Vol01 Livro Brasil Desenvolvimento2013

VOLUME 1
Vol. 1
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2013
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
2013
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
Srie | Brasil: o estado de uma nao
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
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Capa BD 2013 - Volume 1.pdf 1 04/11/2013 16:15:03
2013
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2013
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
VOLUME 1
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: POSSIBILIDADES, LIMITES E DESAFIOS PARA ESTA DCADA
Editores
Rogrio Boueri
Marco Aurlio Costa
VOLUME 1
DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO E SUSTENTVEL: UM RECORTE TERRITORIAL
2013
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2013
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
VOLUME 1
Editores
Rogrio Boueri
Marco Aurlio Costa
VOLUME 1
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secr et ar i a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa e
Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
2013
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2013
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
VOLUME 1
Editores
Rogrio Boueri
Marco Aurlio Costa
VOLUME 1
Braslia, 2013
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Brasil: o estado de uma nao
FICHA TCNICA
Editores
Rogrio Boueri
Marco Aurlio Costa
Consultora do Projeto
Juliana Vilar Ramalho Ramos
Brasil em desenvolvimento 2013 : estado, planejamento
e polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada ; editores: Rogrio Boueri, Marco Aurlio
Costa. - Braslia : Ipea, 2013.
3 v. : grfs., mapas. (Brasil: o Estado de uma Nao)
Ao alto do ttulo: Desenvolvimento inclusivo e
sustentvel: um recorte territorial.
Inclui bibliograa.
ISBN 978-85-7811-185-4
1.Desenvolvimento Econmico. 2. Estado. 3. Polticas
Pblicas.4. Desenvolvimento Sustentvel.5. Desigualdade
Regional. 6. Distribuio Geogrca. 8. Brasil. I. Miranda,
Rogrio Boueri. II. Costa, Marco Aurlio. III. Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade
dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que
citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................................................................ XI
AGRADECIMENTOS ......................................................................................................................... XIII
COLABORADORES ........................................................................................................................... XV
INTRODUO .................................................................................................................................. XIX
VOLUME 1
PARTE I
ABORDAGENS, CONCEITOS E PERSPECTIVAS ANALTICAS SOBRE
A DIMENSO TERRITORIAL NO BRASIL ............................................................................... 23
CAPTULO 1
REGIO E REGIONALIZAO: SUBSDIOS TERICOS PARA O ORDENAMENTO TERRITORIAL
E O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO .............................................................................................. 25
Renato Balbim
Fabio Betioli Contel
CAPTULO 2
O BRASIL EM PERSPECTIVA TERRITORIAL: REGIONALIZAES COMO UMA ESTRATGIA
DO DESENVOLVIMENTO EMERGENTE ............................................................................................. 49
Miguel Matteo
Ronaldo Vasconcelos
Katia de Matteo
Neison Freire
CAPTULO 3
CONSIDERAES ANALTICAS E OPERACIONAIS SOBRE A ABORDAGEM TERRITORIAL
EM POLTICAS PBLICAS ................................................................................................................ 89
Sandro Pereira Silva
CAPTULO 4
A ABORDAGEM TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO DE POLTICAS PBLICAS E OS DESAFIOS
PARA UMA NOVA RELAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL ......................................... 117
CAPTULO 5
REGIONALIZAO DA SADE E ORDENAMENTO TERRITORIAL: ANLISES EXPLORATRIAS
DE CONVERGNCIAS .................................................................................................................... 147
Ligia Schiavon Duarte
Fabio Betioli Contel
Renato Balbim
CAPTULO 6
JUSTIA E TERRITRIO: ESTADO DA ARTE, ABORDAGENS POSSVEIS E QUESTES
PROBLEMTICAS A PARTIR DE UMA META-ANLISE DE ESTUDOS RECENTES ............................... 173
Fabio de S e Silva
PARTE II
RELAES FEDERATIVAS E TERRITRIO: A DIMENSO INSTITUCIONAL
E A QUESTO TRIBUTRIA ........................................................................................................ 197
CAPTULO 7
ARRANJOS FEDERATIVOS E DESIGUALDADES REGIONAIS NO BRASIL ........................................... 199
Constantino Cronemberger Mendes
CAPTULO 8
MULTIPLICAI-VOS E CRESCEI? FPM, EMANCIPAO
E CRESCIMENTO ECONMICO MUNICIPAL ................................................................................... 221
Rogrio Boueri
Leonardo Monasterio
Lucas Ferreira Mation
Marly Matias Silva
CAPTULO 9
SISTEMA DE TRANSFERNCIAS PARA OS MUNICPIOS BRASILEIROS:
AVALIAO DOS IMPACTOS REDISTRIBUTIVOS ............................................................................. 235
Rodrigo Octvio Orair
Lucikelly dos Santos Lima
Thais Helena Fernandes Teixeira
CAPTULO 10
COOPERAO E COORDENAO FEDERATIVA EM REAS DE GRANDES INVESTIMENTOS
BASES METODOLGICAS PARA A PESQUISA DE CAMPO .............................................................. 259
Renata Gonalves
Paulo de Tarso Linhares
VOLUME 2
PARTE III
DINMICA ECONMICA E TERRITRIO: PRODUO, RECURSOS
E INSUMOS EM PERSPECTIVA
CAPTULO 11
DINMICA ESPACIAL DO CRESCIMENTO ECONMICO BRASILEIRO (1970-2010)
Rogrio Boueri
Joo Carlos Ramos Magalhes
Leonardo Monasterio
Marly Matias Silva
CAPTULO 12
DISPARIDADES DO PRODUTO INTERNO BRUTO PER CAPITA NO BRASIL:
UMA ANLISE DE CONVERGNCIA EM DIFERENTES ESCALAS
REGIONAIS (1970-2008)
Guilherme Mendes Resende
CAPTULO 13
EVENTOS CLIMTICOS EXTREMOS: EFEITOS DOS FENMENOS EL NIO
E LA NIA SOBRE A PRODUTIVIDADE AGRCOLA
Paulo Henrique Cirino Arajo
Jos Fres
Eustquio Reis
Marcelo Jos Braga
CAPTULO 14
AGROINDSTRIA E DESENVOLVIMENTO: UMA ANLISE DA DISTRIBUIO REGIONAL
E DOS EFEITOS DIRETOS NA ECONOMIA
Gesmar Rosa dos Santos
CAPTULO 15
AVALIAO DE DUAS AES GOVERNAMENTAIS RECENTES EM APOIO
A EXTRATIVISTAS GARANTIA DE PREOS MNIMOS PARA PRODUTOS
DA SOCIOBIODIVERSIDADE E BOLSA VERDE
Joo Paulo Viana
CAPTULO 16
DISTRIBUIO ESPACIAL DA MO DE OBRA QUALIFICADA NO TERRITRIO
NACIONAL NO PERODO RECENTE
Aguinaldo Nogueira Maciente
Rafael Henrique Moraes Pereira
Paulo A. Meyer M. Nascimento
CAPTULO 17
EVOLUO DA DESIGUALDADE DE PROFICINCIA
EM RECORTES REGIONAIS
Luis Felipe Batista de Oliveira
Patrcia Alessandra Morita Sakowski
Divonzir Arthur Gusso
CAPTULO 18
EVOLUO E DESCENTRALIZAO TERRITORIAL DO EMPREGO INDUSTRIAL NO BRASIL:
ALGUMAS EVIDNCIAS PARA O DEBATE ATUAL
Roberto Gonzalez
CAPTULO 19
PERFIL REGIONAL DA MO DE OBRA NO TURISMO
Margarida H. Pinto Coelho
Patrcia Alessandra Morita Sakowski
CAPTULO 20
A RELAO DOS ESTADOS BRASILEIROS COM O SETOR EXTERNO
Renato Baumann
Marcelo Nonnenberg
Ivan Oliveira
Flvio Carneiro
Edison Benedito da Silva Filho
Elton Ribeiro
Luis Berner
VOLUME 3
PARTE IV
DINMICA SOCIAL E TERRITRIO: POPULAO, POLTICAS PBLICAS
E CARACTERSTICAS SOCIOESPACIAIS DO BRASIL ATUAL
CAPTULO 21
A MIGRAO COMO FATOR DE DISTRIBUIO DE PESSOAS COM ALTA
ESCOLARIDADE NO TERRITRIO BRASILEIRO
Agnes de Frana Serrano
Herton Ellery Arajo
Larissa de Morais Pinto
Ana Luiza Machado de Codes
CAPTULO 22
MOVIMENTO PENDULAR E POLTICAS PBLICAS: ALGUMAS POSSIBILIDADES INSPIRADAS NUMA
TIPOLOGIA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Rosa Moura
Paulo Delgado
Marco Aurlio Costa
CAPTULO 23
CARACTERIZAO E EVOLUO DOS AGLOMERADOS SUBNORMAIS (2000-2010):
EM BUSCA DE UM RETRATO MAIS PRECISO DA PRECARIEDADE URBANA
E HABITACIONAL EM METRPOLES BRASILEIRAS
Vanessa Gapriotti Nadalin
Cleandro Krause
Vicente Correia Lima Neto
CAPTULO 24
A QUESTO AGRRIA E AS DISPUTAS TERRITORIAIS NO ATUAL CICLO
DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Antnio Teixeira Lima Junior
CAPTULO 25
AVALIAO DO ESTADO DE CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE BRASILEIRA:
DESIGUALDADES ENTRE REGIES E UNIDADES DA FEDERAO
Joo Paulo Viana
Ana Paula Moreira da Silva
Jlio Csar Roma
Nilo Luiz Saccaro Jr.
Llian da Rocha da Silva
Edson Eyji Sano
Daniel Moraes de Freitas
CAPTULO 26
O IDEB LUZ DE FATORES EXTRNSECOS E INTRNSECOS ESCOLA:
UMA ABORDAGEM SOB A TICA DO MUNICPIO
Paulo Roberto Corbucci
Eduardo Luiz Zen
CAPTULO 27
CULTURA E EDUCAO: ENTRE OS DIREITOS PBLICOS SUBJETIVOS E A EFETIVIDADE
DAS POLTICAS PBLICAS DA ARTE-EDUCAO
Frederico A. Barbosa da Silva
rica Coutinho Freire
CAPTULO 28
GASTOS COM SADE DAS FAMLIAS BRASILEIRAS: UM RECORTE REGIONAL A PARTIR
DAS PESQUISAS DE ORAMENTOS FAMILIARES 2002-2003 E 2008-2009
Leila Posenato Garcia
Ana Cludia SantAnna
Lcia Rolim Santana de Freitas
Lus Carlos Garcia de Magalhes
CAPTULO 29
A SINGULAR DINMICA TERRITORIAL DOS HOMICDIOS
NO BRASIL NOS ANOS 2000
Danilo Santa Cruz Coelho
David Pereira Morais
Mariana Vieira Martins Matos
Jony Arrais Pinto Jnior
Marcio Jos Medeiros
CAPTULO 30
MAPA DAS ARMAS DE FOGO NAS MICRORREGIES BRASILEIRAS
Danilo Santa Cruz Coelho
APRESENTAO
Em continuidade ao projeto Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas
pblicas, a edio de 2012/2013 tem como tema desenvolvimento inclusivo e sustentvel:
um recorte territorial.
O projeto d prosseguimento iniciativa Brasil: o Estado de uma Nao, que teve a sua
primeira publicao em 2005. As duas verses tiveram desde ento seis edies, e a srie j se
incorporou ao calendrio de publicaes do Ipea.
Essas edies alternaram discusses gerais sobre o desenvolvimento brasileiro, como as
de 2005 e 2010, com abordagem de temas especfcos, tais como: evoluo da mo de obra
(2006); participao do Estado e polticas pblicas para o desenvolvimento (2007 e 2009); e
fnanciamento do desenvolvimento (2011).
A edio de 2012/2013 aborda a temtica da territorializao do desenvolvimento
brasileiro da ltima dcada, bem como das polticas pblicas utilizadas para respald-lo e
aprimor-lo, de modo a contribuir para a refexo sobre diferentes dimenses que impactam,
de modo signifcativo, a capacidade e efetividade apresentadas por estas polticas.
Os recentes avanos no desenvolvimento socioeconmico tm se manifestado de forma
diferenciada sobre o territrio brasileiro. Cada um dos fenmenos relacionados ao desenvol-
vimento tem seus prprios padres, inclusive em termos geogrfcos.
A descrio e anlise desses padres territoriais para a evoluo das diversas variveis
signifcativas para o bem-estar da populao, bem como a apreciao das correlaes entre
elas tornam-se, aqui, importante fonte de conhecimento para que se possam aproveitar as
oportunidades existentes e desenvolver polticas pblicas capazes de promover o desenvolvi-
mento de forma inclusiva em relao tambm sua distribuio geogrfca.
A projeo da evoluo desses padres territoriais permite, outrossim, uma avaliao
preliminar a respeito da sustentabilidade do desenvolvimento brasileiro na sua forma atual e
uma ideia mais clara de seus limites.
Assim, a escolha da territorialidade como fo condutor para o Brasil em desenvolvimento
tem um apelo intelectual e aplicado que por si s justifcaria o tema. Mas, alm disso, um
fator de ordem prtica tambm infuenciou a escolha, pois o acesso aos dados do Censo 2010,
que vm sendo disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE)
paulatinamente, provocou uma convergncia espontnea nos trabalhos desenvolvidos em di-
versas coordenaes e diretorias do Ipea.
Como os dados censitrios so geografcamente localizados, a escolha do aspecto territorial
para guiar os artigos formadores do prximo Brasil em desenvolvimento foi bastante propcia.
A ideia dessa abordagem utilizar a perspectiva territorial para guiar as metodologias de
anlise dos diversos tpicos includos no livro.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
XII AT
Portanto, os trabalhos que comporo a prxima edio do Brasil em desenvolvimento
apresentam espraiamento geogrfco em sua anlise, para que no se perca o fo condutor
temtico. vlido notar que essa unifcao de abordagens no implica perda de outros graus
de liberdade metodolgicos: os autores puderam aplicar os mtodos considerados pertinentes
s suas anlises setoriais.
As unidades territoriais utilizadas pelos diversos autores (municpios, reas mnimas
comparveis AMCs , estados, regies etc.) no necessitam, nem mesmo, ser uniformes,
recaindo tambm sobre os autores a tarefa de selecionar o recorte mais apropriado para a sua
anlise. A explicao para a utilizao de cada tipo de recorte, no entanto, est presente em
cada texto, de forma explcita, para que o leitor perceba a lgica da escolha.
Os dados e informaes utilizados pelos autores nos seus respectivos estudos sero dispo-
nibilizados para o pblico em forma digital em um futuro prximo e sero tambm incorpo-
rados s plataformas territoriais do prprio Ipea, como o Ipeageo e o Ipeamapas.
Outra novidade contida nesta edio do Brasil em desenvolvimento foi a opo de, pela
primeira vez, creditar-se a assinatura dos captulos aos seus devidos autores. Sem prejuzo do
carter institucional da publicao, essa escolha pretende reconhecer o esforo e a expertise
individual dos profssionais envolvidos na elaborao da coletnea.
Alm disso, todos os trabalhos foram submetidos a pareceristas cujos crditos tambm
so reconhecidos na lista de colaboradores , de modo a aprimorar a verso inicial de cada
estudo, bem como sugerir melhorias e extenses analticas aos respectivos textos.
Ns do Ipea esperamos que a leitura desta obra seja no somente prazerosa queles que
se aventurarem por essas pginas, as quais sintetizam o pensamento da nossa Casa sobre a
dinmica territorial do desenvolvimento brasileiro, mas tambm inspiradora para melhor
compreenso de mais esse aspecto to importante e complexo da realidade do pas.
Boa leitura!
Marcelo Crtes Neri
Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica (SAE/PR)
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
AGRADECIMENTOS
Como editores desta edio do Brasil em desenvolvimento, gostaramos de lembrar todos
aqueles que, de maneira direta ou indireta, colaboraram na obra. Os agradecimentos abran-
gem, portanto, o Ipea praticamente inteiro, posto que trabalho desse vulto seria muito difcil
de realizar sem o apoio e a infraestrutura que a instituio disponibiliza a todos os partici-
pantes do projeto, tanto autores quanto editores.
Devemos, no obstante, individualizar nossos agradecimentos, mesmo correndo o risco de
algum esquecimento involuntrio. Desculpamo-nos, antecipadamente, pelas possveis omisses.
Partindo para os agradecimentos diretos, gostaramos de apontar a dedicao e o
empenho do presidente Marcelo Neri. Alm de seu entusiasmo, contamos tambm com um
nvel de descentralizao das decises que muito facilitou a nossa tarefa, uma vez que, acordadas
as diretrizes, tivemos plena liberdade para perseguir os objetivos propostos.
Esses agradecimentos se estendem ao chefe de Gabinete da Presidncia, Sergei Soares,
que, com a sua inteligncia e pragmatismo habituais, inmeras vezes intermediou a soluo
de problemas.
Os diretores do Ipea, Fernanda De Negri, Luiz Cezar Loureiro, Daniel Cerqueira, Renato
Baumann, Rafael Osorio, Cludio Hamilton Santos, tambm tiveram papel fundamental
nessa edio do Brasil em desenvolvimento, por mobilizarem os tcnicos de suas respectivas
diretorias e emprestarem a devida importncia obra. Daniel Cerqueira e Renato Baumann
contriburam inclusive com captulos para os livros.
A equipe da Assessoria de Comunicao do Ipea especialmente do Editorial merece
o devido reconhecimento, tanto pelo profssionalismo no cumprimento de suas atribuies,
quanto pelas inmeras sugestes oferecidas para uma melhor organizao do trabalho.
Parte essencial elaborao desta verso do Brasil em desenvolvimento foi o papel desem-
penhado pela consultora Juliana Vilar, que com sua delicadeza, perseverana e organizao
nos proporcionou apoio indispensvel tramitao dos artigos entre autores, editores, pare-
ceristas e equipe do Editorial.
No entanto, nossos agradecimentos mais efusivos vo para os tcnicos da Casa que atua-
ram como autores e pareceristas, alguns nas duas funes, e cujos nomes esto listados na seo
Colaboradores. Saibam eles que sua participao entusiasmada uma grande demonstrao da
capacidade e competncia dos quadros desta casa, bem como do engajamento de seus servidores
na busca de um Brasil cada vez melhor.
Rogrio Boueri
Marco Aurlio Costa
COLABORADORES
AUTORES
Agnes Serrano
Aguinaldo Maciente
Ana Cludia SantAnna
Ana Codes
Ana Paula Moreira da Silva
Antnio Teixeira Lima Junior
Cleandro Krause
Daniel Cerqueira
Daniel Moraes de Freitas
Danilo Coelho
David Morais
Divonzir Arthur Gusso
Edison Benedito da Silva Filho
Edson Eyji Sano
Eduardo Zen
Elton Ribeiro
rica Coutinho
Eustquio Reis
Fabio Contel
Fabio de S e Silva
Flvio Carneiro
Frederico Barbosa da Silva
Herton Ellery Arajo
Ivan Oliveira
Joo Paulo Viana
Jony Arrais
XVI XVII
Jos Fres
Jlio Csar Roma
Katia de Matteo
Larissa Morais
Leila Posenato Garcia
Leonardo Monasterio
Ligia Duarte
Lilian da Rocha da Silva
Lcia Rolim Santana de Freitas
Lucikelly dos Santos Lima
Luis Berner
Lus Carlos Garcia de Magalhes
Luis Felipe Batista de Oliveira
Marcelo Jos Braga
Marcelo Nonnenberg
Marcio Jos Medeiros
Marco Aurlio Costa
Margarida H. Pinto Coelho
Mariana Matos
Marly Matias Silva
Miguel Matteo
Neison Freire
Nilo Saccaro Jnior
Patrcia Morita
Paulo A. Meyer M. Nascimento
Paulo Arajo
Paulo Corbucci
Paulo Delgado
Paulo de Tarso Linhares
Rafael Henrique Moraes Pereira
Renata Gonalves
Renato Balbim
Renato Baumann
Roberto Gonzalez
Colaboradores
XVI XVII
Rodrigo Orair
Rogrio Boueri
Ronaldo Vasconcelos
Rosa Moura
Tais Helena Fernandes Teixeira
Vanessa Gapriotti Nadalin
PARECERISTAS
Adolfo Sachsida
Andr Calixtre
Aristides Monteiro
Bernardo Furtado
Bernardo Medeiros
Bruno Cruz
Carla Andrade
Carlos Wagner de Albuquerque
Fabio de S e Silva
Gabriel Squef
Graziela Zucoloto
Herton Ellery Arajo
Jos Aparecido
Jos Eustquio
Jnia Peres da Conceio
Leonardo Monasterio
Marcelo Medeiros
Marco Aurlio Costa
Mrio Jorge Cardoso
Martha Cassiolato
Maurcio Saboya
XVIII AT
Miguel Matteo
Paulo Corbucci
Rafael Pereira
Renato Balbim
Roberta Vieira
Rodrigo Orair
Ronaldo Coutinho Garcia
INTRODUO
Nesta edio 2012/2013, o Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
traz a perspectiva do territrio como o fo condutor das contribuies aqui reunidas.
Marcado pela existncia de diferentes biomas, de profundas disparidades e desigualdades
que se refetem no espao brasileiro, bem como por diversos processos de formao socioespa-
cial, que fundamentam, expressam e condicionam o desenvolvimento nacional, o Brasil tem
em seu vasto territrio uma fonte de riquezas e desafos.
O desafo acolhido pelos tcnicos e colaboradores do Ipea, nesta edio do Brasil em
desenvolvimento, foi, a partir de diferentes reas temticas, perspectivas analticas e clivagens,
incorporar a dimenso territorial em suas refexes.
Este desafo se d num momento em que diferentes processos e movimentos se fazem
presentes no pas. Aps dcadas de baixo crescimento econmico e de indicadores macroeco-
nmicos ruins, o Brasil experimentou, na ltima dcada, a retomada do crescimento econ-
mico, e possibilidades auspiciosas se apresentaram.
Esse ambiente favorvel, portador de possibilidades e promessas, encontrou um pas ain-
da marcado por profundas desigualdades socioespaciais, expressas nas disparidades regionais,
mas tambm visveis em seus espaos metropolitanos.
E esse cenrio promissor traduziu-se, de um lado, na reduo das desigualdades sociais,
e, de outro, na produo de variados impactos socioespaciais seja por meio da incorporao
de regies e lugares dinmica de desenvolvimento econmico capitalista, com o avano do
agronegcio ou dos grandes projetos de investimento (notadamente no setor minerrio, na
indstria do petrleo e na produo de energia); seja por meio da consolidao, no mbito
da rede de cidades do pas, de alguns grandes centros urbanos e dos novos centros intermedi-
rios, de crescente importncia; seja, ainda, por meio do espraiamento de equipamentos e de
infraestrutura econmica, social e urbana em todo o territrio nacional.
