nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais
Luiz Carlos Beduschi Filho Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da USP Ricardo Abramovay Professor Titular do Departamento de Economia da FEA e do Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da USP Resumo Oartigo discute os desafios do planejamento para o desenvolvimento territorial nas reas rurais do Brasil. Sua idia central que o Pas necessita de organizaes intermedirias, alm dos limites municipais, mas aqum dos prprios Estados, que possam corporificar a construo conjunta de projetos estratgicos ao alcance da participao real dos grupos sociais neles interessados. Esses projetos se- ro a base de uma nova relao entre atores locais e o Estado, valendo-se de contratos de desenvolvimento e no mais de transferncias controladas de recursos. Abstract The article addresses the planning challenges involved in the territorial development of rural areas in Brazil. Its main concern is that the country needs intermediary organizations, beyond the municipal limits, yet inside the state boundary, which could embody the joint construction of strategic projects allowing the active participation of interested social groups. These projects will be the foundation of a new relationship between local players and the State, built on development contracts rather than on the controlled transfer of funds. Palavras-chave desenvolvimento territorial, economia da aprendizagem, contratos de desenvolvimento. Classificao JEL R11, R58. Key words territorial development, learning economy, development contracts. JEL classification R11, R58. 1_ Apresentao O maior desafio do planejamento brasi- leiro consiste em passar de uma lgica de repartio setorial de recursos e de demanda de balco para uma lgica territorial e de projetos. 1 A dcada de 1990 voltou-se em grande parte a esse objetivo sob trs mo- dalidades bsicas. Em primeiro lugar, a ao governamental pauta-se por progra- mas que, em princpio, tm natureza mul- tissetorial e cuja execuo envolve diver- sos segmentos da administrao pblica e da sociedade civil. Alm disso, so for- talecidas organizaes locais os conse- lhos gestores formados com ampla parti- cipao social responsveis diretas pela gesto e controle de polticas pblicas. Por fim, o Executivo d incio a novos recortes do territrio nacional por meio de, ao menos, trs iniciativas inovadoras: os Eixos Nacionais de Integrao e De- senvolvimento, o Programa de Desen- volvimento Integrado e Sustentvel de Mesorregies Diferenciadas e o Zonea- mento Econmico Ecolgico. Por maio- res que sejam as diferenas entre os obje- tivos, os mtodos e os resultados de cada uma dessas iniciativas, nos trs casos, tra- ta-se de planejar o processo de desenvol- vimento com base em recortes territoriais que no se limitam s cinco regies polti- cas em que se divide o Pas. A importncia dessas trs realiza- es no pode escamotear, entretanto, o contraste flagrante entre a vontade nacio- nal de descentralizao das polticas de desenvolvimento e os estreitos limites institucionais em que essas se movem. A menor instncia governamental passvel de executar polticas pblicas o munic- pio , na maior parte das vezes, unidade eficiente para controlar gastos tpicos, setoriais e localizados: mas e isso fun- damental quando se trata do interior do Pas ela insuficiente para permitir a revelao do potencial produtivo, da ca- pacidade e da utopia da populao de de- terminada regio. A articulao entre po- lticas setoriais e territrio no Brasil, at hoje, consistiu fundamentalmente em distribuir incentivos e conceder isenes como formas de estmulo localizao produtiva em regies deprimidas com base numa deciso do Estado e na execu- o e controle de suas agncias regionais. As superintendncias, os bancos regio- nais e os fundos constitucionais respon- dem a essa lgica redistributiva prpria a um perodo histrico de construo do Estado, cuja exausto se revela nas idias atuais de governana, de parceria pbli- co-privado e de Estado emrede. Orefor- o das atividades econmicas nas socie- nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 36 1 Este texto uma verso revisada da contribuio ao Estudo de atualizao do portflio dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, de 2000-2007 para 2004-2011, realizado pelo consrcio Monitor/Boucinhas & Campos Consultores para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2002-2003). Nossos agradecimentos a Carlos Alberto Dria pelos comentrios que evidentemente no o responsabilizam pelo contedo da verso final do trabalho. Nossos agradecimentos tambm s importantes recomendaes dos dois pareceristas annimos da revista Nova Economia. dades contemporneas passa menos pela capacidade de o Estado central determi- nar onde vo situar-se certas empresas, que no poder de estimular o surgimento do empreendedorismo, de um ambiente localizado propcio ao reforo do tecido produtivo de cada regio. Este artigo analisa essa dupla de- ficincia das polticas territoriais brasi- leiras a ausncia de uma institucionali- dade voltada articulao localizada de atores diversos e a dissociao entre pol- ticas de desenvolvimento e a mobilizao de recursos locais que se opem, am- bas, territorializao do processo de de- senvolvimento de regies interioranas no Brasil e formula propostas no sentido de sua superao. Sua idia central que o Pas neces- sita de organizaes intermedirias, alm dos limites municipais, mas aqum dos prprios Estados, que possam corpori- ficar a construo conjunta de projetos estratgicos, ao alcance da participao real dos grupos sociais neles interessa- dos. Tais projetos sero a base de uma nova relao entre atores locais e o Esta- do, a partir de contratos de desenvolvimento e no mais em transferncias controladas de recursos. 2_Territrios: novos desafios para o planejamento Os anos 1990 foram marcados pela not- vel volta dos temas de natureza territorial nas Cincias Sociais e nas organizaes internacionais de desenvolvimento. As referncias bsicas dessa retomada no foram tanto as teorias da localizao ba- seadas na oferta e na mobilidade de cer- tos fatores produtivos, e sim as externali- dades positivas que, paradoxalmente, as aglomeraes eram capazes de produzir e que j tinham sido localizadas, desde o final do sculo XIX, por Alfred Marshall. O que caracterizava os distritos industriais, segundo Marshall, no era simplesmente a aglomerao de setores economicamen- te correlatos, mas, sobretudo, um fator intangvel, certa atmosfera industrial que se materializava em trs economias externas: a difuso dos conhecimen- tos, das tcnicas e da tecnologia, o de- senvolvimento de mquinas de produ- o especializadas e a criao de um importante mercado local de empregos (OCDE, 2001a, p. 17). O tema ficou na sombra do incio dos anos 1920 (com a publicao dos l- timos trabalhos de Marshall) at a des- coberta pioneira dos distritos industriais italianos j nos anos 1970, que imprimiu Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 37 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 interessante colorao sociolgica a essas realidades produtivas, destacando o pa- pel da confiana, do interconhecimento e da interao social entre os indivduos na formao de um ambiente em que se operava a construo social do mercado (Bagnasco e Trigilia, 1993). Desde ento, e, sobretudo durante a ltima dcada, crescente a preocupao dos economis- tas com a dimenso espacial do cresci- mento econmico. Expresso desse mo- vimento intelectual, a OCDE cria, em 1994, uma diviso de desenvolvimento territorial e passa a editar, a partir de 2001, uma publicao anual peridica, As perspectivas territoriais da OCDE. Logo na primeira pgina do nmero de lanamento dessa nova publicao, pode- se encontrar o reconhecimento de que ca- da territrio dispe de um capital especfico, o capi- tal territorial , distinto daquele de outros territ- rios... (OCDE, 2001b, p. 15). Inspirado na idia de desenvolvimento territorial, Vei- ga props nova definio do meio rural, com base em critrios territoriais e no se- toriais (Veiga et al., 2001; Veiga, 2002). Territrios no so, simplesmente, um conjunto neutro de fatores naturais e de dota- es humanas capazes de determinar as opes de localizao das empresas e dos trabalhado- res: eles se constituem por laos informais, por modalidades no mercantis de interao cons- trudas ao longo do tempo e que moldam uma certa personalidade e, portanto, uma das fontes da prpria identidade dos indivduos e dos gru- pos sociais (Abramovay, 2003a). Em torno dos territrios existem certos modelos mentais partilhados e comportamentos que formam uma referncia social cogni- tiva materializada em certa forma de fa- lar, em episdios histricos e num senti- mento de origeme de trajetrias comuns. Os territrios no so definidos pela ob- jetividade dos fatores de que dispem, mas, antes de tudo, pela maneira como se organizam. Esses vnculos sociais nem sempre se traduzem em formas de orga- nizao e resultados virtuosos: a proxi- midade pode ser importante para a ino- vao como ocorre, por exemplo, nas redes subjacentes ao sucesso econmi- co do Vale do Silcio (Castilla et al., 2001) mas ela , com imensa freqn- cia, tambm, a base do provincianismo e das formas rotineiras de interao que bloqueiam as inovaes tecnolgi- cas e organizacionais (Amin e Cohendet, 1999). Ainda assim, importante reco- nhecer novas formas de organizao produtiva no mundo contemporneo e os novos desafios que colocam inter- veno do Estado. nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 38 2.1_ A sociedade e a economia da aprendizagem O crescimento econmico que o mundo conheceu, entre a Segunda Guerra Mun- dial e a primeira crise do petrleo, pode ser sinteticamente descrito por um modo de organizao social e empresarial que, desde ento, foi significativamente trans- formado. Na base da pujana desse pe- rodo histrico est a formao de verda- deiros mercados de massa, voltados a bens de consumo durveis, a comear pelos automveis. A economia de esca- la a orientao decisiva da organizao industrial. A contrapartida est na estabi- lidade do crescimento da demanda e em certa padronizao dos prprios produ- tos. O fordismo caracteriza-se por gran- des plantas industriais, pela reunio de um imenso nmero de trabalhadores em unidades industriais que funcionam sob um regime altamente hierarquizado e no qual a autoridade industrial centraliza- da. Um dos mais destacados estudiosos do tema resume o esprito do fordismo: A separao