), "para que los jvenes puedan explorar sus identidades culturales e
histricas y entender cmo esas identidades estn arraigadas en una he-
rencia viva y cambiante" (Propuesta de Proyecto A A K, 2001). El grupo
central decidi que adoptara el A nak-anak Kota (A A K) como su proyecto
demostracin y que le dara apoyo financiero y en otras formas.
A A K celebr su primera exposicin a finales de 2001 y todos los que
asistieron quedaron positivamente impresionados por la alta calidad y
creatividad de las danzas, los sanetes, el teatro de sombras y la exhibi-
cin. La exhibicin de 2002 se hizo en forma de espectculo rodante al-
rededor de las escuelas de Penang. La junta de patrimonio nacional
qued tan impresionada que ha buscado repetir el programa en otra

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ciudad-patrimonio de Malasia: Malaca. Este programa refleja tambin
la asociacin tripartita del gobierno estatal -a travs del C onsejo C on-
sultivo Educativo de Penang- y el sector privado, que da apoyo finan-
ciero; la fiduciaria del patrimonio de Penang (Penang Heritage T rust),
que brinda tiempo y experticia, y muchos artistas que ofrecen tiempo y
energa "para ayudar a los nios a entender quines son ellos y su papel
en el desarrollo de la cultura y del patrimonio" (Propuesta del Proyecto
A A K, 2001).
Exceptuando el grupo de discapacitados, la contribucin del MPPP
a la PFP se ha quedado corta con respecto a su compromiso original. La
dinmica sociedad civil de Penang ha venido en su auxilio y los proyec-
tos han continuado vivos, si no totalmente prsperos. T ambin se han
incorporado recomendaciones de las mesas redondas de la PFP como
estrategias y planes de accin del Segundo Plan de D esarrollo Estratgi-
co de Penang.
Foro Consultivo del Gobierno Local de Penang
El Foro C onsultivo del Gobierno Local de Penang se cre en reconoci-
miento de los beneficios potenciales de la retroalimentacin y participa-
cin comunitarias en el ejercicio del gobierno urbano. Los trminos de
referencia fueron los siguientes:
D esarrollar un marco de buen gobierno para las autoridades lo-
cales de Penang.
I dentificar, deliberar y priorizar problemas relacionados con el
gobierno local.
D ar un aporte experto que pueda constituir la base para la formu-
lacin de la poltica sobre gobierno local.
Recomendar acciones, programas y proyectos que puedan aco-
meter las autoridades locales para resolver problemas asociados
al ejercicio del gobierno urbano.
Ser el punto focal de la accin comunitaria, para tratar problemas
de localidades particulares.
A lgunos miembros de ON G relevantes y cuerpos de profesionales,
as como tambin residentes importantes de Penang con experiencia y
experticia en gobierno local y asuntos relacionados, constituyeron el Foro.

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La participacin en l fue voluntaria y sin remuneracin. El SERI fue
escogido como secretariado del Foro, en atencin al satisfactorio papel
que jug en programas anteriores, especialmente en la I PS, como puen-
te entre la sociedad civil y el gobierno.
El establecimiento del Foro fue bien recibido, a juzgar por la asisten-
cia completa y la participacin activa de los representantes de la sociedad
civil en la primera reunin. Se hicieron mesas redondas para identificar
los problemas ms apremiantes del ejercicio del gobierno urbano y, con
base en las prioridades establecidas, se formaron cinco grupos de trabajo
para las reas de ejercicio del gobierno, conciencia y educacin pblica,
vivienda, medio ambiente y servicios urbanos. La instruccin para todos
los grupos de trabajo fue desarrollar un plan de accin para atender a las
preocupaciones ms urgentes de su respectiva rea.
El C omit Estatal de Gobierno Local comision al SERI para acome-
ter una Encuesta de C iudadanos Sobre Gobierno Local, como parte del
proceso de consulta y participacin. La encuesta se hizo para determi-
nar cules eran los problemas que el pueblo de Penang perciba como
particularmente crticos, que necesitaran ser atendidos por las autorida-
des locales. SERI desarroll un cuestionario en cuatro idiomas, entrevis-
t a 6.000 residentes de Penang y analiz sus respuestas. Los resultados
de la encuesta sirvieron tambin como aportes para los grupos de traba-
jo en la elaboracin de sus planes de accin.
D espus de una serie de reuniones para lluvia de ideas, los grupos
de trabajo presentaron sus propuestas y recomendaciones ante el Foro.
I nfortunadamente, no hubo acuerdo sobre cmo seguir adelante y apa-
rentemente el Foro lleg a una callejn sin salida. Para crdito de todos,
las partes involucradas decidieron cambiar el modus operandi y probarlo
de nuevo. Los miembros claves de los grupos de trabajo se reunieron y
decidieron concentrar sus esfuerzos en un problema comn, el de las
fuerzas nocivas urbanas de la ciudad continental de George T own. En la
primera reunin del Foro en 2002, se propuso que cada uno de los gru-
pos de trabajo colaborara directamente con el comit paralelo del MPPP
para tratar los aspectos relevantes relacionados con el problema. Hubo
acuerdo con respecto a un rea piloto en la cual ejecutar el proyecto
para remediar esa situacin.
En el Foro, un problema subyacente era que los municipios carecan
de comprensin y capacidad para la participacin ciudadana. C omo ano-
ta Plummer (2000, p. 25) "es esencial que las comunidades desarrollen

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una comprensin ms informada de los objetivos de la participacin, el
potencial de la participacin comunitaria y lo que hace ms sostenible la
participacin." Plummer seala tambin que la introduccin de procesos
participativos requerir tiempo y desarrollo de capacidades.
Segundo Plan de Desarrollo Estratgico de Penang
El segundo Plan de D esarroU o Estratgico de Penang (PSD P2), 2001-2010,
se formul para poner el desarrollo de Penang en un plano superior,
mediante la combinacin de las ganancias econmicas cuantitativas de
la poca anterior con los atributos cualitativos del crecimiento, incluido
el progreso humano, social, ambiental, institucional y cultural. D e acuer-
do con el plan, Penang se esforzara por lograr un equilibrio entre pros-
peridad econmica, desarrollo sostenible y la promocin de una sociedad
justa y equitativa, a travs de la realizacin de competitividad econmi-
ca, equilibrio ecolgico, cuidado y participacin, vida cultural y buen
gobierno. D e acuerdo con el PSD P2 (gobierno de Penang, 2001, pp. 1-2),
su visin es la siguiente: "Penang se esfuerza por lograr para el ao 2010
un estado cabalmente desarrollado, con una economa competitiva, una
alta calidad de vida y ambiental, una cultura dinmica y unificada, una
sociedad que sabe cuidar y compartir, basada en los principios de
sostenibilidad, justicia social y buen gobierno."
Muchas de las ideas generadas a travs de la I PS y de la PFP se in-
corporaron al PSD P2 para hacer de ste un plan para un desarrollo ms
holstico. T ambin se hicieron mesas redondas para solicitar ideas y su-
gerencias para formular las estrategias y los planes de accin. Es signifi-
cativo que los frentes del PSD P2 hayan sido adoptados de la I PS. El
vnculo obvio fue el hecho de que SERI tuviera a su cargo la responsabi-
lidad de formular el PSD P2 y por tanto estuviera facultado para incluir
muchos de estos elementos en el plan.
A unque formular el plan y lograr su aceptacin por parte del gobier-
no estatal no fue en modo alguno una tarea fcil, la implementacin
satisfactoria del mismo probablemente sea muchas veces ms ardua. El
siguiente paso es asegurar que tanto los funcionarios del gobierno como
la sociedad de Penang se apropien el plan y trabajen conjuntamente
para convertirlo en un documento vivo que gue efectivamente la polti-
ca y la prctica. El plan estipula lo siguiente:

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La implementacin satisfactoria del PSD P2 depende de la asociacin efectiva
entre el gobierno estatal y la gente de Penang. Esta asociacin se ha nutrido a
travs del mtodo consultivo aplicado en la elaboracin del plan y es con-
gruente con el principio de autonoma, en los trminos en que est expresado
en la V isin. La concentracin en los aspectos tanto cualitativo como cuantita-
tivo del crecimiento, promover un desarrollo ms sostenible, una distribu-
cin ms equitativa de los bienes pblicos, una sociedad civil ms dinmica
y un mejor ejercicio del gobierno (gobierno de Penang, 2001 pp. 1-13).
Concejo Municipal de Seberang Perai
El C oncejo municipal de Seberang Perai (MPSP) es uno de los ms pro-
gresistas del pas, con un alcalde con visin de futuro, que es el presi-
dente de la A sociacin malaya de autoridades locales. En lnea con la
formulacin del PSD P2, el MPSP elabor su propio plan estratgico ha-
ciendo nfasis en el compromiso comunitario. A los consultores comi-
sionados para formularlo se les exigi adoptar un enfoque participativo
en la bsqueda de aportes para el plan. Se llevaron a cabo discusiones
en grupos de enfoque, con grupos representativos del gobierno local y
de la comunidad. Se hicieron lluvias de ideas con personal de todos los
niveles del gobierno local, desde los altos mandos hasta los trabajadores
manuales, para obtener retroalimentacin sobre temas tales como el
manejo interno del municipio, programas de desarrollo de personali-
dad, fortaleza financiera, manejo de recursos humanos, liderazgo, apo-
yo por parte de los grupos de inters, eficiencia en la prestacin de
servicios y transparencia. T ambin se hizo una encuesta en busca de
recomendaciones para el plan estratgico.
Para conseguir el aporte comunitario se desarroll un taller de lluvia
de ideas. En total, 52 ON G asistieron al taller y presentaron sus aprecia-
ciones francas sobre el nivel de la prestacin de servicios en sus respec-
tivas reas. U n resultado interesante del cuestionario respondido en este
taller fue que el 50% de los participantes se consideraba cliente del MPSP
y el 41,3% se consideraba como grupos de inters del MPSP (MPSE* 2002,
p. 43). D e manera que ya estaban sentados los cimientos para la asocia-
cin entre el MPSP y la comunidad, aunque todava hubiera que ganarse
a la mitad de los residentes. A los participantes en el taller se les pidi
calificar el MPSP en 29 indicadores de desempeo. Los niveles de satis-
faccin oscilaron entre el 14% y el 78%, dependiendo del tipo de serv-

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ci (MPSP, 2002, p. 47). T al retroalimentacin se utiliz para formular
estrategias para el mejoramiento de los servicios dentro del MPSR
En cumplimiento del principio de compromiso comunitario, en 2001
el MPSP inici dilogos previos a la elaboracin del presupuesto, para
obtener de la comunidad retroalimentacin sobre asignaciones presu-
puestarias. T odos los comits de desarrollo, asociaciones de residentes,
comits de vigilancia de barrios, comits de mezquitas y ON G de los
pueblos del rea de Seberang Perai -alrededor de 800 en total- fueron
invitados a enviar sus respectivos memorandos y a asistir a la audiencia
previa a la elaboracin del presupuesto, para exponer sus puntos de
vista. Sesenta y dos organizaciones asistieron a este dilogo en 2001 y 74
asistieron al dilogo en 2002. El incremento del nmero de asistentes es,
a los ojos del C oncejo, un reflejo de mayor conciencia por parte de la
comunidad, y del reconocimiento de sta con respecto al valor del di-
logo como medio de comunicacin. En 2002 se recibi un total de 190
memorandos.
D e acuerdo con el alcalde del MPSP, los dilogos alertaron al C once-
jo acerca de las reas prioritarias de prestacin de servicios que reque-
ran atencin.
9
Pese a que las asignaciones presupuestarias para los
diferentes tipos de servicios no cambiaron sustancialmente como resul-
tado de los dilogos, las localidades en las que estaba distribuido el gas-
to estaban muy sintonizadas con la retroalimentacin de la comunidad.
Por ejemplo, la proporcin del presupuesto asignada para drenaje y dis-
minucin de las inundaciones sigui siendo aproximadamente la mis-
ma, pero el municipio supo qu localidades enfrentaban los problemas
ms severos de drenaje e inundaciones y consecuentemente a estas lo-
calidades se les dio prioridad en la asignacin presupuestaria. El alcalde
fue de opinin de que estos dilogos eran tiles para forjar mejores rela-
ciones entre el municipio y la comunidad. D espus de esta experiencia
en la bsqueda de participacin ciudadana tanto en la formulacin del
plan estratgico como en el dilogo previo al presupuesto, el MPSP tie-
ne confianza en que podr llevar a cabo exitosamente el programa A L21.
9
Entrevista hecha en agosto de 2002.

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Colaboracin entre SERI y MPPP
El desarrollo de relaciones entre ambos y una coyuntura de intereses,
han sentado los cimientos para una mayor colaboracin entre SERI y
MPPP, tendiente a comprometerse en actividades participativas a nivel
comunitario. A travs de esta asociacin, SERI ha obtenido exitosamente
financiacin del PN U D para llevar a cabo un proyecto sobre asociacin
pblico-privada en el reciclaje comunitario de desechos. El propsito de
este proyecto es desarrollar procesos y estrategias realizables para me-
jorar el manejo de los desechos y promover prcticas de reciclaje de una
manera que pueda beneficiar a los pobres del medio urbano. Los defen-
sores claves del proyecto sern tres grupos-objetivo, cada uno represen-
tante de un segmento de la poblacin urbana pobre. El comit
coordinador del proyecto, de la A sociacin de barrios del distrito
nororiental, representar a la sociedad civil. U n agente reciclador con
muchos aos de prctica en el negocio representar a los socios del sec-
tor privado, conjuntamente con otros agentes recicladores y producto-
res manufactureros. Y el MPPP proveer la infraestructura y otras formas
de apoyo bsico. El proyecto espera mejorar las condiciones de higiene
y la evacuacin de desechos, inculcando prcticas de reciclaje y entre-
nando personal apto de las comunidades participantes, como catali-
zadores de programas futuros de reciclaje.
El MPPP est interesado en este proyecto debido a que coincide con
una gran campaa del Ministerio de Gobierno Local para promover el
reciclaje, y se espera que todas las autoridades desarrollen programas
para darle mpetu a la campaa. SERI dise conscientemente el pro-
yecto de tal manera que se lleve a cabo a nivel comunitario, para supe-
rar la limitacin que signific haber trabajado principalmente con la clase
media que conoce el ingls. El proyecto todava est por comenzar y
ser un caso de prueba para ver si el proceso participativo puede exten-
derse satisfactoriamente a las comunidades de la base.
N uevas ferrovas, intersecciones de vas
y vas ciegas
Organizaciones como el Fondo Patrimonial de Penang y la A sociacin
de C onsumidores de Penang desde hace mucho tiempo han defendido

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y se han comprometido con procesos participativos, y Salvemos N ues-
tras Selvas -organizacin nueva pero prominente- ha defendido una
forma de compromiso todava ms directa e inclusiva.
10
La participa-
cin constante de tantos miembros de la ciudadana de Penang en todas
estas iniciativas, indica su preocupacin acerca de problemas significati-
vos que actualmente afectan al estado. Ellos aprecian las oportunidades
de reunirse con gente de mentalidad similar en un ambiente de apoyo
para trabajar en red, intercambiar experiencias y hacer expresas sus pre-
ocupaciones ante las autoridades y agencias estatales. A unque antes ten-
dieran a trabajar como entidades separadas, ahora hay ms oportunidades
y canales para unir fuerzas y actuar ms efectivamente sobre una plata-
forma comn. La deficiencia est en la participacin de las comunida-
des de base y marginadas, y tienen que encontrarse formas ms efectivas
de incluirlas.
SERI ha jugado un papel bastante efectivo como vnculo entre la
sociedad civil y el gobierno -a tal punto que ha desarrollado una ima-
gen ambivalente. A lgunos lo ven como una organizacin gubernamen-
tal, por estar incorporado como un equipo de consejeros expertos para
el gobierno estatal. D ebido a que tiene fuertes lazos con otras ON G, tam-
bin es percibido como una de ellas. U na distorsin particularmente
innovadora en la descripcin de SERI es que se trata de una ON G del
gobierno. El I nstituto ha tenido que trazar una lnea muy estrecha entre
"incentivar la voz popular y mantener la sensibilidad del gobierno"
(Khoo, 2001, p. 54).
11
Penang siempre ha sido una sociedad abierta con libre flujo de ideas
forneas. Sin embargo Warburton (1998, p. 5) observa: "La retrica de
participacin comunitaria se ha ensayado muchas veces, pero en la prc-
tica sigue siendo la excepcin ms que la norma." D e acuerdo con
Plummer (2000, p. 11), el Estado a menudo permite "alguna forma de
10
Salvemos N uestras Selvas es una coalicin de grupos locales, formada con el obje-
tivo de movilizar a los grupos de bajos ingresos que se vieron negativamente afecta-
dos con la revocatoria de la ley sobre control de rentas. Su organizador cre tambin
un grupo denominado I niciativa de Malasia para la D emocracia Local (MA LOD I ),
que defiende la consulta y la participacin comunitarias, lo mismo que la reintro-
duccin de las elecciones para consejos locales.
11
Khoo identifica este dilema en la implementacin de la IPS, pero es igualmente
aplicable al funcionamiento de SERI .

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proyectos piloto con enfoque participativo financiados por donantes,
pero... ante la sugerencia de cambio radical del statu quo, se tambalea."
El gobierno sufre las enfermedades que plagan tpicamente la es-
tructura poltica convencional y la burocracia. Entre los pasos que ha-
bra que dar estn los siguientes (Plummer, 2000, p. 132):
D esarrollar capacidad del personal para procesos participativos.
Establecer estructuras municipales efectivas para la prestacin
participativa de servicios.
C rear sistemas y procedimientos de reforma para incorporar la
participacin.
Fomentar un cambio de actitudes para asegurar la prctica de la
democracia participativa.
Estas medidas se incluyeron en las estrategias del PSD P2, para pro-
mover un buen ejercicio del gobierno.
La participacin ciudadana no puede nutrirse de la noche a la ma-
ana y la va hacia la democracia participativa tiene que abrirse gra-
dualmente. Penang tiene un largo camino que recorrer en la prctica e
institucionalizacin de la participacin ciudadana. En todo caso, al pa-
recer los ciudadanos y los funcionarios pblicos estn preparados para
hacer lo que se necesite para marcar una diferencia.

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Apndice 6.1. Formas de participacin en la prestacin
de servicios e infraestructura urbanos
Forma de
participacin
Manipulacin
Se incluye la participa-
cin de la comunidad
para fines de explota-
cin.
Informacin
Los proyectos no son
verdaderamente
participativos; los
municipios simplemente
imparten o las comuni-
dades simplemente
proporcionan informa-
cin.
Consulta
Las intenciones de los
municipios son positivas
pero la creacin de
capacidad es limitada y
la institucionalizacin de
los procesos escasa.
Caractersticas
Se incluye a las comunidades
en el proceso de prestacin de
servicios sin una intencin
positiva ni una finalidad
significativa. No hay toma de
decisiones participativa. Las
iniciativas manipulan a las
comunidades para lograr
acuerdo sobre intervenciones
o sobre recursos humanos o
financieros.
A las comunidades se les da
informacin sobre las
intenciones municipales. Esta
informacin es controlada por
el cuerpo gobernante y es
improbable que la toma de
decisiones est abierta a
cambios. El proceso no es
transparente y el municipio no
es responsable.
Las comunidades comparten
informacin con el municipio.
No hay ningn control sobre
la forma en que se use la
informacin y tampoco hay
proceso de retroalimentacin.
Se crean foros a travs de los
cuales las comunidades
pueden comunicar sus puntos
de vista sobre propuestas del
municipio.
El gobierno controla la
informacin y la toma de
decisiones, la cual puede
adaptarse a los requerimien-
tos locales. Se promueve la
formacin de grupos. Hay
mayor responsabilidad.
Objetivos
Fuerza laboral
gratuita
Recuperacin de
costos
Cumplimiento de
condiciones de
donantes
Ganancia poltica
Servicios instal ados y
en uso
Minimizacin de la
resistencia comuni-
taria a intervencio-
nes propuestas (por
ejemplo, que las
comunidades cedan
tierras para la
ampliacin de vas)
Recuperacin de
costos
Servicios instalados y
en uso
Minimizacin de la
resistencia comuni-
taria a intervencio-
nes propuestas
Sentido de propie-
dad
Sostenibilidad
Eficiencia
Enfoque de grupos
vulnerables como
objetivos
Participacin de
costos
Autonoma comuni-
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(Continuacin Apndice 6.7)
Forma de
participacin
Cooperac/on
Esta es una forma ms
fuerte de toma de
decisiones comunitarias
que los municipios
normalmente promueven
despus de haber creado
cierta capacidad o
despus de un cambio
poltico. Puede ser
facil itada por ONG.
Movilizacin
Las comunidades tienen
el control de los procesos
de toma de decisiones;
los municipios entran a
participar en iniciativas
segn lo requiera la
comunidad.
Caractersticas
El municipio y la comunidad
cooperan en una al ianza
tendiente a una prestacin de
servicios mejorada y sensible a
la demanda. Desde una etapa
temprana se incluye a las
comunidades en el proceso.
Generalmente hay ms
conocimiento de las necesida-
des de la mujer y de otros
grupos vul nerabl es.
Los municipios responden a
los esfuerzos de las comuni-
dades o les facil itan a las
comunidades controlar sus
propias iniciativas.
Objetivos
Creacin de
capacidad comunita-
ria
Sentido de propie-
dad
Sostenibilidad
Eficiencia
Enfoque de grupos
vulnerables como
objetivos
Participacin de
costos
Autonoma comuni-
taria
Autonoma comuni-
taria
Prestacin de
servicios manejada
por la comunidad
Recuperacin de
costos
Fuente: Plummer (2000)

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164 I TAN PEK LENG
Apndice 6.2. Consejos consultivos del gobierno del estado
de Penang
Econmicos
Consejo Econmico de Penang
Consejo de Desarrollo de Recursos Humanos de Penang
Consejo Industrial de Penang
Consejo Comercial de Penang
Consejo de Asuntos del Consumidor de Penang
Consejo K-ICT de Penang
Consejo de Turismo de Penang
Consejo de Desarrollo Empresarial de Penang
Consejo Consultivo de la Construccin de Penang
Sociales
Consejo Cultural de Penang
Consejo de Deportes de Penang
Consejo Juvenil de Penang
Consejo de Bienestar de Penang
Consejo Consultivo Educativo de Penang
Ambientales y otros
Consejo Ambiental de Penang Foro
Consultivo del Gobierno Local de Penang
Fuente: http: / / www.bnpenang.org.my/ BariPmap.htm y www. abcmal aysi a. com/ maps/
penang_map1.htm.

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PENANG, MALASIA
I 165
Apndice 6.3. Mapa de Penang que muestra las
jurisdicciones de los dos concejos municipales
Fuente: http://www.bnpenang.org.my/BariPmap.htm y www.abcmalaysia.com/maps/penang_map1.htm.

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166 I TAN PEK LENG
Referencias
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C han, C hee Khoon y otros. 1999. Sustainable Penang Initiative: Case Study ofa
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Gonzlez, Joaqun L. y otros. 2000. Opting for Partnership: Governance
Innovations in Southeast Asia. Ottawa: I nstitute on Governance.
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CAPITULO 7
PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL
MUNICIPIO DE SURAKARTA,
INDONESIA
M. Pratikno
n Indonesia,la participacin ciudadana en la formulacin de las
polticas pblicas estuvo ausente durante el rgimen centraliza-
do y militar de 1965 a 1998. A raz del colapso del gobierno en
1998, se promovi la descentralizacin y se realizaron las primeras elec-
ciones justas y libres en 34 aos. El surgimiento de organizaciones de la
sociedad civil y la libertad de prensa han matizado la reforma poltica.
Este captulo muestra que la reforma poltica para establecer la des-
centralizacin y la democratizacin no garantiza una acrecentada parti-
cipacin ciudadana en la formulacin de las polticas pblicas. El papel
fortalecido del parlamento local en el gobierno local, no ha intensificado
la participacin de la gente ni su control en la formulacin e implemen-
tacin de polticas. En un contexto polticamente activo, las organizacio-
nes de la sociedad civil y la prensa local pueden estar en capacidad de
expresarse en voz alta, pero no ser capaces de desarrollar una participa-
cin ms efectiva.
Pese a esta visin pesimista, el caso del Municipio de Surakarta, en
Java C entral, demuestra que es posible promover la participacin ciu-
dadana en los procesos de formulacin de polticas pblicas. D esarro-
llar una sociedad entre el gobierno y las organizaciones de la sociedad
civil es crucial para dar autonoma a la sociedad y reformar el sistema
poltico y administrativo. Es esencial acometer serios esfuerzos para mo-
vilizar el apoyo de los grupos de inters, y tambin observar el proceso
ntegro de participacin. D urante los dos aos iniciales de este proceso en
I ndonesia, se ha logrado avanzar un poco en el respaldo a la democracia
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168 I M. PRATIKNO
local, garanta de mejores asignaciones presupuestarias para los pobres
y el desarrollo de un mejor ejercicio del gobierno.
N o obstante, sigue habiendo algunas limitaciones. La participacin
de todas las cabezas de familia en los procesos de formulacin de polti-
cas no involucra automticamente a la mujer, puesto que todas las cabe-
zas de familia son hombres. La competencia poltica entre funcionarios
del gobierno y polticos, que le imprimi energa a la reforma, podra
reducir la legitimidad de la representacin poltica. El apoyo por parte
de los polticos locales sigue siendo limitado. C onsecuentemente, la
sostenibilidad de la promocin de la participacin ciudadana podra verse
amenazada a menos que se invirtiera mayor energa en los municipios
del pas.
La participacin ciudadana en la formulacin de polticas pblicas
es casi totalmente inexistente en la historia de la poltica indonesia. Poco
despus del golpe militar que acab con el gobierno civil en 1965, el auto-
ritarismo poltico se convirti en el principal rasgo de la poltica indonesia,
ahora dominada por los militares. La centralizacin caracteriz la vida
tanto poltica como econmica, y el gobierno excluy a la sociedad de la
arena poltica.
1
C uando el movimiento popular forz exitosamente al presidente
Suharto a dejar el poder luego de 34 aos, la estructura poltica del pas
empez a cambiar. El control del Estado se redujo significativamente y
la libertad de expresin gan espacio. La democratizacin y la descen-
tralizacin se convirtieron en dos exigencias sumamente importantes
de la sociedad. El ao 1999 fue consignado por la declaracin del Estado
de apoyo a la descentralizacin y la democratizacin. Se aprobaron le-
yes nacionales sobre los partidos polticos y el sistema electoral.
Las nuevas leyes establecieron la autonoma local y los principios de
la democracia. Los gobiernos municipales recibieron mayor autoridad
del gobierno central. T ambin ganaron ms libertad para generar ingre-
sos locales propios y para gastar de acuerdo con la poltica local. La asam-
blea municipal se hizo ms fuerte y gan control poltico. En 1999 se
eligieron los miembros de asambleas municipales, en las primeras elec-
ciones libres y justas desde 1965.
1
La literatura sobre la poltica indonesia denomina este perodo (1965-98) ya sea
autoritarismo burocrtico o forma de gobierno burocrtica.

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SURAKARTA, INDONESIA | 169
Ha trado el nuevo ambiente macropoltico cambios en trminos
de participacin ciudadana, en los procesos de formulacin de polticas
de los gobiernos municipales? Este captulo contempla el caso de la po-
ltica presupuestaria en el gobierno municipal de Surakarta, en Java
C entral. Es un caso que ofrece un pequeo nmero de buenas prcticas
de participacin ciudadana en I ndonesia. Muestra que iniciar la partici-
pacin ciudadana en la formulacin de polticas pblicas en I ndonesia,
no es complejo ni diferente, ni siquiera en una ciudad desarrollada como
Surakarta. El estudio de caso ofrece muchas lecciones sobre formula-
cin participativa de polticas pblicas en un gobierno pos-autoritario
como el de I ndonesia.
De un gobierno centralizado a uno
descentralizado
A raz de la llegada al poder del rgimen militar de Suharto en 1965, se
desarroll una estructura poltica altamente centralizada en nombre de
la integracin nacional, la estabilidad poltica y el desarrollo econmico.
Pese a que unidad y diversidad fue un eslogan poltico predominante
de la poca, el arreglo poltico no daba ningn espacio para el surgi-
miento de poderes competitivos por fuera de Jakarta. Se reprimi el poder
local, por ejemplo, en la antigua provincia de T imor Oriental, en Papua
Occidental y en A ceh.
En apoyo a este arreglo poltico altamente centralizado, el gobierno
de Suharto debilit el poder local. A l hacerlo, una estrategia importante
fue la institucionalizacin de un gobierno local muy centralizado y bu-
rocrtico. A este respecto, la promulgacin de la Ley 5 de 1974 fue muy
significativa. La ley provey la base constitucional para la operacin de
una estructura poltica altamente centralizada al nivel local. Por debajo
del gobierno central haba tres niveles de autogobierno local: provincia,
distrito (kabupaten, para las reas rurales y semiurbanas) o municipalidad
(kota, para las reas urbanas), y el gobierno de pueblo. A parte de tener
autoridad propia en algunos asuntos (Urusan Rumah Tangga Daerah), el
gobierno local era responsable de asegurar e implementar las polticas
nacionales y provinciales.
El Ministerio de A suntos I nternos del gobierno central tena bastan-
te supervisin y control sobre una amplia gama de asuntos a todos los

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170 I M. PRATIKNO
niveles de gobierno, para la implementacin de las polticas nacionales.
La estructura gubernamental era de carcter monoltico; tena un go-
bernador y jefe de distrito con garanta de conservar el poder a travs
del concepto de penguasa tunggal (la autoridad nica). En nombre del
inters nacional, las cabezas de las regiones tenan el derecho y la res-
ponsabilidad de guiar (o de intervenir en) todos los asuntos polticos,
incluidos los partidos y las ramas legislativas de su territorio.
Los organismos legislativos locales estaban subordinados al gober-
nador o al alcalde y al brazo poltico del gobierno central. El Parlamento
local, por ejemplo, no tena ningn papel en la eleccin del gobernador
ni del alcalde. T ampoco tena un papel significativo en el control poltico
ni en la supervisin, y el gobernador y el alcalde no tenan ninguna
obligacin ni responsabilidad ante l. A dems, la estructura interna y
las reglas operativas del Parlamento local, no daban propiamente nin-
gn poder a sus miembros. Lo sustancial de ese Parlamento, como rga-
no representativo de los intereses locales era insignificante, debido a
que el reclutamiento poltico de sus miembros estaba totalmente bajo el
control y dependencia del poder poltico nacional.
La estructura poltica altamente centralizada tambin se reflejaba
en el exceso de regulacin y de burocratizacin de los asuntos locales.
Propiamente todas las polticas, los programas y las actividades del go-
bierno local estaban sujetas a regulacin y aprobacin del gobierno cen-
tral. Jakarta determinaba polticas, programas y actividades. En este
contexto la participacin ciudadana y la toma de decisiones a nivel mu-
nicipal no existan. Sin embargo los burcratas de la lite, tanto del go-
bierno central como del local, se beneficiaban del sistema.
La presin por un sistema ms descentralizado de gobierno provino
fundamentalmente de fuera de la isla de Java. El arreglo poltico duran-
te el gobierno de Suharto dio cabida y legitimidad para que el gobierno
central tuviera control sobre los recursos econmicos en las reas loca-
les. El gobierno central manejaba directamente actividades como las de
minera y silvicultura en las islas externas. Esto, a su vez, brind la base
material para que Jakarta obtuviera todava ms control poltico sobre
las reas locales. La dispareja distribucin de los recursos econmicos
entre la capital y el resto del pas permiti a aqulla tener una base ma-
terial fuerte y condujo a la dependencia local del centro, lo que provey
ms razones para que continuara la estructura poltica altamente cen-
tralizada.

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La implicacin poltica fue que la mayora de las regiones por fuera
de Java, especialmente las ricas en recursos naturales, como Papua Oc-
cidental, Kalimantan Oriental, Riau y A ceh, estuvieran insatisfechas. Poco
despus de que el presidente Suharto fuera derrocado en 1998, emergieron
los movimientos regionales reprimidos. D efinindose ellas mismas como
tnica o religiosamente diferentes del grupo dominante, muchas regio-
nes exigieron mayores recursos polticos y econmicos. A lgunas pidie-
ron incluso independencia, como en los casos de las provincias de A ceh
y Papua Occidental. Entonces, en nombre de la unidad nacional -la mis-
ma razn dada por el gobierno de Suharto en 1966-, en 1999 el gobierno
de Habibie declar un rgimen descentralizado.
Regulacin de 1999 sobre autonoma local
D urante el dbil y corto perodo de Habibie entre 1998 y 1999, ste pro-
mulg nuevas leyes sobre gobierno local y relaciones financieras cen-
tro-localidades (Ley 22 y Ley 25 de 1999), las cuales garantizaban
autonoma y democracia parlamentaria a nivel regional. D ichas leyes
tienen implicaciones de largo alcance para cambiar el carcter estructu-
ral de las relaciones entre los gobiernos central y local en I ndonesia.
La Ley 22 de 1999 descentraliza la autoridad a los gobiernos distrital
y municipal, ms que al nivel provincial. Limita la autoridad del gobier-
no nacional a relaciones internacionales, defensa, poltica monetaria,
religin y administracin de justicia. Las oficinas del gobierno central a
nivel provincial tambin estn limitadas a estas cinco reas, y su posi-
cin a los niveles distrital y municipal qued disuelta. La Ley 25 de 2000
menciona en detalle las actividades y reas de autoridad bajo los niveles
central y provincial de gobierno; las actividades que no estn en la lista
caen en manos del gobierno distrital o municipal. Pero en todos los ca-
sos el gobierno central tiene autoridad para fijar estndares y hacer se-
guimiento y supervisar al gobierno local en la implementacin de su
autonoma.
La ley tambin fortalece la posicin del parlamento local en los nive-
les distrital y municipal. Este tiene el derecho de determinar la regulacin
local, para incluir la eleccin de la cabeza de la regin sin intervencin
alguna de Jakarta. I ncluso tiene el derecho de destituir a un alcalde, con
aprobacin presidencial. La nueva ley estipula claramente que si la ren-

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1721 M. PRATIKNO
dicin de cuentas de un alcalde -que tiene lugar cada ao en la sesin
plenaria del parlamento locales rechazada dos veces, el alcalde tiene
que renunciar. Por ejemplo, en 2001 el jefe del distrito de Semarang, Java
C entral, decidi renunciar debido a la presin poltica del C oncejo local.
En 2002, el jefe del gobierno municipal de Surabaya tambin fue remo-
vido de su cargo, por el parlamento local.
A parte de la slida base constitucional que proveen las nuevas le-
yes, los nuevos parlamentos locales tienen fuerte legitimidad poltica.
Esto se debe a que son elegidos a travs de un proceso democrtico, es
decir, mediante elecciones libres y justas. Pese a la persistencia del deba-
te entre los indonesios acerca de si el nuevo concejo representa a la gen-
te, a los partidos o incluso a los propios miembros del concejo local, el
hecho de que sea el resultado de un proceso poltico democrtico signi-
fica que refleja y representa las aspiraciones de la gente de la localidad.
A diferencia del pasado, todos los miembros del nuevo parlamento local
estn libres de seleccin poltica. Es ms, la mayora de ellos es ajena a la
burocracia. N o obstante, se conserva la presencia de posiciones milita-
res designadas. El nmero de stas se ha reducido significativamente,
aproximadamente al 10% en promedio, pero desde el punto de vista de
la democracia su presencia es problemtica.
La Ley 25 de 1999 sobre relaciones financieras entre el centro y las
localidades introdujo algunos cambios importantes en la financiacin
de los gobiernos locales. Esta ley estipula que el 25% del ingreso nacio-
nal debe distribuirse por subvenciones globales a los gobiernos locales.
En el pasado no haba garanta del monto de dinero que se le fuera a
entregar al gobierno local. Otro cambio importante es la introduccin
de la participacin entre el gobierno central y el local, de los ingresos
provenientes de recursos naturales tales como petrleo, minera, silvi-
cultura y pesca. En el pasado no haba ms que el impuesto sobre la
propiedad, un impuesto nacional que era compartido entre el gobierno
nacional y los locales. A hora un distrito que produzca petrleo recibe el
6% del total de ingresos generados por esta fuente, y el gobierno pro-
vincial recibe tambin el 6%.
Esta poltica es celebrada por las regiones que son ricas en recursos
naturales, como Kalimantan Oriental, Riau, Papua Occidental y A ceh.
Polticamente, eso reduce las tensiones entre Jakarta y las regiones. En
1998-99 haban surgido tensiones debido a que una de las fuentes de
conflicto poltico entre la capital y algunas regiones, era la insatisfaccin

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econmica de estas ltimas. Sin embargo, la poltica no contribuye al
presupuesto regional de aquellas regiones que son pobres en recursos
naturales.
Problemas macro en la implementacin
Los cambios en las relaciones centro-localidades, as como en los arre-
glos polticos locales, son un signo prometedor para el pas y su capaci-
dad de atender a los problemas regionales. Las leyes prometen amplia
autonoma local, la cual parece ser un arreglo poltico apropiado para
responder a los problemas de insatisfaccin poltica en las islas exterio-
res. A l mismo tiempo, seguramente conducirn a la realizacin de los
principios democrticos en el pas, especialmente en el nivel local. En
todo caso, en el perodo de transicin se han presentado problemas, es-
pecialmente durante 1999-2001.
U n aspecto de primer orden en la implementacin de la poltica de
descentralizacin es la nocin de localidad, la cual est estrechamente
relacionada con el concepto de etnia o de religin, cosa que los lderes
polticos de Jakarta temen ponga en peligro a la nacin. Las reas locales
han sometido a consideracin del gobierno central y del parlamento
nacional ms de 70 propuestas que piden el derecho a ser distritos, ciu-
dades, e incluso provincias independientes. La mayora de ellas justifica
la demanda en nombre de las categoras tnicas o de otro tipo. En este
contexto, transferir poder de la capital a las localidades significara tam-
bin dar espacio para que grupos polticos locales basados en la etnia y
la religin, compitan mutuamente por el poder. A dems la autonoma
local dara espacio para revivir la aristocracia local. Hay indicios de que
el nuevo arreglo poltico podra devolver a la poltica local la vieja es-
tructura feudal. En algunos casos esto conducira a un conflicto hori-
zontal generalizado en la sociedad, como en la provincia del N orte de
Maluku.
Las lites polticas de Jakarta frecuentemente han sealado que la
autonoma local ha conducido al surgimiento de conflictos entre distri-
tos o municipios, o entre distritos y municipios dentro de una provincia.
En varias regiones ha surgido un conflicto entre pescadores de diferen-
tes distritos, que frecuentemente est conectado con el problema de la
autonoma local. Muchos gobernadores se sienten decepcionados cuan-

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do los lderes de gobiernos distritales y municipales estn ausentes de
las reuniones de coordinacin.
Otro problema importante ha sido la expansin de la corrupcin a
nivel local, especialmente entre los miembros del parlamento local y los
partidos polticos. Las evidencias de algunas regiones revelan que, la
transferencia de poder de Jakarta tambin significa transferencia de co-
rrupcin, estancamiento y nepotismo. A unque en la capital an no se
ha reducido la corrupcin, su expansin al nivel local se ha incrementado
significativamente. Poltica monetaria se ha convertido en una expresin
comn para explicar el comportamiento de los miembros del parlamen-
to local.
La tensin poltica y la colisin entre las ramas ejecutiva y legislativa
tambin es una preocupacin pblica importante. La posibilidad de que
el parlamento local intervenga en la burocracia, o de que la burocracia
lo boicotee podra amenazar seriamente el ejercicio del gobierno, el de-
sarrollo y los servicios pblicos en reas locales.
Poco despus de que las nuevas leyes entraran en vigencia, los go-
biernos locales hicieron las nuevas regulaciones locales. I nfortuna-
damente, la mayora de las regulaciones concernan al esfuerzo por
generar ingresos locales, que, de acuerdo con la C mara de C omercio de
I ndonesia, desalentaba la inversin.
D esde noviembre de 2000, en muchas provincias, distritos y munici-
pios se ha establecido una diversidad de impuestos y cargos locales. Los
ms comunes son los impuestos o cargos sobre bienes transportados
dentro o fuera de la regin. La provincia de Lampung, por ejemplo, re-
cauda impuestos de comerciantes que transportan productos agrcolas
de esa a otras regiones. El distrito de Pasamn obliga a los comerciantes
que transportan bienes desde y hacia su territorio, a presentar una carta
del gobierno distrital que declare el origen de los bienes. Los comercian-
tes tienen que pagar un derecho por la carta. Estas clases de regulacio-
nes han estimulado el debate pblico, el cual probablemente se concentre
en la poltica de descentralizacin que se est implementando.
D e hecho, las discusiones pblicas sobre gobierno local en I ndonesia
durante el primer ao de poltica de descentralizacin (2001) han en-
contrado que ste es insensible e irresponsable. Por tanto, una cuestin
crucial concierne al grado de participacin de la gente en el proceso de
formulacin de polticas de este nivel de gobierno.

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En el caso del Municipio de Surakarta, en Java C entral, tanto la so-
ciedad civil como el gobierno municipal se han dado a la tarea de incre-
mentar los procesos participativos en la toma de decisiones. Este caso
muestra las dificultades de hacer tal cosa en un gobierno pos-centraliza-
do como el de I ndonesia.
Transicin en Surakarta: movimiento popular
La moderna Surakarta es una de las ciudades medianas de I ndonesia.
Su poblacin es ligeramente superior a los 750.000 habitantes. C onocida
comnmente como Solo, Surakarta es uno de los grandes destinos turs-
ticos de I ndonesia. Localizada en medio de la provincia de Java C entral,
es tambin uno de los centros de comercio ms importantes de esta pro-
vincia. C iudad antigua, su patrimonio se remonta al reinado de Surakarta
Hadiningrat en el siglo XV I I . El pueblo de Solo es corts y amistoso, y
estrechamente asociado con la antigua cultura de los javaneses.
Pero Solo es tambin interesante debido a los incendios y revueltas
durante la crisis poltica de 1998-99. En 2002, el gobierno municipal des-
tin ms de 34.000 millones de rupias indonesias, aproximadamente el
5% del presupuesto total, a reconstruir la casa de gobierno incendiada.
La democratizacin y sus problemas
Por debajo del gobierno municipal hay dos estratos gubernamentales:
el gobierno de Kecamatan (subdistrital o submunicipal) y el gobierno
Kelumhan (del pueblo). El municipio de Surakarta consta de 5 Kecamatan,
los cuales estn divididos en 22 Kelurahan.
Luego de la implementacin de la ley de 1999 sobre gobierno local,
el gobierno municipal de Surakarta (lo mismo que otros gobiernos mu-
nicipales y distritales de I ndonesia) obtuvo el control de importantes
asuntos pblicos, incluidos educacin, atencin mdica, servicios socia-
les y administracin de la tierra. En el ao fiscal de 2002 el presupuesto
del gobierno municipal fue de 70.000 millones de rupias indonesias, que
fue mayor que el presupuesto distrital o municipal promedio del pas.
Elegido en 1999, el concejo municipal tiene fuerte legitimidad polti-
ca en la estructura poltica de Surakarta. D e acuerdo con las regulacio-

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nes del gobierno central, la planeacin del desarrollo debe hacerse de la
base hacia arriba, comenzando por el gobierno de Kelurahan, luego el de
Kecamatan y luego el gobierno municipal (grfico 7.1). Sin embargo, la
participacin ciudadana en el proceso no qued garantizada e incluso
poda excluirse del mismo.
A nivel de pueblo, la planeacin del desarrollo la decida un cuerpo
representativo denominado LKMD . Los miembros de esta institucin
eran nombrados por la cabeza del pueblo, quien a su vez era la cabeza
Grfico 7.1. Mecanismo participativo de planeacin
del desarrollo

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del LKMD . Este cuerpo representativo no estaba obligado a incluir cam-
pesinos en el proceso de planeacin del desarrollo.
Para la formulacin de la poltica de planeacin y elaboracin del
presupuesto municipal, las propuestas de los gobiernos de pueblo eran
compiladas a nivel de Kecamatan. Este nivel de gobierno priorizaba los
programas con base en las propuestas de los pueblos. N o obstante, dado
que en esta etapa no haba representantes de los pueblos involucrados,
el gobierno submunicipal tena completa autonoma en la formulacin
de polticas.
Las propuestas de las submunicipalidades eran entonces sometidas
a consideracin del gobierno municipal y discutidas en una reunin del
organismo de planeacin municipal, las agencias sectoriales y la jefatu-
ra del gobierno submunicipal. En este ambiente poltico centralizado, el
proceso de planeacin, formalmente de la base hacia arriba, en la prcti-
ca se inverta fcilmente de la cima hacia abajo.
La reforma poltica de 1999, que incluy la estipulacin de la poltica
de descentralizacin y democratizacin, fortaleci el concejo municipal.
El concejo que fue elegido en 1999 tena fuerte legitimidad poltica y
poder poltico formal. Poda intervenir en muchos aspectos de procesos
gubernamentales que tradicionalmente haban sido controlados por el
gobierno central.
Sin embargo, la democratizacin todava no ha producido cambios
significativos en la participacin ciudadana. La mayora de la gente si-
gue estando excluida del proceso.
Asociacin
La idea de desarrollar una poltica participativa de planeacin y presu-
puestaria no es nueva en Surakarta. Muchos componentes de la socie-
dad civil, especialmente ON G y acadmicos, han estado trabajando duro
para incrementar la participacin. D ebido al sistema de gobierno auto-
ritario y excluyente hasta 1998, la mayora de las organizaciones de la
sociedad civil concentr su agenda en fortalecer la organizacin de gru-
pos comunitarios en general, ms que en incrementar la participacin
popular directa en la formulacin de polticas pblicas.
D esde la dcada del setenta algunas organizaciones de la sociedad
civil, en especial ON G, universidades y grupos locales de prensa, han

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178 I M- PRATIKNO
operado en Solo. En 1978 se cre una ON G denominada LPT P (Lembaga
Pengembangan Tknologi Pedesaan o instituto para el desarrollo de tecnolo-
ga rural), la cual adquiri importancia. C on el impulso que le imprimie-
ron algunos activistas de alto nivel educativo, esta ON G organiz los
grupos de base en las comunidades de Solo. En los 90, el nmero de
ON G creci significativamente.
A lgunas ON G se interesan por asuntos especficos, como el medio
ambiente (por ejemplo, Gita Pertiwi), o la igualdad de gnero (Mitra
Wacana, Gerakan A nti Kekerasan T erhadap Perempuan I ndonesia,
Lembaga Studi Pengembangan Perempuan dan A nak, Pusat Studi
Wanita de U N S, y U MS). Pero las ON G ms grandes se concentran en
organizar a las comunidades locales. KOMPI P (Konsorsium Monitoring
dan Pemberdayaan I nstitusi Publik) es una importante, que ha sido ca-
paz de organizar algunas comunidades marginadas. SOMSI S (Solidaritas
Masyarakat Pinggiran Surakarta) y P3S (Paguyuban Penata Parkir
Surakarta) son ejemplos de organizaciones de base a nivel comunitario.
A lgunas ON G estn trabajando en desarrollar el entendimiento en-
tre grupos en Solo. Por ejemplo, la ON G Paguyuban Masyarakat
Surakarta (PMS) est ayudando a mejorar las comunicaciones entre
grupos tnicos. Otra organizacin importante en este aspecto es Pagu-
yuban Pasopat, una asociacin de ftbol americano que ha logrado servir
de puente social y cultural entre grupos tnicos, religiosos y econmicos
de Solo.
Pocas ON G se concentran en servir de puente entre el Estado y la
sociedad civil. Ha sido difcil promover la asociacin entre gobierno y
ON G. A ntes de 2000, los gobiernos locales haban rechazado la idea de
desarrollar la participacin popular, y las organizaciones de la sociedad
civil haban sido incapaces de convencer al gobierno municipal de com-
prometerse en una poltica presupuestaria ms participativa.
A raz de las revueltas e incendios en la ciudad en 1998-99, las orga-
nizaciones de la sociedad civil ganaron un nuevo papel. U n grupo de
activistas de ON G y acadmicos trat de hacer alianzas con el gobierno
para promover la formulacin participativa de polticas.
D el lado del gobierno, especialmente entre algunos miembros del
rgano Municipal de Planeacin del D esarrollo (Bappeda) tambin
empez a crecer la idea de planeacin participativa. C omo teora, esta
idea no era nueva en I ndonesia. Pero el mpetu de la libertad poltica

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SURAKARTA, INDONESIA I 179
que empez en 1999, persuadi al gobierno de contemplar ms seria-
mente la posibilidad de planeacin participativa.
A lgunos activistas de ON G encontraron socios en el gobierno, espe-
cialmente funcionarios superiores del organismo de planeacin del de-
sarrollo. Por primera vez en ms de tres dcadas, personas que aparen-
temente venan de mundos diferentes empezaron a actuar, discutir y
trabajar juntas. Empez a crecer la idea de desarrollar una asociacin
entre instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad
civil.
Si bien otras ON G de Surakarta se concentran en fortalecer las orga-
nizaciones comunitarias, las asociaciones apoyan al gobierno en
planeacin y elaboracin del presupuesto, y en identificar factores po-
tenciales para promover los procesos participativos de toma de decisio-
nes. El grupo de ON G socias estableci la llamada A sociacin I ndonesia
para I niciativas sobre Ejercicio del Gobierno Local (I PGI , por sus inicia-
les en ings) de Solo en 2001. Podra ser la primera ON G importante
dedicada a desarrollar la asociacin entre la sociedad civil y el gobierno
en Solo. I PGI promueve la democracia fortaleciendo la capacidad de los
grupos de la sociedad civil y tambin del gobierno local.
2
En el caso de
Solo, uno de sus programas ms importantes es desarrollar la participa-
cin popular en la toma de decisiones pblicas.
La I PGI de Solo es parte de un grupo de trabajo en red de la I PGI a
nivel nacional. C on su secretario nacional en Bandung, Java Occidental,
el Secretariado General de la I PGI tiene tres grupos locales de trabajo en
red: I PGI de Bandung, I PGI de Solo, e I PGI de Riau. Los tres grupos
concentran sus actividades en el desarrollo de planeacin y formula-
cin participativas de polticas pblicas. En trminos de membresa, las
tres ramas locales constan de activistas de ON G, acadmicos locales y
funcionarios gubernamentales.
Movilizacin de apoyo
La principal agenda de la asociacin entre ON G y el gobierno era movi-
lizar apoyo de los diferentes actores para la toma participativa de deci-
2
Vase el boletn informativo de I PGI Media Partnership IPGI, publicado por primera
vez en 2001 (http://www.clgi.or.id/clgi_newsletter.asp).

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180I M. PRATIKNO
sienes pblicas. En primer lugar, es importante que el grupo logre apo-
yo del Estado, que antes monopolizaba el proceso de toma de decisio-
nes. En segundo lugar, tambin es importante ganar apoyo de la
comunidad local a nivel de las bases, de otras ON G y de los medios
locales de Solo.
I nicialmente, la mayora de los funcionarios gubernamentales recha-
z la idea de la planeacin participativa. D espus de mucho cabildeo y
persuasin, la asociacin consigui apoyo del alcalde, logro que fue un
gran paso para ganar mayor apoyo del gobierno. El alcalde adopt las
ideas de la asociacin sobre la formulacin participativa de polticas
pblicas en su decisin de promover una poltica participativa de
planeacin y presupuestaria (Surat Edaran Walikota) en enero de 2001. A
raz de esto, el rechazo abierto por parte del gobierno local, descendi
significativamente. A l ao siguiente el alcalde renov y fortaleci an
ms esa disposicin con la D ecisin N o. 410/45-A /1/2002 (Keputusan
Walikota tentang "Pedoman Penyelenggaraan Musyawarah Kelurahan
Membangun, Musyawarah Kecamatan Membangun dan Musyawarah
Kota Membangun di Kota Surakarta T ahun 2002"). A unque esto no ga-
rantiza total apoyo de todo el gobierno municipal, ciertamente ha teni-
do un impacto positivo en la planeacin participativa.
Las disposiciones del alcalde estipularon que la toma de decisiones
sobre planeacin del desarrollo y distribucin del presupuesto, debe ser
participativa a travs de procesos a los siguientes niveles:
1. N ivel de pueblo.
Reuniones de asociaciones de barrio.
Reuniones de representantes de barrio y funcionarios del gobier-
no del pueblo (el comit organizador) para preparar reuniones
generales a nivel del pueblo, con la elaboracin de las reglas y la
identificacin de problemas.
Reuniones generales de todas las jefaturas de hogar del pueblo
para discutir los borradores del comit organizador, formular la
distribucin del presupuesto del gobierno del pueblo y proponer
planes de desarrollo a niveles superiores de gobierno.
2. N ivel submunicipal.
Reuniones de funcionarios del gobierno submunicipal y repre-
sentantes de los pueblos (el comit organizador) para preparar

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reuniones generales a nivel submunicipal mediante la elabora-
cin de reglas e identificacin de problemas.
Reuniones generales de representantes de pueblos y de la comu-
nidad empresarial, organizaciones de la sociedad civil y lderes
sociales, para discutir los borradores del comit organizador y
proponer planes de desarrollo para presentar a consideracin del
gobierno municipal.
3. N ivel municipal.
Reuniones organizadas por el organismo municipal del planeacin
del desarrollo del gobierno municipal con los jefes de los gobier-
nos submunicipales, cmaras de comercio y organizaciones de la
sociedad civil, para crear un comit organizador, preparar reglas
y planes de desarrollo espacial y sectorial basados en las propues-
tas submunicipales.
Reuniones generales a nivel municipal para discutir lo borrado-
res preparados por el comit organizador y proponer planes de
desarrollo al Parlamento municipal.
Puesto que el gobierno local no tiene experiencia en facilitar la parti-
cipacin ciudadana en la toma de decisiones locales, la asociacin (I PGI )
y otras ON G juegan un papel crucial. Se organiz una serie de discusio-
nes por grupos de focales con gente de la localidad, para desarrollar una
mejor comprensin sobre el importante papel del pueblo en el proceso.
Se reclutaron y entrenaron facilitadores de todos los pueblos.
Logros y limitaciones
La experiencia del municipio de Surakarta es ms un ejercicio que un
modelo definitivo. Se ha implementado apenas durante dos aos, como
una situacin de aprendizaje, en un primer paso. La mayora de los gru-
pos de inters no tiene ninguna experiencia en procesos participativos
de toma de decisiones. N o obstante, el ejercicio evidentemente ha con-
tribuido al desarrollo de la democracia y ha promovido un mayor papel
de la participacin de los ciudadanos locales en la formulacin de polti-
cas pblicas.

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182 I M. PRATIKNO
A unque el ejercicio se propona involucrar en el proceso de toma de
decisiones a tanta gente como fuera posible, en la mayora de los pue-
blos, los invitados a las reuniones generales del pueblo son jefaturas de
hogar. Puesto que stas son siempre hombres, casi todos los participantes
en las reuniones generales del pueblo han sido hombres, y el proceso ha
carecido de igualdad de gnero. A partir de 2002 algunos pueblos inicia-
ron reuniones ms inclusivas, invitando tanto a los esposos como a las
esposas de cada hogar. Sin embargo no muchas mujeres han asistido.
U n logro importante de la planeacin participativa, es la inclusin
de ms gente en la formulacin de las polticas de distribucin presu-
puestaria. Por primera vez en la historia de Surakarta, la mayora del
pueblo, que son los pobres, ha estado involucrada en la formulacin de
polticas. Ha empezado a darse una mejor asignacin presupuestaria
para este segmento de la poblacin. En algunos gobiernos rurales es
interesante la poltica sobre presupuesto. D ado que muchos de los cam-
pesinos son conductores de bicitaxis, la asamblea popular asigna un
monto de dinero para ofrecerles prstamos blandos para comprar
bicitaxis.
La acrecentada participacin de la gente en la formulacin de polti-
cas pblicas y el control de las mismas, ha significado que el pueblo co-
nozca ms las polticas y los programas gubernamentales para el
desarrollo. La demanda de mayor transparencia en el ejercicio del go-
bierno se ha incrementado significativamente C ontinuar el proceso?
U n mayor apoyo de los polticos locales asegurara el futuro de la parti-
cipacin ciudadana en las polticas pblicas en Solo. Es posible que el
proceso de iniciar la participacin ciudadana en las definicin de las
polticas contine, pues seguramente quienes se han beneficiado de ella
no estarn dispuestos a perder lo que han ganado.