Se, num contexto pouco favorvel, os recursos e a motivao para se pensar e propor
intervenes e polticas orientadas para aspectos da dimenso territorial do pas eram limita-
dos mesmo que, especialmente no caso da poltica social, da poltica ambiental e do arranjo
federativo do pas, a descentralizao e o reconhecimento e a valorizao do ente municipal
tenham sido signifcativos , num contexto de maiores possibilidades, o conhecimento e a
compreenso dos impactos socioespaciais e do rebatimento territorial dos processos em curso
se fazem fundamentais.
Esse o pano de fundo das contribuies aqui reunidas, sistematizadas em quatro
partes, nas quais, sob variadas perspectivas, se procura conhecer e caracterizar o Brasil
em sua diversidade territorial: ora se busca to somente especializar aspectos da realidade
XX XXI
nacional; ora se prope a adoo de conceitos que facilitem a compreenso dos processos
em curso; ora se lida, de forma bastante criativa, com diferentes dimenses e variveis
relativas ao desenvolvimento do pas.
Na primeira parte, os seis textos reunidos visam, a partir de diferentes e complementares
pontos de vista (e de partida), propor abordagens, conceitos e perspectivas analticas sobre
a dimenso territorial no Brasil. Suas palavras-chave remetem questo do instrumento da
regionalizao e compreenso do conceito de territrio, em suas diferentes possibilidades de
aplicao, em dilogo com a formulao de polticas pblicas com enfoque territorial.
Especialmente no que concerne s polticas pblicas, contribuies analticas a respeito
do desenvolvimento regional, do ordenamento territorial, da regionalizao da sade e da
justia sob a perspectiva territorial podem ser encontradas nessa parte introdutria.
A segunda parte do primeiro volume traz quatro captulos que enfatizam aspectos liga-
dos a relaes federativas e territrio, trabalhando com elementos relativos dimenso insti-
tucional e questo tributria.
Enquanto pas federativo, aspectos atinentes organizao e estrutura do Estado brasi-
leiro, aos arranjos federativos em face das disparidades regionais, s relaes entre os entes da
Federao e s recentes possibilidades de cooperao e coordenao entre eles, sobretudo nas
reas mais impactadas pelos processos em curso, emergem como principais temas e questes
tratadas nessa parte da publicao, que complementa a parte inicial do livro.
Aspectos e elementos conceituais e institucionais conformam, assim, o primeiro volume
do Brasil em desenvolvimento, e fornecem importantes recursos cognitivos e instrumentais
para uma abordagem territorial dos processos em curso no pas, com nfase em suas interfaces
com as polticas pblicas.
No segundo volume, encontra-se a terceira parte do livro, composta por dez captulos,
os quais procuram abordar as relaes entre dinmica econmica e territrio.
Dois captulos iniciais analisam a dinmica espacial do crescimento econmico do
pas e das disparidades regionais nos ltimos quarenta anos, inclusive sob a perspectiva da
anlise de convergncia.
Em seguida, diversos estudos abordam aspectos relacionados aos recursos e produo
econmica do pas. Focalizam diferentes facetas de seu desenvolvimento, cotejando-as, seja
com elementos, atores e dinmicas vinculados aos processos de formao de territrios (tra-
dicionais e extrativistas), seja com questes relacionadas a aspectos ambientais. Abrangem,
inclusive, as polticas pblicas que objetivam lidar com os desafos associados s tenses e
desafos presentes nesse campo.
Alm dos recursos ambientais, a distribuio e a evoluo dos recursos humanos e do
emprego tambm tratada na terceira parte da publicao, cujo captulo conclusivo investiga
a relao das Unidades da Federao com o setor externo.
Introduo
XX XXI
Tambm composta por dez captulos, a quarta parte, correspondente ao terceiro volume
da publicao, compe-se de contribuies que tratam de dinmica social e territrio. Neste
volume e parte fnais, aspectos demogrfcos, polticas sociais e a caracterizao socioespacial
de diferentes aspectos do Brasil atual so trazidos para a refexo do leitor.
Aproveitando a disponibilizao dos microdados do Censo Demogrfco 2010, aspectos
relacionados migrao, aos movimentos pendulares (com nfase nas dinmicas que se do
nos espaos metropolitanos) e ocorrncia dos aglomerados subnormais, numa anlise da
ltima dcada, conformam as trs primeiras contribuies da quarta parte.
Em seguida, numa refexo que, em boa medida, dialoga com alguns captulos da tercei-
ra parte do livro, discute-se a questo agrria sob uma perspectiva que procura qualifcar as
disputas e tenses associadas ao desenvolvimento do pas, a partir do conceito de territrio.
Encontra-se, depois, uma proposta de avaliao do estado da conservao da biodiversi-
dade brasileira, em uma anlise que se atm escala macrorregional e dos entes subnacionais.
Finalmente, sempre com vistas a incorporar a dimenso territorial em diferentes reas
temticas, so encontradas contribuies que tematizam a sade, a educao, a cultura e o
acesso justia, enfatizando informaes sobre a distribuio espacial dos homicdios no pas
e o mapa das armas de fogo nas microrregies brasileiras.
Ao todo, mais de sessenta autores concorreram para a construo desta edio histrica do
Brasil em desenvolvimento, num mosaico de refexes e estudos que apresentam variadas pos-
sibilidades de compreenso do Brasil e de suas condies de desenvolvimento, a partir de di-
ferentes abordagens, conceitos e perspectivas analticas que incorporam a dimenso territorial.
A mensagem geral desta publicao diz respeito ao reconhecimento dos desafos impos-
tos pela dimenso territorial, notadamente num contexto em que o territrio sofre impactos
importantes dos processos em curso. Nesse sentido, complementarmente aos avanos obti-
dos no mbito das polticas sociais, faz-se necessrio evoluir tambm na superao das desi-
gualdades socioespaciais do pas seja entre as macrorregies, seja entre os ncleos urbanos
situados em diferentes ndulos da rede de cidades do Brasil, seja em nossas metrpoles ,
na perspectiva da promoo de um desenvolvimento econmico inclusivo, efciente e am-
bientalmente sustentvel.

Parte I
ABORDAGENS, CONCEITOS E PERSPECTIVAS
ANALTICAS SOBRE A DIMENSO TERRITORIAL NO BRASIL
CAPTULO 1
REGIO E REGIONALIZAO: SUBSDIOS TERICOS PARA O ORDENAMENTO
TERRITORIAL E O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
Renato Balbim*
Fabio Betioli Contel**
1 INTRODUO
Este artigo busca, a partir de reviso bibliogrfca e pesquisa documental, ressaltar a relevncia
do uso dos conceitos de regio e regionalizao para o ordenamento do territrio. Para tanto,
so elencadas e apresentadas as principais escolas do pensamento, sobretudo na geografa hu-
mana, acerca destes dois conceitos fundadores da anlise territorial.
A questo regional amplamente reconhecida, seja no senso comum, seja na produo
de conhecimento cientfco, seja na elaborao e execuo de polticas pblicas e estratgias
empresariais. De maneira geral, est-se constantemente considerando e convivendo com as-
pectos regionais tanto na vida quanto nas atividades cotidianas.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil traz entre seus elementos fundado-
res a reduo das desigualdades sociais e regionais (Brasil, 1988, Artigo 3
o
, inciso III,
Artigo 23, pargrafo nico, Artigo 170, inciso VII), tendo como princpio que a semelhana
entre regies, ao menos em relao a certas caractersticas bsicas como acesso a servios
e equipamentos essenciais , condio indispensvel para a Unidade da Federao (UF)
e o seu desenvolvimento, inclusive econmico, como defnido nos princpios gerais da
ordem econmica e fnanceira. Para tanto, a Constituio tambm incorpora os planos
regionais e a defnio de regies como instrumentos para a execuo de polticas pblicas
que assegurem esta coeso e o desenvolvimento nacional.
O ordenamento territorial explicitamente utilizado na Constituio Federal de 1988,
que traz em seu Artigo 21, inciso IX, a defnio de que cabe Unio elaborar e executar
planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e
social. Assim como outros elementos que aparecem na Constituio de 1988, esta incum-
bncia e referncia devem ser analisadas com base no momento de redemocratizao por que
passava o pas.
*Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
**Professor do Departamento de Geograa da Faculdade de Filosoa, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP)
e pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) junto Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur) do Ipea.
26
Uma das inspiraes naquele momento de redemocratizao e descentralizao era
advinda dos esforos de constituio de uma unidade democrtica europeia, que nesse
mesmo perodo tratava de elaborar seu plano de ordenao do territrio europeu. Em
1984 foi aprovado pela Conferncia Europeia dos Ministros, responsvel pelo ordenamento
do territrio, a Carta Europeia de Ordenamento do Territrio, documento que defne os
princpios e as diretrizes para as aes de ordenamento territorial na Europa. Este documento
foi, em seguida, referendado pelo Conselho da Europa e constitui a orientao bsica de
ordenao do territrio no Velho Continente.
Segundo a Carta Europeia (Portugal, 1988), o ordenamento do territrio um impor-
tante instrumento para a evoluo da sociedade, partindo da cooperao internacional, que
necessitaria de conceitos e princpios comuns visando reduo das desigualdades regionais,
organizao do espao, melhor distribuio das atividades econmicas, proteo ambien-
tal e qualidade de vida da populao.
No Brasil, o tema ordenamento territorial nasce como instrumento de planejamento e
racionalizao das aes do Estado no espao. Se Unio cabe elaborar polticas e planos nacio-
nais e regionais de ordenamento, a Constituio de 1988 delegou a execuo do ordenamento do
territrio, inclusive defnindo instrumentos para tanto, como competncia municipal, que deve
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (Brasil, 1988, Artigo 30, inciso VIII).
Aps a defnio da Constituio, o ordenamento territorial foi delegado Secretaria de
Assuntos Estratgicos (SAE), criada em 1990, que detinha em sua estrutura uma diretoria
de ordenao territorial, exatamente com a atribuio de cumprir o preceito constitucional.
Entretanto, passados nove anos, a SAE foi extinta, e pde-se verifcar que a tarefa levada
adiante por esta secretaria especial da Presidncia foi basicamente o fomento elaborao de
planos de zoneamento ecolgico-econmico (ZEE), atualmente atribuio do Ministrio do
Meio Ambiente (MMA).
Em 2003, a Lei n
o
10.683 estabeleceu as atribuies de cada ministrio, conferindo
responsabilidade sobre o ordenamento territorial ao Ministrio da Integrao Nacional (MI).
Entretanto, esta lei, em seu Artigo 27, no defne como atribuio a elaborao de instrumen-
to especfco de ordenamento territorial, restringindo-se a atribuir a responsabilidade pelo
tema da ordenao territorial (Brasil, 2003, Artigo 27, item I).
Atualmente, a visita ao stio eletrnico do MI no deixa dvidas quanto prioridade de-
fnida pelo governo para a elaborao, o encaminhamento e a aprovao da Poltica Nacional
de Ordenamento do Territrio (PNOT). Pesquisada a pgina do ministrio, no se encon-
tram referncias a esta poltica. Este desinteresse em afrmar a necessidade ou inteno
de elaborar uma efetiva PNOT tambm pode ser verifcado por meio da anlise do Decreto
n
o
7.472, de 4 de maio de 2011, que defne a estrutura do rgo e suas competncias. Verifca-
-se novamente que a ordenao do territrio citada como matria fnal das competncias,
tendo um carter subsidirio Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR),
Regio e Regionalizao
27
aos planos e programas regionais de desenvolvimento, estratgias de integrao, estabeleci-
mento de fundos regionais e a outras aes.
Ainda assim, o MI procedeu com esforos para a contratao da elaborao da PNOT,
que, discutida internamente no governo, aguarda encaminhamento como projeto de lei desde
2007. Entretanto, h que se ressaltar que a carncia de uma poltica acabada de ordenamento
territorial no signifca a inexistncia de polticas associadas organizao efetiva do territrio.
Nesse sentido, como se pode verifcar no captulo que trata das polticas pblicas com
carter territorial tambm um resultado da pesquisa aqui em parte apresentada , h uma
srie de aes do Estado no sentido de ordenar o territrio, no havendo at o momento uma
poltica, ao, esfera ou institucionalidade que se confgure com os instrumentos e mecanis-
mos capazes de ordenar e/ou organizar estas aes. Mas qual seria a razo para tanto? Haveria
limitadores no desenvolvimento cientfco (terico-conceitual) ou tcnico-informacional que
no permitiriam a execuo de tal tarefa?
De toda maneira, verifca-se, enfm, que 25 anos aps a promulgao da Constituio de
1988, o tema ainda se encontra bastante aberto no pas. No caso da Unio, que deveria ela-
borar e propor planos e projetos de ordenamento, a responsabilidade pela agenda est clara-
mente defnida e distribuda, mas os instrumentos operacionais e administrativos de execuo
no parecem fazer jus tarefa, bem como parece tmido o atual interesse poltico pelo tema.
Em 2003, o MI recebeu a incumbncia e a responsabilidade pela ordenao do territrio,
signifcando em tese a elaborao de uma poltica integradora e/ou organizadora, segundo
princpios e diretrizes defnidos, visando ao desenvolvimento e minimizao das desigual-
dades sociais e regionais. Porm, desde ento, o MI no conta com qualquer mecanismo
institucional que permita a ordenao do territrio em si; ao mesmo passo, convive com
aes de outros ministrios que defnem agendas e elaboram polticas consequentes e organi-
zadoras do espao, como o caso do Ministrio das Cidades (MCidades), que, por meio de
suas polticas e seus fortes investimentos, dialoga diretamente com as agendas de execuo do
ordenamento do territrio, por intermdio dos municpios. Ou, ainda, o MMA, que coor-
dena a ao do Estado, em vastos territrios, de proteo em todo o pas, alm de continuar
tratando dos ZEEs etc.; o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), que encontra sob
sua pasta toda a poltica fundiria de reas no urbanas; a prpria Casa Civil e o Ministrio do
Planejamento (MP), que coordenam o Projeto-Piloto de Investimentos (PPI), por exemplo,
o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e outros grandes investimentos com forte
capacidade de reordenar o territrio hidreltricas, estradas, portos etc.; o Ministrio do
Desenvolvimento Social (MDS), que atualmente tem forte presena no ordenamento territorial,
como mostram, por exemplo, o Programa Territrios da Cidadania e outras aes.
Portanto, no que tange ao planejamento e execuo de polticas pblicas diretamente
ligadas regionalizao destas, percebe-se uma enorme fragmentao e/ou desarticulao das
iniciativas, como mostra ainda documento recente do MI (2005, p. 5):
28
com efeito, em que pese a Constituio de 1988 contemplar o ordenamento territorial em suas
disposies (Artigo 21, inciso IX), o Brasil ainda no dispe de um sistema nacional integrado que
hierarquize e possibilite uma ao coordenada dos diferentes nveis de governo no territrio. Em seu
lugar, h uma grande diversidade de planos, projetos, leis e instrumentos isolados de interveno,
adotados ora pela Unio, ora pelos Estados e Municpios, frequentemente de forma confitante.
Nesse sentido, e visto que no existe um avano profundo na coordenao das aes de
governo visando ao ordenamento territorial, opta-se neste momento em colaborar com o
debate acerca do desenvolvimento brasileiro compreendendo em que medida e sobre quais
bases assenta-se o desenvolvimento acadmico e sua instrumentalizao, em planos e pes-
quisas bsicas, acerca dos conceitos de regio e regionalizao, instrumentos fundadores do
ordenamento, e sua aplicao nas estratgias de ordenamento territorial.
No o objetivo deste captulo fazer uma extensa, tampouco intensiva, reviso biblio-
grfca acerca da produo acadmica, e por isso faz-se a opo pela apresentao das prin-
cipais escolas e/ou correntes de pensamento que se sucederam ao longo da segunda metade
do sculo XX, quando o debate ganha mais relevncia, quer seja pela internacionalizao da
economia, quer seja pela evidncia das profundas desigualdades regionais em um mundo que
se globaliza, ou ainda em funo de polticas de redefnio de fronteiras, criao de blocos
econmicos e regies supranacionais.
A partir da reviso dos conceitos, intenta-se revelar e interpretar o seu uso, a cada novo en-
tendimento, na ao do Estado como principal agente do ordenamento do territrio. Para tanto,
toma-se tambm como recurso de anlise as regionalizaes produzidas pelo Instituto Brasileiro
de Geografa e Estatstica (IBGE) ao longo do sculo XX. Trata-se de verifcar o uso e as vincula-
es conceituais presentes na estruturao da produo de dados e indicadores de primeira ordem
para a defnio das polticas nacionais e aes sobre o territrio, nas vrias pesquisas do IBGE.
2 O ORDENAMENTO DO TERRITRIO: BREVES CONSIDERAES
A anlise da literatura acerca do conceito de ordenamento do territrio evidencia muito fcil
e claramente que se trata de um conceito polissmico e bastante impreciso, que remete a re-
alidades distintas.
Entende-se que isso se deve em grande medida a dois fatores. O primeiro, por se tra-
tar de uma ao sobre um conceito amplamente debatido como polissmico, o territrio.
E, tambm, por ser o processo de construo de entendimento do conceito, obviamente,
ligado diretamente a processos e experincias especfcas de polticas pblicas sobre territrios
nacionais diversos, respondendo a polticas diversas, a interesses e realidades mltiplas.
O ordenamento territorial pode ser entendido, a exemplo da Carta Europeia (Portugal,
1988, p. 9), como uma disciplina cientfca, uma tcnica administrativa e uma poltica que
se desenvolve numa perspectiva interdisciplinar e integrada tendente ao desenvolvimento
equilibrado das regies e organizao fsica do espao segundo uma estratgia de conjunto.
Neste caso, e considerando os princpios fundadores da Carta, o ordenamento deve ser
29
democrtico, assegurando a participao dos interessados e atingidos; integrado, coordenando
polticas setoriais; funcional, considerando os aspectos da realidade para alm das determinaes
administrativas e polticas; e prospectivo, visando o longo prazo.
A Carta Europeia traz, entre outros vrios elementos de grande importncia, a clara def-
nio de que o nvel regional o mais adequado para uma poltica efetiva de ordenamento do
territrio. Para tanto, em seus anexos traz a defnio de regies rurais, urbanas, fronteirias,
de montanhas, com fragilidades, estruturais, deprimidas e costeiras e/ou ilhas. H tambm o
reconhecimento de que a realizao dos objetivos do ordenamento do territrio essencial-
mente uma questo poltica.
Da mesma forma que o conceito de ordenamento territorial polissmico, so mlti-
plos os entendimentos dos objetivos desta poltica de Estado, ou desta disciplina ou tcnica.
Ao se analisar em estes objetivos apenas focando na lgica do Estado lembrando que o
ordenamento parte de princpios constitucionais, como o caso brasileiro ele depende
largamente de ideologias, associaes polticas, concertaes federativas ou nacionais, enfm,
de elementos polticos que conduzem em ltima instncia o processo de ordenamento, como
explicitado anteriormente.
O ordenamento territorial, por mais polissmico que possa ser, ser tratado aqui como
um instrumento de poltica do Estado detentor da soberania sobre o territrio. Territrio
que, por sua vez, pode ser entendido para fns prticos de uma poltica de ordenamento como
rea de manifestao de uma soberania estatal, delimitada pela jurisdio de uma dada legis-
lao e de uma autoridade (Moraes, 2005, p. 46).
2.1 A realidade atual, novas justicativas ao ordenamento
1
O terceiro item do prembulo da Carta Europeia (Portugal, 1988) traz a clara defnio do
ordenamento territorial como mecanismo estruturante do desenvolvimento mostrando que,
naquele momento, os princpios orientadores da organizao espacial estavam inteiramente
a servio de objetivos econmicos de curto prazo, sem considerar, de forma adequada, os
aspectos sociais, culturais e ambientais.
Ou seja, na dcada de 1980, havia a clara preocupao de que o ordenamento territorial
fosse instrumento poltico, tcnico e cientfco de contraposio a uma racionalizao ime-
diatista do espao que traduzia interesses exclusivos do mercado, desconsiderando ou no
considerando de maneira adequada , aspectos mais amplos, fossem eles socioeconmicos,
ambientais e/ou regionais.
Nesse sentido, faz-se interessante considerar nesta publicao, que visa debater e propor
elementos para um Brasil em desenvolvimento, a atual insero do pas, no momento histrico
1. Esta seo est baseada na proposio da linha de pesquisa apresentada, em outubro de 2011, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea, tendo como objetivo orientar a elaborao do projeto O Brasil em Perspectiva Territorial. Na elaborao desta
linha de pesquisa, estiveram envolvidos: Francisco Assis da Costa, Miguel Matteo e Renato Balbim. Os autores deste captulo agradecem a oportu-
nidade de recuperar esta problematizao, aqui inserida como justicativa.
30
em que o mundo vive, marcado por um crescimento econmico em pases da periferia do
capitalismo e por uma crise econmico-fnanceira de grande magnitude, sofrida pelos pases
do centro do sistema-mundo. Esta crise soma-se ainda chamada crise ambiental, represen-
tada, por exemplo, pela mudana climtica, pelo uso indiscriminado dos recursos naturais,
excessiva carga de dejetos, reduo da biodiversidade, ocupao crtica de espaos urbanos
sobretudo nos grandes aglomerados de pases perifricos , elementos que difcultam ou
inviabilizam que uma parcela expressiva da populao mundial possa usufruir de condies
de vida digna e trabalho de qualidade.
Vislumbra-se o fato historicamente previsvel que os movimentos decorrentes da
atual crise produziro um reordenamento de foras no plano internacional, com conse-
quncias inegveis para o Brasil. Nesse sentido, a posio brasileira no futuro depender
no apenas da posio relativa aos outros pases mas, sobretudo, da resposta a ser elabo-
rada acerca do que se espera desta nao no futuro. Vislumbrando o planejamento neste
prazo mais longo, parece fazer ainda mais sentido pensar no ordenamento territorial
como forma de racionalizao espacial da poltica pblica, visando minimizao das
desigualdades regionais, com a integrao de polticas setoriais e a contraposio s aes
de curto prazo, associadas em sua maior parte aos interesses exclusivos das empresas e
dos mercados.
A rigor, as duas perspectivas, externa e interna, so complementares na avaliao e pro-
moo do desenvolvimento, sendo que internamente as decises estratgicas de um pas tm
uma inescapvel dimenso territorial, seja no que se refere a fundamentos e potenciais, seja
em relao a carncias e limites.
No caso das carncias e dos limites, avultam-se entraves importantes, tais como:
pobreza estruturalmente associada s assimetrias de oportunidades, em particular
quelas administradas pelo Estado;
defcincias de infraestruturas fsicas e bases de produo e difuso de conhecimento;
rigidez institucional das redes hierrquicas tradicionais embasadas em poder econ-
mico e poltico; e
insufcincia do conhecimento da constituio e dinmica dos diversos ecossiste-
mas nacionais.
A referncia espacial mostra-se, assim, incontornvel. A compreenso das suas
especifcidades, a decodifcao da sua funcionalidade inerente e de sua sistematicidade
so momentos decisivos da formao de conhecimento indispensvel conduo de um
processo de desenvolvimento.