entre a concepo e a execu- o e a centralizao do formato no topo de uma hierarquia corporativa eram os resul- tados imediatos (Sabel, 1996/1999, p. 28). O fordismo se refletiu em pol- ticas de carter eminentemente setoriais e numa viso de territrio cuja questo bsica era: onde sero localizados os in- vestimentos pblicos correlatos s gran- des plantas industriais e de que maneira o Estado pode interferir na prpria locali- zao dessas plantas? Dado certo mon- tante de recursos disponvel para o inves- timento de origem privada ou pblica , a poltica territorial do Estado consis- tia em influir, de forma centralizada, so- bre sua localizao. Nesse momento, o ator praticamente exclusivo das polticas industriais (e tambm das polticas agr- colas) era o Estado nacional. O desafio bsico era criar ou estimular a criao de indstrias essenciais ao desenvolvimento de outras indstrias, e as polticas, nos pases desenvolvidos, tinham, para isso, mbito nacional (OCDE, 2001b, p. 22). Ao mesmo tempo, estabeleciam-se medi- das de apoio aos segmentos estratgicos, para garantir o acesso a certos produtos ou tecnologias e beneficiar-se dos rendi- mentos de escala crescente de setores for- temente criadores de riqueza e empregos. Tanto quanto o planejamento industrial, o planejamento estatal tinha, nesse perodo, carter fortemente centralizado. As polticas agrcolas eram igual- mente centralizadas e voltavam-se a ga- rantir a renda de agricultores cujos pro- cessos de inovao tendiam a deprimir de forma constante os preos das commo- Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 39 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 dities produzidas. Mesmo tratando-se de agricultura de uma atividade to forte- mente territorializada , o Estado a an- tes de tudo um gestor de excedentes e de rendas. As organizaes profissionais agrcolas so eminentemente nacionais, e os temas de natureza ambiental e regio- nal esto, at o incio dos anos 1970, qua- se inteiramente fora de sua pauta. As polticas territoriais desse pe- rodo respondem a um modelo pirami- dal, em que o Estado responsabiliza-se fundamentalmente pela redistribuio de recursos para as localidades, em funo de estratgias cuja deciso centralizada. So inmeros os estudos que, des- de o clebre livro de Piore e Sabel (1984), mostram o esgotamento do modelo for- dista de crescimento econmico tradu- zido na rapidez impressionante das mu- danas na demanda e na capacidade de responder a essas alteraes por meio de uma organizao produtiva, cujo sucesso apia-se fortemente nas novas tecnolo- gias da informao e da comunicao. O ambiente dessa fase histrica da econo- mia que Piore e Sabel (1984) caracteri- zaram pela acumulao flexvel de incerteza muito maior que o do perodo fordista. A crescente integrao das eco- nomias nacionais eleva a turbulncia dos mercados, reduz o ciclo de vida dos pro- dutos e torna inviveis os custos ligados s formas inflexveis das grandes plantas industriais, tpicas do fordismo. Foi for- mado um novo, agitado e imprevisvel ambiente concorrencial em que no bas- ta ser competitivo no preo: a qualidade imp-se como critrio absoluto e con- dio de sobrevivncia. Aumenta de ma- neira exponencial a variedade dos produ- tos, e o lugar no mercado depende em grande parte da capacidade de acompa- nhar o ritmo alucinante das inovaes: No so mais os grandes que esmagam os pe- quenos e sim os rpidos que afastam os lentos, resume Veltz (2002, p. 69). Oque marca a organizao empresarial contempornea justamente a necessidade de conciliar a reduo dos custos e as exigncias de dife- renciao, e essa necessidade conduz as firmas a experimentar arranjos descentra- lizados em contraposio s formas pro- dutivas vigentes at o final dos anos 1970. O resultado um padro marcado fundamentalmente pela integrao entre concepo e execuo no processo pro- dutivo, ou, em outras palavras, pela des- centralizao da autoridade no desenho e na pro- duo de bens e servios (Sabel, 1996/1999, p. 28). A questo chave da economia a coordenao entre atores autnomos e soberanos por meio de um sistema sobre o qual nenhum deles exerce um controle nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 40 planejado transfere-se para o interior mesmo da organizao produtiva. Nas formas centralizadas de organizao in- dustrial, a coordenao entre as diferen- tes etapas da fabricao era exercida por meio de hierarquia fixa e verticalizada. O que muda agora a prpria natureza da cooperao entre atores econmicos, em virtude da organizao produtiva des- centralizada e coordenada por sistemas integrados em rede. No s o trabalhador torna-se ca- da vez mais multifuncional (em oposi- o especializao rgida do fordis- mo), mas a partilha do conhecimento entre os diversos componentes do pro- cesso produtivo torna-se um dos eixos da organizao contempornea. Mais im- portantes que o conhecimento dado e es- tvel so os processos de aprendizagem pelos quais passam as inovaes. Ora, a aprendizagem , predominantemente, um processo interativo e, portanto, socialmente imerso (embedded) que no pode ser com- preendido sem levar em considerao seu con- texto cultural e institucional (Lundvall, 1992, apud Morgan, 1996/1999, p. 55). E exatamente nesse sentido que se mul- tiplicaramos termos designando esse pro- cesso dinmico que est na base de novas formas de cooperao entre atores eco- nmicos: em vez do learning by doing(ou by using), tpico do sistema fordista, cada vez mais freqente o emprego de expresses como learning by interacting, learning from others, learning by searching, learning by monitoring, learning by experien- cing ou learning by sharing. No se trata evidentemente de desqualificar a experincia prtica ou o aprendizado formal mesmo porque as prprias organizaes de pesquisa pbli- ca e privada tornam-se atrizes centrais desses processos de aprendizagem , mas de realar o fato de que a coordenao entre indivduos e empresas passa tam- bm e de maneira decisiva por conheci- mentos tcitos que so produzidos pela prpria interao social. o que acontece, por exemplo, na aglomerao de empresas da indstria txtil-vesturio do Vale do Ita- ja, na qual a existncia de importantes organizaes de apoio potencializa um processo de cooperao e mesmo de di- viso de trabalho entre diversos tipos de empreendimento local. Embora o forne- cimento de mquinas e equipamentos no seja local, so contratados na regio ser- vios especializados para sua manuten- o. Alm disso, grandes empresas arti- culam-se com vrios tipos de empresa pequena, muitas das quais de base fami- liar (Campos et al., 2002, p. 153). Aprendizagem um processo que vai alm do indivduo e ocorre funda- Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 41 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 mentalmente no interior e entre as pr- prias organizaes. Os processos de ino- vao tendem a ser mais freqentes e significativos ali onde existe o hbito do intercmbio entre organizaes (OCDE, 2001b, p. 17). E nesse sentido que se pode falar de aprendizagem organizacio- nal, qualitativamente diferente (embora complementar, claro) da aprendizagem individual. Num caso, trata-se de cons- truir e reforar o capital humano: no ou- tro, reforado o capital de certa estrutu- ra (trocas de informaes entre firmas, entre firmas e institutos de pesquisas e entre os prprios institutos de pesquisa). Um estudo recente na Sucia mostra que 70% das firmas que haviam promovido inovaes haviam-no feito em coopera- o com outras organizaes (OCDE, 2001b, p. 17). Areduo das hierarquias e a descentralizao das responsabilidades em direo a grupos de empregados de menor nvel tendem a reforar esse pro- cesso de aprendizagem por interao. por isso que a OCDE coloca hoje acento na importncia dos sistemas de inovao: as firmas no inovam sozinhas, mas em interao com outros atores organizacio- nais (OCDE, 2001b, p. 18). Essas novas formas de coordena- o entre atores mostram que: as principais fontes da riqueza mudaram de natureza. A riqueza repousava ontem nos recursos do solo e do subsolo, depois nos produtos manufaturados. De agora em diante, a riqueza repousa, cada vez mais, sobre nossa capacidade em pesqui- sa e desenvolvimento, as patentes, os pro- gramas de computador, a organizao e a gesto e, de forma mais geral, sobre o con- junto desses fatores imateriais que no se desenvolvem por oposio ao setor prim- rio ou secundrio, mas que jogam um pa- pel cada vez mais estratgico no desem- penho desses dois setores, nomeadamente por sua combinao. A economia das or- ganizaes prima sobre a economia da produo (Guigou e Parthenay, 2001, p. 19). Oque est emjogo nas tendncias aqui rapidamente expostas no so ape- nas situaes tpicas e localizadas, mas, antes de tudo, o prprio carter da rique- za e do valor nas sociedades contempo- rneas. O que Guigou e Parthenay cha- mam de economia das organizaes no supe necessariamente o uso de tec- nologias caras e avanadas. O programa de construo de ummilho de cisternas, no semi-rido nordestino, um exemplo de criao de riquezas no mbito da eco- nomia das organizaes: a cisterna de placa foi inventada h aproximadamente trinta anos, no municpio de Simo Dias, em Sergipe, por um pedreiro que traba- lhara emSo Paulo, na construo de pis- cinas pr-moldadas. A cisterna tem um formato cilndrico, semi-enterrada, fei- nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 42 ta de placas de cimento pr-moldadas e curvadas, que servem para fazer o tanque que armazena a gua (Diniz, 2002, p. 67). O custo, em material, das cisternas de R$ 600,00. Se a esse custo forem acres- centadas toda a mobilizao social que o programa pressupe e a capacitao a que d lugar, ele sobe para R$ 1.022,00 nos primeiros dois anos de sua execuo. O importante no formato desse progra- ma a multiplicidade de atores envolvi- dos, que vo desde a Agncia Nacional de guas s prefeituras, passando o que decisivo pela Articulao do Se- mi-rido, entidade que hoje coordena diversas iniciativas voltadas convivn- cia com a seca. To importante quanto a prpria cisterna a ampliao dos hori- zontes de relaes sociais dos atores que pode abrir-lhes novas perspectivas. Acis- terna contm informao e densidade social, que so uma riqueza que vai alm de sua pura funo imediata de armaze- nagem de gua. 2.2_ O territrio como ator social O avano das novas tecnologias da infor- mao e da comunicao e a ampliao da mobilidade dos fatores econmicos poderiam ter levado a uma espcie de desterritorializao do prprio conhe- cimento. Trata-se