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CAPITULO 8
EN SAN FERNANDO, PAMPANGA,
FILIPINAS
Edel C. Guiza
a descentralizacin constituye un requisito previo a la autono-
ma local -la cual es el grado de autodeterminacin que ejerce una
divisin del gobierno local frente al gobierno central. D icho proce-
so distribuye el poder del centro, trasladndolo a las divisiones del go-
bierno local, que estn ms cerca de los ciudadanos. En este sentido, tras-
lada el proceso decisorio a la comunidad, permite la participacin de
actores y mejora la eficacia y eficiencia de la prestacin de servicios bsicos.
La descentralizacin ocurre de dos maneras. La primera, la delega-
cin de poderes, conocida como descentralizacin poltica, implica la
transferencia del poder a los gobiernos locales por parte de las autorida-
des centrales. En la segunda, la desconcentracin, o descentralizacin
administrativa, una autoridad del gobierno central delega sus funcio-
nes a las unidades locales. Filipinas ha experimentado ambas formas de
descentralizacin: hace algunos aos, inici el proceso mediante la crea-
cin de oficinas regionales y, en 1991, delegando poderes y responsabi-
lidades en los gobiernos locales. El gobierno confa en que transfiriendo
un mayor nmero de poderes y de funciones a las unidades del gobier-
no local, lograr fortalecer el proceso de redemocratizacin, iniciado a
finales de los aos ochenta, y estimular el desarrollo local.
D espus de diez aos de delegacin de poderes, el paisaje local de
Filipinas incluye muchas historias de logros de los gobiernos locales que
son innovadoras, y marcan una diferencia en la vida de sus ciudadanos.
El estudio de caso de San Fernando que presentamos, es una de las his-
torias valiosas sobre un grupo de personas que aprovecharon una crisis,
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184 I EDELC. GUIZA
trabajando juntas para sobrevivir y para transformar a su ciudad sumi-
da en las ruinas de una erupcin volcnica, de inundaciones y de tifo-
nes. El captulo intenta resolver los siguientes interrogantes: C mo
pudieron los ciudadanos de San Fernando, una zona devastada y pro-
pensa a las calamidades, ser capaces de transformar a su ciudad? C ul
fue el papel del gobierno local? C mo pudo generar los recursos nece-
sarios para financiar la transformacin y mejorar la prestacin de servi-
cios bsicos? C ules fueron los resultados? Qu lecciones prcticas y
perspectivas, se pueden derivar de esta experiencia? C ules son las con-
diciones de sostenibilidad y capacidad de reproduccin? U n breve re-
paso a las principales caractersticas polticas, econmicas e histricas
del pas nos permite tener un teln de fondo para el caso de San Fernan-
do. El captulo hace hincapi en las polticas de descentralizacin y
especficamente en las disposiciones ms sobresalientes de la Ley de
gobierno local, promulgada en 1991, la cual institucionaliza la participa-
cin ciudadana para la promocin de una gobernabilidad local adecua-
da. El anlisis del contexto de las polticas nacionales y de sus principales
tendencias, constituye el marco ms apropiado para comprender el caso
de San Fernando.
Perfil del pas
Filipinas est conformada por 7.100 islas, de las cuales Luzn, V isayas y
Mindanao son las principales. A diferencia de otros pases de A sia, su
poblacin de 80,1 millones de habitantes -segn clculo de 2001- es pre-
dominantemente C atlica Romana, un legado de ms de tres siglos del
rgimen colonial de Espaa. La segunda lengua es el ingls, asimismo
un legado colonial, aunque de los Estados U nidos, y la tasa de alfabetismo
es una de las ms altas de A sia.
Filipinas despert la envidia de los pases del sudeste asitico en
los aos cincuenta y comienzos de los sesenta. Sin embargo, con ex-
cepcin de I ndonesia, en los aos noventa, el pas iba a la zaga de sus
vecinos. En 2001, el pas registr un aumento de 3,4% del producto
interno bruto (PI B). El dficit fiscal, equivalente a 3,8% del producto
nacional bruto (PN B), se financiaba por medio de emprstitos del go-
bierno nacional. En 2001, la deuda pblica total se calculaba en 1,2
trillones de pesos, cerca de 90 mil millones de pesos superior a la deuda

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SAN FERNANDO, PAMPANGA, FILIPINAS | 185
pblica de 2000
1
. Los pagos del servicio de la deuda externa ascendieron
a 16,4% de las exportaciones totales de bienes y servicios. El gobierno
nacional recort las inversiones de capital e infraestructura para reducir
el dficit fiscal y, si bien se registr un decrecimiento del gasto pblico,
el gasto del consumo privado continu siendo elevado, gracias a las cuan-
tiosas remesas de millones de trabajadores filipinos en el extranjero, las
cuales se calculan en 8% del PN B (A D B, 2003).
Reduccin de la pobreza
En 2001, la incidencia de la pobreza era 2,6 puntos porcentuales superior
al nivel de 1997. Las estimaciones ms recientes indican que el ingreso de
39% de la poblacin total est por debajo del umbral nacional de pobreza.
Mientras la pobreza es ms grave en las zonas rurales, la urbana ha au-
mentado debido a la afluencia de inmigrantes rurales a los centros urba-
nos en busca de trabajo. En 2001, la tasa de desempleo se calculaba en
cerca de 11%, considerada la ms alta de la regin (A D B, 2003). U n objeti-
vo primordial del gobierno ha sido reducir la pobreza. La actual adminis-
tracin ha formulado un conjunto integral de mediaciones, siendo el
fortalecimiento de las instituciones democrticas a diferentes niveles del
gobierno una caracterstica clave para conferir poder a la gente.
La pobreza del pas se ha atribuido a una serie de factores internos y
externos. La crisis financiera de A sia de 1997 destruy los logros alcan-
zados hasta entonces en la reduccin de la pobreza. Muchos considera-
ban que la concentracin de la riqueza y de los recursos en manos de
unas pocas familias oligrquicas, quienes controlan la burocracia del
Estado influyendo las decisiones, ocupando cargos pblicos o financian-
do las campaas electorales de los polticos y haciendo que stos que-
den en deuda con ellos, es el factor interno clave.
Para el gobierno, considerado como mucho ms dbil que la mayo-
ra de los gobiernos del sudeste asitico, resulta difcil soportar la pre-
sin de estas lites econmicas y polticas, ensanchando as la brecha
entre los pocos ricos y los muchos pobres. Por diversas razones, entre
ellas la ausencia de voluntad poltica por parte del gobierno y los recur-
La tasa de cambio equivale a 50 pesos por dlar.

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186 I EDELC. GUIZA
sos insuficientes para ejecutar las estrategias, los intentos de desarrollo
social del pasado no han logrado llegar a los pobres.
Esfuerzos de democratizacin
El surgimiento de organizaciones de la sociedad, constituye un logro
significativo de la democracia de Filipinas. Estos grupos surgieron para
compensar el fracaso del gobierno en resolver las condiciones
socioeconmicas cada vez ms deterioradas y para presionar por la re-
forma de las polticas del Estado. El movimiento estudiantil de finales
de los aos sesenta y comienzos de los setenta produjo la primera gene-
racin de ON G lderes, quienes trabajaron con los sindicatos y con las
comunidades urbanas pobres. D espus de la declaratoria de ley marcial
de 1972, el Frente D emocrtico N acional dirigi una lucha armada con-
tra el gobierno, mientras los Socialdemcratas organizaban asociacio-
nes para difundir su propio credo. Surgieron otros grupos, como grupos
de mujeres, de derechos humanos y ambientales.
D urante el gobierno de A quino (1986-1992), el entorno de las polti-
cas facilit la expansin de las ON G y de otros grupos. Segn el nmero
de ON G registradas ante la C omisin de Bolsa y V alores, surgieron cer-
ca de 16.000 organizaciones en dicho perodo. Haba libertad de organi-
zacin y se canalizaban fondos para que ellas participaran del trabajo
de desarrollo econmico y social, incluyendo la prestacin de servicios
bsicos. Las ON G realizaron investigaciones para apoyar la defensa de
las polticas, reconfiguraron la agenda pblica articulando los intereses
de los grupos marginados y planteando temas antes ignorados o repri-
midos. A simismo, impulsaron la ejecucin de las polticas pblicas exis-
tentes en beneficio de los pobres.
D urante los gobiernos de A quino (1986-92) y Ramos (1992-98), lde-
res de estos organismos ocuparon altos cargos, allanando el camino para
la creacin de asociaciones estratgicas entre el gobierno y sociedad ci-
vil. Esta prctica ha continuado vigente durante los gobiernos de Estrada
(1998-2001) y A rroyo (a partir de 2001). El trabajo de las ON G ha hecho
al gobierno consciente de su obligacin de trabajar por quienes ms lo
necesitan: los pobres y los marginados.
Los partidos polticos tambin se han percatado de la necesidad de
una participacin activa en la construccin de un Estado eficiente y equi-
tativo, que trabaje en bien del desarrollo del pas. En mayo de 2002, se

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realiz la conferencia de todos los partidos, con el objeto de presentar
una agenda econmica y poltica unificada, con base en los seis temas
siguientes: i) Superar la pobreza mediante mayor productividad y com-
petitividad, junto con una gestin fiscal slida; ii) Mejorar el orden so-
cial y la seguridad mediante de la observancia de la ley, la cooperacin y
una justa administracin de la justicia; iii) Movilizar la participacin de
la sociedad civil en beneficio de mejor gobernabilidad; iv) Fomentar el
bienestar y el desarrollo de los pueblos musulmanes e indgenas para
construir nacin; v) Fortalecer las instituciones mediante una reforma
constitucional y electoral, y vi) Mejorar la coordinacin entre el gobier-
no nacional y el local, para tener una administracin pblica eficaz.
La reunin fue saludada como un primer paso para cambiar la ima-
gen negativa de los partidos polticos del pas. La gente los considera
dbiles desde el punto de vista institucional, conducidos de manera
personalista y caudillista, carentes de bases ideolgicas, comprometidos
con intereses particulares y dedicados exclusivamente a su agenda es-
trecha, desprovistos de inters por el pas en su totalidad.
Las iglesias y las organizaciones religiosas tambin han jugado un
papel trascendental, haciendo al gobierno consciente de las necesida-
des de los pobres y teniendo una participacin activa en el entorno cam-
biante. Para no quedarse atrs, y afirmando sus responsabilidades
sociales corporativas, la comunidad empresarial ha asumido una posi-
cin ms activa en los asuntos econmicos, polticos y sociales del pas.
Sin embargo, todava queda mucho por hacer, dada la magnitud de
los problemas que enfrenta el pas. Se hace necesario nutrir a una socie-
dad civil fuerte para fomentar y proteger los intereses de los pobres, habi-
litndolos de manera que ellos mismos estn en capacidad de afirmar sus
propios derechos. La participacin activa de la sociedad civil, aunada a
instituciones pblicas fuertes, garantizara un Estado eficaz, capaz de tra-
bajar por el bien comn y actuar como una fuerza compensatoria o un
equilibrio frente al poder de las lites econmicas y polticas. La descen-
tralizacin del Estado ha sido aclamada como un paso hacia el fortaleci-
miento del papel de la sociedad civil.

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188 | EDELC. GUIZA
Visin histrica e iniciativas recientes
Del centralismo colonial a la Independencia
A ntes de que Filipinas se convirtiera en una colonia espaola, los
asentamientos de los filipinos, conformados por grupos de treinta a cien
familias, se encontraban alejados entre s, y cada asentamiento satisfa-
ca sus propias necesidades. N o exista un gobierno central o nacional.
A sistido por el consejo de ancianos, el jefe de la tribu ejerca el poder
ejecutivo, legislativo y judicial.
El desarrollo de gobiernos autnomos en las aldeas qued interrum-
pido con la llegada de los espaoles, quienes consolidaron los poblados,
creando pueblos, cabildos y provincias como divisiones administrativas
bajo el control y supervisin severa del gobierno central de Manila, sede
del gobierno colonial. A fines de 1898, el pas declar la I ndependencia
de Espaa, y Filipinas estableci la primera repblica de A sia.
Desconcentracin inicial
En 1899, despus de la independencia de Espaa, se promulg la C ons-
titucin Malolos, estipulando la descentralizacin y la autonoma admi-
nistrativa ms amplias para los gobiernos locales, la eleccin popular y
directa de funcionarios locales y la tributacin provincial y municipal.
La llegada de los estadounidenses, en 1902, interrumpi el primer in-
tento de descentralizacin de Filipinas. A unque, en un principio, los re-
cin llegados apoyaron los intentos de descentralizacin, posteriormente,
dudando de las capacidades de los funcionarios nativos para adminis-
trar los asuntos locales, restituyeron la centralizacin del sistema (Guiza,
1999).
D espus del retiro de los estadounidenses, gobierno tras gobierno
produjeron diversas medidas de descentralizacin, comenzando con la
promulgacin de la Ley de la Repblica 2264, la "Ley de A utonoma
Local" de 1959, la Ley de la C arta Barrio de 1959, y la Ley de D escentra-
lizacin, de 1967. La creacin, en 1961, de autoridades de desarrollo y
j untas regionales de planeacin, representa un esfuerzo por
desconcentrar la planificacin y el desarrollo administrativo.

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Desconcentracin continuada y nueva centralizacin
poltica
D urante el rgimen de Marcos (1965-86), tuvo lugar una nueva etapa de
desconcentracin. Las funciones del gobierno central se delegaron a las
once regiones y niveles administrativos inferiores. A las oficinas regio-
nales se les confiri autoridad administrativa, con el fin de hacer toda-
va ms operativa la delegacin de poder en los niveles regionales. Se
crearon C onsejos Regionales de D esarrollo para descentralizar la plani-
ficacin regional y se adopt el Enfoque I ntegrado de D esarrollo Zonal.
Sin embargo, fue durante la poca de Marcos cuando se volvi a
centralizar el sistema, concentrando en la Presidencia los poderes ejecu-
tivo, legislativo y judicial. Se suspendieron las elecciones locales y na-
cionales. Se aboli el C ongreso para dar paso a un sistema parlamentario
de gobierno. Se nombraron funcionarios locales y se nacionaliz la poli-
ca local y el cuerpo de bomberos. El "Poder Popular" de 1986 puso fin a
veinte aos de rgimen dictatorial (Brillantes, 1993).
Descentralizacin de los aos noventa
La presidencia de C orazn A quino seal la formulacin de la C onstitu-
cin de la Libertad, de 1986, estipulando la autonoma local de las
subdivisiones polticas y territoriales. A quino detentaba el control y la
supervisin de todas las divisiones locales de gobierno. D estituy a fun-
cionarios locales de dudosa lealtad, y nombr a sus sucesores.
En 1987, se adopt una nueva C onstitucin, con las disposiciones
ms independientes hasta entonces sobre descentralizacin y autono-
ma local. La C onstitucin de 1987 (A rtculo X, Seccin 2) estipula que
los gobiernos locales "gozarn de autonoma local, real y significativa,
para permitirles lograr su pleno desarrollo como comunidades autosufi-
cientes y convertirlas en participantes ms eficaces del logro de los obje-
tivos nacionales". La C onstitucin tambin estipulaba un sistema de
rendicin de cuentas de los gobiernos locales "mediante la institucin
de mecanismos eficaces de convocatoria, iniciativa y referendo" (A rtcu-
lo X, Seccin 3).
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2
www.chourobles.com/articlelO.htm

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190 | EDELC. QUIZA
Cdigo del gobierno local de 1991
A l tenor de las disposiciones sobre autonoma local contempladas en la
C onstitucin de 1987, en octubre de 1991 se promulg un nuevo C digo
del Gobierno Local, convirtindose en la Ley de la Repblica 7160. La
ley transform las unidades de los gobiernos locales, de agentes de
implementacin o extensin del gobierno central que eran, en gerentes
de desarrollo local, responsables principalmente del desarrollo de las
zonas a su cargo.
El nuevo cdigo haca obligatorias reformas significativas, entre las
cuales podemos mencionar las siguientes:
D elegacin de autoridad, activos y personal de servicios bsicos
de agricultura, salud, bienestar, obras pblicas y medio ambiente,
as como educacin, servicios de telecomunicaciones, vivienda y
apoyo de inversin.
T ransferencia de algunos poderes de normatividad de organis-
mos del gobierno nacional a divisiones de gobierno locales.
Fomento de la participacin popular en la gobernabilidad local,
mediante la creacin de entidades de gobierno local y de ON G.
Oferta de mayor generacin de recursos y movilizacin por me-
dio de poderes de tributacin autnomos, y difusin de las A sig-
naciones de las Rentas I nternas (I RA , por sus iniciales en ingls) y
de la participacin local en las rentas del T esoro N acional.
Niveles de gobiernos locales y funcionarios locales
Los niveles de los gobiernos locales del pas son cuatro -provincia, ciu-
dad, municipio y aldea (barangay). En el mbito provincial, los funciona-
rios elegidos son el gobernador, el vicegobernador y los miembros de la
junta provincial; en el nivel municipal y de ciudades, estn el alcalde, el
vicealcalde y los miembros del consejo respectivo, o cuerpo legislativo;
y en el de aldea, el capitn y los miembros del consejo. Los funcionarios
locales se eligen para un perodo de tres aos y por un mximo de tres
perodos consecutivos, o sea, nueve aos, con excepcin de los funcio-
narios de aldea, cuyos perodos los determina la ley.

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SAN FERNANDO, PAMPANGA, FILIPINAS I 191
El pas tiene 79 provincias, 114 ciudades, 1.495 municipios y 41.935
aldeas (barangays). D iecisiete mil son funcionarios pblicos locales elegi-
dos en el mbito de provincia, ciudad y municipio. C on excepcin de las
aldeas, las divisiones locales de gobierno se clasifican en clases, segn
las rentas anuales. A dems, las ciudades se clasifican como ciudades ele-
mentales (subciudades) o ciudades muy urbanizadas. Las ciudades com-
ponente estn sometidas a la supervisin directa de una provincia, y a
la ciudades muy urbanizadas, con 200.000 habitantes como mnimo y
rentas anuales de cincuenta millones de pesos, se las considera lo sufi-
cientemente viables para ser independientes.
Grado de delegacin y poderes del gobierno local
Las aldeas detentan el menor poder de todos entre los gobiernos loca-
les. T ienen un poder exclusivo, es decir, el sistema de justicia bamngay
simplifica los procedimientos de resolucin de conflictos entre los resi-
dentes. El objetivo principal es descongestionar los tribunales y, nica-
mente aquellos casos que la aldea no puede resolver, se llevan ante los
tribunales para su solucin.
El municipio detenta poderes ms amplios que las aldeas, cuyas or-
denanzas deben ser presentadas ante el municipio para su aprobacin.
El municipio, que depende de la provincia, tambin presenta sus orde-
nanzas ante la Junta Provincial para su aprobacin. Entre los poderes
municipales se incluye la prestacin de servicios importantes, como:
A gricultura y acuicultura, que se prestan a travs de las cooperati-
vas.
Servicios bsicos de salud con acceso a servicios secundarios y
terciarios de salud.
Servicios de bienestar social, como proyectos en beneficio de los
pobres, nutricin y planificacin familiar.
Otros servicios, entre ellos, la difusin de informacin sobre re-
querimientos de inversin y empleos.
La provincia tiene la obligacin de prestar los siguientes servicios:
Servicios de agricultura y acuicultura, entre ellos, organizacin
de cooperativas de agricultores y pescadores.

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192 | EDELC. GUIZA
Servicios de desarrollo industrial.
Servicios de salud, hospitales y atencin terciaria.
Servicios sociales, como vivienda.
Servicios de apoyo de financiacin.
I nformacin tributaria sistematizada y servicios de recaudo.
Servicios de telecomunicaciones en los municipios.
D e todas las divisiones de gobierno local, a la ciudad se la considera
la ms poderosa, porque a ella se le han otorgado todos los poderes que
detentan la provincia, los municipios y las aldeas, exceptuando la admi-
nistracin del sistema de justicia bamngay, el cual slo le compete a la
aldea. A dems, se espera que la ciudad cumpla dos funciones principa-
les: oferta de instalaciones adecuadas de comunicaciones y transporte y
apoyo a los servicios e instalaciones de educacin, polica y cuerpo de
bomberos.
C on el propsito de permitir a los gobiernos locales el ejercicio de las
funciones delegadas en ellos, el C digo de Gobierno Local aument en
40% la asignacin fiscal (I RA ) de los gobiernos locales (de 20% en el C -
digo anterior) a partir de los impuestos recaudados por la oficina de
rentas internas. El monto de la recaudacin se distribuye entre las divi-
siones de gobierno local como sigue: provincias, 23%; ciudades, 23%;
municipios, 34% y aldeas, 20%.
La distribucin de las I RA de cada provincia, ciudad, municipio y
aldea, se calcula a partir de la poblacin (50%), superficie (25%) y parti-
cipacin igualitaria (25%). La poblacin y la superficie se han utilizado
siempre en la frmula de distribucin. El tamao de la poblacin se rela-
ciona directamente con la demanda y los gastos de los servicios sociales.
La superficie se relaciona directamente con la necesidad de servicios e
instalaciones de infraestructura. C uanto mayor sea la superficie y la
poblacin, tanto mayor es la demanda de servicios y los gastos de servi-
cios pblicos. La participacin igualitaria, como tercer factor, tiene por
finalidad ofrecer la cantidad mnima de servicios que cada divisin local
debe ofrecer independientemente del tamao de la poblacin y de la
superficie. Muchos grupos han criticado esta frmula de distribucin
por su falta de atencin a la igualdad y al desempeo.

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Los gobiernos locales pueden igualmente crear sus propias fuentes
de rentas y de gravmenes, impuestos, honorarios y cargos que sern
devengados nicamente por ellos y retenidos automticamente, y que
podrn utilizar para sus propios fines. Los gobiernos locales tambin es-
tn autorizados para negociar y conseguir subsidios financieros o
donaciones en especie de organismos nacionales y extranjeros, sin necesi-
dad de aprobacin o autorizacin del gobierno nacional o de cualquiera
de sus organismos, o de una divisin del gobierno local de mayor rango,
como la provincia. Sin embargo, si la ayuda o subsidio solicitado por la
divisin de gobierno local contiene implicaciones de seguridad nacional,
se requiere la aprobacin del organismo pertinente del gobierno nacional.
A partir de la aprobacin en 1991 del C digo de Gobierno Local, se
ha registrado un incremento considerable de las rentas y de los gastos
de los gobiernos locales. Las rentas aumentaron de 27,4 mil millones de
pesos, en 1991, a 120,3 mil millones de pesos, en 1999. Los gastos aumen-
taron de 24,4 mil millones de pesos, en 1992, a 110,8 mil millones de
pesos, en 1993.
3
Plan maestro para aplicar el Cdigo
En 1994, se formul y adopt un Plan maestro para la aplicacin conti-
nua del C digo, como marco bsico para un enfoque ms coordinado
con la preservacin de las ganancias y el fortalecimiento del impulso de
la descentralizacin, en demostracin de las intenciones serias del go-
bierno nacional de hacer realidad una gobernabilidad local eficaz. Or-
ganismos del gobierno nacional, gobiernos locales y ON G tuvieron una
participacin activa en la elaboracin del plan, previsto para el perodo
1993-1998, que buscaba aunar los esfuerzos de varios sectores para man-
tener vigente la aplicacin del cdigo en los campos de innovacin de
las polticas, sistemas operativos eficaces, desarrollo organizativo y crea-
cin de capacidades.
Los objetivos especficos del Plan maestro fueron:
Fortalecer las competencias de los gobiernos locales para una pres-
tacin y expansin eficaces de los servicios bsicos delegados en
ellos y el ejercicio de sus funciones reglamentarias.
3
www.unescap.org/hrset/lgstudy/country/philippines/philippines.html.

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194 I EDEL C. GUIZA
Ofrecer una gama de tecnologas flexibles de planificacin, fija-
cin de presupuestos, creacin de consenso y sistemas de gestin
apropiados, transparentes y responsables, pertinentes para el ni-
vel local.
A sistir a los gobiernos locales en la movilizacin de rentas locales,
entre ellas las inversiones de capital financiadas mediante mto-
dos diversos y no tradicionales, como planes de creacin-opera-
cin-transferencia y asociaciones y empresas en comn con el
sector privado y otras instituciones.
Expandir las asociaciones del gobierno local con ON G, organiza-
ciones populares, asociaciones de aldea y el sector privado.
Para aplicar el C digo de Gobierno Local, se esbozaron tres fases: i)
la fase de conversin; ii) la fase de transicin; y iii) la fase de estabiliza-
cin. La primera implicaba la transferencia a los gobiernos locales de las
funciones delegadas con sus activos y funcionarios correspondientes,
que para 1992-93 ya estaba casi terminada. D el total de cuatro millones
de funcionarios pblicos, los funcionarios de los gobiernos locales slo
eran un milln cuatrocientos mil. Se esperaba que, en la fase de transi-
cin, los gobiernos nacionales y locales institucionalizaran sus ajustes a
los sistemas descentralizados. La ltima fase, el perodo de estabiliza-
cin, se centr en la creacin de competencias adecuadas de los gobier-
nos locales para la gestin de los asuntos locales, mientras los organismos
del gobierno central ofrecan apoyo y asistencia tcnica.
Capacidad del gobierno local
A travs del D epartamento del I nterior y de la A cademia de Gobierno
Local, el gobierno nacional cre un Programa I ntegrado de C reacin de
C apacidad, con el fin de mejorar las competencias administrativas y tc-
nicas de los funcionarios locales y de sus empleados. En zonas estratgi-
cas del pas se crearon varios institutos de administracin de gobierno
local, para colaborar con la academia en la prestacin de la capacitacin
en cinco reas principales: sistemas de gestin, planeacin del desarro-
llo, legislacin local, finanzas municipales y movilizacin comunitaria.
A lgunos donantes internacionales financiaron programas de creacin
de capacidad emprendidos por varias universidades, para capacitar a
los gobiernos locales. A l I nstituto A sitico de A dministracin se le neo-

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mend la tarea de mejorar las capacidades de gobernadores y alcaldes
recin nombrados, para la formulacin de las agendas de desarrollo que
ejecutaran durante su perodo de gobierno de tres aos. Se realizaron
talleres de planeacin estratgica con el propsito de asistir a los gobier-
nos locales en la formulacin de sus objetivos, estrategias y programas
de desarrollo.
La formacin de los funcionarios locales elegidos es un proceso con-
tinuo, durante el perodo de gobierno que dura tres aos. En un princi-
pio, el gobierno nacional o donantes internacionales financiaron las
actividades de capacitacin. Sin embargo, a medida que aumentaron las
rentas de los gobiernos locales, stos comenzaron a financiar la forma-
cin de sus funcionarios, incluyendo la preparacin de sus planes maes-
tros de desarrollo. Para sus requerimientos de creacin de capacidad,
los gobiernos locales escasos de recursos dependen del apoyo de do-
nantes internacionales y del gobierno nacional.
El papel de las ONG en la gobernabilidad local
El C digo de Gobierno Local cre un entorno habilitador para que go-
biernos locales, ON G y organizaciones populares cooperen entre s en el
logro de objetivos comunes. El espacio democrtico allan el camino para
la proliferacin de ON G de varios tipos. A unque algunas ON G colabora-
ron, conformando asociaciones con gobiernos locales, otras persistieron
en su posicin crtica, negndose a abordar el tren de la participacin.
A lgunas teman la cooptacin, mientras otras, dado su escaso conoci-
miento y comprensin del funcionamiento de la burocracia, no conta-
ban con la confianza suficiente para tratar con la burocracia local. A lgunos
donantes internacionales financiaron programas de creacin de capaci-
dad para que las ON G adquirieran mayor competencia en sus tratos
con la burocracia, y adquirieran nuevas capacidades y conocimientos
para impulsar la agenda de gobernabilidad democrtica.
En trminos generales y aunque en ambas partes subsiste la suspi-
cacia y la desconfianza, se ha registrado un incremento significativo de
emprendimientos cooperativos entre gobiernos locales y ON G. A lgu-
nos gobiernos locales contrataron a ON G para prestar servicios bsicos.
C ada vez ms, las ON G y otras organizaciones comunitarias se desem-
pean como mecanismos alternativos de prestacin de varios progra-
mas y proyectos en el mbito del gobierno local. A lgunas ON G han

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196 | EDELC. GUIZA
continuado como guardianes para exigir el desempeo de los gobiernos
locales e impedir y divulgar las prcticas corruptas, en la concesin y
ejecucin de contratos de proyectos de infraestructura.
Las ON G tambin han complementado los esfuerzos emprendidos
por el gobierno nacional en la creacin de capacidad de los gobiernos
locales. V eintiocho ON G participaron en el Programa de A sistencia para
el D esarrollo Local, financiado por la A gencia de los Estados U nidos para
el D esarrollo I nternacional, realizado en 1992-94 para capacitar y pres-
tar servicios de asesora a los gobiernos locales, ON G y organizaciones
populares. Las ON G continuaron prestando servicios de capacitacin a
los gobiernos locales, an despus de terminado el proyecto, cobrando
honorarios mnimos.
La ciudad de San Fernando
San Fernando tiene una localizacin estratgica en el T ringulo Econ-
mico Manila-C lark-Subic, de extraordinario crecimiento. La ciudad, ho-
gar de faroles gigantes de renombre mundial, es uno de los 21 pueblos
que conforman la provincia de Pampanga, en Luzn C entral. Localiza-
da a 67 kilmetros de Manila, en 2000 tena 221.857 habitantes, distribui-
dos entre sus 34 barangays. C omparada con la ciudad ms grande del
pas, con 2,2 millones de habitantes, San Fernando se considera peque-
a y, por tanto, ms fcil de manejar. La ciudad es no solamente un cen-
tro comercial importante, sino tambin un centro de gobierno provincial
y regional de Luzn C entral. La capital provincial y las oficinas regiona-
les de todas los organismos del gobierno nacional, con excepcin de tres
de ellos, se localizan en la ciudad.
N inguno de los habitantes de la zona podra olvidar el dao causa-
do por la erupcin del monte Pinatubo, en junio de 1991, considerada la
segunda erupcin volcnica ms grande del siglo XX. A unque, en reali-
dad, el volcn se localiza en la cercana provincia de Zambales, los daos
mayores se registraron en Pampanga, sobre todo en los pueblos bajos
de la provincia. Murieron cerca de 800 personas, mientras que 100.000
perdieron sus hogares. El 1
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de junio de 1991, despus de nueve horas
de erupciones continuas, millones de toneladas de dixido de azufre se
descargaron en la atmsfera, produciendo un aumento de la tempera-
tura en el mundo entero, durante los aos siguientes.

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En octubre de 1995, el tifn Sibila, con sus lluvias torrenciales y vien-
tos huracanados, castig las laderas del monte Pinatubo. El mortfero
lahar -una mezcla de lodo de ceniza volcnica y rocas lanzadas por la
erupcin de 1991- comenz a deslizarse ladera abajo, lentamente en un
comienzo, convirtindose despus en una avalancha imparable de seis
metros de altura, que arras los pueblos de Pampanga. Seis de las
barangays ms populosas de San Fernando quedaron prcticamente su-
mergidas por el desprendimiento de lahar y la inundacin. La devasta-
cin desencaden prdidas de inversiones y negocios.
D espus de varios aos, San Fernando ha resurgido de la devasta-
cin, convirtindose en un modelo de gobernabilidad local para el pas.
Su transformacin se inici con la eleccin de un nuevo alcalde, en 1995,
de procedencia humilde, quien no perteneca a ninguno de los clanes
polticos de la provincia. Habiendo surgido de la sociedad civil, prome-
ti hacer un gobierno ms receptivo, transparente, participativo y res-
ponsable de sus acciones ante los ciudadanos.
Identificacin de problemas
En julio de 1995, cuando el doctor Rey A quino se posesion como alcal-
de de San Fernando, un municipio en ese entonces, se vio enfrentado a
dos problemas paralelos: la prestacin inadecuada de servicios bsicos,
y la carencia de fondos para desarrollar sus funciones delegadas y pagar
las deudas del municipio en mora. El dficit presupuestario de San Fer-
nando ascenda a ms de doce millones de pesos, 35 millones de pesos
pagaderos al gobierno provincial por concepto de impuestos no remiti-
dos, y cuentas por pagar de aproximadamente ocho millones de pesos
por concepto de servicios de acueducto, electricidad y telfono. A de-
ms, el gobierno municipal deba millones de pesos a varios contratistas
privados por concepto de proyectos de infraestructura concluidos.
Fortalecimiento de la participacin ciudadana
El gobierno municipal se percat de que sin el apoyo activo y la partici-
pacin de los ciudadanos de San Fernando, nunca se hara realidad el
sueo de transformar el municipio. Saba que, por s solo, el gobierno no
estaba en capacidad de hacer el trabajo, sobre todo al no disponer de

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198 | EDELC. GUIZA
recursos y estar acosado por las deudas. Busc en la comunidad un en-
foque (las necesidades prioritarias de los ciudadanos) y una fuente de
recursos (contribuyentes, en especial las empresas).
El alcalde visit los distintos sectores para lograr su participacin en
fijar el rumbo y determinar las preocupaciones prioritarias de su gobier-
no. U na vez consult a los distintos grupos, el gobierno de la ciudad se
embarc en una misin de cinco puntos tendiente a mejorar la calidad
de vida de la gente de San Fernando:
Rehabilitar las barangays afectadas por el lahar y las inundaciones,
y proteger a San Fernando de desastres naturales o artificiales.
A brir las puertas de la ciudad a los mercados internacionales y, al
mismo tiempo, proteger a los empresarios locales, estimular la in-
dustrializacin de la agricultura y otras industrias tradicionales y
crear nuevos establecimientos industriales y comerciales.
C rear un clima de paz y sustentar el sentido de unidad de los
fernandinos.
Prestar servicios a la medida de las necesidades de los pobres.
Infundir vigor a la burocracia
U na vez definidas las prioridades de accin, la segunda preocupacin
del alcalde fue cmo infundirle vigor a la burocracia y desarrollar una
cultura del desempeo. Estableci un sistema de evaluacin del desem-
peo de los funcionarios de su despacho, reunindose con los jefes de
departamento para planificar el trabajo y fijar metas. A l final de cada
ao, se ajustaban los planes y el presupuesto, con base en los resultados
de las conversaciones del alcalde con los distintos sectores.
U na vez resueltos los aspectos relacionados con los funcionarios, el
gobierno de la ciudad puso el nfasis en la consecucin de los recursos
necesarios para financiar sus programas. T ambin se percat de la nece-
sidad de trabajar para convertir al municipio en ciudad. C on dicha con-
versin, y dado que las ciudades obtienen una I RA ms alta (T asa de
Participacin en la Recaudacin I nterna), el gobierno local confiaba en
aumentar tal participacin(solamente 114 ciudades se dividen entre ellas
23% de la participacin de las I RA de las ciudades) que es mucho ms
alta en comparacin con la participacin de los municipios (1.542 que
comparten 34% de la misma).

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Reducir los gastos y mostrar voluntad poltica
A ntes de embarcarse en una campaa intensiva de recaudacin de im-
puestos, la ciudad consider necesario reducir sus gastos administrati-
vos, comenzando por la disminucin de 586 a 446 de la planta de
personal. Recortando el tamao de la burocracia, el municipio ahorr
700 mil pesos mensuales, o 8,4 millones al ao. La ciudad ahorr dinero
en servicios y suministros de oficina, cortando los servicios a viviendas
que tenan conexiones elctricas fraudulentas con los edificios pblicos,
y controlando las compras y el uso de suministros de oficina. Estas medi-
das de reduccin de gastos crearon el contexto para una administracin
prudente de desembolsos, en particular relacionados con suministros,
electricidad y otros servicios. La C ontralora vigilaba de cerca el consu-
mo mensual de servicios pblicos.
Los departamentos elaboraron presupuestos estrictos y cualquier
cambio deba ser sustentado, buscando evitar la arbitrariedad, la inefi-
ciencia y una elaboracin descuidada del presupuesto. Estas medidas
de rigor interno enviaron una poderosa seal a la comunidad en el sen-
tido de que el gobierno de la ciudad era serio, franco y comprometido
con su objetivo de regenerarse. C uando la ciudad emprendi una cam-
paa intensa para aumentar los recaudos y mejorar la prestacin de ser-
vicios pblicos, la gente, en particular la comunidad empresarial,
respondi de manera positiva: hicieron manifiesta su voluntad de pa-
gar sus impuestos por la suma correcta y a tiempo.
Institucionalizacin de la participacin ciudadana
La ciudad constituy entes locales especiales ordenados por el C digo
de gobierno local, con el propsito de facilitar la participacin de varios
sectores, como sigue: C onsejo de desarrollo local; C omit de prerre-
quisitos, licitaciones y adjudicaciones; Junta escolar local; Junta local de
salud; y C onsejo local para la paz y el orden. Oficialmente, el alcalde era
el director de todos los organismos locales.
El C onsejo de desarrollo local formul el plan de desarrollo
multisectorial y coordin los esfuerzos de desarrollo de la ciudad. El
C onsejo estaba compuesto por 51 miembros, con catorce representantes
del sector de las ON G, quienes escogan a sus propios representantes.

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T ambin se crearon los consejos de desarrollo de las barangay, como un
compromiso con la planificacin del desarrollo desde la base, para mo-
vilizar la participacin popular en el trabajo de desarrollo local, elaborar
los planes de desarrollo de las barangay y vigilar y evaluar la ejecucin
de los planes. Los consejos se reunan dos veces al ao.
La Junta escolar local asesoraba en temas educativos al rgano legis-
lativo de la ciudad, al D epartamento de educacin respecto del nombra-
miento de funcionarios escolares y fijaba el presupuesto para el sector
educativo. La construccin, reparacin y mantenimiento de edificios e
instalaciones escolares para las escuelas pblicas de primaria y secun-
daria estaba en la lista de prioridades. El supervisor escolar de distrito
presida la Junta escolar local conformada por tres miembros nicamen-
te, en representacin del C onsejo local, el presidente de la A sociacin de
padres y maestros y la organizacin de profesores. La Junta se reuna
una vez al mes, por lo menos.
La Junta local de salud propona el presupuesto anual para el sector
de la salud, asesorando al rgano legislativo local en aspectos de la sa-
lud, y a los rganos locales de salud en la seleccin de personal del sec-
tor y en los ascensos del personal. La componan cinco miembros, con
un representante escogido por las ON G que participaban de la presta-
cin de servicios de salud. Se reunan con una periodicidad mensual.
El C onsejo para la Paz y el Orden formulaba planes y recomendaba
medidas para mejorar la paz, el orden y la seguridad pblica de la ciu-
dad, vigilando y evaluando la ejecucin de programas a tal fin. Sus miem-
bros eran 18, y tres representantes de las ON G, nombrados por el alcalde
con base en recomendaciones de los distintos sectores, tambin forma-
ban parte del mismo.
El C omit de prerrequisitos, licitaciones y adjudicaciones contaba
con cinco miembros, entre ellos representantes del sector empresarial y
de las ON G, cuya misin era la de garantizar la transparencia del proce-
so de licitacin y adjudicacin. D os de sus miembros pertenecan al C on-
cejo Municipal. La C omisin de A uditora tena un representante como
observador.
Las reuniones, debates y consultas de los rganos especiales men-
cionados no excluan a los miembros formales u oficiales. T odas las ON G
y las organizaciones cvicas y profesionales estaban invitadas. A dems
de la convocatoria pblica a las reuniones o a las audiencias pblicas, a
los sectores interesados se les enviaban invitaciones individuales.

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Ampliacin de la participacin ciudadana
A dems de los rganos especiales ordenados por el C digo, la ciudad
de San Fernando cre varios comits y consejos para ampliar la partici-
pacin ciudadana y hacer ms incluyente el proceso de gobernabilidad.
La ciudad cre el C omit municipal de nutricin, el C omit de manejo
de residuos slidos, el C onsejo de asesora del mercado pblico, el C on-
sejo municipal de agricultura y pesca, el C onsejo econmico municipal,
el C onsejo municipal para el bienestar de las personas discapacitadas, el
C omit para el bienestar de la infancia y la juventud, el Equipo de traba-
jo contra la mendicidad, el C omit muy limpio y siempre verde, el C on-
cejo municipal y de Barangay de coordinacin de desastres, y el Equipo
de trabajo de la seguridad humana y ecolgica. C ada uno de estos entes
especiales realizaba reuniones mensuales regulares y, en tanto la mayo-
ra de ellos no eran presididos por funcionarios municipales, las reunio-
nes, a las que cualquier persona o funcionario pblico poda asistir, se
celebraban en la sede de la A lcalda.
En la ciudad de San Fernando funcionaban cerca de 50 ON G. La
ON G Fundacin conmemorativa I nocencio Magtoto (I MMFI ), que tra-
bajaba en salud infantil, era una de las ms activas y tena un nicho
especial. Su objetivo principal era evitar las discapacidades de los nios
por medio de la atencin bsica de salud, la educacin y la capacitacin
para detectar las afecciones de salud a temprana edad y realizar inter-
venciones iniciales. El gobierno municipal ya haba aprovechado a esta
ON G para capacitar a trabajadores de las guarderas, financiando el sa-
lario de un miembro del personal de la I MMFI que participaba en un
proyecto piloto infantil. C iudadanos A dultos Mayores conformaron otra
ON G muy activa, consiguiendo fondos del gobierno municipal para
cubrir servicios que la ciudad no poda prestar por falta de capacidad
(vase apndice cuadro 8.1).
Interaccin con los ciudadanos
El alcalde conform asimismo un grupo informal de quince represen-
tantes de diversos sectores, quienes se reunan cuando fuera necesario
para ayudarle a conocer las opiniones de la gente. Si bien desconfiaba
de las estructuras formales para comprometer a los ciudadanos, el alcal-

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202 | EDEL C QUIZA
de cre mecanismos de interaccin directa con ellos. Por ejemplo, el D a
barangay se instituy para acercar el gobierno a la poblacin de las
barangays. La ciudad instituy un D a barangay regular para brindar a
cada una de ellas la atencin que merece. U n da programado con ante-
rioridad, el alcalde, los legisladores locales y los jefes de departamento,
visitaban a una barangay determinada, para participar de un dilogo con
la gente, escucharla, recibir sus sugerencias, aclarar y dar prioridad a
temas y ofrecer soluciones prcticas para resolver los problemas ms
urgentes. A dems del equipo de gobierno municipal, mdicos, enfer-
meras y odontlogos atendan las necesidades de salud de los residen-
tes de las bamngays. Servicios como la distribucin de semillas y la
vacunacin de animales, tambin formaban parte de la visita.
V isitar una barangay para escuchar a la gente e interactuar con ella
constitua parte de las actividades diarias del alcalde. A dems, su despa-
cho estaba abierto para cualquier ciudadano que necesitara reunirse con
l. Fuera del horario normal de oficina y en los fines de semana, su casa
estaba abierta para recibir invitados. En su complejo habitacional tena
un saln cvico, abierto las 24 horas del da y los siete das de la semana.
En diciembre, el alcalde convocaba a un comit conformado por los
distintos grupos, para que expresaran sus inquietudes e ideas sobre la
mejor manera para gobernar la ciudad. El alcalde los escuchaba, peda
aclaraciones, haca preguntas y responda a los temas y sugerencias. Por
lo general, el grupo llegaba a un consenso sobre los temas y preocupa-
ciones prioritarias y con respecto a las acciones que era necesario em-
prender. Los resultados de estos comits servan de insumo clave a la
planeacin y elaboracin de los presupuestos de los diversos departa-
mentos.
Mejorar la generacin de rentas
Campaas informativas
El mensaje transmitido a las ciudades giraba en torno al tema del pago
de impuestos, tarifas y costos de mejores servicios pblicos. El gobierno
municipal se comprometi ante sus ciudadanos en el sentido de que el
incremento de las rentas se utilizara para emprender trabajos de pre-
vencin de inundaciones; recuperar la infraestructura de la ciudad que
haba sido destruida por el desprendimiento de lahar; construir instala-

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dones escolares y guarderas, y desarrollar los recursos humanos exis-
tentes. C on ayuda de varios sectores, se emprendi una campaa de
informacin a travs de los medios.
La ciudad realiz reuniones con los contadores de las empresas ms
importantes para informarles que, en el momento de preparar la decla-
racin de rentas netas de sus compaas, el monto reportado no poda
ser demasiado bajo sino aproximadamente igual a las rentas reales bru-
tas de sus empresas. La ciudad hizo arreglos con los bancos, para que las
rentas por concepto de emprstitos generadas en San Fernando se de-
clararan en la ciudad y no en el centro de prstamos, localizado en otro
pueblo. Para el pago del impuesto comunitario anual, la ciudad coordi-
n con las directivas de personal de todas las empresas grandes de la
ciudad. Las oficinas de personal suministraron informacin sobre los
ingresos reales percibidos por cada empleado, como base para calcular
el impuesto comunitario. La prctica acostumbrada consista en pagar
el monto mnimo, el cual era muy inferior a la cantidad basada en los
salarios reales.
Divisin de cumplimiento tributario
La ciudad conform la D ivisin de cumplimiento tributario, con el fin
de sistematizar el recaudo de impuestos, tarifas y otros cargos de las
empresas. La primera asignacin de esta D ivisin, conformada por miem-
bros del personal de varias oficinas, fue preparar un listado maestro
computarizado de todas las personas o establecimientos que hacan ne-
gocios o realizaban actividades comerciales en San Fernando. Se reali-
zaron sondeos para hacer un listado y recabar informacin bsica sobre
los establecimientos que funcionaban en la ciudad. C on la ayuda de los
residentes, todas las bamngays elaboraron mapas tributarios. El listado
maestro se utiliz como referencia para averiguar quin pagaba los im-
puestos y quin no.
A los negocios que pagaban impuestos se les adjudic un nmero
que deba exhibirse en un lugar destacado para facilitar el control. La
placa era similar a las expedidas por la Oficina de transporte terrestre a
los propietarios de vehculos en el momento del registro. La D ivisin de
cumplimiento tributario presentaba a la C ontralora un informe relacio-
nando las empresas que funcionaban sin permiso y las que no pagaban
impuestos. Luego, la Oficina de la C ontralora expeda una carta de re-

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querimiento al contribuyente moroso, exigiendo el pago a ms tardar
diez das despus del recibo de la carta. I nvestigadores de la Polica N a-
cional de Filipinas entablaban una demanda contra los contribuyentes
morosos ante el juzgado competente.
La ayuda del alcalde en favor de la paz, el orden y la limpieza
La ciudad conform, en el ltimo trimestre de 2001, el grupo La ayuda
del A lcalde para la paz, el orden y la limpieza. Guardin de la adminis-
tracin, su funcin era informar ante las autoridades correspondientes
la situacin de establecimientos comerciales que no pagaran los impues-
tos correctos y otras actividades delictivas o ilegales. El alcalde comisio-
naba a algunos empleados del gobierno local, con buenos antecedentes,
para conformar este grupo y solicitaba la ayuda de los funcionarios de
las bamngay en estas actividades.
D icha iniciativa, y la D ivisin de cumplimiento tributario se com-
plementaban. Bsicamente, la D ivisin trabajaba antes, durante y des-
pus del perodo tributario. La A yuda no tena horario fijo. T rabajaba
todo el ao para garantizar una informacin exacta e integral sobre los
establecimientos comerciales de la ciudad.
Oficinas de centralizacin de trmites
En la sede de la C ontralora se cre un organismo de centralizacin de
trmites para todas las oficinas de la ciudad que recaudaban impuestos,
tarifas o cargos, evitndole a los contribuyentes tener que desplazarse de
una oficina a otra. A los contribuyentes se les entreg un formulario de
evaluacin relacionando todos sus impuestos, tarifas y licencias. La ofici-
na entregaba un folleto sencillo y fcil de entender, informando al con-
tribuyente sobre los pasos que deba seguir y los documentos requeridos.
Comunicacin con los ciudadanos
La ciudad publicaba informes trimestrales y anuales sobre logros y fi-
nanzas, con un resumen de sus ingresos y egresos y la lista de proyectos
ejecutados, registrando el costo, avance y organismo encargado de cada
proyecto. Los informes tenan amplia difusin comunicando a los ciu-

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dadanos el destino de sus impuestos y solicitndoles plantear sus in-
quietudes sobre el mismo. El alcalde ofreca actualizaciones semanales.
Reconocimiento de contribuyentes
A travs de un programa realizado para esta ocasin especial, a las "pri-
meras cincuenta empresas contribuyentes ms importantes" y a los "pri-
meros cincuenta contribuyentes de impuestos a la propiedad raz ms
importantes", el alcalde les otorgaba una placa. Era la manera como la
ciudad reconoca a sus ciudadanos la colaboracin. El alcalde tambin
renda informes sobre los logros de este proyecto financiado con dinero
de los contribuyentes.
Logros y resultados
Rentas ms altas y gastos ms elevados por servicios
Entre 1996 y 2001, las rentas de la ciudad, tanto recaudadas localmente
como de recursos externos (principalmente la participacin de la I RA ),
registraron un aumento constante. En 2001 se registr el mayor incre-
mento de las rentas, con un total de 218 millones de pesos, seguidos por
cerca de 158 millones en 2000. Esto se debi principalmente al ingreso a
la ciudad de un operador de centros comerciales de gran tamao, el cual
generaba 1.600 empleos y de firmas comerciales como Robinson's,
Hyundai, Honda y Ford. En 1996 se registr el incremento ms bajo, de
cerca de 86 millones de pesos. Entre 1996 y 2001, el aumento de las ren-
tas locales fue de cerca de 60%. A partir de los valores anteriores, pode-
mos llegar a la conclusin de que el gobierno municipal obtuvo grandes
logros en sus estrategias de generacin de rentas (vase grfico 8.1).
Entre 1996 y 2001, el aumento de las rentas locales siempre fue ma-
yor que el aumento de las I RA , excepto por el ao 2000, cuando, mien-
tras las rentas locales ascendieron slo a 47%, la participacin de las I RA
ascendi a 53% de las rentas totales recaudadas. T odas las divisiones de
gobierno local del pas gozan del aumento de la participacin de las I RA ,
independientemente de si han tenido un buen desempeo, o generado
sus propias rentas locales. El desembolso de la participacin de I RA por
parte del gobierno se decreta por ley y su remisin es automtica. La

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206 I EDEL C. GUIZA
Grfico 8.1. Generacin de rentas locales y externas
1996-2001
(Millones de pesos)
participacin de San Fernando en las I RA para el perodo 1996-2001 se
bas en su condicin de municipio; no obstante, debido a su conversin
oficial a ciudad en 2001, recibira una participacin mayor de las I RA .
El mayor porcentaje de rentas de generacin local respecto de las I RA
es significativo en el entorno de Filipinas, debido a que ms de 70% de los
gobiernos locales del pas tienen gran dependencia de las I RA , sobre todo
entre las provincias y los municipios, donde la participacin acostumbra-
da de I RA en relacin con las rentas locales, asciende a 80-95%.
Mientras las rentas iban en aumento, lo mismo hacan los gastos,
sobre todo en servicios socioeconmicos. En 1996, estos servicios repre-
sentaron apenas 44% de los gastos totales, mientras en 2001, aumenta-
ron a 61% (vase apndice cuadro 8.2).
Fuente: bDespacho del Alcalde, San Femando, Pampanga, 2001.

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Utilizar el dinero de los contribuyentes para proyectos
con valor ciudadano
La ciudad gastaba el dinero de los contribuyentes en proyectos de gran
impacto y visibilidad, que portaban una pancarta con un mensaje ''Pro-
yectos ejecutados con el dinero de sus impuestos". En la presente seccin
se hace una descripcin de estos proyectos, actividades y adquisiciones.
Mejor infraestructura a menor costo
El incremento de las rentas le permiti a la ciudad comprar tres camio-
nes de basura, un tractor pequeo de descarga (buques), una perfiladora-
niveladora (carreteras) y una retroexcavadora, por un valor total de seis
millones de pesos, equipo que se utiliza en proyectos de infraestructura,
evitando la contratacin de estas obras con terceros. La ciudad ahorr
ms de 50% con este sistema: por ejemplo, el gobierno de la ciudad acos-
tumbraba pagar a contratistas hasta medio milln de pesos por la cons-
truccin de una va barangay de cien metros, y gastaba menos de la mitad
de esa suma haciendo el trabajo con el equipo nuevo.
La ciudad paviment casi todas las vas barangay, construy un puen-
te y renov la sede de la alcalda; pudo limpiar y destapar todos los
canales de drenaje, agrandar los canales y construir nuevos, y tambin
construy una estacin de gasolina por un valor de 33 millones de pe-
sos. Las vas tenan mantenimiento continuo y a las barangays bajas se
las provey de material de relleno sin costo alguno. Se construy una
plaza de mercado nueva para reemplazar la que haba quedado sepul-
tada por el lahar, y a los vendedores que utilizaban las calles aledaas y
las aceras para vender sus productos se les asign espacio dentro de la
nueva plaza de mercado. En la actualidad se avanza en planes de reha-
bilitacin del antiguo mercado pblico para convertirlo en una terminal
de buses, zona de estacionamiento y para la construccin de una planta
de almacenamiento en fro.
Mejor acceso a servicios esenciales
C omo el hospital regional se encuentra en San Fernando, el gobierno
municipal concentr sus esfuerzos en la salud bsica y preventiva de la

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comunidad. En San A gustn se construy una nueva U nidad Rural de
Salud, con personal y todas las facilidades para atender las necesidades
sanitarias de la poblacin residente en el sector norte de la ciudad. La
ciudad compr igualmente dos ambulancias; renov y repar 21 aulas
de escuela primaria. U n programa de becas apoyaba a ms de 200 estu-
diantes de universidad, secundaria y primaria, con fondos de sosteni-
miento mensual, suministros escolares y gastos varios. A simismo, la
ciudad adjudic subsidios a los maestros de escuela primaria para au-
mentar sus salarios mensuales pagados por el D epartamento de educa-
cin. Peridicamente se realizaba un da especial para los maestros de
escuela primaria y secundaria del sector pblico, en reconocimiento de
su trabajo permanente para mejorar la calidad de la educacin pblica.
Se dio prioridad a los nios; se construyeron 42 guarderas -cuaren-
ta distribuidas entre las 34 barangays de la ciudad y dos en el centro de
evacuacin, para atender las necesidades de las personas desplazadas
del monte Pinatubo. El C entro San Lorenzo de estudios de la infancia
capacit a los trabajadores de las guarderas en desarrollo de la infancia.
Ayuda de empleo y medios de vida
La ciudad ofreci formacin en competencias y ayuda financiera para
asistir a personas en situacin de crisis por intermedio de su Programa
de A yuda de Empleo I ndependiente. La ciudad logr que empresas co-
merciales importantes se establecieran en San Fernando, creando opor-
tunidades de empleo para los residentes. El gobierno local celebr un
acuerdo con estos establecimientos, contemplando que la mitad de los
trabajadores que contrataran fueran residentes de la ciudad. Ofreci
programas de formacin en competencias para desarrollar en las perso-
nas las aptitudes requeridas por las empresas. T ambin ofreci progra-
mas especiales para fomentar el empleo estudiantil.
Otros servicios
La adquisicin de tres camiones de basura, adems de los tres camiones
donados por la A gencia Japonesa de C ooperacin I nternacional (JI C A , por
sus iniciales en ingls), facilit la recoleccin de basuras. Los alrededores
de la ciudad y las calles, en particular, que antes estaban llenos de basura

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que nadie recoga, comenzaron a verse ms limpios. El gobierno munici-
pal compr un relleno sanitario de seis hectreas, como componente
principal de su recin iniciado programa de manejo de desechos slidos.
La congestin del trfico es un problema importante que debe resol-
ver una ciudad en crecimiento. Se organiz una unidad de manejo del
trfico, compuesta por ayudantes voluntarios, entre ellos mujeres, quie-
nes haban recibido capacitacin adecuada para aumentar la fuerza po-
licial.
La ciudad cuenta con su propia red de comunicaciones radiales y
telefnicas, que funciona las 24 horas del da y conecta a todas las
barangays y a algunos sectores de la ciudad suministrando informacin
actualizada y advertencias oportunas sobre el clima, desprendimientos
de lahar, inundaciones, sobre todo en la temporada de lluvias. En zonas
estratgicas de la ciudad se establecieron puestos de vigilancia para con-
trolar los desprendimientos de lahar y las inundaciones.
Factores habilitadores claves de participacin
ciudadana
El alcalde atribuy la transformacin de la ciudad a la ciudadana de
San Fernando, a su cooperacin y colaboracin con todos los empren-
dimientos del gobierno municipal. La gente utiliz sus propios recursos
para construir el D ique popular de San Fernando, de cinco kilmetros
de extensin a lo largo de los lmites de la ciudad, a un costo cercano a
los catorce millones de pesos. A l vivir en una zona propensa a los desas-
tres, la gente ha aprendido el valor de compartir y cuidar de los dems.
La participacin no se limitaba a determinadas labores, no tena fronte-
ras, abarcaba todos los aspectos de la vida ciudadana. Por qu los ciu-
dadanos participaron y se apropiaron del proceso de transformacin de
San Fernando? Los factores habilitadores bsicos se describen en la pre-
sente seccin.
Crisis
U na crisis brinda a las personas oportunidades para unirse, colaborar y
trabajar juntas. La gente se siente impulsada a la accin colectiva cuan-
do la sobrevivencia est en juego.