Em todos os casos, os territrios lugares reais, espaos vividos, regies construdas
social e historicamente devero constituir objetos da viso e operao estratgicas para o
desenvolvimento. Para tanto, o Brasil carece de uma atualizada leitura regional de si prprio
31
em que o pas se veja como um sistema de regies, cujas virtuosidades, ao serem
potenciadas, alimentaro seu desenvolvimento; cujas carncias, negligenciadas, limitaro
seus avanos. Com tal conhecimento, o pas poder estabelecer os marcos de uma poltica
de desenvolvimento regional que contemple os grandes desafos e oportunidades que as
crises em andamento oferecem.
Isto posto, entende-se que o ordenamento do territrio seja o mecanismo poltico que pode
assegurar as formas de coeso e relaes entre lugares e territrios, representados e abrigados em
regies funcionais ou operacionais.
2.2 A gnese dos conceitos: das regies homogneas s funcionais
Primeiramente, necessrio entender a funcionalidade dos conceitos de regio e regionali-
zao para a implementao de polticas de ordenamento territorial. Na passagem do sculo
XIX para o XX, so desenvolvidas as primeiras defnies sistemticas ou cientfcas do con-
ceito de regio. So dois os principais conceitos encontrados na literatura, mais notadamente
no campo da geografa: regio natural e regio geogrfca ou lablacheana, tributria do legado
de Vidal de La Blache.
A defnio de regio natural teve em Herbertson (1905) seu principal precursor. Por
trabalhar com critrios amplos, ligados confgurao fsica da superfcie terrestre, estabele-
ceu as primeiras grandes regionalizaes do espao mundial, ainda no comeo do sculo XX.
O destaque de trs elementos especfcos clima, relevo e vegetao permitiu a Herbertson
(1905, p. 309) propor uma unidade de confgurao em grandes reas do globo, tendo nos
oceanos, nas principais cadeias montanhosas e nos grandes desertos as principais linhas de
demarcao das regies naturais. A identifcao de grandes reas homogneas nos continentes
tornaria possvel determinar estas grandes regies naturais (Herbertson, 1905; Dryer, 1915).
Ressalte-se que, desde esta poca, era relativamente consensual que a defnio das regies
seria possvel pela anlise da combinao dos fatores fsicos, e assim identifcar de forma
precisa as regies naturais do globo. A defnio de regio a partir de um s fator e no da
combinao de fatores seria tarefa mais comumente executada por outros cientistas, tambm
preocupados com a regionalizao do mundo botnicos, meteorologistas, gelogos etc.
(Bezzi, 2004, p. 59).
A segunda principal defnio de regio na passagem do sculo XIX para o XX foi a
estabelecida pela geografa francesa, denominada de regio geogrfca. Ela seria fundamentalmente
tributria dos diferentes pays existentes no territrio francs assim como nos demais territrios
do velho mundo. O pays seria aquela parcela do espao que apresenta uma combinao particular
de elementos do meio natural geologia, relevo e tipos de solo, fundamentalmente com
fatores do meio tcnico tipos de cultivo, formas de transporte, insumos disponveis
para a construo de habitaes e regime alimentar. Cada pays corresponderia a uma
personalidade, e o processo de formao dos pays derivaria da longa histria de adaptao
humana aos dados do meio, e tambm da imposio de novas formas de organizao deste
32
meio por parte da ao humana.
2
No mais apenas natural mas tambm cultural, a regio
francesa clssica (lablacheana) permitiria incorporar em sua defnio elementos importantes
da ao antrpica.
Do ponto de vista do sistema conceitual envolvido nessa defnio, poderiam ser des-
tacadas outras duas noes principais, que estariam na base do conceito de regio: a noo
de gnero de vida e a de paisagem. Como mostra um dos principais gegrafos dessa poca,
a regio no seria nada mais que a rea de extenso de uma paisagem geogrfca (Sorre,
1957 apud Juillard, 1962, p. 486). A defnio de regio, portanto, guarda uma relao
direta com o aspecto sensvel e visvel da realidade a paisagem , e disto deriva ainda seu
carter mais emprico.
Ambas as defnies regies naturais e geogrfcas (lablacheana) podem ser agrupadas
sob um rtulo comum, que permite entend-las de forma unifcada: tanto uma quanto outra
so tipos de regies homogneas, isto , parcelas do espao geogrfco que possuem caracte-
rsticas especfcas sozinhas ou em sua combinao que as diferem das demais reas ao
seu redor. Outra caracterstica destas duas formas de conceituar a regio deve ser destacada:
ambas preconizam que as regies so entes ontolgicos, isto , existem independentemente
do pesquisador e/ou do trabalho intelectual que as analisa. Neste sentido, as regies so uma
realidade do mundo externo, e cabe ao pesquisador e/ou ao acadmico identifcar em suas
diferentes lgicas de formao e funcionamento, assim como as variadas formas de sua
manifestao no globo terrestre.
As principais crticas que so feitas s regies homogneas derivam do fato de que os cri-
trios para a sua defnio so eminentemente empricos, sendo que a tarefa do pesquisador
aproxima-se muito mais da descrio daquilo que ocorre na superfcie terrestre que da inter-
pretao, ou do desenvolvimento de um tratamento mais terico visando ao entendimento e
explicao do fenmeno regional. Como mostra Paulo Cesar da Costa Gomes (1995, p. 57),
a regio [segundo esta defnio] uma realidade concreta, fsica, ela existe como um quadro de re-
ferncia para a populao que a vive. Enquanto realidade, esta regio independe do pesquisador em
seu estatuto ontolgico. Ao gegrafo cabe desvendar, desvelar, a combinao de fatores responsvel
por sua confgurao.
O conceito de regionalizao, neste sentido, guarda tambm a mesma lgica: cabe aos cien-
tistas que estudam a organizao do espao identifcar como se formam, espontaneamente, ao
longo da histria, as diferentes regies do mundo. No cabem ento mais interferncias tericas
do pesquisador nesta defnio. Trata-se de reconhecer esta formao que Kayser ([1966] 1980)
chamou tambm de formao liberal das regies. So estas duas defnies que vo infuenciar a
primeira proposta de regionalizao do territrio brasileiro realizada pelo IBGE, em 1942.
Segundo alguns dos principais estudiosos do fenmeno regional elencados para esta
pesquisa, como Juillard (1962), Grigg (1974), Gomes (1995), Bezzi (2004) e Haesbaert
2. Como lembra Grigg (1974, p. 27), segundo a viso de La Blache em relao noo de pays, homem e natureza moldam-se um ao outro como
um caracol e sua concha; os dois formam uma amlgama complicada.
33
(2010), no ps-Segunda Guerra Mundial, ocorrem mudanas importantes na forma de tratar o
fenmeno regional nas principais universidades do mundo; de um entendimento das
regies homogneas, passa-se a conceber a organizao da superfcie terrestre a partir da
identificao das chamadas regies funcionais ou nodais. O que estaria na base desta
transformao?
Ao contrrio da homogeneidade que era buscada at ento todas as regies estudadas
at agora eram uniformes [...] isto , dentro da rea defnida havia uma uniformidade espacial
segundo critrios selecionados (Grigg, 1974, p. 31), passam a ser privilegiadas as relaes e os
fuxos entre as cidades e suas respectivas reas de infuncia. A principal base para se pensar as
regies a partir de elementos mais tericos a obra seminal de Walter Christaller, intitulada
Central Places in Southern Germany, escrita em 1933 torna-se mais conhecida efetivamente
a partir de sua traduo para o ingls em 1966. Esta obra pode ser considerada como um
elemento central desta passagem do entendimento das regies homogneas para as funcio-
nais por dois principais motivos. So eles:
1) Christaller ([1933] 1966) elege o mercado como o elemento central para a defnio
da rea de infuncia das cidades, introduzindo, portanto, pressupostos de carter mais
abstratos para a anlise das regies (Bunge, 1962); este carter mais abstrato da anlise
da organizao do espao, bastante tributrio de sua realidade econmica, vai permitir
todas as posteriores defnies da chamada economia espacial, como as propostas de
Lsch ([1938] 1975) e Perroux ([1950] 1955). Vale destacar que, no mesmo perodo,
na Frana, a geografa lablachiana ainda era hegemnica, e todos seus pressupostos
eram ligados a um mundo mais rural, natural, pouco urbanizado e mais imvel.
2) Ao defnir o mercado como elemento central para a anlise geogrfca, foi tambm
possvel a Christaller propor o conceito de regio complementar para o entendimento
da organizao do espao geogrfco, em qualquer pas. Esta regio seria a rea de al-
cance de um bem central, considerando o bem central como uma mercadoria ou
servio disponvel apenas em algumas cidades de maior densidade populacional e/ou
complexidade do mercado urbano (Christaller, [1933] 1966; Getis e Getis, 1984).
Vrios so os autores que partem desse tipo de proposta terica inaugurada por
Christaller. Na geografa francesa, so publicados os estudos de Jean Tricart, Pierre George e
Michel Rochefort, que transitam entre o legado de Christaller e a geografa de matriz lablacheana
refutando, porm, os principais pressupostos empricos e descritivos desta ltima. Segundo
Rochefort (1957), a anlise das regies deveria se realizar a partir do conceito de rede urbana
regional, que buscaria identifcar a vida de relaes estabelecida necessariamente entre as
cidades.
Com as propostas de Michel Rochefort, consolidam-se na anlise regional duas impor-
tantes mudanas: i) o setor tercirio atividades do comrcio, de servios, transportes e todas
as atividades administrativas e/ou de deciso passa a ser uma varivel-chave para os estudos
urbanos e regionais; e ii) o conceito de rede urbana passa a ser central na identifcao das
34
regies. Para se defnir uma regio, portanto, seria necessrio identifcar a rede urbana
regional que lhe d sustentao. Assim, em vez de critrios como o das condies naturais
das parcelas do espao, ou da homogeneidade paisagstica dos lugares, para se defnir uma
regio seria necessrio:
1) Identifcar os limites da infuncia de uma grande cidade (capital da regio).
2) Analisar a existncia e localizao de certo nmero de cidades intermedirias
(centres-relais) hierarquizadas, que constituem as malhas da rede polarizada por
esta capital da regio.
3) Anlise da intensidade da vida de relaes da regio considerada (Rochefort, 1957,
p. 11), intensidade que resultado do desenvolvimento em cada cidade de atividades
do setor tercirio.
Nesse sentido, possvel falar da passagem das defnies baseadas no conceito de regio
homognea para o conceito de regio funcional, cuja lgica interna dada muito mais pela
coeso dos fuxos de pessoas, bens, mercadorias, informaes que compe a hierarquia da
vida de relaes das cidades. Aquelas parcelas dos territrios que possuem uma coerncia
funcional mais intensa podem ser defnidas como regies.
A partir de meados da dcada de 1950, portanto, para o entendimento da formao
das regies destarte, da regionalizao do espao , preciso entender que as cidades so o
motor da regionalizao (Juillard, 1971, p. 23). justamente a partir da considerao da
polarizao dos citados fuxos que seria possvel identifcar parcelas do espao geogrfco com
um funcionamento coeso, sistmico ou regional. A prpria defnio de espao geogrfco
que passaria cada vez mais a subsidiar as defnies de regio e/ou regionalizao , tornaria
este debate cada vez mais sofsticado do ponto de vista terico; a regio poderia ser defnida
a partir de sua considerao como um campo de ao de fuxos de toda ordem (Juillard,
1962, p. 487).
As cidades seriam os ns das redes urbanas, possibilitando defnir as regies a partir
destas formas de interao, que eram bastante diferentes porque aqui uma rea era defnida
em termos das interconexes entre coisas ou lugares (Grigg, 1974, p. 31). Neste sentido, as
regies funcionais seriam um modo superior de investigao para a regio uniforme, que
permitem a defnio mais elaborada do ponto de vista terico da organizao da superfcie
terrestre. As regies funcionais seriam mais precisas para a defnio da organizao geogrfca
das modernas economias industriais, economias mais dinmicas do ponto de vista da divi-
so do trabalho entre cidades e sua armadura urbana correspondente.
3

Da mesma maneira, as regies funcionais parecem a princpio mais adaptadas aos pre-
ceitos do ordenamento territorial, uma vez que, partindo do contedo dinmico presente
3. No mesmo perodo de Rochefort, tambm Labasse (1955), com seu clssico estudo sobre a geograa das nanas francesas, contribui para uma
maior sosticao do debate regional na Frana, ao introduzir na discusso da geograa elementos intangveis das nanas para a denio das
redes urbanas e das regies como os juros, depsitos, emprstimos, investimentos, capitais em geral etc.
35
nas redes urbanas, faz-se mais simples buscar, por exemplo, a integrao de aes sobre o
territrio e a minimizao de desigualdades nos territrios nacionais. Alm disso, a liberdade
do pesquisador em regionalizar vai ao encontro da ao pblica de ordenar o territrio em
funo das determinaes polticas.
, porm, na geografa de matriz anglo-sax que sero dados os principais passos para o
rechao defnitivo de concepes mais empiristas da regio e da regionalizao, pelo uso mais
intensivo de recursos matemticos e estatsticos como critrios de validade do conhecimento,
dando origem ao campo do conhecimento que se convencionou denominar de new geography
sinnimo de geografa quantitativa.
Segundo Bunge (1966, p. 256), esse campo da geografa da qual ele prprio um dos
principais propositores poderia ser rotulado como uma escola de taxonomistas regionais,
que a defnio das regies na verdade o resultado de um processo de classifcao sistemtica,
que agrupa em classes aquelas parcelas do espao geogrfco que possuem caractersticas
pr-selecionadas semelhantes. Neste sentido, as regies nunca so entes concretos, so sempre
uma criao do intelecto humano, que defne, no limite do raciocnio, quais so estas caracte-
rsticas que devem ser procuradas no espao geogrfco para se encontrar as classes de reas
que se defnem como regies.
Os procedimentos para a defnio das regies, nesses termos, portanto, so extrema-
mente abstratos e seguem uma lgica dedutiva do geral ao particular. Ao se defnir quais
critrios devem servir para identifcar as classes de rea, possvel minimizar as diferenas
dentro das classes e maximizar as diferenas entre elas (Bunge, 1966, p. 258).
4

O principal estudioso que sistematizou este tipo de regionalizao foi Grigg (1965;
1974). Para ele, pela incorporao dos procedimentos cientfcos da classifcao, seria possvel
identifcar tanto as propriedades intrnsecas aos objetos que indicariam similaridade entre
eles quanto as relaes entre os objetos diferentes e conectados que demonstrariam as
interaes entre eles (Grigg, 1965, p. 466-467).
Grigg consolida um procedimento para se pensar a regio e a regionalizao como
um recurso terico, visando identifcar modelos regionais, que por sua vez teriam trs caracte-
rsticas: i) abstraes da realidade; ii) sistemas isomrfcos; e modelos controlados (1974, p.
53 e seguintes).
Decorre desse procedimento metodolgico o prprio processo de regionalizao.
Regionalizar, em grande medida, reconhecer que as regies devem ser delimitadas com base
nas propriedades dos indivduos geogrfcos, e no com base em alguma causa suposta das
4. Esses tipos de procedimentos levam a outras consequncias para a anlise regional: i) quanto menor for a regio identicada, maior a tendncia
de ela ser efetivamente uniforme; pelo contrrio, quanto maior a regio, maior a tendncia de serem agrupados fenmenos no uniformes. Em outras
palavras, quanto maior a acurcia na denio, menor a generalizao possibilitada, e menores so em extenso as classes encontradas de
forma estatstica. O raciocnio inverso tambm vlido: quanto maior a generalizao possibilitada pelos critrios adotados, maiores so as classes
em termos de sua extenso fsica, e menor a preciso da identidade daquilo que separado (Bunge, 1966, p. 259); e ii) so comuns nestes tipos
de abordagem do fenmeno regional a utilizao de procedimentos matemticos e estatsticos como a denio do desvio-padro das variveis
elencadas, as mdias, as medianas, a criao de ndices que reitam diferentes combinaes de variveis , entre outros tipos de recursos que
permitam trabalhar de forma sinttica e modelizada as variveis concretas de cada parcela do espao geogrco (Bunge, 1966, p. 260).
36
regies (Grigg, 1974, p. 53); tambm permite distinguir entre regies uniformes e nodais,
assim como entre regies genricas fruto da combinao de vrios fatores que a compem e
regies especfcas fruto de um elemento principal que guia a regionalizao. Por fm, mas
no menos importante, em vez de buscar elementos concretos em seu funcionamento e iden-
tifcar a ao de sujeitos ou o resultado, a longo prazo, destas aes , cabe ao pesquisador
envolvido na regionalizao utilizar os mtodos estatstico-descritivos no estabelecimento dos
sistemas regionais particularmente a anlise de fatores , concedendo rigor maior delimi-
tao das regies (Grigg, 1974, p. 53). Assim,
a regionalizao um meio para atingir um fm, no um fm em si mesmo. O sistema de regies s
estabelecido como primeiro passo de uma pesquisa geogrfca. Indica ele o caminho para o estudo
e talvez porque as variaes regionais descritas foram apresentadas (Grigg, 1974).
Soma-se a essas novas possibilidades tericas de valorizar elementos mais abstratos,
sobretudo os fuxos que unem cidades e regies um novo dado do contexto histrico das
modernas sociedades industriais: a necessidade de planejamento, principalmente o planejamen-
to estatal seja ele setorial, seja territorial.
Como mostram vrios autores que estabeleceram diagnsticos sobre o perodo do
ps-Segunda Guerra Mundial, torna-se muito mais presente no escopo poltico de todas
as naes a infuncia das organizaes, principalmente as grandes corporaes privadas e
especialmente a organizao moderna de carter pblico: o Estado. Esta nova realidade
infuencia diretamente tambm os debates sobre a defnio da regio, assim como prope
novos princpios para a regionalizao dos territrios.
So da rea da economia os dois autores centrais que trabalharam para a incorpora-
o dessa dimenso do planejamento na prpria defnio da regio. Foram os franceses
Perroux ([1950] 1955; 1967) e Boudeville (1973) os principais responsveis pela pro-
posio do conceito de regio-programa ou regio-piloto, forma de regionalizao tribu-
tria destas necessidades de planejamento que surgem com grande nfase no perodo do
ps-Segunda Guerra.
Perroux mostra em seu texto seminal ([1950] 1955) que possvel uma anlise das re-
gies a partir do que chamou de espao abstrato, isto , considerando o funcionamento dos
atores econmicos sobretudo as indstrias e suas relaes geonmicas, que se do entre
pontos, linhas, superfcies e volumes de homens e coisas (Perroux, 1967). Tambm
deste autor a diviso original do espao econmico em trs principais tipos, que em grande
parte balizar todo o debate sobre as regies nas dcadas de 1960 e 1970. Para ele, o espao
econmico poderia ser analisado como: contedo de plano; campo de foras; e fnalmente
como um conjunto homogneo (Perroux, 1967, p. 148-149).
Se por um lado as propostas de Perroux so bastante originais, por outro, seu raciocnio
de carter mais abstrato tem enorme sinonmia com as propostas inauguradas por Christaller
([1933] 1966) e Lsch ([1938] 1975; [1940] 1954), e d as bases para o desenvolvimento da
37
chamada regional science, que sucederia estes autores.
5
A introduo defnitiva de elementos abstra-
tos para a anlise das regies permite fugir do empirismo que sempre defniu os estudos regionais,
abrindo as portas tambm para a utilizao do conceito de regio e regionalizao como subsdio
para a ao estatal mais direta o planejamento. Para Boudeville (1973) principal articulador
das ideias de Perroux na dcada de 1970 , existiriam trs tipos possveis de defnio para regio:
i) homognea: pode-se caracterizar a regio por sua maior ou menor uniformidade, ela mais ou
menos homognea; ii) polarizada: podemos estud-la, em segundo lugar, do ponto de vista da
interdependncia e da hierarquia de suas diversas partes: ela mais ou menos polarizada; e,
iii) regio-piloto: podemos fnalmente encarar a regio do ponto de vista do centro de deciso e do
objetivo colimado, do programa estabelecido: a regio-programa, ou regio-piloto (op. cit., p. 12).
Apesar da importncia das defnies das regies homogneas e das polarizadas, ambas so,
para Boudeville (1973), apenas uma maneira de auxiliar a proposio de regies-programa:
o interesse supremo do espao homogneo e do espao polarizado to somente esclarecer uma
poltica e ajudar a construir um espao-piloto (programa) mais aprimorado possvel (op. cit.,
p. 25). E complementa: a regio no constitui um fm em si mesma, e sim um instrumento
de bem-estar nacional (op. cit., p. 55).
As trs defnies para regio de Boudeville serviriam, ainda, para promover uma verda-
deira integrao econmica dos espaos nacionais, integrao que praticamente sinnimo de
desenvolvimento econmico para o autor.
Regio homognea, regio polarizada, regio-plano: a cada uma delas corresponde uma
modalidade diferente de agregao e um sentido diverso de integrao.
Ora, a harmonizao do desenvolvimento dos espaos pode ser interpretada como o contraponto
de trs movimentos paralelos e interdependentes; a realizao de uma maior homogeneidade dos
nveis de vida e de cultura, o que supe um crescimento acelerado das regies de menor importncia;
a intensifcao e a multiplicao polarizada de intercmbios, o que supe a implantao de novos
centros hierrquicos de desenvolvimento; e, fnalmente, a criao de rgos de coordenao suprar-
regionais, suscetveis de arbitrar os jogos de estratgia econmica impostos pelas grandes potncias
cujas reas de infuncia se defrontam (Boudeville, 1973, p. 121).
Uma sntese extremamente importante para o entendimento do processo de formao das
regies, que incorpora tanto as discusses das regies polarizadas quanto aquelas ligadas s
regies-piloto de Perroux e/ou Boudeville, advm da obra de Kayser (1966; [1966] 1980; 1971).
Para Kayser, o que explica efetivamente as regies, seu dinamismo e seus mecanismos
vivos a fora de seus centros as cidades e de suas vias de comunicao. A cidade mais
importante de cada parcela do espao geogrfco tende a exercer uma polarizao progressiva,
liberal (Kayser, [1966] 1980, p. 285), e quanto maior a infuncia que este centro exercer
5. Vale lembrar a proposta de um dos mais eminentes economistas da regional science da dcada de 1970, Harry Richardson, que asseverava: existe um
certo nmero de abordagens diferentes definio das regies. Todas elas, praticamente, se reduzem a trs categorias principais: regies uniformes
ou homogneas; regies nodais; e regies de programao e planejamento. Dependendo do objeto da pesquisa, possvel escolher como base
para a anlise uma ordem que contenha, digamos, dez ou cem regies. Toda a anlise subsequente ser baseada no pressuposto de que o sistema
de regies considerado como um todo uma economia nacional sujeita ao mesmo sistema legal, mesma estrutura institucional e condicionada
por um alto grau de integrao econmica (Richardson, [1969] 1975, p. 222).
38
sobre seu entorno, tanto mais a regio ser bem formada e madura. Concomitante a esta
fora polarizadora dos centros urbanos, est a importncia das vias de comunicao para a
formao das regies. Estas vias possuem papel estruturante nas regies, pois so essenciais
para organizar as trocas e as relaes entre os centros urbanos de uma determinada parcela
do espao geogrfco. Neste sentido, as vias de comunicao podem tambm ser utilizadas
induzidamente, tanto para aumentar a polarizao de um determinado centro urbano em
relao ao seu entorno quanto para diminuir esta polarizao.