de um tema novo nas Cincias Sociais e nas polticas pblicas. bem verdade que expresses como ar- ranjos produtivos localizados, sistemas produtivos locais, redes de empresas, distritos industriais, meso-sistemas pro- dutivos e sobretudo clusters acabaram tor- nando-se uma espcie de panacia, cuja utilidade e, principalmente, cujo rigor ci- entfico vmsendo cada vez mais coloca- dos em dvida, especialmente, na geo- grafia econmica. Mas mesmo autores como Martin e Sunley (2001) que fazem uma crtica demolidora ao conceito de cluster no escamoteiam o papel dos la- os no formais entre atores e, sobretu- do, a dimenso espacializada dos conhe- cimentos tcitos com base nos quais eles se relacionam. Seu trabalho no um convite a que a dimenso espacial do crescimento econmico seja ignorada. Martin e Sunley questionam o poder ex- plicativo dos clusters sobre os processos contemporneos de inovao tecnolgi- ca e organizacional e mostram que, mui- to antes de sua ampla difuso, os gegra- fos j dispunham de instrumentos bem mais interessantes e especficos para es- tudar as diferentes modalidades de con- centrao produtiva. Ao denunciar a impreciso do con- ceito de cluster cuja delimitao espacial surpreendentemente vaga Martin e Sunley (2001) no negam que a inscrio territorial das redes sociais cada vez mais importante nas economias contem- Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 43 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 porneas. E esse carter localizado do conhecimento e da inovao que atribui significado especial s polticas de desen- volvimento territorial. A idia de aprendizagempor inte- rao traz nova agenda para a interven- o no apoio s atividades empresariais: Pelo fato de nenhum conhecimento poder competir com o conhecimento local, especi- almente com o conhecimento tcito local, que o nvel regional deveria ser o locus primrio de responsabilidade para o dese- nho e para a oferta de polticas e apoio s empresas (Morgan, 1996/1999, p. 54). com base na mudana dessa forma de criao do valor e da riqueza que Sabel (1996/1999) encara a urgncia de modi- ficar o sentido da atuao das prprias agncias pblicas: O pressuposto mais importante do regio- nalismo (tanto quanto da descentraliza- o das firmas) que os atores locais esto melhor colocados para avaliar sua particu- laridade e, portanto, o que podem aprender comparando sua experincia com outras (Sabel, 1996/1999). Em outras palavras, a poltica terri- torial no consiste mais em redistribuir recursos e riquezas j criadas e existentes, mas, ao contr- rio, em despertar os potenciais para a criao de riquezas, iniciativas e coordenaes novas. nesse sentido que se pode falar, com a OCDE (2001b), de uma economia regio- nal da aprendizagem, de cidades e re- gies de aprendizagem. Os territrios no so apenas o receptculo geogrfico neutro onde empresas, coletividades e indivduos atuam: ca- da vez mais, eles vo-se tornando verdadeiros atores, em virtude da interao que promovem entre os conhecimentos das empresas, dos repre- sentantes eleitos, do setor associativo local e dos prprios rgos do Estado. O destino dos territrios deixa de se concentrar numa autoridade ou numa agncia central en- carregada de distribuir recursos e passa a depender da capacidade de criao de riquezas que a prpria interao entre atores locais capaz de criar. A estrutu- ra piramidal substituda por uma abor- dagem policntrica, dotada de mltiplas instncias de deciso. A importncia da economia das organizaes e da aprendizagem e de sua insero social localizada traz duas con- seqncias centrais para a reflexo em torno das polticas territoriais. A primeira pode ser resumida na idia de economia regional da aprendi- zagem, ou regionalismo experimental (Sabel, 1996/1999). As agncias pblicas voltadas ao desenvolvimento no se limitam a oferecer um conjunto de bens e de servios ainda que seja se valendo de um diagnstico par- nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 44 ticipativo: elas tambm so desafiadas a partici- par desse processo de aprendizagem. Elas no podem limitar-se a trazer financiamentos ou mesmo treinamentos para melhorar os negcios. A agncia local de desenvolvi- mento no deve ser um observador externo, e sim um protagonista na elaborao de projetos e em seu desenvolvimento. Acomparao compro- jetos vindos de outras regies e a disputa por recursos a partir da qualidade desses projetos so condies importantes para que os atores pblicos do desenvolvi- mento no se fossilizem nos hbitos, nas tradies e nos poderes locais. Assim, o desafio est justamente em coordenar o processo de formao e de reestrutura- o de empresas com servios pblicos voltados a essas necessidades em trans- formao, o que supe umformato orga- nizacional estimulado no a trazer bens e servios a certa regio, mas a construir projetos de natureza estratgica. 3_ As instituies do desenvolvimento territorial As organizaes pblicas voltadas, no Brasil, ao desenvolvimento regional so historicamente marcadas pela centraliza- o das iniciativas e pela falta de articula- o real com as experincias vividas pe- los atores locais. Esse comportamento da administrao pblica, por sua vez, in- dica aos atores privados uma conduta adequada a essa atuao do Estado e ini- be o surgimento de iniciativas inovado- ras e que reflitama construo de proces- sos inditos de aprendizagem localizada. As agncias pblicas organizam-se para distribuir recursos e conceder isenes o que, alis, a forma tpica de atuao no mbito de polticas setoriais: com is- so, os atores privados e as organizaes locais voltam-se evidentemente obten- o desses recursos. Que se trate de uma assemblia de trabalhadores rurais, de uma reunio de professores universitrios ou de empresrios, a luta contra a pobreza depende sempre de algo que o governo federal ainda no fez. Se verdade que as instituies consistem em regras, nor- mas, valores e expectativas dos atores sociais uns com relao aos outros, o ambiente institucional das regies mais pobres do Pas conduz a que os atores lo- cais esperem do Estado um conjunto de bens e de servios de que ele cada vez menos dispe e cujo atendimento parcial nem de longe resolve os proble- mas a que se destinam. A universalizao de diversas pol- ticas sociais representou importante con- trapeso a essa tendncia. Aaposentadoria, por exemplo, chega a populaes rurais muito pobres, praticamente sem qualquer tipo de intermedirios. Seus efeitos positi- Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 45 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 vos fizeram-se sentir no s na vida das famlias, mas em sua capacidade de re- construir o tecido econmico de inme- ros municpios deprimidos. Aconstruo de organizaes locais permitiu no s que outras polticas sociais (bolsa-renda, bol- sa-escola, PETI, entre outras) tivessem um foco bem claro, como ampliou o controle social sobre seu destino. Por mais importantes que tenham sido, entretanto, os progressos nas polti- cas sociais, elas, por si ss, no podem conter o desafio de planejar o processo de desenvolvimento e de emancipao das prprias condies sociais que as tor- nam necessrias. O clientelismo caracte- rstico das polticas sociais brasileiras foi seriamente atenuado com a universaliza- o da previdncia, a obteno de recur- sos por carto magntico e pela impres- sionante profuso de conselhos gestores nas mais diferentes reas. Esse avano uma condio necessria, mas nem de longe suficiente para que o desafio do desenvolvimento possa ser enfrentado. E o formato da relao entre organiza- es locais e poder federal no estimula a formulao de projetos que reflitam a ca- pacidade de descoberta de recursos e po- tenciais por parte das regies. O carter hierrquico do planeja- mento brasileiro, at o fim do regime mi- litar, no foi substitudo por um ambien- te institucional que refletisse o movimen- to real de desconcentrao das atividades econmicas e de fortalecimento de orga- nizaes variadas no interior do Pas. A distribuio de incentivos fiscais durante os anos 1970 e, de maneira geral, a atua- o das Superintendncias de Desenvol- vimento Regional, respondem funda- mentalmente a esta lgica redistributiva: recursos das regies mais prsperas so voltados a estimular atividades econmi- cas em regies carentes. Se verdade que em muitos casos atividades inovadoras puderam ser estimuladas a fruticultura irrigada no Vale do So Francisco, certo avano da industrializao txtil e de cal- ados no Cear, a diversificao produti- va do Oeste Baiano e mesmo os Parques Tecnolgicos de Recife e Campina Gran- de no menos certo que, de maneira geral, essa forma de estmulo ao cresci- mento econmico foi marcada por casos flagrantes de insucessos e de desvios e, ali onde os projetos foram realizados, contribuiu com grande freqncia ao re- foro da concentrao regional de renda. Alm disso, o trnsito dos recursos pelo sistema bancrio ainda que estatal de- termina o acesso praticamente restrito a clientes capazes de oferecer-lhe garantias e contrapartidas inacessveis maioria das populaes empreendedoras das regies mais empobrecidas do Pas. nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 46 A noo de territrio, tal como expos- ta at aqui, traz nova dimenso prpria idia de planejamento: no se trata mais de de- cidir para onde vo recursos j existentes, e sim de criar recursos por meio de organizaes que sejam significativas para os atores locais. Antes de expor o quadro organizacional brasileiro e de formular propostas para o desenvolvimento territorial, importan- te conhecer algumas experincias inter- nacionais nesse sentido. 