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Liderazgo transparente, comprometido y creble
Segn varias ON G y dirigentes de empresas, la gente tuvo una reaccin
positiva al llamado del gobierno local a participar, porque crey en la
sinceridad, compromiso y nobles intenciones del alcalde, quien posea
todos los atributos que la gente admiraba en un lder. Era maestro para
sus subalternos y ninguna mancha de corrupcin o actos incorrectos se
le poda atribuir. La gente tambin admiraba la voluntad poltica del
alcalde para reducir la planta de personal del gobierno municipal con el
fin de disminuir gastos. T ena una posicin abierta, incluyente, asegu-
rndose siempre de que ningn grupo quedara excluido de participar
en el desarrollo de la ciudad.
Organizaciones activas de la sociedad civil
En su mayora, los residentes pertenecan a varias organizaciones de la
ciudad. V arias ON G de diversos tipos funcionaban en el lugar. Los es-
fuerzos educativos y sensibilizadores de las distintas organizaciones han
creado una ciudadana consciente de sus derechos y obligaciones. C omo
tal, no resulta difcil establecer una conexin con la gente escuchndo-
los y aprendiendo de ellos. El gobierno local cre mecanismos formales
e informales de participacin para convertir a los ciudadanos en partici-
pantes activos del gobierno de la ciudad. C onforme nmero creciente de
personas participaba en los diversos programas y procesos, los ciudada-
nos se iban apropiando de los programas. C onscientes de sus responsabi-
lidades, pagaban sus impuestos porque conocan el destino final de los
mismos: el desarrollo de programas y proyectos que la misma gente ha-
ba identificado, planificado y ayudado a ejecutar, controlar y evaluar. Los
medios aportaron muchsimo al dilogo permanente, al compromiso y al
intercambio entre el gobierno local y los distintos sectores.
Mecanismos y procesos incluyentes
Los mecanismos formales son importantes para canalizar la participa-
cin popular, pero los informales tambin lo son. A ntes que excluyente
y favorecedor de grupos determinados de la sociedad, la gente perciba
el proceso en su totalidad como un hecho incluyente. En tanto la ciudad

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haba establecido los consejos ordenados por el C digo, mecanismos
informales ofrecieron un fuerte mensaje al pblico estimulando a la gente
y a los empresarios a cooperar con el gobierno. Los mecanismos forma-
les e informales y la invitacin extendida a todos los grupos a participar
en cualquiera de las reuniones de los distintos consejos y comits, elimi-
naron las barreras a la participacin.
Sistemas eficientes y transparentes de gestin
El gobierno local de San Fernando contaba con fuertes sistemas internos
de gestin, en particular el control financiero del erario, presupuesto, con-
tabilidad y evaluacin. El gobierno municipal haba computarizado to-
dos los departamentos, la elaboracin de la nmina, el sistema de
informacin tributaria predial y el registro de servicio local. C omo orga-
nizacin multipropsito, haba demostrado tener la capacidad de res-
ponder a las demandas de los ciudadanos. La transparencia, la rendicin
de cuentas y la participacin se haban convertido en una forma de vida
del gobierno municipal. T odos los tratos financieros del gobierno son
transparentes y de dominio pblico, y se han creado vnculos amplios y
contacto estrecho con todos los grupos interesados. Entre los jefes de
oficina y sus empleados existe un fuerte sentido de trabajo en equipo.
La reunin ejecutiva semanal facilit una coordinacin estrecha: todos
los departamentos presentan un informe sobre las actividades empren-
didas, los problemas y las preocupaciones del departamento y sus pla-
nes semanales.
El gobierno municipal se ha asegurado que, una vez que la gente se
convenza de la necesidad de pagar los impuestos, ya existan los siste-
mas para hacer del pago una experiencia agradable; la oficina de centra-
lizacin de trmites agiliz los pagos y mejor la recoleccin de
informacin. La D ivisin de cumplimiento tributario y la A yuda del al-
calde para la paz, el orden y la limpieza garantizaban que todos los con-
tribuyentes pagaran los impuestos y la suma correcta.
Rendicin de cuentas
Se preparaban informes trimestrales y anuales sobre el avance de los
diversos proyectos municipales, montos de dinero gastado, organismos

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participantes y actividades. T ambin se preparaban informes anuales
de resumen de los proyectos ejecutados durante el ao, que se divulga-
ban entre los ciudadanos. El alcalde entregaba a los ciudadanos actuali-
zaciones semanales en su programa radial. Se cre un circuito de
retroalimentacin continua para garantizar la transparencia, la partici-
pacin y la responsabilidad.
Cosechar los frutos
La ciudad de San Fernando es una de las ciudades ms galardonadas y
reconocidas entre las 144 ciudades del pas. Entre las distinciones im-
portantes que ha recibido estn el Premio Galing Pook (buen lugar) a la
innovacin y a la excelencia de la gobernabilidad local, en 2000, por su
programa "Eliminar las barreras financieras", y el premio Proyecto 2000
de calificacin de competitividad de las ciudades de Filipinas.
A San Fernando le fueron reconocidas sus estrategias creativas para
aumentar las rentas locales sin aumentar las tasas impositivas. El C entro
de Gestin para el D esarrollo, del I nstituto A sitico de A dministracin,
manejaba los premios, en cooperacin con el D epartamento del interior
y de gobierno local y la Fundacin Ford. En los ltimos siete aos, los
Premios Galing Pook han recibido 2.100 solicitudes de programas de di-
versas divisiones de gobiernos locales del pas, de los cuales han acepta-
do 70 programas sobresalientes (diez cada ao durante estos siete aos)
a partir de cinco criterios de seleccin: efectividad, impacto socioeco-
nmico y ambiental positivo, autonoma de la gente, capacidad de rpli-
ca y sostenibilidad y uso creativo de los poderes otorgados por el C digo
de gobierno local de 1991.
La distincin ms reciente que ha recibido la ciudad es el premio
Proyecto 2000 de calificacin de competitividad de las ciudades de Fili-
pinas, manejado por el C entro de polticas del I nstituto A sitico de A d-
ministracin, en asociacin con el D epartamento de C omercio e I ndustria.
El proyecto evala la capacidad de la ciudad para ofrecer un entorno
formativo y dinmico para sus empresas e industrias locales; la capaci-
dad de la ciudad para atraer inversiones, empresarios y residentes; el
uso eficiente de los recursos naturales en el contexto del desarrollo sos-
tenible, y la capacidad para elevar el nivel de vida de los residentes.
D irigentes empresariales evalan a las ciudades a partir de los factores

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dinamizadores de la competitividad de la ciudad, como vnculos y accesi-
bilidad, dinamismo de la economa local, competitividad de costos, cali-
dad de recursos humanos, infraestructura, receptividad del gobierno local
y calidad de vida. En 2002, San Fernando ocup el segundo lugar (haba
ocupado el cuarto lugar en 1999) entre todas las ciudades clasificadas. En
2002, fue considerada la ciudad ms competitiva entre las pequeas, y
obtuvo un elevado puntaje en receptividad del gobierno local.
Lecciones aprendidas
La historia de San Fernando ensea que la gente participa porque sabe
que es por su propio bien y se beneficia del proceso. Paga los impuestos
porque conoce el destino de sus aportes. La credibilidad y la transpa-
rencia del gobierno local son importantes para convencer a la gente de
involucrarse, y hasta de aportar recursos financieros a actividades de
infraestructura importantes, como construir un dique.
U na administracin fiscal sana es importante para habilitar la parti-
cipacin ciudadana, que no existe en un vaco, separada de los esfuer-
zos de desarrollo general del gobierno municipal. D ebe estar ligada al
desempeo y a proyectos exitosos de gran impacto y visibilidad que la
gente considere importantes. Hacer algo pertinente y valioso genera ms
apoyo pblico.
El liderazgo cuenta, sobre todo cuando tiene visin y misin claras,
con cualidades que sean importantes para la gente, como credibilidad,
calidez, sinceridad, simplicidad, apertura y transparencia. El lder tam-
bin necesita comunicarse peridicamente con los grupos de inters in-
ternos y externos y debe tener la habilidad para equilibrar las diversas
necesidades antagnicas y controvertidas de todos sus grupos de inte-
rs. Y, lo ms importante, no debe estar en deuda ni ser controlado por
unos cuantos.
Estructuras y sistemas de gestin interna -controles financieros, en
especial- son importantes para satisfacer las demandas que hacen los ciu-
dadanos en el sentido que todas las transacciones financieras del gobier-
no municipal se hagan con responsabilidad y transparencia. U n liderazgo
de gran credibilidad es producto de sistemas y procesos transparentes.
T ransferir el poder y las funciones, adems de los recursos y la auto-
ridad para recaudar recursos propios, aumenta la capacidad de los go-

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biernos locales para ser eficaces en el desempeo de las funciones que
les corresponden por obligacin legal y en la satisfaccin de las necesi-
dades prioritarias de sus ciudadanos.
Para lograr el apoyo de la ciudadana, el xito de la generacin de
rentas locales exige aprender en primer lugar a ser eficiente en la recauda-
cin tributaria antes de dar el siguiente paso, aumentar los impuestos.
Conclusiones y perspectivas de sostenibilidad
y capacidad de repeticin
El caso de San Fernando seala la dimensin transformadora de la par-
ticipacin con el gobierno local como un mecanismo de autonoma. Se
lograron resolver positivamente los dos problemas paralelos que enfren-
taban el gobierno municipal y los ciudadanos. Guiadas por una misin
clara, cada una de las partes potenci fuerzas de la otra e hizo lo que
haba prometido hacer. En el caso de San Fernando, la participacin ciu-
dadana fue un proceso relativamente perfecto, que tuvo un flujo conti-
nuo de intervenciones y una cadena de acontecimientos interconectados
e incluyentes. La experiencia demostr que un liderazgo aunado a es-
tructuras y procesos internos de gestin eficientes es creble y eficaz para
aprovechar los recursos financieros y convertir a los ciudadanos en aso-
ciados activos de la gobernabilidad. N i los ciudadanos ni el gobierno
esperaron que el gobierno o algn organismo externo les ayudara. D e-
pendieron de sus propias fortalezas y recursos y confiaron el uno en el
otro a medida que marcaban un rumbo hacia la transformacin de su
ciudad. Se trata en verdad de un caso de gobernabilidad local efectiva
en accin.
Continuar el viaje aun con un cambio de liderazgo?
La gente es un recurso primordial que debe participar de la definicin
de sus propias necesidades prioritarias y contar con los recursos para
satisfacer esas necesidades. Slo una vez que haya determinado, con-
juntamente con los ciudadanos, lo que debera hacer, el gobierno local
debe comenzar a pensar dnde obtener los recursos.
La historia de San Fernando nos cuenta el papel cambiante del go-
bierno local: de proveedor de servicios a mecanismo habilitador de la

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participacin ciudadana por el bien mayor. A lgo vital a la sostenibilidad
es crear un sentido de apropiacin de los programas y procesos, por
parte de la comunidad.
Mediante procesos y mecanismos incluyentes formales e informa-
les, la participacin se ha convertido en algo natural para la gente de
San Fernando. A l comienzo del gobierno del alcalde, se introdujeron
estructuras formales y, a medida que pasaban los aos, el gobierno mu-
nicipal y los ciudadanos dependieron ms de mtodos informales para
involucrarse con los dems.
Las estructuras estn en su lugar y, hasta cierto punto, los valores de
transparencia, responsabilidad y participacin se han incrustado en el
corazn y en la mente de la gente. El gobierno del A lcalde A quino ha
establecido estndares de desempeo y, parafraseando lo que dijo el
alcalde de una ciudad de Filipinas:
"C onseguir a la gente correcta, construir sus capacidades, crear estructuras
diferentes y hacer los programas operativos, establecer las bases legales
mediante la promulgacin de ordenanzas... esto es lo que hemos hecho en
realidad para garantizar la sostenibilidad. Pero mucho ms que lo anterior,
hemos tratado de institucionalizar las cosas en la mente y en el corazn de
nuestra gente. D e alguna manera, tengo confianza en que si la gente siente
el impacto pleno de lo que hemos estado tratando de hacer, formar parte
de las expectativas pblicas respecto del gobierno local y se convertir en
norma. En los das que me quedan de gobierno, tratar de elevar esos
estndares hasta donde pueda."
Se puede reproducir el caso de San Fernando?
N o fue magia lo que hizo la ciudad de San Fernando. Simplemente eje-
cut lo ordenado por el C digo de gobierno local; hacerlo exigi much-
sima voluntad poltica combinada con diversos factores que produjeron
los resultados esperados. Si bien otras ciudades del pas podran hacer
lo mismo fcilmente, se requieren tres factores fundamentales: una fuerte
sociedad civil, funcionarios locales elegidos que estn en deuda sola-
mente con la gente, y una amplia base de rentas.
Sin embargo, el paisaje del gobierno local de Filipinas est tachonado
de centenares de municipios pequeos sin economas de escala -zonas
de emigracin, poblaciones pequeas y bases de rentas escasas. A la prc-
tica de manipulaciones politiqueras o a la creacin de nuevos cotos de

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caza para polticos sin cargos pblicos, quienes ya no pueden presentar
su candidatura a ocupar un nuevo cargo a no ser que se trasladen a
otras zonas, se ha atribuido este escenario tan fragmentado.
D ada la distribucin actual de los gobiernos locales, la estrategia
empleada por algunos de ellos, que se han percatado de sus limitacio-
nes, ha sido hacer arreglos de cooperacin entre s, por ejemplo, en ges-
tin de ecosistemas o en emprendimientos de esfuerzos conjuntos de
desarrollo econmico.
Se hace necesario estudiar la posibilidad de mancomunar a los mu-
nicipios pequeos con el fin de aumentar su capacidad de lograr una
autonoma local verdadera y generar sus propios recursos para su uso
exclusivo, a fin de que dejen de depender de fuentes externas para su
funcionamiento. El C digo de Gobierno Local de 1991 se encuentra en
proceso de revisin y se han propuesto varias enmiendas para aumen-
tar la capacidad financiera de los gobiernos locales. A lgunos sectores
han estado solicitando con ahnco un nuevo examen de la frmula de
distribucin actual (poblacin, superficie y participacin igual) de las
I RA para incluir las aguas municipales y consideraciones de igualdad y
desempeo. A la igualdad se le asignaran ms recursos para financiar
gobiernos locales pobres; las consideraciones de desempeo ofreceran
incentivos a quienes hagan bien su trabajo, y sera importante incluir las
aguas municipales porque, siendo Filipinas un pas conformado por 7.100
islas, la mayora de los municipios se localizan en las zonas costeras.
T eniendo en cuenta que es un pas archipilago, el gobierno nacio-
nal tuvo razn en descentralizar los poderes y las funciones en los go-
biernos locales. El pas es demasiado extenso para que un gobierno central
pueda administrarlo con eficacia. A bundan las historias ejemplares de
comunidades locales que, en asociacin con sus gobiernos locales, han
convertido sus pueblos en placenteros lugares para vivir. A unque son
muchos los retos que persisten, las historias de logros inspiran confian-
za en que vendrn mejores cosas cuando cada uno participe y afirme la
voluntad colectiva por el bien comn. En efecto, la historia de San Fer-
nando ha demostrado lo que gobiernos locales y grupos de ciudadanos
pueden hacer como asociados eficaces del gobierno nacional para hacer
realidad la agenda de desarrollo de la gente.

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SAN FERNANDO, PAMPANGA, FILIPINAS
I 217
Apndice cuadro 8.1. ONG y tipos de servicios prestados,
ao 2000
ONG Tipo de servicios
Soroptomist International
San Lorenzo Ruiz Center for Studies
Kiwanis Club of San Fernando
Social Action Center of Pampanja
(SACOP)
CLIT
Pepsi Bottling Company
Cosmos Bottling Company
SHEAVERS
Pag-asa ng Buhay Foundation
Fernandino United Merchants and
Traders Association (FUMTA)
SURE
Philippine National Bank Employees
Association
Christ In You
Capacitacin en competencias para vctimas
de violencia domstica
Seminario tal l er sobre crianza, cuidado de
nios y desarrol l o
Programas de apoyo y medios de vida para
personas con discapacidades
Becas para mendicantes
Becas para jvenes meritorios sin escuela
Capacitacin en competencias para jvenes
sin escuela
Materiales para guarderas
Capacitacin en competencias
Capacitacin en competencias
Servicios para jvenes sin escuela
Consejera para nios de la cal l e
Asistencia para nios de la cal l e
Capacitacin en competencias y servicios
para vctimas de desastres y nios de la calle

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PARTE III
EN AMRICA LATINA

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CAPITULO 9
PARTICIPACIN POPULAR
Y REDUCCIN DE LA POBREZA
EN BOLIVIA
George Gray Molina
i presente captulo estudia el impacto en la reduccin de la po-
breza de las inversiones descentralizadas del sector social de Bo-
livia en educacin salud y saneamiento bsico. A partir de la adop-
cin de las reformas de participacin popular (1994) y de descentraliza-
cin administrativa (1995), las inversiones sociales totales se han
triplicado, mientras la participacin local de las inversiones sociales se
ha quintuplicado.
Se plantean cuatro conclusiones relacionadas con la inversin social
sectorial y la reduccin de la pobreza. En primer lugar, segn se mide
con base en un ndice de necesidades bsicas, en los aos noventa la
pobreza disminuy de 70,9% a 58,6%. Segundo, las inversiones sociales
locales realizadas por los municipios se correlacionan positiva y signi-
ficativamente con la reduccin de la pobreza, aun despus de tener en
cuenta la poblacin y su crecimiento. T ercero, las inversiones sociales
locales no tienen una correlacin significativa con mejoras de los resul-
tados de salud y educacin. Y cuarto, la participacin popular ha logra-
do aumentar el acceso a la educacin, a la salud y a la infraestructura de
saneamiento bsico, pero no ha logrado mejorar la prestacin de servi-
cios sociales. Se plantean cuatro explicaciones relacionadas con el dise-
o institucional como responsables de estos resultados: un sistema
demasiado centralizado de prestacin de servicios de educacin y sa-
lud, un sistema intergubernamental de transferencias que favorece sub-
sidios en bloque no condicionados a expensas de subsidios selectivos,
normas locales de asignacin que favorecen a la infraestructura a ex-
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224 I GEORGE GRAY MOLINA
pensas de la prestacin de servicios y factores locales de economa pol-
tica, que desvan la atencin de los responsables de las decisiones hacia
pequeos proyectos de infraestructura visibles y dispersos.
La Ley de Participacin Popular
La reforma de participacin popular de Bolivia, emprendida en 1994,
tuvo por objetivo la descentralizacin de las inversiones pblicas en los
gobiernos locales y la institucionalizacin de la participacin de las or-
ganizaciones populares de las zonas urbanas y rurales. Ocho aos des-
pus de la reforma, a la participacin popular se le ha aclamado como
un experimento ambicioso y exitoso de la formulacin descentralizada
de las polticas y en toda la regin se le ha considerado como un caso de
prcticas ejemplares.
N o obstante esos logros, la reforma no se ha evaluado en trminos
de impacto social, prestacin de servicios o reduccin de la pobreza. D atos
recientes sobre el censo de 2001 permiten hacer comparaciones munici-
pales para el perodo comprendido entre el censo de 1992 y el de 2001.
Los datos del censo registran tanto un aumento del acceso a los servi-
cios sociales como un mayor impacto sobre los resultados de salud y
educacin, permitiendo, por tanto, un mayor grado de discriminacin
de la que comnmente es posible a travs de las encuestas de hogares.
La Ley de Participacin Popular (Ley 1551) es relativamente com-
pleja y est organizada segn cuatro ttulos, siete captulos y 46 artcu-
los, con ms de media docena de decretos complementarios promulgados
durante un perodo de tres aos. El inters que ha generado esta legisla-
cin surge de la reforma relativamente integral de leyes territoriales,
polticas, administrativas y fiscales que siguieron a la adopcin de la re-
forma de participacin popular.
C uatro aspectos de la ley son de inters especial a los fines del pre-
sente estudio: i) la creacin de nuevos municipios que comprenden las
zonas urbanas y rurales de la totalidad del pas, ii) la adopcin de nue-
vas normas de participacin que se enmarcan en procedimientos de pla-
nificacin participativa, iii) el reconocimiento de una amplia gama de
actores sociales como sujetos de participacin popular y iv) la transfe-
rencia de recursos fiscales adicionales. En conjunto, esta nueva arqui-
tectura de participacin ofrece un marco integral de polticas por medio

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SOLI V I A | 225
de las cuales se pueda seguir el rumbo de la adopcin y ejecucin de la
reforma. En gran medida, el estudio de la participacin popular repre-
senta el anlisis de cmo se adopt este conjunto de normas y cmo se
aplic en varios contextos polticos.
Nuevos municipios
El debate tcnico que sustenta la opcin de unidad territorial fue funda-
mental, tanto para la construccin del Estado como para los aspectos
participativos de la reforma. C on anterioridad a 1994, la opinin predo-
minante se centraba principalmente en la transferencia a las prefecturas
departamentales de mayores poderes fiscales y administrativos. Sin
embargo, las corrientes municipales e indgenas, inspiradoras de la re-
forma, presionaron por la descentralizacin en el mbito municipal o
comunitario. Si la legislacin iba a lograr transferir el poder a un nme-
ro viable de municipios, tendra que revivir la "seccin de provincia",
una oscura divisin administrativa cada en desuso desde mucho tiem-
po atrs y severamente fragmentada por el crecimiento explosivo de
cantones subprovinciales.
La legislacin que dio origen a las secciones de provincia se remonta
a mediados del siglo XI X y ha sobrevivido, tanto a la concentracin del
poder durante la revolucin nacional, como a la subsiguiente fragmen-
tacin del gobierno local durante la transicin democrtica. En la poca
de la promulgacin de la ley, el nmero de secciones de provincia llegaba
a 308 y desde entonces ha registrado un ligero aumento. U na dificultad
con esa opcin fue el hecho de que para ninguno de los 300 municipios
haba claridad respecto de los lmites y cerca de cien de ellos tenan una
bajsima densidad de poblacin. Sin embargo, el hecho de que la totali-
dad del territorio estuviera poblada de municipios, produjo una expan-
sin significativa de la presencia fsica del Estado en todo el territorio
boliviano.
Para describir a los municipios sobresalen tres caractersticas territo-
riales: los contrastes entre viejos (antes de 1994) y nuevos (despus de
1994) por la diversidad de tamao de poblacin y patrones de asenta-
miento urbano/rural. Si bien, estrictamente hablando, todos los munici-
pios eran nuevos despus de la ley de participacin popular, existe una
distincin til obtenida por municipios contrastantes que existieron for-

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226 | GEORGE GRAY MOLINA
malmente antes de 1994 y los municipios que comenzaron a existir gra-
cias a la ley. A ntes de la reforma de participacin popular, haba 124
municipios formales; en 1994 se crearon 108. La distincin entre antes
de la reforma y despus de la reforma tiene implicaciones significativas
para los desarrollos administrativos, fiscales y polticos en el mbito lo-
cal. N o solamente los municipios asumiran una amplia gama de nue-
vas responsabilidades de polticas y fiscales, sino que tambin tendran
que crear las herramientas administrativas bsicas para gobernar. En el
cuadro 9.1 aparece un resumen de las caractersticas bsicas de los mu-
nicipios.
Cuadro 9.1. Caractersticas territoriales
Caractersticas
Poblacin
Menos de 5.000
5.000-14.999
15.000-49.999
Ms de 50.000
Urbanizacin
Predominantemente urbana
Predominantemente rural
Geografa
Departamentos del altiplano
Departamentos del valle
Departamentos de las tierras bajas
Nmero de
municipios
96
128
72
15
46
265
147
83
81
Porcentaje de
municipios
31
41
23
5
15
85
47
27
26
Fuente: Unidad de Anlisis de Polticas Sociales de Solivia (UDAPSO).
El tamao promedio de poblacin de los municipios de Bolivia es de
12.000 habitantes, nmero cercano al promedio latinoamericano. Sin
embargo, el promedio oculta una distribucin sesgada, en la que los tres
municipios ms grandes tienen tantos habitantes como los 300 restan-
tes. En quince municipios, la poblacin es de 50.000 o ms; en 72, est
entre 15 y 50 mil; en 128, entre 5 y 15 mil; y en 96 municipios, el nmero
de habitantes es inferior a cinco mil. Mucho de la atencin de las polti-
cas se ha centrado en las categoras extremas. Los municipios grandes
son puntos focales debido a sus efectos fiscales y polticos de enverga-

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dura nacional. Los municipios pequeos son puntos focales en razn de
su viabilidad fiscal y administrativa. En la actualidad, 17 municipios tie-
nen menos de mil habitantes, y en el ms pequeos (Yunguyo, Oruro),
la poblacin es solamente de 92 personas.
El patrn de asentamiento de las poblaciones urbanas y rurales es
igualmente heterogneo. A escala nacional, Bolivia es predominante-
mente urbano. Segn proyecciones del I nstituto N acional de Estadstica
en 2000, la poblacin urbana representaba 64% de la poblacin total. Sin
embargo, 85% (265 de 311) de los municipios son predominantemente
rurales. En consecuencia, los gobiernos de los municipios rurales tienen
el poder de contrarrestar el efecto de concentracin de la urbanizacin
con un cabildeo rural compensatorio.
A dicional a la diversidad demogrfica observada durante la urbani-
zacin, la diversidad social y cultural igualmente moldea la comunidad
poltica de las ciudades nuevas y en crecimiento. La diversidad lings-
tica indgena ofrece un sustituto rudimentario para ilustrar esta hetero-
geneidad. En general, Bolivia es un pas con una gran diversidad
lingstica. Segn el censo de poblacin de 1992, 60% de la poblacin
habla una lengua indgena (Quechua es el grupo lingstico ms impor-
tante, seguido por A ymara y Guaran). A unque es probable que los da-
tos del censo subestimen el grado en que se hablan las lenguas indgenas,
es esclarecedora la comparacin entre el predominio de slo castellano,
frente al predominio de quienes hablan quechua/castellano o aymara/
castellano. El castellano es la lengua predominante en menos de una
quinta parte de todos los municipios.
Nuevos actores
Los primeros artculos de la ley de participacin popular abordan el pro-
blema de la identidad de los participantes reconociendo a las comuni-
dades campesinas, las comunidades indgenas y las organizaciones
vecinales como representantes legales de las organizaciones territoria-
les de base (OT B).
1
A ntes que crear nuevas organizaciones, el reconoci-
miento de estos grupos tiene como objetivo reconocer la inclusin de las
organizaciones comunitarias existentes. A dems, la ley reconoce como
1
A rtculo 3, seccin 1.

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representantes legales de los intereses comunitarios, a las autoridades
tradicionales de las organizaciones territoriales de base. La ley contem-
pla una arquitectura nueva de la participacin popular, que mantenga a
los concejos municipales elegidos bajo el control de un comit
semiautnomo de vigilancia, el cual a su vez, represente a organizacio-
nes territoriales de base. Este diseo supone una demarcacin relativa-
mente difana de la sociedad poltica y civil, adems de una presencia
significativa de las OT B, como son las organizaciones de vecinos, comu-
nidades campesinas y los pueblos indgenas. Reconoce solamente una
organizacin popular territorial por comunidad y establece un procedi-
miento de reconocimiento legal de las OT B, que pretende resolver liti-
gios de participacin territorial.
A comienzos del proceso, la idea de reconocer a las organizaciones
comunitarias existentes caus gran confusin. Las organizaciones cam-
pesinas y las comunidades indgenas no estaban totalmente seguras de
si lo anterior significaba crear una organizacin nueva, o hacer recono-
cer con un nombre nuevo a su organizacin ya existente. La confusin
se vio acrecentada por una percepcin generalizada en el sentido que el
Movimiento N acionalista Revolucionario podra aprovechar esta opor-
tunidad para ampliar su espacio de influencia poltica, mediante el re-
conocimiento de las OT B.
A las OT B se les asigna un conjunto de derechos y deberes sobre
participacin popular. Entre los derechos se incluyen: i) proponer, con-
trolar y supervisar proyectos de obras pblicas y la prestacin de servi-
cios pblicos de educacin, salud, deportes, agua y saneamiento,
irrigacin, vas locales y urbanizacin; ii) fomentar y participar en la ges-
tin de recursos naturales locales, del medio ambiente y del desarrollo
sostenible; iii) proponer y conseguir la modificacin de polticas pbli-
cas contrarias al bienestar de la comunidad; iv) proponer cambios y rati-
ficaciones de las autoridades de salud y educacin del municipio; y v)
tener acceso a la informacin relativa a la ejecucin de los recursos fisca-
les para la participacin popular.
2
Entre las obligaciones asignadas a las OT B estn: i) identificar y co-
operar en el manejo y ejecucin de proyectos de obras pblicas; ii) par-
ticipar en la prestacin cooperativa de servicios pblicos; iii) mantener a
2
A rtculo 7 de la Ley de participacin popular.

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la comunidad informada sobre las decisiones tomadas en su nombre; y
iv) fomentar el acceso equitativo de gnero a la representacin comuni-
taria.
3
A dems de reconocer las OT B existentes, la ley encarga a los comits
de vigilancia de las responsabilidades siguientes:
4
i) controlar la distri-
bucin equitativa de recursos fiscales en las zonas urbanas y rurales; ii)
garantizar que los concejos municipales no asignen a gastos corrientes
ms de 10% de los recursos transferidos; y iii) hacer pronunciamientos
pblicos sobre el programa presupuestario anual y sobre la ejecucin
del programa presupuestario del ao anterior. Las OT B elegiran a los
comits de vigilancia en el mbito de los cantones. Se elegiran dos miem-
bros por cada cantn, con excepcin de los municipios con un solo can-
tn, los cuales elegiran a tres representantes. Segn la ley, los miembros
del comit rotaran cada dos aos y no recibiran ninguna retribucin en
dinero diferente a los gastos de viaje o alojamiento. La principal fuente
de poder de los comits de vigilancia es el poder de presentar recursos
ante el C ongreso N acional para congelar los dineros municipales cuan-
do existe evidencia de comisin de algn delito fiscal. Segn la ley, las
peticiones se envan en primer lugar al Ministerio de Hacienda y des-
pus al C ongreso, el cual puede congelar las cuentas y solicitar al D es-
pacho del contralor realizar una auditora especial de las cuentas
municipales.
Nuevas reglas
La nueva ley aborda las reglas del juego concernientes a la participacin
de las organizaciones territoriales de base, comits de vigilancia, ON G y
concejos municipales. La mecnica segn la cual participaran las co-
munidades, se desarroll gradualmente con la ejecucin del Plan de
desarrollo de las comunidades rurales, financiado por el Banco Mundial
en 94 municipios rurales. Este proyecto permiti cierto grado de experi-
mentacin con procedimientos y operaciones y, con el tiempo, qued
codificado en un decreto de planificacin participativa. Por planificacin
participativa se entiende el "proceso de aplicar los mtodos de participa-
3
4

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cin municipal con el fin de incluir a las organizaciones de la sociedad
civil en el diseo y ejecucin de su propio rumbo de desarrollo".
5
El
proceso general de planificacin participativa gira en torno a tres fases
de planificacin:
La primera fase es la planificacin de desarrollo municipal. El plan
de desarrollo municipal es un plan de desarrollo quinquenal dirigido a
captar las demandas a largo plazo de las organizaciones comunitarias
de cada municipio. Por lo general, el plan de desarrollo municipal se
hace en dos etapas: diagnstico y propuestas. El diagnstico se lleva a
cabo mediante talleres con participacin de toda la comunidad, que tra-
zan el mapa de los recursos naturales, fsicos y humanos, y definen los
problemas bsicos de cada comunidad. A esta fase le siguen varios talle-
res con un enfoque en soluciones potenciales a los problemas comunita-
rios y a una clasificacin general de prioridades. Por lo general, se contrata
a una ON G local para que se encargue tanto de la etapa de diagnstico
como de la de propuestas, organice los talleres y redacte el documento
del plan de desarrollo municipal. U sualmente al plan se le percibe como
la instancia ms participativa del proceso de planificacin participativa,
abierta a una ampliacin de gran alcance, y talleres y reuniones comuni-
tarias repetitivas entre las comunidades y las ON G.
La planificacin anual de operaciones es la segunda fase de planifi-
cacin. Los planes anuales de operacin son documentos de mayor en-
foque que intentan convertir las demandas y prioridades del plan de
desarrollo municipal en planes anuales de inversin pblica. C omn-
mente, la planificacin anual de operaciones comienza en el mes de sep-
tiembre, con talleres iniciales que evalan la ejecucin del plan anual
actual y comienzan a recoger las prioridades para el plan del ao si-
guiente. Los planes anuales de operacin son un proceso con un alto
contenido poltico de fijacin de prioridades, negociacin y transaccio-
nes entre las comunidades y los gobiernos municipales y tambin entre
comunidades. Significan reuniones semanales pero, a diferencia de los
planes de desarrollo municipales, es ms probable que involucren a au-
toridades y a comits de vigilancia de las OT B, que a comunidades ente-
ras. Por lo general, el alcalde y el equipo tcnico de la alcalda dirigen el
proceso de negociar el plan anual de operaciones. Se fijan las restriccio-
5
A rtculo 3 de la N orma de planificacin participativa municipal, 1997.

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nes presupuestarias y una ronda de negociaciones intenta identificar
los proyectos que conformarn el plan anual.
La planificacin presupuestaria es un proceso muy tcnico, cuyo
propsito es traducir las prioridades y los proyectos del plan anual de
operaciones en un cronograma de financiacin real, con descripciones
detalladas de requerimientos y compromisos de financiacin de pro-
yectos. I nvolucra a los funcionarios clave de la Secretara de hacienda
del municipio, as como a las ON G, fondos de inversin, gobierno cen-
tral, ministerios de gestin y otros actores involucrados en ejecucin de
proyectos. C omnmente, aunque la planificacin presupuestaria se ini-
cia al unsono de la planificacin anual de operaciones, funciona a lo
largo de todo el ao fiscal por medio de una continua reprogramacin
fiscal. Los C omits de V igilancia revisan los presupuestos y los aprue-
ban con su firma al comienzo y al fin de cada ao fiscal. La evaluacin
de los presupuestos es una opcin de veto clave para los comits de
vigilancia en casos en que hayan ocurrido delitos fiscales o administrati-
vos. Las transferencias de recursos de coparticipacin por parte del go-
bierno central no se efectan sin la aprobacin del comit de vigilancia.
Ms recursos
El grfico 9.1 describe a los actores claves de la planificacin participativa
y representa un marco ideal de representacin y control desde la base y
de legitimacin y responsabilidad desde la cima. El proceso de rendi-
cin de cuentas previsto por la ley de participacin popular, otorga a los
concejos municipales la autoridad para proponer y ejecutar planes de
desarrollo municipal, planes anuales de operacin y presupuestos
participativos. D e la misma manera encarga a las organizaciones terri-
toriales de base y a los comits de vigilancia territoriales la responsabili-
dad de representar las preferencias de la comunidad y hacer que los
funcionarios elegidos rindan cuentas de sus actos. La ley de participa-
cin popular expuso esta imagen ideal como un marco para la de des-
centralizacin con participacin. El modelo boliviano se bas en
mecanismos institucionalizados de participacin comunitaria, en espa-
cios cuidadosamente definidos de accin colectiva.

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Grfico 9.1. Rendicin de cuentas segn la planificacin
participativa
La intencin de la ley de participacin popular era tambin volver a
disear las relaciones fiscales intergubernamentales. D os cambios fue-
ron importantes respecto de los gastos. Primero, los recursos fiscales
transferidos a los gobiernos municipales se duplicaron de diez a veinte
por ciento de los ingresos del erario pblico (rentas por concepto de
impuestos y otros ingresos). Segundo, el flujo de recursos se desplaz
de los municipios urbanos a los rurales, a travs de una frmula de dis-
tribucin per cpita. D e este modo, cada municipio recibe los mismos
recursos per cpita que cualquier otro municipio, brindando de esta
manera una medida de equidad fiscal horizontal. D esde el punto de
vista de los ingresos, la ley permite a los municipios recaudar dos tipos
de impuestos: el impuesto predial e impuestos de vehculos y las licen-
cias municipales y tarifas de servicios. Los municipios no fijan las tasas
de los impuestos predial y de vehculos, sino que estn autorizados para
reclasificar las categoras impositivas segn criterios locales, y para fijar
las tasas y los niveles de patentes municipales y cargos por servicios.
En comparacin con el alcance de los cambios territoriales y polti-
cos, el rediseo fiscal que implicaba la participacin popular era relati-
vamente modesto. U na omisin fundamental de los debates sobre la

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descentralizacin en Bolivia fue un debate explcito sobre la prestacin
descentralizada de servicios sociales. La reforma de la participacin po-
pular efectivamente descentraliz la inversin pblica en los sectores
sociales, pero no la prestacin de los servicios. U n modelo mixto de pres-
tacin de servicios sociales, manejado conjuntamente con el gobierno
central, las prefecturas y los municipios, plante la cuestin de una ma-
yor descentralizacin fiscal. El serio problema de equilibrar la igualdad
fiscal vertical y horizontal surgi aos despus de la promulgacin de la
reforma, con la descentralizacin de mayores recursos fiscales, bajo el
programa de reduccin de la deuda de los "Pases A ltamente Endeuda-
dos y Pobres" (HI PC por sus iniciales en ingls).
En trminos fiscales, la Ley de D escentralizacin A dministrativa, de
1995, complement la Ley de Participacin Popular. D eleg poderes dis-
crecionales de inversin pblica al nivel de prefectura y reemplaz el
poder ejecutivo centralizado y muy politizado, con un sistema de tres
niveles de gobernabilidad (centro, prefectura y municipio). La lnea de
mando que enlaza a los tres niveles es compleja, reflejando el carcter
contradictorio de una reforma de descentralizacin y a la vez de cons-
truccin de un Estado. En el nivel del gobierno central, los actores clave
son los ministerios de lnea, los fondos especiales de desarrollo y el des-
pacho de la Presidencia, la cual nombra a los prefectos y mantiene rela-
cin estrecha con las administraciones departamentales. En el nivel de
prefectura, los actores claves son el prefecto, el personal del prefecto y el
consejo departamental, elegido por los ediles municipales como un con-
trol sobre el proceso decisorio de la prefectura. En el nivel local, alcal-
des, ediles municipales, comits de vigilancia, partidos polticos, ON G y
organizaciones populares, todos ellos juegan diariamente un papel
crucial.
Inversin municipal en el sector social, 1994-2000
El viraje de un contexto de gastos pblicos centralizados a otro descen-
tralizado tuvo dos consecuencias inmediatas. Primera, en los tres pri-
meros aos de la descentralizacin, se triplic la participacin de las
inversiones sociales como proporcin de las inversiones totales. Segun-
da, y lo ms importante, se quintuplic la participacin de las inversio-
nes sociales ejecutadas en el mbito local. Los gobiernos municipales

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representan aproximadamente 40% del programa total de inversin
pblica y aproximadamente 60% de todas las inversiones sociales.
6
C omo
se indica en el cuadro 9.2, despus de la adopcin de la Ley de Participa-
cin Popular, la inversin pblica ejecutada por gobiernos municipales
aument con rapidez: de U S$ 32 millones de dlares, en 1994, a aproxi-
madamente U S$ 140 millones en 2000 y a cerca de U S$ 250 millones en
2002. T ambin las inversiones sociales aumentaron de aproximadamen-
te U S$ 27 millones en 1994, a cien millones de dlares, en 2000 y a cerca
de U S$ 150 millones en 2002.
N o obstante el rpido aumento de las responsabilidades del gasto,
la Ley de Participacin Popular se ha mostrado lenta para equiparar las
responsabilidades del gasto con los poderes de recaudacin de ingresos.
El coeficiente de independencia fiscal, que aparece en el cuadro 9.3, se-
ala la relacin entre recursos propios y recursos transferidos en el tiem-
po. Entre 1995 y 2000, no hubo cambios significativos en la participacin
de los municipios que recaudan menos de la mitad de sus ingresos tota-
les a partir de recursos propios (impuesto predial y sobre vehculos, li-
cencias comerciales, tarifas e impuestos sobre las transacciones). Menos
de 5% de todos los municipios recaudan ms ingresos a partir de fuen-
tes propias que de transferencias. Entre estos municipios se incluyen las
ciudades capitales de los nueve departamentos. D esde un comienzo, la
dependencia de transferencias en bloque (fondos de participacin com-
partida) y transferencias condicionales (por medio de fondos de inver-
sin social), ha puesto en desventaja a los municipios pequeos. D e los
314 municipios, cerca de 280 registran escasa presin fiscal local.
Reduccin de la pobreza, 1992-2001
En el presente captulo se utilizan dos medidas de la pobreza: i) el ndice
de necesidades bsicas, del I nstituto N acional de Estadstica, calculado
a partir de datos del censo de 1992 y de 2001 y ii) datos sobre logros en
educacin y salud, extractados de las mismas fuentes. El primer indica-
dor representa la pobreza en los logros del acceso a la infraestructura
social y los servicios, mientras el segundo representa la pobreza en los
logros del servicio social nicamente.
6
Vase Presidencia de la Repblica de Bolivia (2002).

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ndice de necesidades bsicas
El ndice de necesidades bsicas se basa en cuatro medidas de necesi-
dad: i) calidad de la vivienda, ii) servicios bsicos, iii) logros educativos
y asistencia, y iv) atencin a la salud. El ndice es un compuesto que
pondera cada uno de estas medidas por igual:
ndice de necesidades bsicas = V * ndice de vivienda +
1
A ndice de servicios bsicos
+
1
/4 ndice de educacin + V A ndice de salud.
El ndice de necesidades bsicas establece un umbral mnimo para
cada subndice. El ndice de vivienda est compuesto por dos subndices:
un subndice de materiales y un subndice de espacio.
7
Se dice que una
vivienda contiene materiales de construccin insatisfactorios si los pisos
son en tierra y/o los muros son de adobe y/o el techo es de paja o de
estera. Se dice que su espacio es insatisfactorio si ms de cinco personas
comparten dos cuartos y/o si no tiene un cuarto separado para la cocina.
A l ndice de servicios bsicos tambin lo componen dos subndices:
un subndice de servicios sanitarios bsicos y agua y un ndice de ener-
ga.
8
Las condiciones de servicios sanitarios bsicos son insatisfactorias
si la vivienda no dispone de agua de corriente y/o de instalaciones de
plomera en su interior. El ndice de energa tambin se compone de dos
variables: acceso a electricidad y caractersticas de la fuente de energa
para cocinar. Se dice que las condiciones de energa de una vivienda son
insatisfactorias cuando no tiene acceso a la electricidad y depende de la
lea, el carbn o el petrleo para cocinar.
El ndice de educacin se compone de tres variables: alfabetismo,
logros escolares y asistencia a la escuela.
9
Se dice que los logros educati-
7
El ndice de vivienda es I V = 1/2 (MV + EV ), donde MV se refiere al ndice de
materiales de la vivienda y EV se refiere al nmero de habitantes por cuarto. MV =
1/3 (C P + C M + C T ), donde C P es la calidad del piso, C M, la calidad de los muros y
C T la calidad del techo.
8
El ndice de servicios bsicos es I SB = 1/2 (SBA + E), donde SBA denota el subndice
de servicios sanitarios bsicos y agua y E es el ndice de energa. I SB = 1/2 (SB + A ),
donde SB es el acceso a servicios sanitarios bsicos de la vivienda y A es el acceso a
agua de la vivienda. E = 1/2 (EC y EE), donde EC se refiere a fuente de energa para
cocinar y EE se refiere al acceso de la vivienda a la electricidad.
9
El ndice de educacin es I E = 1/3 (A LE + LOG + A S S), donde A LF es la tasa de
alfabetismo, A SS es la tasa de asistencia a la escuela para la poblacin de edad esco-
lar y LOG es una medida de los logros escolares.

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BOLIVIA | 237
vos de un hogar son insatisfactorios si algunos de sus miembros son
analfabetas y/o sus logros educativos son bajos y/o no asisten a la escue-
la si estn en edad escolar. El ndice de salud est compuesto por una
sola variable: el uso de especialistas en salud por parte de la mujer (m-
dicos, enfermeras o enfermeras auxiliares).
10
El ndice de necesidades bsicas en relacin con las condiciones del
umbral mnimo se conforma por cinco grupos: i) N ecesidades bsicas
satisfechas, ii) U mbral de no pobres, iii) Moderadamente pobres, iv)
I ndigentes, y v) Pobres extremos. Segn datos del censo de 2001,16,6%
de la poblacin tena sus necesidades bsicas satisfechas, 24,8% estaban
en el umbral de la pobreza, 34,2% eran moderadamente pobres, 21,7%
eran indigentes y 2,7% vivan en condiciones de penuria extrema.
C omo lo indica el grfico 9.2, segn se mida por el ndice de necesi-
dades bsicas, en 2001 la pobreza disminuy en general de 70,9% a 58,6%.
Se observan dos tendencias: Primera, gran parte de la disminucin del
ndice de necesidades bsicas se puede atribuir a mejoras del acceso a
los servicios bsicos (aumento del 18,1%), acceso a fuentes eficientes de
energa (aumento de 8,1%) y mejoras de la educacin (aumento de 8,6%)
y logros en salud (aumento de 15,7%). Segunda, a un mayor impacto en
las zonas urbanas antes que en las rurales, se le pueden atribuir las me-
joras del ndice de necesidades bsicas. Para 2001, 64% de la poblacin
viva en zonas urbanas mientras solamente 36% viva en zonas rurales,
revirtindose la proporcin observada en el censo de 1976. U na acelera-
da urbanizacin, impulsada por la emigracin del sector rural al urba-
no, constituye uno de los factores fundamentales que han influido en
las rpidas mejoras de la reduccin de la pobreza, segn se mide por
medio del ndice de necesidades bsicas.
En el cuadro 9.4 se observan diferencias geogrficas del ndice de
necesidades bsicas para 1976,1992 y 2001. La tasa global de reduccin
de la pobreza fue 1,08% anual en promedio entre 1976 y 2001, y 1,33%
entre 1991 y 2001. En efecto, la reduccin de la pobreza se aceler en un
tercio con respecto a la tendencia a largo plazo observada a partir de
1976. La reduccin de la pobreza no ha sido igual entre departamentos.
Las mejoras ms significativas del ndice de necesidades bsicas de 1992-
2001 ocurrieron en Santa C ruz (2,43% cada ao) y T arija (1,99% cada
10
El ndice de salud es el porcentaje de mujeres que utilizan los servicios formales
de salud (centros de salud, hospitales bsicos y hospitales generales).

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238 |
GEORGE GRAY MOLINA
Grfico 9.2. Cambios en el ndice compuesto
de necesidades bsicas, 1992-2001
Fuente: INE (2002).
Cuadro 9.4. ndice de necesidades bsicas, 1976-2001
Departamento
Solivia
Chuquisaca
La Paz
Cocha bamba
Oruro
Potos
Tarija
Santa Cruz
Beni
Pando
1976
85,5
90,5
83,2
85,1
84,5
92,8
87,0
79,2
91,4
96,4
Censo
1992
70,9
79,8
71,1
71,1
70,2
80,5
69,2
60,5
81,0
83,8
Variacin porcentual
anual (porcentaje)
2001
58,6
70,1
66,2
55,0
67,8
79,7
50,8
38,0
76,0
72,4
1976-2001
1,08
0,82
0,68
1,21
0,67
0,53
1,45
1,65
0,62
0,96
1992-2001
1,33
1,05
0,53
1,74
0,26
0,09
1,99
2,43
0,54
1,23
fuente: INE (2002).

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SOLIVIA
I 239
ao), los dos departamentos ms ricos del pas. La reduccin ms lenta
de la pobreza se registr en departamentos tradicionalmente pobres,
como Potos (0,09% cada ao) y Oruro (0,26% cada ao). La reduccin
de la pobreza ha sido ms eficaz en distritos urbanos que en distritos
rurales, en una relacin de tres a uno. D urante el mismo perodo, la
reduccin de la pobreza registr un promedio de 14,1 puntos porcen-
tuales en zonas urbanas y menos de 4,5 puntos porcentuales en zonas
rurales.
Logros en salud y educacin
Los indicadores del ndice de necesidades bsicas de la pobreza estruc-
tural cambian con el tiempo, en especial con respecto al acceso a la infra-
estructura social. Los ndices de logros en educacin y salud miden los
cambios en los resultados de la prestacin de servicios sociales. Entre
1992 y 2001, mejoraron la salud y la educacin, en especial en las zonas
urbanas. En el cuadro 9.5 se registran los cambios en logros con base en
datos del censo. Las variaciones anuales promedio en los logros en sa-
Cuadro 9.5. ndices de logros en educacin y salud,
1992 y 2001
ndice de educacin
Departamento
Bolivia
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potos
Tari ja
Santa Cruz
Beni
Pando
1992
69,1
80,1
64,8
67,9
62,2
80,9
74,1
66,0
73,0
79,6
Fuente: Instituto Nacional de
2001
52,5
70,7
49,1
52,6
47,2
72,4
60,5
43,6
54,6
61,3
Estadsticas
Variacin
promedio
anual
(porcentaje)
1992-2001
16,6
9,4
15,7
15,3
15,0
8,5
13,6
22,4
18,4
18,3
(2002).
1992
53,6
53,0
65,0
54,3
58,1
58,5
41,1
37,4
48,1
66,7
ndice de salud
2001
37,9
40,4
64,9
28,3
58,8
59,6
14,7
6,4
31,7
39,3
Variacin
promedio
anual
(porcentaje)
1992-2001
15,7
12,6
0,1
26,0
-0,7
-1,1
26,4
31,0
16,4
27,4

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lud y educacin son 16,6 y 15,7 puntos porcentuales, respectivamente.
Los cambios en los logros educativos muestran grandes variaciones entre
departamentos. Santa C ruz (22,4%), Beni (18,4%) y Pando (18,3%) regis-
tran los niveles ms altos de mejora, mientras Potos (8,5%) y C huquisaca
(9,4%) registran los niveles ms bajos. Los cambios en los logros en sa-
lud tambin son muy variables. Santa C ruz (31%), C ochabamba (26%) y
T anja (26,4%) registran el mayor cambio, mientras Potos (-1,1%) y Oruro
(-0,75) registran cambios negativos en los logros en salud.
Impacto en la reduccin de la pobreza
A qu se debi la impresionante reduccin de las tasas de pobreza de
los municipios entre 1992 y 2001? Qu proporcin del cambio se rela-
cion con el cambio demogrfico y qu proporcin se puede atribuir a
las mediaciones de las polticas -en particular en la reforma de partici-
pacin popular? C on base en datos disponibles recabados de los censos
de 1992 y 2001, en la presente seccin se hacen estimaciones de factores
determinantes en la reduccin de la pobreza entre municipios. Los da-
tos del censo permiten hacer comparaciones de las polticas antes y des-
pus de la adopcin de la reforma de participacin popular, teniendo en
cuenta factores demogrficos bsicos. C onsiderando el aumento signifi-
cativo de las inversiones sociales observado a partir de la ejecucin de
las reformas de participacin popular (1994) y de descentralizacin ad-
ministrativa, adems de observaciones adicionales en el sentido de que
la mayor parte de las inversiones sociales ya se han ejecutado en los
municipios, resulta muy pertinente preguntarse si las intervenciones de
las polticas tienen importancia.
En el cuadro 9.6 se registran los resultados de regresiones para de-
terminantes de la reduccin de la pobreza entre 1992 y 2001. Se com-
prueban tres grupos de variables: i) controles demogrficos (poblacin
y crecimiento de la poblacin en 1992-2001), ii) inversiones de la ley de
participacin popular (inversiones sociales municipales en 1994-2000), y
iii) variables polticas de la participacin popular (nmero de organiza-
ciones populares involucradas en planificacin participativa y nmero
de alcaldes durante el perodo 1994-2000). Las regresiones producen dos
resultados principales. La especificacin uno indica que las inversiones
sociales municipales se relacionan de manera positiva y significativa con

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la reduccin de la pobreza, teniendo en cuenta tanto la poblacin como el
crecimiento de la poblacin. La especificacin dos incluye dos variables
polticas que slo marginalmente modifican los resultados principales. A de-
ms de los resultados positivos y significativos de las variables de las pol-
ticas, un nivel elevado de fragmentacin poltica, medido por la rotacin
de alcaldes, se correlaciona de manera negativa y significativa con la re-
duccin de la pobreza. C uanto mayor sea el grado de inestabilidad pol-
tica local, tanto menor es la probabilidad de reducir la pobreza. La variable
de las organizaciones populares no tiene significacin alguna.
Cuadro 9.6. Determinantes de reduccin de la pobreza,
1992-2001
Variable
(1) (2)
Poblacin en 1992 1,54 1,54
(2.85) (2,85)
Crecimiento de la poblacin en 1992-2001 0,69 0,69
(2.86) (2,86)
Inversiones sociales municipales en 1994-2000 0,10 0.09
(1,98) (1,90)
Nmero de organizaciones de base territorial es en 2000 0,00
(0,50)
Nmero de al cal des en 1995-2000 -0,23
(-2,18)
R2 ajustado 0,156 0,167
Observaciones 184 184
Nota: las estadsticas f aparecen en parntesis.
Fuente: cl cul os del autor a partir de datos del INE (2002) y del Ministerio de Desarrollo Sostenible
(2002).
En el cuadro 9.7 se registran los resultados de regresiones para los
determinantes de las medidas de los resultados de educacin y salud.
En estas especificaciones se comprueban tres grupos de variables: i) con-
troles demogrficos (poblacin y crecimiento de la poblacin en 1992-
2001), ii) variables de las polticas de participacin popular ( estimadas
mediante inversiones sociales municipales en 1994-2000), y iii) variables
de reforma especficas a cada sector en educacin y salud (aproximadas
por el nmero de nios de edad escolar que asisten a escuelas transfor-
madas por la reforma educativa y la proporcin de fondos locales asig-
nados a propsitos especficos y ejecutados por el municipio). Se pueden

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observar dos resultados. Primero, las inversiones sociales municipales
no tienen una correlacin significativa con las medidas de logros en sa-
lud o en educacin. Segundo, las variables de la reforma especficas a
cada sector muestran una correlacin positiva y significativa con medi-
das de mejores resultados. A diferencia del conjunto previo de especifi-
caciones, las variables de las polticas de participacin popular no parecen
tener importancia para logros mayores en salud y educacin. En estas
reas, las polticas especficas a cada sector parecen tener un efecto sig-
nificativo en los logros.
Cuadro 9.7. Determinantes de resultados de prestacin
de servicio social
Variable Educacin Salud
Poblacin en 1992 0,89 0,34
(2,25) (2,03)
Crecimiento de la poblacin en 1992-2001 0,45 0,02
(2,7) (1,87)
Inversiones sociales municipales 0,00 -0,10
(0,05) (-0,23)
Nmero de nios en programas de la reforma de educacin 0,09
(1,81)
Porcentaje de fondos asignados y ejecutados 0,01
por el programa de seguridad de educacin (1,69)
R2 ajustado 0,11 0,12
Observaciones 184 184
Nota: las estadsticas t aparecen en parntesis
Fuente: cl cul os del autor a partir de datos del INE (2002) y del Ministerio de Desarrollo Sostenible
(2002).
Hiptesis y conclusiones
Por qu la participacin popular es importante para un mayor acceso a
la infraestructura de servicios sociales pero no para las mejoras en los
resultados de educacin y salud? Se plantean cuatro hiptesis para ayu-
dar a explicar los resultados. Primera, en realidad, el sistema de presta-
cin de servicios de educacin y salud nunca se descentraliz con las
reformas de participacin popular y de descentralizacin administrati-
va, de mediados de los aos noventa. Segn lo analizan Gray Molina
(1997) y A meller (2002), la reforma de descentralizacin de Bolivia se
puede describir como un proceso de descentralizacin por factores, que

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fragmenta la responsabilidad de la prestacin de servicios entre actores
institucionales del gobierno central, del departamento y del municipio.
El resultado, segn se observ en los dos primeros aos de ejecucin de
la reforma, fue una asimetra entre una infraestructura en expansin y
una asignacin de personal estancada o en disminucin. Escuelas sin
maestros y centros de salud sin mdicos, produjeron una escisin clara
entre los actores sociales y la prestacin de servicios sociales.
Qu descentralizaron las reformas? Las reformas bolivianas des-
centralizaron gran parte de la planificacin y ejecucin de la inversin
pblica -es decir, la capacidad para tomar decisiones entre municipios
acerca de la construccin de infraestructura y del mantenimiento. La
descentralizacin de la inversin pblica estuvo muy bien ajustada a las
etapas iniciales de la construccin institucional en el mbito local. Mu-
nicipios pequeos, rurales y nuevos pudieron manejar las reglas de dis-
tribucin de la planificacin participativa, y rpidamente dominaron de
manera continua el proceso de responsabilidad poltica por las obras
pblicas.
Segunda, las transferencias intergubernamentales que favorecan
subsidios en bloque no condicionados, antes que subsidios selectivos,
ayudaron a sesgar los incentivos hacia una amplia gama de proyectos
de inversin pblica, en vez de dedicar los recursos escasos a la presta-
cin de servicios sociales. El sistema intergubernamental de subsidios
de Bolivia depende de transferencias en coparticipacin -las cuales re-
presentan 20% de las rentas nacionales- para gran parte de su financia-
cin. En una docena de municipios, las fuentes locales de ingresos son
escasas y se concentran en las ciudades capitales. Ms de cien munici-
pios informaron no haber recaudado impuestos locales, tarifas o licen-
cias en lo absoluto, entre 1994 y 2000. C asi todos estos municipios son
pequeos, rurales y nuevos. El Fondo de I nversiones Sociales y el Fondo
de D esarrollo C ampesino manejaban las escasas transferencias intergu-
bernamentales selectivas. A unque el objetivo de estos fondos eran los
municipios pobres, nunca lograron articular un sistema coherente de
equiparacin de subsidios.
Hubo un efecto sesgado de abundantes subsidios en bloque, dirigi-
dos a cerrar brechas horizontales entre municipios (ofreciendo un punto
de partida igual para opciones de inversin pblica), y escasos subsidios
selectivos para ayudar a reducir los desequilibrios fiscales verticales (en-
tre esfuerzos tributarios locales y prestacin local de servicios). El resul-

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tado fue un nfasis excesivo en la opcin local pblica y un enfoque rela-
tivamente dbil en las prioridades de las polticas nacionales, como los
logros en salud y educacin. A las iniciativas por sector se pueden atribuir
los casos en los cuales aumentaron los logros en educacin y salud, como
los programas de seguro bsico de salud o de reforma educativa.
T ercera hiptesis, las reglas sobre asignacin local que favorecen la
infraestructura sobre la prestacin de servicios funcionaron conjunta-
mente con el sistema de transferencias intergubernamentales, para ses-
gar las opciones de inversin local alejndolas de la prestacin de
servicios sociales. La planificacin participativa, segn se adopt en Bo-
livia, gira en torno a un juego de suma cero de asignacin de la inver-
sin pblica entre comunidades dentro de cada municipio. A quellas
comunidades que no ejercen presin por proyectos de infraestructura
en sus propias comunidades, llevan las de perder en la distribucin de
recursos pblicos. El enfoque excesivo en la infraestructura de base te-
rritorial produce una menor inversin en bienes pblicos con efectos
secundarios significativos, como la prestacin de servicios de salud y
educacin.
El enfoque en infraestructura antes que en la prestacin de servicios
tiene un efecto negativo adicional: aleja la responsabilidad de los servi-
cios del gobierno local hacia los ministerios de lnea. Estudios recientes
sobre participacin popular indican que los ciudadanos consideran
consistentemente al gobierno central como el proveedor fundamental
de servicios sociales (Gray Molina, C ampero y Querejazu, 2002). I nten-
tos fallidos del D ilogo N acional de 2000 por descentralizar los servicios
de salud y educacin, galvanizaron an ms los sentimientos contrarios
a la descentralizacin entre los electorados locales. Junto con la fijacin
de presupuestos, la defensa y la poltica externa, a la educacin y a la
salud se les considera responsabilidades del gobierno central.
C uarta, factores locales de economa poltica tambin sesgan a los
encargados del proceso decisorio, hacia proyectos de infraestructura
pequeos, visibles y dispersos. En un juego de suma cero de asignacin
de recursos, en el cual los polticos se lucran de la ejecucin de inversio-
nes mltiples, es mucho ms probable que prevalezcan la educacin, la
salud e infraestructura de saneamiento bsico que una atencin centra-
da en los sectores sociales o en la investigacin y desarrollo de los secto-
res productivos. La economa poltica de la asignacin descentralizada
de inversiones tambin se relaciona con la estructura de las institucio-

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nes y organizaciones locales (Gray Molina, 2002). C on un gobierno local
capturado, la redistribucin tiende a ocurrir dentro de clientelas locales
lideradas por los intermediarios del poder, jefes polticos y lites pode-
rosas. C on un gobierno local fragmentado, es ms probable que la
redistribucin sea consistente y predecible. D entro de estos dos extre-
mos, la redistribucin est ms cerca al arquetipo democrtico descrito
por la misma legislacin de participacin popular, proporcional tanto a
la poblacin rural como al porcentaje de la poblacin que vive por deba-
jo del umbral de la pobreza.
La ejecucin de la reforma de participacin popular ha institucio-
nalizado una rotacin geogrfica de proyectos dentro de los municipios,
en especial los pequeos municipios rurales. Es poco probable que las
comunidades que se benefician de un proyecto de infraestructura en un
ao, se beneficien durante dos aos consecutivos; otras comunidades
tienen que agotar la rotacin. Si bien es democrtico, este procedimien-
to desplaza la atencin dirigida a un sector o poblacin nicos, a favor
de mediaciones dispersas y relativamente inconsistentes. Resulta para-
djico que este patrn involucre un mayor enfoque en mltiples pro-
yectos visibles del sector social fciles de ejecutar y relativamente fciles
de mantener.
A qu conclusiones podemos llegar a partir de la experiencia boli-
viana con la participacin popular? Por una parte, queda claro que la
reforma ha galvanizado un enfoque renovado en el potencial de partici-
pacin masiva de las organizaciones populares en el proceso decisorio
local. C erca de quince mil organizaciones de base locales -entre ellas
comunidades campesinas, organizaciones indgenas y asociaciones de
vecinos- toman parte activa en procesos anuales de planificacin
participativa en todo el pas. Por la otra, sin embargo, el contexto de
descentralizacin existente ha socavado de manera sistemtica el po-
tencial para mejorar la prestacin local de servicios sociales. A mbos, los
actores del gobierno central y del local, se ven constreidos por un siste-
ma de prestacin de servicios demasiado centralizado, un sistema sesga-
do de transferencias intergubernamentales, reglas del proceso decisorio
local e incentivos de economa poltica. Bolivia todava tiene que institu-
cionalizar un sistema descentralizado de prestacin de servicios sociales
y enfrenta un reto monumental para avanzar en esa direccin en el fu-
turo.