6

importante lembrar tambm o destaque dado por Kayser para os fatores administrativos
na defnio das regies, pois eles permitem tratar esta forma nova de estabelecer regies nos
pases: a formao de regies de planejamento ou regies-programa. Muitas vezes esta forma de
conceituar as regies se d concomitantemente formao espontnea delas, mas em alguns
casos elas so determinadas em detrimento desta formao mais liberal. Do ponto de vista de
sua defnio, as regies-programa tm uma lgica bastante diferente: no se trata de constatar
ou individualizar o que est funcionando coerentemente como uma regio, mas sim de fazer
regies (Kayser, [1966] 1980, p. 291). Deste raciocnio inferiu-se dois importantes pontos
para o entendimento da anlise regional neste perodo.
1) As regies podem ser consideradas tanto como entes ontolgicos, isto , elas exis-
tem independentemente do estudioso e/ou pesquisador regional, sendo simples-
mente dados da realidade objetiva (Claval, 1987, p. 168-169). Sua formao um
processo intrnseco da organizao espacial das atividades humanas.
2) As regies so tambm entes lgicos, isto , criaes da inteligncia humana, que
defnem critrios de carter mais abstrato e identifcam na realidade concreta a com-
binao regional destes critrios e/ou variveis a priori.
Para Kayser ([1966] 1980), no so confitantes essas duas defnies mencionadas an-
teriormente. Ao serem identifcados os fatores histricos ou espontneos de formao das
regies, seria possvel organizar essas parcelas do espao geogrfco a partir da ao estatal, e
esta a lgica da regionalizao. Para este autor,
a organizao, traduo concreta do fenmeno da regionalizao, deve assentar-se sobre um eixo, um
polo, um ncleo, se assim se quiser dizer, e este, baseado em atividades da populao empregada
em comrcio, bancos, companhias de seguros, hotis etc., somente tem lugar na cidade. Assim, por
mecanismos bem conhecidos, a cidade comanda o espao que a envolve, encerrando-o em uma rede de
relaes comerciais, administrativas, sociais, demogrfcas, polticas, da qual ela ocupa o centro (Kayser,
[1966]1980 p. 281).
Entre os problemas levantados por esse tipo de regionalizao, segundo Kayser
([1966]1980, p. 291-292), destacam-se: i) o excesso de polarizao exercida por algumas
cidades no quadro da rede urbana dos territrios que so alvo da regionalizao programada;
6. importante notar que todos os pases perifricos, por possurem redes de transportes voltadas eminentemente para o exterior, tiveram diculdades
enormes, ao longo de sua histria, para a formao dessas solidariedades regionais robustas, solidariedades que so muito mais comuns nos pases
centrais. Formar-se-iam, assim, nos pases subdesenvolvidos, muito mais regies de especulao, voltadas para estes interesses da economia internacio-
nal e dos pases ricos, que regies histricas, como o processo de regionalizao nos pases do centro do sistema capitalista (Kayser, 1966, p. 692-693).
39
e ii) o excesso de burocratizao ou deformao burocrtica das estruturas necessrias para
o controle e/ou funcionamento das regies programadas.
A regionalizao dos territrios passa a ser, nesse perodo, um atributo essencial para
o bom funcionamento da prpria poltica e do desenvolvimento econmico dos pases.
A complexifcao das estruturas produtivas e da prpria diviso territorial do trabalho tornam
insufcientes as escalas locais da ao estatal prefeituras, condados, distritos para o
enfrentamento da equipamentao dos territrios; a escala administrativa nacional, por sua
vez, no tem a proximidade sufciente da realidade geogrfca local para defnir bem e agir com
efcincia na organizao espacial da economia do pas, tornando-se, portanto, necessria a cria-
o de quadros administrativos regionais intermedirios. E justamente a partir destes quadros
possvel organizar as complexas variveis que envolvem a promoo do desenvolvimento
econmico infraestrutura, emprego, transportes, polticas industriais, agrcolas etc. ,
tornando coesas as vicissitudes macroeconmicas do pas com as necessidades concretas da
vida econmica local e regional da nao (Dayries, 1978, p. 10).
importante ressaltar que, na dcada de 1970, tanto pases capitalistas quanto os de
economia planifcada passam a se utilizar com grande nfase de polticas regionais ou territo-
riais, permitindo a John Friedmann e Clyde Weaver dizerem que nessa dcada inaugura-se a
era do planejamento regional (Friedmann e Weaver, 1981). O apelo a polticas de desenvolvi-
mento regional banaliza-se em todos os continentes, sendo que o processo de regionalizao
conduzido mais fortemente pelo Estado extremamente importante quando se tem em vista
a necessidade do reforo de estruturas regionais, isto , quando se procura, por meio do plane-
jamento estatal, tornar mais densas e dinmicas as regies e as redes urbanas de parcelas de
territrio com pouco dinamismo econmico e poder poltico.
Dessas snteses realizadas anteriormente, conclui-se provisoriamente que, alm das regies
poderem ser entes lgicos ou ontolgicos, tambm a sua evoluo poderia ser entendida
por dois enfoques.
1) Haveria fatores espontneos ou histricos que comandariam a formao regional
nos territrios dos pases uma espcie de regionalizao por baixo.
2) Haveria ainda uma regionalizao derivada de uma geografa voluntria (Labasse,
1966), isto , uma regionalizao induzida principalmente pela ao estatal,
(Juillard, 1962, p. 498-499). Seria uma regionalizao por cima dos territrios.
Com essa produo terica de economistas e gegrafos franceses, outra caracterstica
da regio passa a ser relativamente consensual nos estudos regionais: a regio deveria ser
considerada como um espao intermedirio entre a escala dos lugares ou das cidades e o
territrio nacional. Isto , a regio um ente geogrfco que ocupa uma escala subnacional, e
tem enorme sinonmia com as divises poltico-administrativas que levam diferentes nomes
polticos em cada pas estados, no Brasil; provncias, em pases de lngua castelhana; dpartements,
na Frana, por exemplo. A regio, portanto, poderia ser defnida tambm como um relais
entre o Estado e as coletividades locais (Dayries, 1978, p. 10).
40
3 AS CONCEPES DE REGIO E REGIONALIZAO NO IBGE
E SEU PAPEL ESTRUTURANTE
O tratamento dado ao conceito de ordenamento territorial, assim como essa apresentao
circunstanciada de algumas das principais defnies de regio e regionalizao, permite en-
tender e aproximar algumas propostas mais recentes de regionalizao do territrio brasileiro,
de extrema importncia para o entendimento da evoluo do territrio nacional, de sua com-
partimentao poltica, assim como do desenvolvimento econmico do pas.
Um conjunto de propostas de importncia central para entender a operacionalizao dos
dois conceitos de regio mencionados aquele realizado ao longo de todo o sculo XX pelo
IBGE, que desde a dcada de 1940 vem produzindo conhecimento sistemtico e aes pr-
ticas para subsidiar as polticas pblicas federais do ponto de vista de sua incidncia espacial
(Penha, 1993). Esta anlise inicial das regionalizaes do IBGE permite estabelecer paralelos
e contrastes com todas as demais regionalizaes atuais contidas nas polticas, nos planos e nos
programas do governo federal.
Analisar as divises do territrio estabelecidas pelo IBGE importante, pois elas impri-
miram ao longo da histria recente um verdadeiro efeito estruturante na sociedade, na econo-
mia e na cultura brasileiras, por trs principais motivos, relacionados a seguir.
1) As estatsticas ofciais nacionais so coletadas e tabuladas segundo essa regionalizao,
com efeitos posteriores em praticamente todas as aes de planejamento estatal
polticas pblicas e aes de empresas privadas.
2) As regionalizaes sobretudo a macrorregionalizao empreendida em 1970
fazem parte do senso comum e da memria coletiva da maior parte da sociedade
brasileira. Esta regionalizao, ao se difundir com tanta fora tambm por ser
ensinada nos livros didticos e/ou escolares levou criao de identidades regionais
(Fremont, [1976] 1980) arraigadas na sociedade nacional, que conferem a ela este
poder estruturador ou efeito estruturante das demais aes do Estado.
3) A partir dessa macrorregionalizao, boa parte de importantes rgos de planejamento
regional institucionalizaram-se, como a Superintendncia do Desenvolvimento da
Amaznia (Sudam), Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste
(Sudeco), Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e Superinten-
dncia do Desenvolvimento da Regio Sul (Sudesul). Esta regionalizao pauta
tambm a maior parte das polticas, dos planos e dos programas federais recentes
(Bezzi, 2004, p. 148).
A primeira baliza dessa periodizao das regionalizaes do IBGE se d em 1942, quan-
do se defne pela agregao de Unidades Federadas em Grandes Regies, tendo como crit-
rios principais as caractersticas fsicas do territrio brasileiro (IBGE, 2011). Desta primeira
grande regionalizao do territrio, fcaram estabelecidas as seguintes denominaes: regio
Norte, regio Meio-Norte, regio Nordeste Ocidental, regio Nordeste Oriental, regio Leste
41
setentrional, regio leste meridional, regio sul e regio centro-oeste. Do ponto de vista mais
conceitual ou terico, a grande referncia para a ao era o conceito de regio natural, em um
momento em que a questo regional ainda era entendida, em grande medida, como resultado
das diferenas existentes nos elementos fsicos do territrio.
H dois textos centrais que permitem entender esta proposta de regionalizao. O pri-
meiro texto clssico de autoria de Fabio Macedo Soares Guimares, Diviso regional do
Brasil, publicado na Revista Brasileira de Geografa, em 1941, em que se advogava a maior
perenidade da diviso do pas em regies naturais.
Para Guimares (1941, p. 63), as divises regionais a partir de zonas econmicas teriam a
desvantagem de serem menos duradouras, sendo necessrio alter-las em decnios, isto , em
prazos relativamente curtos de tempo. A utilizao dos dados da natureza permitiria uma
diviso estvel, permanente, e que ensejaria bem estudar a evoluo do pas, pela referncia
de todos os dados a quadros regionais fxos, indicados pela natureza.
Outro texto clssico o de Pierre Defontaines, Regies e paisagens do estado de So Paulo.
Primeiro esboo de diviso regional, publicado na revista Geografa, em 1935, que tambm
considerava a primazia das condies fsiogrfcas do territrio para estabelecer sua diviso
regional. Para Defontaines (1935, p. 119), nessa poca, no Brasil no se poderia falar ainda
de regies propriamente ditas, pois no havia por aqui uma economia estvel, fxadora do
homem, que permita a lenta elaborao de uma paisagem. [...] As divises regionais acham-se
aqui ainda totalmente na infncia, segundo sua anlise. Para empreender uma regionalizao
do estado de So Paulo alvo de sua preocupao neste artigo , seria necessrio recorrer s
caractersticas fsiogrfcas ou naturais de cada parcela deste espao, para encontrar reas
com homogeneidade.
Aps o estabelecimento dessa regionalizao de carter mais amplo pelo IBGE, e pela
prpria necessidade de tornar mais minucioso o conhecimento do territrio brasileiro
com o intuito de produzir estatsticas fveis para a execuo de polticas pblicas federais ,
o IBGE delimitou, em 1945, a diviso do pas em zonas fsiogrfcas, mantendo predominan-
temente o critrio do meio fsico como elemento diferenciador do quadro regional brasileiro
(IBGE, 2011). Como mostra Magnano (1995, p. 69), esta primeira diviso teve fns prticos
e estatsticos, e pode ser considerada como uma regionalizao eminentemente empirista.
Essa regionalizao perdurou at 1968, quando foi feita nova proposta de diviso regio-
nal baseada em microrregies homogneas, com a incorporao de critrios diferentes para a
produo da regionalizao. Como mostra Perides (1994, p. 88), a diviso de 1945 teria se
tornado superada ante as grandes transformaes que ocorriam no territrio nacional, resul-
tantes do crescente processo de industrializao e de urbanizao de nossa economia.
Nos seus aspectos mais conceituais, portanto, perde status explicativo a ideia de regio
natural, e so propostas novas maneiras de entendimento e ao a partir da infuncia
da chamada economia regional e da geografa quantitativa, tendo nas teorias da localizao e no
42
conceito de polos de desenvolvimento as principais chaves de interpretao do territrio (Bezzi,
2004). Para a defnio das microrregies, foram buscados conceitos prprios destas novas
formas de se pensar a organizao territorial da nao, sendo o principal deles o de espao
homogneo (Magnano, 1995, p. 78).
Segundo Magnano (1995), para identifcar esses espaos homogneos, as seguintes
variveis ou elementos foram consideradas: i) domnios ecolgicos; ii) distribuio espacial
da populao; iii) tipos de estrutura agrria e cultivos agrcolas; iv) atividades industriais;
v) infraestrutura de transportes; e vi) atividades tercirias no polarizadoras, como as portu-
rias, tursticas, militares, entre outras (op. cit. p. 78). Partindo destas variveis, chegou-se ao
seguinte critrio de defnio dos espaos homogneos que, por sua vez, estariam na base
da identifcao das microrregies homogneas: foram individualizadas reas que se identifcam
por certa forma de combinao dos elementos geogrfcos, sempre dentro de determinado
nvel de generalizao; desde que mudava substancialmente um dos elementos, mudava a
combinao e passava-se outra unidade (Magnano, 1995, p. 78).
So defnidas ento 361 unidades, denominadas microrregies homogneas, que foram
utilizadas na tabulao dos dados do Censo de 1970 do IBGE.
A partir da nova regionalizao baseada nas microrregies de 1968, o critrio das regies
naturais cujo uso fazia sentido quando a urbanizao e a industrializao ainda no eram fen-
menos estruturantes do territrio deixa de ser adequado para o entendimento do espao nacio-
nal. Passa-se a ser necessrio um instrumental conceitual que permitisse a identifcao da nova
estrutura urbano-industrial do territrio ainda que ela fosse bastante concentrada no Sul-Sudeste,
e ocorresse de forma mais pontual no litoral e no interior do pas e servisse ainda para subsidiar
as robustas polticas de planejamento econmico em voga (Andrade, 1970; Kayser, 1971).
Para fazer frente ao entendimento dessa nova estrutura do territrio, proposta tambm
uma renovada diviso do pas em macrorregies, em 1970. Esta diviso em regies pode ser
considerada uma ruptura na periodizao das regionalizaes propostas pelo IBGE, por trs
principais motivos.
1) Segue essa tendncia de incorporao de novos paradigmas para a identifcao de
regies no territrio paradigmas que permitem analisar as formas de organizao
urbano-industrial do espao geogrfco.
2) O conceito de regio assim como o de regionalizao passa a ter relao com
o planejamento regional, agora a servio das novas funes que o Estado passou a
desempenhar na vida nacional (Perides, 1994, p. 88).
3) Prope a grande regionalizao que at hoje viceja no IBGE: regies Norte, Nordeste,
Sudeste, Sul e Centro-Oeste (IBGE, 2011).
Em 1976, dada a necessidade de se ter um nvel de agregao espacial intermedirio en-
tre as grandes regies e as microrregies homogneas, foram defnidas as chamadas mesorregies,
por agrupamento das microrregies constitudas anteriormente. Em termos gerais, sua lgica de
43
defnio segue o mesmo paradigma terico das microrregies, quais sejam: defnio dos setores
bsicos da economia de cada mesorregio; e identifcao de variveis ligadas ao desenvolvimento
urbano e rural (Magnano, 1995, p. 83). So assim propostas 87 unidades espaciais qualifcadas
como mesorregies no territrio brasileiro. Segundo ainda a defnio de Magnano,
tais unidades espaciais (as mesorregies), em escala intermediria entre as micro e as macrorregies,
visavam aprimorar a divulgao de dados censitrios, sem perigo de individualizao de informaes,
como forma de subsidiar as polticas de planejamento, ento em vigor. Defnidas como unidades
territoriais resultantes da agregao de microrregies, as mesorregies seguiram a mesma linha con-
ceitual adotada no estudo daqueles espaos homogneos, em 1969/1970. Utilizou-se, portanto, o cri-
trio da homogeneidade intragrupos defnido segundo os setores bsicos das atividades econmicas e
indicadores de desenvolvimento urbano e rural (op. cit.).
Tendo por base um modelo conceitual fundamentado na premissa de que o desenvol-
vimento capitalista de produo teria afetado de maneira diferenciada o territrio nacional,
verifcou-se que algumas reas vinham sofrendo grandes mudanas institucionais e avanos
socioeconmicos, enquanto outras se mantinham estveis ou apresentavam problemas de
desenvolvimento acentuados. Sem o recurso a novas formas de regionalizao, seria imposs-
vel promover o desenvolvimento das parcelas do territrio consideradas mais perifricas e/ou
deprimidas (Bezzi, 2004).
Em 1990, so aprofundadas essas caractersticas gerais das regionalizaes anteriormente
descritas. Algumas novas defnies sobre a regionalizao do pas so consumadas, entre as
quais se destacam as mudanas dos termos para denominar as divises do territrio propostas
pelo IBGE, conforme a seguir.
1) Microrregio geogrfca: trata-se de um conjunto de municpios, contguos e con-
tidos na mesma UF, defnidos com base em caractersticas do quadro natural, da
organizao da produo e de sua integrao (IBGE, 2011).
2) Mesorregio geogrfca: trata-se de um conjunto de microrregies, contguas e con-
tidas na mesma UF, defnidas com base no quadro natural, no processo social e na
rede de comunicaes e lugares (IBGE, 2011).
So criadas tambm novas divises do territrio em 1990: das 87 mesorregies existentes,
segundo a defnio de 1976, passou-se a contar, em 1990, com 137; como frisado, em vez
de mesorregies homogneas, passam a se denominar mesorregies geogrfcas. As microrregies
tambm passam a ser chamadas de microrregies geogrfcas, e no mais homogneas, totalizando
558 unidades (Magnano, 1995).
Esse um quadro geral que permite entender como se deram as principais regionali-
zaes do territrio brasileiro estabelecidas pelo IBGE, ao longo do sculo XX. Conforme
demonstrado, estas regionalizaes tiveram grandes repercusses em vrios aspectos da vida
nacional: base para a produo de estatsticas, quadro de ao para algumas das principais
polticas pblicas sobretudo as federais , alm de repercusses na prpria defnio dos
regionalismos polticos e culturais que formam identidades de parcela signifcativa da popula-
44
o. Ou, como lembra Penha (1993, p. 120), regionalizaes que tinham o objetivo principal
de caracterizar formas de organizao do espao concebidas como manifestao concreta de
fenmenos econmicos e sociais.
Vale ressaltar ainda que essas propostas de regionalizao so apenas um dos aspectos da
ao do IBGE no perodo, ao que engloba tambm uma gama de esforos institucionais do
rgo para a implementao de uma srie de polticas pblicas, como os estudos para a im-
plantao da capital em Braslia; diagnsticos realizados em colaborao com outras autarquias
federais Companhia Hidro Eltrica do So Francisco(CHESF), Sudene e o prprio Ipea;
estudos sobre o aproveitamento do cerrado, junto com a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa); publicao de documentos visando defnio das reas de
infuncia das cidades brasileiras as Regies de Infuncia das Cidades (REGIC) , entre
outras iniciativas.
4 CONSIDERAES FINAIS
Parece ser cada vez mais consensual, na literatura sobre as diversas polticas pblicas nas
reas de sade, educao, infraestrutura, urbanismo etc. , que a incorporao da dimenso
territorial no planejamento uma necessidade inadivel. Paradoxalmente, esta necessidade
tem sido seguidamente adiada nas aes polticas concretas, em todos os nveis da Federao.
A Constituio Brasileira de 1988 reconhece e reafrma esta necessidade, mas ao contrrio do
que se pode depreender da anlise acadmica acerca dos conceitos fundadores aqui tratados
ou da prpria ao de outros Estados nacionais a partir da dcada de 1970 , o Estado e a
sociedade brasileiros apenas reconhecem a improrrogvel necessidade, sem, entretanto, elabo-
rar uma estratgia territorial de desenvolvimento, fator central para a defnio do futuro do
pas. Este texto procurou, pelo resgate dos conceitos de ordenamento territorial, de regio e
de regionalizao, sugerir alguns parmetros para o avano desta discusso.
Como proposta de problematizao fnal do captulo, pode-se dizer que na atual con-
juntura abre-se uma enorme possibilidade de tratamento dos diferentes tipos de ao do
governo federal suas polticas, planos e programas , sob o vis do ordenamento territorial
e da regionalizao. O campo tcnico e cientfco estabeleceu bases slidas para tanto. Vale
lembrar, entretanto, que estas aes pblicas nem sempre tm explicitadas quais so suas in-
tencionalidades bsicas, assim como todas elas possuem um carter mais pragmtico e no
prospectivo , o que redunda muitas vezes em uma ausncia de preocupao com a defnio
das bases territoriais sobre as quais vo se dar cada poltica.
A leitura e interpretao das polticas, dos planos e dos programas do governo federal
incluindo alguns exemplos de polticas estaduais poderiam ainda identifcar se est sendo de
fato cumprida a determinao constitucional (Artigo 165, pargrafo 1
o
), que obriga os Planos
Plurianuais (PPAs) a estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas
da administrao pblica federal pra as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de natureza continuada (Garcia, 2000, p. 6).
45
O debate acerca do desenvolvimento brasileiro, a exemplo daquele que vem sendo feito
tanto nas universidades quanto nos institutos de pesquisa e nas polticas pblicas de diversos
pases que consideram as regionalizaes e o ordenamento territorial fatores essenciais para
a organizao da ao do Estado , explicita a necessidade e a importncia de que esta tarefa
seja enfm assumida no cenrio nacional, buscando responder ao preceito constitucional de
minimizao das desigualdades sociais e regionais, e colocando o pas em um novo patamar e
de um desenvolvimento efetivamente includente.
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CAPTULO 2
O BRASIL EM PERSPECTIVA TERRITORIAL: REGIONALIZAES COMO UMA
ESTRATGIA DO DESENVOLVIMENTO EMERGENTE
Miguel Matteo*
Ronaldo Vasconcelos*
Katia de Matteo**
Neison Freire***
1 INTRODUO: O PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
Entender o subdesenvolvimento como um processo histrico autnomo e no uma etapa para
alcanar grau superior de desenvolvimento constitui a base para uma anlise regional brasileira.
1

Isto porque o efeito da expanso capitalista no Brasil sobre as diversas estruturas econmicas
variou de regio para regio ao sabor das circunstncias locais, do tipo de penetrao capitalista
e da intensidade desta (Mendes e Matteo, 2011).
Observando as assimetrias regionais, Celso Furtado ([1959]2009) estabeleceu um marco
na construo terica regional e na anlise histrica e emprica do desenvolvimento regional
brasileiro. Sua originalidade no era apenas do ponto de vista analtico (terico, histrico
e emprico) mas tambm em termos de sua aplicao em polticas pblicas. A criao do
Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), da Operao Nordeste e
da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) so apenas alguns exemplos
do incio desta transio das ideias para a prtica das polticas pblicas.