3.1_ Experincias internacionais So apresentadas aqui experincias inter- nacionais que ilustramalgumas das trans- formaes do marco poltico-institucio- nal, em curso a partir da dcada de 1990, sobre o planejamento para o desenvolvi- mento dos territrios. A primeira delas, o Programa LEADER (Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento da Econo- mia Rural), implantado no incio da d- cada de 90 na Unio Europia, trouxe tona a necessidade de se utilizar uma abor- dagem territorial em face das crises experi- mentadas por inmeras reas rurais euro- pias. A abordagem dessa iniciativa, que privilegia o enfoque no planejamento com base na competitividade dos territrios, incorpora de forma inovadora os aspec- tos econmicos, ambientais, sociais e cul- turais nas suas aes. Alm disso, com a experincia de mais de uma dcada e mais de mil projetos apoiados, a Iniciati- va LEADER acumulou grande quanti- dade de lies aprendidas, que podemser compartilhadas com outros pases que es- to se lanando na inovao de seus pro- cessos de planejamento. A segunda experincia apresenta- da o Programa EZ/EC (Empowerment Zones and Entreprise Communities), desen- volvido nos EUA desde 1993. Diferente- mente de outros programas americanos voltados ao meio rural, geralmente basea- dos em taxas de incentivo para determi- nados setores, o programa EZ/EC agre- ga novos elementos, em especial a noo de accountability. A sua orientao vai no sentido de conseguir o comprometi- mento dos cidados em se engajarem em uma ao de planejamento estratgico de longo prazo, que seja permanentemente monitorada e envolva os diferentes ato- res das comunidades. Um dos pontos de destaque do programa foi a rpida trans- formao do ato legislativo que o insti- tuiu em regulamentaes e procedimen- tos, que orientam os atores e territrios que pretendem se engajar no programa. Alm disso, a lgica de planeja- mento para os territrios baseia-se na participao ativa das comunidades en- volvidas, desde a elaborao de um plano Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 47 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 de mdio e longo prazos para a regio at a implantao e o acompanhamento dos projetos. As comunidades tm at seis meses para desenvolver seus planos e submet-los reviso, e os planos devem refletir os quatro princpios bsicos da Iniciativa EZ/EC, que so: a. oportunidade econmica; b. desenvolvimento sustentvel; c. cooperao e parcerias nas comuni- dades (community-based partnership); d. viso estratgica de mudana. Em comum, essas duas experin- cias inovadoras de planejamento para o desenvolvimento tm o enfoque na terri- torialidade do processo, rompendo com a lgica estrita do planejamento setorial. Alm disso, em ambos os casos, no se trata simplesmente de repasse de re- cursos para regies carentes, mas do apoio a projetos que se destacam por seu carter inovador. Tal enfoque pressupe a partici- pao ativa das comunidades na defini- o dos rumos dos seus territrios, ao mesmo tempo emque permite que sejam compartilhadas informaes e estimula- das parcerias entre os mais diferentes se- tores localizados em um mesmo espao. Adotando o princpio segundo o qual o desenvolvimento o aumento da capaci- dade de os indivduos fazerem escolhas (Sen, 2000), pode-se afirmar que ambas as ini- ciativas apontam caminhos promissores para a ampliao dessa capacidade, prin- cipalmente por introduzir a noo de co- responsabilidade. Os cidados deixam de ser meros objetos das polticas de desen- volvimento definidas pela autoridade cen- tral do Estado e passam a ser tambm agentes dos processos de transformao social. Essa mudana na forma de se entender o planejamento essencial para que os processos de desenvolvimento sejam duradouros, principal- mente porque se orientam para o longo prazo e tm uma base muito bem definida, que leva em conta no s os aspectos fsicos dos territrios, mas tambm os recursos cognitivos compartilha- dos por determinada comunidade. 3.1.1_ O Programa LEADER (LEADER Community Initiative) O Programa LEADER surgiu num con- texto de intensas discusses a respeito de novas formas de planejamento para o desenvolvimento, uma vez que vrias regies da Europa, em especial as reas rurais, enfrentavam srias dificuldades. Lanada no ano de 1991, com base em uma abordagem de baixo para ci- ma (bottom-up), de bases participativas (partnershipbased), multissetorial e integra- da de desenvolvimento, a Iniciativa Co- munitria LEADER desempenhou papel instrumental fundamental na emergncia nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 48 do enfoque territorial para o desenvolvi- mento, em especial nas reas rurais. A principal inovao da Iniciativa LEADER foi, sem dvida, incorporar na abordagem territorial do planejamento o conceito de competitividade territorial, segundo o qual uma rea torna-se competiti- va se est habilitada para fazer face competio no mercado e, ao mesmo tempo, assegurar a sus- tentabilidade ambiental, social e cultural, basea- da em um duplo enfoque de trabalho em rede e relaes inter-territoriais. Em outras palavras, competitivi- dade territorial significa, segundo o Dos- sier LEADER (1999): _ estruturar os recursos do territ- rio de forma coerente; _ envolver diferentes atores e insti- tuies; _ integrar os setores empresariais em uma nova dinmica de inovaes; _ cooperar com outras reas e ligar- se a polticas regionais, nacionais e europias, assim como com o contexto global. Essa competitividade territorial, portanto, coloca em evidncia a necessi- dade de se estruturarem projetos de desenvol- vimento que incorporem, de forma defi- nitiva, os diferentes atores sociais na cons- truo de uma viso comum do futuro desejado para determinada rea. Contudo, tal abordagem exige no s boa vontade dos atores, mas tambm transfor- maes nas estruturas polticas e institucionais para que esses projetos de desenvolvi- mento possam efetivamente acontecer. Como ser visto mais adiante, foi neces- srio flexibilizar algumas formas tradici- onais de apoio aos territrios, adequando os contratos s novas concepes que colocam o territrio (e no mais os seto- res produtivos) no centro do processo de planejamento. A abordagem territorial baseia-se na definio de um projeto territorial. Esse projeto construdo com a parti- cipao de atores locais pblicos e pri- vados, que vo desenhar um programa de desenvolvimento para a rea, que, pos- teriormente, ser discutido e negociado com as autoridades regionais e nacionais competentes. Assim, uma das principais inova- es no mbito desse programa foi a cri- ao dos Grupos de Ao Local, que so os responsveis pela animao do processo de mobilizao comunitria para o plane- jamento a mdio e longo prazos do terri- trio, e atuam com alto grau de indepen- dncia, o que permite que novas formas de sensibilizao das comunidades sejam criadas e implantadas. Os grupos gozam ainda de ampla legitimidade junto s co- Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 49 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 munidades, especialmente por seremfor- mados por grande diversidade de atores sociais e por seremos interlocutores com as outras instncias (regionais, nacionais e europia) de planejamento. Ao longo da primeira fase (LEADER I, 1991, 1994), foram criados 217 projetos territoriais, e aproximadamente 1.000 durante a se- gunda fase (LEADER II, 1994, 1999). Os grupos LEADER podem ser financiados diretamente pelo Programa, com recursos da Unio Europia, para colocar em andamento os seus projetos. Resumidamente, os grupos LEADERani- mam os processos de planejamento do territrio, mediante atividades como diag- nstico da realidade local e discusses com a comunidade, facilitam a elabora- o de uma viso comum de desenvolvi- mento que vai orientar os projetos espe- cficos que podem levar construo da viso comum de desenvolvimento do ter- ritrio e, ainda, fazema intermediao en- tre os projetos locais e as instncias regio- nais, nacionais e europia, emespecial com relao a contratos de financiamento de projetos. Existe, portanto, uma explcita preocupao coma aprendizagemcoletiva, na concepo e na execuo dos projetos. Contudo, as estratgias utilizadas por cada um dos Grupos de Ao Local variam bastante, dadas as diferenas so- ciais, culturais, econmicas e ambientais de cada territrio. Assim, possvel encontrar expe- rincias as mais diversas possveis, desde a criao de um grupo de ao local em Meath, na Irlanda, regio de vocao estritamente agrcola, que envolveu os principais atores da regio na coleta de dados sobre as atividades potenciais e formulou um plano de ao com 10 vi- las da regio num processo de planeja- mento regional mediante a formulao de projetos de desenvolvimento at a po- tencializao da cultura empresarial j existente, na regio de Tarn des Montag- nes (Sul-Pirenus, Frana), por meio de uma estratgia denominada ratissage, que consiste na busca e seleo de proje- tos que contribuam para o desenvolvi- mento do territrio. organizada, geral- mente no perodo curto de trs meses, uma animao local intensa, que permita referenciar todas as iniciativas ou proje- tos potenciais, para dar-lhes uma coern- cia de conjunto e fornecer-lhes apoio tc- nico personalizado. Nos diferentes exemplos da Ini- ciativa Comunitria LEADER, contudo, duas caractersticas principais saltam aos olhos: a primeira delas o enfoque prio- ritariamente orientado para a formulao e execuo de projetos, ou seja, so colocadas em evidncia a necessidade e a importn- cia de se planejar o desenvolvimento de umterritrio, combase emelementos que nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 50 possamser mensurveis, que possamter a sua implantao constantemente monito- rada e avaliada; a segunda caracterstica que chama a ateno o enfoque partici- pativo que a estratgia de animao em- prega para a busca e a seleo dos proje- tos. Tal orientao permite trazer tona as mais diversas idias, opinies e vises so- bre o futuro de determinado territrio, encerrando grande possibilidade de rom- per com os processos autoritrios e con- centradores de tomada de deciso. Isso fundamentalmente importante quando se trata de processos participativos de plane- jamento, uma vez que estimula e torna possvel a qualquer ator influenciar os ru- mos que ter o processo de desenvolvi- mento do seu territrio. Muitos outros exemplos poderiam ser aqui apresentados, mas o objetivo fundamental apreender as lies que as experincias internacionais vm acumu- lando sobre desenvolvimento territorial. Uma dessas lies (ou caminhos de aprendizagem) diz respeito s formas como so transferidos recursos pblicos para os terri- trios. Tal aspecto um dos mais impor- tantes, uma vez que guarda um potencial enorme de romper com os modelos e es- quemas de transferncias de fundos p- blicos que privilegiam apenas aqueles se- tores mais influentes da sociedade e amplia as possibilidades de um financiamento que tenha como objetivo principal contribuir para o desenvolvimento dos territrios, atravs do financiamento de projetos arti- culados em torno de um planejamento de mdio e longo prazos. O processo de chamada e sele- o de projetos realizado no mbito do Programa LEADER tem, nesse sentido, importante contribuio para a discusso das formas de financiamento do desen- volvimento. Rompendo com a lgica de balco, a estratgia de ao que tem como