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Referencias
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ces y desengaos. La Paz: C OSU D E.
Gray Molina, George, ed. 1997. Participacin popular: Construyendo polticas
pblicas locales en Bolivia. La Paz: U nidad de A nlisis de Polticas Sociales
(U D A PSO).
2002. "T he Politics of Popular Participation in Bolivia, 1994-1999."
T esis de doctorado, N uffield C ollege, Oxford U niversity, Oxford, Reino
U nido.
Gray Molina, George, Jos C arlos C ampero y V ernica Querejazu. 2002. "Ba-
rmetros de pobreza, participacin y corrupcin en municipios: Los ca-
sos de Santiago de Machaca, T arata y A scensin de Guarayos." Maestras
para el D esarrollo y JI C A , La Paz.
I N E (I nstituto N acional de Estadsticas). 2002. Bolivia, Mapa de Pobreza 2001:
Necesidades Bsicas Insatisfechas. La Paz.
Ministerio de D esarrollo Sostenible. 2002. Estadsticas econmicas del proceso
de descentralizacin: Nivel municipal y departamental. La Paz: V iceministerio
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rrollo Sostenible.
Presidencia de la Repblica de Bolivia. 2002. "Ms recursos para la lucha
contra la pobreza." La Razn, julio.

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CAPITULO 10
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
EN PORTO ALEGRE,BRASIL
Zander Navarro
os tiempos modernos han sido testigos de un impresionante con-
junto de novedades en la organizacin de las sociedades, tales
como cambios polticos y el advenimiento de una ola democrti-
ca planetaria, adems de profundos cambios econmicos resultantes de
las rpidamente crecientes relaciones comerciales y financieras entre las
naciones. A dems, cambios en la funcin del Estado y nuevas formas
correspondientes de gestin social, que han afectado de manera radical
la estructura y la reglamentacin de la vida social.
En aos recientes, debido a que la regin ha registrado la intensifi-
cacin de su formato institucional democrtico,
1
A mrica Latina ha sido
uno de los escenarios ms visibles de estos cambios de gran alcance.
Entre tanto, los pilares econmicos de la regin se han tambaleado en
circunstancias errticas e inciertas, generando inseguridad, crisis peri-
dicas y creciente desigualdad social. Por una parte, la presencia ms ac-
tiva de la sociedad civil y el aumento de las demandas sociales, se han
combinado con insuficiencias de la estructura econmica y los marcos
institucionales existentes, por la otra. Los resultados han conmocionado
al continente y lo han convertido en un lugar importante para diversos
experimentos polticos e institucionales, los cuales pretenden adaptar
1
T al vez no exista ningn caso latinoamericano en el cual se haya materializado la
condicin previa para la consolidacin democrtica. Esa precondicin exige, por
ejemplo, que "un aspecto elemental -la impugnacin abierta a la participacin- sea
suficiente para identificar como democracia a un sistema poltico... la democracia se
ha consolidado cuando la mayor parte de las controversias se procesan por medio
de instituciones democrticas, cuando nadie puede controlar los resultados ex post y
los resultados no se predeterminan ex ante (Przeworski 1991, pp. 10 y 51).
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248 | ZANDER NAVARRO
una extensa lista de necesidades sociales segn las limitaciones econ-
micas y financieras que, por lo general, caracterizan a las naciones lati-
noamericanas.
T ales cambios han afectado a varios mbitos de la vida social y los
modelos econmicos. El presente captulo se enfoca en dos de esos esce-
narios de mayor relevancia. El primero es el carcter de la funcin que
cumple el Estado y sus rganos, cuyas acciones se vieron tan profunda-
mente afectadas, que los analistas habitualmente se refieren a "la crisis
del Estado latinoamericano (Lechner y otros, 1999). El segundo escena-
rio son los entornos regionales y/o locales, como las provincias y ciuda-
des, que han llegado a ocupar un lugar preponderante en la agenda
creciente de nuevas responsabilidades y servicios bajo la bandera de la
descentralizacin, la revitalizacin democrtica y la crisis del Estado fe-
deral. Las ciudades, en especial, sienten la presin en aumento de una
sociedad representativa y libre que exige mejores servicios pblicos. Las
ciudades tambin soportan la carga de la transferencia constante por
parte del Estado federal, de varias funciones y obligaciones, pero no ne-
cesariamente los recursos financieros correspondientes para respaldar
su ejecucin.
En consecuencia, no debera ser sorprendente el gran nmero de
innovaciones en la formulacin de las polticas y nuevos ordenamientos
institucionales, para confrontar estos nuevos contextos desafiantes. Gru-
pos sociales y organizaciones locales, sectores del gobierno y organis-
mos multilaterales buscan mejorar la eficacia de los gobiernos y,
asimismo, esperan lograr un alto grado de movilizacin local de recur-
sos -en resumen, la formacin de un gobierno virtuoso. La actual pare-
ce ser una era en la cual el nfasis en la democratizacin de los contextos
locales, la consolidacin de la sociedad civil, la afirmacin de una ciuda-
dana activa y un mayor grado de participacin social, son el eptome de
las metas ltimas.
En trminos del desafo primordial que enfrentan las ciudades, al-
gunos cientficos sociales estn convencidos de que "probablemente, la
innovacin democrtica es el aspecto ms novedoso de las funciones
que los gobiernos locales han asumido de manera gradual" (C astells y
Borja, 1996, p. 169). U na presin intensa sobre los gobiernos -federales y
locales por igual- ha centrado la atencin de los cientficos sociales y de
los activistas sociales en el Estado contemporneo, sus funciones y hasta
en el significado del espacio pblico. En consecuencia, nociones como el

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control social de los fondos pblicos y de las actividades del gobierno,
nuevas alternativas de toma de decisiones, gestin participativa y mu-
chas ideas similares, que sugieren la interaccin dinmica de la gente
con los gobiernos locales, parecen construirse gradualmente en varios
pases de A mrica Latina,
2
como imperativos polticos y, con el tiempo,
encontrar un nuevo diseo de normatividad inscrito en formatos lega-
les y/o institucionales.
Especificidad del contexto brasilero
Brasil es quizs un pas que encaja a la perfeccin en estas tendencias.
Su transicin poltica ha sorprendido a muchos analistas, y hasta el cien-
tfico poltico ms sagaz quedara maravillado ante la profusin de ideas
nuevas que se difunden en el pas. La vitalidad poltica ha propagado
valores y teoras de regmenes democrticos, produciendo acciones so-
ciales que demuestran estos cambios con toda claridad. Los cientficos
sociales han observado que, en aos recientes, parecen haber surgido
aun resultados a largo plazo de la transicin poltica de Brasil, a saber,
cambios conductuales y una nueva cultura poltica. Por ejemplo, Moiss
(1995, p. 152) aduce que:
D esde finales de la dcada de los ochenta y comienzos de los aos noventa,
las masas de Brasil han demostrado que su orientacin poltica avanza hacia
una adhesin a la democracia... en poco menos de veinte aos se produje-
ron cambios en el sentido de una visin ms secular de la poltica, es decir,
hacia un espacio pblico reconocido y valorado per se... paralelos a cambios
2
A raz de sus investigaciones sobre la experiencia latinoamericana reciente, C unill
Grau (1997:76 y 81) anota: "Sin embargo, los aos ochenta abrieron un llamado a la
participacin ciudadana como herramienta para el fortalecimiento de la democra-
cia. Esa dcada estuvo marcada por la desaparicin de regmenes autoritarios que
haban prevalecido en la regin. Pero el cambio econmico ha sido muy peculiar,
despus de que hegemnicamente se haba supuesto que la crisis global era la crisis
del Estado... D os tendencias caracterizaron los aos noventa: por una parte, impul-
saron un conjunto de reformas constitucionales con un nfasis en las herramientas
de la democracia directa y en la oportunidad de la participacin ciudadana en la
administracin pblica. Por la otra, es posible observar un esfuerzo claro del gobier-
no central de transferir los servicios sociales... La autogestin social, la cual combina
el manejo descentralizado de los recursos y la creacin de entes colectivos para su
administracin, el paradigma del nuevo ordenamiento institucional que convierte a
la cooperacin social en la forma de prestar servicios sociales."

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democrticos de la estructura poltica y cambios profundos de la cultura
poltica de los brasileros.
Sin embargo, el crecimiento econmico de Brasil ha sido incierto y
lento, como resultado de polticas macroeconmicas inapropiadas del
gobierno y de restricciones internacionales. Por tanto, el pas no ha lo-
grado producir un patrn estable de desarrollo impulsado por procesos
financieros de carcter global. Las polticas pblicas recientes y la ges-
tin del Estado en general, han sido totalmente insatisfactorias, no han
logrado reducir un nivel sorprendente de pobreza generalizada y han
sido incapaces de resolver las desigualdades sociales imperantes en el
pas a lo largo de su historia. T ambin es posible que las creencias comu-
nes en la accin del gobierno y el papel de los servicios pblicos, se per-
ciban con descrdito y desencanto crecientes.
D espus de la adopcin, en 1988, de la nueva C onstitucin de Brasil,
la dcada de los aos noventa experiment otro cambio importante; en
consonancia con otros pases de A mrica Latina, el proceso constitucio-
nal desencaden una fuerza descentralizadora. C uando termin, inau-
gur formalmente un periodo sin precedentes de iniciativas subnacionales,
transfiriendo el poder y responsabilidades nuevas a los estados y a los
municipios. En la prctica, sin embargo, esta transferencia no obtuvo re-
cursos correspondientes, trayendo consigo mayores dificultades para
las ciudades, que se vieron obligadas a reorganizar la lgica fundamen-
tal de su estructura de prestacin de servicios.
En las ciudades brasileras se han desarrollo muchas innovaciones
prometedoras en el contexto de estas restricciones y dificultades, como
resultado de la usurpacin financiera, por causa de mayores presiones
sociales en varios campos, como los servicios de salud (D agnino, 2002).
El as llamado ornamento participativo o presupuesto participativo, es una
de tales experiencias innovadoras realizadas en aos recientes en el pas.
En particular de 1995-96 en adelante, la participacin social y la gestin
compartida de los fondos pblicos en Porto A legre, adquirieron recono-
cimiento y prestigio crecientes.
Los aos mencionados no son aleatorios; ms bien fueron pocas de
hitos decisivos en la historia del presupuesto participativo en Porto A le-
gre. La conferencia internacional Habitat I I (Estambul, junio de 1996),
sirvi de estmulo a las iniciativas de gestin municipal de la ciudad,
lanzando en el escenario del Sistema de las N aciones U nidas la expe-

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rienda de presupuesto participativo. U n seminario titulado D escentra-
lizacin en A mrica Latina: I nnovaciones y consecuencias para las pol-
ticas pblicas, fue otro hito realizado ese mismo ao en C aracas con los
auspicios del Banco Mundial. En este seminario, la institucin multilateral
reconoci la iniciativa de Porto A legre y la dio a conocer posteriormente
(N avarro, 1997). Es probable que la reunin haya sido el primer indicio
de reconocimiento (y aprobacin) del presupuesto participativo por parte
de las instituciones de desarrollo, y de las organizaciones de donantes.
La importancia institucional del Banco Mundial, ha hecho muchsimo
ms fcil fomentar y desarrollar mecanismos participativos.
El proceso de presupuesto participativo comenz a ser objeto de aten-
cin creciente. En esa poca, otros factores locales tambin sirvieron para
crear un entorno con mayor apoyo social a la innovacin. D urante el
perodo de su gestin, entre 1993 y 1996, por diversas razones, el gobier-
no municipal puso el nfasis en el presupuesto participativo, y lo conso-
lid. El establecimiento de este mecanismo participativo en Porto A legre,
se desarroll a partir del triunfo de una coalicin de partidos de izquier-
da, liderada por el Partido de los T rabajadores, el cual gan las eleccio-
nes de 1988 por estrecho margen. D urante el primer perodo del gobierno
de la coalicin, el presupuesto participativo fue irregular desde una pers-
pectiva poltica idealizada y estuvo en riesgo de fracasar por falta de fon-
dos. A dems de las dificultades financieras que el nuevo gobierno
enfrentaba, haba incertidumbre sobre su programa de accin (analizado
en detalle en Fedozzi, 2000). Y el presupuesto participativo era la inicia-
tiva de una minora de fuerzas polticas de la ciudad, expuesta a una
fuerte oposicin de otras organizaciones polticas. En consecuencia, en
un principio el xito de este experimento fue limitado y, hasta 1992, no
pareca que llegara a convertirse en una poltica permanente.
Sin embargo, durante el primer mandato, se introdujo una reforma
tributaria decisiva, la cual, junto con la redistribucin de los recursos
federales, apoyada por procesos de descentralizacin emprendidos por
la C onstitucin federal de 1988, otorg al segundo perodo de la misma
coalicin poltica -ganadora de las elecciones de 1992- una mayor parti-
cipacin de los recursos, permitiendo a la administracin mayor espacio
para cumplir sus compromisos. Por tanto, durante el segundo perodo,
el presupuesto participativo pudo atender las demandas de los ciuda-
danos y, una vez quedaran incluidas en los compromisos de la adminis-
tracin las demandas aprobadas, hacerlas realidad en el siguiente ciclo

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252 I ZANDER NAVARRO
presupuestario. Sin embargo, es necesario agregar que el contexto fi-
nanciero fue ms favorable en el segundo mandato, que en los cuatro
perodos consecutivos en los que se mantuvo esta coalicin en el poder,
mientras los ltimos aos han trado consigo un nuevo proceso de
reconcentracin de recursos por parte del gobierno federal.
Otro aspecto del segundo perodo fue la introduccin de plenarias
temticas, o reuniones temticas, las cuales tambin ayudaron a estruc-
turar el presupuesto participativo de la ciudad. Las reuniones se crea-
ron para romper con el carcter parroquial de la mayor parte de las
demandas planteadas durante el proceso, las cuales habran detenido el
debate (y las decisiones) relativo a la ciudad en su conjunto, no permi-
tindole, por tanto, llevar a cabo la planificacin general y un proceso
decisorio ms general ms all de la motivacin inmediata de deman-
das puramente locales. D urante los primeros aos, obras y decisiones
que pudieran afectar a la ciudad en general, no encontraron un lugar de
debate y deliberacin, y entonces se crearon las reuniones temticas.
Estas reforzaron el proceso, atrayendo a sectores sociales que se haban
mostrado desinteresados o distantes del presupuesto participativo. Hasta
entonces, el presupuesto participativo haba sido un xito creciente en
zonas o vecindarios marginados ms antiguos pero relativamente po-
bres, los cuales tenan una trayectoria de asociaciones y movilizacin
comunitarias.
Las reuniones se convirtieron en un mecanismo de acceso y atrac-
cin de los sectores de clase media, que se haban mostrado contrarios al
proceso, sobre todo porque sus intereses inmediatos, ms globales que
locales, por lo general, no haban encontrado un lugar dentro del presu-
puesto participativo. Las reuniones extendieron el impacto del meca-
nismo, convirtindolo en un elemento natural del paisaje social y poltico
de la ciudad. Precisamente el C ongreso de la ciudad de 1996 fue la cul-
minacin de esa apertura a otros segmentos y grupos sociales. A os ms
tarde, despus de tomar la decisin de albergar el Foro Social Mundial,
una sociabilidad nueva que tena un fondo anticapitalista y simbolizaba
un supuesto movimiento social mundial, haca su aparicin (Hardt, 2002).
Hasta cierto punto, era la imagen de una ciudad capaz de erguirse
como una fortaleza inexpugnable en medio del mar neoliberal, una ima-
gen ideolgica que pocos analistas se han detenido a estudiar.
El contexto inicial de logros y la concrecin del primer ciclo de pre-
supuesto participativo gener un conjunto copioso de estudios e inves-

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tigaciones -en general, idealizando aquellos que eran relativamente
optimistas, y casi siempre incapaces de poner el nfasis en contradiccio-
nes e impasses posibles. Por ejemplo, en un estudio anterior, encontr lo
siguiente:
D ocumentos oficiales y una opinin local generalizada sostienen que la ex-
periencia del presupuesto participativo ha cambiado radicalmente la histo-
ria de las relaciones sociales y polticas de la ciudad. Sus prometedores
resultados habran trascendido las expectativas, generando un proceso sin
precedentes de descentralizacin del poder municipal, la disminucin del
poder concentrado en manos del alcalde, as como, si no la abolicin, por lo
menos una disminucin clara del clientelismo y de las prcticas corruptas
(N avarro, 1997, p. 183).
En los ltimos aos, conforme el proceso se va volviendo ms cono-
cido y ms automtico, ciertos analistas sociales y aun algunos agentes
del gobierno (aunque pocos funcionarios de partido) han comenzado a
sealar crticamente los puntos muertos ms visibles del presupuesto
participativo. En la literatura reciente se describen limitaciones de con-
tinuidad y crecimiento, y se destacan procesos que gradualmente fue-
ron disminuyendo su importancia, de cara a las ambiciones de cambio
que la retrica poltica haba prometido establecer en la ciudad. Si bien
algunos autores consideran el agotamiento relativo del proceso (N ava-
rro, 2000), otros sealan la inercia (A lberts, 2002) o paradojas que po-
dran despojarla del potencial poltico asociado con el surgimiento del
republicanismo radical en la ciudad (Baierle, 2002). Otros analistas del
proceso operativo y de la arquitectura del presupuesto participativo tam-
bin han identificado varios obstculos a su mejoramiento y crecimien-
to (Santos, 2002 y Silva, 2001). Parece que un grupo importante de
investigadores comparte actualmente cierto grado de escepticismo res-
pecto del potencial de crecimiento del presupuesto participativo, su
poder de movilizacin y, sobre todo, su impacto en el fomento de cam-
bios sociales al nivel macro, no obstante las numerosas mejoras de la
vida social y rutinaria de la ciudad. Por ejemplo V erle y Brunet (2002)
evalan los primeros doce aos del proceso.
X por ejemplo, un grupo de trabajo oficial conformado para este fin,
es emblemtico de los problemas actuales que enfrenta la continuidad
en expansin constante del presupuesto participativo (T exto GT 2002).

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El estudio describe y analiza los orgenes y el desarrollo del presu-
puesto participativo a partir de 1989, cuando la administracin que gan
en las elecciones municipales realizadas a finales de 1988, la cre en la
ciudad de Porto A legre (capital del estado de Ro Grande do Sul). Los
gobiernos elegidos en 1992,1996 y 2000 mantuvieron vigente este pro-
ceso. T odos ellos fueron elegidos bajo el estandarte del Partido de los
T rabajadores, un partido de izquierda que incursion en la poltica
brasilera a comienzos de la dcada de los ochenta.
Seales claras indican que al presupuesto participativo tal vez se le
pueda considerar como una innovacin exitosa, pese a sus limitaciones,
las que rara vez son objeto de debate (vase, por ejemplo, N avarro, 2003).
Es innegable que en muchos rincones de Porto A legre se pueden encon-
trar fcilmente otros cambios y resultados concretos. Estos se relacionan
con el funcionamiento de los servicios pblicos, los cuales registraron
una mejora impresionante una vez se cre el presupuesto participativo.
Entre sus resultados se encuentra una mayor racionalidad y eficiencia
administrativa general, as como ms justicia social en la asignacin de
los recursos pblicos. En consecuencia, parecera haberse cumplido la
meta inicial de acercar a los ciudadanos y al gobierno, por medio de una
propuesta nueva denominada el presupuesto participativo, la que trans-
formara radicalmente toda la estructura de la toma de decisiones en el
mbito local.
Si bien, hasta ahora el presupuesto participativo ha estado limitado
a sectores sociales particulares, de hecho se est materializando en va-
rios mecanismos sociales nuevos entre la poblacin. D esde la innova-
cin misma y su conjunto de normas, hasta un creciente grado de
representacin social y coercin poltica, estos cambios estn dando lu-
gar a cierta accin afirmativa en Porto A legre, que garantiza la redistri-
bucin de los fondos pblicos hacia las regiones ms pobres y hacia
sectores sociales deprimidos, de acuerdo con un grado creciente de legi-
timidad. T eniendo en cuenta el ordenamiento semiformal nico, al que
dio origen el proceso de presupuesto participativo, donde la nocin con-
vencional de democracia representativa se modific por completo para
incluir componentes activos de democracia directa; parece apropiado
definir al proceso en su totalidad como un tipo de democracia afirmati-
va. Los efectos redistributivos subsiguientes han sido notorios, y si tal
vez la experiencia no compendia un modelo dado que se copie estricta-
mente (dadas las especificidades de este contexto urbano), debemos

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anotar que abundan las lecciones y pueden inspirar procesos similares
en otros lugares.
Porto Alegre: visin general
C on una poblacin de 1,3 millones de habitantes y una superficie de 471
kilmetros cuadrados, Porto A legre es sumamente importante en trmi-
nos econmicos para Ro Grande do Sul. En el ao 2000, el Producto
N acional Bruto de la ciudad se calculaba en 9,3 mil millones de dlares.
C omo municipio, es la ciudad urbana industrial ms grande, produce
9,0% del producto industrial bruto del estado y responde por cerca de
una tercera parte del ingreso producido en el sector de servicios. Su po-
blacin total corresponde a 13,4% de Ro Grande do Sul (todas las cifras
son del ao 2000). La ciudad, fundada en 1722, es asimismo el centro de
la principal regin metropolitana, la cual tiene una poblacin de ms de
tres millones de habitantes.
A l igual que otras capitales de estados de Brasil, Porto A legre ha re-
gistrado en las ltimas dcadas un proceso acelerado de urbanizacin.
A unque su poblacin se duplic en veinte aos (1960 a 1980), en los lti-
mos diez aos la poblacin total slo creci 12%, cuando los nuevos cen-
tros industriales del estado atrajeron a los inmigrantes de la capital. La
ciudad est organizada principalmente en torno a los sectores de servi-
cio, banca y gobierno. Es curioso que tambin cuente con un sector rural
de alguna importancia que ocupa un tercio de su superficie; a manera
de ejemplo, digamos que la ciudad es el principal productor de duraznos
del pas. En pocas recientes, Porto A legre no ha sido objeto de una in-
migracin muy notoria, pero ha perdido importancia absoluta en trmi-
nos industriales.
C on base en las anteriores caractersticas, la ciudad ha sido escogida
como la capital de Brasil que registr los niveles de vida ms elevados
durante varios aos a lo largo de la dcada de los noventa (Dirigente
Municipal, diversas ediciones). En un estudio realizado en 1996, de todas
las ciudades con una poblacin mayor de 20.000 habitantes (cerca de
1.500 municipios), segn un conjunto amplio de indicadores, Porto A le-
gre fue escogida de nuevo como la mejor ciudad del pas. Segn esta
evaluacin, la ciudad registra la capacidad de consumo per cpita ms
alta de Brasil (vase Exame, diciembre 18, 1996, pp. 104-10). C omo tal,

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registra indicadores sociales impresionantes. La esperanza de vida es de
72,6 aos (el promedio nacional es de 67 aos) y el analfabetismo entre
los mayores de diez aos es de 9,7%. La tasa de mortalidad infantil dis-
minuy de 37,2 muertes por mil nios menores de un ao en 1980, a 13,8
en 1996, el ndice ms alto entre todas las capitales estatales brasileras.
N o obstante, tambin se registran indicadores negativos contras-
tantes, siendo el problema de vivienda el ms importante de todos. U n
tercio de la poblacin vive en barrios bajos y/o en lotes irregulares (zo-
nas invadidas, por ejemplo) y, entre 1981 y 1990, la poblacin total de
estas zonas se duplic con creces (Carta de conjuntura, 1992). En 1989, la
tierra urbana no utilizada representaba 41,8% de la superficie total de la
ciudad y solamente 100 terratenientes posean 47,8% de esta rea
(Fedozzi, 1994, pp. 26-27). El problema de vivienda de los noventa, fue
desplazado por el enorme desafo planteado por la creciente carencia
de empleo productivo. Sin embargo, los datos existentes sobre empleo
no son precisos y, por lo general subestiman la dimensin real del pro-
blema (para informacin sobre los problemas sociales de Porto A legre
vase Baierle, 2000: 136).
Contexto y orgenes del presupuesto participativo
El contexto para el desarrollo inicial del presupuesto participativo se atri-
buye principalmente a dos factores: uno de ellos se relaciona con la tran-
sicin poltica de Brasil (y de varios pases de A mrica Latina) de los
ltimos aos, y el segundo tiene que ver con la historia poltica de la
ciudad misma. A dems de legitimar un rgimen civil naciente, la adop-
cin, en octubre de 1988, de la nueva C onstitucin de Brasil, modific
significativamente el equilibrio del poder poltico en el pas, transfirien-
do hacia estados y ciudades, partes del poder previamente acumulado
por el gobierno central. D e hecho, la nueva C onstitucin signific el ini-
cio de la descentralizacin poltica y administrativa, entendida como la
forma ms racional de habilitacin de los rganos pblicos, para aten-
der de manera eficaz las necesidades de la gente. I gualmente, cuando
convirti en ley nuevos canales participativos para la poblacin, ofreci
varios mecanismos de participacin social directa e indirecta en el pro-
ceso decisorio del gobierno, como referendo, plebiscitos, la as llamada
iniciativa popular de ley y consejos de gestin compartida (Benevides,

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1991). Sin embargo, respecto del presupuesto participativo, la impor-
tancia de este debate se hizo realidad con la influencia de la C onstitu-
cin en las tradiciones locales de participacin social, las cuales eran muy
fuertes en muchas zonas de Ro Grande do Sul, entre ellas Porto A legre.
3
Frente a un rango decreciente de polticas federales aplicadas direc-
tamente a los municipios, el nuevo gobierno local, que se posesion en
enero de 1989, se vio obligado a encontrar soluciones alternativas a una
canasta reducida de servicios sociales. C uando se conocieron las ideas
iniciales sobre el presupuesto participativo planificado, la reaccin de la
gran mayora de ciudadanos de Porto A legre fue, tal vez, una mezcla de
curiosidad y descrdito. Por diversas razones no sorprenda un inters
tan distante. Por ejemplo, en un principio, la recin posesionada admi-
nistracin se encontraba con las manos vacas y, de hecho, no tena un
modelo detallado que ofrecer, sino ms bien un conjunto de vagas no-
ciones, en su mayor parte ideolgicas, sobre participacin social, que tal
vez desembocaban en una idea igualmente oscura sobre la democrati-
zacin del Estado. Es ms, aunque el gobierno anterior haba sido elegi-
do en 1985, al tenor de un fuerte programa participativo entre el fervor
democrtico y la exaltacin producida por la desaparicin del rgimen
militar, casi ninguna de sus promesas se hizo realidad. El partido princi-
pal, el Partido D emocrtico de los T rabajadores, que haba ganado con
facilidad las elecciones de 1985, era el heredero de una antigua tradicin
populista a favor de los trabajadores, la cual contina siendo fuerte en
el estado de Ro Grande do Sul. Sin embargo, cuando estuvo en el po-
der, el partido acept prontamente prcticas clientelistas frecuentes y
desarroll una estructura centralizada, que impeda la participacin de
3
N o siempre la descentralizacin poltica es buena o necesariamente positiva. En el
papel, se asocia la descentralizacin con mejor receptividad y responsabilidad del
sector pblico, creando as mejores mecanismos de asignacin de recursos y presta-
cin de servicios pblicos. Sin embargo, un poder de mercado concentrado, la bs-
queda de rentas y otros problemas del mercado, pueden ser obstculos a la eficiencia.
La experiencia ha sealado que una historia democrtica es el requisito fundamen-
tal para garantizar el xito de procesos de descentralizacin (para un anlisis del
caso de Brasil, vase A rretche, 1996 y Mel, 1996). Brasil no equipar las responsabi-
lidades administrativas y polticas con las correspondientes transferencias financie-
ras. En 1988, del total de rentas recaudadas en toda la nacin, los municipios
recibieron 11,4% y el gobierno federal recibi 61,3%. En 1992, como resultado de la
descentralizacin, las cifras fueron del orden de 17,2% y 53,8%, respectivamente.
Sin embargo, para finales de los aos noventa, la proporcin asignada a los munici-
pios haba disminuido a 14%.

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las asociaciones comunitarias. En consecuencia, el sentimiento predomi-
nante de desilusin llev a una coalicin de varios partidos de izquierda,
liderados por el Partido de los T rabajadores, a la victoria en las elecciones
de 1988, cuando la coalicin obtuvo 41% de la votacin total.
4
La historia de las asociaciones de Porto A legre tiene semejanza es-
trecha con la del estado de Ro Grande do Sul, sin duda alguna el ms
vigoroso del pas. Ya desde 1956, un decreto municipal le abri la puerta
a varios consejos locales; en 1959 se cre la federacin estatal de asociacio-
nes comunitarias, permaneciendo activa hasta finales de la dcada de los
ochenta. En 1979, la federacin contaba con 65 asociaciones afiliadas en
Porto A legre. A su vez, como resultado directo de la liberalizacin poltica
del pas, en 1983 se cre la U nin de asociaciones comunitarias de Porto
A legre (U A MPA : U nio das A ssociac,es de Moradores de Porto A legre),
una organizacin muy politizada. Esta participaba intensamente en va-
rios campos de gestin urbana, como la vivienda, la educacin, la pres-
tacin de servicios de salud, y los derechos humanos. C uando en 1985
se realiz su primer congreso, al mismo asistieron miembros vinculados
a 78 asociaciones de la ciudad. Segn diversas estimaciones, en Porto
A legre existen entre 600 y 800 asociaciones comunitarias.
5
C omo resultado de una inclinacin izquierdista actual, compartida
por algunos grupos que pretenden establecer consejos populares y la for-
taleza asociativa de la ciudad, Porto A legre ha tenido abierta disposicin
hacia experiencias y propuestas nuevas de participacin popular. En
otras palabras, las ideas que present en 1988 la nueva administracin, no
representaron en realidad una novedad para una poblacin que en el
pasado haba hecho parte de tantos intentos organizativos. En algunas
4
En las elecciones de 1992, cosechando el xito creciente del presupuesto participativo
y de nuevo al frente de una coalicin, el Partido de los trabajadores, con 54,8% de
los votos obtenidos por su candidato, gan un segundo mandato. Rompiendo con
la historia local y por primera vez en Porto A legre, un partido en el poder le dio el
triunfo a su sucesor. Este hecho parece indicar otro resultado posible de este experi-
mento: si es exitoso, los beneficios polticos para quienes lo lideran son enormes. La
coalicin gan de nuevo con gran facilidad en las elecciones de 1996 y de 2000.
5
La C oordinadora de relaciones comunitarias, el rgano local del gobierno a cargo
del establecimiento de relaciones con las comunidades y las regiones, registr las
asociaciones de vecinos que participaron en el proceso del presupuesto participativo.
En 1989, hubo 250, 503 en 1991 y 614 en 1993, el ltimo ao que se control este
indicador (Fedozzi, 1997, p. 133). Vase Baierle (1992) para un anlisis de los movi-
mientos sociales urbanos en Porto A legre a partir de los aos cincuenta.

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regiones de la ciudad ya exista una historia slida de asociaciones co-
munitarias (Baierle, 2002). T an pronto como muchos grupos sociales se
percataron de que la oferta hecha por las autoridades municipales de par-
ticipar en el proceso decisorio, y de decidir conjuntamente asuntos rela-
cionados con el presupuesto, no era retrica, el presupuesto participativo
desencaden algo as como una "fiebre de participacin" sin preceden-
tes en la historia de la ciudad.
Presupuesto participativo: estructura operativa
El primer ao de la nueva administracin fue algo irregular y confuso.
La situacin financiera haba tocado fondo, con cerca de 98% de las ren-
tas asignadas al pago del personal, dado que el nmero de funcionarios
empleados por el municipio haba aumentado significativamente en la
administracin anterior.
6
A dems, varios vacos legales distorsionaban
el control del gobierno sobre las finanzas pblicas. Lo ms importante,
el sistema tributario no estaba indexado, impidiendo que la ciudad pu-
diera manejar tasas altas de inflacin. Las promesas polticas hechas du-
rante la campaa, relacionadas con a la ejecucin de polticas en favor de
los ciudadanos pobres, aunadas a la realidad adversa de recursos esca-
sos legados a la administracin, hicieron que, en un comienzo, la prime-
ra experiencia de presupuesto participativo fuese incierta e insegura.
Muy pronto, la nueva administracin intent imponer un control fi-
nanciero riguroso, buscando a los deudores y diseando nuevas acciones
para evitar la evasin tributaria, en un intento por recuperar la capacidad
de inversin. Present varios proyectos de ley al C oncejo municipal, sien-
do aprobados casi todos. El resultado fue que, el impuesto predial, una
de las principales fuentes de rentas municipales, fue transformado en
una escala gradual y se igual a los impuestos prediales de otras ciuda-
des de Brasil. Entre otras modificaciones exigidas por las nuevas leyes,
estaba la indexacin de otros impuestos, como los tributos a la recolec-
cin de basuras y a la distribucin de agua.
En realidad, teniendo en cuenta las tasas de inflacin que afectaron
la economa entre 1988 y 1993, la principal victoria lograda por el C once-
6
El municipio de Porto A legre tiene 23.000 funcionarios pblicos, excluyendo orga-
nismos descentralizados e incluyendo a personal activo y jubilado.

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jo municipal fue la indexacin de impuestos. Por ejemplo, el ndice de
precios al consumidor de Porto A legre ascendi a 1.378,4 % anual (aun-
que despus de julio de 1994, el "Plan real" logr estabilizar los precios en
todo el pas). D espus de la indexacin, se suprimi la prdida financiera
permanente, debida al llamado impuesto de inflacin y, en ocasiones, el
municipio logr invertir los dineros pblicos en el mercado financiero.
7
El anterior fue el contexto de los primeros aos, cuando la recuperacin
de las finanzas municipales era la prioridad, as como tratar de fijar nue-
vos criterios para las acciones del gobierno. En este contexto confuso, se
present en abril de 1989 la propuesta de presupuesto participativo.
N o es posible encontrar una solucin a los problemas financieros exis-
tentes que afectaban al municipio, y la reforma tributaria, en ese entonces
puesta en marcha. Es incuestionable que ambos factores fueron los ver-
daderos pilares, que garantizaron el atractivo del presupuesto participativo
en la ciudad. El hecho de que, a la ciudadana se le tena que ofrecer un
nivel mnimo de recursos pertinentes para hacer atractivo y participativo
el proceso constituy una leccin importante. Por una parte, el control
frreo de las finanzas por parte de la administracin pblica elimin la
deuda a corto plazo; por ejemplo, la T esorera local no solicit la cancela-
cin de deuda durante todo el perodo. Por la otra, acalorados debates en
el C oncejo municipal terminaron produciendo una reforma en el nme-
ro de bandos y el nivel de tributacin. En consecuencia, en comparacin
con las rentas totales obtenidas, el monto de impuestos municipales re-
caudados aument de 25%, a algo ms de 50% del total. U no de los im-
puestos ms importantes, es decir, impuesto predial y a la tierra, que
7
La principal reforma tributaria, basada en el principio "quienes tienen ms paga-
rn ms", termin en 1991, despus de negociaciones intensas en el C oncejo mu-
nicipal, donde la coalicin gobernante nunca tuvo ms de un tercio del total de
consejeros. En consecuencia, los impuestos municipales aumentaron 132%, en
trminos reales, comparando a 1992 con el ao inmediatamente anterior. Esta salud
financiera es la base real que ha atrado a la gente hacia el experimento del presu-
puesto participativo. En Brasil, los municipios tienen derecho a aplicar las leyes que
imponen impuestos a la propiedad urbana, a los servicios, a las utilidades por venta
de propiedades, y a los servicios pblicos convencionales, como el abastecimiento
de agua y la recoleccin de basura. T ambin existen las transferencias financieras
hechas por el estado provincial (Ro Grande do Sul) y/o el gobierno federal -siendo
la ms pertinente la derivada de la imposicin de gravmenes a los productos que
se comercializan en la ciudad (algo as como un impuesto al valor agregado). En
trminos individuales, este ltimo, es por lo general el impuesto ms importante
para los municipios brasileros.

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PORTO ALEGRE, BRASIL
I 261
aos atrs representaba apenas 6% de las rentas municipales totales,
aument al 13% justo despus de la reforma (terminada en 1991). Y la
proporcin de deudores de impuestos prediales y a la tierra disminuy
en ms de 60%. Estos factores aumentaron la disponibilidad de recursos
para financiar inversiones que se decidiran segn los mecanismos del
presupuesto participativo. En el cuadro 10.1 aparece la evolucin de las
inversiones comparadas con el presupuesto global.
Cuadro 10.1. Inversin en la ciudad de Porto Alegre,
1989-2001
(Porcentaje de gastos del gobierno central de la ciudad)
Ao
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fuente: Departamento de Hacienda,
Porto Alegre
Inversin
3,2
10,0
16,3
17,0
9,8
15,0
13,4
8,5
5,0
8,9
7,9
8,4
9,2
Gobierno Municipal de
Presupuesto participativo: formato y metodologa
D espus de tomar la decisin poltica de incorporar sectores sociales or-
ganizados en las estructuras decisorias del gobierno municipal, el primer
reto fue proponer un conjunto de acciones con base en cierta identidad
comunitaria, es decir, una nueva regionalizacin para la ciudad. En teo-
ra, esta subdivisin simplificara las operaciones y acrecentara los resul-
tados potenciales, porque el dilogo sera entre el gobierno y asociaciones
comunitarias ya existentes. Este nuevo patrn de relacin de la admi-
nistracin de la ciudad, incorporara no solamente aspectos urbanos ge-
nerales, sino tambin homogeneidades sociales y econmicas locales.

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Hasta 1988, la nica subdivisin era una unidad oficial, de inspiracin
tcnica, creada en 1979, la cual dividi la ciudad en cuatro regiones, cada
una de las cuales elega a un concejal, mientras las cuatro juntas consti-
tuan un consejo comunitario. U na de las primeras acciones propuestas
por el proceso del presupuesto participativo fue reorganizar este conse-
jo, con diferencias importantes: las asociaciones comunitarias decidiran
la forma como se debera subdividir la ciudad y, adems, la nueva admi-
nistracin insisti en que el recin conformado consejo no sera excluido
de los procesos decisorios en revisin.
Las asociaciones comunitarias participaron en el debate y el resulta-
do fue una transformacin total de la regionalizacin de la ciudad, la
cual qued dividida en 16 regiones. Esto reflejaba la identidad de las
comunidades y no se supona que tuviera que ser formalmente presen-
tado por las autoridades pblicas para ser reconocido por el C oncejo
municipal. Por el contrario, fue el resultado de un gran pacto informal
acordado por las asociaciones comunitarias, y aprobado por el organis-
mo ejecutivo. T ambin se decidi que las regiones nombraran a los de-
legados que las representaran. Se dise una metodologa preliminar
para el proceso y se analiz con los funcionarios del gobierno.
8
La experiencia del presupuesto participativo ha demostrado la exis-
tencia de muchas dificultades para iniciar el proceso. U na cultura polti-
ca histricamente basada en relaciones clientelistas debilit y hasta
desmoraliz la participacin popular en la poltica en general. El descr-
dito frente a las propuestas del gobierno y las instituciones polticas, es
un sentimiento generalizado compartido por la mayora de los ciudada-
nos del pas. Otros obstculos fueron la inexperiencia de las autoridades
8
U n tema pertinente lo constituy la decisin poltica de evitar la institucionalizacin
del proceso-en-marcha, es decir, mantener fuera del control del consejo a la estruc-
tura y el funcionamiento del presupuesto participativo o, de hecho, no aceptar nin-
gn tipo de sello oficial en el presupuesto participativo, excepto por la aprobacin
interna y autnoma de las asociaciones. Es posible que este procedimiento reflejara
la sospecha histrica que tenan las asociaciones comunitarias, respecto de las pro-
mesas tan comunes del gobierno, que no se haban hecho realidad. Entonces deci-
dieron que el proceso del presupuesto participativo deba comenzar con autonoma
absoluta y rechazaron cualquier predominio del municipio, posicin obviamente
concordante con el entendimiento poltico de las nuevas autoridades. Se trat de
una decisin emblemtica, ya que garantizaba la soberana del control asociativo
que, desde el comienzo, haba sido un objetivo poltico. Pero igualmente reabri un
debate de vieja data sobre los lmites de este proceso de democracia directa, frente a
posibles cambios polticos en el futuro, si no se introducan salvaguardas.

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municipales en un comienzo, la carencia de recursos en los primeros
aos, la diversidad de demandas de las regiones (algunas con una capa-
cidad asociativa ms fuerte que otras) y la persistente dependencia de
muchas organizaciones comunitarias, de los funcionarios municipales.
D esde sus mismos inicios, el aporte participativo de Porto A legre ha
consistido en varias reuniones iniciales realizadas entre marzo y junio. El
municipio coordin dos reuniones principales, denominadas rodadas (ron-
das). A dems, las asociaciones comunitarias organizan varias reuniones
ms pequeas (reuniones intermedias) y varias reuniones que anteceden
a las dos rodadas principales. El alcance de estas reuniones no oficiales
depende de la fortaleza organizativa de cada regin; si la requieren, los
dirigentes comunitarios tienen derecho a solicitar asistencia tcnica del
municipio. Los funcionarios oficiales a cargo de una regin determinada
y la dirigencia de la comunidad regional, resuelven los temas principales
que se analizan en las dos rodadas, y no estn restringidos a decisiones
sobre obras pblicas. C omenzando en 1994, se supona que las reuniones
temticas atraeran a otras asociaciones, como sindicatos y organizacio-
nes de profesionales, as como a sectores de la clase media que no estaban
interesados en rodadas ordinarias del presupuesto participativo.
Las reuniones entre rodadas (intermediarias) son de hecho, el centro
del debate regional, no solamente porque definen un conjunto de priori-
dades para las comunidades locales, sino porque eligen delegados y con-
cejales del presupuesto participativo. C on el apoyo de un coordinador
regional del presupuesto participativo, con la participacin de todos los
dirigentes comunitarios posibles y con base en una red de asociaciones de
miembros de base de sindicatos, surge un debate intenso que, con el tiem-
po termina en un listado consensuado de prioridades seleccionadas por
la regin; si no es as, en la segunda rodada se establece el listado mediante
un proceso de votacin. Es obvio que los resultados de los esfuerzos loca-
les para decidir sobre estas cuestiones dependen de las asociaciones y de
la capacidad y representatividad de la dirigencia local. La sabidura con-
vencional siempre resalta la importancia crucial de estas etapas de media-
cin, para consolidar el presupuesto participativo en el tiempo, en
particular cuando han surgido conflictos locales y se han necesitado
varias reuniones y negociaciones intensas para llegar a un consenso.
9
9
El gobierno no controla estas reuniones pequeas y, como tales, no existen regis-
tros de asistencia ni de temas de inters. Sin embargo, activistas comunitarios y

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D urante la primera rodada, el municipio sigue tres pasos. Primero, in-
forma sobre el ao inmediatamente anterior, explicando detalladamente
si el plan de inversiones aprobado funcion, y las razones de los cambios.
En realidad, este es un momento de escrutinio pblico del desempeo
del gobierno municipal. Segundo, presenta sus planes de inversiones
para el ao actual, ante los representantes presentes de la comunidad y
ante la poblacin en general, junto con una explicacin detallada de las
obras pblicas aprobadas durante el ao anterior. T ercero, proyecta igual-
mente el nivel potencial de recursos financieros disponibles para el ao
siguiente, con debates sobre nuevos criterios y mtodos de ejecucin
del presupuesto participativo en la regin. En resumen, el municipio
debe coordinar informacin detallada para tres aos de trabajo admi-
nistrativo. A eso se debe que el conocimiento tcnico experto sea un re-
quisito esencial del presupuesto participativo. A su vez, en la primera
rodada, la comunidad elige a los delegados regionales que van a repre-
sentar a la regin, en una proporcin de un delegado por cada diez ciu-
dadanos (mayores de quince aos) que asisten a la primera rodada.
D espus de que, en los ltimos aos, se convirtieran en reuniones masi-
vas, se decidi que la proporcin sera de un delegado por cada veinte
personas que asistieran a la reunin.
Entre las dos rodadas, los delegados regionales elegidos se comuni-
can con la gente, analizan sus demandas de cara a la capacidad posible
de inversin que el municipio da a conocer y, lo ms importante, deci-
den sobre prioridades generales (como educacin, servicios de salud o
pavimentacin de calles). A simismo dentro de cada prioridad, elaboran
un listado de demandas en orden de jerarqua, como cul calle se va a
pavimentar primero, o si se debe construir un centro de salud en vez de
remodelar uno existente. Esta es la fase de negociaciones y de acuerdos
internos, en trminos de prioridades y necesidades, dado que se conoce
el nivel total de inversiones y, obviamente, no cumple con todas las ne-
cesidades. Si no se llega a un consenso, la segunda gran rodada har una
votacin y resolver los temas en disputa.
10
funcionarios del gobierno, por igual, estn de acuerdo en que estas reuniones pe-
queas atraen ms pblico que las rodadas oficiales.
10
C on el tiempo, los participantes decidieron cambiar algunas de estas metas para
equipararlas en las reuniones oficiales. A partir de 1995, en la primera rodada se
decidi la eleccin de delegados del consejo, y en la segunda, los delegados regio-
nales. El resultado fue un cambio del inters local, el cual se reflej en la asistencia.

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V ale la pena tener en cuenta que la ejecucin del presupuesto
participativo cre una oportunidad nica para evaluar, no solamente el
desempeo general del gobierno, sino tambin rutinas sectoriales y ac-
ciones operativas planificadas. D e manera gradual se ejerce coercin
positiva sobre la administracin en su conjunto, conforme se va viendo
sometida a la rendicin pblica de cuentas. En consecuencia, resulta f-
cil detectar el mal desempeo. Si bien, no existen estudios especficos
que asocien al control social de rganos sectoriales con su mejor desem-
peo, muchos observadores insisten en esta relacin.
C uando ocurre la segunda rodada, los participantes de la reunin
eligen a delegados para que acten como consejeros del presupuesto
participativo y conformen el consejo, formalmente denominado Conselho
do Ornamento Participativo, que se constituye en la esfera administrativa
ms importante para formular el nuevo presupuesto. Lo mismo sucede
en las reuniones temticas. En esta segunda reunin, la poblacin local
tambin elige las prioridades de la regin, es decir, dnde debe invertir
el municipio. T odos los delegados conforman el Foro de delegados de la
regin. Se supone que controlan todas las obras pblicas en marcha,
informan a la comunidad, reciben nuevas solicitudes y las canalizan hacia
el consejo, adems de mantenerse en contacto estrecho con los conseje-
ros elegidos del presupuesto participativo en la regin.
Es importante anotar que las rodadas representan una oportunidad,
para que el gobierno municipal presente sus ideas sobre la ciudad. Jefes
de departamento, funcionarios tcnicos y el alcalde asisten a todas las
reuniones. Si presentan una propuesta particular, los asistentes la anali-
zan y la aceptan o no por mayora simple. La presencia de las autorida-
des municipales fue una decisin poltica tomada despus del inicio del
presupuesto participativo, y se la considera un gesto positivo por parte
de todos los asistentes, poblacin y gobierno por igual.
D e 1989 a 1994, la segunda rodada fue objeto de gran inters permanente, pero a
partir de entonces, ocurri lo contrario, porque la segunda reunin perdi su carc-
ter electoral. La leccin que se debe aprender no resulta obvia: gradualmente las
reuniones se convirtieron en un espacio emblemtico para quienes aspiraban a una
carrera poltica y para quienes escogieron las rodadas como momentos privilegiados
para consolidar sus nombres. Lo ms probable es que la historia reciente de Porto
A legre tenga muchos ejemplos para probar este hecho. La innovacin demostr
que, con el tiempo, decreca el inters existente en la segunda rodada y, en conse-
cuencia, en 2002, por primera vez, el presupuesto participativo estara a favor de
una sola ronda.

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U na vez la segunda rodada termina, en todas las regiones (en el mes
de julio, por lo general), se instala formalmente el consejo y se convierte
en el espacio administrativo ms importante para confeccionar el nuevo
presupuesto. El consejo tiene la ltima palabra en todos los temas relacio-
nados con el presupuesto, con excepcin de la asistencia tcnica suminis-
trada por el municipio. Las reuniones son abiertas y cualquier ciudadano
interesado puede asistir a ellas. C on el tiempo, el consejo ha comenzado a
intervenir de manera gradual en otros asuntos de gobierno, como las
polticas salariales y el sistema de carrera administrativa para los funcio-
narios oficiales, y las polticas sectoriales. Por tanto, la fortaleza total de
movilizacin del presupuesto participativo converge en el consejo, el
cual debe demostrar una representatividad real y un poder real en los
asuntos relativos al presupuesto.
En un comienzo, el consejo estaba conformado por dos concejales
elegidos por cada regin, as como por un representante nombrado por
el sindicato de trabajadores oficiales y otro nombrado por U A MPA . D os
representantes del gobierno tambin forman parte del consejo, pero no
tienen derecho de voto. El perodo de los concejales es de un ao, con
derecho a reeleccin para un segundo perodo, nicamente. El consejo
se rene una vez a la semana y coordina el proceso del presupuesto
participativo en la preparacin del presupuesto y el plan de inversio-
nes. Segn disposiciones legales, el documento final debe ser presenta-
do ante el C oncejo municipal oficial el 30 de septiembre a ms tardar. Si
los concejales municipales oficiales -elegidos en elecciones generales-
los aprueban, el presupuesto y el plan de inversiones se convierten en la
pauta que se debe poner en prctica el ao siguiente. C omenzando en
1994, el consejo tambin recibi a dos concejales elegidos por cada una
de las reuniones temticas constituidas en ese entonces. C omo resulta-
do de ellos, en la actualidad 46 concejales miembros tienen una curul en
el consejo del presupuesto participativo.
U na vez instalado, el consejo cuenta con el apoyo tcnico del GA PLA N
(Gabinete de Planeacin, Oficina de Planeacin del Presupuesto
Participativo), directamente adscrito al despacho del alcalde. Este gabi-
nete se cre en 1990, cuando se decidi la centralizacin del presupues-
to participativo, con el fin de que el proceso se llevara a cabo sin tantos
problemas. T anto el consejo como el GA PLA N , comenzaron entonces a
combinar las prioridades de las regiones con la disponibilidad financie-
ra y con consideraciones tcnicas. T odos los rganos y departamentos

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municipales ingresan al proceso en ese momento, y suministran informa-
cin adecuada y estudios tcnicos segn se requiera. En ocasiones, las
decisiones regionales podran demostrar no ser viables por varias razones
y el consejo debe aprobar los cambios para una regin determinada. El
objetivo principal es elaborar un presupuesto detallado, el cual debe equi-
librar las necesidades con la disponibilidad de recursos financieros.
La tarea siguiente consiste en preparar el plan de inversiones, para
lo cual un conjunto de criterios generales sirve de gua a los debates; los
parmetros regionales resaltan las diferencias entre regiones. Los
parmetros se han modificado a travs de los aos y, en la actualidad,
son los siguientes: i) A usencia de servicios pblicos y/o de infraestructu-
ra en la regin, ii) Poblacin total de la regin y i) Prioridades escogidas
para la regin, en relacin con las seleccionadas para la ciudad en gene-
ral. C omo resultado, se deben seguir cinco procedimientos lgicos en
los debates sobre nuevas inversiones.
Primero, en todas las reuniones de cada regin, se analiza un con-
junto de prioridades y se llega a un acuerdo sobre las mismas. La norma
general es que la regin escoge cuatro prioridades, en orden decreciente
de importancia, entre las ocho prioridades estndar (saneamiento bsi-
co, reglamentacin de la propiedad de la tierra y asentamientos huma-
nos; transporte y circulacin; asistencia social; educacin; servicios de
salud; pavimentacin de calles, sistemas de abastecimiento de agua y
servicios de alcantarillado; y organizacin de la ciudad).
11
Las cuatro prio-
ridades que elige cada regin se califican de 4 a 1 -desde la mayor (4)
hasta la menor (1). Las reas restantes de prioridades posibles tambin
se enumeran en orden jerrquico, aunque sin puntaje.
Segundo, una vez concluida la segunda rodada, se suman todos los
puntajes y entonces se conocen las tres principales prioridades seleccio-
nadas para el ao siguiente, como resultado de las opciones de todas las
16 regiones. Por ejemplo, en 1993, las regiones decidieron que para el
ao siguiente, la reglamentacin de la tierra y de asentamientos (inclu-
yendo nuevas ofertas de vivienda, reglamentacin de la tierra, reasen-
tamientos de poblaciones marginales y otros) ocupara el primer lugar en
11
A partir de 1998, el alcance de las prioridades se extendi a doce opciones posi-
bles, entre ellas las necesidades sociales en trminos de esparcimiento, cultura, de-
portes y desarrollo econmico. Este ltimo se refiere a proyectos e iniciativas
productivas.

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el orden de prioridades. En 1996 y 2001, la prioridad fue la pavimentacin
de las calles (una decisin que, muchas veces, debe incluir saneamiento
bsico porque las calles pavimentadas deben contar con sistemas regu-
lares de acueducto y alcantarillado). En 2002, la prioridad fue la vivien-
da (asentamientos urbanos).
T ercero, una vez concluye el orden de prioridades en su totalidad,
es el momento de confrontar las prioridades con los parmetros antes
mencionados, se conoce la posicin proporcional de cada regin, y se
hace viable una distribucin de recursos financieros entre ellas. C on el
paso del tiempo, el uso de estos parmetros (o criterios) regionales se ha
vuelto cada vez ms complejo y sutil, con el fin de acordar una asigna-
cin final de recursos lo ms cercana posible a una distribucin ideal y
absolutamente justa entre todas las regiones, manteniendo al mismo
tiempo la decisin poltica de redistribuir las inversiones, en particular
hacia las zonas ms pobres. En consecuencia, estos criterios son someti-
dos a especificaciones posteriores con el fin de lograr una mejor acepta-
cin de las diferencias regionales y producir participaciones apropiadas
de los recursos disponibles. Por ejemplo, en 1996, todos los tres criterios
se subdividieron y debates adicionales sobre presupuesto participativo
asignaron ponderaciones a cada criterio.
12
C uarto, despus de medir la ponderacin de cada criterio y obtener
el puntaje para cada regin, se puede llegar a un puntaje final para una
regin determinada y encontrar la proporcin relativa que caracteriza a
una regin especfica, en relacin con el total. Esta proporcin indica la
asignacin de recursos para esa regin, en relacin con una prioridad en
particular. Para ilustrar este mecanismo y la creciente complejidad del sis-
tema operativo de el presupuesto participativo, analicemos la primera
prioridad escogida en 1995 por todas las regiones, es decir, pavimentacin
de calles. Segn la ponderacin medida respecto de las otras, se lleg a
la conclusin que los recursos existentes permitiran pavimentar un to-
tal de 23 kilmetros el ao siguiente. El siguiente paso fue distribuir este
total entre las regiones, y para este fin se aplic la anterior matriz de
ponderaciones y calificaciones.
12
Los criterios son los siguientes: falta de servicios pblicos y/o de infraestructura
(ponderacin 1), poblacin total de la regin (ponderacin 2) y prioridad de la re-
gin respecto de las prioridades de la ciudad (ponderacin 3). Estos criterios se sub-
dividen en cuatro estratos internos, cuyo puntaje vara de 1 a 4.

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Quinto, cuando el documento del presupuesto y su plan detallado
de inversiones anexo quedan terminados, se convierten en un proyecto
de ley y se presentan ante el C oncejo municipal para su estudio y vota-
cin. Si lo aprueba, el proyecto de presupuesto se convierte en ley. Sin
embargo, una vez concluida esta sucesin de pasos, el presupuesto y
sus estipulaciones comportan una pesada carga de legitimidad y, por lo
general, los concejales de la ciudad tienen poco espacio de maniobra
para agregarle modificaciones. Se trata de una consecuencia concreta
de que el proceso del presupuesto participativo haya minimizado el pa-
pel que juega el C oncejo municipal oficial.
Para lograr una precisin tal, la experiencia del presupuesto partici-
pativo ha soportado muchos cambios desde sus inicios. En su primer ao
efectivo -1990- (1989 fue un ao de ensayo muy experimental), por ejem-
plo, el consejo decidi concentrar en las cinco zonas ms pobres de la
ciudad, una parte importante de las entonces magras inversiones totales.
Estas zonas se escogieron utilizando algunos de los criterios menciona-
dos, y a estas zonas se destin 70% de la capacidad total de inversiones de
1991. Esta decisin demostr ser muy controvertida, produjo debates aca-
lorados y no se volvi a repetir. Los representantes del consejo llegaron a
la conclusin de que las necesidades sociales de los sectores ms pobres
no se podan solucionar nicamente como resultado de los recursos mu-
nicipales, y que si persistan en concentrar los recursos, sera injusto para
con las dems regiones.
13
A partir de 1991, en consecuencia, se cieron a
los cinco pasos antes mencionados. Hoy da, el conjunto de normas ru-
tinarias que sigue el presupuesto participativo es un folleto de 62 pgi-
nas, que prueba esta complejidad.
13
Este hecho introdujo en el proceso una leccin pertinente, es decir, la nocin de
que no todas las decisiones son racionales y necesariamente correctas. El requisito
crucial es fijar un conjunto de normas segn una legitimidad democrtica y adherir
a esas reglas cualesquiera sean los resultados, hasta que el rgano colectivo decida
reversarlas. T al decisin confirm la idea que "la democracia exige una forma parti-
cular de suspensin de la creencia: la certidumbre que un resultado racional es me-
jor para todos. Las decisiones segn nmeros o normas no tienen una racionalidad
a primera vista. La vida diaria de la poltica democrtica no es un espectculo que
inspire respeto reverencial: rias sin fin entre ambiciones mezquinas, retrica enca-
minada a ocultar y engaar, conexiones sospechosas entre el poder y el dinero, le-
yes que fingen hacer justicia, polticas que refuerzan el privilegio. Esta experiencia
es especialmente penosa para aquellos que haban idealizado a la democracia en la
lucha contra la opresin autoritaria, para quienes la democracia era el paraso pro-
hibido. C uando el paraso se convierte en la rutina diaria, el desencanto sienta sus
reales" (Przeworski, 1991, pp. 93-94).