A partir da constatao de que os pases perifricos deveriam seguir o caminho da indus-
trializao para que se desvinculassem de uma ordem econmica mundial que os relegava a
um segundo plano (como exportador de produtos primrios), Furtado participa ativamente
do Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek.
No entanto, com o adensamento da atividade industrial em seu polo dinmico, So Paulo,
a tendncia a acentuar os desequilbrios com as diversas regies do pas, em especial a regio
Nordeste, acirrada. A ideia de um planejamento da atividade econmica, em que a
indstria deve ser o motor das transformaes estruturais, traz tambm, de forma agregada,
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
** Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
*** Tcnico da Fundao Joaquim Nabuco (PE).
1. Estabelecidas a partir das ideias da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Cepal (em especial de Raul Prebisch) sobre a especi-
cidade do capitalismo latino-americano, emerge no Brasil a concepo de um Estado que evolui de prestador de servios a um agente responsvel
pela promoo do desenvolvimento, coordenado por meio do planejamento.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
50
a necessidade de se planejar regionalmente o pas, visando, seno extinguir, pelo menos
atenuar as desigualdades entre as regies.
Desde meados dos anos 1940, ocorreram tentativas de promoo de regies no Brasil,
2

mas todas elas tomadas de forma isolada, sem um planejamento que defnisse claramente
seus objetivos.
O GTDN, criado em 1956, foi uma resposta do governo federal s tenses sociais e
polticas surgidas nos anos 1950 no Nordeste, desde a formao das Ligas Camponesas at a
eleio de governadores de oposio. Mas um entendimento do Nordeste como uma questo
de planejamento para o desenvolvimento s comea a tomar corpo quando, em 1958, Celso
Furtado assume a coordenao deste grupo (Furtado, 2009).
De acordo com Bercovici (2003, p. 98), um dos principais problemas apontados pelo
relatrio era o fato de a poltica nacional de desenvolvimento estar agravando as desigualdades
regionais. Ou seja, uma poltica de desenvolvimento no poderia prescindir de uma poltica
regional, pois no poderia reproduzir, em escala nacional, o mesmo tipo de relao econmica
entre a periferia e o centro. Vale lembrar que o plano contido no relatrio do GTDN previa
a integrao da regio com o polo industrial do centro-sul, de forma que sua industrializao
no interferisse naquela, que j estava em outra escala. Da mesma forma, as reas de cultivo
tambm seriam suporte para a industrializao nordestina, ao fornecer alimentos s reas que
sofreriam maior impacto de urbanizao, decorrente das atividades industriais.
O golpe militar de 1964 fora uma centralizao do poder do governo federal, e desestrutura
os rgos autnomos de desenvolvimento regional, com as polticas federais de desenvolvi-
mento regional executadas por uma multiplicidade de rgos superpostos, descoordenados e
contraditrios. A Sudene passa, de um rgo de planejamento, a um coordenador de estmulos
e incentivos iniciativa privada. A forte presena de inmeros incentivos fscais seria a mola
mestra para que os capitais privados investissem nessa regio. A ideia bsica era que a desigual-
dade seria naturalmente eliminada com o crescimento econmico.
A partir do fnal dos anos 1960, foram elaborados trs planos nacionais de desenvolvimento
(PND) o primeiro, de 1969-1974, o segundo, de 1974-1979, e o terceiro, de 1979-1985 ,
com vistas a promover o desenvolvimento brasileiro com aes de mdio e longo prazo, dos
quais apenas o segundo tinha claros interesses de desenvolvimento regional ao tentar diminuir
o peso da regio Sudeste (e de So Paulo, em particular) na economia nacional.
Do ponto de vista geopoltico, o PND II completa um ciclo de integrao do territrio
nacional, e obteve xito ao remover obstculos expanso capitalista por todo o territrio, mas os
desequilbrios sociais (inter e intrarregionais) no foram reduzidos ou, segundo Furtado (1992),
at ampliados. A lgica da localizao das empresas transnacionais, cujo capital dependia forte-
mente do avano da economia brasileira, era microeconmica, e se sobrepunha s tnues tentativas
2. Como a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA), a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Regio
da Fronteira Sudoeste do Pas (SPVERSP), a criao do Departamento Nacional de Obras Contras as Secas (DNOCS) e do Banco do Nordeste do Brasil.
O Brasil em Perspectiva Territorial
51
de planejamento territorial. Ocorre, com isso, uma incorporao de espaos produtivos (quase
sempre fnanciados com incentivos fscais), mas de forma fragmentada (Mendes e Matteo, 2011).
Os anos 1980 que comeam com a moratria de 1982 e passam pelo Plano Cruzado,
de 1986 so os que compem a chamada dcada perdida. Os anos 1990 transcorrem sob
a gide do Consenso de Washington, em que preponderam os ideais de cmbio futuante,
controle monetrio rgido, facilidades para a mobilidade de capitais, abertura de mercados,
privatizaes e, consequentemente, reduo das atribuies do Estado, que deve ser o mnimo
indispensvel para regular e suprir as falhas de mercado.
Nesse ambiente institucional instvel, todos os esforos se voltaram ao controle da
infao. O planejamento, em geral, volta-se para garantir a estabilidade da moeda, e o
aspecto regional passa por momento de quase completo abandono. Mesmo as instncias
regionais e estaduais de planejamento (includas as de carter metropolitano) tambm so
praticamente desmobilizadas.
3
O desgaste da noo de regio, que ento se observa, e, mais precisamente, de desen-
volvimento ou planejamento regional, inicia-se, assim, com a crise da capacidade de atuao
normativa do Estado,
4
que ocorre a partir de meados da dcada de 1970 e se agudiza na dcada
seguinte, especialmente com a infuncia crescente do iderio neoliberal, que se sobrepe s
perspectivas que vigoravam desde o fnal da Segunda Guerra Mundial, de forte matiz keynesiana.
Com o surgimento de noes de sustentabilidade ambiental e qualidade de vida, assiste-se
a mudanas signifcativas em relao ao contedo conceitual e normativo da noo de regio.
A ampliao da ideia de que o desenvolvimento mais amplo que o crescimento econmico
e, portanto, regies desenvolvidas podem no ser aquelas que fazem uso efciente dos fatores
de produo, veio dar contedo novo s iniciativas de ento. A mudana de critrios e mto-
dos de abordagem do desenvolvimento tambm modifcou a atuao normativa dos agentes,
das instituies e do prprio Estado, cuja ao indutora ou intervencionista deixou de ter na
regio uma unidade adequada na busca de resultados mais efcientes e efcazes. Em resumo, a
abordagem regional deixa de ser referncia terica e conceitual, tornando-se insufciente como
instrumento para o planejamento normativo das aes prticas do Estado e dos agentes polticos.
A partir da crise dos anos 1990, evidenciando a perda da capacidade normativa do
Estado, tal como referida, analistas e estudiosos vm apontando para os aspectos espaciais e
territoriais da fome, da pobreza e das desigualdades no Brasil. Em 1993, estudos e anlises
realizados pelo Ipea em colaborao com o Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(IBGE) resultaram na regionalizao da fome no pas, permitindo a elaborao do Mapa
da fome (Ipea, 1993). Ao analisar o fenmeno por meio de indicadores municipais, estes
estudos e anlises demonstravam que a pobreza era um fenmeno de cunho nacional, pre-
sente, embora de forma diferenciada, em todas as regies, sendo visvel e gritante tanto nas
regies metropolitanas, como, atravs de uma distribuio territorial difusa, em reas rurais
3. A esse respeito, ver Costa, Matteo e Balbim (2010).
4. Sobre esse assunto, ver Shneider (2004) .
52
de forte predominncia de agricultura familiar, cada vez mais deslocadas pelo agronegcio
pujante e verticalizado.
Ainda nos anos 1990, o Ministrio do Planejamento achou por bem patrocinar estudos
e anlises sob a gide de Eixos Nacionais de Desenvolvimento e Integrao, em que se buscou
destacar as conexes de espaos dinmicos do interior do pas ao mercado externo, a ento
visto como o principal fator de crescimento econmico. J nos anos 2000, merece destaque o
estudo elaborado sob os auspcios do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP),
em parceria com o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE),

que buscou construir
referncias territoriais para a elaborao do Plano Plurianual PPA 2008-2011 (Brasil, 2008).
Entre outros aspectos, esse estudo colocou em destaque uma proposta de regionalizao
hierarquizada
5
do territrio brasileiro, tendo como ponto de partida aspectos funcionais cap-
tados pela pesquisa Rede de Infuncias das Cidades 2007, do IBGE, complementado com
anlise de fuxos e relaes econmicas especializadas e hierarquizadas. Resultou na proposio
de onze macrorregies, com respectivos macropolos, e 118 sub-regies, permitindo um ajuste
mais fno entre os ndices de polarizao, indicadores econmicos e sociais, e a compatibilizao
com as caractersticas ambientais e de identidade cultural.
Esta abordagem, diferente da anterior, procurou destacar a necessidade da integrao
das diferentes regies do pas e a necessidade de tornar o mercado interno como principal
fator de crescimento e desenvolvimento. Nos ltimos anos, com a retomada do crescimento
econmico e o fortalecimento de polticas pblicas voltadas incluso social e ao mercado
de consumo de massas, emergiram aes e movimentos que deram forma ao conjunto de
polticas socioterritoriais que hoje povoam o espao da ao pblica no pas. Uma srie
destas polticas e programas buscou referncia territorial, atravs de diferentes regionalizaes,
a maior parte delas tendo como base a diviso poltico administrativa do pas (municpios
e estados), com algumas delas exprimindo sua territorialidade por meio das microrregies
geogrfcas do IBGE. Seguiram-se vrias iniciativas, fragmentadas, como o Programa de
Mesorregies Diferenciadas de Desenvolvimento (2000), a Proposta da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (2003), o Programa Bolsa Famlia (2003), os Territrios Rurais
(2004) e os Territrios da Cidadania (2008).
6

Essas ltimas iniciativas, diferentemente das anteriores, tencionam atingir pblicos-alvo
especfcos, sendo que sua agregao em torno de territrios, existentes ou a construir, visam a
uma maior expresso poltica e ganhos de escala para justifcar aes e investimentos de maior
porte. Em uma mesma perspectiva, mas com base em recortes prprios aos recursos naturais,
5. Com o objetivo de delimitar e caracterizar as sub-regies que possam constituir uma referncia para o planejamento das aes governamentais, e
para reforar as possibilidades de integrao das perspectivas de desenvolvimento de cima para baixo e de baixo para cima. Para a delimitao das
regies em duas escalas, foi utilizado o modelo gravitacional, em que feita a hierarquizao dos centros urbanos brasileiros, por meio da comparao
de seus ndices de terceirizao, e calculado o ndice de interao entre estes centros e as demais localidades geogrcas.
6. Neste, eram explcitos objetivos de promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma
estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel, em que a participao social e a integrao de aes entre governo federal, estados e municpios
so fundamentais. Busca realizar um esforo concentrado para superar a pobreza no meio rural com um planejamento que alia viso territorial
e ecincia nos investimentos pblicos, desenvolvendo aes e combinando os nanciamentos do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF) e outros programas voltados para a promoo social. Sobre os territrios da cidadania, ver mais em: <http://www.
territoriosdacidadania.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/one-community#>.
53
merecem destaque as iniciativas dos rgos e entidades ligadas ao meio ambiente e recursos
hdricos, que propugnam referncias territoriais que respeitem os diversos biomas, as bacias e
micro bacias hidrogrfcas ou as reas de especial interesse ambiental ou ecolgico (reservas,
parques naturais, forestas, unidades de conservao etc.). Estes recortes do origem a pro-
gramas pblicos e a exerccios de planejamento que, de igual forma, buscam, com isso, uma
maior proximidade dos territrios que lhes importa, a exemplo das Comisses de Bacia, com
competncia de gesto de recursos hdricos, ou a interao que o Instituto Chico Mendes
procura com as comunidades em torno das unidades de conservao (UCs), com foco na
preservao das reas de amortecimento.
Esse conjunto de iniciativas permitiu que pudesse prosperar uma srie de programas
setoriais com foco territorial
7
destinados a fazer convergir aes voltadas para a interiorizao
de servios pblicos e para a melhoria das condies de vida da base social.
Referncia particular deve ser feita s iniciativas em curso promovidas no mbito do SUS,
que, desde a Norma Operacional da Assistncia Sade (NOAS 01/1993), busca construir
um pacto de gesto e regionalizao da assistncia mdico-hospitalar, em conjunto com os
diversos parceiros, incluindo os outros mltiplos aspectos
8
relacionados prestao continuada
e hierarquizada de servios.
nesse contexto que o conceito de regio, bem como sua delimitao, aproxima-se do
territrio, agora como uma noo com estatuto operacional que permite a superao dos
condicionantes e limites do aporte regional. O territrio que assim reemerge no tem nada a
ver com o contedo geopoltico do territrio nacional; ele est relacionado s dinmicas das
relaes socioespaciais construdas e marcadas pela vivncia social, pela percepo de perten-
cimento, pelas caractersticas fsicas e de infraestrutura que lhe condicionam. Trata-se dos
efeitos mais gerais da reestruturao dos processos produtivos que se internacionalizam, mas
tambm recompem e afetam os territrios e as localidades que so a projeo particular sobre
um espao determinado. neste propsito que a Comisso Econmica para a Amrica Latina
e o Caribe (Cepal), em estudo recente, alude que o atual processo de globalizao revaloriza
a dimenso territorial da competitividade face crescente relevncia da inovao, do capital
social e do associativismo, entre outros.
Mais ainda, o territrio emerge como nova unidade de referncia para a atuao do Estado
e a regulao das polticas pblicas. Trata-se, na verdade, de uma tentativa de resposta do
Estado, tendo em vista a inefccia e a inefcincia de suas aes, seu alto custo para a sociedade
e a permanncia das mazelas sociais mais graves como a pobreza, o desemprego, a violncia etc.
A complexidade crescente, neste cenrio, coloca em cheque os mecanismos clssicos
de gesto, dando espao a agentes at ento sem grande protagonismo. Iniciativas como a
7. Tais como o Apoio aos Arranjos Produtivos Locais, Territrios da Pesca, Territrios do Turismo, Programa Luz para Todos, Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil, de Aquisio de Alimentos, de Cisternas e Promoo da Incluso Produtiva, e Mais Sade: Direito de Todos.
8. Pacto pela Sade 2006: a regionalizao como eixo estruturante do pacto de gesto, entendida como um processo de identicao e constituio
de regies de sade, onde se organizam as aes e servios de sade existentes nos diferentes municpios que compem a regio, em uma rede
regionalizada de ateno visando a universalidade do acesso, a equidade, a integralidade e resolutividade
54
descentralizao das polticas pblicas; a valorizao da participao dos atores da sociedade
civil, especialmente organizaes no governamentais (ONGs) e os prprios benefcirios;
a redefnio do papel das instituies; e o crescimento da importncia das esferas infrana-
cionais do poder pblico, notadamente as prefeituras locais e os atores da sociedade civil.
Contudo, para acionar e tornar efetivas as relaes do Estado central com estes organismos
locais, tornou-se necessrio forjar uma nova unidade de referncia que passou a ser o territrio
e, consequentemente, as aes e intervenes decorrentes deste deslocamento passaram a se
denominar desenvolvimento territorial.
Desse modo, este captulo se prope a: recolher e analisar algumas das principais
regionalizaes da administrao pblica federal, tendo em vista a desconcentrao ou
descentralizao de servios diversos; recolher e analisar algumas das diversas regionalizaes
intraestaduais atualmente vigentes; e fazer algumas consideraes fnais, guisa de concluso.
2 POLTICAS, PLANOS E PROJETOS DA ADMINISTRAO FEDERAL: CONCEPO,
ESTRUTURA E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Pensar e planejar aes com base no efetivo conhecimento do territrio, delimitando a rea
de atuao especfca, priorizando espaos geogrfcos em detrimento de outros, escolhidos
segundo fatores ambientais, socioeconmicos, articulando os diferentes atores envolvidos,
compatibilizando as diferentes aes em desenvolvimento nas diversas instncias de
governo, e com comprometimento da real atribuio do Estado, consiste em um desafo
visando a uma gesto efciente. O conhecimento e anlise das polticas, planos e projetos
permitem entender o modelo de planejamento vigente, as articulaes nos diversos nveis
de governo e o atual processo de ocupao do espao.
Deficincias de gesto, sobreposio, incompatibilidades entre aes, desperdcio de
recursos financeiros, falta de capacitao dos gestores pblicos, falta de estabelecimento
de cenrios prospectivos de longo prazo, falta de continuidade das aes propostas,
entre outros fatores, constituem obstculos ao desenvolvimento territorial desejado com
bases sustentveis, pensando em justia social, conteno dos impactos ambientais e uso
organizado dos espaos em prol de um conjunto socialmente ampliado. De fato, trata-se
de um desafo ao processo de governar e no s ao desenvolvimento territorial.
As instituies responsveis pelas polticas pblicas devem estar devidamente
fortalecidas e preparadas nos nveis local, regional e nacional para implementar as aes
sob sua responsabilidade, promovendo a articulao com as demais instituies afns e o
monitoramento do cumprimento das diretrizes defnidas. A anlise das aes pensadas
pela administrao pblica federal, principalmente as polticas, os planos e os projetos,
deve seguir uma estrutura mnima de formulao, considerando o efetivo conhecimento
do territrio, a integrao nos diferentes nveis de governo, bem como um sistema de
monitoramento, controle e avaliao (fgura 1). necessrio pensar uma integrao das
diferentes iniciativas para cada regio, uma vez que a implementao do processo de
55
gesto depende de um amplo processo interativo entre planos, projetos e programas nas
diferentes instncias governamentais.
FIGURA 1
Estrutura no processo de formulao e acompanhamento de aes governamentais
Anlise territorial
Nvel federal
Nvel estadual
Nvel local
Planos
Polticas
Projetos
Compatibilizao das aes
Planejamento territorial
Fragilidades e limitaes
ambientais e socioeconmicas
Potencialidades
ambientais e socioeconmicas
importante considerar a hierarquia do processo de planejamento, que segue a sequncia
mostrada na fgura 2.
FIGURA 2
Hierarquia do processo de planejamento
Com relao hierarquia do processo de planejamento, importante destacar que o
procedimento adotado em cada nvel diferente e, com frequncia, independente dos demais.
O ideal seria que cada projeto fosse parte de um programa, cada programa um componente
de um plano, e assim por diante, at o mais alto nvel do processo de planejamento.
Egler (1998) considera impossvel discutir alguma poltica, plano ou programa setorial
sem que se faa a ligao deste com o espao ou territrio onde est sendo implementado, e
tambm com os contextos ou ideologias polticas sob as quais as polticas, planos e programas
foram criados.
56
Devido ao grande nmero de polticas, planos e programas no mbito federal, para a presente
anlise, procurou-se exemplifcar o trabalho com um nmero mnimo de instrumentos que,
de certa forma, refetisse alguns aspectos do planejamento territorial atual. Neste sentido, a
seleo das polticas, planos e programas considerada seguiu alguns critrios de defnio,
podendo destacar aqueles que: i) foram institudas por instrumento legal; ii) possuem indi-
cadores de avaliao passveis de espacializao; iii) permitem verifcar como o poder pblico
tem defnido prioridades de interveno em determinado territrio; iv) abrangem diferentes
reas de atuao, a saber, regional, ambiental, energtica, transportes, agrcola e pecuria, turismo
etc.; v) delimitam reas em funo de uma anlise territorial bem defnida; e vi) recomendam
diretrizes gerais e especfcas de modo distinto em relao a pores territoriais delimitadas.
As polticas de ordenamento e planejamento territorial buscaram considerar trs impor-
tantes setores do processo de gesto territorial, ou seja, a questo ambiental, de energia e de
desenvolvimento regional, na seguinte sequncia:
Poltica Nacional de Meio Ambiente PNMA;
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR; e
Poltica Energtica Nacional.
Os planos so as diretrizes mais amplas e, contendo os princpios e fnalidades para a
ao, devem trazer como orientao fundamental a ideologia que embasar os programas e os
projetos. De forma a complementar os setores considerados no mbito das polticas, os planos
selecionados, em nvel federal, abrangem a rea de transporte, agrcola e pecuria, bem como
a de turismo:
Plano Nacional de Turismo;
Plano Nacional de Logstica e Transportes PNLT;
Plano Agrcola e Pecurio 2012/2013.
Entre os programas, dois se destacam pela complexidade em pensar o territrio e defnir espaos
de atuao, considerando critrios que envolvem aspectos ambientais, sociais, econmicos, a saber:
Programa Zoneamento Ecolgico-Econmico; e
Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais.
A seguir, sero apresentadas consideraes sobre estes instrumentos elencados.
2.1 Poltica Nacional do Meio Ambiente
A Lei n
o
6.938, de 31 de agosto de 1981, dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente,
seus fns e mecanismos de formulao e aplicao. Tem por objetivo a preservao, melhoria
e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no pas, condies
ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da
dignidade da vida humana.
57
A anlise das aes em desenvolvimento no mbito do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) e rgos vinculados deixa clara a intencionalidade na implementao da Poltica
Nacional do Meio Ambiente.
Nesse sentido, cabem alguns exemplos, como o ponto da lei que trata a autonomia de
criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo poder pblico federal, estadual
ou municipal. Para tal, foi criado o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC),
institudo pela Lei n
o
9.985, de 18 de julho de 2000, composto por doze categorias de uni-
dades de conservao (UCs), cujos objetivos especfcos se diferenciam quanto forma de
proteo e aos usos permitidos, destacando aquelas reas que precisam de mais cuidados, pela
sua fragilidade e particularidades, e aquelas que podem ser utilizadas de forma sustentvel e
conservadas ao mesmo tempo.
Em termos de gesto das UCs, a legislao defne que o nvel de governo (federal, estadual
ou municipal) que criar determinada unidade tambm ter o poder para sua gesto, incluindo
o zoneamento. O SNUC vem atender s recomendaes da PNMA, assim como da norma
expressa na Constituio Federal, na forma de seu Artigo 225, 1
o
, inciso III: defnir, em
todas as Unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer
utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifquem sua proteo.
Em geral, a legislao ambiental apresenta caractersticas bastante diferentes do que
normalmente ocorre com o quadro geral dos estatutos legais no Brasil. Os instrumentos legais
da rea ambiental tratam das relaes entre homem e natureza apresentando, em sua maioria,
normas de uso e ocupao de espaos.
Remete a duas abordagens distintas: a primeira em relao responsabilidade pela atuao:
rgos e entidades da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos territrios e dos municpios
e a segunda que trata de dois contedos distintos: o primeiro a zona, uma vez que remete
ao zoneamento ambiental em seu Artigo 9
o
, item II. A lei remete ao Decreto n
o
4.297,de
10 de julho de 2002, segundo o qual o zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) dividir o
territrio em zonas, de acordo com as necessidades de proteo, conservao e recuperao
dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentvel. O ZEE atua em multiescalas e, para
tal, considera-se regio ou regional a rea que compreende partes de um ou mais estados.