foco a chamada e a seleo de pro- jetos tenta responder a uma dupla de- manda: por um lado, existe um nmero mximo de projetos que podem ser cria- dos e apoiados; por outro, a seleo de projetos faz com que apenas aqueles que se apresentam como mais interessan- tes para o desenvolvimento de uma rea sejam apoiados. Dessa forma, tal estratgia faz com que os atores locais se mobilizem a servio do desenvolvimento local, j que tm que elaborar os seus projetos e, ao mesmo tempo, ajudem a decidir quais so aqueles que devem ser ou no apoiados. Nas reas com pequeno acmulo de potencial, liderana e projetos, ou em reas em que a desconfiana a respeito do setor p- Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 51 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 blico grande, a estratgia inicial fomentar a criao dos projetos e ajudar a formar as lide- ranas; nas reas com grande potencial de pro- jetos, o estgio da seleo se mostra como muito mais importante, mas o envolvimento dos ato- res locais no processo quer seus projetos se- jam ou no selecionados pode ser um cami- nho para a criao de consensos sobre as estratgias de desenvolvimento local. A priori, a seleo de projetos po- de parecer algo apenas administrativo, mas na prtica ela se mostra como ferra- menta genuna de coordenao e dilogo para os atores locais. A seleo de proje- tos tambm uma expresso concreta das linhas estratgicas definidas pelos gru- pos de ao local para o desenvolvimen- to territorial, e a anlise das aes desses grupos revela a sua capacidade de experi- mentar metodologias para a seleo de projetos adaptadas aos contextos e s es- tratgias de desenvolvimento particula- res de cada regio. Contudo, tal capacidade no seria possvel sem a grande flexibilidade nos modos de operacionalizao do progra- ma. Essa flexibilidade seria a fora mo- triz atravs da qual a criatividade e a ino- vao nos mtodos de coordenao da ao coletiva para o desenvolvimento lo- cal se tornam possveis. A seguir, so apresentadas seis li- es especificamente relevantes aprendi- das pelo Programa LEADER, ao longo das fases I e II, no que toca abordagem territorial do desenvolvimento. Essas li- es foram sistematizadas pelo LEADER European Observatory no Dossier n. 6 Parte 1 Rural Inovation, de dezem- bro de 1999. Lio 1_ A introduo do conceito de projeto territorial torna possvel o progresso, alm do conceito de uma rea como uma unidade administrativa O conceito de identidade (cultural, his- trica e geogrfica) assume papel muito importante na definio de um territ- rio. Modificam-se as percepes que os diferentes atores tm do espao, facili- tando as ligaes entre as instituies e os atores a respeito de novas concep- es e desafios. As polticas passama ser definidas segundo demandas de desen- volvimento e no mais demandas pu- ramente administrativas. Lio 2_ A identidade local, que muitas vezes precisa ser re-inventada, o ncleo da estratgia territorial Muitas reas tm reforado suas ligaes e coerncia, focalizando seus projetos de desenvolvimento nos elementos de iden- tidade local. Buscam identificar algo que as torne nicas, o que acaba por contri- buir tambm para modificar a forma co- nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 52 mo os prprios habitantes enxergam a sua prpria regio. Alm disso, o fato de se apoiarem no poder da identidade local torna os produtos dessas regies mais desejveis no mercado. A identidade lo- cal torna-se uma das bases centrais da economia da qualidade, capaz de proje- tar internacionalmente produtos regio- nais, conhecidos e apreciados por reu- nirem caractersticas objetivas (paladar, padro esttico) com traos organiza- cionais que lhe so sempre associados. A identidade de uma rea , por- tanto, composta de todas as percepes coletivas do passado dos seus habitan- tes, de suas tradies e de seu know-how, de sua estrutura de produo, sua he- rana cultural, seus recursos materiais, enfim, seu futuro. Ela no uma identidade mono- ltica, mas um complexo integrado pela multiplicidade de identidades especfi- cas de cada grupo social, de cada lugar, de cada centro especializado de produ- o. Essa identidade plural no estti- ca; ao contrrio, ela pode mudar, tor- nar-se mais forte, modernizar-se. Lio 3_ O enfoque territorial tem demonstrado que o declnio de certas reas, mesmo que avanado, pode ser revertido, uma vez que tal enfoque torna possvel explorar novos caminhos de desenvolvimento A participao dos atores locais faz com que seja possvel imaginar novo futuro para os territrios. Em muitos casos, es- foros esto sendo feitos para reestru- turar atividades j existentes, mas, em outros casos, quando a situao j est muito deteriorada, so necessrios novos projetos, completamente diferentes e ca- pazes de forjar novas identidade e ima- gem em determinadas reas. Um bom exemplo disso o caso de Vale do rio Loire (Rhne-Alpes, Fran- a), que passou a explorar uma ativida- de totalmente nova que o turismo vulcnico. A presena constante dos arquelogos que trabalhavam na regio foi, recentemente, transformada em um novo caminho para o desenvolvimento regional. Os dilogos entre esses pes- quisadores e o grupo de ao local pos- sibilitou a criao desse produto total- mente novo que o turismo vulcnico, que tem atrado contingentes cada vez maiores de turistas para a regio e dina- mizado a economia local. Lio 4_ O enfoque territorial tem estimulado que os atores no apenas expressem seus conhecimentos, expectativas e conflitos, mas tambm suas habilidades de construir iniciativas coletivas e se organizarem em torno de novas idias O exerccio do dilogo, de colocar-se no lugar do outro, emerge como um dos principais pr-requisitos para a constru- o dos projetos territoriais de desenvol- vimento. Oexemplo do grupo LEADER de Serrania de Ronda (Andaluzia, Espa- Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 53 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 nha) muito interessante nesse sentido. A regio congrega 21 municpios que tm como base da economia a produ- o de carne e castanha, baseada em propriedades pequenas e familiares, e apresenta altos ndices de emigrao. Sua proximidade do litoral e suas he- ranas culturais, contudo, possibilita- ram a renovao do turismo. Foi criada uma Associao de Desenvolvimento Local, que logo se transformou no pal- co privilegiado para a discusso dos ru- mos do desenvolvimento da regio. A principal caracterstica desse espao dada por dois princpios bsicos: a. as estratgias de desenvolvimento em curso so permanentemente discutidas e esclarecidas com a populao local; b. dada prioridade aos projetos co- letivos. Como conseqncia, foram criadas or- ganizaes profissionais e coletivas num local em que a organizao social era muito baixa. Lio 5_ O sucesso ou insucesso de uma estratgia depende de como os interesses e as relaes entre os atores esto estruturados, por exemplo, na habilidade coletiva de examinar a situao local, definir prioridades e estabelecer acordos sobre as formas de uso dos recursos disponveis Freqentemente os conflitos de interes- ses refletemestratgias divergentes. Eles tambm revelam os diferentes pontos de vista e diferentes expectativas dos atores envolvidos, e apontam para a ne- cessidade de se conseguir encontrar os pontos de convergncia que podem le- var os atores a estabelecer uma agenda comum de desenvolvimento. A expe- rincia do LEADER demonstra que a interao entre instituies e os repre- sentantes dos interesses locais nos pro- cessos de deciso tem redefinido o pa- pel de ambas as partes e levado gradual emergncia de uma percepo coletiva do presente e do futuro da rea em que esto inseridos. A combinao de inte- resses e habilidades tambm leva emer- gncia das idias inovadoras e de cami- nhos alternativos de desenvolvimento. Lio 6_ As trocas entre as reas rurais tm intensificado e ampliado a conscincia sobre a importncia da transferncia de conhecimentos e da cooperao entre as reas na definio de novos caminhos de desenvolvimento Um bom exemplo desta lio o caso dos grupos situados em ambos os lados da fronteira entre Portugal e Espanha. Sua remota localizao geogrfica foi considerada, por muito tempo, como srio entrave ao seu desenvolvimento. A partir de 1993, esses grupos passaram a cooperar sistematicamente, promovendo constante e frtil troca de experincias e conhecimento, e a percepo de que as diferenas culturais entre eles poderiam ser algo muito enriquecedor para ambas nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 54 as partes passou a ser compartilhada, com benefcios para as duas regies. Portugal aprendeu com a Espanha os caminhos para ampliar a profissionaliza- o e a coordenao da economia local, estimulando os municpios a adotar pos- turas mais ativas no trato das questes pblicas. Por outro lado, os espanhis adquiriramcomos seus parceiros portu- gueses o know-how da produo e pro- moo de produtos tradicionais locais, como os queijos. 