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Reuniones temticas
La segunda administracin (elegida en 1992) impuls reuniones organi-
zadas para analizar otros temas de inters general (no intereses pura-
mente locales de las regiones). C on la consolidacin clara del presupuesto
participativo y con la obtencin de tantos resultados concretos, entre
ellos la participacin y el inters crecientes por parte de la poblacin, el
municipio intervino de nuevo con la propuesta de utilizar el presupues-
to participativo en otros espacios, aun en la planificacin general de la
ciudad. En consecuencia, cre un proyecto denominado Porto A legre
Mais-C idade C onstituinte (Porto A legre ms-C iudad constituyente). En
trminos generales, este proyecto tena por objetivo resolver los proble-
mas de la ciudad en general, tal vez brindando as una orientacin firme
para el futuro de Porto A legre.
El gobierno propuso varios grupos de debate particulares que pro-
dujeron decenas de propuestas, las que se presentaron y analizaron en
el Primer C ongreso de la C iudad de Porto A legre, realizado en diciem-
bre de 1993. Esta experiencia demostr la factibilidad de ampliar el al-
cance de los intereses y atraer a los sectores sociales (en particular sectores
de la clase media y empresarios) que an permanecan al margen de la
estructura del presupuesto participativo. Los grupos tpicos de clase
media que participaron en las fases iniciales del proceso estaban polti-
camente motivados. En general, sin embargo, los grupos de clase media
haban ignorado virtualmente el proceso en su totalidad. C on excepcin
de algunos casos especficos -en particular los pequeos empresarios
que parecan sentirse atrados por el proceso- los grupos empresariales
no demostraban voluntad alguna de vincularse al experimento.
Se escogieron cinco temas y se fijaron las fechas para las reuniones
temticas durante el ciclo de presupuesto participativo del ao 1994.
Las reuniones se organizaron segn el mismo esquema de las propias al
presupuesto participativo, y cada reunin tena el derecho de nombrar
a sus representantes ante el consejo. En cierta medida, las reuniones
temticas atrajeron a nuevos sectores al proceso y, en particular, agrega-
ron calidad y complejidad a las orientaciones y propuestas del presu-
puesto participativo. Su enfoque cualitativo ha contribuido a mejorar el
proceso, actuando como complemento a la insularidad usual, tan comn
a las rodadas. Para ilustrar las reuniones, se escogieron los cinco temas
siguientes: i) Organizacin de la ciudad y desarrollo urbano; ii) Salud y

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asistencia social; iii) D esarrollo econmico y sistemas tributarios; iv) T rans-
porte y circulacin; y v) Educacin, cultura y esparcimiento.
El ciclo anual del presupuesto participativo
D espus de las modificaciones que mejoraron de manera gradual el pro-
ceso del presupuesto participativo hacindolo rutinario, fue posible in-
dicar el ciclo anual de actividades y operaciones que caracterizan la
experiencia de gestin fiscal de la ciudad de Porto A legre. En este punto,
es necesario sealar que las vicisitudes de este proceso durante el pri-
mer ao de su ejecucin, hicieron necesario concentrar su manejo en las
manos del alcalde. Se trat de una decisin crucial que, aunque tuvo
muchas repercusiones polticas, demostr ser decisiva para evitar el fra-
caso en ese momento. Habra sido razonable esperar que el D eparta-
mento municipal de planeacin coordinara la ejecucin del presupuesto
participativo, segn su marco institucional. Sin embargo, los primeros
meses del nuevo gobierno, en 1989, mostraron una falta de agilidad
operativa, resultando en una decisin de centralizar en el despacho del
alcalde, todas las operaciones del presupuesto participativo. Se reorga-
niz la C oordinadora de relaciones con la comunidad, en existencia for-
mal desde 1989, crendose un nuevo rgano, el GA PLA N , en 1990.
Por tanto, la C oordinadora de relaciones comunitarias ha actuado
como rgano mediador, vinculando a las autoridades municipales con los
lderes comunitarios y manteniendo una relacin estrecha con sus asocia-
ciones. C on el paso de los aos, se ha vuelto cada vez ms sensible, con-
virtiendo las necesidades sociales en acciones internas, en la medida de lo
posible -por ejemplo, previendo las necesidades de conocimiento tcnico
experto e informacin, y preparndose para rodadas y otras reuniones. A
su vez, el GA PLA N convierte las demandas de la comunidad en formatos
tcnicos y produce estudios de viabilidad tcnica y financiera.
14
I gualmente
es responsable de la propuesta preliminar del presupuesto y del plan de
14
Por ejemplo, con el apoyo del presupuesto participativo, el gobierno municipal
decidi que no se pavimentara ninguna calle hasta revisar sus sistemas de acue-
ducto y alcantarillado, si los haba, y las condiciones de drenaje existentes en la
zona. En ocasiones, garantizar que lo anterior se haga, significa ejecutar nuevas obras
pblicas en una zona ms extensa, aumentado los costos pero evitando futuras inun-
daciones. En trminos concretos, tambin significa que cuando una comunidad exi-
ge que se pavimenten las calles en su zona, quizs no sabe que los costos totales

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inversiones, los cuales se presentan posteriormente ante el consejo para
su anlisis y, si los concejales del presupuesto participativo los aprue-
ban, se presentan ante el C oncejo municipal.
Existe una segunda instancia de mediacin. Por una parte, los ase-
sores de planeacin son expertos del gobierno, encargados de nivelar el
proceso dentro de la estructura municipal, integrando a otros departa-
mentos y rganos municipales en las decisiones preliminares del conse-
jo y de GA PLA N , recabando informacin y solicitando estudios tcnicos.
Por la otra, existen coordinadores regionales del presupuesto parti-
cipativo para cada regin, responsables de las relaciones con las asocia-
ciones y los lderes comunitarios quienes se encargan de mantenerse en
contacto, demandas e iniciativas locales, ayudar a organizar las reunio-
nes patrocinadas por las asociaciones locales y apoyar a los lderes en su
preparacin para asistir a las rodadas.
A dems, un coordinador regional debe estar dispuesto a brindar
cualquier tipo de informacin solicitada por las asociaciones comunita-
rias. Hasta cierto punto, teniendo en cuenta que los funcionarios del
gobierno refuerzan los vnculos entre el Estado y las comunidades loca-
les, tratando de lograr consensos cuando ocurren desaveniencias, ga-
rantizando pluralidad y un entorno democrtico, ellos aportan un mayor
grado de sinergia, con base en el arraigamiento. Es decir, se basan
en lazos que vinculan a los ciudadanos y a los funcionarios pblicos a travs
de la lnea divisoria entre lo pblico y lo privado [de modo que] la accin
creativa por parte de las organizaciones oficiales pueda fomentar el capital
social; vincular a ciudadanos movilizados con los organismos pblicos pue-
de mejorar la eficacia del gobierno. Las normas de confianza creadas con
base en una interaccin ntima no se limitan a las relaciones dentro de la
sociedad civil. La gente que trabaja en los organismos oficiales est estre-
chamente arraigada en las comunidades con las que trabajan, creando un
capital social que abarca la lnea divisoria (Evans 1996, pp. 1.120 y 1.130).
seran significativamente superiores si se demostrara que todas estas obras son ne-
cesarias -en regiones perifricas y ms pobres de la ciudad resulta obvio que esta
posibilidad sea la norma. GA PLA N tambin elabora un documento, titulado Plan
de inversiones, un folleto enumerando con lujo de detalles con la configuracin
total del presupuesto y todas las obras pblicas aprobadas. Este documento tiene
amplia circulacin y se distribuye en todas las reuniones, de manera que todos los
ciudadanos puedan verificar si las decisiones se ejecutan a cabalidad.

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Presupuesto participativo: principales resultados
T res cambios relevantes en la ciudad han afectado el impacto medular
del presupuesto participativo. El primero, de gran significacin en el con-
texto poltico y en la historia de Brasil (y tal vez igualmente importante en
el contexto internacional), es una reduccin impresionante del comporta-
miento corrupto y de las malas prcticas administrativas de los asuntos
pblicos rutinarios. Mediante la introduccin de transparencia sin pre-
cedentes en la conformacin, asignacin y ejecucin del presupuesto
municipal, abrindolo al escrutinio general de la ciudadana; las admi-
nistraciones del perodo redujeron dramticamente el espacio para arre-
glos mezquinos entre bastidores de funcionarios pblicos con intereses
privados.
15
A dems, como todos los actos y propuestas se hacan pbli-
cos, en voz alta, la comisin de propuestas ilegales y/o ticamente ilcitas,
se hizo imposible. Por tanto, se hizo enteramente visible una reduccin
notoria de los costos de transaccin y de la corrupcin, y esto es un im-
pacto importante de este proceso. Las polticas de libros abiertos ha te-
nido grandes consecuencias prometedoras entre la poblacin, porque
propaga un sentimiento arraigado de confianza y empatia, a travs de
la lnea divisoria entre lo pblico y lo privado (vase Evans, 1996).
U n segundo resultado muy contundente, visible en muchas partes
de la ciudad -pero que todava necesita de una rigurosa iniciativa de in-
vestigacin- se relaciona con el clientelismo y con las relaciones polticas.
Parece que ha ocurrido una impresionante disminucin de las formas
clientelistas en el funcionamiento de la poltica. C omo resultado, se ha
observado una mejora notable del comportamiento poltico de los acto-
res principales en esta rea, como concejales municipales y candidatos en
preparacin, quienes ahora tienen que enfrentar a una poblacin ms
exigente e informada. Si bien la evidencia es escasa y no sistemtica, indi-
ca que los antiguos lderes y jefes comunitarios, acostumbrados a inter-
cambios clientelistas rutinarios en el pasado, "o bien vieron disminuir a
sus audiencias o cambiaron" (Genro, 1997, p. 27). (Vase tambin A bers
[1998] sobre el mismo tema). D ada la configuracin operativa del presu-
15
A partir de 2001, todos los datos de presupuestacin participativa e informacin
relacionada sobre sucesos, nombres de consejeros y asignacin de inversiones, se
publican en internet en la direccin electrnica: www.portoalegre.rs.gov.br, bajo el
vnculo Ornamento participativo.

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puesto participativo, un impacto como ste parece razonable y es de es-
perarse. C omo se trata de un proceso totalmente normativo, con reglas
establecidas siempre al calor de intensos debates, y decisiones que tienen
una clara legitimidad, existe un gran conocimiento sobre las reglas del
juego. Y considerando que el presupuesto participativo es abierto y uni-
versal y no discrimina, inevitablemente crea un nuevo espacio para ini-
ciativas polticas, sembrando un cambio prometedor en la cultura poltica.
U n tercer resultado general que merece atencin, es el factor redis-
tributivo que el presupuesto participativo estableci en Porto A legre. Su
funcionamiento operativo es fcilmente identificable y corresponde a
dos mecanismos separados pero convergentes. Primero, la reforma de
los impuestos municipales instituy el principio de gradualismo, sobre
el cual el municipio tiene derecho a legislar. Por tanto, la proporcin de
la canasta total de impuestos locales pagada por las regiones ms ricas,
es ms grande que lo que aportan las regiones ms pobres, segn la
infraestructura de las regiones, su localizacin y condiciones de las vi-
viendas, edificaciones y caractersticas tcnicas relacionadas. En conse-
cuencia, a los sectores de la clase media y a los sectores sociales ms
pudientes de la ciudad, se les impuso una mayor participacin de los
impuestos recaudados (de hecho, sin reacciones pertinentes en ese mo-
mento). Segundo, la estrategia de redistribucin modific las priorida-
des, asignando los recursos disponibles a los vecindarios desfavorecidos
y pobres; a lo largo y ancho de la ciudad abunda la evidencia emprica
de esta nueva prioridad.
16
D e los resultados sectoriales aplicados a la ciudad en general, sola-
mente tres reas de accin (de las ocho prioridades) han atrado el inte-
rs principal de la poblacin. Las tres simplemente cambiaron de posicin
cuando las regiones escogieron sus prioridades en las rodadas: pavimen-
tacin de calles, saneamiento bsico y reglamentacin de la propiedad
de la tierra y los asentamientos humanos. T eniendo en cuenta las ante-
16
Esta reforma no estuvo restringida al impuesto predial y al impuesto territorial,
sino que tambin afect a todos los impuestos municipales, resultando en una carga
fiscal ms pesada sobre actividades ms rentables y zonas ms valiosas de la ciudad.
Si bien se trat de una decisin poltica adoptada por el primer gobierno que se
posesion en 1989, y no el resultado del presupuesto participativo, resulta obvio
que, con el paso del tiempo, la innovacin logr movilizar a las organizaciones co-
munitarias para que hicieran presin sobre el concejo municipal, obligando a los
consejeros elegidos a aprobar los decretos propuestos por el gobierno, aun si la opo-
sicin contaba con una cmoda mayora.

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riores preferencias, a continuacin se hace hincapi en algunos datos
generales que informan sobre la forma en que el gobierno ha ejecutado
las inversiones y sus resultados, ofreciendo apenas algunos resultados
escasos sobre otras reas de prioridad posibles, escogidas por la comu-
nidad (como los servicios de salud y la educacin)?
Prioridades de inversin pblica
Saneamiento bsico
D os objetivos que el gobierno ha buscado, son los aspectos ms sobresa-
lientes del saneamiento bsico, es decir, completar el acceso al acueduc-
to para todos los ciudadanos y extender tanto como sea posible el sistema
de alcantarillado de la ciudad. A este respecto, los resultados han sido
notables: 99% de la poblacin cuenta con el suministro de agua tratada
(un total de medio milln de unidades). El nmero de hidrmetros ins-
talados tambin aument significativamente (por tanto, era posible im-
plantar un cobro justo sobre el consumo de agua). Solamente 6,1% del
total del agua distribuida no se mide todava. D espus de completar la
distribucin de agua, el foco principal se puso en el reemplazo de tube-
ras desgastadas que todava formaban parte de la red del acueducto.
Los logros alcanzados con relacin al alcantarillado son todava ms
sorprendentes. En 1989, solamente 46% de la poblacin viva en vivien-
das conectadas a la red de alcantarillado. Para finales de 1996, se presta-
ba el servicio a 74% de la poblacin y, en diciembre de 2001, se proyectaba
aumentarlo a 94%. En Brasil, el promedio es 53%. Respecto de la instala-
cin de sistemas de eliminacin de aguas negras, las impresionantes ci-
fras revelan que el servicio se presta a gran parte de la poblacin (vase
cuadro 10.2). Segn las prioridades identificadas de acuerdo con el pre-
supuesto participativo, la mayor parte de las nuevas redes de alcantari-
llado se han instalado en las zonas ms pobres de la ciudad, donde antes
no exista este servicio pblico.
T ambin se ha registrado una gran mejora en trminos de distribu-
cin de agua y recoleccin de aguas servidas, que aunque no se relacio-
na directamente con los mecanismos decisorios del presupuesto
participativo, tiene repercusiones definitivas para la aceptacin social y
el futuro de esta innovacin, tambin se ha registrado una gran mejora
en trminos de distribucin de agua y recoleccin de aguas servidas. U n

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276 |
ZANDER NAVARRO
Cuadro 10.2. Construccin anual promedio de redes
de alcantarillado, ciudad de Porto Alegre, 1983-2001
(metros)
Ao Red de alcantarillado
1983-87
1988
1989-92
1993-96
1997
2001
5.296
8.091
21.674
61.334
42.948
44.012
Fuente: Departamento de agua y alcantarillado, gobierno mu-
nicipal de Porto Alegre
organismo pblico maneja esta rea de servicios pblicos, sometida a
reorganizacin intensa despus de 1989. C uando se aumentaron los
impuestos de acueducto y alcantarillado con el fin de cubrir los costos
reales, se recuper la capacidad financiera. A partir de su exitosa recu-
peracin, la entidad logr ejecutar todas sus inversiones (las decididas
segn el presupuesto participativo y los planes del propio organismo)
desde 1989, con sus propios recursos financieros, obtenidos a travs de
la recaudacin de impuestos.
17
Reglamentacin de la propiedad de la tierra
y de los asentamientos humanos
Segn informes oficiales, entre 1990 y 1996,167.408 personas (aproxima-
damente 13% de la poblacin total) se beneficiaron de acciones en el cam-
17
En Brasil, en promedio slo 10% de las viviendas tienen conexiones con las plan-
tas de tratamiento de aguas servidas. En Porto A legre, 15% de las viviendas tenan
conexiones con una estacin enorme, localizada en el sur de la ciudad (ET E I panema)
y, en 2000, cuando qued terminada la estacin de tratamiento de aguas servidas de
Sao Joo, el nmero de viviendas lleg a 27%. U n impacto importante de esta ma-
yor capacidad para tratar las aguas servidas, ha sido la limpieza de grandes trechos
de la ribera, a lo largo del ro Guaiba, convirtindola de nuevo en un lugar adecua-
do para baarse. V irtualmente, todas las playas de Guaiba se encontraban cerradas
al pblico para fines de recreacin y bao, debido a la contaminacin industrial y de
aguas servidas. Por ejemplo, hay una playa al sur de la ciudad (Lami) que ahora
utiliza la gente sin riesgo alguno (el municipio cuenta con un sistema diario de con-
trol de las condiciones del agua).

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po de la reglamentacin de la propiedad de la tierra y de los asentamientos
humanos. U na vez ms, estas acciones se aprobaron como prioridades
segn el presupuesto participativo y a las regiones ms pobres se les
asign una mayor proporcin de las inversiones. En estas cifras se inclu-
ye la construccin de viviendas, reparaciones, distribucin de materia-
les y traslado a otras regiones. En algunos casos, la reglamentacin de
tierras ayud a familias, consideradas como ocupantes ilegales de tie-
rra, a convertirse en propietarios legales de sus viviendas. En los casos
en que la reglamentacin de tierras no es posible debido a conflictos
graves y/o a decisiones judiciales, el reasentamiento puede ser la nica
solucin posible. Segn el presupuesto participativo, en 1964-85, se cons-
truyeron 9.278 casas para personas de ingreso bajo; 901 en 1986-88 y
11.580 en 1989-2001.
Pavimentacin de calles
D esde la implantacin de esta innovacin en Porto A legre, la pavimen-
tacin de calles ha sido la principal demanda de los participantes en el
presupuesto participativo. Entre 1992 y 2000, cada ao se pavimentaron
en promedio 21.000 metros y, como resultado, el paisaje urbano ha cam-
biado radicalmente en algunas zonas, mejorando la infraestructura lo-
cal y aumentando el valor de las viviendas. En ocasiones, en las zonas
de baja altitud de la ciudad, estas obras resultan muy costosas debido a
que slo se pueden ejecutar si tambin se incluye el drenaje, de modo
que, antes de pavimentar las calles, a veces se requieren obras comple-
mentarias importantes.
La participacin y la presin para hacer realidad las prioridades de
las rodadas de presupuesto participativo, han demostrado su validez,
como se puede observar haciendo una comparacin entre regiones, por
ejemplo, Lomba do Pinheiro y Restinga, dos regiones de Porto A legre
con graves problemas sociales y una proporcin significativa de pobla-
cin de ingreso bajo. Lomba do Pinheiro tiene 38.480 habitantes y 78,7
% de las familias locales tienen ingresos tres veces superiores al salario
mnimo (en abril de 2002, el salario mnimo equivala aproximadamente
a U S$80). Restinga, en comparacin, tiene 35.279 habitantes y 52,2% de
las familias reciben hasta tres veces el salario mnimo (tcnicamente fa-
milias de ingreso bajo). A mbas regiones presentaban numerosos pro-
blemas de legalidad de uso de la tierra y de saneamiento bsico, y hace

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algunos aos, casi ninguna de las calles estaba pavimentada; en la his-
toria de la ciudad existen zonas de ocupacin urbana reciente (Lomba,
en especial).
A lo largo de los aos, ha sido impresionante la participacin de es-
tas regiones en las reuniones de presupuesto participativo. El cuadro
10.3 indica la proporcin de la poblacin local que asisti a las rodadas de
las dos regiones, en aos seleccionados. En Lomba do Pinheiro, la parti-
cipacin en las reuniones aument de 0,16% a 5,52%, y en Restinga, au-
ment de 0,15% a 4,08% entre 1990 y 2001. Las cifras demuestran que la
justificacin innovadora del presupuesto participativo encontr en es-
tas regiones un eco social inmediato.
18
Cuadro 10.3. Proporcin de poblacin local que asisti
a reuniones de presupuesto participativo en Lomba
de Pinheiro, Resinga y Eixo da Baltasar, 1990-2001
(porcentaje)
Regin
Lomba do Pinheiro
Restinga
Eixo da Baltazar
1990 1993
0,16 1,68
0,15 0,90
0,03 0,53
1997 2001
3,17 5,52
3,64 4,08
0,32 0,44
Fuente: Coordinador de relaciones comunitarias, gobierno municipal de Porto Alegre.
En el extremo opuesto, Eixo da Baltasar es una regin densamente
poblada, con 139.848 habitantes, donde la proporcin de familias que
reciben hasta tres veces el salario mnimo es apenas de 8,5% (la segunda
proporcin ms baja de Porto A legre). En este vecindario, ha sido escaso
el atractivo del presupuesto participativo, mientras la participacin lo-
cal no se compara con la del resto de la ciudad (vase cuadro 10.3). Sin
embargo, el nmero proporcionalmente escaso de ciudadanos locales
que asistieron a las rodadas de la regin de Eixo, ha exigido acciones en
18
Estos indicadores representan la relacin ente los participantes identificados en
por lo menos una de las dos rodadas, en los aos sealados, y la poblacin total
(menos de 35%, la cual es la proporcin de la poblacin menos de 16 aos, segn
encuestas demogrficas -de acuerdo con la normatividad de la presupuestacin
participativa, no tienen derecho a voto en las reuniones).

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pavimentacin de calles. N o obstante, los datos sobre pavimentacin de
calles revelan una imagen distinta. Entre 1992 y 2001, el gobierno pavi-
ment 41 metros anuales por cada 1.000 habitantes de Lomba de
Pinheiuro, 35 metros en Restinga y apenas 8,5 metros en Eixo. Esta com-
paracin indica que las regiones con mayor participacin han obtenido
mayores resultados tangibles, en trminos de obras pblicas ejecutadas.
Asistencia en salud
La C onstitucin de 1988 estipul que los servicios de salud seran muni-
cipalizados, es decir, el municipio estara a cargo de todas las activida-
des y servicios de salud. Slo cuatro ciudades del estado de Ro Grande
do Sul, entre ellas Porto A legre, llevaron a cabo esta transferencia de
actividades (para 1999). C omo resultado de esta accin, la ciudad co-
menz a recibir transferencias financieras del gobierno nacional y del
provincial (en ocasiones menores de las obligatorias y muchas veces con
demoras considerables). Porto A legre dedica 17,6% de su presupuesto a
servicios de salud, y las polticas generales del sector se deciden segn
otro consejo y se integran en todos los sectores interesados. La eficiencia
de la ciudad en este sector contrasta vivamente con otras ciudades y, en
consecuencia, los servicios pblicos de salud de Porto A legre se ven in-
vadidos de pacientes de otras ciudades. Esos resultados indican que la
innovacin descentralizadora de Porto A legre, en especial la relaciona-
da con la asignacin de inversiones, parece haber quedado plenamente
consolidada y en el futuro cercano no ser probable una revisin radical
de la misma, aun cuando los partidos de oposicin ganen la contienda
electoral.
Notas sobre la participacin ciudadana
En trminos de participacin social en las actividades y reuniones orga-
nizadas de acuerdo con el presupuesto participativo, la preocupacin
de la administracin se centr inicialmente en las cifras. Posteriormente,
sin embargo, opt por contabilizar a los participantes con representa-
tividad asociativa local, en vez del nmero de personas asistentes a las
reuniones. La asistencia de lderes autnticos de asociaciones comunita-
rias y de organizaciones populares motivadas, parece ser ms impor-

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tante que la de participantes ocasionales sin lazos estrechos establecidos
con sus comunidades. En particular en las reuniones temticas, profe-
sionales y gente bien educada, por una parte, y lderes representativos
de organizaciones profesionales por la otra, pueden garantizar apoyo a
la totalidad del proceso del presupuesto participativo. C iertas observa-
ciones no sistemticas registran casos de regiones donde a muchos se
les solicit asistir a las reuniones del presupuesto participativo con el fin
de "engrosar la asistencia", as poder elegir a un mayor nmero de dele-
gados, y ejercer mayor presin sobre la definicin de prioridades en res-
puesta a las demandas locales. En realidad, con un proceso tan ambicioso,
era posible prever estas maniobras, pero poco a poco stas fueron des-
apareciendo. La preocupacin actual acerca de la representatividad, re-
fleja una consecuencia inevitable de la experiencia, buscando un
refinamiento de la nocin de representacin en cada regin. Sin embar-
go, se decidi que la seleccin de delegados y consejeros en las reunio-
nes de presupuestacin participativa, debera obedecer a ciertos criterios
de proporcionalidad.
En el cuadro 10.4 se resume la participacin total en las dos rodadas
organizadas en las 16 regiones en aos seleccionados, as como la asis-
tencia de los cinco grupos que comprendan las reuniones temticas,
que se haban iniciado en 1994. T odas las reuniones celebradas en el con-
texto del presupuesto participativo (entre ellas, reuniones ms peque-
as organizadas por la comunidad) requieren listados firmados de
asistencia, que registran los nombres y las direcciones. Estos registros se
guardan en la oficina de la coordinadora de relaciones comunitarias.
Cuadro 10.4. Asistencia a las rondas principales de reuniones
de presupuestacin participativa y a las reuniones
temticas, todas las regiones, aos seleccionados
Ao
1991
1993
1995
1997
2001
Nota:
Rondas principales
1 II
608 3.086
3.760 6.975
6.855 4.966
8.183 3.725
13.891 7.692
Reuniones temticas
1
-
-
1.640
2.895
2.721
II
_
-
806
1.213
501
Total
3.694
10.735
14.267
16.016
21.805
las reuniones temticas se iniciaron en 1994.
Fuente: Coordinadora de relaciones comunitarias, gobierno municipal de Porto Alegre.

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Sin embargo, estos datos se toman por su valor nominal y tal vez no
sean ciertos. Por ejemplo, se realizan muchas reuniones pequeas de cuya
asistencia no se lleva control. A dems, existen seales claras de que al
gobierno ya no le interesan las cifras grandes sino que, en efecto, busca
perfeccionar la representatividad de las reuniones. En otras palabras, las
prcticas reales del presupuesto participativo parecen tener como objeti-
vo garantizar una presencia cualitativa en las rodadas, y el objetivo princi-
pal no es una asistencia mayor. Es, en este sentido, que el nmero de
ciudadanos que asisten a las reuniones no afecta de manera directa la
distribucin de recursos, porque los criterios establecidos ya favorecen a
las regiones ms pobres. C uando la frmula general adopt una mezcla
de indicadores, uno de ellos era la falta de servicios locales y/o infraestruc-
tura (con ponderacin significativa), el proceso necesariamente inclin los
resultados hacia las zonas ms pobres. Por tanto, independientemente
del nmero de adherentes que asistan a las rodadas, un resultado directo
es una mayor distribucin de recursos a las regiones desfavorecidas.
El papel relevante asociado con quienes asisten a las reuniones, se
relaciona con otros aspectos: ellos son cruciales para identificar las prio-
ridades locales y ordenarlas; tambin son importantes los representan-
tes de asociaciones locales, dirigentes y la gente en general cuando no se
llega a un consenso y las negociaciones deben continuar para llegar a
un acuerdo final; y su presencia es necesaria porque la totalidad del
proceso representa una escuela de aprendizaje poltico en ciudadana.
En consecuencia, al gobierno le interesa la presencia masiva de repre-
sentantes de las asociaciones locales y de lderes en potencia.
A dems, existe un componente poltico esencial. Si las organizacio-
nes comunitarias, los lderes locales, los participantes influyentes y los
representantes de todas las asociaciones asisten a las reuniones, y selec-
cionan las prioridades locales y su orden de importancia, sera improba-
ble cualquier alteracin posterior por parte de terceros. Las decisiones y
la legitimidad social estn tan arraigadas que los consejeros formales no
podran lograr modificarlas. N i el gobierno ni el C oncejo municipal (cuan-
do recibe el presupuesto a finales de septiembre) estn en capacidad de
fomentar cualquier tipo de modificacin en las preferencias regionales.
En otras palabras, de hecho, lo que garantiza el presupuesto participativo
es una definicin de obras pblicas, que son una expresin de necesida-
des e intereses locales acordados en un contexto de sucesos sociales que,
hasta ahora, otros actores polticos no se han atrevido a cuestionar.

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Quin participa, y est interesado en el presupuesto participativo?
Es posible saberlo a partir de entrevistas, evidencia no sistemtica y un
breve anlisis del perfil de quienes participan (descritos en Fedozzi 1997).
Los participantes en el presupuesto participativo constituyen una ma-
yora de sectores sociales, a los cuales es posible identificar a travs de
sus caractersticas sociales y econmicas. C omo tales y en trminos ge-
nerales, la mayora de adherentes al presupuesto participativo son per-
sonas de grupos de ingreso bajo y clase media, adems de sectores
pequeos que, por lo general, son de clase media, motivados poltica-
mente y/o involucrados en organizaciones sociales.
Sectores sociales marginados y los desempleados (en resumen, las cla-
ses populares), por un lado, y los estratos ricos, por el otro, simplemente
ignoran y/o no estn interesados, o no estn en capacidad de comprome-
terse con el proceso en su totalidad. El estudio mencionado describe a un
participante tpico del presupuesto participativo como a alguien en "una
audiencia igualmente dividida entre hombres y mujeres, no mayor de
41 aos, de raza blanca, con un ingreso familiar de hasta cinco salarios
mnimos y quien ha alcanzado el nivel de educacin secundaria [ocho
aos]" (Fedozzi, 1997, p. 146). En trminos de ocupacin, esta investiga-
cin revela asimismo que 56,3% de los involucrados en reuniones del
presupuesto participativo son asalariados y (44,7%) pensionados.
I nvestigaciones ms amplias realizadas tres aos despus, mostra-
ron cambios importantes en el perfil de los participantes, modificando
hasta cierto punto las fronteras sociales mencionadas. Segn esta inves-
tigacin, considerando la mayor proporcin de cada atributo investiga-
do, exista el perfil tpico del participante en el presupuesto participativo
y ahora el participante tpico era "una mujer casada, mayor de 34 aos,
con ingresos familiares de hasta cuatro salarios mnimos, con educacin
primaria, trabajadora manual sin mayores calificaciones, que trabajaba
entre 40 y 44 horas en el sector privado... A ctiva en una asociacin de
vecinos, haba participado en el presupuesto participativo en aos ante-
riores, pero todava no haba sido elegida como delegada o concejala"
(C idade, 1999, p. 13). Segn una investigacin de 2000, este ltimo perfil
no ha sufrido modificaciones significativas (PMPA , 2002). Resulta obvio
que esta participacin segmentada representa un lmite crucial para la
innovacin, sobre todo cuando no estn presentes los sectores ms po-
bres.

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Eficiencia y equidad en la elaboracin del presupuesto
U n tema final que merece mencionarse se relaciona con los impactos del
proceso participativo ejecutado en Porto A legre, respecto de la mejora
de la eficiencia de la gestin del gobierno, y de si en la ciudad se ha
establecido un nuevo patrn de equidad.
Respecto de la estructura del presupuesto y de las asignaciones par-
ticulares, el presupuesto participativo no parece haber tenido ningn
impacto visible e inmediato. C asi siempre, los presupuestos municipa-
les de Brasil estn sujetos a principios constitucionales y/o imperativos
legales que no se pueden modificar, a riesgo de ser recusado ante los
tribunales. Existen, por ejemplo, frmulas relacionadas con las propor-
ciones del presupuesto destinadas obligatoriamente a programas de sa-
lud y educacin y, hace poco, una nueva ley nacional estableci un
conjunto de normas sobre las proporciones mximas que se pueden asig-
nar a costos de personal y a costos generales de mantenimiento (la Ley de
responsabilidad fiscal, sancionada en mayo de 2000).
19
Por tanto, la mayor
parte de la estructura del presupuesto de Porto A legre (o del de cual-
quier otra ciudad de Brasil) se define previamente, dejando poco espa-
cio para cambios.
La posibilidad de ampliar la proporcin de recursos fiscales de acuer-
do con procesos decisorios locales (como el presupuesto participativo),
termina limitndose a los impuestos municipales, cuyas especificidades
debe aprobar el C oncejo municipal. C omo resultado, cuando se presen-
ta una propuesta para aumentar los impuestos, la fortaleza econmica
de la ciudad y las reacciones derivadas del entorno poltico local, son
prerrequisitos que definen gran parte de la proporcin y magnitud de
esa parte del presupuesto dedicada a la inversin. En consecuencia, esa
proporcin es el principal rubro presupuestal y casi el nico sobre el
19
Esta ley representa un hito en la historia de la gestin pblica de Brasil, por haber
reducido radicalmente el margen de libertad de los funcionarios del gobierno de
contratar a nuevos empleados, y fijar lmites a ciertos gastos y normas generales de
la administracin de fondos pblicos. La ley estipula no solamente la responsabili-
dad fiscal, sino que tambin establece las herramientas pblicas de transparencia
respecto del presupuesto y de la rendicin de cuentas. Por ejemplo, el A rtculo 48,
establece varios mecanismos participativos con el propsito de ampliar la visibili-
dad de las finanzas pblicas, entre ellos las audiencias pblicas (y otras formas simi-
lares al presupuesto participativo, si el gobierno local est dispuesto a hacerlo).

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cual la ciudad puede disponer con libertad, segn los intereses del go-
bierno de la ciudad.
En Porto A legre, desde un comienzo se decidi que la proporcin
del presupuesto comprometida con la inversin, se distribuira en su
totalidad por medio de la iniciativa del presupuesto participativo. Por
tanto, lo nico que tena que hacer el gobierno era prepararse con el fin
de acomodarse a las demandas establecidas en las reuniones comunita-
rias y llevarlas a cabo, activando servicios pblicos tcnicos. D ado que
los delegados al consejo ejercan una presin pblica visible y creciente
sobre el gobierno, era necesario mejorar significativamente la presta-
cin de servicios. D e otra manera, el gobierno arriesgara desencadenar
la protesta pblica y/o perder legitimidad, en razn de la transparencia
absoluta del proceso.
U na manera indirecta para demostrar la creciente importancia de
construir una gobernabilidad adecuada en la ciudad, consistira en com-
parar el nmero de empleados pblicos involucrados en sectores y acti-
vidades de medios, con los funcionarios involucrados en sectores y
actividades finales, as como el gasto en el tiempo de los dos tipos de
actividades. A ntes del establecimiento del presupuesto participativo (en
1989), en las actividades finales existan en promedio 3,5 trabajadores
del sector pblico por cada trabajador del sector pblico en actividades
de medios. Esa proporcin ha aumentado gradualmente, llegando a 5,5
a 1 en 1999. Este aumento ha sido todava ms impresionante en los
gastos. Entre 1984 y 1989, por ejemplo, los gastos en actividades finales
fueron 2,5 veces el monto gastado en actividades de medios. Sin embar-
go, en 1999, y segn datos oficiales, esa proporcin haba crecido a 7,2
veces. Por tanto, la evidencia indica que la estructura administrativa ha
sido redirigida a la ejecucin de obras pblicas, y hacia la ampliacin de
la prestacin de servicios pblicos. A este respecto, lo cierto es que el
presupuesto participativo ha jugado un papel crucial, presionando la
aceptacin de las demandas de las regiones por parte del gobierno y su
compromiso de satisfacerlas.
En cuanto al impacto de la innovacin en equidad, sin duda alguna,
el estudio realizado por Marquetti (2003) es el ms completo y afirmati-
vo sobre el tema. El autor escogi una canasta de indicadores sociales
relativos a cada regin de la ciudad, analizando datos relacionados con
el uso de las inversiones totales del presupuesto municipal, identifican-
do cada obra pblica o servicio dentro de las 16 regiones. N o siempre

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fue posible hacer la identificacin, porque la mayor parte de las inversio-
nes (aproximadamente 65% en 2000), cubren ms de una regin y a veces
varias regiones, impidiendo hacer una distincin regional especfica. N o
obstante, examinando nicamente aquellas inversiones en las cuales ha-
ba una definicin clara respecto de la regin y de la inversin, el estu-
dio encontr una clara relacin positiva entre la inversin per cpita y
los ndices de pobreza de 1992-2000, entre las regiones. Lo anterior per-
miti al autor afirmar que "el presupuesto participativo ha funcionado
como un poderoso mecanismo de distribucin del ingreso, ya que las re-
giones ms pobres recibieron el mayor volumen de inversiones por resi-
dente" (Marquetti, 2003, p. 10). En el grfico 10.1 se trazan las inversiones
respecto del ingreso promedio, para las 16 regiones de la ciudad.
Grfico 10.1. Inversin e ingreso de las regiones
de Porto Alegre, aos noventa
(reales)
Conclusin
"La democratizacin es un acto de someter a la competencia todos los
intereses, de institucionalizar la incertidumbre. El paso decisivo hacia la
Fuente: Marquetti (2003)

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democracia es la delegacin del poder de un grupo de personas a un
conjunto de normas" (Przeworski, 1991, p. 14).
La ingeniera social construida por el presupuesto participativo en
la ciudad de Porto A legre, ha transformado, de un ao al otro, un ejerci-
cio cada vez ms complejo y refinado. A unque ajustado a un contexto
urbano particular, la historia del presupuesto participativo tal vez indi-
ca que su desarrollo y repercusiones, as como su intrigante trayectoria,
lo convierten en un tema capital que debe enfrentar el nuevo milenio.
C ul debera ser la configuracin del Estado que predominar en el
futuro prximo en sociedades como Brasil y, ms an, cul debera ser el
conjunto ideal de sus relaciones con la sociedad?
U n listado impresionante de cambios que han ocurrido en Porto A le-
gre, puede permitir a los observadores poner nfasis en las transforma-
ciones ms notables que el presupuesto participativo ha trado consigo:
N o solamente redistribuir los recursos hacia los pobres e instaurar en la
ciudad un patrn ms justo de asignacin de fondos pblicos, sino esta-
blecer un nuevo contexto de relaciones polticas. Esta es la razn por la
cual en el presente captulo se ha sugerido que, hasta cierto punto, la in-
novacin es un modelo de accin afirmativa aplicado a una ciudad y, por
tanto, brinda oportunidades sin precedentes a los sectores ms pobres.
C onsiderando que se trata de una experiencia creativa en extremo,
con una trayectoria de resultados muy positivos que, por consiguiente,
ha convertido a Porto A legre en una ciudad que presenta algunos de los
mejores indicadores de calidad de vida en el pas, se plantean dos pre-
guntas inmediatas: C ules son las lecciones generales que se deberan
emular? Es posible copiar el presupuesto participativo en otros contex-
tos urbanos?
Si bien el presente captulo ha tratado de sealar especificidades que
compendian el desarrollo social de Porto A legre, existen ciertamente lec-
ciones generales que se deben aprender. El requisito previo ms impor-
tante y decisivo que se debe tener en cuenta para emprender un proceso
participativo social, es que las autoridades locales deben tener una fuer-
te voluntad poltica para compartir con sus electores una proporcin
considerable del poder que detentan. En el papel, esta disposicin po-
ltica parece lgica y muy atractiva para aquellos que detentan el poder.
Sin embargo en la prctica, es una faceta rara de la poltica. N o conven-
cidos por lo general, quienes detentan el poder aceptan, cuando mucho,
la participacin consultiva y, en realidad, no comparten el proceso deci-

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sorio. En este caso, resulta obvio que experiencias como el presupuesto
participativo no se harn realidad.
Entre otros requisitos, estn los siguientes:
U na proporcin satisfactoria del presupuesto que se va a invertir.
Qu es satisfactorio? D epende de varios factores locales pero, aun
si no es significativa (como en el caso de los pequeos pueblos agr-
colas donde los recursos disponibles son escasos), la experiencia ha
demostrado en casos similares ocurridos en Brasil que, de todas
maneras, a la gente le puede interesar. C omo norma, la tradicin
poltica es tan impermeable a la gente del comn, que en un co-
mienzo una innovacin como el presupuesto participativo debe
romper el escepticismo y el desencanto prevalecientes entre la gente.
U na vez se supera este obstculo, otros factores podran afectar el
desarrollo de prcticas participativas (como el nivel de alfabetismo
y/o la situacin general de la gestin del gobierno).
U n grupo coherente de lderes que informe el proceso es otro re-
quisito crucial, tanto del gobierno como de las asociaciones co-
munitarias. U na historia de prcticas democrticas y de relaciones
polticas puede ser esencial para poner en marcha el proceso.
La regionalizacin basada en identidades comunitarias, parece ser
igualmente una condicin del xito, por lo menos en ciudades
intermedias y grandes.
Espacios autnomos de toma de decisiones producidos por el de-
sarrollo del presupuesto participativo (como rodadas, etc.) son
cruciales para atraer a la gente. Se supone que esos espacios esta-
blecen un conjunto de normas que dirigirn la ejecucin de esta
innovacin, e igualmente crearn mecanismos de resolucin de con-
troversias entre regiones y partes de regiones especficas, y/o deci-
siones que se deben tomar en trminos de opciones de asignacin
de fondos.
A los funcionarios pblicos se les debe forman segn la lgica del
presupuesto participativo. D e lo contrario, es posible que se re-
duzca la eficacia general de las acciones del gobierno, adems del
hecho de que el presupuesto participativo puede introducir un
nuevo grado de gobernabilidad, si los trabajadores del Estado son
conscientes del derecho de los ciudadanos a exigir transparencia
en los asuntos pblicos.

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Por lo menos algunos sectores de la poblacin requieren capacita-
cin continua, sobre todo si la innovacin logra producir alterna-
tivas viables en iniciativas productivas.
Es posible multiplicar estas y muchas otras lecciones del presupuesto
participativo en otros contextos urbanos y, si se convierten en herramien-
tas operativas, con el tiempo podran informar para la implementacin
de una experiencia similar en otras ciudades.
Existen muchos analistas del presupuesto participativo de Porto A le-
gre, quienes hacen nfasis en que las caractersticas de las dotaciones
sociales locales son tan slidas y peculiares, que cualquier intento por
copiar este experimento difcilmente encontrara bases sociales simila-
res. Por tanto, una consecuencia posible podran ser cambios menores y
frustrantes del tejido social de la ciudad. Pero, es el capital social un
requisito indispensable? A esta altura, parece claro que este no es el caso
totalmente. D otaciones preexistentes en trminos de las condiciones
materiales, historia consolidada de asociaciones, y/o caractersticas so-
ciales y culturales que favorezcan experimentos innovadores, s hacen
un aporte a un contexto favorable, pero no constituyen un tipo de ley
frrea para iniciativas participativas. Segn conclusiones locales, lo que
parece ser ms pertinente para desencadenar una fiebre del presupues-
to participativo, es el papel que juegan las acciones y las estrategias del
Estado. La evidencia emprica ha demostrado que una combinacin de
instituciones pblicas fuertes y asociaciones organizadas, constituye una
herramienta poderosa para el desarrollo.
Referencias
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pblicos a travs da participago popular em Porto A legre, Rio Grande
do Sul." www.portoweb.com.br/ong/cidade/texto2.htm.
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Construindo um novo mundo: Avaliagao da experiencia do Ornamento
Participativo em Porto Alegre - Brasil, pp. 25-36. Porto A legre: Editora Guay.
A rretche, Marta T . S. 1996. "Mitos da descentralizaqo: mais democracia e
eficiencia as polticas pblicas?" Revista Brasileira de Ciencias Saciis 31
(1, junio): 44-66. Sao Paulo: A N POC S.

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CAPITULO 11
DESCENTRALIZACIN
Y LA CULTURA CIUDADANA
DE BOGOT, COLOMBIA
Cristina Rojas
ogot, la capital de C olombia, ha experimentado en la ltima d-
cada una revolucin en la relacin de los ciudadanos con la ciu-
dad. Sus residentes, en su mayora inmigrantes y desplazados
de todas las regiones del pas, han convertido a la ciudad en su hogar y se
sienten orgullosos de vivir all. Estn dispuestos a colaborar con las finan-
zas de la ciudad y algunos han dado una respuesta positiva al requeri-
miento de un cobro adicional sobre el impuesto predial. Los residentes se
sienten ms dispuestos a utilizar los puentes peatonales, respetar las se-
ales de trfico y cruzar las calles por los lugares indicados. Los votantes
eligen al alcalde y a las juntas locales, entre candidatos independientes,
desafiando a los caciques locales y a las afiliaciones polticas tradicionales.
C andidatos de ON G, asociaciones y movimientos cvicos, aspiran a car-
gos en el concejo municipal.
Si bien todava es incipiente la participacin ciudadana en los pla-
nes de desarrollo y presupuesto locales, la continuidad ha garantizado
un proceso de aprendizaje e innovacin. La gestin de la ciudad es muy
innovadora en sus estrategias pedaggicas y de comunicacin, y en su
enfoque cultural. U n novedoso sistema de transporte ha reducido el tiem-
po de desplazamiento y mejorado la calidad de vida. Jvenes de todos
los estratos sociales se renen para asistir a eventos como "Rock en el
parque" y teatro callejero, y los residentes utilizan los carriles para bici-
cletas, los parques y las bibliotecas pblicas, las cuales ya no son una
prerrogativa de la clase media, sino que han mejorado la calidad de vida
de todos los 6,4 millones de habitantes de la ciudad. Bogot ha reducido
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292 I CRISTINA ROJAS
a la mitad el nmero anual de muertes por homicidio y accidentes de
trfico, y todo ha sido posible con una slida base financiera que permi-
te una mayor oferta de servicios sociales. Por estas razones, Bogot ocu-
p el primer lugar en una evaluacin reciente de la descentralizacin y
ha sido objeto de reconocimiento internacional. Si estas tendencias con-
tinan, la ciudad podra prepararse para hacer frente a los retos de re-
ducir la pobreza, el desempleo y la desigualdad.
En el presente captulo se plantea que en la ciudad ha ocurrido una
transformacin cultural, que se inici con la eleccin de A ntanas Mockus
como alcalde para el perodo 1995-97, quien convirti la cultura ciuda-
dana en un objetivo de su mandato, apuntando a "una modificacin
consciente de los hbitos y creencias comunitarias como componente
crucial de la gestin pblica y una agenda comn del gobierno y de la
sociedad civil" (Mockus, 2001, p. 1). D urante la administracin del alcal-
de Enrique Pealosa (1998-2000), continuaron las mediaciones cultura-
les, retomndose durante el segundo mandato del alcalde Mockus
(2001-03), el tema de la cultura de la ciudadana.
Este captulo documenta cmo la descentralizacin hizo posible esta
transformacin cultural. Recurre al concepto de entretejido de Elias
(1994), para describir cmo a travs de los planes y accin colectiva se
provocaron cambios culturales, que ninguna persona a ttulo individual
hubiera proyectado o creado.
D e la transformacin cultural de Bogot se derivan importantes leccio-
nes tericas y prcticas. La experiencia dilucida los debates actuales sobre
cultura, democracia y Estado. En trminos polticos esta experiencia es per-
tinente y relevante porque se desarrolla en el contexto de un alto grado de
violencia en todo el pas, lleno de intentos fallidos por lograr la paz. El caso
de Bogot es igualmente importante porque revela aspectos que todava
requieren atencin para ampliar el concepto de ciudadana social.
El significado de cultura ciudadana supera las limitaciones del bien co-
nocido enfoque de cultura cvica. Para los cientficos sociales, cultura cvica
es un trmino estrecho, restringido a actitudes y orientaciones de los indivi-
duos hacia fenmenos polticos (A lmond y V erba, 1963). En algunas cul-
turas estos valores y orientaciones se conciben como existentes, y su ausen-
cia se ha utilizado para justificar soluciones y valores autoritarios.
1
1
A lmond y V erba (1963) llegan a la conclusin de que la cultura cvica tiene sus
races ms profundas en el Reino U nido y en Estados U nidos, y que Mxico casi no
tiene cultura cvica.

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BOGOT, COLOMBIA | 293
C ontrario al enfoque de cultura cvica, el concepto de una cultura
ciudadana en Bogot es ms incluyente. Se refiere "al conjunto de hbi-
tos, comportamientos y reglas mnimas compartidas, cuyo objetivo es
crear un sentimiento de pertenencia, facilitar la coexistencia en el espa-
cio urbano, producir respeto por los bienes colectivos y reconocer los
derechos y los deberes de los ciudadanos (Mockus, 2001, p. 3). U n nove-
doso componente implcito en esta nocin es el peso que se asigna a la
cultura no como algo dado, sino como un proceso de reglamentacin
entre los individuos. U na cultura ciudadana no es algo que se hereda
del pasado; es el resultado de interacciones sociales entre ciudadanos, y
entre los ciudadanos y las instituciones pblicas (Mockus, 2001).
El enfoque de la cultura ciudadana sustituye la dicotoma Estado/
sociedad civil que ha prevalecido en la versin ms reciente de cultura
cvica: la de capital social. Este concepto, popularizado por Putnam (1995),
argumenta que es a travs de la confianza como los individuos trabajan-
do juntos tienen mayor probabilidad de involucrarse en actividades co-
lectivas. En opinin de la autora, los individuos que participan en
asociaciones cvicas, de cualquier tipo, mejoran las instituciones pbli-
cas aumentando la confianza. Segn Putnam, el capital social es un pro-
ducto homogneo, que se genera sin una funcin particular del Estado
(T arro w, 1996).
El caso de Bogot seala tres elementos importantes. Primero, el
Estado cumple una funcin importante en la creacin de una cultura
ciudadana. Segundo, una cultura ciudadana se crea ampliando el espa-
cio de la deliberacin pblica. T ercero, una cultura ciudadana se puede
originar en circunstancias adversas y en situaciones de desconfianza
generalizada.
El caso de Bogot demuestra que una cultura ciudadana constituye
una herramienta importante para reducir el grado de violencia y facilitar
la coexistencia pacfica entre los ciudadanos. D os postulados subrayan la
relacin entre cultura y violencia. U no es que una mayor comunicacin
reduce la violencia; esta idea supone que los conflictos se convierten en
violencia cuando existen barreras a las comunidades, y que las relacio-
nes frente a frente reducen la violencia. El segundo postulado es que la
violencia es el resultado de una falta de legitimidad de las instituciones,
de la debilidad de la cultura o de una crisis de moralidad. La meta es
reducir la discrepancia entre ley, cultura y moralidad (Mockus, 2001).
Este postulado no necesita hiptesis, en el sentido de que existen cultu-

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294 | CRISTINA ROJAS
ras buenas y malas. Ms bien, es la discrepancia entre estos principios lo
que produce la violencia.
El Plan de desarrollo de Bogot para 1995-97 refleja los vnculos en-
tre cultura y coexistencia pacfica, estipulando los objetivos principales
como sigue (Mockus 2001, p. 3):
Lograr un mejor estndar de coexistencia.
Ofrecer mejores incentivos para que los ciudadanos vivan de
manera pacfica (debido al prolongado perodo de guerra civil y
violencia).
Mejorar la capacidad de llegar a acuerdos y resolver pacficamen-
te los desacuerdos entre ciudadanos.
Mejorar la comunicacin entre ciudadanos (para expresar e inter-
pretar sus ideas) a travs del arte, la cultura, la recreacin y el
deporte.
U na cultura ciudadana hace aportes a la construccin de una socie-
dad ms democrtica. El plan de desarrollo "Para vivir todos del mismo
lado" (A lcalda Mayor de Bogot 2002), hace nfasis en la capacidad de
llegar a acuerdos y seguir las reglas, los cuales constituyen la mdula de
la cultura democrtica. Para la democracia resulta igualmente crucial el
uso de procedimientos democrticos para la elaboracin de planes de
desarrollo local y para cambiar la legislacin.
El anlisis que se plantea en el presente captulo se basa en docu-
mentos oficiales y en informes de prensa; los datos empricos se han
obtenido de encuestas realizadas por organismos independientes y por
la ciudad de Bogot.
2
La informacin adicional se ha recabado a partir
de entrevistas personales con el A lcalde de Bogot, altos funcionarios
de la actual administracin encargados de la formulacin de polticas,
concejales municipales y organizaciones independientes que vigilan el
avance de la ciudad.
2
"Bogot cmo vamos" es un programa privado dirigido a controlar el avance de
Bogot en este campo; es el resultado de una alianza de Fundacin C orona, El Tiem-
po y C mara de C omercio de Bogot. En el captulo tambin se recurre a la encuesta
La cultura ciudadana en Bogot, realizada en abril de 2002 por el Observatorio de
C ultura C iudadana, el I nstituto D istrital de C ultura y T urismo y a estadsticas del
Observatorio de V iolencia y D elincuencia, Secretara de Gobierno.