O outro aspecto da poltica pensar e tratar a rea, uma vez que multiescalar, e atuar desde
a propriedade rural, remetendo inclusive ao Cdigo Florestal.
O Brasil tem uma legislao sobre forestas desde 1965, o chamado Cdigo Florestal.
Esta lei foi modifcada vrias vezes durante os ltimos anos, mas os maiores ajustes acon-
teceram em 2012, resultando em uma nova lei sobre a proteo da vegetao nativa
(Lei n
o
12.651, de 25 de maio de 2012, alterada pela Lei n
o
12.727, de 17 de outubro
de 2012), abreviada como Lei Florestal. A lei estabelece normas gerais sobre a proteo
da vegetao, reas de preservao permanente e as reas de reserva legal; a explorao
forestal, o suprimento de matria-prima forestal, o controle da origem dos produtos
58
forestais e o controle e preveno dos incndios forestais, e prev instrumentos econ-
micos e fnanceiros para o alcance de seus objetivos.
A nova lei inclui tambm o Cadastro Ambiental Rural (CAR), que antes estava
definido apenas como voluntrio no Decreto Federal n
o
7.029/2009. Este decreto criou
o Programa Mais Ambiente, no qual todos os imveis rurais esto agora obrigados a se
inscreverem. Outro decreto, publicado em 18 de outubro de 2012, defne as regras princi-
pais do CAR. O Sistema de Cadastro Ambiental Rural estabelece normas de carter geral aos
programas de regularizao ambiental, de que trata a Lei n
o
12.651, de 25 de maio de 2012.
Exemplos de aes implantadas e em implementao pelo governo federal no sentido de
atender aos objetivos da poltica podem ser descritos, como se segue.
Segundo o Artigo 4
o
, inciso I, da Lei n
o
6.938, a Poltica Nacional do Meio Ambiente
visar compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da quali-
dade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico. A necessidade desta compatibilidade pode
ser verifcada pelos ndices de desmatamento presentes nos diferentes biomas brasileiros, de-
monstrando quais as reas que esto em equilbrio e quais as que necessitam de ateno especial
(ou seja, sofrem com altas taxas de desmatamento e o no cumprimento do Cdigo Florestal).
Por sua vez, a aplicao do inciso II do mesmo artigo segundo o qual a PNMA visar
defnio de reas prioritrias de ao governamental relativa qualidade e ao equilbrio
ecolgico, atendendo aos interesses da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos territrios
e dos municpios pode ser observada por diferentes projetos, destacando-se: o Projeto de
Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira, conhecido como
Probio, atravs da defnio de reas Prioritrias para Conservao da Biodiversidade nos biomas
brasileiros Amaznia, Caatinga, Cerrado, Pantanal, Mata Atlntica e Campos Sulinos, e na
Zona Costeira e de Marinha; e o Projeto Corredores Ecolgicos.
Integrante do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, o
Projeto Corredores Ecolgicos atua em dois corredores: o Corredor Central da Mata Atlntica
(CCMA) e o Corredor Central da Amaznia (CCA), cuja implementao foi priorizada com
o propsito de testar e abordar diferentes condies nos dois principais biomas e, com base
nas lies aprendidas, preparar e apoiar a criao e a implementao de demais corredores.
Os objetivos do projeto so: reduzir a fragmentao, mantendo ou restaurando a conectividade
da paisagem e facilitando o fuxo gentico entre as populaes; planejar a paisagem, integrando
UCs, buscando conect-las para, assim, promover a construo de corredores ecolgicos na Mata
Atlntica e a conservao daqueles j existentes na Amaznia; demonstrar a efetiva viabilidade dos
corredores ecolgicos como uma ferramenta para a conservao da biodiversidade na Amaznia
e na Mata Atlntica; e promover a mudana de comportamento dos atores envolvidos, criar
oportunidades de negcios e incentivos a atividades que promovam a conservao ambiental
e o uso sustentvel, agregando o vis ambiental aos projetos de desenvolvimento. Mais uma
vez, destaca-se tambm a lei de criao do SNUC, que representa avanos na criao e na
gesto das UCs no que diz respeito s trs esferas de governo (federal, estadual e municipal),
possibilitando uma viso de conjunto das reas naturais a serem preservadas.
59
O Artigo 4
o
da Lei n
o
6.938 refere-se ao estabelecimento de critrios e padres de
qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais, o que
representa um dos objetivos do Programa Zoneamento Ecolgico-Econmico nos nveis
federal, estadual e local.
O inciso IV do referido artigo destaca o desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias
nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais e tem sua implemen-
tao verificada em diferentes aes do governo, tais como o Bolsa Verde institudo
pela Lei n
o
12.512, de 14 de outubro de 2011. Esta ao tem como objetivos: incentivar a
conservao dos ecossistemas (manuteno e uso sustentvel); promover a cidadania e melhoria
das condies de vida; elevar a renda da populao em situao de extrema pobreza que exera
atividades de conservao dos recursos naturais no meio rural; e incentivar a participao dos
benefcirios em aes de capacitao ambiental, social, tcnica e profssional.
Em relao ao inciso V, Artigo 4
o
, da Lei n
o
6.938, visando difuso de tecnologias de
manejo do meio ambiente, divulgao de dados e informaes ambientais e formao
de uma conscincia pblica sobre a necessidade de preservao da qualidade ambiental e do
equilbrio ecolgico, o Programa Nacional do Meio Ambientetem por objetivo contribuir
para o fortalecimento das principais instituies ambientais brasileiras, bem como reforar a
capacidade de gesto ambiental nos nveis federal, estadual, municipal e do Distrito Federal.
Atualmente, o programa encontra-se em sua segunda fase (2009-2014), tendo por meta
principal a atuao junto aos estados e ao governo federal nas seguintes temticas ambientais:
licenciamento, monitoramento e instrumentos econmicos para a gesto do meio ambiente.
O inciso VI, que prev a preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas
sua utilizao racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do
equilbrio ecolgico propcio vida, remete a recuperao de reas degradadas, implementado
por diferentes aes: Projeto de Monitoramento do Desmatamento nos Biomas Brasileiros por
Satlite; criao de unidades de conservao de uso sustentvel ou proteo integral; Cdigo
Florestal Brasileiro, dispondo sobre a proteo da vegetao nativa em todo territrio nacional
(Lei n
o
12.651/2012, de 25 de maio de 2012, alterada pela Lei n
o
12.727, de17 de outubro
de 2012); e o Programa de Regularizao Ambiental Nacional, com o Cadastro Ambiental
Rural CAR,
9
entre outros.
Quanto ao inciso VII, que determina a imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao
de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de
recursos ambientais com fns econmicos, a Constituio Federal de 1988, ao tratar tambm
da proteo ao meio ambiente, disps que:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
9. Instrumento para auxiliar no processo de regularizao ambiental de propriedades e posses rurais, consiste no levantamento de informaes
georreferenciadas do imvel, com delimitao das reas de proteo permanente (APP), de reserva legal (RL) e remanescentes de vegetao nativa,
com o objetivo de traar um mapa digital a partir do qual so calculados os valores da rea para diagnstico ambiental.
60
defend-lo e preserv-lo para as geraes presente e futura. (...) 3o - As condutas e atividades consi-
deradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais
e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
Assim, pode-se buscar, por meio de ao civil pblica, tanto a cessao do ato lesivo ao
meio ambiente, como a reparao do que for possvel e, at mesmo, a indenizao por danos
irreparveis, caso tenham ocorrido. O sistema jurdico de proteo ao meio ambiente, discipli-
nado em normas constitucionais (CF, Art. 225, 3
o
) e infraconstitucionais (Lei n
o
6.938/81,
arts. 2
o
e 4
o
), est fundado, entre outros, nos princpios da preveno, do poluidor-pagador e
da reparao integral. Decorrem para os destinatrios (Estado e comunidade) deveres e obri-
gaes de variada natureza, comportando prestaes pessoais, positivas e negativas (fazer e no
fazer), bem como de pagar quantia (indenizao dos danos insuscetveis de recomposio in
natura), prestaes estas que no se excluem, mas, pelo contrrio, acumulam-se, se for o caso.
Como instrumentos e aes relacionadas, tm-se o estudo de impacto ambiental/relatrio de
impactos sobre o meio ambiente, popularmente chamado de EIA/Rima, o licenciamento e
compensao ambiental, o Programa de Regularizao Ambiental (PRA), o termo de ajusta-
mento de conduta (TAC) etc.
Apesar da alta presso socioeconmica em relao ocupao do territrio brasileiro,
possvel considerar que a Poltica Nacional do Meio Ambiente tem sido implementada de
forma lgica e coerente, pelo menos no que concerne sua territorialidade, com a existncia
de planos, programas e projetos criados para controlar e minimizar os efeitos negativos sobre
o uso dos espaos.
2.2 Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), instituda pelo Decreto n
o
6.047,
de 22 de fevereiro de 2007, tem como objetivo reduzir as desigualdades de nvel de vida entre
as regies brasileiras e promover a equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento.
Deve tambm orientar os programas e aes federais no territrio nacional, atendendo ao
disposto no inciso III, do Artigo 3
o
da Constituio Federal.
Segundo o Sumrio Executivo da PNDR,
no Brasil, as desigualdades regionais constituem um fator de entrave ao processo de desenvolvimento.
A Unidade da Federao com o produto interno bruto per capita (a preos de mercado) mais elevado
supera em cerca de nove vezes o da unidade pior situada neste indicador. Ora, essas diferenas de capa-
cidade de produo refetem-se diretamente sobre as perspectivas de qualidade de vida das populaes
que residem nos estados mais pobres. As desigualdades possuem, assim, aguda expresso regional no
Brasil, diferenciando os cidados tambm com relao ao seu domiclio e local de trabalho (Brasil, [s.d.]).
O Ministrio da Integrao Nacional (MI) entende que o caminho de reduo das desi-
gualdades passa pela valorizao da magnfca diversidade regional do pas. Isto signifca dizer
que o problema regional brasileiro encontra uma via de superao na explorao consistente
dos potenciais endgenos de desenvolvimento das diversas regies do pas.
61
Assim, o MI expressa uma tipologia sub-regional para sua abordagem territorial por meio
da PNDR. Esta tipologia serve de referncia na seleo e priorizao das sub-regies nas quais
devem ser aplicados os fundos constitucionais com vistas diminuio das desigualdades
regionais, exclusivamente para o caso de fomento s atividades produtivas. Para isto, utiliza-se
uma metodologia baseada nos indicadores microrregionais de renda per capita e na variao
do PIB entre 1991 e 2001. Para o MI, existem quatro tipos de sub-regies no pas, a saber:
alta renda; dinmica de menor renda; estagnada de mdia renda; e baixa renda.
Os indicadores foram construdos com as informaes dos censos demogrfcos de 1991,
2000 e 2010, e o PIB municipal para os anos de 1990, 1998 e 2010. Em um um enfoque tcnico,
a PNDR utiliza como indicadores, alm da variao intercensitria da populao residente, o
rendimento domiciliar mdio por habitante; os anos de estudo de certa proporo da populao
acima de certa faixa etria; e a taxa de crescimento mdio anual do PIB, agregado por microrregies
geogrfcas do IBGE. Isto permite avaliar a dinmica socioeconmica no perodo observado.
Segundo o site do MI,
10

a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) expresso da prioridade efetiva do tema e
vem sendo implementada para que se possam obter resultados efetivos na questo regional. A PNDR
tem o duplo propsito de reduzir as desigualdades regionais e de ativar os potenciais de desenvolvi-
mento das regies brasileiras, explorando a imensa e fantstica diversidade que se observa nesse pas
de dimenses continentais. O foco das preocupaes incide, portanto, sobre a dinamizao das regies
e a melhor distribuio das atividades produtivas no territrio.
Como principais instrumentos da PNDR destacam-se:
1) Planos regionais:
planos macrorregionais de desenvolvimento (Amaznia Sustentvel, Nordeste/
Semirido e Centro-Oeste); e
planos mesorregionais de desenvolvimento, elaborados e implementados pelo MI.
2) Programas governamentais:
Programa de Gesto da Poltica de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial;
Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira;
Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais; e
Programa do Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido.
3) Fundos de desenvolvimento regional:
Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional;
fundos constitucionais de fnanciamento (FNE, FNO, FCO); e
fundos de desenvolvimento regional do Nordeste e da Amaznia.
10. Disponvel em: <http://www.integracao.gov.br/politica-nacional-de-desenvolvimento-regional-pndr>.
62
A instrumentalizao da poltica, com vistas a atuar nas reas prioritrias estipuladas,
ocorre mediante a implantao de planos regionais, programas e aes governamentais, e uso
de fontes diversas de recursos fnanceiros.
De forma a pensar uma avaliao crtica da PNDR, pode-se remeter, como exemplo,
ao relatrio do TCU (TC 003.765/2010-5) que relata que o planejamento e a elaborao
do oramento anual dos recursos do FNO apresentam baixa aderncia aos paradigmas da
PNDR, sendo que planos anuais no apresentam um conjunto de indicadores e metas
adequados e sufcientes para avaliar e direcionar as aplicaes de recursos de acordo com
as diretrizes e prioridades traadas pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
Outro ponto importante foi que ainda no foram fxados pelo Comit Gestor da PNDR
indicadores e metas para avaliao do alcance dos resultados da poltica, sendo que programao
oramentria utilizada nos planos de aplicao do FNO, por exemplo, estabelece indicadores e
metas quantitativas prprias. Verifcou-se, nos planos de aplicao para os exerccios de 2007
a 2009, que houve priorizao espacial por critrio poltico-administrativo, estabelecendo-se
que deveriam ser priorizadas as aplicaes nos estados com menor nvel de renda e menor
dinamismo econmico.
A programao da aplicao dos recursos dos fundos constitucionais deve, portanto, ser
orientada pelo estabelecimento de indicadores e metas que permitam avaliar o grau de efccia
segundo os critrios da poltica e que orientem os esforos governamentais para superao dos
obstculos ao desenvolvimento das microrregies de baixa renda e estagnadas.
Segundo o referido relatrio do TCU, contrastando os indicadores utilizados no plane-
jamento do FNO com o critrio bsico de interveno da PNDR, constata-se a ausncia de
indicadores e metas quantitativas anuais de distribuio por microrregies prioritrias.
Assim, um esforo por parte do MI faz-se necessrio no sentido de estabelecer as dire-
trizes e orientaes gerais para as aplicaes dos recursos dos fundos, bem como direcionar
seus principais instrumentos de forma a compatibilizar os programas de fnanciamento com
as orientaes da poltica macroeconmica, das polticas setoriais e da PNDR.
O texto de referncia da I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional, publicado
em julho de 2012, apresenta as discusses para a formulao da Nova Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR II), cujo objetivo duplo: sustentar uma trajetria de
reverso das desigualdades inter e intrarregionais, valorizando os recursos endgenos e as
especifcidades culturais, sociais, econmicas e ambientais; e criar condies de acesso mais justo
e equilibrado aos bens e servios pblicos no territrio brasileiro, reduzindo as desigualdades
de oportunidades vinculadas ao local de nascimento e moradia.
2.3 Poltica Energtica Nacional
A Poltica Energtica Nacional foi instituda pela Lei n
o
9.478, publicada em 1997, e alterada
pela Lei n
o
12.490, de 16 de setembro de 2011. Dispe sobre a poltica e as atividades relativas
63
ao monoplio do petrleo, instituindo o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) e
a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Entre os objetivos da
poltica, destacam-se: preservar o interesse nacional; promover o desenvolvimento, ampliar o
mercado de trabalho e valorizar os recursos energticos; proteger o meio ambiente e promover a
conservao de energia; incrementar, em bases econmicas, a utilizao do gs natural; identifcar
as solues para o suprimento de energia eltrica nas diversas regies do pas; e utilizar fontes
alternativas de energia, mediante o aproveitamento econmico dos insumos disponveis e das
tecnologias aplicveis.
A implementao da poltica, por meio de investimentos no setor, tem sido objeto do
Plano Nacional de Energia (PNE) e do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
O PNE 2030 um instrumento fundamental para o planejamento de longo prazo do setor
energtico do pas, orientando tendncias e balizando as alternativas de expanso do sistema
nas prximas dcadas, por meio da orientao estratgica da expanso.
Segundo Tolmasquim (2012), todos os anos, a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE)
apresenta, por meio do Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE), a confgurao de
referncia para a expanso da gerao e das principais interligaes dos sistemas regionais,
atendendo aos critrios de sustentabilidade socioambiental e de garantia de suprimento. Este
estudo subsidia o processo licitatrio para expanso da oferta de energia eltrica, com vistas a
garantir o abastecimento adequado para o crescimento do pas.
A principal diretriz desse plano a priorizao da participao das fontes renovveis de
energia para atender ao crescimento do consumo de energia eltrica no horizonte decenal.
Nos leiles de compra de energia nova e de reserva, esta priorizao se faz ainda mais oportuna, na
medida em que essas fontes vm apresentando custos de gerao de energia bastante competitivos.
Ainda de acordo com Tolmasquim (2012), a extenso do sistema de transmisso
interligado, da ordem de 100 mil km em 2010, ir evoluir para cerca de 142 mil km em
2020. Ou seja, o equivalente a quase a metade do sistema hoje existente ser construdo nos
prximos dez anos. Grande parte desta expanso vir com os grandes troncos de transmisso
associados s interligaes das usinas da regio Norte entre as quais Jirau e Santo Antnio,
no Rio Madeira, e Belo Monte com o resto do pas.
Tambm merece destaque a interligao Manaus-Boa Vista em 500 kV, que alm do
atendimento ao mercado de energia eltrica do estado de Roraima, permitir o escoamento
do excedente de energia dos futuros aproveitamentos hidreltricos da bacia do Rio Branco.
A estimativa total de investimentos, considerando o valor acumulado no perodo 2011-2020,
abrangendo tambm as instalaes j licitadas que entram em operao no perodo decenal,
atinge cerca de R$ 46,4 bilhes, sendo R$ 30 bilhes em linhas de transmisso e R$ 16,4 bilhes
em subestaes, incluindo as instalaes de fronteira.
No caso da Poltica Energtica Nacional, alguns pontos de refexo so necessrios, princi-
palmente no que se refere aos confitos resultantes na implantao de projetos energticos com
64
o setor socioambiental. Confitos, no que tange a populaes tradicionais, populaes indgenas e
perda da biodiversidade com impactos signifcativos na fora e fauna, constituem um problema na
construo de usinas hidreltricas como a Usina Hidreltrica de Belo Monte. Assim, fundamental
que a Poltica Nacional de Energia considere ampla articulao de participao e gesto em todas
as fases de seu planejamento, ou seja, fundamental a articulao entre as polticas pblicas.
A poltica deve ser implementada considerando as especifcidades das questes ambientais e sociais.
2.4 Plano Nacional de Turismo
Segundo o Ministrio do Turismo (MTur), a formulao do Plano Nacional de Turismo
2013-2016 consolida a Poltica Nacional de Turismo (instituda pela Lei n
o
11.771, de 17 de
setembro de 2008) e apresenta as orientaes estratgicas para o desenvolvimento da atividade
no Brasil para os prximos anos. Resulta do esforo integrado do governo federal, envolvendo
a iniciativa privada e o terceiro setor, por meio do Conselho Nacional de Turismo, sob a
coordenao do MTur.
Segundo Artigo 2
o
do Decreto n
o
7.381/2010, o Plano Nacional de Turismo um conjunto
de diretrizes, metas e programas que orientam a atuao do MTur, em parceria com outros
setores da gesto pblica, nas trs esferas de governo e com as representaes da sociedade civil,
iniciativa privada e terceiro setor, relacionadas ao turismo.
As principais diretrizes previstas no plano so: a gerao de oportunidades de emprego e
empreendedorismo; a reduo das desigualdades sociais e regionais; a promoo da sustenta-
bilidade; a participao e dilogo com a sociedade; o incentivo inovao e ao conhecimento
e a regionalizao. Os principais objetivos do plano so: incrementar a gerao de divisas e a
chegada de turistas estrangeiros; incentivar o brasileiro a viajar pelo Brasil; melhorar a qualidade
e aumentar a competitividade do turismo brasileiro; preparar o segmento para os megaeventos;
e classifcar e certifcar os servios tursticos brasileiros e ampliar a atrao de investimentos
para o setor, por meio da desonerao tributria.
O PNT tem suas metas e programas revistos a cada quatro anos, em consonncia com
o Plano Plurianual (PPA), ou quando necessrio, observado o interesse pblico, tendo por
objetivo ordenar as aes do setor pblico, orientando o esforo do Estado e a utilizao dos
recursos pblicos para o desenvolvimento do turismo.
Segundo o PNT 2013-2016, a realizao, em 2014, da Copa do Mundo de Futebol da
Federao Internacional de Futebol (Fifa) e a realizao dos Jogos Olmpicos no Rio de Janeiro
em 2016, de par com outros grandes eventos esportivos, culturais, empresariais e polticos,
amplia a projeo da imagem do pas junto aos investidores internacionais e s demais naes.
A preparao para estes eventos antecipa e prioriza os investimentos no desenvolvimento da
infraestrutura bsica e turstica.
O PNT 2013-2016 pressupe a gerao de oportunidades de emprego e empreende-
dorismo; a participao e dilogo com a sociedade; o incentivo inovao e ao conhecimento;
e a regionalizao.
65
Como parte da poltica estratgica que norteia o desenvolvimento turstico no pas,
a regionalizao resultado de um processo de planejamento descentralizado e compartilhado,
iniciado em 2003, que resultou na estruturao e implementao de instrumentos e ferramentas
que tm permitido uma maior interlocuo entre o Ministrio do Turismo e as 27 Unidades
Federativas. Assim, como resultado de uma ao integrada que tem evoludo ao longo de
2003-2012, o mapa turstico brasileiro conta atualmente com 3.635 municpios, organizados
em 276 regies tursticas.
A avaliao recente do programa aponta para a necessidade de novos desafos, notada-
mente no que diz respeito construo de uma estratgia de fortalecimento e posicionamento
do turismo, a partir da organizao das regies em uma abordagem territorial aliada gesto
descentralizada em uma abordagem institucional e empresarial, para o desenvolvimento e a
integrao do turismo no Brasil. Reconhecer o espao regional e a segmentao do turismo,
construdo e implementado pelos prprios atores pblicos e privados nas diversas regies do
pas, constitui uma estratgia facilitadora do desenvolvimento territorial integrado.
O Ministrio do Turismo d continuidade ao Programa de Regionalizao do Turismo
Roteiros do Brasil, apoiando aes de fortalecimento institucional, promovendo o planejamento,
a qualifcao e prticas de cooperao entre os diferentes atores, pblicos e privados, na busca
da competitividade dos produtos tursticos nas regies.
O Plano Nacional de Turismo 2013-2016 apresenta, como viso de futuro, posicionar o
Brasil como uma das trs maiores economias tursticas do mundo, at 2022. Em 2011, segundo
o World Travel & Tourism Council (WTTC), o setor do turismo brasileiro ocupava a 6
a

posio entre os pases com maior gerao de renda. Na projeo para 2022, o Brasil avanaria
apenas uma posio, fcando na 5
a
posio. Este pode ser considerado um cenrio tendencial.