3.1.2_ EZ/EC Empowerment Zones and Enterprises Communities Program O Programa EZ/EC foi estabelecido em lei em agosto de 1993. Em janeiro de 1994, o processo de seleo para a fase I do programa foi iniciado. Para ser eleg- vel, as comunidades tm que ter ndices altos de pobreza (essa uma diferena fundamental do programa LEADER), e apresentar planos estratgicos de desen- volvimento que tenham a participao ativa das comunidades. Em dezembro de 1994, trs Zo- nas de Empoderamento (Empowerment Zones EZ) e 30 Comunidades Empresa- riais rurais (Enterprises Communities EC) foram definidas. As EZ rurais recebe- ram concesses de US$ 40 milhes, en- quanto que as EC rurais receberam con- cesses de US$ 3 milhes. O Programa baseia-se em quatro princpios fundamentais para a anlise dos planos das comunidades: a. oportunidade econmica; b. desenvolvimento sustentvel; c. cooperao e parcerias nas comuni- dades (community-based partnership); d. viso estratgica de mudana. O primeiro princpio baseia-se no pressuposto de que fundamental para a revitalizao das comunidades e a criao de oportunidades econmicas para to- dos os residentes. A gerao de empre- gos e de oportunidades de negcios deve levar, segundo a concepo do progra- ma, a uma situao de auto-suficincia das comunidades no longo prazo. As oportu- nidades para a implantao de novos em- preendimentos, a expanso das empresas de pequeno porte e a capacitao para tra- balhos que oferecem maior mobilidade so alguns dos elementos chave nas estra- tgias de desenvolvimento econmico das comunidades. A idia de desenvolvimento sus- tentvel do programa EZ/EC apia-se no conceito de que o desenvolvimento econmico s pode ser bem-sucedido quando parte de uma estratgia coorde- nada que inclui o desenvolvimento fsico e humano. Assim, os aspectos ambientais Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 55 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 so entendidos como fundamentais para que as comunidades possam viver um clima de inovao e bem-estar. semelhana do Programa LEA- DER, o EZ/EC leva em conta a partici- pao da comunidade na elaborao dos projetos de desenvolvimento. O princ- pio de responsabilidade que guia o pro- jeto exige a participao ativa dos dife- rentes atores sociais, como lideranas governamentais e polticas, grupos co- munitrios, organizaes ambientalistas, religiosas, empresrios, enfim, todos os segmentos sociais dos locais. Essa parti- cipao ainda mais estimulada, uma vez que o programa tem como princpio que uma comunidade no pode prosperar se depender apenas dos recursos pblicos. necessrio, portanto, um comprometi- mento dos atores na busca e aplicao de outros tipos de recurso que podem con- tribuir para o sucesso dos projetos de de- senvolvimento local. Por ltimo, o quarto princpio que norteia o programa refere-se Viso Es- tratgica para a Mudana, entendida aqui como o item do plano de desenvolvi- mento do local que expressa a forma co- mo a comunidade define a prpria viso do seu futuro. entendida como o mapeamento estratgico dos caminhos que a comuni- dade pretende trilhar para atingir a dese- jada revitalizao. So definidas as metas e as formas de monitoramento e avalia- o do plano de desenvolvimento, bem como as estratgias de aprendizagem co- letiva da experincia. Um dos principais pontos de desta- que da experincia do Programa EZ/EC a sua opo por dividir com as comuni- dades as responsabilidades. Uma estru- tura de monitoramento e avaliao dos projetos de desenvolvimento, contudo, foi estabelecida (Benchmark Management System BMS) para que os projetos pos- samser acompanhados, assimcomo pos- sa ser avaliada a aplicao dos recursos pblicos que, embora flexveis, devem ser direcionados para aqueles projetos que fazem parte da estratgia de desen- volvimento local. A idia bsica que os recursos no sejamentendidos como uma simples doao, mas como um instru- mento de construo das comunidades. As duas experincias referencia- das anteriormente apontam para a perti- nncia em se adotar o enfoque territorial como base para os processos de planeja- mento do desenvolvimento. Em especial, por adequar as transferncias de fundos pblicos s reais necessidades das re- gies, que podem ser melhor captadas por meio de processos participativos de nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 56 diagnstico e elaborao de projetos. Alis, na elaborao coletiva de projetos de de- senvolvimento est um dos grandes trun- fos das experincias apresentadas ante- riormente. Tal processo, que pressupe a participao de diferentes atores sociais que tm que negociar, discutir e estabele- cer consensos sobre os rumos do desen- volvimento dos seus territrios, torna mais transparente e, talvez, mais eficiente a aplicao dos recursos, rompendo com a lgica segundo a qual aqueles atores com maior influncia no poder pblico se be- neficiam particularmente dos recursos da sociedade. Alm disso, tal estratgia in- troduz um componente tcnico que pode ser extremamente til para o monitora- mento e a avaliao do uso dos recursos. Assim, o enfoque territorial apli- cado ao planejamento permite que deter- minadas caractersticas locais sejam va- lorizadas, como, por exemplo, os atribu- tos naturais (ou amenidades) e a herana cultural de determinada localidade, e se transformem em vantagens competitivas dos territrios. Contudo, a aplicao de tal enfo- que implica tambm a criao de insti- tuies que facilitem a sua aplicao. Os Grupos de Ao Local da Iniciativa LEADER so um exemplo promissor de inovao institucional. Ainda que no se constituam como uma nova instncia de governo, os grupos de ao local tm au- tonomia e podem negociar contratos de parceria com as diferentes esferas go- vernamentais (regional, nacional ou eu- ropia) e com o setor privado, o que per- mite maior flexibilidade e estimula a or- ganizao de um ambiente apropriado criatividade e ao surgimento de ino- vaes, empreendimentos. Tais grupos tambm no esto submetidos a um con- junto rgido e burocrtico de regras para a sua constituio; ao contrrio, estimu- lada a sua constituio sempre que deter- minada comunidade, determinado terri- trio, entenda que esse o caminho mais promissor para alavancar o seu processo de desenvolvimento. Uma diferena que chama a aten- o na comparao entre as duas expe- rincias descritas diz respeito aos critrios para que os territrios faam parte dos programas. Enquanto no LEADERo prin- cipal critrio a formao de um grupo de ao local que vai colocar em anda- mento o processo de planejamento terri- torial, no programa EZ/ECo nvel de po- breza um dos fatores que tm maior importncia na definio de quais reas podem se integrar ao programa. Essa di- ferena quanto aos critrios de seleo dos territrios interessante, j que po- Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 57 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 de indicar a existncia de duas vises tambm diferenciadas sobre o papel do Estado na promoo do desenvolvimen- to sustentvel. De qualquer forma, contudo, o que se conclui dessas duas experincias, aqui brevemente comentadas, que os desa- fios colocados para o Estado so, por um lado, conseguir que os diferentes atores locais assumam, progressivamente, papel mais ativo na construo dos processos de desenvolvimento e, por outro, redefi- nir o seu papel nessa construo. 3.2_ Desafios do desenvolvimento territorial no Brasil A profuso dos conselhos gestores tal- vez a mais importante inovao institu- cional da sociedade brasileira durante os anos 1990. As 27 mil unidades existentes ao final dos anos 1990, com mdia supe- rior a quatro por municpio abrem cami- nho para algum tipo de controle social sobre investimentos fundamentais de que depende a vida dos cidados. No h d- vida de que, na maioria dos casos, os conselhos limitam-se a uma atividade ro- tineira de controle, que reproduz os cos- tumes e, sobretudo, poderes locais con- solidados. O simples fato, entretanto, de o uso dos recursos submeter-se a uma instncia colegiada j o prenncio de uma nova atitude dos cidados, e refora o caminho aberto pela Lei de Responsa- bilidade Fiscal para inibir as prticas mais nefastas de gesto do dinheiro pblico. Apesar de sua relevncia, cada um desses conselhos tem funo setorial espe- cfica de elaborao de reivindicaes e controle na execuo de seu atendimento. So mediadores entre recursos federais voltados a uma finalidade predeterminada e as populaes beneficiadas. Exatamente, por isso, importante analisar o desempe- nho dos conselhos gestores voltados explicita- mente a planejar o processo de desenvolvimento fora das regies metropolitanas: o caso dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. O Pronaf exce- lente exemplo do alcance e dos limites das polticas de desenvolvimento territo- rial no Brasil contemporneo. 3.2.1_ Pronaf: limites de um programa inovador Oimportante no tanto sua dotao or- amentria (em torno de R$ 150 milhes por ano), mas sua capilaridade, e sua vo- cao: o Pas possui hoje mais de 4.000 Conselhos Municipais de Desenvolvimen- to Rural, dos quais 1.500, no mbito do Pronaf Infra-Estrutura e Servios, estabelece- ram contratos com o poder pblico fede- ral a partir da elaborao de um diagns- tico participativo e da elaborao de um nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 58 plano quadrienal de investimentos, cuja execuo supervisionada pela Caixa Eco- nmica Federal. O desenho organizacional do Pro- naf indica preocupao explcita no s com o controle social sobre os gastos, mas, sobretudo, com a interiorizao do processo de desenvolvimento. O Progra- ma compe-se de quatro linhas de ao. A mais importante a que destina anual- mente crdito a cerca de 750 mil agricul- tores familiares, por meio de bancos fe- derais num total prximo a R$ 2 bilhes. A segunda procura melhorar o ambiente econmico e ampliar as oportunidades dos agricultores por meio de um conjun- to de investimentos e prestaes de ser- vio ( o Pronaf Infra-Estrutura e Ser- vios). A terceira pretende melhorar a formao profissional dos agricultores e dos tcnicos que os atendem. A quarta li- nha faz a articulao no interior da admi- nistrao pblica, necessria ao funcio- namento de um programa que mobiliza uma diversidade de agncias que vai do Fundo de Amparo ao Trabalhador (que fornece o funding de 80% dos em- prstimos do Pronaf) Secretaria do Te- souro Nacional (que autoriza os subsdi- os nos juros e as taxas administrativas recebidas pelos bancos) passando pela Caixa Econmica Federal (por onde tran- sitamos recursos do Pronaf Infra-Estru- tura e Servios) as empresas estaduais de extenso rural e diversas Organizaes No Governamentais (que assumem res- ponsabilidade na formao dos agricul- tores, dos tcnicos e dos prprios repre- sentantes dos conselhos). A estrutura do Programa enxuta e sua equipe no tem mais que 30 tcni- cos. Funciona com base em uma rede composta por sindicalistas, agncia ban- cria, extensionistas, ONGs, cooperati- vas de crdito e diferentes segmentos da administrao pblica tanto dos Estados como da Federao. A certificao de que os crditos atribudos pelo Programa dirigem-se efetivamente a agricultores fa- miliares dada por organizaes locais: o banco s est autorizado a conceder o emprstimo, depois que o sindicato ou o escritrio local de extenso emitir um certificado de aptido que comprova a condio de agricultor familiar ao toma- dor de financiamento. No se trata de um puro ritual burocrtico, mas de um con- trole voltado a evitar que os recursos diri- jam-se a segmentos sociais distantes do pblico visado pelo Programa. E as ava- liaes feitas at aqui (Silva, 1999; Minis- trio do Trabalho, 1999) reconhecem que so familiares, de fato, os agricultores be- neficiados pelo Pronaf. Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 59 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Uma informao suficiente para destacar o alcance social do Pronaf-Crdi- to: nada menos que 56% dos tomadores dos emprstimos, em 1999, nunca tinham recebido qualquer financiamento bancrio anteriormente (Ministrio do Trabalho, 1999). Quanto ao Pronaf Infra-Estrutura e Servios, um levantamento realizado em 2001 em cinco Estados do Sul e do Nor- deste (Favareto e Demarco, 2002) mostra altssimo grau de participao social nas re- unies, com base nas quais so elaborados o diagnstico e as reivindicaes que vo compor o plano de desenvolvimento. O Pronaf emblemtico do al- cance, mas tambm dos limites das re- laes que hoje se estabelecem entre o governo federal e as regies. Apesar da mobilizao alcanada e de seus resulta- dos sociais to significativos, ele padece de quatro problemas centrais (Abramo- vay, 2003b), que, de certa forma, atraves- sam toda a poltica federal voltada ao in- terior do Pas: a. A tica dos conselhos tende a ser estrita- mente setorial. Embora se trate de Conselhos Municipais de Desen- volvimento Rural, dele s partici- pam associaes de agricultores e segmentos ligados a agricultores da administrao pblica local. O trabalho do Ipardes (2001) mostra a importncia do representante local da extenso e do secretrio da Agricultura no funcionamento desses conselhos. So quase ine- xistentes as ocasies em que re- presentantes de outros setores econmicos fazem parte do Con- selho. Mesmo organizaes naci- onalmente capilarizadas como as Associaes Comerciais ou as C- maras de Diretores Lojistas esto ausentes dessas organizaes lo- cais. Mesmo no interior da admi- nistrao pblica, o carter setorial das atividades predomina: estudo levado adiante pelo Ibase (2004) salienta a falta de interface entre as aes voltadas ao desenvolvimento rural e as relacionadas s reas de sade, edu- cao, habitao e saneamento, o que compromete a execuo de uma poltica municipal integrada. b. O municpio uma instncia adequa- da de controle, mas nem sempre de planejamento. A esmagadora maio- ria dos municpios beneficiados com o Pronaf Infra-Estrutura e Servios possui menos de 25 mil habitantes. Alm disso, os prprios critrios de seleo dos municpios tendem a privilegiar os que se encontram em situa- nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 60 o de maior pobreza. Nessas condies, por maior que seja a participao local 2 , dificilmente o projeto que vai emergir das ativi- dades do Conselho Municipal ter carter real de planejamento. Os pequenos municpios no dis- pem de pessoal suficientemente formado para animar a elabora- o de planos que materializem processos reais de inovao. Mais que isso, sozinhos, sob o ngulo econmico e social, os pequenos municpios no tm o dinamis- mo necessrio a aes inovado- ras, o que acaba reforando o carter estritamente setorial de sua atividade. Com base em pro- posta j formulada em 2002, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio criou, em 2003, uma Secretaria do Desenvolvimento Territorial que procura implan- tar outra sistemtica na atribui- o dos recursos do Pronaf Infra- Estrutura e Servios: o dinheiro poder ser atribudo a Consr- cios Intermunicipais. Trata-se de inovao importante, j que obri- ga a ampliar o alcance do planeja- mento local. No h ainda ava- liao a respeito dos resultados desses consrcios. c. A cultura da pr-seleo desestimula projetos de boa qualidade. Contra- riamente prtica vigente no LEADER, em que a obteno de recursos pblicos se faz por meio da competio entre proje- tos, com base em sua qualidade, os municpios beneficiados pelo Pronaf Infra-Estrutura e Servios so selecionados por critrios ob- jetivos referentes quantidade de estabelecimentos familiares, par- ticipao da agricultura no PIB municipal, ao IDH, em suma, um conjunto de parmetros que de- termina a escolha, em geral, dos municpios menores e mais po- bres. No h dvida de que essa opo positiva sob o ngulo distributivo: mas, uma vez que o municpio j est pr-selecionado, a elaborao do projeto de de- senvolvimento no embute uma prtica de aprendizagem e de descoberta de novas oportuni- dades de investimentos: ela ten- de a preencher burocraticamente as exigncias administrativas do MDA e da Caixa Econmica Fe- deral e a confinar-se nos limites daquilo que j conhecido em matria de elaborao de proje- tos. Em outras palavras, no h mecanismos institucionais que Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 61 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 2 As pesquisas, nesse sentido, trazem resultados ambivalentes: se a de Favareto e Demarco (2002) encontrou fortssima participao das comunidades vivendo no interior dos municpios na formulao dos pleitos ao Conselho, a do Ibase (2004) detectou dificuldade de que as populaes mais pobres sejam, de fato, ouvidas. faam da qualidade e da inova- o a marca distintiva na aprova- o dos projetos. O vis de sele- o que a escolha pela qualidade poderia trazer s os municpios mais ricos seriam beneficiados poderia ser atenuado pela restri- o a que somente municpios com certas caractersticas esco- lhidas pudessem participar desse processo seletivo. Mais que isso aquilo a que talvez tendam converter-se os consrcios mu- nicipais o Ministrio poderia subvencionar a formao em re- cursos humanos voltados ao pla- nejamento inovador. d. Os projetos tm um formato de lista de compras e no de desenvolvimento. o resultado da juno dos trs itens anteriores: restritos a um horizonte setorial, municipal e j selecionados de antemo os municpios beneficirios do Pronaf tendem a fazer do que deveria ser o processo de plane- jamento participativo uma lista- gem das reivindicaes das infra- estruturas e dos servios que fal- tam aos municpios. O produto uma lista de obras e produtos de pouca coerncia interna e cujos impactos sobre a vida social local bem limitada. Apesar da inovao importante re- presentada por conselhos gestores com responsabilidades no planejamento local, no se formaram instncias localizadas pelas quais as foras vivas de certa regio seus representantes eleitos, seus em- presrios e suas organizaes associati- vas so convidadas a pensar o futuro e a aplicar recursos segundo uma estratgia de crescimento apoiada na descoberta de suas mais importantes vocaes (Abra- movay, 2003b). O formato da relao en- tre instituies locais e poder federal no Brasil induz lgica permanente de ten- tar satisfazer carncias e no de levar adi- ante iniciativas inovadoras capazes de al- terar o ambiente em que essas carncias se exprimem. Oresultado que, sobretu- do nas localidades mais pobres, a deman- da local raramente consegue estabelecer um leque de bens e servios dotados de coerncia e inseridos numa dinmica tal que representem mudana significativa nos padres vigentes de relao entre os indivduos, os grupos sociais e as autori- dades pblicas. Dois exemplos exprimem bem a dificuldade de as polticas voltadas ao fortalecimento do tecido econmico do interior do Pas contriburem, de fato, com o processo de desenvolvimento. O primeiro o dos assentamentos de re- forma agrria. Aguerra de nmeros travada nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 62 entre o governo federal e alguns movi- mentos sociais no pode esconder que centenas de milhares de famlias foram assentadas nos ltimos anos, num dos mais importantes movimentos de trans- ferncia de propriedade fundiria da his- tria internacional das reformas agrrias. Da mesma forma, o sentimento de me- lhoria social decorrente do acesso terra reconhecido por inmeras teses, mono- grafias e relatrios de pesquisa. Ao mes- mo tempo, a massificao dos assenta- mentos foi acompanhada por evidente deteriorao na qualidade dos resultados por eles alcanados. 3 A raiz bsica desse to freqente desempenho negativo no est numa suposta inviabilidade compe- titiva das exploraes familiares, e sim no formato organizacional da prpria poltica pblica: os assentamentos so feitos com base numa relao direta en- tre o poder pblico federal e os movi- mentos que falam pelos trabalhadores aos quais se destina a terra. Em vez de fa- zer parte de um projeto destinado a fortalecer o tecido social de determinada regio, o assenta- mento uma espcie de enclave do governo fe- deral, um corpo estranho s foras sociais da regio onde se insere e que se volta permanen- temente ao governo central para que suas de- mandas sejam atendidas. Um dos fatores mais importantes que explicam assentamentos bem-suce- didos exatamente a sua insero na eco- nomia e na sociedade em que foram ins- talados os agricultores, conforme mostra o trabalho de Bittencourt et al., (1999). Eles perceberam, num trabalho de cober- tura nacional, que mais importante que a qualidade das terras ou a quantidade de re- cursos recebidos pelos assentados, a inser- o local dos agricultores recm-instalados o fator mais relevante para explicar o su- cesso ou os problemas que encontram em sua consolidao. Inversamente, diversos estudos mostram que, em muitos casos, os prprios filhos dos assentados tendem a ser objeto de preconceito e discriminao at nas escolas que freqentam: a pesqui- sa coordenada por Martins (2003) mostra inmeras situaes em que os filhos dos assentados so estigmatizados como sem- terra nas comunidades onde vivem. As polticas de redistribuio fundiria que ti- verampapel decisivo no fortalecimento do tecido social de pases como o Japo e a Coria, desembocam aqui na criao de imenso contingente de famlias dependen- tes de um apoio que o governo federal nunca ser capaz de oferecer e cuja inser- o local freqentemente problemtica. O segundo exemplo refere-se s estratgias locais de desenvolvimento in- Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 63 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 3 Esta dupla natureza do processo brasileiro de assentamentos (massificao, satisfao das famlias assentadas, por um lado e imensos problemas de infra-estrutura e de capacidade de gerao de renda, por outro) so bem retratados no trabalho recente de Sparovek (2003). tegrado e sustentvel (os DLIS do Pro- grama Comunidade Ativa), que, em mais de 600 municpios brasileiros, representam tambm importante caminho para a va- lorizao do interior do Pas, uma vez que se voltam permanente tentativa de organizar as atividades produtivas da po- pulao que vive emsituao de pobreza. O mesmo pode ser dito do fato de que quase metade dos municpios possuem programas de gerao de trabalho e ren- da e de capacitao profissional, ligados ao Comunidade Solidria, segundo os da- dos do Perfil dos Municpios Brasileiros do IBGE (1999). Mas um dos problemas mais srios desse tipo de iniciativa (apesar de seu car- ter to inovador) que se caracteriza por seu completo afastamento com