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Descentralizacin en Colombia
C olombia ha vivido la mitad de sus 200 aos de vida republicana como
un rgimen centralizado. D espus de varios intentos fallidos por ins-
taurar el federalismo, la C onstitucin de 1886 resolvi la controversia
declarando a C olombia como un pas centralizado, con las principales
responsabilidades asignadas a la autoridad del Presidente. En los aos
ochenta se reanudaron las tendencias descentralizadoras, en un intento
por mejorar las finanzas municipales y, posteriormente, delegar el po-
der poltico en las localidades. U n acto legislativo de 1986 permiti a los
municipios elegir a sus alcaldes y, en 1988, se realiz la primera eleccin
de alcaldes. La C onstitucin de 1991 consolid el proceso de descentra-
lizacin, considerando a C olombia "una repblica unitaria, descentrali-
zada y con entes nacionales autnomos".
U na caracterstica importante del proceso de descentralizacin es el
hecho de su implantacin interna, en respuesta a la crisis de legitimidad
del gobierno nacional y de los partidos polticos. La elevada ocurrencia
en los aos setenta y ochenta de movimientos sociales locales y de huel-
gas cvicas reclamando mejores servicios e infraestructura, cuestion la
existencia de un Estado centralista. El carcter restrictivo de su demo-
cracia y el cuasi-monopolio de los partidos Liberal y C onservador, que
tradicionalmente detentaban 90% del resultado electoral, impedan la
consolidacin de alternativas polticas. Las prcticas clientelistas tam-
bin contribuan al desencanto de la democracia. El fortalecimiento du-
rante los aos ochenta de los movimientos guerrilleros y del conflicto
poltico se consider una consecuencia de esta participacin restringi-
da. D urante los ochenta, la situacin empeor con la presencia del trfi-
co de drogas y de las actividades terroristas. C omo se expresaba en una
publicacin reciente, "La descentralizacin se adopt casi como un acto
de desesperacin en la bsqueda de una solucin al impasse poltico que
afliga al pas" (A ngel, Lowden y T horp, 2001, p. 3).
N o es sorprendente que uno de los principales nfasis de la descen-
tralizacin y de la reforma constitucional sea el otorgamiento a los ciu-
dadanos de mayores niveles de participacin y de opinin en el proceso
decisorio. En s misma, la A samblea C onstitucional encargada de la re-
forma de la C onstitucin de 1886, represent un ejercicio de poltica
participativa, con la intervencin del Movimiento 19 de A bril (M-19), de
movimientos sociales e indgenas, sindicatos, organizaciones religiosas,

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partidos de izquierda y la guerrilla. La expresin "participacin ciuda-
dana" se encuentra en casi todos los campos (econmico, administrati-
vo, poltico y social) de la C onstitucin de 1991. Segn el A rtculo 2, el
Estado tiene el mandato constitucional de garantizar la participacin
ciudadana en las decisiones relativas a aspectos econmicos, polticos,
social, culturales y administrativos de la nacin.
En particular, la C onstitucin estipula que el Estado legisle para ga-
rantizar la vigilancia ciudadana de los resultados de la gestin pblica,
en todos los niveles de la administracin (A rtculo 270). Se han creado
comits de vigilancia ciudadana para cumplir funciones de control, vi-
gilancia y auditora de la gestin pblica. El principal objetivo es garan-
tizar que la gestin pblica se lleve a cabo segn los fines estipulados y
garantizar la eficiencia y equidad social del gasto pblico. Las organiza-
ciones cvicas y las comunidades pueden crear, sin apoyo del Estado,
comits provisionales de vigilancia ciudadana para ejercer control de
los proyectos pblicos.
Las enormes expectativas creadas en torno a los resultados de las
reformas, explican el alcance y cubrimiento de la descentralizacin. La
descentralizacin fiscal involucr la transferencia de recursos del nivel
nacional al local, el fortalecimiento de los impuestos locales y el uso de
mecanismos de cofinanciacin y crdito. La descentralizacin estuvo
acompaada de reformas institucionales en el mbito nacional y local;
comprende reformas polticas en el rea de elecciones populares de al-
caldes y gobernadores de departamentos. A cercar el gobierno a los ciu-
dadanos fue una motivacin importante de la descentralizacin poltica.
U n fuerte nfasis en el municipio constituye una caracterstica adi-
cional de la descentralizacin en C olombia. A ntes de la C onstitucin de
1991, entre los objetivos principales estaba mejorar la prestacin de ser-
vicios locales, la redistribucin con nfasis en los municipios y la demo-
cratizacin (D N R 2002). Si bien despus de la C onstitucin de 1991, se
agreg el objetivo de una distribucin justa entre el municipio y la pro-
vincia, el nfasis continuaba en la prestacin de servicios sociales en el
mbito local y el fortalecimiento de los municipios pequeos. En gene-
ral, a C olombia se le considera uno de los pases ms descentralizados
de A mrica Latina, con ms de 40% de los gastos totales del gobierno
administrados por subnacionales (V illela, 2001). Los resultados de una
larga dcada de descentralizacin no son muy alentadores en el pas en
general (1988-2002). Segn un estudio realizado por el D epartamento

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N acional de Planeacin (D N P, 2002, p. 139), 41% de los municipios
encuestados son pobres o su desempeo es malo; 6% tienen un puntaje
satisfactorio y slo 1% de los municipios muestra un nivel alto de des-
empeo, con el punto ms alto para Bogot (83,6 de 100).
Si bien Bogot se encuentra en una situacin de privilegio por ser la
capital del pas, la descentralizacin no le ha otorgado ventajas particu-
lares. La C onstitucin de 1991 le concedi la condicin de D istrito C api-
tal; sin embargo, esta condicin no le signific privilegios especiales
respecto a los beneficios de la descentralizacin. Por el contrario, una de
las principales crticas del proceso de descentralizacin es su carcter
homogeneizador, porque, no obstante su diversidad, todas las medidas
son iguales para todos los municipios y departamentos. A lgunas medi-
das especficas han privilegiado a los municipios pequeos. Bogot co-
menz en una posicin de desventaja respecto a la cultura ciudadana,
como se demuestra en la seccin siguiente.
Bogot: una ciudad fragmentada
T eniendo en cuenta su historia de crecimiento desorganizado y las ad-
versas condiciones circundantes de violencia y recesin econmica del
pas, el xito de Bogot es sorprendente. Bogot registra una de las tasas
de crecimiento de la poblacin ms altas del pas (grfico 11.1). D e una
ciudad de menos de un milln de habitantes en los aos cincuenta
(712.250 habitantes), para el 2000 la poblacin haba aumentado a 6,4
millones de personas (15,2% de la poblacin nacional). Bogot tiene una
de las densidades de poblacin ms altas entre las ciudades de A mrica
Latina, con 3.717 habitantes por km
2
(A MB, 2002, p. 9).
Bogot es una ciudad fragmentada, espacialmente y en trminos de
uso de la tierra (Hoyos, 2002, p. 11); alberga tanto espacios urbanos mo-
dernos, semejantes a las zonas suburbanas de una metrpolis indus-
trializada, como vecindarios pobres carentes de las condiciones mnimas
de salud, vivienda y saneamiento. Las zonas rurales de Bogot equiva-
len a tres veces su rea urbana. Los aspectos histricos y modernos, ur-
banos y rurales, y ricos y pobres de la ciudad, son espacios autosuficientes
desconocidos entre s. La descripcin que aparece a continuacin refleja
el carcter fragmentario de la ciudad a comienzos de los aos noventa
(D vila Ladrn de Guevara, 2001, p. 96):

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Grfico 11.1. Poblacin de los principales centros urbanos
de Colombia, 1964-2015
(millones)
"U na ciudad sucia, desorganizada, con un sistema catico de transporte,
parques cubiertos de basura, malezas, una tierra de nadie con una polica
que es mejor evitar... habitada por gente venida de todas las regiones que,
despus de muchos aos de vivir en Bogot, continan identificndose con
T olima, A ntioquia, la costa A tlntica o la regin de Boyac. U na ciudad se-
cuestrada por los polticos y por la poltica mezquina, cuya presencia en la
junta directiva de la empresa de servicios pblicos les proporcion recursos
y privilegios para compartirlos con sus votantes; una ciudad endeudada e
insegura, donde la nica solucin disponible era encerrarse en espacios pri-
vados con vigilancia privada; una ciudad tomada por los vendedores calle-
jeros, sin aceras o espacio pblico, con obras pblicas diseadas para las
necesidades inmediatas y con grandes fallas en su planeacin y sosteni-
bilidad, y con obras pblicas como prisiones, por las que nadie asumi res-
ponsabilidad."
Fuente: Akaldia Mayor de Bogota

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C uando se mide segn el capital social, los indicadores de Bogot
son inferiores a los del resto del pas (Sudarsky, 2002a). 24% de los entre-
vistados en toda la nacin dijo nunca haber conocido a sus vecinos, mien-
tras que en Bogot, esta proporcin es de 37%; 53% de los entrevistados
en todo el pas, dijo pertenecer a un programa del seguro social, mien-
tras que en Bogot, slo 42,4% est inscrito. En todo el pas, 27,9% de los
residentes se sienten solos; en Bogot, la proporcin es de 32%. A simis-
mo, segn el estrato social de los entrevistados, existen diferencias im-
portantes de capital social: si bien casi 45% de los estratos ms altos de la
poblacin pertenece a una organizacin voluntaria, esta proporcin es
apenas de 23 a 25% en los estratos ms bajos.
Medida en nmero de votantes, Bogot tambin se encuentra en
situacin de desventaja. T radicionalmente, la tasa de abstencin de la
ciudad es superior al promedio nacional (V elsquez, 2001). Y, cuando se
trata de saber quines son sus representantes ante el C oncejo Munici-
pal, el Senado y el C ongreso, los bogotanos estn menos informados
que otros colombianos.
Construccin del espacio pblico
La oportunidad de elegir al alcalde, participar en planes locales de desa-
rrollo y de involucrarse en el proceso decisorio significa que, no obstan-
te la fragmentacin de la ciudad, hay espacio para el debate pblico.
Segn A rendt (1958, p. 50), "T odo lo que se presenta en pblico puede
ser visto y odo por todos y tiene la mayor publicidad posible". Lo "p-
blico" se refiere tambin a la construccin de un mundo comn: "El tr-
mino 'pblico' se refiere al mundo en s mismo, en tanto es comn para
todos nosotros y se distingue de nuestro propio lugar privado en l"
(A rendt, 1958, p. 52).
La C onstitucin de 1991 signific un aporte a la publicidad del espa-
cio pblico, obligando a los candidatos a los principales cargos pblicos
a registrar su programa poltico y, una vez elegidos, a utilizar ese pro-
grama como base del plan de desarrollo (A rtculo 259). C omo consecuen-
cia, los votantes han podido escoger a sus alcaldes en un espectro poltico
ms amplio y de acuerdo con su programa de gobierno. Lo anterior se

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refleja en la tendencia a elegir alcaldes cvicos.
3
En las ltimas tres elec-
ciones de Bogot, los vencedores han sido candidatos independientes.
D ado que perteneca al Partido Liberal, la eleccin de Jaime C astro
para el perodo 1992-94 no rompi la afiliacin partidista tradicional.
4
Su
administracin constituy un hito en la direccin futura de la ciudad.
Sus mayores logros fueron el establecimiento de un rgimen legal inclu-
yente para la ciudad (Estatuto Orgnico), el D ecreto 1421 de 1993 y la
reforma de las finanzas de la ciudad (V elsquez, 2001). El D ecreto 1421
estipulaba un marco reglamentario para ejecutar los principios de la
C onstitucin de 1991, la cual estableca que el territorio de la ciudad de-
bera dividirse en localidades. C ada localidad contara con una junta
compuesta por ediles municipales elegidos por votacin popular y un
alcalde local elegido por la alcalda de la ciudad, de un panel de tres
candidatos escogidos por las respectivas juntas locales. El D ecreto 1421
especificaba las funciones de los alcaldes locales y de las juntas locales, y
fijaba las normas para el diseo del plan local de desarrollo y la distribu-
cin de los presupuestos locales con la participacin de los ciudadanos.
El D ecreto 1421 permita la separacin de poderes, modificando la rela-
cin entre el Ejecutivo y el C oncejo Municipal. Elimin una de las fuen-
tes de corrupcin y clientelismo ms importantes de la administracin
local: los concejales municipales quedaron excluidos de las juntas direc-
tivas de las empresas pblicas y se les prohibi participar en el proceso
de contratacin.
La eleccin de A ntanas Mockus (1995-97) fue un peldao en la cons-
truccin de la cultura ciudadana. Mockus, profesor universitario, fue
autor de reformas acadmicas y administrativas en la U niversidad N a-
cional (durante su gestin como rector), y conocido por sus capacidades
pedaggicas, su desprecio por la "poltica" (partidista) y su honestidad
como ciudadano. Realiz una de las campaas polticas de ms bajo costo
(menos de diez mil dlares) en un pas con una poderosa maquinaria
poltica. Gan las elecciones con 64,5% de la votacin total, presentn-
dose como candidato independiente y rompiendo el monopolio Libe-
3
La expresin se refiere a candidatos independientes, es decir, que no pertenecen a
los partidos tradicionales Liberal y C onservador, pero tambin tiene una connota-
cin de cercana con los ciudadanos. En las elecciones de 2000, cuatro de las ciuda-
des principales eligieron alcaldes cvicos.
4
El resultado de la votacin de Bogot continu estando por debajo del promedio
nacional: 26,42%, en comparacin con 43,07% para el pas.

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ral-C onservador. El nmero de votantes aument a 30%, mayor que la
participacin electoral en la eleccin de C astro, aunque todava inferior
al promedio nacional de 45,26%.
En la propuesta de Mockus de producir un cambio cultural desta-
can dos premisas: una era que el cambio surge del autocontrol de la
conducta. D urante su primera administracin, Mockus lanz un pro-
grama de cultura ciudadana, a un costo de 130 millones de dlares, equi-
valente a 3,7% del presupuesto de inversin de la ciudad (Mockus, 2001,
p. 7). Las actividades del programa se concentraron en el uso de smbo-
los para controlar la vida diaria. Por ejemplo, el uso de tarjetas ciudada-
nas para cambiar los hbitos del trfico, ilustra la pedagoga del control
social por parte de los ciudadanos, en vez de sanciones legales (Mockus,
2001, p. 9). T arjetas de dos caras, una de color rojo y la otra de color
blanco, se distribuyeron a conductores y peatones: en la cara blanca apa-
rece una mano con el pulgar apuntando hacia arriba, en seal de apro-
bacin; en la roja, el pulgar apunta hacia abajo, en seal de censura. A
los conductores o peatones que infringan la ley, se les mostraba la cara
roja; si hacan una buena accin, la gente utilizaba la cara blanca en se-
al de reconocimiento o aprobacin del bueno comportamiento. En un
principio, se utilizaron para controlar el trfico y tambin en situaciones
de conflicto.
La segunda premisa de transformacin cultural, que fue fomentar
una mejor comunicacin, haca eco a un llamado a crear un espacio p-
blico, de manera que la comunicacin pudiera influir en la relacin en-
tre ciudadanos y bienes pblicos. U n ejemplo fue la campaa de
comunicacin para ahorrar agua y evitar restricciones en el suministro
por parte de las autoridades oficiales. Gracias a la campaa de comuni-
cacin, el consumo de agua per cpita disminuy de 26 a 20 m
3
, y la
necesidad de nuevas inversiones se pospuso quince aos (entrevista per-
sonal, A lcalde de Bogot, A ntanas Mockus, junio 2 de 2002). U na comu-
nicacin intensa fue la clave del xito de la campaa. T odas las semanas
el alcalde informaba a los usuarios cunto haban ahorrado. A l final de
la primera semana, sin embargo, el consumo de agua haba aumentado
2%. La importancia de una comunicacin de doble va qued demostra-
da en la necesidad de averiguar las razones del aumento. C uando se les
pregunt en una encuesta, los usuarios mencionaron que haban estado
recogiendo agua en caso de un corte del servicio. La comunicacin res-
taur la confianza y disminuy el nivel de consumo (grfico 11.2).

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302
CRISTINA ROJAS
Grfico 11.2. Ahorro de agua en Bogot, 1994-99
La cultura ciudadana recibi un nuevo mpetu con la reeleccin de
A ntanas Mockus (2001-03). Su plan de desarrollo "Bogot para vivir to-
dos del mismo lado" planteaba un mayor compromiso para construir
bases comunes para los residentes de Bogot. La participacin ciudada-
na se mejor como parte de esta estrategia.
El plan de desarrollo se elabor con la participacin de los habitantes.
El proceso comenz con una consulta en la cual cerca de 400 personas
identificaron las prioridades. U n segundo paso signific la conformacin
de grupos llamados combos; una vez que un combo identificaba su pro-
grama, el partido defina una plataforma poltica. En la tercera etapa, el
contenido del plan se someti a cuatro consultas.
El proceso de identificacin de prioridades incluy una prctica
innovadora, llamada asomos, la cual se inspir en la idea de descubrir
algo positivo para demostrar que las utopas son posibles. La idea era
introducir en el programa los aspectos de los cuales se enorgullece la
gente. U na vez identificados los asomos, el paso siguiente era identificar
cmo llevarlos a cabo de manera participativa. En este paso se incluye-
ron estrategias, programas y actividades con impacto potencial sobre
indicadores definidos previamente. Por ejemplo, la construccin de una
Bogot segura incluira lo siguiente:
Fuente: A lcaldia Mayor de Bogota

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BOGOT, COLOMBIA I 3Q3
I nformar a los ciudadanos y a los infractores.
Educar a los jvenes en la vida comunitaria y familiar.
Ofrecer tratamiento teraputico para adolescentes en conflicto con
el sistema legal.
U na vez elegido, Mockus recomenz el proceso de consulta con el
propsito de alentar el escrutinio de los ciudadanos y, asimismo, tener
una idea de sus prioridades; hubo cuatro consultas: una se desarroll
durante un evento pblico, la Feria I nternacional del Libro, visitada por
cerca de 300 mil personas. Otra instancia de consulta fue un sondeo en
los principales diarios El Tiempo y El Espectador, respondido por 150 ciu-
dadanos que respondieron los formularios y los devolvieron por correo.
El C onsejo I ntergremial (C oncejo Municipal de A sociaciones Econmi-
cas), la A sociacin de constructores y funcionarios del gobierno tambin
identificaron prioridades para el plan de desarrollo.
Se realizaron otras dos consultas con los jvenes y los nios: la pri-
mera se organiz durante una asamblea denominada Bogot piensa jo-
ven, con 400 jvenes participantes. El D epartamento administrativo
realiz el ejercicio con nios, utilizando juegos y un cuaderno especial,
en el cual podan expresar sus sueos sobre la ciudad. Segn los nios,
entre las prioridades estaba que ms nios pudieran estar en el sistema
escolar, mayor seguridad, respeto por los nios y ms alimentos.
La perspectiva de gnero como una categora analtica de las activi-
dades a proponer, constituy uno de los cambios resultantes del proce-
so de consulta (entrevista personal, A ntanas Mockus, julio 22 de 2002).
El tema qued inscrito en el plan general.
U na encuesta reciente mostr logros importantes en la creacin de
una imagen compartida de la ciudad (Franco & C a., septiembre 2001).
C uando se le pregunt a la gente cuan orgullosa se senta de vivir en
Bogot, el puntaje fue de 3,72 en una escala de 1 a 5; es ms, 58% de la
poblacin se senta orgullosa o muy orgullosa de vivir en Bogot. A dife-
rencia de anteriores sentimientos de insatisfaccin, 83% pensaba que
eran ciudadanos de Bogot, aun cuando vinieran de otra ciudad y a
pesar de las diferencias de clase social. Los resultados de la encuesta
indican que 78% de los entrevistados tena acceso a los parques, en com-
paracin con 70% registrado cuatro aos atrs.
Segn una encuesta realizada por el Observatorio de C ultura U rba-
na, 38,9% de los adultos residentes en la ciudad, informa haber escucha-

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do algo acerca del plan de desarrollo. Sin embargo, en los estratos ms
bajos y entre la gente con poca educacin, el porcentaje es menor (Ob-
servatorio de C ultura U rbana, 2000, p. 10).
Creacin de espacios para una democracia
deliberativa
El programa de ciudadana contemplaba la estrategia de la recupera-
cin del espacio pblico, como condicin bsica a la construccin de una
ciudad amigable. Esta estrategia inclua campaas educativas para au-
mentar el conocimiento y el respeto de las seales de trfico, mejorar el
sistema de transporte, construir parques y recuperar el espacio pblico
para los peatones.
C uando fue elegido alcalde de Bogot, Enrique Pealosa (1998-2000)
continu con varias de las prioridades del gobierno de Mockus. Pealosa
convirti el programa de recuperacin del espacio pblico en la priori-
dad de su gestin. Economista, con un doctorado en gestin y adminis-
tracin pblica, su plan de desarrollo "Por la Bogot que queremos",
buscaba construir una imagen compartida de la ciudad. A diferencia del
nfasis pedaggico de Mockus, Pealosa era un convencido del poder
que tiene el espacio para moldear el comportamiento de la gente y me-
jorar la democracia (Pealosa, 2002): "Parques, plazas, calles peatonales,
son esenciales para la justicia social. A ceras de calidad son el elemento
bsico para una ciudad democrtica. Es algo frecuente que imgenes de
edificios altos y autopistas se utilicen para retratar el progreso de una
ciudad. D e hecho, en trminos urbanos, una ciudad es ms civilizada no
cuando tiene autopistas, sino cuando un nio en un triciclo puede mo-
verse por donde quiera con facilidad y seguridad. Los parques y el espa-
cio pblico tambin son importantes para una sociedad democrtica,
porque son los nicos lugares donde las personas se encuentran como
iguales." Pealosa dio preponderancia a una visin del transporte p-
blico sobre el privado, una ciudad para los peatones, y de crecimiento
organizado, una ciudad donde los barrios ilegales seran incluidos en el
espacio legal y pblico apropiado por los ciudadanos; tambin hizo un
llamado a favor de la cobertura universal de la educacin (Fainboim,
2002). D urante su administracin, Pealosa construy cerca de 1.000
parques pblicos, casi 600 mil m
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de vas peatonales, y los carriles para

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bicicletas se aumentaron en 120 km. Segn una encuesta reciente, 42%
de la gente que vive en Bogot ha utilizado los carriles para bicicletas.
Pealosa ejecut uno de las obras ms importantes concebidas du-
rante la administracin de C astro y proyectadas durante la de Mockus: el
T ransMilenio, un sistema de transporte de gran capacidad, compuesto
por buses articulados y con capacidad para transportar a 60.000 pasajeros
al da. C on T ransMilenio, la ciudad experiment una revolucin en el uso
de su espacio pblico. El transporte pblico de Bogot se ha caracteriza-
do por la dispersin de propietarios, contratos laborales informales y
extensas jornadas de trabajo (C haves y V iviesas, 2001); T ransMilenio cam-
bi las condiciones para los conductores, disminuyendo a la mitad el
tiempo necesario para trasladarse de un lugar a otro. Y control las pa-
radas de bus, hacindolas obligatorias.
El sistema funciona permitiendo la capitalizacin y las reinversiones,
para mejorar el servicio. T ransMilenio ocupa el primer lugar en la per-
cepcin de cualidad y confianza en el sistema de servicio pblico (Bogo-
t cmo vamos 2001); una tercera parte de la gente cree que toma menos
tiempo para viajar alrededor de la ciudad. T ransMilenio y la aplicacin
de medidas que restringen la circulacin de vehculos pblicos y privados
durante las horas pico, han aumentado de 14 a 26 km/hora la velocidad
promedio de los vehculos, mientras el tiempo necesario para trasladarse
de un lugar a otro ha disminuido de 57 a 47 minutos (El Tiempo, diciem-
bre 6, 2002).
El plan de desarrollo de Pealosa no olvid la cultura ciudadana. Su
campaa "Bogot, 2.600 metros ms cerca de las estrellas", estuvo dirigi-
da a hacer que los ciudadanos quieran a su ciudad, como lo seala el
pasaje siguiente (peridico El Mundo, entrevista con Enrique Pealosa):
"C reo que el mayor cambio de Bogot en los ltimos tres o cuatro aos es la
transformacin de una ciudad que era odiada por sus propios ciudadanos y
de la cual no tenan nada bueno que decir, porque pensaban que todo esta-
ba mal y que en el futuro sera peor; en consecuencia, "2600 metros ms
cerca de las estrellas" fue una estrategia para hacer que los bogotanos se
enamoraran de la ciudad, yo soy un enamorado de la ciudad. Hoy la gente
cree que las cosas pueden mejorar y que es posible; que a las personas no se
les deja a la deriva y que pueden controlar su destino; que pueden tener un
sueo y hacerlo realidad."

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En 2000, Pealosa institucionaliz el primer da sin carro en Bogot.
La iniciativa fue objeto de fuerte apoyo popular y de un premio interna-
cional, el Challenge de Estocolmo; por medio de un referendo, los ciuda-
danos aprobaron un da al ao sin automvil comenzando en 2001, y
51% de los votantes aprobaron la propuesta de que a ningn vehculo
privado, con excepcin de taxis, se le permitira circular durante las ho-
ras pico. Esta medida se llev a cabo, y se cumple durante todo un da,
incluso en las horas pico.
Los recursos pblicos son recursos sagrados
U no de los principales logros de la descentralizacin financiera fue un
aumento impresionante de las rentas de la ciudad. El grfico 11.3 seala
que entre 1992 y 2000, las rentas de Bogot se multiplicaron por 2,3 (en
pesos constantes). Este incremento permiti una planeacin a largo pla-
zo y fortaleci un sentimiento de autonoma frente al gobierno central.
Grfico 11.3. Rentas por concepto de agua en Bogot,
1990-2001
(millones de pesos de 1998)
Fuente: Municipio de Bogota

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BOGOT, COLOMBIA | 3Q7
En la reforma fiscal del A lcalde Jaime C astro, la cual inclua tributacin,
elaboracin de presupuestos, aspectos financieros y administrativos (Se-
cretara de Hacienda de Santa Fe de Bogot, 1995-97, p. 61), se encuentran
las races de estos logros financieros. U na de las medidas ms importan-
tes fue la introduccin de un sistema de autoevaluacin de la propie-
dad. A dems de facilitar la administracin de los impuestos prediales,
que haba quedado rezagada varios aos, el sistema de autoevaluacin
permita un cambio en la relacin entre el contribuyente y el gobierno.
Es decir, al contribuyente se le haca responsable de evaluar el valor de
la propiedad, trasladando esta tarea del gobierno a los ciudadanos (en-
trevista personal con C armenza Saldas, junio 24, 2002). En consecuen-
cia, los impuestos prediales aumentaron de 24% de las rentas totales en
1992, a 27% en 2000. La reforma incluy tambin cambios en los im-
puestos de industria y comercio, como el perodo de pago (de anual a
bianual), y la creacin de un sistema de deducciones y cambios en la
base impositiva.
La transformacin de la cultura fiscal constituy parte integral de la
educacin ciudadana. Segn Mockus, "La interiorizacin de normas tras-
ciende el respeto por la autoridad; comprende igualmente la apropia-
cin del destino de la ciudad y la participacin de los ciudadanos en
ofrecer soluciones" (Revista Semana, 2001). El lema "recursos pblicos,
recursos sagrados", fue un criterio importante para mejorar la probidad
en el uso de los mismos. El objetivo general fue cambiar la relacin entre
ciudadanos, impuestos y gastos.
En el plan de desarrollo "Para vivir todos del mismo lado", uno de los
objetivos de la cultura ciudadana (Plan de desarrollo 2001-2004, p. 68) es
"contribuir con alegra al sistema tributario", cuyo objetivo es "A umen-
tar el conocimiento colectivo e individual del sistema tributario, reducir
la evasin de impuestos, renunciar voluntariamente a subsidios no me-
recidos y aumentar la responsabilidad individual y colectiva, frente a
los activos de la ciudad". U n ejemplo del cumplimiento voluntario de
las obligaciones fiscales es la campaa "110% con Bogot", la cual esti-
mula a los contribuyentes a pagar voluntariamente un 10% adicional
del valor de los impuestos. C omo resultado de esta campaa, a las ren-
tas de la ciudad se agregaron 500 mil dlares en 2002 (Mockus, 2002a).
N o todos los logros se atribuyen a los cambios culturales. N uevos
impuestos y reformas institucionales hicieron su aporte al aumento de
las rentas. T al fue el caso de la sobretasa de 14% al precio de la gasolina,

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uno de los impuestos ms dinmicos, el cual aument de 0,3% de las
rentas totales en 1995, a 7,1% en 1996, 9,6% en 1998 y 12% en 2000. En
1998, se aument en 20% la tarifa (Saldas, 2002).
Bogot tambin logr obtener un aumento de capital a partir de la
capitalizacin de la Empresa de Energa de Bogot. En 1999 hubo un
aumento de 38% de las rentas totales, cuando la ciudad recibi 907 mi-
llones de pesos, correspondientes a 79% de las rentas totales. Este au-
mento se explica por medio de un aumento del ingreso de capital de
530%, modificando la composicin del ingreso de la ciudad y, lo que es
ms importante, las polticas de financiacin (Saldas, 2002).
Otro resultado positivo para la financiacin de la ciudad fue la dis-
minucin de la deuda pblica, como porcentaje de los gastos totales:
cambi de 15,5% en 1995, a 16,6% en 1998, a 9,6% en 1999 (C ontralora
D istrital 1999). C omparado con otros municipios, a finales de 2000 Bo-
got tuvo espacio para adquirir ms deuda (Fainboim, 2002).
La ciudad ha experimentado cambios positivos en la cultura fiscal.
Segn la encuesta C ultura C iudadana en Bogot (Observatorio de C ul-
tura U rbana, 2002, p. 40), 93,0% de los contribuyentes pagan a tiempo
los impuestos prediales. Esto no sucede con los impuestos de industria
y comercio, donde la proporcin es apenas de 6,9%. Los residentes creen
que pagar impuestos es una obligacin (93,7%), y solamente 20,3% cree
que se roban los impuestos que pagan; tres cuartas partes de los entre-
vistados creen que en el uso de los recursos pblicos existen barreras
contra la corrupcin.
Participacin ciudadana en la elaboracin
de presupuestos locales
Los planes de desarrollo han contemplado la consulta con los ciudada-
nos, as como cierto grado de participacin en la definicin de priori-
dades. Sin embargo, es en el proceso de planeacin local donde los
ciudadanos han ejercido su responsabilidad principal en el proceso de-
cisorio y en el debate de las prioridades de inversin pblica; es a este
nivel donde ms han aprendido los funcionarios pblicos y las organi-
zaciones locales. A travs de su participacin en la confeccin de presu-
puestos locales, los ciudadanos han podido combinar los objetivos de
armonizar las soluciones colectivas, resolver los conflictos, con la capa-

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BOGOT, COLOMBIA I 309
cidad de llegar a acuerdos colectivos y la creacin de confianza entre el
gobierno y los ciudadanos.
La Ley 11 de 1986 hizo obligatoria la planeacin local para todos los
municipios de C olombia. Sin embargo, debido a su designacin como
distrito especial, esta ley no se aplic en Bogot. La Ley 1 de 1992 esta-
bleci los procedimientos para el funcionamiento de las juntas adminis-
tradoras locales, cuyas juntas directivas estaran conformadas por cargos
de ediles municipales. La ley tambin cre en cada localidad un fondo
de desarrollo para administrar los recursos locales; a las localidades se
les permiti contratar servicios con organizaciones de vecinos y organi-
zaciones cvicas.
El D ecreto 1421 de 1993 asign funciones a las juntas administrado-
ras locales, fijando igualmente el proceso para asignar recursos del go-
bierno central de Bogot en las localidades.
5
En opinin de algunos
expertos, la nueva legislacin favoreci la autoridad del alcalde sobre
las autoridades locales, aumentando su poder sobre las juntas y privile-
giando al ejecutivo sobre los representantes polticos. Segn el concejal
Juan C arlos Flores (entrevista personal, junio 27,2002), "La figura actual
es la de un hiper-alcalde que no tiene que rendirle cuentas a los polti-
cos. El cargo est libre de la poltica. El riesgo consiste en que, hasta
ahora, estamos de acuerdo con lo que han hecho los alcaldes, pero, qu
pasara si no nos gusta lo que hacen?".
La primera eleccin de juntas locales se realiz en 1992, en la admi-
nistracin de Jaime C astro. Pese a ciertas limitaciones en su funciona-
miento, las juntas demostraron ser un paso importante en el ejercicio de
la democracia, sobre todo porque organizaciones cvicas, religiosas e in-
dependientes presentaron candidatos a las elecciones de ediles munici-
pales (V elsquez, 2001). A ntanas Mockus convirti en un ejercicio
pedaggico de responsabilidad fiscal la preparacin de los planes loca-
les (Mockus, 2001). Promulg el D ecreto 425 de 1994, invitando a los
ciudadanos y a las organizaciones populares y privadas a participar en
los planes locales y a presentar proyectos.
En cada una de las 20 localidades se realiz una primera reunin; los
participantes reciban una tarjeta y tres monedas de plstico con la leyen-
da "los recursos pblicos son recursos sagrados". Escriban en la tarjeta lo
5
A l tenor del D ecreto 1421, 10% de los ingresos corrientes de la administracin se
asignaran a las localidades.

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310I CRISTINA ROJAS
que consideraban una necesidad para su localidad, y depositaban la tar-
jeta y las monedas en una urna de votacin. Esta estaba hecha con seis
tubos transparentes, uno para cada prioridad del plan de desarrollo. C ada
participante tena que poner la tarjeta y/o una moneda en uno de los seis
tubos. Si haban identificado una necesidad, pero preferan que los recur-
sos se asignaran a otra, podan insertar la tarjeta sin una moneda. El ejer-
cicio permiti la cuantificacin y publicacin inmediata de los resultados:
una leccin de transparencia. A dems, la mayora de las veces, algunos
participantes conservaron una moneda. Esta situacin brind la oportu-
nidad de pensar en los recursos pblicos, y se anim a los participantes a
devolver las monedas, lo que hicieron en la mayora de los casos. U na vez
concluido el ejercicio, un comit tcnico de cada localidad estudi los pro-
yectos presentados y se financiaron los proyectos aprobados.
El proceso ofreca ventajas definitivas; una de ellas fue disminuir las
prcticas clientelistas. Las autoridades locales comenzaron a ser ms res-
ponsables porque los residentes saban sobre los proyectos y les hacan
seguimiento. V elsquez (2001, p. 107) resume los resultados en trminos
de construccin de una cultura ciudadana:
La gente que particip en el proceso, ya fueran funcionarios pblicos o resi-
dentes, aprendi algo nuevo sobre la necesidad de fijar prioridades cuando
los recursos son escasos, sobre la importancia de pensar en trminos estrat-
gicos y sobre las dificultades de gobernar. El proceso ha despertado el inte-
rs de los residentes por problemas comunes, y ha creado espacios para
negociar sus soluciones. El proceso ha ayudado a los residentes a entender
que los proyectos deben ser un trabajo colectivo de planeacin y de fijacin
de prioridades.
Si bien la ejecucin del D ecreto 425 plante muchsimos problemas,
dos factores han contribuido a su xito (V elsquez 2001, p. 109):
U no fue la presencia del A lcalde Mockus en el ejercicio de planeacin en las
20 localidades, iniciando el proceso y enseando a los residentes a fijar prio-
ridades y a planificar. El segundo factor fue el compromiso de las autorida-
des de cada localidad con el ejercicio de planeacin. Los resultados fueron
mejores en las localidades donde hubo mayor compromiso.
La capacidad de aprendizaje de la planeacin participativa se evi-
dencia en las innovaciones que han ocurrido desde el primer ejercicio

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BOGOT, COLOMBIA |311
de planeacin. U na innovacin se llam "aprender sumando" (Escalln
y Sudarsky, 2002). El objetivo consista en impedir que las ideas de los
planes de desarrollo local parecieran un conjunto disperso de proyectos
pequeos, no relacionados. Se buscaba permitir coordinacin y comple-
mentariedades entre actividades y entre las actividades y el gobierno
central. La metodologa consista en totalizar elementos financieros y
tcnicos en grandes proyectos de mayor impacto (V elsquez 2001). Las
organizaciones comunales pudieron buscar recursos adicionales. U na
vez identificado el proyecto, nombraran a un gerente. El proyecto Ro
Pucha una va de vida" es un ejemplo. I ncluy a diez instituciones p-
blicas de Bogot, con un presupuesto de seis mil millones de pesos
(Escalln y Sudarksy, 2002, p. 7).
Otra innovacin fueron las reuniones de rendicin de cuentas, en
las cuales funcionarios del gobierno central visitaban las localidades para
dar informacin por adelantado sobre proyectos e inversiones y se re-
partan informes escritos. Exista igualmente un sistema de telegramas,
en los cuales los ciudadanos escriban al concejo municipal o a las juntas
locales, haciendo preguntas que deban ser resueltas en el trmino de
diez das. Sin embargo, el proyecto no logr su objetivo porque la mayor
parte de las preguntas estaban dirigidas al alcalde, confirmando la creen-
cia que todas las soluciones dependan de l (Escalln y Sudarsky, 2002).
"Obras con balance pedaggico" fue otra iniciativa emprendida con
el fin de aumentar la experiencia de aprendizaje por parte de las comu-
nidades. Este programa comprenda lderes comunitarios pertenecien-
tes al C omit de A ccin C omunitaria, quienes recibieron capacitacin y,
junto con la comunidad, construyeron 190 proyectos. A travs de la Fun-
dacin C orona, una organizacin privada, se realiz un concurso para
seleccionar y premiar las mejores prcticas. El A lcalde Enrique Pealosa,
quien desconfiaba de los gobiernos locales, introdujo algunas medidas
para mejorar la eficiencia del sistema, como oficinas centrales, pero al-
gunas de estas medidas fueron perjudiciales para la participacin local.
V elsquez (2001, p. 221) aduce que los sistemas especiales de oficina cen-
tral "han obstaculizado un proceso de construccin de autoridades ms
legtimas, ms responsables y ms cercanas". Sin embargo, Pealosa in-
trodujo una modificacin importante al proceso de planeacin parti-
cipativa, llamada Encuentros ciudadanos, cuyo objetivo era incluir a los
residentes locales en los planes locales y aun ms all de los planes loca-
les, por medio de su participacin en la elaboracin del presupuesto anual

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(V elsquez, 2001). En 1998 y 2000, cerca de 127.000 residentes participa-
ron en 1.249 encuentros ciudadanos (Escalln y Sudarsky, 2002, p. 8).
Los encuentros ciudadanos ni se desmantelaron ni se modificaron
con la reeleccin de A ntanas Mockus; por el contrario, la nueva admi-
nistracin decidi "adoptar el A cuerdo y posponer su modificacin has-
ta que fuera posible aprender de l, una vez que hubiera logrado su
aplicacin plena" (Escalln y Sudarsky, 2002, p. 14). La nueva adminis-
tracin conform un comit interinstitucional, invitando a la Fundacin
C orona a vigilar el proceso y a opinar sobre su ejecucin.
Los encuentros ciudadanos se realizan segn los principios del plan
de desarrollo "Para vivir todos del mismo lado", el cual establece que
existe la necesidad de mejorar los debates pblicos y utilizar procedi-
mientos democrticos para celebrar acuerdos y cambiar las reglas. Por
tanto, uno de los objetivos de la planeacin local es mejorar en las co-
munidades el sentido de la escasez de recursos, y la necesidad de fijar
prioridades.
Para facilitar la planeacin local, para cada objetivo del plan, cada
localidad conform una comisin de trabajo; stas se agruparon en co-
mits ampliados. U na ventaja consisti en que los participantes se espe-
cializaran en temas y despus asignaran recursos a cada objetivo. Para
cada comit ampliado, una labor importante consisti en tomar decisio-
nes acerca de cules proyectos recibiran financiacin, y cules deberan
ser descartados o postergados. Se realiz un ejercicio de suma cero en
cada comit, con el objetivo de trazar una lnea entre los proyectos que
se iban a financiar y los proyectos no factibles. El objetivo principal era
asumir la responsabilidad y no delegarla en un nivel superior. La difi-
cultad de esta tarea se hizo evidente en la renuencia de varios miembros
a asumir esta responsabilidad, en razn de los posibles costos (Escalln
y Sudarsky, 2002).
A pesar del esfuerzo de planeacin participativa, an existe la idea
de que el clientelismo contina siendo predominante. Segn una en-
cuesta sobre cultura urbana de Bogot (Observatorio de C ultura U rba-
na, 2002, p. 45), 60% de los entrevistados cree que "la nica forma de
conseguir un cargo pblico es por medio de palancas (influencias polti-
cas)". Y 64,5% cree que "la gente no participa porque no gana nada".
Esta actitud se ve reforzada en la creencia de que "la nica manera de
influir en la poltica es si uno es amigo de un concejal", opinin compar-
tida por 45,6% de los entrevistados.

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BOGOT, COLOMBIA 1313
En trminos generales, el grado de participacin ciudadana en las
juntas locales supera el promedio. Por ejemplo, 24% de las personas que
respondieron una encuesta dijeron haber asistido a una reunin pbli-
ca de la junta de su localidad o de la junta escolar; 17% ha participado
en una organizacin local; 4,6 % ha participado en un grupo que ha
buscado influir en poltica pblica, y 2,2% ha hecho donaciones a un
partido poltico o a una organizacin (Observatorio de C ultura U rbana
2000, p. 49). Los encuentros ciudadanos y las reuniones de accin comu-
nitaria son los mecanismos de participacin ms comunes, as como los
ms valiosos como medio para influir en las polticas de la ciudad (Ob-
servatorio de C ultura U rbana, 2002).
Coexistencia pacfica
Hacer un aporte a la paz, en un pas desgarrado por la violencia, fue
una motivacin fundamental que sustenta la transformacin de la cul-
tura cvica. U na premisa importante es que si los individuos estn mejor
preparados para llegar a acuerdos sostenibles y cumplir las leyes, esta-
rn mejor preparados para construir una sociedad ms pacfica (Mockus
2001). Segn lo plantea Mockus, la base terica del programa es la nece-
sidad de vincular la ley, la moralidad y la cultura.
El nfasis en las sanciones o en la gratificacin mejora el cumpli-
miento de las leyes. Por ejemplo, las personas pueden acatar la ley por-
que temen las sanciones legales (una multa por violar una norma de
trnsito), porque se sienten moralmente culpables (por ejemplo, cuan-
do roban) o por sentimientos de vergenza o de sancin social (si sien-
ten que son observados por sus pares). U na actividad que incluya varias
sanciones y gratificaciones (admiracin por la ley, satisfaccin moral o
reconocimiento) tiene mayor efecto que una accin que incluya una so-
lamente. D e esta manera, el programa combinaba una pedagoga que
introdujo sanciones morales y culturales para aumentar el buen com-
portamiento. En consecuencia, una estrategia centrada en las tres grati-
ficaciones (legal, moral y cultural) tiene mayor probabilidad de xito que
una estrategia centrada nicamente en el castigo legal (Mockus 2002a).
D espus de diez aos de ejecucin del programa de cultura ciuda-
dana, los resultados son sorprendentes en trminos de reduccin de la
tasa de mortalidad causada por homicidios y accidentes. En 1993, la tasa

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de homicidios de Bogot lleg a 81 (por 100.000), un poco ms alta que el
promedio nacional. Lo anterior signific que hubo 4.452 casos de homi-
cidios reportados (vase grfico 11.4). En 2002, la tasa de homicidios de
Bogot fue de 30, la mitad del promedio nacional (vase grfico 11.5). En
2000, los homicidios reportados disminuyeron a 2.238. En comparacin
con Medelln y C ali, los resultados fueron todava ms sorprendentes:
en Medelln, la tasa de homicidios fue de 200 y 80 la de C ali. Segn esta
medida, Bogot es menos violenta que otras ciudades de la regin, como
Washington D C , Ro de Janeiro y C aracas. Sin embargo, se requieren
mayores esfuerzos para llegar a la tasa de ciudades como Santiago y
Buenos A ires.
En Bogot, la seguridad de las vas tambin ayud a salvar vidas. En
1995, las muertes por causa de accidentes de automotores llegaron al
punto ms alto, cuando murieron 1.387 personas (vase grfico 11.6); en
2001, el nmero se redujo casi a la mitad (745 muertes). V arias prcticas
han ayudado al xito de la ciudad en salvar la vida de la gente. U na de
las ms populares es la as llamada "Ley de los cuadrados", la cual con-
siste en el cierre de bares (y sitios nocturnos) a la l:00am. La medida
estuvo motivada por la relacin entre consumo de alcohol y el nmero
de homicidios y accidentes en las vas (Mockus, 2001). U na sancin legal
para los bares que cerraban despus de esta hora, estuvo acompaada
de medidas para fomentar el autocontrol del comportamiento, como en
las campaas "Entregue la llave de su vehculo", y "Escoja a su conduc-
tor", as como campaas morales, como el programa educativo "A ntes
de beber, conozca el uso responsable del alcohol".
El plan de desarrollo Para vivir todos del mismo lado institucionaliz
el programa La vida es sagrada, el cual comprende proyectos como el
desarme voluntario, la proteccin de la vida y de la propiedad, por me-
dio de mecanismos policivos, mediaciones en grupos y sectores de po-
blacin en alto riesgo y el fortalecimiento de mecanismos de resolucin
de conflictos. La campaa de desarme voluntario fue un programa in-
novador que haca un llamado a los residentes a entregar sus armas vo-
luntariamente. El sector privado y varias embajadas colaboraron en una
campaa denominada "D ejemos que las armas descansen en paz du-
rante la navidad ", segn la cual las armas se intercambiaban por bonos
para adquirir regalos. C omo resultado de esta campaa, los residentes
entregaron 2.500 armas, las cuales se fundieron y se convirtieron en cu-
charillas con la legenda "Yo fui un arma".

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BOGOT, COLOMBIA 1315
Grfico 11.4. Homicidios en Bogot, 1991-2001
Grfico 11.5 .Tasa de homicidios de las principales ciudades;
ciudades seleccionadas de Amrica Latina y Estados Unidos,
2002
(Homicidios por 100.000personas)
Fuente: Alcaldia Mayor de Bogota.
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo.

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Grfico 11.6. Muertes en accidentes de automotores
en Bogot, 1991-2000
La violencia contra los nios es otra forma frecuente de crimen.
Quizs la sociedad no perciba esta clase de violencia como un proble-
ma, mientras sean escasas las ocasiones en que este hecho se denuncie
ante las autoridades. C on el objetivo de crear sensibilidad hacia este pro-
blema y aumentar los servicios institucionales para atender a las vctimas,
la ciudad organiz dos "campaas de vacunacin" contra la violencia, en
las cuales participaron cerca de 45.000 personas.
C iertos factores institucionales han cumplido una funcin en dismi-
nuir la violencia y mejorar la seguridad. Entre ellos se cuenta la profe-
sionalizacin de la polica, la creacin de unidades de atencin y de
puestos de seguridad en los vecindarios (A cero, 2002b). La comparacin
con Medelln y C ali es ilustrativa, porque ambas ciudades fueron pione-
ras en el establecimiento de programas de seguridad. Medelln inaugu-
r la primera oficina de asesora encaminada a reducir la violencia en las
zonas ms expuestas de la ciudad a travs de programas sociales. Por
medio del programa Desepaz, C ali, bajo el liderazgo del alcalde Rodrigo
Guerrero, fue pionera en aplicar un enfoque epidemiolgico a la violen-
cia. Bogot aprendi de las dos experiencias. U na diferencia importante
Fuente: Alcaldia Mayor de Bogota

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radica en que Bogot institucionaliz el proyecto, en un comienzo con
un departamento de asesora, compuesto por 20 expertos en el tema, el
cual fue fortalecido durante la administracin de Pealosa. U n elemen-
to de continuidad ha sido que, durante las tres ltimas administracio-
nes, la misma persona ha estado al frente de esta oficina.
Fue igualmente importante cambiar el concepto de seguridad. Por
una parte, se ampli para incluir la seguridad ciudadana centrada en las
personas y no exclusivamente en las instituciones de polica. Segn A ce-
ro (2002a, p. 20), director del programa, "La evidencia demostr que,
con el fin de enfrentar los fenmenos de inseguridad, no fue suficiente
con la triloga polica-justicia-prisin. Fue necesario desarrollar polticas
congruentes de seguridad y vida de carcter integral que contemplan la
accin preventiva".
Esta transformacin del concepto de seguridad se resume en Mockus
(n. d., p. 6): "La idea bsica consisti en transformar los problemas de
seguridad en un problema de coexistencia. Y fomentar una visin de
coexistencia como una relacin entre la ley, las costumbres y la cultura.
Esta visin, antes que estigmatizar por medio de la exclusin al delin-
cuente o al individuo violento, construye un enfoque incluyente con
grados diversos de tolerancia, moral y cultura, a las ilegalidades".
C omo ejemplo de continuidad de las polticas entre las dos adminis-
traciones ms recientes, vale la pena mencionar el caso del programa
Misin Bogot, emprendido por Pealosa en 1998, todava vigente. El
programa hace nfasis en la inclusin de jvenes en situacin de alto ries-
go, en particular los jvenes marginados, en servicios sociales (A lcalda
Mayor de Bogot, 2002). En esta poblacin se incluye a los jvenes miem-
bros de bandas, pandillas, desplazados, los que ejercen la prostitucin y
los recicladores de basura. Segn se describe en el programa (A lcalda
Mayor de Bogot, 2002, p. 3), "El objetivo es transformar a un delincuente
potencial en un buen ciudadano, responsable del ejercicio de sus dere-
chos y obligaciones, e igualmente capaz de transmitir esta responsabili-
dad a otros ciudadanos que estn en contacto con l o con ella ".
La formacin de guas cvicos, es una actividad destinada a lograr
esta meta. Estos guas se forman como agentes sociales, y el programa los
contrata durante un perodo de seis meses. Por ejemplo, en T ransMilenio
alientan a los usuarios a hacer un uso adecuado del servicio; tambin se
localizan en lugares con altas tasas de accidentes, para dar instrucciones
a los peatones sobre el uso de puentes peatonales, cruce de calles por las

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zonas demarcadas y respeto de las leyes que reglamentan el trnsito de
vehculos. T ambin trabajan en eventos pblicos, donde suministran
informacin y crean una sensacin de seguridad; y trabajan como guas
en bibliotecas pblicas y edificios patrimonio de la nacin.
U na paradoja planteada a las autoridades del gobierno es la razn
de por qu, pese a la disminucin de las tasas de homicidio, los ciudada-
nos no se sienten ms seguros en los lugares donde viven. Menos de la
tercera parte de los residentes cree que Bogot es un lugar seguro (Ob-
servatorio de C ultura U rbana, 2002, p. 32; vase tambin Bogot cmo
vamos, febrero, 2002). El elevado porcentaje de delincuencia comn y
alto desempleo explica la anterior percepcin.
La recesin y las altas tasas de desempleo exacerban la percepcin
de inseguridad. A lo largo y ancho de la ciudad, sus residentes se mues-
tran pesimistas; cuando se les pregunt cmo crean que iban las cosas,
63% respondi que van en la direccin equivocada (Bogot cmo va-
mos 2002). Esta proporcin aumenta a 72% cuando la pregunta se hace
a la gente ms pobre que vive en el sector suroriental de la ciudad. Ms
de la mitad dieron como razn que alguien de su familia se haba que-
dado sin trabajo y que haba aumentado el costo de los servicios.
Ciudadana social
El tema de justicia social no ha estado ausente de los planes de desarro-
llo de las tres ltimas administraciones. C omparando las dos alcaldas
de Mockus, en los planes ms recientes la justicia social ha sido ms
predominante (Plan de D esarrollo 2001). El alcalde Pealosa convirti el
programa para mejorar los vecindarios marginados en piedras angula-
res de su gestin. D urante su mandato, se crearon 200.000 cupos adicio-
nales en el sistema escolar y se conectaron con I nternet las escuelas
pblicas. C onstruy tres bibliotecas pblicas grandes en sectores margi-
nados de la capital, visitadas por ms de milln y medio de residentes.
Puso en marcha un sistema innovador para mejorar la calidad de las
escuelas pblicas denominado Escuelas en concesin, el cual cre una
alianza entre escuelas pblicas y privadas (Revista Semana, edicin 994,
mayo 18). Bajo la administracin Mockus continu esta prctica, agre-
gando 68.000 cupos nuevos en las escuelas y proyectando la creacin de
57.000 cupos adicionales en 2002 (Mockus, 2002b).

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U na evaluacin del D epartamento N acional de Planeacin asigna a
Bogot una tasa de aprobacin en trminos de las necesidades bsicas
de la poblacin (D N F) 2002). La tasa de analfabetismo de Bogot es de
3%, la ms baja del pas; el promedio nacional es 11,2%. En Bogot, el
promedio de aos de escolaridad (8,1 aos) es superior al promedio na-
cional (6,1 aos). La proporcin de la poblacin que vive en la pobreza
disminuy de 15,1% en 1998 a 13,4% en 2001 (cuadro 11.1).
Cuadro 11.1. Poblacin pobre e indigente de Bogot,
medida de necesidades bsicas, 1981-2001
(porcentaje)
Indicador
Necesidades bsicas insatisfechas
Indigentes
Fuente: Fresneda (1998).
1998
15,1
3,0
1999
14,5
2,8
2000
14,0
2,6
2001
13,4
2,4
La situacin se ha deteriorado si se mide con base en el ingreso. En
1997, 32,4% de la poblacin viva en la pobreza y en 2000, 49,6% viva
bajo el umbral de la pobreza (cuadro 11.2). En 2000,14,9% era pobre en
extremo, en comparacin con 6,1% en 1997. En Bogot, 3,2 millones de
habitantes son pobres y casi 900.000 son pobres en extremo.
Cuadro 11.2. Poblacin pobre e indigente de Bogot,
Medida de umbral de la pobreza, 1997-2000
(porcentaje)
Indicador
Por debajo del umbral de la pobreza
Por debajo del umbral de la indigencia
Fuente: Datos del Departamento Nacional de
1997
32,4
6,1
Planeacin.
1998
36,6
7,8
1999
46,3
13,2
2000
49,6
14,9
U n factor importante que aumenta el creciente nivel de pobreza, se
relaciona con el carcter de las polticas pblicas. La evaluacin de la
descentralizacin del sector de la educacin de Bogot es desalentado-

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ra, segn se mide en la gradualidad del sistema educativo (DNP, 2002, p.
34 y passim). Bogot no aument el nmero de cupos de las escuelas de
primaria y secundaria en 1993-97; el aumento de cupos se registr en el
sector privado principalmente. Y el sistema educativo es regresivo, lo
que significa que la oferta de educacin no se ha centrado en los estu-
diantes de bajos ingresos. A pesar del esfuerzo por aumentar la cobertu-
ra, 17,6% de la poblacin en el 20% de ingreso ms bajo de la poblacin,
no tiene acceso a la educacin.
Si bien se hace necesario tener en cuenta otros factores, como el con-
flicto en C olombia, resulta difcil aislar sus efectos en Bogot. El crecien-
te nmero de personas en situacin de desplazamiento interno que llegan
a la capital, representa un factor importante. Se calcula que todos los
das llega una persona desplazada, convirtiendo a Bogot en el tercer
destino ms importante (El Tiempo, octubre 13,2002). El desempleo den-
tro de la poblacin desplazada lleg a 60%; 42% de las personas despla-
zadas son menores de 18 aos; 44% son mujeres; 9% son analfabetas; y
56% tienen menos de cinco aos de escolaridad.
U na conclusin ms definitiva en trminos de la sostenibilidad del
modelo de desarrollo de Bogot, requerira una investigacin ms deta-
llada. Los datos disponibles indican que habr problemas graves si con-
tinan las tendencias actuales de pobreza y desempleo. En este sentido,
los problemas sociales podran socavar los avances logrados en la cons-
truccin de una cultura ciudadana.
El salto de la ciudadana cultural a la ciudadana
poltica
Se requieren investigaciones adicionales sobre la ampliacin de los es-
pacios democrticos, ms all de la participacin ciudadana, en planes
locales de desarrollo. Lo anterior se refiere a avanzar de la participacin
directa, hacia una democracia ms representativa. C omo lo explica Paul
Bromberg, ex alcalde de Bogot (Bromberg y Medelln, 2001), "la
gobernabilidad de la ciudad est en juego". En su opinin, los centros
ms importantes de toma de decisiones continan desconectados de las
localidades. Segn Bromberg, un problema de gobernabilidad diferente
se relaciona con la crisis de los partidos polticos y las normas que rigen
el juego electoral. C omo resultado, la proliferacin de listas unipersonales

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para cargos electorales de concejales municipales, hace que puedan ga-
nar la curul con 1.200 votos. El juego electoral se da en el mbito del
vecindario.
El bajo nivel de vnculos entre el vecindario y niveles ms elevados
de toma de decisiones, representa tambin un problema (entrevista per-
sonal con John Sudarsky, junio 24,2002). Ms all de los vecindarios, no
existen niveles intermedios que vinculen a los ciudadanos con sus re-
presentantes. La gente no sabe quines son sus representantes ante el
C oncejo Municipal, las juntas locales, el Senado y la C mara (Sudarsky
2002b). Los resultados de una encuesta sobre cultura ciudadana confir-
man el escepticismo sobre la democracia. La tercera parte de los entre-
vistados considera que algunas personas nacen para dar rdenes y el
resto nace para obedecerles, y que esta situacin no se puede cambiar
(Observatorio de C ultura U rbana 2002, p. 9). En 2001, apenas 18% de los
residentes crea que en la ciudad haba solidaridad (Franco, Proyecto
Bogot cmo vamos); si bien el porcentaje aument en comparacin con
12% que, en 1998, tena la misma opinin, contina siendo una propor-
cin baja. Las principales razones del bajo reconocimiento de la solidari-
dad eran: la falta de conocimiento sobre la necesidad de ayudar a los
dems, 52%; egosmo, 41%; temor, 30%; y desconfianza, 25%.
Supervisar el avance de la ciudad de Bogot
La participacin de organizaciones de la sociedad civil en la supervisin
del avance de la ciudad, representa un factor significativo para la cons-
truccin de una cultura ciudadana. La fundacin privada C orona, el dia-
rio ms importante de C olombia El Tiempo, y la C mara de C omercio de
Bogot, crearon una alianza para supervisar la ejecucin de los planes
de desarrollo. El programa "Bogot cmo vamos" se cre con el objetivo
de fomentar un gobierno ms transparente y eficaz; una ciudadana
mejor informada, participativa y responsable, y alianzas centradas en la
calidad de vida. U na de los prioridades del programa es desarrollar
indicadores y realizar encuestas ciudadanas.
A cada encuesta le sigue un proceso de difusin de los resultados a
los ciudadanos. El seguimiento hace nfasis en los siguientes campos:
educacin, salud, seguridad, transporte, desarrollo econmico, medio
ambiente, servicios pblicos, renovacin urbana, gestin pblica, res-

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ponsabilidad ciudadana e infancia. Los indicadores desarrollados para
cada rea se miden segn una lnea base (ao 2000) y en relacin con las
metas establecidas en cada plan de desarrollo, e informes de expertos
sobre cada tema, complementan la informacin cuantitativa. En tanto la
encuesta no se modifique con un cambio de gobierno, este mecanismo
de supervisin externa contribuye a la transparencia y a la continuidad;
igualmente es un mecanismo de reflexin personal, al pedirle a la gente
evaluar su propia conducta, por ejemplo, si pagan los impuestos a tiem-
po o si siguen las normas del trnsito.
Conclusiones
La descentralizacin ha marcado el rumbo del cambio de la capital co-
lombiana. La capacidad para elegir al alcalde aument la capacidad de
los residentes para expresar su visin sobre lo que consideran sus inte-
reses ms importantes. Gracias a la C onstitucin de 1991, Bogot pudo
promulgar su propia legislacin fiscal y administrativa, lo cual demos-
tr ser crucial para mejorar las finanzas de la ciudad. C omo lo estipula la
C onstitucin, y en tanto sus mandatos estn bajo la supervisin de los
ciudadanos, los alcaldes son ms responsables ante sus ciudadanos.
La descentralizacin no es suficiente para explicar la transformacin
que ha tenido lugar en la capital; sus logros son el resultado del accionar
humano y de consecuencias no intencionales que, juntos, tienen el po-
der de transformar la cultura ciudadana. La transformacin de una cul-
tura ciudadana es un plan deliberado por parte del gobierno de la ciudad.
A este plan se le conoce comnmente como el "factor Mockus" (entre-
vista personal, Juan C arlos Flores, junio 27, 2002). Lo que hace valiosa
esta experiencia es que en la base de esta transformacin ocurri un
cambio de regmenes de representacin, que facilit una nueva forma
de interaccin entre los ciudadanos y entre los ciudadanos y los funcio-
narios de la ciudad; una cultura ciudadana creada a partir del intercam-
bio constante entre los ciudadanos y el gobierno.
El caso de Bogot pone de manifiesto la importancia de ofrecer un
espacio colectivo para la representacin; en este espacio, se entretejen
lo simblico y lo material. U n puente, un sistema de buses, un carril
para bicicletas o una biblioteca pblica, pueden producir efectos benefi-
ciosos mltiples.

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La experiencia de Bogot demuestra que las transformaciones no
son nicamente el resultado de personas resueltas. A dems, una vez se
inicia, un cambio de representacin avanza con independencia de la
persona que lo invent. La continuidad entre la administracin de
Mockus y la de Pealosa, demuestra el poder duradero de los cambios
de Bogot.
La comunicacin ha jugado un papel importante, mejorando la re-
lacin entre la ciudad y sus residentes. D urante el proceso de planeacin
local y de consultas ciudadanas, la comunicacin fue frente a frente. Los
medios de comunicacin y el uso de smbolos con la capacidad de captar
la atencin del pblico, hicieron parte del proceso, centrando la aten-
cin en problemas y soluciones comunes. Estos smbolos se han multi-
plicado y se utilizan con mayor frecuencia en campaas educativas y en
la resistencia civil contra la violencia.
Por ltimo, las normas y las instituciones han cumplido una funcin
importante en la construccin de una cultura ciudadana. La institucio-
nalizacin de un programa de seguridad ciudadana y la contratacin de
personal calificado para este programa, garantiza una continuidad y una
capacidad de aprendizaje. La legislacin sobre recaudacin de impues-
tos y cambios en las bases de datos y sistemas de recaudo, han mejorado
las finanzas de la ciudad. Estos cambios estuvieron acompaados de
campaas educativas y cambios en las responsabilidades de los contri-
buyentes y los funcionarios de la ciudad. El esfuerzo por disminuir la
brecha entre cultura, ley y moralidad, garantiz que los diversos meca-
nismos se apoyaran entre s y, lo ms importante, como mecanismo de
control ciudadano, se prefiri la cultura a la coercin.
Bogot brinda igualmente valiosas lecciones a la comunidad inter-
nacional: en octubre de 2002, la Organizacin Mundial de la Salud reco-
noci los esfuerzos de Bogot para reducir la violencia; las N aciones
U nidas hicieron mencin especial de Bogot por sus esfuerzos en desa-
rrollo sostenible; segn las A sociaciones de Estocolmo, la ciudad es un
modelo de sistemas alternativos de transporte; la institucionalizacin
de un da sin automvil fue objeto de un premio internacional, el
Challenge de Estocolmo; en A mrica Latina, Bogot fue la primera ciu-
dad en firmar un emprstito con el Banco Mundial. Segn JP Morgan e
I N G Baring, Bogot recibi la clasificacin del emprstito ms innova-
dor de 1996, en la categora de nuevo tipo de cliente (entrevista perso-
nal, C armen Saldas, junio 24, 2002).