Ciente das potencialidades do pas, o PNT estabelece, como meta estratgica para o ano de
2022 (ano-marco do bicentenrio da Independncia), que o Brasil venha a ocupar a 3
a
posio.
2.5 Plano Nacional de Logstica e Transportes PNLT
O Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) apresenta um estudo detalhado para
o setor, com um plano de investimento e expanso at 2023. Seu objetivo a retomada do
processo de planejamento no setor dos transportes, dotando-o de uma estrutura permanente
de gesto e perenizao deste processo, com base em um sistema de informaes georrefe-
renciadas, contendo todos os principais dados de interesse do setor. Um segundo objetivo
a considerao dos custos de toda a cadeia logstica que permeia o processo que se estabelece
entre as origens e os destinos dos fuxos de transporte. Outro ponto considerado pelo plano
a necessidade de melhor equilbrio na atual matriz de transporte de cargas do pas.
Segundo Perrupato (2012), os vetores logsticos da PNLT podem ser defnidos como
espaos territoriais brasileiros em que h uma dinmica socioeconmica mais homognea
sob os pontos de vista de produes, deslocamentos preponderantes nos acessos a mercados
e exportaes, interesses comuns da sociedade, patamares de capacidades tecnolgicas e
66
gerenciais, e problemas e restries comuns, que podem convergir para a construo de um
esforo conjunto de superao de entraves e desafos.
Os critrios para defnio dos vetores tiveram como primeira aproximao o macrorregional;
como segunda aproximao, o microrregional e o setorial; como terceira aproximao
os corredores de transportes; e como quarta aproximao, a sustentabilidade ambiental.
O plano apresenta sete vetores logsticos, a saber: Amaznico, Centro-Norte, Nordeste
Setentrional, Nordeste Meridional, Leste, Centro-Sudeste e Sul (fgura 3).
FIGURA 3
Vetores logsticos
Fonte: Ferrupato (2012).
Em uma evoluo do processo tradicional de planejamento de transportes, o PNLT passa
a considerar a questo da territorialidade e dos impactos da infraestrutura no desenvolvimento
das diversas regies do pas. Assim, alm da simples relao de benefcio/custo, que tende a
concentrar investimentos em regies mais desenvolvidas, sero consideradas proposies para
diminuio de desigualdades regionais, integrao da Amrica do Sul, ocupao do territrio
e defesa da faixa de fronteira.
Em termos de expanso da infraestrutura, de um modo geral, o PNLT tem sido im-
plementado principalmente com recursos do PAC do governo federal. No que se refere ao
Programa de Investimentos em Logstica, este tem como objetivo investir R$ 133 bilhes
em obras de duplicao, melhorias e construo, por meio de concesses de 7,5 mil km de
rodovias e 10 mil km de ferrovias. Do total, R$ 91 bilhes iro para a malha ferroviria, e
R$ 42 bilhes para a rodoviria. Existem 369 empreendimentos de rodovias, 53 de ferrovias,
67
71 empreendimentos de portos, 88 de hidrovias (ampliar e melhorar a navegabilidade dos
rios brasileiros para diminuiro custo de frete, aumentar segurana e planejar o crescimento
da navegao pelos rios do pas) e 58 de aeroportos.
A expanso da capacidade aeroporturia no Brasil est prevista no PAC por meio da
ampliao ou construo de novos terminais de passageiros e cargas,reforma e construo
de pistas, ptios para aeronaves e torres de controle e modernizao tecnolgica de sistemas
operacionais transporte de bagagens e pontes de embarque, entre outros. Quanto questo
porturia, o PAC prev um investimento em 71 empreendimentos em 23 portos brasileiros,
para ampliar, recuperar e modernizar as estruturas visando a uma reduonos custos logsticos,
melhora da efcincia operacional, ao aumento da competitividade das exportaes e ao
incentivo ao investimento privado. H obras de dragagem de aprofundamento de infraestru-
tura porturia, de inteligncia logstica e de terminais de passageiros para a Copa do Mundo
de Futebol da Fifa de 2014.
Quanto ao PAC Ferrovias, prev-se a expanso da malha ferroviria para permitir a ligao
das reas de produo agrcola e mineral a portos, indstrias e mercado consumidor.Para isto,
o governo quer a reviso do modelo regulatrio, para criar um ambiente mais competitivo no
transporte de cargas, incentivar a utilizao da capacidade da infraestrutura ferroviria e estimular
novos investimentos. Quer, ainda, garantir carteira de projetos para ampliar e melhorar a utilizao
da malha, integrando-a aos demais modais detransporte (rodovias e hidrovias).Outra diretriz
importante o investimento em trens de alta velocidade ligando Rio-So Paulo-Campinas, So
Paulo-Curitiba, Campinas-Tringulo Mineiro e Campinas-Belo Horizonte.
Quanto expanso ferroviria, destaca-se a Ferrovia Norte-Sul, que, quando concluda,
ter cerca de 3 mil km de extenso, promovendo a integrao de regies do pas, reduzindo o
custo do transporte de cargas e favorecendo o crescimento de projetos agropecurios e agroin-
dustriais neste eixo. Adicionalmente, existe o plano ainda previsto no PAC para investimentos
em ferrovias, de forma a ligar o pas ao oceano Pacfco por eixos leste-oeste, alm de diversas
novas linhas e ramais inter-regionais. Apesar de ainda estar em fase de estudos de engenharia,
a ligao ferroviria de quase 2,7 mil km ganhou novas perspectivas, viabilizadas pelo Plano
Nacional de Viao (PNV), e uma extenso at o Mato Grosso.
Esse planejamento federal de investimentos em alternativas de transporte de cargas e
passageiros envolve desde a ampliao de antigos projetos, como o da Ferrovia Norte-Sul, at
a criao de corredores velozes, como o de Belo Horizonte a Curitiba.
Buscando a expanso do sistema rodovirio, o PNLT tambm planejou investir na
ampliao, restaurao e melhoria do sistema rodovirio de transporte no Brasil. A expanso
do sistema prev obras em duplicao, pavimentao, acesso a portos, contornos e travessias
urbanas, para a eliminao de pontos de estrangulamento em eixos estratgicos, alm do
desenvolvimento de novas regies, ampliao da integrao fsica nacional aos pases vizinhos
e reduo do custo do transporte.A melhoria da qualidade e trfego nas rodovias, para reduzir
o ndice de acidentes, a garantia de carteira de projetos para investimentos no setor com
68
previso de integrao a outros modais (ferrovias e hidrovias) e concesso de rodovias com
grande volume de trfego tambm so objetivos deste setor do eixo transportes.
2.6 Plano Agrcola e Pecurio 2012/2013
Segundo o Plano Agrcola e Pecurio 2012-2013 (Brasil, 2012a), a regionalizao da poltica
agrcola faz parte da atual orientao estratgica do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (Mapa) de valorizao das condies econmicas, sociais e ambientais locais,
priorizando investimentos em armazenagem, irrigao, correo e conservao de solos,
mquinas e implementos agrcolas, no sentido de assegurar o melhor aproveitamento do potencial
produtivo de cada regio e a sustentabilidade da produo e das exportaes agropecurias.
A oferta de recursos de fnanciamento agrcola para custeio, comercializao e investimento
incorpora esse enfoque regional e tem nos fundos constitucionais de fnanciamento sua
expresso mxima. Estes fundos tm por objetivo contribuir para o desenvolvimento econmico
e social das regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste mediante fnanciamentos direcionados
s atividades de infraestrutura, de servios, atividades minerais, agroindustriais, comerciais e
agropecurias, para a qual so destinados aproximadamente 50% dos recursos.
Entre os objetivos do plano para a prxima safra, destacam-se o propsito de elevar a
produo de gros, fbras e oleaginosas para 170 milhes de toneladas; a garantia de segurana
alimentar; a regionalizao do apoio aos produtores rurais; garantia de volume adequado de
recursos para o crdito rural; reduo dos custos fnanceiros e elevao da liquidez do produtor
rural; maior apoio ao mdio produtor rural; ampliao da cobertura do seguro rural e do
Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro); apoio s cooperativas; e incentivo
agricultura de baixa emisso de carbono.
Segundo o Mapa (Brasil, 2012a), o principal objetivo do Projeto de Regionalizao
identifcar as difculdades do setor, de forma regional, para induzir o crescimento da produo
agropecuria e forestal por meio de sistemas que gerem emprego e renda com sustentabilidade.
A regionalizao trata do projeto do Mapa para se aproximar mais do mdio produtor
rural e tornar mais gil e efciente a sua atuao em todos os municpios brasileiros. Ao valorizar
as caractersticas de cada localidade, o Mapa assegura o melhor aproveitamento do potencial
produtivo de cada regio. O objetivo do projeto identifcar as difculdades do setor, de forma
regional, para induzir o crescimento da produo agropecuria e forestal por meio de sistemas
que gerem emprego e renda com sustentabilidade.
Entre as medidas a serem adotadas esto o aumento da capacidade de armazenagem, com
a criao de estoques estratgicos, a disseminao da irrigao para evitar perdas durante a
estiagem, a recuperao dos solos, a adoo de polticas especfcas para determinados produtos,
a instalao de novas estaes meteorolgicas e a introduo de tecnologias para adequar as
propriedades a um modelo de desenvolvimento menos poluente.
69
Segundo o Mapa (Brasil, 2012a), o Projeto de Regionalizao desenvolvido em trs
linhas de ao: a Poltica Agrcola Diferenciada, o Sistema Nacional de Defesa Agropecuria
e a Reorganizao Administrativa. Antes da implementao em escala nacional, o Mapa
testar o Projeto de Regionalizao nas duas regies do pas que mais sofrem com as alteraes
climticas: o Sul e o Nordeste. Os resultados sero avaliados a cada seis meses e vo ajudar a
consolidar o modelo a ser replicado em todo o territrio brasileiro.
2.7 Programa Zoneamento Ecolgico-Econmico (PZEE)
No mundo atual, com o crescimento demogrfco, a diversifcao econmica e a integrao
em mercados nacionais e internacionais, a demanda por espaos aumenta. O uso e ocupao
do territrio, no que se refere questo social, econmica e ambiental devem, ento, ser
organizados e otimizados para atender s demandas de uma sociedade cada vez mais complexa.
Como instrumento para esta organizao surge o zoneamento, ou a diviso do espao em
partes (zonas), cujos limites defnem reas que tm caractersticas ou propriedades comuns
qualidade dos solos, tipo de relevo, disponibilidade de recursos hdricos, grau de urbanizao,
proporo de analfabetismo, renda per capita, aspectos tnicos ou religiosos, entre outros.
Em resumo, as zonas podem ser defnidas como reas geogrfcas contnuas ou no, com certas
potencialidades e caractersticas prprias e homogneas.
O marco regulatrio que transforma o zoneamento como instrumento de poltica
ambiental foi a Lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei n
o
6.938, de 31 de agosto de
1981), deixando de ser tratado a nvel setorial (urbano-industrial, urbano, agrrio, industrial).
Este tema fca evidente no Artigo 2
o
, inciso II, da referida lei, que defne como princpios da
poltica nacional de meio ambiente a racionalizao do uso do solo, do subsolo, dos recursos
hdricos e do ar. Portanto, isto implica na exigncia do planejamento e ordenamento do uso
do solo e dos recursos naturais.
Alm disso, atividades intrinsecamente ligadas implementao do zoneamento so
mencionadas no Artigo 2
o
, inciso III, da Lei n
o
6.938/1981, estabelecendo que o planejamento
e fscalizao do uso dos recursos ambientais faa parte da lista de princpios da poltica
ambiental brasileira. Alm disso, o Artigo 2
o
, inciso V, da Lei n
o
6.938/1981, determina
que sejam considerados, no conjunto dos princpios da poltica ambiental, entre outros,
o controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras. Finalmente, a
Lei n
o
6.938/1981, refere-se explicitamente no Artigo 9
o
, inciso II, ao zoneamento ambiental
como um dos mecanismos para se atingir os objetivos pretendidos.
Alguns anos aps a Lei n
o
6.938/1981, a Constituio Federal de 1988, defniu de forma
tambm explcita em seu Artigo 21, inciso IX, a competncia para elaborar e executar planos
de ordenamento do territrio.
A Lei n
o
9.985, de 18 de julho 2009, regulamentou parte do Artigo 225 da Constituio
Federal, instituindo tambm o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC).
Esta lei no se refere diretamente aos zoneamentos ecolgico-econmicos (ZEEs), mas estabelece
70
polticas e estratgias de manejo no interior das unidades de conservao, incluindo as zonas
de amortecimento no entorno destas unidades e os corredores ecolgicos, com o objetivo de
assegurar a integridade ecolgica e sociocultural destas unidades.
O Decreto n
o
4.297, de 10 de julho de 2002, regulamentou o Artigo 9
o
da Lei n
o
6.938,
estabelecendo critrios para o zoneamento ecolgico-econmico do Brasil. Este diploma legal
buscou atender demanda crescente por anlise e aprovao do governo federal em funo da
concluso de vrias propostas de ZEE em nvel estadual. Em 2007, o Decreto n
o
6.288, de 6
de dezembro de 2007, d nova redao ao Decreto n
o
4.297/2002, tratando de critrios para
elaborao e aprovao dos zoneamentos, em especial, de escalas de trabalho, institucionalizao
dos zoneamentos e do tamanho das reservas legais para fns de recomposio.
A escolha do PZEE como um exemplo de programa especfco, no apenas como um
instrumento da PNMA, deve-se ao fato de sua importncia em vrios sentidos: primeiro, por
analisar o territrio em seus diferentes aspectos, integrando aspectos fsicos, biticos, socioeco-
nmicos, jurdico-institucionais; e segundo por ser um instrumento de defnio e delimitao
de espaos ou zonas especfcas de atuao, incluindo recomendaes ou diretrizes especfcas
e gerais para o uso do territrio.
O PZEE atua em escalas diferentes, em nvel federal, estadual e local, defnindo zonas
ecolgico-econmicas de interveno territorial e diretrizes gerais e especfcas para cada rea
delimitada. Tais reas so defnidas pela integrao temtica de anlises do territrio em funo
de seus aspectos fsico-biticos, socioeconmicos e jurdico-institucionais.
Diferentes projetos de zoneamento foram realizados no Brasil em diferentes escalas,
sendo que alguns foram objetos de normatizao. As reas institucionais apresentadas como
variveis foram selecionadas por necessariamente integrar todos os ZEEs existentes, uma vez
que o diagnstico jurdico-institucional analisa os espaos institucionais e os consideram, no
ZEE, como reas especiais, com cuja utilizao dos recursos ambientais dever seguir legislao,
planos e diretrizes especfcas das unidades em questo.
No mbito federal, diferentes projetos de ZEEs foram realizados, sendo que alguns
foram concludos, normatizados, e outros avanaram at a fase de diagnstico. Destacam-se,
no mbito federal, os seguintes projetos:
Macrodiagnstico da Bacia Hidrogrfca do Rio Parnaba: a Coordenao Nacional
do PZEE do Territrio Brasileiro tem desenvolvido diversas aes na Bacia do Rio
Parnaba, nos ltimos doze anos, com o intuito de fornecer uma viso macrorregional
aos rgos de planejamento federais, estaduais e municipais que atuam nesta rea.
Neste contexto, a Coordenao Nacional do PZEE juntamente com o Consrcio
ZEE Brasil executou o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Baixo Rio Parnaba,
Projeto ZEE e Gesto Territorial nos Municpios de Gilbus e Monte Alegre do Piau,
o Diagnstico dos Cerrados do Sul do Piau e Maranho e o Macrozoneamento da
Bacia do Parnaba. O ltimo projeto citado foi iniciado em parceria com a Companhia
71
de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (Codevasf ) do MI,
uma vez que o Plano de Desenvolvimento do Parnaba (Planap) apresentou entre seus
objetivos a atribuio pela elaborao do macrozoneamento ecolgico-econmico.
O projeto gerou, em 2005, uma publicao com uma srie de mapeamentos em sua fase
de diagnstico. Aps o primeiro esforo, o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico
da Bacia Hidrogrfca do Rio Parnaba foi retomado pelo MMA, contando com a pre-
sena de rgos do Consrcio ZEE Brasil e tambm com a contratao de consultorias.
Macrodiagnstico da Bacia Hidrogrfca do Rio So Francisco: produto gerado pelo
MMA, com apoio do Consrcio ZEE Brasil, o Macrodiagnstico da Bacia Hidrogrfca
do Rio So Francisco foi publicado em 2011, integrando os produtos parciais com
vistas obteno do Macrozoneamento Ecolgico-Econmico da Bacia Hidrogrfca
do So Francisco.
ZEE da Regio Integrada do Distrito Federal: o ZEE da Regio Integrada de
Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride-DF) foi iniciado pelo Servio
Geolgico do Brasil Companhia de Pesquisas em Recursos Minerais (CPRM), com
produtos gerados em 2004. Posteriormente o projeto foi retomado pelo Ministrio
do Meio Ambiente com apoio do Consrcio ZEE Brasil, no tendo sido concludo,
faltando, assim, uma maior divulgao do banco de dados georreferenciados produ-
zidos at o momento e a concluso da fase de diagnstico.
Macrozoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia Legal: o Decreto n
o
7.378
de 1
o
de dezembro de 2010, aprovou o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico da
Amaznia Legal, defnindo zonas e diretrizes zonais para toda a regio.
Macrozoneamento Ecolgico-Econmico do Bioma Cerrado: est em processo de
discusso visando sua concluso para o primeiro semestre de 2013.
No que tange ao Programa Zoneamento Ecolgico-Econmico em nvel federal,
uma estratgia que possibilitaria maior efetividade no apoio ao planejamento territorial no
Brasil seria a execuo do macrozoneamento ecolgico-econmico do territrio nacional.
O ZEE prev em sua metodologia de execuo a construo de cenrios tendenciais e prospec-
tivos, o que permitiria o diagnstico do sistema de gesto atual, propondo alternativas baseadas
em uma anlise integrada do territrio, pensando suas potencialidades e fragilidades, apoiando
os instrumentos de planejamento territorial, inclusive o Plano Plurianual e o Programa de
Acelerao do Crescimento.
2.8 Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais
Embora esteja em curso uma tendncia mundial da urbanizao das sociedades, estudos que
enfocam as questes rurais revelam um universo cada vez mais complexo, diversifcado e funda-
mental para o desenvolvimento socioeconmico de cada pas. Neste contexto, compreender
as relaes urbano-rurais, periurbanas e silvcolas assume vital importncia na elaborao de
polticas pblicas que tm por objetivo reduzir as desigualdades sociais e promover o bem-estar
72
das populaes. Caracterizar, quantifcar, descrever e analisar os grupos sociais que atuam tanto
nos territrios rurais, como nas reas urbanas, tornou-se fundamental para o balizamento das
polticas territoriais de cada pas. O rural e o urbano como fenmenos integrados e interdependes,
porm com suas prprias nuances e tipologias.
Atualmente, a maior parte da populao do planeta concentra-se nas reas urbanas.
No caso brasileiro, a distribuio aproximada da populao urbana, que era de 46% no Censo
de 1960, passou a 56% no Censo de 1970, provocando um rpido e desordenado crescimento
das reas urbanas metropolitanas e gerando uma enorme presso sobre as administraes
municipais (Weber e Hasenack, 1997). Os principais refexos desta concentrao urbana
acelerada podem ser observados pela crescente degradao ambiental e deteriorao das
condies de vida nestas cidades. Novas e crescentes necessidades da populao surgem com
este processo de crescimento urbano, exigindo rapidez e efcincia nas tomadas de deciso do
poder pblico. Portanto, para resolver os inmeros novos problemas, essencial a adoo de
novas solues de planejamento urbano que incorporem as novas tecnologias disponveis.
Segundo o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), a diviso territorial
muito antiga no mundo e, no Brasil, remonta aos tempos das capitanias hereditrias (Brasil,
2005, p. 3). Mas, no mundo contemporneo, face s novas tecnologias de comunicao e
transporte, com as mudanas de paradigmas econmicos e sociais, tambm os modelos de
diviso territorial tornaram-se obsoletos. De fato, para o MDA, os territrios rurais no se
resumem a um espao fsico, mas, sim, a um complexo conjunto de fatores sociais, econmicos,
histricos, polticos e naturais, entre outros, tudo articulado por uma rede de comunicaes
e transportes que terminam por impactar o custo fnal da produo econmica no territrio.
A analogia entre os mercados e os territrios revela formas especfcas de interao social, da
capacidade dos indivduos, das empresas, das instituies e das organizaes locais em promover
ligaes dinmicas, propcias a valorizar seus conhecimentos, suas tradies e a confana que
foram capazes de construir ao longo da histria (op. cit., p. 3).
Embora importantes, as condies fsicas no so limitantes ao desempenho dos ter-
ritrios, podendo vencer pela capacidade de inovao, seja por meio de novos processos de
organizao da produo, ou de uma rede de relaes interpessoais que amplie as possibili-
dades de valorizao desta produo. Assim, o desenvolvimento rural deve ser concebido em
um contexto muito mais territorial que setorial (do ponto de vista econmico). O desafo
consiste, ento, em criar condies para que o agricultor valorize certo territrio em um
conjunto muito diversifcado de atividades e de mercados. Portanto, o sucesso reside em
uma dinmica territorial que se articule em mltiplas escalas. Assim, necessrias se tornam
as polticas pblicas que estimulem a formulao de projetos descentralizados, valorizadores
de atributos locais e regionais. Mas isto no acontecer espontaneamente, sendo necessrio
transformar as expectativas que as elites brasileiras tm do meio rural, dando conta de que
h aspectos positivos que se fundamentam na descentralizao do crescimento econmico
e no fortalecimento das cidades mdias.
73
Para o MDA (Brasil, 2005), o principal desafo da sociedade brasileira consiste em banir a
fome e a misria que assolam cerca de um quarto da populao. A soluo defnitiva vir apenas
com profundas transformaes democrticas na sociedade, defnindo um novo paradigma nas
relaes entre o Estado e a sociedade, por meio de polticas pblicas duradouras e abrangentes,
com instrumentos focados nas transformaes pretendidas, que estimulem o desenvolvimento
descentralizado e a autogesto. O estado precisa mostrar-se inovador e renovador para estar
altura das necessidades e anseios da sociedade brasileira.
Assim, nada mais inovador que o desenvolvimento endgeno
11
dos territrios rurais
vistos a partir de uma perspectiva territorial.
12
Pretende-se ampliar a capacidade de mobili-
zao, organizao, diagnstico, planejamento e autogesto das populaes locais. Busca-se
defnir as polticas pblicas a partir das demandas emanadas das comunidades e organizaes
da sociedade civil, reconhecendo as especifcidades de cada territrio e ofertando instrumentos
de desenvolvimento que atendam a essas caractersticas.
A concentrao de renda apontada como razo principal da persistncia da pobreza no pas.