relao ao mundo empresarial das regies onde atuam. As empresas (nano, micro, peque- nas, mdias e grandes) so os mais impor- tantes protagonistas do processo de de- senvolvimento. Voltar recursos materiais e humanos ao fortalecimento do empreen- dedorismo entre populaes pobres sem que essa tentativa esteja articulada com as realidades empresariais locais promover preocupante dissociao entre economia e sociedade, entre polticas sociais e polticas de desenvolvimento: um convite a que as polticas sociais tenhamuma dimenso pu- ramente compensatria e que no sirvam, seno de maneira muito indireta, para dina- mizar a vida econmica local. Mas, quando se examinam as arti- culaes verdadeiramente regionais (que correspondem a experincias localizadas e vividas pelos atores), percebe-se a dis- tncia entre seu potencial (inclusive na luta contra a pobreza) e as polticas do Estado voltadas s regies. o que ser visto no prximo item. 3.2.2_ A distncia entre articulaes locais e polticas pblicas O Pas assistiu, nos ltimos anos, pro- liferao de variadas formas de associa- es municipais. Algumas delas extra- polaram nitidamente o mbito de uma associao de prefeitos. O Frum Intergo- vernamental e da Sociedade do Sudoeste do Paran, sediado em Francisco Beltro, esteve na origem de um fundo de aval que permitiu ampliar, de maneira impres- sionante, os emprstimos do Pronaf. Animado pela Secretaria de Desenvolvi- mento Rural do Ministrio da Agricultu- ra (posteriormente incorporada, a partir de 1999, ao Ministrio do Desenvolvi- mento Agrrio), o Frum elaborou um Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Sudoeste do Paran, estabelecendo diagnsticos para diferentes aspectos da nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 64 vida econmica local e propondo solu- es concretas. Tambm no Sudoeste do Paran, o Pacto Nova Itlia chegou a con- tar com escritrios de assessoria europeus na elaborao de seus planos de desen- volvimento. No Oeste de Santa Catarina, a EPAGRI (Empresa Estadual de Pes- quisa e Extenso) elaborou, em 1995, ex- celente diagnstico regional incorporado ao plano de ao da Associao de Muni- cpios. Nesse caso tambm escritrios europeus ofereceram assessoria com ba- se na experincia italiana. O que chama a ateno em ambos os casos a dissociao entre o mpeto das organizaes regionais e a ausncia de polticas federais destinadas a impri- mir estabilidade e horizonte estratgico a essas articulaes. A Associao dos Mu- nicpios do Oeste de Santa Catarina AMOSC chegou a elaborar um plano inovador, articulando agroindstrias por meio de um conglomerado que funcio- nava em rede e que visava ao fortaleci- mento de certas marcas territoriais. A indita cooperao tcnica entre a Epagri e Organizaes No Governamentais de Chapec foi estimulada por um edital lanado por uma nova linha do Pronaf (a linha de agroindstria) que visava especifi- camente iniciativas inovadoras e destina- das ao fortalecimento de capacidades e marcas territoriais. O projeto elaborado deveria atingir 481 famlias e criar 50 agroindstrias. Dois ministros visitaram a regio para lanar o projeto, que tam- bm teve o apoio explcito do Governa- dor. Seu custo total era de R$ 3 milhes e deveria criar 620 postos de trabalho. Pouco antes da liberao dos recursos, a extino da Secretaria de Desenvolvi- mento Rural do Ministrio da Agricultu- ra impediu a realizao do projeto e des- moralizou os laos de confiana que co- meavama formar-se entre parceiros que no tinham tradio de trabalho conjun- to (a extenso oficial e as ONGs locais) e sobretudo minou o nimo dos prprios agricultores com o trabalho. Algumas fa- mlias acabaram sendo financiadas topi- camente por uma linha de crdito espe- cial do Banco do Brasil (no mbito do programa Agregar), mas a ambio de fazer do impulso a uma atividade deter- minada (agroindstria) o meio de fortale- cimento do tecido social da regio foi in- teiramente frustrada. No caso do Sudoeste do Paran, as disputas polticas entre as organiza- es dos dois municpios mais impor- tantes da regio (o Pacto Nova Itlia, de Pato Branco, e o Frum de Francisco Beltro) tambm reduziram muito o im- pacto da iniciativa. Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 65 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 O importante nessas duas expe- rincias que o Estado no possui estru- tura, nimo e mecanismos de incentivo para lidar com dinmicas locais. O Estado pi- ramidal no consegue relacionar-se com organi- zaes em rede. S que a presena do Esta- do o que mostram as experincias europia e norte-americana expostas aci- ma tem papel decisivo de imprimir es- tabilidade e fornecer parmetros para o funcionamento da prpria rede de inicia- tivas localizadas e voltadas inovao no processo de desenvolvimento. Sem essa atuao do Estado, o risco de a rede se decompor em virtude das naturais dife- renas entre seus membros componen- tes ou de no encontrar interlocutores altura de suas necessidades, imenso. A conseqncia que as organiza- es mais expressivas da vida econmica regional no tm incentivos para permane- cer em sua articulao. Com isso, o perma- nente nas organizaes de carter regional exatamente aquilo que tende a estabele- cer com o poder pblico federal uma rela- o de demanda, tpica do Estado redis- tributivo. O pacto e o frum acabam su- plantados pelas associaes de municpios que tendem a refletir os interesses e as de- mandas tpicas e localizadas dos polticos profissionais. A relao dessas associaes com os segmentos produtivos e com o mundo associativo no tema marca da ela- borao de projetos estratgicos, e sima do atendimento a demandas especficas. A atuao do Sebrae e do Banco do Nordeste atenua, em muitas circuns- tncias, a instabilidade das articulaes que so capazes de envolver, almde pre- feitos, os empresrios e os setores asso- ciativos das regies. Os inmeros estu- dos voltados localizao de arranjos produtivos localizados devero permitir conhecimento mais refinado da real ma- lha produtiva de que feito o interior do Pas. As evidncias at aqui acumula- das deixam pouca dvida, entretanto, de que so raros os casos em que sistemas produtivos localizados refletem externa- lidades baseadas nas virtudes da coope- rao, da aprendizagem, da troca de co- nhecimento e da ampliao do horizonte cognitivo em que operam os atores so- ciais. Na esmagadora maioria dos casos, concentraes produtivas exprimem, an- tes de tudo, baixos custos, associados depreciao do trabalho e destruio da biodiversidade. As vantagens comparativas com base em que se opera a recente industria- lizao na rea de txteis e de calados, no Nordeste, e se produz o avano da produo agropecuria nos cerrados bra- sileiros, apiam-se em dinamismo em- nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 66 presarial, sem dvida, mas tambm em formas organizacionais pouco propcias valorizao do trabalho, do conheci- mento e explorao sustentvel dos re- cursos naturais. O alerta lanado por Martin e Sunley (2001) quanto ao perigo de se utilizar arranjos produtivos locais como parmetro de poltica pblica mais atual quando se trata do desenvolvi- mento rural brasileiro. Nas regies rurais, o que poderia ser caracterizado como ar- ranjo produtivo local, ampara-se, na maior parte dos casos, em fatores sociais e am- bientais perversos. Tomar esses casos co- mo base para a execuo das polticas p- blicas oferece o risco de promover o uso no sustentvel dos recursos naturais e a concentrao da renda. o que justifica a formulao de polticas voltadas explicitamente valori- zao dos melhores atributos de que po- dem dotar-se os territrios no-metro- politanos no Brasil. A continuidade de polticas estatais redistributivas e de uma prtica local de atrao de empresas com base em incentivos ligados estritamente reduo de seus custos operacionais pode fazer das polticas industriais um elemento a reforar a concentrao da renda em regies j dotadas dos melho- res recursos e oportunidades. 4_ Concluses e propostas A misso da poltica territorial consiste em promover mecanismos de incitao que conduzam elaborao de projetos reunindo os horizontes dos atores pri- vados, dos eleitos locais e do setor asso- ciativo materializados em contratos de desenvolvimento como governo federal. Para isso, fundamental e urgente oferecer recursos intelectuais e capacida- des que permitam que os atores locais es- tejam altura desse desafio e possam ela- borar propostas de contedo inovador. As grandes e mdias cidades interioranas podem desempenhar a papel decisivo, no s por sua capacidade polarizadora, mas por disporem de alguns dos recursos intelectuais necessrios a esse to impor- tante exerccio reflexivo sobre a identida- de e os objetivos de determinada regio. Tal formato da relao entre o go- verno federal e suas regies interioranas pode ser implantado de maneira gradual, iniciando com algumas regies, multipli- cando e aperfeioando o perfil institucio- nal dessas novas relaes, conforme os contratos forem emergindo e sua aplica- o oferecendo resultados. Esse novo desenho da relao entre o poder central e as regies interioranas po- de ser resumido nas seguintes propostas: Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 67 nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 a. reduo gradual das transferncias automticas e garantidas a certos municpios e aumento do apoio contratualizado a projetos; b. incremento dos recursos federais voltados capacitao localiza- da para a elaborao de projetos de desenvolvimento de carter inovador; c. apoio prioritrio quelas ativida- des de educao e sobretudo de formao profissional integradas a projetos de desenvolvimento elaborados por uma multiplici- dade de atores sociais e econ- micos e destinados a fortalecer os tecidos sociais e econmicos localizados; d. apoio a faculdades e universidades do interior do Pas para a capaci- tao na elaborao de projetos voltados a fomentar o empreen- dedorismo individual e coletivo; e. estmulo formao de cooperati- vas de crdito e agncias locais de crdito capazes de reduzir a assimetria de informao entre o empreendedorismo local e o sis- tema financeiro convencional; f. dotao de organizaes locais, reunindo setor privado, associa- tivo e eleitos locais, de personali- dade jurdica que lhes permita o recebimento de recursos do go- verno federal. nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004 Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 68 ABRAMOVAY, R. 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