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CAPITULO 12
PARTICIPACIN EN PLANEACION
Y ELABORACIN DEL PRESUPUESTO
EN VILLA EL SALVADOR, PER
Mario Zolezzi
n los municipios de toda A mrica Latina, la participacin ciuda-
dana en la planeacin y en la elaboracin del presupuesto se ha
convertido en indicador de buena gobernabilidad. Los resulta-
dos alcanzados y la difusin inicial de informacin pertinente han des-
pertado el inters de otras ciudades de la regin y en el mundo entero.
La planeacin y la elaboracin participativa del presupuesto forman parte
del proceso ms amplio de descentralizacin. Este proceso llevado a cabo
en Per, aunque complejo y frustrante, ha generado algunos casos inte-
resantes, como el distrito de V illa El Salvador.
El presente captulo analiza este caso y las lecciones derivadas del
proceso de descentralizacin ms amplio del Per. A lo largo de este
proceso, la participacin y la democracia surgen como pilares importan-
tes de gobernabilidad con menor exclusin social, mayor acumulacin y
mejoras de las condiciones de calidad de vida. C on su compromiso con
formas ms autnomas de gobierno local, V illa El Salvador representa un
buen ejemplo de descentralizacin y de gobiernos locales fortalecidos.
Municipios y descentralizacin en Per
D esde comienzos de los aos ochenta, cuando se estableci el sistema
de eleccin de gobiernos por medio de sufragios universales, hasta los
albores del siglo XXI , en Per existieron dos perodos. U no fue de demo-
cratizacin y descentralizacin (acompaado de un serio conflicto ar-
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328 | MARIO ZOLEZZI
mado y de una grave crisis econmica que estall en hiperinflacin) y el
segundo fue un perodo de centralizacin y de polticas autoritarias vin-
culadas con la estabilidad econmica.
En abril de 1992, el gobierno decret la disolucin de las asambleas
regionales, de los consejos regionales y de las presidencias regionales,
que haban sido todos elegidos por voto popular. D espus, se restaur
parcialmente el orden constitucional mediante elecciones para la A sam-
blea C onstituyente. Los gobiernos regionales continuaron siendo regi-
dos y administrados por consejos administrativos regionales, que an
funcionan hasta hoy. El repentino fin de las autoridades regionales sig-
nific un paso atrs, definitivo en el proceso de participacin ciudadana
y gobierno democrtico. El gobierno nacional asumi la autonoma, las
funciones y los recursos del gobierno local. La administracin pblica
nacional est compuesta por 16 ministerios, 63 departamentos descen-
tralizados, 24 consejos administrativos regionales, 11 oficinas reglamen-
tarias, 120 empresas pblicas y numerosos programas especiales.
El aspecto de la recuperacin del control municipal, acompaado
de los recursos correspondientes, es de importancia capital. En opinin
del autor, uno de los requisitos de un mundo globalizado es que la
gobernabilidad municipal est fuertemente descentralizada. Por tanto,
es esencial reestablecer la autoridad y los recursos, en el mbito del go-
bierno municipal.
La descentralizacin consiste en delegar, del gobierno nacional al
municipal, el poder, las responsabilidades legales y formales y los recur-
sos polticos y financieros, de tres maneras posibles. La primera es un
proceso intergubernamental de transferencia de personal y de respon-
sabilidades a los gobiernos regional y municipal. La segunda es la des-
centralizacin de cualquier nivel de gobierno al mercado y a la empresa
privada. La tercera es la transferencia de responsabilidades y funciones
a las organizaciones sociales, las cuales podran ser organizaciones em-
presariales, acadmicas, comunitarias o de vecindario. Por tanto, la des-
centralizacin se puede dar en tres dimensiones: otros niveles de
gobierno, el mercado y la sociedad.
Sin embargo, por s sola, la descentralizacin no puede propiciar o
lograr el desarrollo individual, social o comunitario. D escentralizacin y
desarrollo implican, en primer lugar, una referencia a la desconcentracin
administrativa y una delegacin de funciones en gobiernos regionales y
municipales. La delegacin de funciones es la expresin ms importan-

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VILLA EL SALVADOR, PER I 329
te porque, en su ausencia, ni la descentralizacin ni la desconcentracin
administrativas pueden funcionar de manera eficaz.
La descentralizacin administrativa significa crear divisiones dota-
das de recursos humanos, materiales y financieros para su funciona-
miento, y no es eficaz a menos que est dotada de atribuciones plenas
mediante la delegacin de funciones. La descentralizacin debe ser in-
tegral, sin perjudicar las atribuciones legalmente no asignables del eje-
cutivo. Es decir, esas funciones deben estar plenamente dotadas. Se
requiere control adecuado, vigilancia y supervisin para detectar la in-
eficacia o las anomalas, aunque sin perjudicar el funcionamiento nor-
mal de la gestin local.
La distribucin eficaz de funciones, mediante la delegacin efectiva
a los gobiernos regionales y municipales, producira resultados positi-
vos para alcanzar la meta o las metas fijadas en el menor tiempo posible
y con el mejor uso de los recursos. El reto que plantea este proceso radi-
ca en generar las condiciones institucionales para resolver los proble-
mas en el mbito local en la medida de lo posible, y fomentar la
redistribucin de autoridad, responsabilidades y recursos, hacia los go-
biernos regionales y municipales. Esto requerir un mayor grado de
descentralizacin, la disminucin de las cadenas burocrticas y eleva-
dos niveles de verticalidad.
La descentralizacin y la desconcentracin separan al personal del
centro y diversifican las actividades del gobierno central, con el fin de
lograr mayores y mejores resultados. A unque Per tiene ms de dos mil
gobiernos municipales, se trata de todo un reto, porque constituye uno
de los pases ms centralizados del mundo. En 2000, 97% del ingreso p-
blico despus de las transferencias, se concentraba en el nivel del gobier-
no central. El promedio de pases de tamao medio y grande de la regin
es 65% y el de pases industrializados es de 54%. En 2000, en Per, 12% del
gasto pblico se asignaba a gobiernos subnacionales; el promedio para
A mrica Latina era de 34 %, y para pases industrializados de 43%.
La descentralizacin espacial, de mercado y administrativa, tambin
es importante. La descentralizacin espacial es el proceso de dispersar
las actividades y la poblacin urbana, hacia regiones geogrficamente
apartadas de la gran aglomeracin moderna de ciudades. C omnmente
a este proceso se le conoce como polticas regionales, pero, por dcadas,
estas han sido inexistentes en Per. Sin embargo, Per tiene cierta expe-
riencia con la descentralizacin de mercado, o liberalismo econmico,

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en el cual las actividades econmicas, en lugar de realizarse por medio
de la planeacin estatal, se llevan a cabo mediante estructuras de mer-
cado. Per enfrenta hoy el reto de la descentralizacin administrativa, la
cual consiste en la transferencia de las responsabilidades de planeacin,
administracin, tributacin y gastos del gobierno central y sus departa-
mentos a las divisiones subordinadas de los departamentos del gobier-
no regional o local, al gobierno desconcentrado, o a las organizaciones
no gubernamentales.
U na mayor participacin y consolidacin de las capacidades de
gobernabilidad local fomentaran nuevas formas de planeacin regio-
nal para el desarrollo sostenible. D e especial importancia estratgica se-
ra el fortalecimiento municipal, por medio de mayores recursos mejor
orientados, mayor apoyo y mejor comprensin de los problemas loca-
les. U na cultura municipal fortalecida llevara a la descentralizacin y a
un nuevo concepto de desarrollo regional y humano. Eso demostrara
ser de beneficio para las comunidades rurales y para la reforma social
basada en formas representativas, democrticas y giles de organiza-
cin de la sociedad.
El centralismo exacerba la desigualdad, obstaculiza la democracia e
imposibilita la armona del desarrollo entre regiones del pas. C on el fin
de fortalecer la democracia, se requiere una distribucin equilibrada del
poder pblico entre los diversos rganos y alcances del gobierno, as
como una relacin fuerte, basada en la descentralizacin, entre el go-
bierno regional y los municipios, de modo que los consejos puedan cum-
plir de manera adecuada con sus responsabilidades.
Segn el discurso oficial, la descentralizacin actualmente en marcha
busca fortalecer a los municipios y luchar contra el centralismo. Fortalecer
a los municipios significa expandir sus capacidades para responder a
formas nuevas de participacin social; a los movimientos sociales que
tratan de satisfacer sus peticiones de bienes y servicios en vecindarios,
barrios bajos, aldeas y comunidades; y a las organizaciones sociales, sin
nimo de lucro, no gubernamentales y voluntarias que reivindican asun-
tos de inters colectivo. La idea de la descentralizacin como una condi-
cin inevitable para democratizar el manejo del gobierno central, se ha
establecido de manera notable en el discurso poltico sobre reforma
institucional en el pas. D e hecho, todos los partidos en el poder se han
puesto de acuerdo con unanimidad inusual. Puede decirse, entonces,
que la descentralizacin ha quedado incorporada en el nuevo sentido

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VILLA EL SALVADOR, PER | 331
comn de los peruanos. Este proceso ha recibido aportes de la experien-
cia de V illa El Salvador.
La situacin actual de la descentralizacin
Entre 1985 y 1990, el gobierno peruano llev a cabo un proceso de des-
centralizacin aquejado por varios problemas de diseo. Primero,
involucraba la creacin de doce regiones, en las cuales quedaron locali-
zados los 24 departamentos histricamente existentes, generando fric-
ciones entre ellos por influencia poltica y asignaciones presupuestarias
dentro de los gobiernos regionales. Segundo, la transferencia de un n-
mero importante de competencias a las regiones fue demasiado rpida
y sin preparacin, generando desorden administrativo, tanto en los mi-
nisterios del gobierno nacional como en los gobiernos locales. T ercero,
los presidentes regionales elegidos por las asambleas regionales tenan
pocos incentivos de responsabilidad directa ante los ciudadanos. C uar-
to, el rgimen fiscal desordenado no fue consistente con las responsabi-
lidades reasignadas.
La C onstitucin de Per define tres niveles de gobierno. Sin embar-
go, en 1992 el gobierno suspendi, las administraciones municipales,
reemplazndolas por consejos administrativos regionales. Los consejos
dependan del Ministerio de la Presidencia y funcionaban como entida-
des desconcentradas del nivel central. Produjeron cierta desconcen-
tracin del Estado, pero no generaron descentralizacin.
En Per, el centralismo trasciende aspectos institucionales. En Lima,
con 86% de la recaudacin tributaria del pas, 57% de industria, 62% del
comercio, 46% de la poblacin econmicamente activa y 53% del PN B,
se concentra la mayor parte de actividades productivas. Polticos, aca-
dmicos y miembros de la sociedad civil en particular, son claramente
conscientes de esta situacin y han exigido la descentralizacin urgente
del pas.
D esde el comienzo del gobierno de transicin de 2001, se ha desa-
rrollado un consenso amplio entre organizaciones polticas, econmi-
cas, profesionales, acadmicas y otras organizaciones de la sociedad civil,
en torno a la necesidad de modernizar y descentralizar el gobierno na-
cional. Los distintos actores apoyan la idea de fortalecer el carcter de-
mocrtico de las instituciones pblicas y de mejorar la capacidad del
gobierno para ofrecer servicios de calidad. El gobierno del presidente

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T oledo ha otorgado prioridad a estas polticas, asignando a la Presiden-
cia del C onsejo de Ministros la responsabilidad de su coordinacin.
Sin embargo, en cerca de 80% de los distritos y provincias, los conflic-
tos territoriales han causado problemas de orden tcnico y cartogrfico.
Se trata de asuntos potencialmente significativos porque la asignacin
de financiacin a gobiernos subnacionales, depende del territorio y, en
especial, de la poblacin.
En el cuadro 12.1 aparecen los gastos y el ingreso en los niveles na-
cional y municipal de gobierno. N o existe un nivel intermedio. El sesgo
del gasto y de la distribucin del ingreso hacia el nivel central indica que
el gobierno local tiene escasas posibilidades de aportar a la mejora de la
prestacin de servicios que se asocia con la descentralizacin.
Cuadro 12.1. Ingresos y gastos del gobierno central,
intermedio y local en Per y Amrica Latina y pases
industrializados, 2000
(Porcentaje promedio)
Rubro
Ingreso (con asignacin)
Gobierno central
Gobierno intermedio
Gobierno local
Gasto
Gobierno central
Gobierno intermedio
Gobierno local
Per
100
87,3
0,0
12,7
100
88,4
0,0
11,6
Fuente: Centro de Investigacin de la Universidac
Amrica Latina
y el Caribe
100
64,9
24,6
10,5
100
65,9
24,7
9,3
del Pacfico (2001).
Pases
industrializados
100
53,5
27,5
19,0
100
56,9
26,4
16,7
Entre las principales dificultades para una descentralizacin eficaz
del Estado, se destacan las deficiencias administrativas en la organiza-
cin del sector pblico. La fuerte discrepancia entre competencias asig-
nadas y el ejercicio eficaz de esas competencias indica con claridad la
debilidad de los gobiernos municipales y la omnipresencia del gobierno
central en el manejo sectorial del Estado. La delimitacin poco precisa
de competencias origina un problema adicional en el alcance adminis-
trativo de la descentralizacin: la superposicin de funciones entre ni-
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veles de gobierno resulta en una asignacin ineficiente de recursos des-
tinados al gasto social, perjudicando a beneficiarios potenciales.
A la vez, la limitada capacidad de gestin de los gobiernos locales y
la carencia de herramientas adecuadas de prestacin de servicios, cons-
tituyen obstculos adicionales a una descentralizacin eficaz. Entre las
reas necesitadas de mejoras en el mbito local se cuentan la planeacin
y la elaboracin de presupuestos, la actualizacin del catastro y de la
zonificacin, la elaboracin de proyectos, la financiacin de programas
y planes de capacitacin de personal.
En el gobierno existe un cierto grado de descentralizacin. Por ejem-
plo, hay desagregacin del ingreso municipal, con gobiernos locales que,
dependiendo de las caractersticas socioeconmicas de la poblacin, go-
zan de autonoma financiera relativa. D e igual manera, el gobierno cen-
tral recauda algunos impuestos que luego traslada a los municipios.
A lgunos gobiernos locales se financian por medio de recursos de princi-
pios tributarios o dbitos internos.
Si bien los municipios cuentan con varias fuentes de ingresos, los
gobiernos locales se caracterizan por las dificultades que enfrentan en
su estructura financiera. Los ingresos municipales provienen de tasas
cobradas por servicios prestados y de impuestos municipales. En reali-
dad, la mayor parte de gobiernos locales disponen de escasa capacidad
de tributacin debido a la pobreza inherente del pas y a los elevados
niveles de evasin tributaria. Los municipios, los ms pobres en espe-
cial, dependen en exceso de las transferencias del gobierno central. Y, en
muchos casos, el endeudamiento municipal es significativo, creciente,
imposible de pagar y explosivo.
Las transferencias provienen de impuestos nacionales particularmen-
te diseados para financiar los municipios. Esta recaudacin tributaria
va al Fondo de C ompensacin Municipal (FON C OMU N ) y se distribu-
ye entre las provincias, segn sus niveles de poblacin y mortalidad in-
fantil. El programa "V aso de leche" tambin constituye una transferencia
especfica. C omo se indica en el cuadro 12.2, los gobiernos locales de-
penden de los recursos del FON C OMU N . Sin embargo, la importancia
de este rubro dentro del presupuesto y la seguridad de recibir los recur-
sos, no ofrecen los incentivos necesarios para que los municipios au-
menten sus esfuerzos fiscales o mejoren los niveles de pobreza.

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334 | MARIO ZOLEZZI
Cuadro 12.2. Transferencias de las rentas tributarias
nacionales
(porcentaje de presupuesto de distrito)
Total Total excluyendo a Lima Lima
41,61 59,26 11,66
Fuente: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico (2001).
El Banco de la N acin, por medio de avances de las transferencias,
es la fuente principal de financiacin para los municipios. Los munici-
pios tienen importantes obligaciones futuras, las cuales corresponden a
pensiones, fondos provisionales e incluso fallos judiciales de los tribu-
nales.
Segn un estudio del Banco Mundial, la deuda a corto plazo de los
municipios asciende a 1.500 millones de soles, representando 12% del
PN B, y crece a una tasa de 13%.
a
Por tanto, es probable que a corto plazo,
los municipios se vean en dificultades para cubrir sus gastos actuales,
con la creciente probabilidad de que tendrn que entrar en cesacin de
pagos. En este contexto, el reto de la descentralizacin aparece como
una oportunidad para reconstruir las finanzas.
Villa El Salvador
V illa El Salvador es uno de los pocos distritos de Per creado como un
modelo de autogobierno basado en planeacin local. Su historia es la de
la poblacin de los barrios pobres que han saturado a Lima desde los
aos cuarenta.
2
El distrito surgi en 1971, en una zona de arenales, con
personas provenientes de todas las regiones de Per, inmigrantes, como
tambin sectores de la poblacin pobre de Lima que habitaba en vivien-
das arrendadas de baja calidad. En otras palabras, los residentes son
1
Per: Public Expenditure T racking Study, (Per: estudio de seguimiento del gasto
pblico) junio 2002, www.worldbank.org/tools/Peru.
2
La poblacin de Lima es de cerca de 7,5 millones de habitantes, la mayor parte de
los cuales viven en barrios bajos. Los barrios bajos son vecindarios pobres, construi-
dos por sus mismos habitantes, que constituyen el lugar de residencia de 60% de los
residentes urbanos del pas.

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gente de bajos ingresos, cuyas nicas opciones reales eran los tugurios o
los barrios bajos. Pero V illa El Salvador rene ciertas caractersticas dis-
tintivas.
En razn de su historia y del sistema de asentamiento de la gente que
vive all, V illa El Salvador representa un caso interesante. El pueblo joven
se ha convertido en una ciudad dentro de una ciudad, y a partir de 1983
se institucionaliz como distrito. Ha contando con la valiosa experiencia
de tener un plan de desarrollo y un presupuesto participativo, los cuales
hacen un aporte al debate sobre la descentralizacin del Estado en el Per.
D urante los primeros aos, V illa El Salvador fue un asentamiento
privilegiado del gobierno militar reformista del general Juan V elasco.
Fue el primer barrio bajo planificado de Per, emprendiendo desde el
principio una ocupacin organizada del espacio y de la inversin en
servicios pblicos y equipo, con participacin ciudadana organizada.
3
El gobierno militar convirti lo que haba sido tan solo una invasin a
un desierto, en una vitrina de la reforma. N o se trat apenas de un asen-
tamiento ms, sino de la aplicacin de las polticas urbanas para la po-
blacin de bajos ingresos. La fuerza motora inicial tuvo un impacto que
todava tiene repercusiones.
C uando se cre V illa El Salvador, los temas de justicia social, gober-
nabilidad propia, comunidad y participacin popular, formaban parte
del discurso diario; en este contexto, los primeros moradores se fijaron
como objetivo convertirse en una comunidad autogobernada. Junto a
este propsito exista una ideologa comunitaria arraigada, basada en la
idea de la sobrevivencia a travs de la solidaridad y la cooperacin. La
I glesia C atlica conserva una presencia importante por medio de comu-
nidades cristianas. Por ejemplo, la I glesia moviliz a ms de un milln
de personas en V illa El Salvador y en los tugurios de Lima, cuando el
Papa Juan Pablo I I visit el pas en febrero de 1985. En sincrona con este
espritu, han surgido diversas formas organizativas junto con asociacio-
nes vecinales, como bibliotecas, grupos de jvenes, clubes de madres,
cocinas comunitarias y asociaciones de microempresarios. T odos ellos
estn unidos en su identidad nica de ser vecinos de V illa El Salvador.
3
La estructura urbana de gran parte de V illa El Salvador est constituida por grupos
residenciales que se repiten, cada uno de los cuales tiene 16 bloques divididos en 24
partes que rodean una plaza central. C ada bloque tiene delegados a la directiva del
grupo residencial.

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336 | MARIO ZOLEZZI
V illa El Salvador es una ciudad consolidada, con ms de 300.000 ha-
bitantes. Posee un parque industrial, una zona de empresas pequeas y
medianas que alberga a 1.200 empresarios micro, pequeos y medianos
y agiliza el comercio de productos de miles de otros productores doms-
ticos pequeos que trabajan y producen en la zona residencial.
4
El par-
que industrial est bien organizado y presta servicios a sus asociados,
organiza ferias y campaas de ventas a lo largo del ao y tiene un mer-
cado nacional, adems de negocios de exportaciones. Las principales
lneas de produccin son carpintera, cuero y calzado, y artesanas y
vestuario, las cuales generan cerca de 15.000 empleos.
Organizacin
Las organizaciones de vecindario de V illa El Salvador se han mostrado
activas desde un comienzo para satisfacer las necesidades de las fami-
lias, negociar con el gobierno y consultar con los vecinos. D e este impre-
sionante proceso organizativo masivo -del cual participan ms de 4.200
organizaciones- incluye organizaciones geogrficas, funcionales (vin-
culadas con las necesidades diarias de la poblacin) y municipales.
D urante los primeros quince aos, se organizaron cocinas comunita-
rias, clubes de madres, trabajadores informarles, pequeos empresarios y
otros grupos para fortalecer la C omunidad U rbana A utosuficiente de V i-
lla El Salvador (C U A V ES), como rgano centralizado y representativo de
todas las organizaciones. Sin embargo, durante la ltima dcada este teji-
do organizativo y social ha decado significativamente debido a la lucha
contra el terrorismo, la cual ha atacado sistemticamente a los lderes de-
mocrticos populares, y al modelo econmico neoliberal, lo cual ha afec-
tado de manera importante las propuestas comunitarias democrticas.
N o obstante, V illa El Salvador todava cuenta con muchos lderes
vecinales, entre ellos una federacin de pequeos empresarios y una
federacin distrital de mujeres (compuesta por clubes de madres, cocinas
comunitarias, organizaciones V aso de leche -grupos de madres organiza-
dos para suministrar alimentos a sus hijos pequeos- y asociaciones de
4
Segn la D ireccin de fomento de la empresa, del municipio de V illa El Salvador,
en 2001 haba cerca de 12.000 empresas micro y pequeas. Muchas de estas empre-
sas venden sus productos en ferias comerciales y en almacenes de la zona indus-
trial.

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mujeres microempresarias). Y tambin existen organizaciones escolares
de padres y docenas de asociaciones de jvenes que representan los in-
tereses culturales, artsticos y deportivos de los jvenes.
La opcin de plamacin
Pocos meses despus de establecerse en V illa El Salvador, los mismos
pobladores realizaron un censo, buscando saber quines eran y conocer
sus necesidades y capacidades. (En 1982, de cara a la necesidad de ac-
tualizar la informacin sobre la poblacin del distrito, C U A V ES realiz
un segundo censo). D e manera que, desde un comienzo, los residentes
buscaban contar con herramientas de planeacin participativa para el
desarrollo.
5
D urante sus primeros aos y con apoyo del gobierno, la comunidad
urbana de V illa El Salvador formul varios proyectos empresariales con
el fin de crear empleo y ofrecer servicios a la poblacin; se reserv una
extensin importante de tierra para una futura zona industrial. En con-
secuencia, una caracterstica distintiva de V illa El Salvador fue su capa-
cidad para combinar la vivienda con la produccin, reservando 420
hectreas, una parte importante de la superficie inicial (3.144 hectreas).
La zona industrial proporcionara empleo a sus habitantes, y otra zona
se reserv para produccin agropecuaria.
Posteriormente, los residentes establecieron al distrito como un mu-
nicipio nuevo en el C ono Sur de Lima, el cual, a partir de 1984, ha dirigi-
do su propio desarrollo.
6
A partir de entonces, el consenso ha sido la
base de la organizacin social y poltica del municipio. Resulta significa-
tivo que, durante la administracin del alcalde, la A lcalda acept a
C U A V ES segn el principio que "la ley de la comunidad es ley munici-
pal". Poco a poco, el gobierno local asumi mayores responsabilidades
encargndose del liderazgo organizativo de V illa El Salvador, aunque
0
A lo largo de toda su historia, V illa El Salvador ha contado con el Plan de desarrollo
global de V illa El Salvador, el Plan de mejoramiento urbano V ES, el Proyecto popu-
lar de desarrollo integral y el Plan integral de desarrollo de V illa El Salvador; y en la
actualidad en preparacin y, por tercer ao, el presupuesto participativo.
6
El C ono Sur de Lima, con ms de 800.000 habitantes, es una zona conformada por
cuatro distritos. V illa El Salvador es uno de ellos, con una poblacin de 300.000 habi-
tantes, segn estimaciones hechas en el 2002.

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siempre con base en la lgica del autogobierno. C on este propsito en
mente, el gobierno municipal y los ciudadanos disearon un plan popu-
lar de desarrollo, que defina zonas del distrito como zonas residenciales,
agrcolas o industriales. Se trataba del marco de consenso y planeacin
del desarrollo local.
Si bien el anterior proceso signific un esfuerzo para incorporar a las
organizaciones de autogobierno y a sus lderes en el proceso de planeacin
y de gestin del desarrollo, dio origen a nuevas tensiones entre los lderes
elegidos por la comunidad y las autoridades municipales encasilladas en
las normas del Estado constitucional. Las autoridades municipales comen-
zaron a manejar los recursos humanos, el presupuesto y las obligaciones
de prestacin de servicios del municipio. Ocurri as un cambio gradual
en el desempeo del liderazgo y en las funciones de los dirigentes de
C U A V ES y quienes, adems de ser lderes populares, asumieron funcio-
nes como funcionarios y administradores pblicos.
En 1999 se formul un plan de desarrollo segn el nuevo proceso
participativo. La meta y los principales objetivos del plan se decidieron
de manera directa por votacin de los residentes mayores de 16 aos de
V illa El Salvador. El tercer plan participativo buscaba ser un plan para la
ciudad y no solamente para el municipio. C on este propsito, la estrate-
gia haba sido confeccionar un presupuesto participativo para el mane-
jo del plan.
En realidad, V illa El Salvador no es el nico lugar con una experien-
cia como sta. D e un total cercano a 2.000 municipios en el pas, existen
aproximadamente 350 planes locales de desarrollo. A lgunos de los otros
municipios han desarrollo exitosos procesos de elaboracin participativa
del presupuesto, como Huamachuco (provincia andina del norte),
C anchis (provincia de C uzco), I ndependencia (Huaraz), Picota (provin-
cia del A mazonas) e lio (provincia costera del sur).
Problemas y retos
V arios problemas aquejan a V illa El Salvador: desempleo, pandillas ju-
veniles, falta de servicios y escasez de vivienda. El distrito necesita ur-
gentemente resolver, en un contexto de democracia y participacin, los
retos de la globalizacin y de la competitividad.
70% de los habitantes son menores de 25 aos, y 25% estn entre los
15 y los 25 aos. La mayor parte de los jvenes bachilleres no tienen

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opciones de empleo ni de formacin tcnica. Menos de 15% tiene acceso
a la educacin superior y, debido a la falta de recursos, el porcentaje de
quienes han logrado terminar su educacin es todava ms bajo.
A proximadamente 30% de la poblacin del distrito est desempleada
de manera permanente, mientras el ingreso familiar de 54% de los habitan-
tes est por debajo del nivel necesario para cubrir las necesidades bsicas.
El grave problema del desempleo, sin ninguna clase de seguridad o de pro-
teccin social, fomenta la vagancia y el surgimiento de pandillas juveniles
(conformadas principalmente por jvenes de 16 a 25 aos de edad).
7
Estos
grupos dedican gran parte de su tiempo a planear y llevar a cabo activida-
des ilegales, organizar peleas y perturbar el orden pblico y la paz.
El crecimiento de V illa El Salvador ha superado con creces el proyecto
urbano que lo cre. Son varias las razones por las que el distrito enfrenta
una crisis y la distorsin del modelo original; la eliminacin de basuras y
el saneamiento pblico son problemas sin resolver, mientras el agua pota-
ble se raciona y es escasa durante los meses de verano. La carencia de
zonas verdes recreativas se hace ms evidente que nunca debido al au-
mento de la poblacin, al igual que la mala distribucin de zonas de mer-
cados y comerciales, lo que dificulta todava ms la vida urbana.
Han surgido zonas residenciales que no cumplen con el diseo carac-
terstico del distrito, mientras las zonas industriales y agropecuarias se
han ido reduciendo para dar paso a otras comerciales y de vivienda. Por
ltimo, el flujo de nuevos habitantes de V illa El Salvador plantea la nece-
sidad de retomar el control del crecimiento del distrito. Es decir, el distrito
debe crear espacios para construir nuevas viviendas de mayor densidad
para los recin llegados y para los hijos de los habitantes actuales.
Problemas y desafos de la globalizacin
A hora ms que nunca, una perspectiva local es estratgicamente impor-
tante para los residentes de V illa El Salvador. La globalizacin ha creado
un nuevo determinismo social; el tema local est de regreso. C aptando
de nuevo la importancia fundamental del avance de la ciudadana y la
7
La mayora de los habitantes de V illa El Salvador trabajan en el sector informal de
la economa, razn por la cual no tienen salarios fijos y regulares. A penas 48% de la
poblacin econmicamente activa gana un salario, con un nivel promedio de ingre-
so [mensual) equivalente a 125 dlares, o sea, la cuarta parte de la canasta familiar
bsica para Lima.

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mejora de la calidad de vida. V illa El Salvador no es ninguna excepcin
a esta regla.
La globalizacin representa un reto que V illa El Salvador confronta
con pragmatismo, en particular en las dimensiones de las comunicacio-
nes y de la economa global. D urante muchos aos, el distrito ha conta-
do con un canal de televisin y radiodifusoras. Hace poco se abrieron
cafs I nternet, los cuales permanecen llenos de jvenes navegando por
el ciberespacio. C uando se trata del desarrollo de negocios y del comer-
cio, el potencial de gestin y la visin de V illa El Salvador son compara-
bles a las de los pueblos urbanos ms desarrollados. V illa El Salvador ha
forjado a muchos lderes del mundo urbano y continuar hacindolo.
C on frecuencia, a V illa El Salvador se la pone como ejemplo para
otros pueblos y distritos menos organizados, que aspiran a ser como
ella. Los sectores de bajos ingresos de las ciudades peruanas miran a
V illa El Salvador con esperanza, mientras luchan por lograr una calidad
de vida mejor y un lugar apropiado y valioso donde vivir. V illa El Salva-
dor sirve de barmetro para otros distritos y vecindarios de ingreso bajo.
Historia local de Per
Los concejos municipales, conocidos antes con el nombre de cabildos, han
cumplido una funcin importante en la descentralizacin de Per. A ntes
las ciudades no eran importantes para las transacciones de mercado o
para el desarrollo de la sociedad civil. Ms bien eran centros de control de
la estructura vertical, lo que era inconsistente con la participacin civil.
D urante los aos anteriores a la civilizacin I nca, exista un control reli-
gioso y militar, y durante los aos de T awantinsuyo, hubo control poltico.
D urante los aos de la C olonia, dentro del dominio del gobierno de Espa-
a, las ciudades continuaron siendo centros de poder, en un sistema dual
de una repblica de espaoles y otra de pueblos indgenas.
D urante la C onquista se estableci la urbanizacin de Per: la pro-
duccin era rural, agricultura o minera, pero el control y la autoridad
siempre fueron urbanos y centralizados. En el siglo XV I , la minera y la
produccin de alimentos dependan del trabajo indgena en las minas.
Si bien estas actividades se llevaban a cabo en el campo, el control era
urbano en su carcter, porque la economa en la cual se estableca este
sistema tena el propsito de ayudar a otras zonas bajo un rgido control

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metropolitano. A esto se debe que las ciudades peruanas tengan carc-
ter administrativo, el cual ha perdurado hasta el da de hoy.
D urante el siglo XI X, los municipios de Per carecieron de represen-
tacin. D urante ms de un siglo, el presidente de la Repblica eligi a
los alcaldes distritales y municipales. A ntes que como centros producti-
vos o democrticos, las ciudades y los centros urbanos se han distingui-
do por su carcter administrativo. A la vez, con base en factores sociales
y econmicos, las ciudades han crecido cada vez ms segregadas.
D urante los aos sesenta, se estipul el sufragio obligatorio para to-
dos los ciudadanos inscritos en el registro electoral. C on el voto, surgie-
ron las elecciones democrticas para alcaldes y miembros de los concejos
municipales.
Per ha experimentado una tensin histrica de integracin entre el
gobierno local basado en leyes coloniales (el cabildo y sus niveles
subregionales) y el gobierno basado en leyes indgenas. Esta integracin
fue impuesta por la responsabilidad de tributacin y los limitados recur-
sos financieros y de fuerza laboral. N inguna de las instituciones indge-
nas se cre para servir de arbitro de conflictos entre comunidades; por
tanto, el Repartimiento (el sistema colonial de distribucin de la rique-
za) y las parroquias impusieron una integracin dbil. D e igual manera,
los smbolos religiosos de Espaa crearon mayor lealtad que el estrato
tnico y social, consolidando la sociedad. La recuperacin de los valores
indgenas y locales constituye un asunto importante, con el fin de abrir
un dilogo en un mundo pluritnico y multicultural. U n tema de carc-
ter urgente es el de la identidad nacional contempornea. Muchos fac-
tores se involucran en el fomento del desarrollo comunitario. Por ejemplo,
exige un estndar mnimo de educacin para todos los ciudadanos, per-
sonas que puedan tomar decisiones, asumir nuevas responsabilidades y
tener una visin compartida del futuro.
La Ley municipal estatutaria 23853, promulgada en mayo de 1984,
estipula el marco de referencia de los gobiernos locales de Per. A unque
se trat de una adaptacin moderna de la ley municipal anterior (en
vigencia desde finales del siglo XI X), no facilit el proceso nacional de
descentralizacin, debido a la carencia de recursos fiscales que habran
permitido la conclusin apropiada de las diversas funciones asignadas
a cada municipio. Por el contrario, la ley produjo una confrontacin en-
tre los municipios y el gobierno nacional o, ms bien, una adaptacin de
ciertos esquemas paternalistas en el contexto de afinidades partidistas

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entre los municipios pobres y el poder ejecutivo. En los aos noventa, se
recort el poco ingreso que tenan los municipios.
Mecanismos legales y dispositivos relacionados con las finanzas han
afectado a los municipios de manera poco usual. En algunos casos, el
gobierno nacional transfiri impuestos y aportes del gobierno local al
gobierno nacional. Peor todava, en algunos casos, el gobierno nacional
ces la autoridad del gobierno local sobre su propio territorio. D urante
los aos noventa, la experiencia peruana fue de reveses constantes en
competencias y medidas municipales, en particular en el mbito pro-
vincial. A los gobiernos locales no se les permita aportar al desarrollo de
sus comunidades o de la nacin en general.
En los municipios peruanos existen dos contradicciones fundamen-
talmente diferentes. La primera, la norma de operaciones instituciona-
les actualmente en vigor, la inspir la C onstitucin de 1978, la cual ya no
tiene validez debido a que, en 1993, se promulg una nueva C onstitu-
cin. La segunda contradiccin radica en que los municipios conforman
la estructura del Estado y son la nica forma territorial de gobierno, en
tanto el funcionamiento del gobierno nacional es por sectores estricta-
mente. Por tanto, existe una contradiccin entre sectores y territorios.
A dems, existen otras contradicciones funcionales; los municipios son
las instituciones ms complejas y complicadas del pas, compuestas por
cuatro dimensiones: poltica, administracin pblica, desarrollo local y
administracin territorial (A zcueta Gorostiza, 2001).
La Ley estatutaria tiene en cuenta que los municipios deben contar
con un plan de desarrollo. Este plan es una herramienta utilizada para
definir las funciones y responsabilidades de los componentes sociales y
econmicos de un distrito o provincia. El plan es necesario para instituir
un consenso esencial entre el sector privado y el pblico, entre vecinos y
negocios y entre intereses locales y globales. En la prctica, los munici-
pios que se gobiernan a s mismos utilizando esta herramienta para fi-
nes de planeacin y gestin, son ms eficientes. El gobierno que asumi
el poder en julio de 2001, enfrenta el reto de restaurar el poder democr-
tico en el mbito municipal, en un escenario de descentralizacin exten-
siva, y de estimular el uso eficiente de los recursos dentro de la
administracin.
En septiembre de 2001 se promulg un D ecreto supremo (N o. 107-
2001-PC M), en el cual el actual gobierno cre la C omisin N acional de
D escentralizacin. U na de sus metas principales es crear una visin estra-

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tgica para la descentralizacin del pas a corto y a largo plazo; de igual
manera, tiene como propsito crear dispositivos legales pertinentes que
estimularan la participacin de todos los municipios distritales y provin-
ciales y de la sociedad civil en general. Este decreto demuestra que Per
intenta tomar medidas para fortalecer los gobiernos locales, y facilitar la
transferencia de responsabilidades del ministerio de la Presidencia y otros
segmentos del gobierno central a gobiernos regionales y locales.
El comienzo de una nueva era
Las medidas participativas impuestas por las ltimas administraciones
municipales permiten explicar el fortalecimiento reciente del municipio
como elemento pblico en V illa El Salvador. En la ltima administracin
del municipio, se dio inicio a un proceso de consenso con el fin de for-
mular un nuevo plan de desarrollo. El plan se bas en tres pilares prin-
cipales: productividad, comunidad y salud. El objetivo principal del
nuevo plan era crear un proceso participativo en el cual las organizacio-
nes, las instituciones locales y la comunidad en general se involucraran,
en la elaboracin y gestin del mismo.
A la vez, desde un comienzo, el plan de desarrollo de V illa El Salva-
dor para 1990-2010, tuvo la siguiente estrategia de consenso: una fase
para preparar el plan y otra para administrarlo. Sera el tercer plan de
desarrollo de V illa El Salvador. Las dos fases estn bien definidas y con-
llevan una visin de desarrollo y objetivos estratgicos. El presupuesto
no se concibe como un objetivo en s, sino como una herramienta para
hacer sostenible el plan. Esta herramienta ha sido el principal factor de
movilizacin de la gente.
El plan de desarrollo hace parte del proceso de planeacin local, pre-
sidido por el gobierno local que tambin est a cargo de su gestin. El
consenso es la principal herramienta de este proceso. Por tanto, y para
que el plan cumpla su objetivo, el proceso requiere la institucionalizacin
de la participacin de la comunidad.
La estrategia
A finales de 1998 se elabor una estrategia general para el plan sosteni-
ble actual, que consisti en dos fases extensas, a saber:

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La fase de elaboracin que implica un proceso de consenso social,
en el cual las expectativas de la poblacin y las instituciones loca-
les se transforman en objetivos tangibles.
La fase de ejecucin que constituye un proceso continuo en el cual
la comunidad y las instituciones ejecutan proyectos especficos
orientados al plan sostenible del distrito.
En 1999, el municipio dio comienzo a un proceso de participacin,
anlisis y debate sobre retos y obstculos. El nfasis de talleres creativos
realizados en las zonas urbanas del distrito se puso en temas especfi-
cos, analizado el modelo de desarrollo que la poblacin proyectaba para
los aos siguientes. En los talleres, o mesas redondas temticas (talleres
temticos), los representantes presentaban propuestas sobre los temas
de inters. C on el objeto de determinar las prioridades de sus segmen-
tos del distrito, los comits de gestin o comits de coordinadores geo-
grficos trabajaron en el mbito local con las organizaciones, instituciones
y miembros de las comunidades locales.
El objetivo principal fue deshacer el proceso de formulacin del tercer
plan sostenible utilizando su voluntad poltica para llegar a un acuerdo con
la poblacin local, organizaciones y lderes. La comunidad determin los
temas prioritarios y present propuestas. A simismo, en las mesas redondas
temticas, apel al consenso y a herramientas de planearin, para asignar
los recursos para la ejecucin de iniciativas comunitarias. Los tres benefi-
cios principales de la estrategia son los siguientes:
C iudadanos fortalecidos
Mejor gobernabilidad del distrito
A ccin concertada que multiplica -no solamente suma- los recur-
sos existentes y aumenta la eficiencia y la legitimidad del gobier-
no municipal.
El plan de desarrollo es el pilar principal que facilita el avance y la
ejecucin de la creacin de objetivos prioritarios para la comunidad,
garantizando que el proceso se lleve a cabo. El proceso de presupuesto
participativo pone en prctica los procesos de desarrollo (vase grfico
12.1).

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346 | MARIO ZOLEZZI
El plan de desarrollo
El plan de desarrollo surgi de forma participativa en 1999 -el primer
ao de la nueva administracin municipal. El proceso se inici en febre-
ro con un foro denominado Participacin, consenso y desarrollo huma-
no, creado como un proceso de participacin y consenso. Fue en este
escenario donde surgieron las primeras propuestas y alternativas en tor-
no a un conjunto de temas prioritarios para el distrito.
A mediados de febrero, el municipio convoc a los lderes de organi-
zaciones sociales, autoridades municipales y representantes de institu-
ciones gubernamentales y organizaciones no gubernamentales. El foro
se dividi en cuatro dilogos sobre una ciudad saludable, un distrito
productivo, una comunidad saludable y la juventud; participaron 100
delegados.
C omo resultado de esta actividad, en el mes de marzo se realizaron
las mesas redondas temticas, con el propsito de analizar los problemas
del distrito y elaborar los planes respectivos. El enfoque de estos talleres
fue: juventud; empleo y produccin; renovacin urbana; salud y aspec-
tos ambientales; seguridad ciudadana; educacin y cultura; y goberna-
bilidad y participacin local. Los talleres se realizaron a manera de
reuniones en cada zona territorial de V illa El Salvador. El principal objeti-
vo fue asegurar los aportes de los residentes al plan de desarrollo e identi-
ficar metas comunes que serviran como bases de consenso y participacin.
En el mes de julio, se realizaron cerca de 200 mesas redondas temticas
para analizar propuestas reunidas por el municipio y sus asesores.
El siguiente hito fue la convocatoria a una reunin masiva con los
lderes y los representantes de todas las organizaciones e instituciones
vinculadas al proceso. Se llam el C nclave del D istrito, y se trat de
una jornada de trabajo para definir y aprobar la visin compartida y los
objetivos de los diez aos siguientes.
El paso ms significativo para mejorar el proceso en su totalidad fue
el llamado a una encuesta ciudadana, realizada en noviembre de 1999.
El da cvico programado permiti participar a todos los miembros de la
poblacin mayores de 16 aos, e identificar prioridades para el desarro-
llo del distrito. El resultado fue la aprobacin de los principales objeti-
vos de V illa El Salvador por una mayora de 84%, de una participacin
de 50.000 votantes. Y el distrito ahora cuenta con una lista de priorida-
des de los votantes hasta el ao 2010. Los siguientes objetivos ocuparon

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los primeros lugares en el orden de prioridades de la gente: salud (63,1 %),
educacin (40,7%), produccin (34,6%), liderazgo y solidaridad de la
comunidad (24,6%) y comunidad democrtica (20,7%).
Reunin del distrito al final del primer ao
El municipio y la comisin a cargo de la ejecucin del plan de desarrollo
se reunieron una vez se conocieron los resultados de la encuesta y el
acuerdo sobre la visin y los objetivos principales, con el fin de evaluar
los resultados y planificar la fase siguiente del proceso. A la reunin del
distrito se la llam Gobernabilidad, administracin y presupuesto
participativo para el plan de desarrollo. La reunin reafirm la propuesta
de crear espacios abiertos para todos los elementos participantes en el
desarrollo de V illa El Salvador. C on este propsito en mente, se definie-
ron las siguientes instancias: comit distrital para el desarrollo local, co-
mits locales coordinadores y mesas redondas temticas.
El comit distrital es el ms importante y las autoridades municipa-
les y representantes de instituciones y organizaciones de V illa El Salva-
dor lo conforman. Su funcin es garantizar la ejecucin plena del plan
de desarrollo aprobado por la poblacin.
Los comits locales coordinadores son espacios de debate y de toma
de decisiones en todos los segmentos del distrito. Organizaciones, entes
financieros, instituciones pblicas y privadas, organismos municipales y
residentes, participan como miembros comprometidos de la comunidad.
Las mesas redondas temticas son espacios de reflexin y anlisis
sobre temas especficos, como educacin, salud, medio ambiente, la ju-
ventud, negocios (pequeos y grandes) y seguridad ciudadana. T odos
pueden participar y los principales coordinadores son el municipio y las
organizaciones no gubernamentales.
Presupuesto participativo y estructura operativa
El plan de desarrollo sostenible se cre en 1999, con las mesas redondas
temticas como protagonistas principales y con un enfoque en la visin
y en los objetivos de la ciudad. En 2000, el presupuesto participativo se
centr en zonas locales, una mayor participacin por parte de los orga-
nismos municipales y fijacin de prioridades de obras pblicas.

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348 I MARIO ZOLEZZI
El paso siguiente consisti en poner en prctica el plan de desarrollo
que comenzara en 2000. Lo anterior signific la aprobacin del presu-
puesto participativo municipal en el cual las autoridades locales se com-
prometieron en un acuerdo sobre las alianzas y los objetivos expresados
por los ciudadanos de V illa El Salvador. El ao 2001 fue un perodo de
institucionalizacin normativa y 2002 lo fue de ajustes, para crear una
conexin clara entre el plan de desarrollo y el presupuesto.
Para lograrlo, el gobierno promulg un decreto municipal, puesto
en vigor como ley, institucionalizando la validez del presupuesto
participativo como herramienta democrtica de medidas participativas.
La aprobacin del decreto llam la atencin de los funcionarios a cargo,
quienes, con algunos de los dirigentes, propusieron una ley que mejora-
ra el decreto, finalmente aprobado por el concejo municipal.
Similar al compromiso municipal, las organizaciones cvicas y las
instituciones locales, as como el gobierno nacional, tuvieron que ajus-
tar sus proyectos para que correspondieran con la visin creada para
2010. Sin embargo, no se ha podido llevar a cabo de manera adecuada,
debido a la lgica centrista y a las acciones del gobierno nacional, las
cuales no se pueden aplicar con xito a las comunidades locales; no exis-
te participacin local en el diseo y evaluacin posterior, durante la cual
se pueden hacer algunos ajustes al plan y a su presupuesto.
El plan de desarrollo de V illa El Salvador es el plan de todo el distri-
to, y no simplemente un plan para ser ejecutado por el municipio. Por
tanto, el principal reto en este momento es que se puedan expresar de
manera participativa las intenciones y los deseos de todos los agentes
sociales y econmicos participantes de V illa El Salvador. En 2002, los lo-
gros alcanzados al respecto en el plano local no fueron muy amplios.
Por una parte, sin tener en cuenta las peticiones de la poblacin, en la
gestin diaria del municipio existen peticiones legales, burocrticas, eco-
nmicas y administrativas de la entidad municipal tradicional. Y por
otra, existe una voluntad poltica asociada con un plan de desarrollo
que se deriva de la gestin participativa y la manejan los residentes por
medio de un presupuesto participativo.
Los recursos limitados del municipio dificultan la capacitacin y la
renovacin del personal y, por tanto, la organizacin y la administracin
del presupuesto participativo y del plan de desarrollo dejan mucho que
desear. Los funcionarios responsables del presupuesto participativo sue-
len quejarse en privado sobre el escaso apoyo que reciben y sobre el

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hecho de que la administracin haya dado prioridad al gasto (a travs
de canales tradicionales) en obras que no se ajustan a procedimientos
participativos.
A pesar de sus limitaciones, la experiencia de V illa El Salvador ha
tenido cierto impacto. Por ejemplo, resulta interesante que el Ministerio
de Hacienda haya determinado que, a partir de 2002, todos los munici-
pios del pas deben contar con un plan sostenible y un presupuesto
participativo. Sin embargo, esta medida contina siendo general y toda-
va no puede ser objeto de anlisis.
La gestin y el seguimiento exitosos del plan de desarrollo y del pre-
supuesto participativo dependen de la participacin de vecinos y ciuda-
danos en general. Esta es la razn de las mesas redondas temticas.
Lamentablemente, el C omit distrital para el desarrollo local sostenible
apenas ha sido una aspiracin y no un hecho real. Sin embargo, convo-
car a diferentes lderes locales para evaluar y rendir cuentas del presu-
puesto participativo de 2000, fortaleci a la organizacin social. A simismo
existi una relacin ms estrecha entre el municipio y las diversas orga-
nizaciones sociales. Las reuniones y asambleas para decidir las obras y
los proyectos para el presupuesto participativo de 2001, crearon mayor
credibilidad y confianza en la administracin municipal.
El objetivo es lograr la consolidacin de presupuestos participativos
en V illa El Salvador y en todos los municipios del pas. Lo anterior re-
querir capacitacin y empeo de los residentes. Es necesario entender
que las reservas para gastos pblicos deben provenir de todas las insti-
tuciones pblicas que realizan inversiones en el distrito, y de la priori-
dad que asigne el sector privado a las iniciativas del sector pblico.
El presupuesto participativo no debe concebirse como un objetivo
en s mismo, sino como una herramienta del plan de desarrollo. A travs
de los aos, esta herramienta ha sido un factor importante en la movili-
zacin de las poblaciones. Los principales beneficios de fomentar de
manera participativa un plan y un presupuesto son:
I nstitucionalizacin fortalecida y fomento de la ciudadana a ni-
vel descentralizado.
A ccin concertada que multiplica los recursos existentes, aumen-
tando la eficiencia y la legitimidad del gobierno local.

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Mejora de la capacidad del distrito para gobernar y apuntar al
uso ms eficiente de recursos escasos, por medio de prcticas
participativas democrticas.
A lgunas de las labores que se realizan actualmente en V illa El Salva-
dor son:
C onclusin del documento del plan de desarrollo 2010.
Redefinicin y actualizacin del modelo de gestin para el plan
sostenible y los debates sobre la relacin de las mesas redondas
temticas con las zonas locales.
D esarrollo de la estrategia de comunicaciones.
D urante el proceso, es necesario tener en cuenta cuatro aspectos
principales: transparencia, mesas redondas temticas, informacin y el
comit de gestin del distrito. Lograr la transparencia demandar deba-
tes y la actualizacin anual de las normas en los grupos temticos y en el
mbito local. Se requiere un proceso normativo para el presupuesto
participativo y todos los dems agentes de gestin del plan de desarrollo.
U na prioridad es la explicacin de los temas de las mesas redondas
temticas; otra es que los comits de distrito estn a cargo del proceso en
las localidades; y que quede claro que el objetivo primordial debe ser
favorecer a las organizaciones sociales.
La informacin necesaria para tomar decisiones constituye un as-
pecto muy importante. En el momento de decidir las prioridades, es fun-
damental contar con los elementos necesarios; por medio de sus rganos
municipales, el gobierno municipal se ha encargado de proporcionar
esta informacin a las personas responsables de la toma de decisiones
en sus localidades; sin embargo, el avance ha sido lento debido a la ca-
rencia de recursos (insuficiente personal tcnico calificado y otros recur-
sos operativos).
Por ltimo, un asunto de importancia pendiente y gran parte del
debate municipal tiene que ver con la funcin que cumple el comit
distrital de desarrollo, y su posicin en el plan de desarrollo. Fue
innovadora la idea del plan de desarrollo y del presupuesto, como "dos
caras de la misma moneda", y como tal fue necesario seguir la dinmica
que se generaba. Si bien definir prioridades y asignar recursos constitu-
yen un reto para las formas sociales tradicionales, estas prcticas mejo-

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raran las capacidades de la poblacin para ejercer ciudadana y legiti-
mar la gobernabilidad de la ciudad, por peticin popular.
Conclusiones
El proceso de participacin ciudadana de V illa El Salvador en planea-
cin y elaboracin del presupuesto ha tenido varias ventajas y desven-
tajas. Per no cuenta con un proceso amplio de planeacin municipal
participativa. Sin embargo, la dinmica de la globalizacin, y experien-
cias como las de V illa El Salvador, estn produciendo reacciones en el
mbito local y la gente est exigiendo autonoma y participacin ciuda-
dana.
La gestin de ciudades, regiones y comunidades pone de relieve las
posibilidades efectivas de fortalecer la participacin ciudadana con el
fin de mejorar la calidad de vida. La participacin local fortalecida se
percibe como una etapa exitosa de la competencia por intereses locales,
en el contexto regional, nacional, subregional y comunitario. C omo tal,
la descentralizacin tiene sentido como parte de un proceso de gestin
local, con nfasis en participacin y democracia.
La interpretacin de ciudadana debera incluir el reconocimiento
de los aportes de experiencias histricas, entre ellas los aportes cultura-
les indgenas a la institucionalizacin, la participacin y las prcticas
democrticas. Los modelos son catalizadores de procesos, que se resuel-
ven con autonoma y creatividad. El proceso de aprendizaje social y ciu-
dadano se ha convertido en una forma de administrar aprendiendo.
C uando se ponen en marcha los mecanismos de gestin municipal
participativa, es posible lograr su consolidacin si estn acompaados
de imgenes objetivas o visiones del futuro. La suma de estas propues-
tas es fundamental para consolidar identidades locales, as como la iden-
tidad nacional.
V illa El Salvador y su presupuesto participativo ofrecen las leccio-
nes siguientes:
El consenso de los agentes en torno a una visin compartida del
futuro, compartida y construida por todos, fortalece la identidad
territorial y las redes sociales.

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352 I MARIO ZOLEZZI
La gobernabilidad de un municipio pobre y la optimizacin del
uso de recursos escasos en torno a mecanismos participativos, fa-
cilita el proceso de desarrollo sostenible.
La mejora de la calidad de vida de los habitantes de una ciudad
conformada por una poblacin de recursos econmicos escasos,
involucra a agentes locales y a ciudadanos proactivos, que en-
frentan nuevos retos en sus comunidades sociales, econmicas y
polticas.
A partndonos de lo local (el grado de identidad de los ciudadanos y
su compromiso real), es probable que algunos sistemas descentraliza-
dos y participativos se vayan a hacer realidad en algunos municipios
donde habr un proyecto nacional creble: un horizonte, una visin para
el desarrollo. Esta visin comporta un gran reto, en particular en la re-
gin de A mrica Latina, donde las democracias tienen que enfrentar, no
solamente el desarrollo institucional, sino tambin procesos econmicos
de exclusin ciudadana y letargo general de los movimientos sociales.
Referencias
A zcueta Gorostiza, Michel. 2001. "20 aos de democracia municipal en el
Per". Nuevos Retos. Escuela Mayor de Gestin Municipal, Lima.
C entro de I nvestigacin de la U niversidad del Pacfico, 2001. "Estrategia de
descentralizacin y desarrollo de los gobiernos subnacionales en el Per".
Lima.

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PARTE IV
DESCENTRALIZACIN
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CAPITULO 13
GOBIERNO LOCAL EN JAPN
Kiyotaka Yokomichi
J
apn, con una superficie de 380.000 km
2
, tiene aproximadamente
120 millones de habitantes. Su sistema de gobierno es de dos niveles,
con 47 prefecturas y ms de 3.000 municipios. D esde la era Meiji,
cuando se convirti en una nacin moderna, Japn no ha variado mu-
cho el nmero de prefecturas, aunque los municipios han registrado
dos fusiones y el nmero se ha reducido muchsimo de los 70.000 que
eran en esa poca. La poblacin de una prefectura promedio es de 2,7
millones de habitantes y cubre una superficie de 8.000 km
2
; la poblacin
de un municipio promedio es de 37.000 habitantes, con una superficie
cercana a 100 km
2
.
Sin embargo, la poblacin y la superficie muestran grandes varia-
ciones. La poblacin de T okio metropolitano es de 12 millones, mientras
la prefectura de T ottori tiene 600.000 habitantes solamente. Los munici-
pios son de muchos tipos, desde Yokohama, el municipio con el mayor
nmero de habitantes: 3,5 millones, hasta el ms pequeo, con 200, una
aldea llamada A ogashima-mura, localizada en T okio. Los gobiernos lo-
cales de Japn son, en realidad, muy diversos.
Autoridad de gobiernos locales
La C onstitucin de Japn garantiza la autonoma local y los gobiernos
locales son entidades constitucionalmente garantizadas. A simismo, la
C onstitucin estipula la autoridad de los gobiernos locales. Por lo gene-
ral, los tres poderes se refieren al poder legislativo, al administrativo y al
judicial, pero la C onstitucin (A rtculo 94) otorga a los gobiernos locales
poderes, tanto administrativos como legislativos. El poder legislativo de
estos gobiernos incluye ordenanzas decretadas por la A samblea y regla-

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356 | KIYOTAKA YOKOMICHI
mentaciones establecidas en el marco de las leyes de Japn, por funcio-
narios de mayor rango (gobernadores y alcaldes). Estos funcionarios no
tienen poder judicial, pero s autoridad policiva. Por ejemplo, cuando se
comete un delito, los gobiernos locales (prefecturas) tienen autoridad
policiva para capturar al culpable. Mientras tanto, llevar el caso a la jus-
ticia, realizar el juicio y ejecutar una sentencia, est dentro de la esfera
de la autoridad del gobierno central.
Autoridad integral
A los gobiernos locales se les ha conferido la autoridad de promulgar
ordenanzas y desempear funciones administrativas dentro de los lmi-
tes de la ley. Su autoridad es integral y amplia; no se limita a funciones
determinadas nicamente, sino que se aplica ampliamente a todos los
asuntos relacionados con la regin bajo la jurisdiccin de un gobierno
local, ya se trate de una prefectura o de un municipio. Los gobiernos
locales tienen autoridad amplia y de largo alcance en campos que van
desde la educacin, los servicios pblicos, bienestar social, atencin de
la salud, servicios de bomberos, el cumplimiento de la ley, hasta las cor-
poraciones pblicas. N o obstante, esta autoridad se ejerce segn un sis-
tema en el cual los municipios abordan primero los asuntos que estn
en capacidad de atender y las prefecturas procesan cuestiones de ma-
yor alcance y otros asuntos que no pueden manejar los municipios. D e
hecho, Japn adopta esencialmente un concepto similar al principio de
la subvencionalidad.
Asignacin de funciones
A l gobierno central, prefecturas y municipios se asignan diversas res-
ponsabilidades. En general, el gobierno central tiene a su cargo la diplo-
macia, la defensa, la justicia, las autopistas y las universidades. A las
prefecturas les corresponde el cumplimiento de la ley, las escuelas se-
cundarias, la atencin de la salud, la industria y la formacin vocacio-
nal. Los municipios prestan servicios a los ciudadanos encargndose de
temas como registro de ciudadanos, servicios de bomberos, planeacin
urbana, educacin obligatoria, acueducto, tratamiento de desechos, y
bienestar social, como bienestar infantil y cuidado de los ancianos.

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Entonces, en trminos de asuntos domsticos, los gobiernos locales
procesan ms trabajo que el gobierno central. En trminos de presu-
puesto (gasto anual), en una relacin de seis a cuatro, los gobiernos lo-
cales gastan ms dinero y realizan ms trabajos que el gobierno central.
Entre prefecturas y municipios, esta proporcin, entre los gobiernos lo-
cales, es de aproximadamente 50 - 50. Por tanto, desde la perspectiva de
la escala presupuestaria, lo anterior significa que el gobierno central, las
prefecturas y los municipios trabajan en una relacin de 4:3:3.
El trabajo del gobierno se procesa de dos maneras. En la primera, el
gobierno central, las prefecturas y los municipios comparten la misma
funcin. Esto se entiende con facilidad si tomamos como ejemplo el caso
de la educacin obligatoria. El gobierno central fija los lincamientos de
la educacin obligatoria y paga la mitad de los salarios. Las prefecturas
asignan el personal y cubren la otra mitad de sus salarios. Por ltimo, los
municipios construyen y administran las escuelas y, en realidad, ofre-
cen educacin a los nios y a los estudiantes. En muchos otros campos
se puede observar este sistema de funciones compartidas.
La segunda manera en que se procesa el trabajo del gobierno es por
medio de la especializacin y la superposicin. Esta caracterstica se ob-
serva, por ejemplo, respecto de los hospitales. Existen hospitales cons-
truidos por el gobierno central y tambin por prefecturas o municipios.
En algunos casos, los hospitales nacionales o de las prefecturas suelen
ser ms especializados, pero el gobierno central, las prefecturas y los
municipios pueden ofrecer los mismos servicios hospitalarios, prove-
yendo as servicios administrativos superpuestos. Lo mismo ocurre con
las vas; existen vas de la nacin, de las prefecturas y de los municipios.
D e hecho, esta caracterstica se aplica a las bibliotecas y tambin a otros
servicios.
Participacin del gobierno central
en los gobiernos locales
Participacin legislativa
En parte debido a las funciones compartidas, el gobierno central partici-
pa en varios aspectos de las funciones del gobierno local. El gobierno
central promulga leyes y la interpretacin de esas leyes se analiza en

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358 I KIYOTAKA YOKOMICHI
ltima instancia en los juicios que conduce el gobierno central. En tanto
las leyes sean promulgadas por el gobierno central, los gobiernos loca-
les las deben acatar. Sin embargo, eso no significa que se pueda promul-
gar cualquier tipo de ley. La C onstitucin (A rtculo 92) estipula que las
leyes deben estar en consonancia con el principio de autonoma local.
Es cierto que existen ciertos lmites a este respecto, pero si el gobierno
central promulga una ley, habitualmente los gobiernos locales deben lle-
var a cabo sus funciones administrativas al tenor de esa ley, y las normas
que establecen los gobiernos locales deben estar dentro de sus lmites.
Participacin administrativa
La participacin administrativa se puede dividir en participacin auto-
rizada (permiso, orden, instruccin, etc.) y participacin no autorizada
(asesora, recomendacin, aviso, etc.). Sin embargo, en ambos aspectos
y hasta cierta medida, el gobierno central se involucra con los gobiernos
locales. El sistema de delegar funciones administrativas a los gobiernos
locales conforma la mdula de la participacin del gobierno central. En
este sistema de funciones delegadas a los funcionarios de mayor rango
de los gobiernos locales (gobernadores y alcaldes), se les considera como
delegados administrativos del gobierno central. N o obstante ser polti-
cos elegidos por los ciudadanos, en ellos se delegan ciertas funciones
del gobierno central. En relacin con sto, los gobiernos locales se des-
empean como un ente administrativo del gobierno central. A dems,
como unidades administrativas del gobierno central, los gobiernos loca-
les se encuentran bajo el control y supervisin integrales del gobierno
central, sujetos a rdenes y a diversas formas de participacin adminis-
trativa por parte del gobierno central. Estas funciones delegadas han
continuado dominando gran parte del trabajo de los gobiernos locales.
Participacin financiera
El gobierno central distribuye a los gobiernos locales recursos financie-
ros como subsidios e impuestos de asignaciones locales. Se trata de un
sistema por medio del cual el gobierno central controla las funciones de
los gobiernos locales. A unque los gobiernos locales tienen autoridad para
contraer deudas, necesitan permiso del gobierno central para hacerlo

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(es necesario tener en cuenta que este sistema se va a reemplazar por
uno de consulta). Si bien, en trminos de comparacin internacional,
Japn cuenta con una oferta significativa de impuestos locales, resulta
poco en relacin con el gran volumen de trabajo que se debe procesar.
C omo los gobiernos locales no pueden funcionar sin recibir del gobier-
no central subsidios o impuestos de asignacin local, y como no pueden
contratar deudas sin permiso del gobierno central, se encuentran some-
tidos a un fuerte control financiero por parte del gobierno central.
Autonoma local estandarizada
En Japn, la autonoma local se ha estandarizado en extremo con res-
pecto a la organizacin y a la gestin administrativa. C ada prefectura
tiene el mismo tipo de organizacin y realiza el mismo tipo de trabajo de
la misma manera. Si bien pueden variar de tamao, tambin en los mu-
nicipios existen funciones y formas organizativas similares. Sin embar-
go, no se trata necesariamente de una situacin negativa. En particular,
despus de la conversin del pas en un Estado moderno en la era Meiji
y despus de la posguerra, en los aos de recuperacin de la Segunda
Guerra Mundial, la autonoma local estandarizada ha aumentado la ca-
pacidad del pas para ofrecer un nivel de vida mnimo para todos los
ciudadanos. En otras palabras, por ejemplo, en todo el pas se han pres-
tado servicios administrativos estandarizados de educacin y salud. Es
ms, las polticas de un desarrollo nacional equilibrado han permitido a
los gobiernos locales invertir en vas y en otros tipos de infraestructura.
Participacin ciudadana en el gobierno local
Sistemas electorales y sistema directo de peticin
En Japn, un sistema de representacin dual constituye una de las prin-
cipales caractersticas de los gobiernos locales. A l tenor de la C onstitu-
cin (A rtculo 93), no solamente los miembros de la A samblea, sino todos
los funcionarios de mayor rango (gobernadores y alcaldes), se eligen
por medio de eleccin directa. La C onstitucin tambin reconoce a los
ciudadanos el derecho de peticin directa. U na vez se recoge un nme-
ro determinado de firmas, los ciudadanos pueden presentar una peti-

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cin para la promulgacin de ordenanzas, auditoras, disolucin de la
A samblea o la destitucin de los funcionarios de mayor rango y de los
miembros de la A samblea. A dems, como mecanismos para corregir
gastos ilegales o inapropiados por parte de los gobiernos locales, tam-
bin existen sistemas, como los de peticiones de auditoras por parte de
los ciudadanos y demandas judiciales ciudadanas. Por tanto, el sistema
de participacin ciudadana est considerablemente bien desarrollado y
es muy riguroso.
Formas de participacin ciudadana
C on el propsito de alentar una mayor participacin ciudadana, mu-
chos gobiernos locales han promulgado ordenanzas de divulgacin de
informacin e introducido un sistema segn el cual se divulga la infor-
macin a peticin de los ciudadanos. Los gobiernos locales tambin han
emprendido esfuerzos para escuchar la voz de los ciudadanos por otros
medios distintos de la A samblea y estn creando sistemas de conferen-
cias, comits ciudadanos y audiencias pblicas, de manera que los ciu-
dadanos puedan participar en proyectos de planeacin y de ley. A dems,
algunos gobiernos locales han adoptado el sistema de referendo local,
segn el cual se toman decisiones sobre asuntos puntuales por medio
de la votacin ciudadana.
Retos de una sociedad descentralizada
Reformas de la descentralizacin
C omo un cambio reciente a gran escala de la autonoma local, en Japn
tambin han logrado grandes avances las reformas de la descentraliza-
cin. D e significativa importancia ha sido la Ley de D escentralizacin,
promulgada en 1999 y puesta en vigor a partir de abril de 2000. El mayor
logro de esta ley ha sido la disminucin de la participacin del gobierno
central en las funciones de los gobiernos locales, en particular en los
aspectos administrativos. La abolicin del sistema de funcin delegada
es simblica de esta reforma.
C omo agencias del gobierno central, hasta ahora los gobiernos loca-
les han desempeado sus funciones en cumplimiento de la disposicin

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del gobierno central. Sin embargo, la Ley de D escentralizacin ha per-
mitido a los gobiernos locales procesar todo el trabajo por su cuenta
(aunque todava persiste cierta participacin del gobierno central, por
supuesto), y con mayor potestad que antes. Lo anterior significa que la
forma estandarizada de gobierno local de Japn que ha prevalecido hasta
la fecha, de ahora en adelante va a cambiar seguramente a formas ms
diversificadas. A simismo seala la obligacin de cada gobierno local de
procesar su propio trabajo segn los principios de autodeterminacin y
responsabilidad propia.
Aspectos futuros
En medio de estos cambios, uno de los primeros temas que se debe abor-
dar es el establecimiento de un sistema administrativo local, capaz de
responder a las recientes reformas de descentralizacin. N o se trata pre-
cisamente de un problema para las prefecturas. Sin embargo, los muni-
cipios pequeos que no son compatibles con estas reformas se deben
fusionar con otros y expandirse proporcionalmente. En consecuencia,
la fusin es nuevamente un aspecto importante entre los municipios.
El segundo aspecto es seguir adelante con las reformas administra-
tivas. Si los gobiernos locales van a funcionar con autodeterminacin y
responsabilidad propia, deben hacer un esfuerzo para crear un sistema
administrativo ms eficiente. La situacin econmica y financiera actual
tambin fomenta esta reforma.
T ercero, es necesario llevar a un nivel superior las reformas de des-
centralizacin. En este caso, el enfoque de las reformas de descentrali-
zacin se puso en la revisin y reforma de la participacin administrativa
del gobierno central. T odava falta por reducir la participacin del go-
bierno central en asuntos financieros locales. Por una parte, es necesario
disminuir los subsidios del gobierno central y, por la otra, es necesario
aumentar las rentas fiscales representadas principalmente en impues-
tos locales que pueden utilizar con entera libertad los gobiernos locales.
Se est haciendo palpable la necesidad de reformas basadas en este tipo
de perspectivas y en la actualidad son objeto de anlisis.
El ltimo aspecto es un mayor fomento de la participacin ciudada-
na. Hasta ahora, en razn del sistema de funcin delegada, los munici-
pios y, en particular, las prefecturas, han mostrado sobre todo las
caractersticas de un rgano estatal local. Sin embargo, con la abolicin

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de este sistema, cada vez se hace ms necesario que el gobierno local
acte como una institucin que, antes que al Estado, cuide a sus ciuda-
danos, considere sus necesidades y preste servicios pblicos. Por razo-
nes financieras en parte, eso requerir mayor colaboracin de los
ciudadanos. Los ciudadanos no deben esperar que la administracin haga
todo por ellos. Ms bien, la administracin debe hacer su parte y los
ciudadanos tambin lo que les corresponda y, juntos deben mantener y
mejorar el nivel de los servicios pblicos; se hace necesario hacer esfuer-
zos tendientes a hacer realidad este ideal.
En resumen, desde la era Meiji, Japn ha intentado construir una
nacin moderna y un Estado de bienestar. C on este propsito ha trata-
do de ofrecer en todo el pas el mismo nivel de servicios pblicos,
involucrando al gobierno central en las funciones de los gobiernos loca-
les. A la vez, ha avanzado con desarrollos encaminados a un crecimien-
to equilibrado. A hora que se ha logrado cierto nivel, el gobierno central
debe disminuir su participacin (administrativa y financiera) y construir
una sociedad diversificada y descentralizada, en la cual cada gobierno
pueda desempear de manera independiente sus funciones adminis-
trativas regionales, considerando las necesidades de sus ciudadanos y
con su cooperacin. En opinin del autor, lo anterior ha significado que
Japn est entrando en una nueva era.

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CAPITULO 14
EN JAPN
Katsuhito Imai
J
apn es un Estado unitario, es decir, el gobierno est compuesto por
dos niveles: el gobierno central y gobiernos locales. En consecuen-
cia, en Japn, la descentralizacin fiscal es un asunto concerniente a
los dos niveles de gobierno. En comparacin, en los estados federales el
gobierno es de tres niveles, compuestos por el federal, provincial y local.
Se puede decir que, en los estados federales, la descentralizacin fiscal
es un tema relacionado con el gobierno federal y con los gobiernos pro-
vinciales. D e esta manera, cuando se refiere a la descentralizacin fiscal,
es necesario tener en cuenta que dicho enfoque difiere entre estados
unitarios y estado federales.
En Japn, los gobiernos locales incluyen 47 prefecturas y ms de
3.000 municipios.
1
Respecto a la divisin de funciones entre el gran n-
mero de gobiernos locales y el gobierno central, la Ley de autonoma
local estipula que el gobierno local est a cargo de asuntos administrati-
vos relacionados con:
La existencia del Estado en la comunidad internacional.
N ormas bsicas comunes concernientes a las actividades de los
ciudadanos y a la autonoma local, las cuales se consideran bien
establecidas de manera uniforme en todo el pas.
1
A las prefecturas y a los municipios se les conoce como autoridades ordinarias
locales. Los 23 distritos especiales de T okio y otras autoridades locales especiales
tambin son gobiernos locales, pero en este documento, por gobiernos locales se en-
tienden las prefecturas y los municipios nicamente.

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364 | KATSUHITO IMAI
Los proyectos que deberan emprenderse a escala nacional o des-
de una perspectiva nacional.
Otras actividades que, en esencia, debera desempear el Estado.
Los gobiernos locales deben asumir ampliamente el papel de reali-
zar de manera integral y autnoma la administracin regional, segn el
principio bsico de fomentar el bienestar de los ciudadanos. Las prefec-
turas deben conducir los asuntos administrativos que, necesariamente,
requieren un procesamiento de base amplia, y los municipios o las auto-
ridades locales bsicas deben manejar los asuntos administrativos, ex-
cepto aquellos manejados por las prefecturas.
Dos tipos de descentralizacin
En general, existen dos tipos de descentralizacin, un modelo separatis-
ta y uno integracionista; debates recientes parecen indicar un predomi-
nio del primer modelo, originado en I nglaterra en el siglo XI X, sobre el
segundo. A l predominio del modelo separatista lo sustenta su fuerte
consistencia lgica con el modelo de la economa de mercado. En conse-
cuencia, el modelo separatista pone gran nfasis en la competencia en-
tre gobiernos locales con base en la idea de "votar con los pies".
En comparacin, el modelo integracionista otorga importancia a pre-
servar un nivel nacional mnimo de servicios prestados por gobiernos
locales, y mantener la igualdad entre gobiernos locales en las cargas
tributarias locales. El modelo hace hincapi en la funcin del gobierno
central para determinar estndares nacionales mnimos, mantener el
control de los gobiernos locales, de manera que se mantengan los
estndares y prestar asistencia fiscal a los gobiernos locales cuando sea
necesario.
El autor preferira el modelo integracionista al separatista, por una
razn. C uando se trata de compaas, en particular corporaciones a gran
escala, es muy fcil asumir el modelo de votar con los pies, pero cuando
se trata de hogares a ttulo individual, solamente se puede proyectar
para un grupo reducido de hogares de ingreso alto. Las relaciones fisca-
les intergubernamentales de Japn ofrecen un ejemplo comn del mo-
delo integracionista.

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DESCENTRALIZACIN FISCAL EN JAPN | 365
Relaciones fiscales intergubernamentales
de Japn
Asignacin de fuentes tributarias
En el cuadro 14.1 aparece la asignacin de fuentes tributarias en Japn.
El primer punto es que la Ley tributaria local, establecida por el gobier-
no central, prescribe gran parte de los impuestos locales de prefectura y
municipio, entre ellos aspectos bsicos como rubros sujetos a impuesto,
contribuyentes, base tributaria y tasa impositiva.
Hace poco, adems de los impuestos locales estatutarios prescritos
por la Ley tributaria local, otros no prescritos por sta, han reducido la
carga de impuestos. El cuadro 14.1 se refiere a stos como otros impues-
tos, por ejemplo, los impuestos locales discrecionales que pueden impo-
ner las prefecturas y los municipios de manera independiente. Sin
embargo, los impuestos locales discrecionales representan solamente una
fraccin del total, dado que los impuestos nacionales y los impuestos
locales estatutarios constituyen el grueso de la base tributaria principal.
El segundo punto es que la renta tributaria local asciende a 41,5%
del total de la renta por concepto de impuestos (cuadro 14.1). Esta parti-
cipacin es bastante alta cuando se la compara, por ejemplo, con el Rei-
no U nido, tambin un Estado unitario. Sin embargo, no necesariamente
todos los gobiernos locales de Japn pueden conducir asuntos adminis-
trativos nicamente con impuestos estatutarios, porque la base tributaria
para el impuesto local es distinta en todas las regiones. Se hace necesa-
ria la transferencia fiscal del gobierno central a los gobiernos locales.
Relacin entre la financiacin nacional y local
En Japn, la relacin fiscal intergubernamental constituye un ejemplo
tpico del modelo integracionista. El gobierno central distribuye entre
los gobiernos locales un subsidio local de impuesto de asignacin con el
objeto de ajustar el desequilibrio en las rentas anuales de esos gobier-
nos, permitirles prestar servicios estndar y hacer inversiones pblicas
bsicas. Su uso no tiene restricciones, buscando preservar el principio
de autonoma bsica. Los gobiernos locales que reciben un subsidio lo-
cal de impuesto de asignacin pueden aplicarla al fin que quieran. En

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366
KATSUHITO IMAI
Cuadro 14.1. Asignacin de fuentes fiscales en Japn, 1999
Fuente tributaria Central
Miles de millones de yenes
Impuestos sobre la renta, utilidades e incremento
patrimonial
Total 26.242
Personas
Empresas
Impuesto a la propiedad
Impuestos a bienes y servicios
Total
Impuesto general
Impuestos a bienes y servicios especficos
Otros impuestos a bienes y servicios
Otros impuestos
Total
15.447
10.795
3.449
19.523
10.447
7.932
1.144
-
49.214
Local
15.839
9.311
6.528
11.339
7.440
2.479
3.086
1.875
341
34.959
Total
42.081
24.758
17.323
14.788
26.963
12.926
11.018
3.019
341
84.173
Porcentaje
Impuesto a la renta, utilidades e incremento
Total
Personas
Empresas
Impuesto a la propiedad
Impuestos a bienes y servicios
Total
Impuesto general
Impuesto a bienes y servicios especficos
Otros impuestos a bienes y servicios
Otros impuestos
Total
patrimonial
62,4
62,4
62,3
23,3
72,4
80,8
72,0
37,9
-
58,5
37,6
37,6
37,7
76,7
27,6
19,2
28,0
62,1
100,0
41,5
100
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100
100
100
100
100
Fuente: OCDE, Estadsticas de rentas 1965-2000.
esencia, es igual a los impuestos locales cobrados por los gobiernos loca-
les que no tienen restricciones sobre la forma en que los utilizan.

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El gobierno central promulg la Ley de Subsidios Locales, estipu-
lando detalles para el subsidio local de impuesto de asignacin. El con-
texto del subsidio tiene tres partes. Primero, el monto total del subsidio
local de impuesto de asignacin se determina a partir de un porcentaje
fijo de cinco impuestos nacionales (35,8% del impuesto a la empresa,
32% del impuesto sobre la renta, 32% del impuesto a los licores, 29,5%
del impuesto al consumo y 25% del impuesto a los cigarrillos), y la renta
financiera estndar y la demanda con base con los planes fiscales de los
gobiernos locales.
Segundo, el subsidio ordinario local de impuesto de asignacin que
se va a distribuir a cada gobierno se calcula de la siguiente manera:
Subsidio ordinario local de impuesto de asignacin = demanda
financiera estndar - rentas financieras estndar.
D emanda financiera estndar = costo unitario X valor numrico
de la unidad de medicin X coeficiente de ajuste.
Renta financiera estndar = porcentaje fijo de rentas estndar de
impuestos locales (80% para prefecturas, 5% para municipios) +
rentas de impuesto local de transferencias, etc.
El costo unitario se refiere al costo necesario por una unidad de ser-
vicio cuya unidad se establece para servicios estndar prestados por un
gobierno estndar local. Por ejemplo, para los costos de la educacin
obligatoria, una parte importante la determina el nmero de maestros
para un nmero fijo de estudiantes, de modo que el costo unitario sera
el salario estndar por maestro.
T ercero, la necesidad se calcula con base en el ndice de capacidad
financiera, el cual es una renta financiera estndar dividida por la de-
manda financiera estndar. Los gobiernos locales con un ndice de capa-
cidad financiera de 1 o ms, estn en capacidad de cumplir sus funciones
con los ingresos provenientes de sus impuestos locales nicamente.
El cuadro 14.2 muestra la difusin del ndice de capacidad financie-
ra. Solamente una prefectura y 155 municipios cuentan con un ndice
de capacidad financiera mayor a uno. La mayora de los gobiernos loca-
les no estn en capacidad de desempear sus funciones nicamente con
las rentas de los impuestos locales. El sistema de subsidio local de im-
puesto de asignacin permite a todos los gobiernos locales prestar servi-
cios estndar y hacer inversiones pblicas bsicas.

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Los desembolsos del T esoro N acional asignados a los gobiernos lo-
cales son mayores que el subsidio local de impuesto de asignacin (ex-
presado como subsidios a los municipios en el gasto anual del gobierno
central, y como subsidios del T esoro N acional en las rentas anuales de
los gobiernos locales). Se trata de un subsidio especfico con un uso de-
terminado de antemano. En consecuencia, con respecto al principio de
autonoma local, no es un subsidio deseable.
D el gasto anual del gobierno central, 36,5% se asigna a los gobiernos
locales, y 38,5% de la renta anual de los gobiernos locales, proviene del
gobierno central. A las rentas tributarias locales solamente les corres-
ponde 39,9% de la renta total de los gobiernos locales. La transferencia
fiscal a gran escala de Japn es una caracterstica importante de las rela-
ciones fiscales intergubernamentales del pas.
En los cuadros 14.3 y 14.4 se indica la forma en que el gobierno cen-
tral y los locales funcionan con base en estas transferencias fiscales. En
el cuadro 14.3, el pago total del Estado a gastos locales menos la finan-
ciacin local es igual al monto desembolsado por el T esoro N acional. Los
gastos con financiacin local se refieren al subsidio local de impuesto de
asignacin. En el cuadro 14.4, 64.6% del gasto total del gobierno son
gastos de gobierno local. Excluyendo el hecho que ciento por ciento de
los gastos de defensa y 93% de los gastos de pensiones estn a cargo del
gobierno central, el cuadro indica que los gobiernos locales prestan la
mayor parte de otros servicios. T al es el resultado de la transferencia
fiscal a gran escala.
Fortalecimiento de los cimientos
de la financiacin local
Reducir la brecha producida por la participacin de los gobiernos loca-
les en el gasto y la renta tributaria total del gobierno, constituye uno de
los aspectos que es necesario resolver con el fin de hacer realidad la des-
centralizacin fiscal. En el cuadro 14.4, el 35,4% del gasto total del go-
bierno es nacional, mientras que 64,6% representa gastos locales. Sin
embargo, en trminos de rentas tributarias totales, el Estado y los go-
biernos locales obtienen respectivamente 58,5 y 41,5% (cuadro 14.1).
Se hace necesario reducir los desembolsos del T esoro N acional y
aumentar los impuestos locales o el subsidio local de impuesto de asig-

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372 | KATSUHITO IMAI
nacin, para poder cerrar esta brecha. C onsiderando la importancia de
la responsabilidad fiscal, antes que aumentar el subsidio local de im-
puesto de asignacin, tal vez sera mejor aumentar los impuestos que
pueden imponer los gobiernos locales.
D e todas maneras, hacerlo realidad sera difcil porque todos los
ministerios y rganos del gobierno se resistiran a una reduccin del
desembolso del T esoro N acional. C omo los ministerios y los rganos del
gobierno central ejercen control sobre los gobiernos locales respecto de
los asuntos comerciales bajo su jurisdiccin a travs de la asignacin de
desembolsos del T esoro N acional, de hecho, reducir los desembolsos dis-
minuira la autoridad de los ministerios y rganos del gobierno.
El Ministerio de Hacienda tambin se opondra a la transferencia a
los gobiernos locales de fuentes tributarias. La dependencia de la finan-
ciacin central de bonos del T esoro asciende a 37,9% y, por tanto, el Mi-
nisterio de Hacienda busca reducir ese nivel de dependencia y, para
poder hacerlo, pretende aumentar la renta tributaria. C onsiderando la
grave situacin de las finanzas del gobierno central, resultara en extre-
mo difcil, simplemente aumentar el porcentaje fijo de los cinco impues-
tos nacionales que determinan el monto total del subsidio local de
impuesto de asignacin.
T al vez existan temores sobre reducir los desembolsos del T esoro
N acional y el subsidio local de impuesto de asignacin, sin tener en cuen-
ta los recursos fiscales de los gobiernos locales. Ms bien, como se des-
cribe en el presente captulo, los gobiernos deberan desarrollar mtodos
para fortalecer las bases de las finanzas locales.

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CAPITULO 15
EL GOBIERNO DE TOKIO
METROPOLITANO
Tomoyuki Kamiyama
n el presente captulo se analizan las reformas administrativas
del gobierno de T okio metropolitano. En el apndice 15.1 aparece
la localizacin de la megalpolis y de la metrpolis de T okio. El
gobierno de T okio metropolitano se refiere a la regin que incluye a la
metrpolis, a las tres prefecturas de Saitama, C hiba y Kanagawa y a la
megalpolis de T okio. En la actualidad se analizan varias reformas de
descentralizacin para esta ltima.
El cuadro 15.1 presenta estadsticas generales para Japn, megalpolis
y metrpolis de T okio. La superficie total de Japn es 377.000 km
2
aproxi-
madamente, de los cuales la metrpolis de T okio apenas ocupa 1%. A un
la megalpolis de T okio (T okio y tres prefecturas) en total representa
apenas 4%. Sin embargo, cerca de 10% de toda la poblacin de Japn, la
cual supera los 126,9 millones de habitantes, vive en la metrpolis de
T okio. En otras palabras, 10% de la poblacin vive en un rea equivalen-
te a 1% de la superficie interna total. C on respecto a la megalpolis de
T okio, la cifra es 26%, lo que quiere decir que uno de cada cuatro ciuda-
danos japoneses vive en un rea muy pequea, que representa sola-
mente 4% de la totalidad del territorio nacional.
En efecto, un nmero considerablemente grande de personas se con-
centra en la megalpolis de T okio. La densidad de la poblacin es, por
consiguiente, demasiado alta, con 5.500 personas por km
2
en la metr-
polis, en comparacin con 336 personas por km
2
en Japn (cuadro 15.1).
En relacin con el gasto bruto interno de prefectura, el cual correspon-
de al PI B para todo el pas, las actividades econmicas desarrolladas en
el 1% del pas, representan 17% de todas las actividades econmicas. La
megalpolis de T okio desarrolla cerca de 31% de todas las actividades
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econmicas del pas. El nmero de establecimientos, la longitud real de
las vas y las tasas de distribucin del alcantarillado muestran una ten-
dencia similar a la de la poblacin. La zona se encuentra bajo la jurisdic-
cin del gobierno de T okio metropolitano.
Estructura poltica y administrativa
El gobierno de T okio metropolitano es una organizacin enorme. El r-
gano legislativo es el primer nivel; por debajo de este nivel se encuentra
el rgano ejecutivo. C on el gobernador a la cabeza, el gobierno se divide
en varios departamentos y oficinas. La Oficina del Gobernador se divi-
de en 16 oficinas, que son las empresas pblicas que controlan el trans-
porte urbano, acueducto y alcantarillado, adems de unas diez
comisiones administrativas.
El cuadro 15.2 presenta datos sobre el gobierno de T okio metropoli-
tano. En su totalidad, el nmero regular de empleados era de 175.991 en
el ao fiscal 2002. D e este total, la Oficina del Gobernador comprende
33.496 funcionarios; empresas pblicas, 17.731; el cuerpo docente de las
escuelas primaria, secundaria bsica y secundaria, 62.487; polica, 44.644;
y departamento de bomberos, 17.993. Este ltimo forma parte de la ad-
Cuadro 15.2. Gobierno de Tokio Metropolitano, 2002
Indicador
Funcionarios
Nmero de funcionarios regulares (ao fiscal 2002)
Despacho del gobernador
Empresas pblicas
Instituciones educativas
Departamento metropolitano de polica
Departamento de bomberos de Tokio
Millones de yenes
Presupuesto bruto
3
Cuenta general
Cuentas especiales
Cuentas de las empresas pblicas
Valor
175.991
33.496
17.371
62.487
44.644
17.993
11.973.742
5.907.800
4.070.498
1.995.444
a
El presupuesto bruto incluye superposiciones de 2.938.253 yenes en cada cuenta.
Fuente: datos oficiales.

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376 I TOMOYUKI KAMIYAMA
ministracin municipal, pero en el caso de T okio metropolitano, cae bajo
la jurisdiccin del gobierno de T okio metropolitano, por tanto el gobier-
no de T okio metropolitano tiene ms de 175.000 empleados.
El presupuesto bruto asciende a un total de 11.973,7 millones de
millones de yenes, y se divide entre cuentas generales, especiales y de
las empresas pblicas (cuadro 15.2). La participacin de las empresas
pblicas -acueducto, alcantarillado y transporte- asciende aproximada-
mente a 2.000 millones de millones de yenes. En estas se incluyen
superposiciones de cerca de 2.900 millones de millones de yenes en cada
cuenta pero, en su conjunto, un presupuesto de aproximadamente 12.000
millones de millones de yenes cubre las operaciones administrativas.
C omo tal, el hecho que un nmero tan enorme de personas desempee
las operaciones administrativas, constituye una caracterstica distintiva
de la organizacin.
A unque Japn tiene un sistema de autonoma local, la metrpolis de
T okio tiene caractersticas peculiares entre todos los gobiernos locales.
En Japn existen dos tipos de gobiernos locales: los ordinarios locales y
los especiales. Los primeros a su vez se dividen en prefecturas, que son
gobiernos de toda la regin, y municipios, que son gobiernos bsicos.
T odo Japn est dividido y es gobernado por 47 gobiernos de regin.
D entro de las regiones hay ms de 3.200 municipios, los cuales estn
compuestos por 663 ciudades generales, 1.981 pueblos, 562 aldeas, y ciu-
dades especiales llamadas ciudades designadas por el gobierno.
El requisito legal para el establecimiento de una ciudad designada
es una poblacin de ms de 500.000 habitantes. En trminos funciona-
les, hasta ahora las ciudades a gran escala, con poblaciones de un milln
aproximadamente, se han designado como tales y en ellas se ha delega-
do parte de los asuntos administrativos de la prefectura. Las ciudades
designadas por el gobierno son 12 y, de hecho, ellas asumen la adminis-
tracin de las prefecturas. Muchas funciones administrativas que nor-
malmente desempean las prefecturas, como las relacionadas con
bienestar, salud y saneamiento y, en particular, planeacin urbana, se
han transferido de las prefecturas a las ciudades. Los gobiernos ordina-
rios son la forma bsica, aunque tambin existen gobiernos especiales
locales. Entre estos existen reas denominadas distritos especiales, que
nicamente existen en la metrpolis de T okio.
En la actualidad, la zona ocupada por los distritos especiales se en-
cuentra dividida en 23 distritos pero, en un principio, perteneca a una

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ciudad llamada C iudad de T okio. C iudad de T okio y la entonces prefec-
tura del gobierno regional de T okio, se fusionaron en 1943 para conver-
tirse en el actual gobierno de T okio metropolitano. En ese entonces, al
gobierno de T okio metropolitano se le confi la administracin de la ciu-
dad en la zona actual de los 23 distritos. A un hoy, en lugar de los distritos
especiales, el gobierno de T okio metropolitano desempea directamente
muchas funciones administrativas. Muchos asuntos administrativos se
han transferido del gobierno de T okio metropolitano a los distritos espe-
ciales. Sin embargo, en comparacin con los municipios de la metrpo-
lis de T okio, el gobierno de T okio metropolitano contina jugando un
papel de importancia en los distritos especiales. Lo anterior se refleja en
el hecho de que el gobierno de T okio metropolitano asume la responsa-
bilidad del acueducto, el alcantarillado y el departamento de bomberos.
Cambios sociales y econmicos
El acelerado cambio en la estructura demogrfica, debido a la baja tasa
de natalidad y al envejecimiento de la poblacin, representa uno de los
cambios sociales ms importantes. A la gente mayor de 65 aos se la
conoce como ciudadanos mayores y, para el ao 2015 su nmero au-
mentar en poco menos de uno por cada cuatro personas de la pobla-
cin total, incluyendo a T okio metropolitano. C on una poblacin en
proceso de envejecimiento y un nmero de nios en decrecimiento, lo
ms seguro es que la sociedad registre una tendencia a la despoblacin.
Lo anterior se aplica a todo Japn, pero en tanto la poblacin total de
Japn llegue al nivel mximo en 2006, se estima que la poblacin de
T okio comenzar a disminuir poco despus en 2010. En la actualidad se
hacen preparativos para la planeacin y ejecucin de un programa de
regeneracin de grandes zonas urbanas, sobre todo en las ciudades gran-
des de Japn, como T okio y Osaka. Las actividades econmicas del pas
son cada vez ms globales, mientras se intensifica la competencia entre
ciudades. La economa deflacionaria ha empeorado, con una disminu-
cin de la competitividad industrial, en la industria manufacturera y en
otras industrias.
Bajo este tipo de cambios sociales y econmicos, las autoridades ad-
ministrativas de Japn enfrentan problemas diversos; se ha registrado
una crisis financiera sin precedentes. D ebido a la recesin de la econo-

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ma japonesa, la recaudacin tributaria metropolitana ha sido en extre-
mo baja, de modo que, por cuatro aos consecutivos, desde el ao fiscal
de 1998 hasta el de 2001, el pago de cuentas registr prdidas. A simismo
se proyectaba que las perspectivas de rentas tributarias metropolitanas
para el ao fiscal de 2002 seran bastante sombras. En medio de una
fuerte competencia entre ciudades, tambin se observa un mayor grado
de competencia entre gobiernos locales. U na expresin clave apropiada
para esta competencia bien podra ser "de la estandarizacin a la diver-
sificacin". La estandarizacin era la norma hasta cuando se logr el
nivel nacional mnimo de servicios, pero a partir de entonces la tenden-
cia ha cambiado a la diversificacin.
Las necesidades administrativas se han vuelto cada vez ms com-
plejas e intrincadas y los ciudadanos muestran mayor inters en la ad-
ministracin. Hasta ahora, el nfasis de la administracin se ha puesto
con mayor frecuencia que nunca en procedimientos y procesos, pero
comienza a desplazarse asignando importancia a los resultados. A de-
ms, la grave situacin financiera significa que es necesario reducir de
manera significativa el nmero de funcionarios pblicos. Este hecho exige
una utilizacin mayor de las capacidades de un nmero limitado de
empleados.
Reformas
Las reformas administrativas del gobierno de T okio metropolitano tie-
nen que ver con autonoma y manejo de la autonoma. Los pilares de la
autonoma son el establecimiento de la soberana local y la gestin en
cooperacin con ciudadanos y empresas privadas, es decir, con la parti-
cipacin pblica. Los pilares son tres por el lado de la gestin. El prime-
ro es el nfasis en la agilidad de los servicios. En una organizacin con
un nmero sorprendente de personas, los ajustes internos del proceso
decisorio son dispendiosos en extremo. Ha habido crticas en el sentido
de que la demora est impidiendo que la reforma avance al ritmo de los
cambios en el entorno social y econmico. El segundo pilar es el conoci-
miento de los costos. D e nuevo, y debido a la grave situacin financiera,
se espera que el presupuesto se va a ejecutar de la manera ms eficiente
posible. El tercer pilar es un nfasis en los resultados.

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Las responsabilidades se dividen entre la administracin y el sector
privado. La administracin prestaba la mayor parte de los servicios has-
ta cuando se logr el mnimo nacional. D esde entonces, adems de la
administracin, varios organismos -entre ellos organizaciones sin fines
de lucro, voluntarios, empresas privadas, la comunidad local y los ciu-
dadanos- tienen que jugar un papel en la prestacin de servicios pbli-
cos. La complejidad y diversificacin de la funcin administrativa ha
necesitado un cambio de manera que cada ente pueda responder ms
estrechamente a diversas necesidades administrativas (vase grfico 15.1).
Grfico 15.1. El enfoque de la reforma administrativa
del gobierno de Tokio metropolitano
Relacin entre gobierno central y gobierno local
La tendencia actual es hacia la descentralizacin. D ebido a la Ley de
D elegacin de Poderes, promulgada en 1999 y en vigor a partir de abril
de 2000, la relacin entre gobierno nacional y gobierno local ha cambia-
do de una estructura vertical a una relacin horizontal y cooperativa; el
gobierno central se haba involucrado en aspectos legislativos, adminis-
trativos y financieros de los gobiernos locales. Esa ley restringi el papel

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del gobierno nacional a asuntos administrativos relacionados con la exis-
tencia de la nacin y otros que preferiblemente deberan ser uniformes
para todo el pas, y polticas y proyectos emprendidos en el mbito na-
cional con un enfoque local. La Ley exigi que los gobiernos locales rea-
lizaran una administracin autnoma e integral en el mbito local. Segn
el concepto de que los gobiernos locales asuman todo lo que puedan
manejar en el mbito local, la tendencia se est desplazando del gobier-
no nacional a los gobiernos locales.
N o obstante, todava quedan cuestiones por resolver, una de las cua-
les tiene que ver con los impuestos. La proporcin de impuestos nacio-
nales recaudados por el gobierno nacional y el impuesto local recaudado
por los gobiernos locales, es aproximadamente de seis a cuatro. U na es-
timacin aproximada de la relacin de gastos del gobierno nacional y de
los gobiernos locales es exactamente lo contrario: de cuatro a seis. Esta
reversin de la relacin ocurre en razn de las transferencias de impues-
tos locales de asignacin y de desembolsos del T esoro Pblico del go-
bierno nacional a los gobiernos locales. A lgunos estn exigiendo la
transferencia de las fuentes de rentas tributarias, de la nacin a las loca-
lidades. Otros aspectos incluyen la mayor delegacin de autoridad y la
aceptacin de la misma por parte de los gobiernos locales ms avanza-
dos en el proceso de descentralizacin. D e nuevo, en la actualidad los
municipios se estn fusionando en esos aspectos.
Divisin de responsabilidades entre Tokio
y los municipios
Existen dos aspectos importantes en la divisin de responsabilidades
entre el gobierno de T okio metropolitano y los municipios de T okio: la
delegacin adicional de autoridad del gobierno de T okio metropolitano
a los municipios, la revisin de asuntos administrativos y el apoyo a los
municipios. La delegacin de autoridad se est realizando respecto de
los municipios, segn lo establecido por ley especfica u ordenanza como
un caso especial de gestin administrativa, por ejemplo, para el estable-
cimiento de un centro de salud pblica. En la revisin de asuntos admi-
nistrativos, por ejemplo, se est transfiriendo parte del manejo de vas a
los municipios, como resultado de la revisin de asuntos administrati-
vos conjuntos o no estatutarios (vase grfico 15.2).

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EL GOBIERNO DE TOKIO METROPOLITANO
I 381
Grfico 15.2 Divisin de responsabilidades
entre el gobierno nacional y el local
Poder ejecutivo
C omo parte de las reformas administrativas, se est revisando el siste-
ma ejecutivo. Esta revisin comprende una revisin organizativa del
gobierno de T okio metropolitano, la reforma de organizaciones supervi-
sadas y la revisin de sistemas de manejo de personal y de salarios. Se
est revisando la enorme organizacin del gobierno de T okio metropoli-
tano con el objeto de simplificarla y modernizarla, trasladando el nfa-
sis de la ejecucin de proyectos a una funcin de formulacin de las
polticas en el contexto de la descentralizacin. Las organizaciones su-
pervisadas se refieren a entes financiados por el gobierno de T okio me-
tropolitano o adscritas al mismo, y que reciben directrices de l;
corresponden a lo que las corporaciones adscritas al gobierno son para
el Estado. Entre las reformas en el rea de estas organizaciones se cuen-
tan la consolidacin, modernizacin de actividades y revisin de siste-
mas de evaluacin de gestin, etc. En todo Japn se estn revisando de
muchas maneras los sistemas de manejo de personal y de salarios, todo

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esto con el fin de transformar un sistema basado en antigedad en otro
que adems fomente la capacidad y el desempeo.
Entre otras, la Ley de autonoma local estipula la participacin ciudada-
na. Sin embargo, el gobierno de T okio metropolitano ha tomado medi-
das adicionales para fomentarla. Existen tres polticas fundamentales:
compartir informacin con los ciudadanos, abrir la administracin de
T okio y reflejar las opiniones de los ciudadanos en las polticas pblicas.
C ompartir informacin con los ciudadanos involucra el perfeccio-
namiento de la oferta tipo propuesta de informacin pblica. El gobier-
no de T okio metropolitano est aplicando un sistema segn el cual provee
a los ciudadanos con propuestas intermedias relacionadas con planes,
informes oficiales, etc., para recibir luego opiniones diversas de los ciu-
dadanos. Este sistema tiene mayor alcance que el sistema pblico de
comentarios, puesto en prctica desde 1999. C ompartir informacin tam-
bin requiere un sistema de oferta de informacin, el cual se est organi-
zando con la creacin de sitios de I nternet para cada una de las oficinas
del gobierno de T okio metropolitano.
Ese gobierno ha adoptado un sistema de divulgacin de informa-
cin y un sistema de auditora externa. Y con el fin de que las opiniones
de los ciudadanos queden reflejadas en las polticas pblicas, el gobier-
no ha introducido sistemas de apertura de los consejos (cuerpos cole-
giados), solicitando pblicamente evaluaciones integrales a los miembros
de consejos y comisiones. El sistema integral de evaluacin, que se ini-
ci en julio de 2002 es sobre impacto ambiental, en el cual se arman pro-
puestas mltiples de planes en la etapa inicial de la planeacin, para
luego presentarlas a los ciudadanos; el plan final reflejar las opiniones
de los ciudadanos.
El gobierno de T okio metropolitano est recurriendo a audiencias
pblicas para incluir en las polticas pblicas las opiniones de los ciuda-
danos. D os o tres veces al ao se realizan consultas con el gobernador,
varias veces al ao se hacen sondeos de opinin pblica, existe un siste-
ma para recibir anualmente opiniones de 500 ciudadanos sobre el go-
bierno, quienes hacen de monitores, y los ciudadanos pueden presentar
propuestas al gobernador directamente a travs de I nternet.

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Proceso administrativo
El proceso administrativo tiene dos pilares: fomento de las tecnologas
de la informacin y obligatoriedad de la gestin de costos. Para el fo-
mento de las tecnologas de la informacin, el Estado pone en marcha lo
que denomina gobierno electrnico. El gobierno de T okio metropolita-
no tambin busca crear un gobierno electrnico que pueda prestar va-
rios servicios administrativos por medio de I nternet. Junto con esta meta,
proyecta revisar sus procesos administrativos.
C on el fin de llevar a cabo medidas ms eficaces al menor costo po-
sible en respuesta a la grave crisis financiera, el gobierno de T okio me-
tropolitano trabaja para hacer realidad su plan de reconstruccin fiscal
como parte de su obligatoriedad de la gestin de costos; tambin est
revisando la elaboracin de presupuestos y las relaciones pblicas. La
administracin ha utilizado la contabilidad gubernamental, pero est
ejecutando el tipo de balance general y el sistema de estado de ganan-
cias y prdidas utilizado por las empresas privadas, para hacer obligato-
ria la gestin de costos.
Burocracia
El proceso decisorio del gobierno de T okio metropolitano involucra va-
rios niveles dentro de su enorme organizacin. En consecuencia, la res-
ponsabilidad de todos y cada uno de los miembros del personal, tiene
que ser difundida por necesidad. El gobierno est trabajando con sus
empleados para mejorar los servicios administrativos. Sobre todo, en
razn de sus antecedentes de administracin directa en las zonas de
distritos especiales, el gobierno valora las ideas del campo segn la filo-
sofa de estar donde debe. El gobierno se esfuerza por prestar servicios
con conciencia de la velocidad y costo bajo, y est decidido a dedicarse
con un sentido constante de crisis, a percibir cuidadosamente varios cam-
bios en el entorno social y econmico. Por ltimo, su objetivo es ponerse
a la altura de los retos abordando la reforma de la burocracia, con miras
a cultivar el espritu de servicio y un agudo sentido de gestin, y trans-
formando el gobierno de T okio metropolitano.

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Apndice 15.1. Metrpolis de Tokio y Megalpolis de Tokio

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CAPITULO 16
EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DE JAPN
Toshihiro Menju
1
Introduccin
a participacin ciudadana en el gobierno local se ha convertido en
un asunto crtico en aos recientes. El rol dominante de los gobier-
nos en la esfera pblica, tanto a nivel nacional como local, ha sido
crticamente cuestionado hoy, junto con el fortalecimiento de la sociedad
civil en Japn.
Japn est actualmente atravesando por un cambio no solamente
econmico, sino tambin sociocultural, y es ampliamente reconocido que
el gobierno tiene limitaciones en su capacidad para enfrentar los nue-
vos retos, por lo cual Japn est haciendo un esfuerzo para examinar
cuidadosamente la relacin gobierno-ciudadano.
Es posible que el milagro econmico japons y la prosperidad des-
pus de la Segunda Guerra Mundial hayan sido producto de un vigoro-
so sector econmico dirigido por un gobierno nacional competente. Los
burcratas a nivel del gobierno nacional fueron los mejores y los ms
brillantes, y fueron ellos quienes guiaron diplomticamente al sector
empresarial.
A nivel local, los gobiernos locales tambin han tenido excelentes
recursos humanos debido a que el pueblo japons histricamente ha
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I nvestigador asociado, T okyo Foundation. Oficial superior de programa, Japan
C enter for I nternational Exchange.
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386 | TOSHIHIRO MENJU
sentido gran respeto por el trabajo gubernamental, y los gobiernos han
garantizado a sus trabajadores, modestos pero estables, salarios duran-
te la vida del sistema de empleo. En el tiempo de expansin econmica
desde los aos sesenta hasta los ochenta, los gobiernos locales tambin
tuvieron recursos financieros para construir caminos, puentes, edificios
pblicos, etc. A s, con recursos bien gestionados distribuidos por el go-
bierno nacional a los gobiernos locales, disminuy la brecha entre po-
bres y ricos, y la pobreza rural fue virtualmente erradicada por tales
esfuerzos del gobierno.
D esde aos noventa, el clima ha cambiado dramticamente. C on la
economa estancada, tanto el gobierno nacional como el local se han
encontrado en severos apuros financieros. A l mismo tiempo, el bienes-
tar social se ha convertido en una preocupacin nacional, debido al r-
pido envejecimiento de la poblacin. El ncleo familiar se ha convertido
en la norma, y asuntos tales como el cuidado de los ancianos y los nios,
que fueron incluidos en el clan familiar en el pasado, repentinamente
han aparecido como concernientes al mbito pblico, que se espera abor-
de el gobierno. Sin embargo, regulaciones e incentivos econmicos que
en el pasado haban sido herramientas poderosas para el gobierno, ya
no funcionan efectivamente para esos nuevos asuntos. Se ha vuelto cada
vez ms claro que la asociacin entre el gobierno y la sociedad civil es
indispensable para enfrentar los siempre complejos y cambiantes temas
de la agenda pblica.
Punto de vista histrico acerca de los
movimientos ciudadanos
El desarrollo econmico en la poca de la posguerra ciertamente contri-
buy al bienestar de los ciudadanos japoneses. Sin embargo, en los aos
sesenta cuando Japn empez su ciclo de crecimiento econmico, las
protestas pblicas fueron un problema serio. D urante ese perodo, la
contaminacin del aire y del agua, y la expansin urbana fueron tan
serias, que las manifestaciones de protesta de los ciudadanos organiza-
dos contra el desarrollo fueron sumamente fuertes.
La Ley de Prevencin de la C ontaminacin del Medio A mbiente
(EPPA , por sus siglas en ingls) fue promulgada en 1967 a nivel nacio-
nal. Sin embargo, en varias regiones, los gobiernos locales haban tenido

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iniciativas para prevenir la contaminacin, estableciendo sus propios re-
glamentos para controlarla antes de que se estableciera la ley nacional.
D e hecho, las iniciativas locales de medidas de prevencin significaron
la fase preparatoria para la promulgacin nacional de la EPPA . I ncluso
despus de promulgada, algunos gobiernos locales tomaron medidas
ms severas contra la contaminacin en sus respectivas regiones.
C on los temas locales en auge, incluyendo los problemas de conta-
minacin y la expansin urbana, alcaldes y gobernadores socialistas y
comunistas, se volvieron muy populares entre la segunda mitad de los
aos sesenta y setenta.
Mientras que los polticos del Partido Liberal D emocrtico (LD P) ten-
dieron a ser pro-desarrollistas, los polticos del ala izquierda fueron, en
general, orientados a los subsidios estatales y opuestos al desarrollismo.
En 1975,19 de 47 gobernadores y 400 alcaldes pertenecan a los denomi-
nados "partidos reformistas".
En los aos setenta y ochenta, respondiendo a los cambios de la so-
ciedad, los gobiernos locales promovieron organizaciones entre los ciu-
dadanos. D ebido a la migracin de la poblacin de las reas rurales a las
urbanas, las comunidades del pasado se volvieron disfuncionales cuan-
do crear nuevas comunidades -especialmente en zonas urbanas- era
materia de preocupacin. Fue fomentada la reinstauracin o surgimien-
to de asociaciones de residentes de pocas anteriores a la preguerra. Hoy,
el nmero de tales organizaciones totaliza alrededor de 300.000. Los fes-
tivales de baile de verano en las comunidades han sido ampliamente
realizados en todo Japn, incluso en la mayora de las zonas urbanas y
suburbanas.
El marco legal para participacin ciudadana
y el movimiento de regulaciones para la libertad
de informacin
D esde la introduccin de la Ley de Gobierno Local en 1946, despus de
la Segunda Guerra Mundial, se incluyeron en la ley ciertos artculos re-
feridos al sistema de remocin de altos funcionarios del Ejecutivo y par-
lamentarios, as como al pedido popular para crear nuevos reglamentos.
En adicin, se garantizaron los reclamos populares para la realizacin
de auditora de actos financieros ilegales de funcionarios de gobiernos

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locales, por parte del comit de auditora. En el caso de remocin, es
necesario ms de un tercio de firmas de electores con derecho a voto,
para que un referndum se realice. La remocin es ejecutada, si la ma-
yora del voto popular est a favor de la remocin. En el caso de un
pedido para promulgar un reglamento, se necesitan las firmas de una
quincuagsima parte de los electores con derecho a voto, para que ese
pedido sea debatido en el parlamento local.
Entre otros, la demanda popular demostr ser la herramienta ms
poderosa de los ciudadanos para corregir el comportamiento inapropia-
do de los gobiernos locales. C ualquier residente puede interponer una
demanda si no est satisfecho con el resultado del comit de auditores.
D e hecho, las demandas populares al inicio de los aos noventa abrie-
ron la puerta a movimientos de libertad de informacin a nivel local.
En 1989, una malversacin de recursos pblicos fue revelada en la
ciudad de Osaka. El grupo de ciudadanos locales que estaba indignado
por el mal comportamiento de los oficiales del gobierno de la ciudad,
hizo un reclamo masivo para solicitar una auditora financiera para acla-
rar este caso. C omo su reclamo fue rechazado por el comit de audito-
res, el grupo interpuso una demanda. En el proceso se encontr que el
gobierno de la ciudad haba gastado diariamente tres millones de yenes
(U S$ 250.000) en actividades ldicas, principalmente para funcionarios
pblicos.
I nspirado por estos hallazgos y por los movimientos ciudadanos en
Osaka, surge otro grupo local de ciudadanos de alcance nacional, el cual
se autodenomin "defensor de los ciudadanos". En 1994 cre una red
nacional, y ms de 200 organizaciones locales estn activas actualmente.
Mientras que el despilfarro de recursos pblicos fue revelado en mu-
chas reas por las dinmicas actividades del defensor de los ciudada-
nos, los gobiernos locales empezaron a responder con la promulgacin
de reglamentos de libertad de informacin. El primer reglamento fue
promulgado en 1982 por Kanayama-cho, Prefectura de Yamagata. N o
obstante, los incidentes de Osaka aceleraron la expansin de los regla-
mentos en los aos noventa, tanto as que en abril de 2000, todas las 47
prefecturas y 1.379 municipalidades los establecieron. Siguiendo los mo-
vimientos locales, el gobierno nacional promulg la Ley de Libertad de
I nformacin en 1999.

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Tendencias recientes
A ctualmente se cree que la participacin ciudadana es esencial para la
administracin pblica, en el plano local. U na de las razones es el am-
plio reconocimiento del mal funcionamiento deficitario del parlamen-
to local. U n ex parlamentario local seal crticamente seis problemas:
1) El parlamento no representa el inters agregado de los ciudadanos;
2) el presupuesto es usualmente mal usado en el parlamento, en rubros
como reuniones, comida y costos de viaje; 3) el parlamento funciona
como un auxiliar del cuerpo administrativo; 4) muchos parlamenta-
rios no son activos en discutir, es decir, no fomentan las discusiones; 5)
los parlamentarios raramente someten proyectos de reglamento; y 6)
el parlamento es cerrado por naturaleza a la participacin del pblico
en general.
Los candidatos al parlamento tienden a ser empresarios locales, vin-
culados con negocios relacionados con el sector de la construccin y el
comercio, que pueden manejar su tiempo para trabajar simultneamente
en sus propios negocios. Los trabajadores asalariados comunes y corrien-
tes -que constituyen la mayora de residentes- encuentran muy difcil
postularse para el parlamento. Ellos tendran que renunciar a sus traba-
jos, pues las sesiones se realizan de da y durante los das laborables. Las
mujeres tambin estn sub-representadas. En las elecciones generales lo-
cales de 1998 (tanto para prefecturas como para municipalidades), el
nmero registrado de parlamentarias mujeres fue el ms alto de todos
los tiempos. Sin embargo, el nmero total de elegidos fue de 3.764 y las
mujeres representaron slo el 6%. En tres prefecturas, las mujeres pol-
ticas alcanzaron slo el 2% del total.
Otra razn para sostener que la participacin ciudadana es necesa-
ria, es porque los procesos convencionales de participacin, tales como
sostener una audiencia pblica y/o someter al escrutinio pblico los pla-
nes administrativos, no aseguran la plena participacin de la poblacin.
En muchos casos, las opiniones expresadas en las audiencias no se tie-
nen en cuenta, y los ciudadanos critican que estas oportunidades sirven
solamente como una seal de formalidad por parte del gobierno.
En los ltimos cinco aos, han adoptado nuevos enfoques los gobier-
nos locales de carcter progresista. U no de ellos es el sistema de observa-
cin pblica. Siempre que el gobierno toma una importante decisin, el
borrador es publicado en un sitio web. Los ciudadanos pueden expresar

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sus puntos de vista o preocupaciones acerca de la materia. Esta iniciati-
va ha sido adoptada tanto a nivel local como nacional. A unque la idea es
sensata, son usualmente muy pocas las personas que hacen comenta-
rios, ya que los documentos o planes son muy densos o no estn escritos
en trminos sencillos.
Otra iniciativa es el establecimiento de reglamentos para participa-
cin ciudadana. La ciudad de Minoo en la prefectura de Osaka -con
una poblacin de 120.,000 habitantes- promulg el reglamento conoci-
do como el Reglamento de Participacin C iudadana de Minoo, el cual
establece que la participacin ciudadana es el proceso a travs del cual
los deseos de los ciudadanos se ven reflejados en las decisiones admi-
nistrativas; y a travs del cual los ciudadanos y el gobierno de la ciudad
trabajan juntos en la elaboracin de las mismas. Este reglamento incluso
estipula que la ciudad est obligada a publicar la informacin adminis-
trativa y a proveer oportunidades para la participacin de los ciudada-
nos. A dicionalmente, establece que cuando la ciudad conforma un comit
en un tema especfico, sta invitar a ciudadanos comunes a ser miem-
bros del mismo. En dicho marco, muchas reuniones sostenidas por el
gobierno de la ciudad sern, por regla, abiertas al pblico. En adicin,
en el caso de decidir asuntos importantes, ser utilizado un referndum
como un mecanismo valioso para conocer las opiniones del pblico. La
utilizacin del sistema de referndum en ciertos asuntos no est insti-
tuida en la Ley de Gobierno Local, pero algunos gobiernos locales esta-
blecieron tales medidas. Es pequea la cantidad de municipalidades que
tienen reglamentos idnticos, pero la participacin ciudadana es consi-
derada cada vez ms como un elemento invaluable en la administracin
pblica local.
C omo se vio en el Reglamento de Minoo, los ciudadanos y la socie-
dad civil son vistos crecientemente como actores indispensables en la
comunidad cuando prestan servicios pblicos. La aprobacin de la Ley
de Organizacin sin Fines de Lucro en 1998, fue un hito en el reconoci-
miento de la sociedad civil en Japn. La Ley fue promulgada debido al
enrgico pedido de voluntarios y grupos de ciudadanos que estuvieron
en el centro de la atencin pblica, en la poca del terremoto de Kobe
A waji en 1995. La Ley permite a organizaciones de voluntarios obtener
rango legal, cosa que no podan conseguir previamente. La cantidad de
organizaciones sin fines de lucro que recibieron rango legal a lo largo de
los ltimos cuatro aos es de 8.000 aproximadamente, y la mayora de

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ellas opera a nivel de comunidades. C on las necesidades diversificadas
y cambiantes de los ciudadanos, los gobiernos locales han llegado a con-
siderarlos no solamente como receptores de servicios, sino tambin como
socios en el proceso de toma de decisiones y en el suministro de servi-
cios.

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