Neste contexto, o acesso terra visto como um direito inalienvel do agricultor, pois representa
um passo em direo habilidade produtiva, aos instrumentos de apoio produo e aos servi-
os essenciais, culminando em um crescente processo de desigualdade social no campo.
Segundo Veiga et al. (2005), o desafo da produo alimentar sustentvel passa pelo combate
pobreza, sem esquecer a responsabilidade ambiental, com manejo equilibrado dos recursos naturais.
Estatisticamente, as microrregies rurais se caracterizam por uma densidade demogrfca
menor que oitenta habitantes por km e populao mdia por municpio at 50 mil habitantes.
Estas microrregies so ordenadas com o critrio de maiores concentraes de pblico prioritrio
do MDA de acordo com a maior demanda social: agricultores familiares, famlias assentadas pela
reforma agrria, agricultores benefcirios do ordenamento agrrio, famlias assentadas. Perfs socio-
econmicos e agropecurios tambm so traados. Este ordenamento orienta, ainda, as negociaes
entre o MDA e os estados, onde so agregados outros critrios de priorizao, excluindo-se aqueles
confitantes ao MDA. Segundo o MDA, a escolha dos territrios rurais em cada Estado se dar
aps a concluso satisfatria do processo de consultas sociedade civil e ao governo. A aprovao
se dar pelos conselhos estaduais e nacional (Brasil, 2005, p. 28). A viso de futuro est expressa
no Plano Territorial de Desenvolvimento Sustentvel, que organiza o processo de articulao e
implementao de aes que transformem o quadro atual do territrio e realize os objetivos eleitos
por sua populao.
11. Brando (2007) apresenta um mapeamento crtico das principais vertentes, hoje hegemnicas, que sugerem um novo padro de desenvolvimento
baseado no mbito local, nos microprocessos e microdecises. Assim, a endogenia exagerada das localidades cr na capacidade das vontades
dos atores de uma comunidade empreendedora e solidria, tratando as classes sociais, os oligoplios e a hegemonia como um passado superado.
O autor critica este contexto, onde o local pode tudo, bastando se mostrar diferente e especial propagando suas vantagens de competitividade,
ecincia e amenidades para garantir sua insero na modernidade.
12. Ao discutir a amplitude do conceito de territrio, Haesbaert (2004, p. 37) arma que apesar de ser conceito central para a geograa, territrio
e territorialidade, por dizerem respeito espacialidade humana, tm uma certa tradio tambm em outras reas, cada uma com um enfoque
centrado em uma determinada perspectiva. Enquanto o gegrafo tende a enfatizar a materialidade do territrio em suas mltiplas dimenses (que
deve[ria] incluir a interao sociedade-natureza), a cincia poltica enfatiza sua construo a partir de relaes de poder (na maioria das vezes,
ligada concepo de Estado); a economia, que prefere a noo de espao de territrio, percebe-o muitas vezes como um fator locacional ou
como uma das bases da produo (enquanto fora produtiva); a antropologia destaca sua dimenso simblica (...); a sociologia o enfoca a partir
de sua interveno nas relaes sociais, em sentido amplo, e a psicologia, nalmente, incorpora-o no debate sobre a construo da subjetividade ou
da identidade pessoal, ampliando-o at a escala do indivduo.
74
Com relao aos objetivos estratgicos de apoio ao desenvolvimento sustentvel dos territrios
rurais, o MDA, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), tem como objetivo
geral promover e apoiar as iniciativas das institucionalidades representativas dos territrios rurais
que objetivem o incremento sustentvel dos nveis de qualidade de vida da populao rural.
O MDA expressa sua abordagem territorial por meio do Marco Referencial para Apoio
ao Desenvolvimento de Territrios Rurais. Esta abordagem, na viso do planejamento rural,
tem pelo menos quatro aspectos importantes: i) o rural no se resume apenas produo
agrcola; ii) a escala municipal muito restrita para o planejamento e organizao de esforos
visando promoo e ao desenvolvimento, ao mesmo tempo que a escala estadual excessi-
vamente ampla para dar conta da heterogeneidade e das especifcidades locais que precisam ser
mobilizadas com este tipo de iniciativa; iii) a descentralizao das polticas pblicas, atribuindo
competncias aos atores locais; e iv) o territrio a melhor unidade para dimensionar laos de
proximidades entre as pessoas, grupos sociais e instituies.
Pelos critrios adotados pelo MDA, cabe aos estados identifcar e eleger os municpios
que comporo um determinado territrio rural a partir dos critrios previamente estabelecidos
pelo MDA. Assim, em conjunto com os atores sociais locais e observadas suas respectivas
demandas, os estados encaminham a solicitao para posterior homologao do MDA, onde se
inicia um processo de construo de programas e aes especfcos a cada territrio, de acordo
com as demandas estabelecidas e democraticamente escolhidas.
Estima-se que este processo de desenvolvimento rural sustentvel pode levar at trinta
anos para sua maturao no territrio. Assim, os resultados alcanados variam no tempo e no
espao, conforme a poca de sua instalao, os atores envolvidos, os ativos provenientes dos
recursos naturais, os estoques de capital, a capacidade de promover um maior fuxo de bens e
servios, as dinmicas socioeconmicas, urbanas, culturais e histricas de cada local ou territrio
rural. O MDA, atravs do Sistema de Informaes Territoriais (SIT) vem tentando monitorar
a diversidade destes territrios, assim como seus casos de sucesso e difculdades encontradas.
Planos, programas e projetos no mbito federal remetem a uma interveno no territrio
nacional, o que implica na necessidade de amplo processo de articulao e divulgao de aes
com os nveis estadual e local. Pensar e propor interveno territorial de forma integrada permite a
no sobreposio ou incompatibilidades entre as aes em nvel federal, estadual ou local. Assim,
cabe uma breve anlise das regionalizaes construdas no mbito estadual.
2.9 Algumas consideraes sobre as polticas e planos federais apresentados
De forma em geral, as polticas de ordenamento e planejamento territorial consideradas no
presente captulo buscaram tratar alguns setores do processo de gesto territorial, com vis na
questo ambiental, rural, de turismo, de energia e de transportes.
Foi possvel refetir sobre a carncia, por parte do governo federal, na apresentao dos
critrios de seleo para priorizao de reas de interveno no territrio. Alguns so regionali-
zveis segundo critrios bastante identifcveis, como a Poltica Nacional de Desenvolvimento
75
Regional ou o Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico. Quando se analisam as pol-
ticas, planos e programas, fcaram evidentes dois pontos, a seguir relacionados.
1) A atuao baseada nas regies administrativas do IBGE, vinculando o papel de
implementao a Unio, estados, territrios e/ou municpios;
2) As regionalizaes produzidas pelas polticas, planos ou programas dependem do seu
objeto, o qual poder estar vinculado a duas situaes:
Questes socioeconmicas, como a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR), cuja regionalizao baseada nas regies do IBGE, que partem
da anlise das condies de vida da populao e dados econmicos, disponveis,
por setores censitrios, municpios etc.
Quando remete a questes do meio fsico-bitico do territrio nacional, a re-
gionalizao perpassa ou no obedece as regies do IBGE, como o caso da
Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA).
A hierarquizao em poltica, plano e programa em desenvolvimento pelo governo federal
est bem defnida, ou seja, existe uma compatibilizao entre os diferentes nveis, com uma
inteno clara de implementao de suas diretrizes e estratgias. Entretanto, cabe aqui refetir que
a simples existncia da poltica, plano ou programa no garante a efccia de sua implementao.
De fato, a defnio de critrios de escolha de reas prioritrias para atuao supostamente
garantiria uma maior efcincia, com economia de recursos e a melhoria de integrao na
gesto nos diferentes nveis (federal, estadual e local). Neste sentido, a defnio dos municpios
prioritrios do Cadastro Ambiental Rural (CAR) tem sido um bom exemplo de articulao
pela discusso amplamente anunciada de seus critrios de seleo, especialmente quanto
escolha dos municpios entre os atores federal e estaduais.
Outro ponto importante a necessidade de melhoria no mapeamento e georreferencia-
mento das aes, ou seja, necessidade de espacializao das polticas pblicas, com posterior
divulgao dos dados geogrfcos produzidos. Como exemplo, os dados do PAC so divulgados
como fguras, no representando mapas. Tal ao permitiria a anlise integrada do planeja-
mento federal, permitindo integrao dos dados e verifcao de possveis incompatibilidades
e sobreposies.
3 ASPECTOS GERAIS DAS REGIONALIZAES ESTADUAIS
As crescentes desigualdades socioeconmicas entre naes e regies vm motivando a realizao
dos mais diversos estudos que buscam compreender suas causas e consequncias, especialmente
em pases de economia perifrica como o Brasil. Entre outros aspectos, tais estudos buscam
reconhecer que as circunstncias locais so um importante ponto de partida para uma genuna
estratgia regional. As evidncias aqui observadas mostram que as regies menos favorecidas
precisaro reconhecer que as fontes primrias de desenvolvimento local so necessrias, mas
insufcientes para o progresso. Mas h que se ter em conta que os agentes das regies ricas no
76
chegam plena realizao de seu capital e seus objetivos sem a interao com os agentes das
regies pobres: eles so partes do mesmo fenmeno, mesmo mercado. Desta forma preciso
entend-los como um todo formado por diferentes partes que se encontram distribudas nas
diferentes regies do mundo e do pas, obtendo diferentes benefcios, umas mais, outras menos.
Se, por um lado, Brando (1996) imputa globalizao a exigncia da extrapolao do
espao local para uma conexo sem fronteiras nacionais para mercadorias e servios, Castells e
Borja (1996) reafrmam o local como o grande protagonista da atualidade. Mas esta reafrma-
o do local exigir da municipalidade investimentos nem sempre disponveis, especialmente
naquelas cidades situadas em regies economicamente retardatrias.
Como registra Acselrad (2002), convm observar que o processo de desenvolvimento
local (ou territorial) no pode ser entendido simplesmente como uma resposta endgena aos
problemas exgenos ocasionados pela globalizao. A dinmica do desenvolvimento de escala
local se d pela combinao de fatores em escalas variadas, no havendo um poder econmico
estruturalmente local, privado ou pblico, mas dimenses locais de um poder que se constri
na hierarquia complexa dos tomadores de deciso. Da advm, ento, a dita perspectiva
transescalar dos processos econmicos, polticos, sociais e culturais (Smith, 1993, p. 97 apud
Vainer, 1999, p. 13).
preciso esclarecer, ento, se a suposta autonomia local seria uma construo ideolgica
imprimida nas administraes municipais a partir da arena de interesses do capital interna-
cional, manifestando-se na transescalaridade dos variados processos apontados por Vainer.
Nesse contexto, observa-se, atualmente, a dialtica existente entre o recente fenmeno
da globalizao e os conceitos inerentes regionalizao, onde hoje predomina um espao
de fuxos sobre o espao de lugares. Campolina (2000) discorre sobre o primeiro tema no
como um simples aumento da internacionalizao de produtos e servios do sistema capitalista,
mas, sim, como uma alterao nas formas de poder e em uma criao de cadeias produtivas
baseadas em expanso de fontes de recursos, mercados e tecnologias para alm das fronteiras
nacionais, sendo heterogneo na forma e nos efeitos. Segundo o autor, para se fortalecer, a
globalizao, paradoxalmente, induz formao de blocos regionais.
Assim, a sociedade do conhecimento desponta como um marco decisivo na articulao do
desenvolvimento econmico regional, em que o sucesso est fundamentado na capacidade de
especializao competitiva, sob os mais diversos aspectos (social, cultural, natural, educacional).
Portanto, a inovao ocupa um lugar central neste processo, combinando pesquisa, desenvolvi-
mento e interao com as condies econmicas e sociais presentes em cada espao, resgatando
o papel da regio como base da competio econmica.
Os diversos processos relativamente recentes de regionalizao nos estados brasileiros evi-
denciam que os meios endgenos (distritos industriais) esto cada vez mais em justaposio aos
meios exgenos (parques cientfcos). As novas tecnologias (informtica, telecomunicaes) per-
mitiram o domnio das atividades econmicas pelo setor de servios, dominado pela tecnologia
e conhecimento e extrapolando o espao local na comercializao de servios, transformando
77
as cidades em centros de consumo por excelncia. A interao entre os setores pblico e privado,
as universidades e as empresas so primordiais neste novo paradigma de desenvolvimento
econmico nas mais variadas escalas, partindo do global ao local.
Mas h que se ter em conta que, no desafo da concorrncia internacional, nem todas as
regies ganham dentro de um pas vencedor, e algumas regies ganham em pases que perdem.
Assim, h xitos e fracassos que se materializam no desenvolvimento de zonas urbanas com
dinmicas internas profundamente diferentes. No conjunto das polticas regionais adotadas pela
Federao brasileira, h desde formas de quase-integrao vertical (pouco desenvolvida), at
aquelas ditas horizontais (socialmente desenvolvida). De onde se constata que h dois grupos
territoriais que se destacam no terreno das relaes capital-trabalho (fexibilidade defensiva) e
entre capitais (fexibilidade ofensiva), sendo este, a princpio, mais vantajoso para o desenvol-
vimento socioeconmico (Leborgne e Lipietz, 1994).
Nesta seo do presente captulo, apresentam-se os resultados referentes aos elementos
essenciais que caracterizam as regionalizaes estaduais no Brasil. Os insumos pesquisa
foram baseados em consultas aos sites ofciais dos 26 governos estaduais e do Distrito Federal,
realizadas entre dezembro de 2011 e abril de 2013. Embora existam vrios estudos e pesquisas
que abordam o tema, tanto espacial como temporalmente, aqui foi dado um foco seletivo s
polticas pblicas j implantadas.
Devido grande diversidade de abordagens sobre o tema presente nos governos estaduais,
buscou-se identifcar as polticas e programas de governo que tivessem como instrumento de
elaborao uma matriz espacial. Ou seja, em que os dados de entrada para sua formulao
fossem obtidos a partir das especifcidades locais e anseios coletivos encontrados em cada
comunidade ou agrupamento destas, porm vistas desde um olhar de unidade e coerncia,
seja histrica, social, cultural, econmica e/ou ambiental.
Objetiva-se, deste modo, uma compreenso atualizada das distintas territorialidades
existentes no pas, registrando suas particularidades em cada estado brasileiro. Est em jogo,
portanto, a espacializao das potencialidades para o desenvolvimento social e econmico de
cada regio incluindo-se aquelas em que os ativos ambientais so essenciais e at mesmo
intrnsecos a qualquer processo de elaborao de polticas pblicas. Tais espacializaes foram
defnidas pelos diferentes recortes temporais e polticos adotados.
As diversidades social, cultural e ambiental materializam-se no espao brasileiro sob os
mais diversos matizes e concretudes. Cada governo estadual escolhe suas entradas e sadas
para a gesto do seu respectivo territrio. Mais especifcamente, observa-se que estes governos
vm tentando equacionar os desafos atuais do desenvolvimento socioeconmico, sob as mais
diversas condies encontradas em cada poro do territrio brasileiro.
Aproveitar ao mximo as distintas potencialidades locais em uma viso ora da economia
regional, ora da economia do aprendizado (ou da inovao) vem, supostamente, contribuindo
para uma insero mais competitiva destas regies nos mercados nacional e internacional.
Seus produtos e servios passam a fazer parte da agenda estratgica dos governos estaduais e,
78
em alguns casos, das distintas comunidades locais. Como j apontado por Campolina (2000),
na agenda estratgica adotada pelos governos locais, o sucesso das regies est fundamentado
na capacidade de especializao competitiva.
A desigualdade social do espao brasileiro tambm se refete no apenas na elaborao
destas regionalizaes, como nos resultados obtidos. Os recortes temporais so distintos.
Nesse contexto, observa-se que aquelas reas mais dinmicas do territrio nacional j iniciaram
h algum tempo seus processos de construo e apropriao das vantagens pecunirias proporcio-
nadas pelas polticas de desenvolvimento regional (como o caso de So Paulo, Minas Gerais
e Rio Grande do Sul justamente os estados mais dinmicos do pas), desde que se mantenha
a constncia, atualizao e transversalidade dos temas adotados.
Talvez pelo reconhecimento do espao geogrfco como um protagonista das dinmicas
econmica e social (especialmente em outras regies mais desenvolvidas), mesmo aqueles
estados mais desiguais e subdesenvolvidos do pas vm buscando estabelecer critrios
mais precisos e elaborados com vistas s suas polticas de desenvolvimento, apostando
frmemente nos conceitos tanto das regies inovadoras (Diniz, 2000), como das virtuosas
(Porter, 1990).
Um aspecto que merece destaque a totalidade de polticas de regionalizao
encontradas nos estados nesta pesquisa. Em 2005, uma pesquisa similar conduzida pelos
autores no mbito do MI revelava um quadro bem distinto. Naquele ano, cerca de 50%
dos estados ou no possuam polticas de regionalizao, ou estavam iniciando o processo
de discusso, enquanto outros j estavam bastante avanados tanto na formulao poltica
como nos resultados alcanados por meio dos indicadores de economia regional. Alguns
estados chegaram a criar secretarias de estado cuja misso principal tratar a regionalizao
e seu enfoque de desenvolvimento com base em uma perspectiva de aproveitamento das
potencialidades territoriais.
Em geral, as polticas estaduais de desenvolvimento regional buscam aproveitar ao mximo
as distintas potencialidades locais em uma viso ora da economia regional, ora da economia
do aprendizado (ou da inovao). Tais inputs vm, supostamente, contribuindo para uma
insero mais competitiva destas regies tanto nos mercado nacional, como no internacional.
Uma vez identifcados, melhorados e promovidos, seus produtos e servios passam a fazer
parte da agenda estratgica dos governos estaduais e, em alguns casos, das distintas comuni-
dades locais. Junto com uma nova estrutura comercial e ideolgica, antigos e novos produtos
regionais so valorados e postos venda com um apoio institucional que varia tanto na
efcincia como na efccia.
Desse modo, so elaborados os mais variados processos de construo de regionalizaes,
e em vrios casos, as heranas passam a ser vistas como objeto do passado, pela simples
identifcao (ou reconhecimento) das variveis histricas, culturais e/ou ambientais, e sua
aglomerao espacial desejada competitiva.
79
Concluindo esta abordagem, esta viso geral sobre as atuais regionalizaes estaduais
indica que h tanto igualdades como diferenas na metodologia de formulao destes recortes
territoriais pelos estados.
H igualdade quando se observa que:
1) os recortes so sempre agregaes da diviso poltico-administrativa municipal;
2) todos buscam identifcar, potencializar e difundir as virtudes e oportunidades econ-
micas de cada regio;
3) as diversidades social, cultural e ambiental se materializam no espao brasileiro sob
os mais diversos matizes e concretudes; e
4) cada governo estadual escolhe suas entradas e sadas para a gesto do seu respectivo
territrio. Mais especifcamente, observa-se que estes governos vm tentando equa-
cionar os desafos atuais do desenvolvimento socioeconmico, sob as mais diversas
condies encontradas em cada poro do territrio brasileiro.
Mas tambm observam-se as diferenas:
1) na elaborao dos arranjos espaciais:
quando a regionalizao efetuada por equipes tcnicas de governo das secretarias
ou rgos de assessoramento ou consultorias; e
quando a regionalizao emerge de uma srie de consultas democrticas s orga-
nizaes civis locais em conjunto com tcnicos do governo estadual.
2) na defnio do marco conceitual e do eixo principal de anlise destacam-se trs grupos
principais, relacionados a seguir.
Meio ambiente (fgura 4): basicamente os estados da regio Norte (Amaznia,
Acre, Rondnia etc.).
Economia (fgura 5): regies de planejamento (a maioria dos estados: Alagoas,
Rio Grande do Norte e Pernambuco, entre outros).
Histrico-Cultural (fgura 6): prevalecem aspectos tnicos, histricos, culturais
(por exemplo, os Territrios de Identidade da Bahia).
80
FIGURA 4
Gesto territorial do estado do Amazonas (2013) e regies de inuncia das cidades (2007)
Fonte: disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/pdr_am.pdf>; IBGE (2007).
Elaborao dos autores.
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao
(nota do Editorial).
Neste grupo de anlise, o estado do Acre, por exemplo, expressa sua regionalizao por
meio de seu Plano Plurianual 2012-2015 (Lei n
o
2.524, de 20 de dezembro de 2011). Segundo
o documento aprovado em 2011,
na ltima dcada houve uma grande transfor mao econmica, social e poltica na histria da regio
Amaznica, elevando o estado do Acre a uma posio de destaque e respeito no ce nrio regional,
nacional e internacional. Isso se d pela escolha de um modelo de desenvolvimento sustentvel baseado
em uma economia de baixo carbono, que permite ao mesmo tempo gerar e dis tribuir riquezas,
melhorar os indicadores sociais e conservar a foresta (Acre, 2011).
Os territrios, assim como as zonas e subzo nas de gesto territorial do Acre, so o espao
de ao dos programas de governo que remetem estratgia de desenvolvimento. Desse modo,
h uma integra o orgnica entre plano de governo, colheita de resultados e instrumentos de
gesto territorial. Assim, os instrumentos de ordenamento territorial tm sido aplicados com
base na concepo e execuo de polticas pblicas para o desenvolvimento sus tentvel do
estado do Acre.
81
FIGURA 5
Regies de planejamento para o PPA do estado de Alagoas (2013) e regies de inuncia das cidades
Fonte: disponvel em: <http://informacao.seplande.al.gov.br/mapas/20120926/regioes-planejamento-ppa>; IBGE (2007).
O estado de Alagoas, neste outro tipo de exemplo de ordem econmica, adota o conceito
de regies de planejamento para defnir suas polticas de regionalizao, associando-as com
o Plano Plurianual (PPA) de governo. O estado assume, ainda, um conceito de polarizao e
regio de infuncia urbana, em que identifca as regies metropolitanas do estado (totalizando
sete regies).
Com o objetivo de identifcar prioridades temticas defnidas a partir da realidade local,
possibilitando o desenvolvimento equilibrado e sustentvel entre as regies, o governo da
Bahia passou a reconhecer a existncia de27 territrios de identidade constitudos a partir
da especifcidade de cada regio. Sua metodologia foi desenvolvida com base no sentimento de
pertencimento, e as comunidades, atravs de suas representaes, foram convidadas a opinar.
13
Este trabalho a primeira iniciativa da Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia
(Seplan) e da Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI) para
disponibilizar um conjunto de informaes e estatsticas econmicas e sociais que facilitem o
entendimento da nova realidade territorial da Bahia.
13. Disponvel em: <http://www.seplan.ba.gov.br/mapa.php>. Acesso em: 13 set. 2012.
82
FIGURA 6
Territrios da cidadania do estado da Bahia (2013) e regies de inuncia das cidades
Fonte: disponvel em: <http://www.sei.ba.gov.br>; IBGE (2007).
3.1 Algumas consideraes sobre as regionalizaes estaduais
Torna-se evidente o esforo dos governos estaduais em promover suas respectivas polticas de
regionalizao. A gesto territorial passou a ser vista como um instru mento vivo e participativo
das agendas polticas, buscando contemplar as distintas vises do governo e da sociedade.
Em geral, objetiva-se impulsionar um novo modo de desenvolvimento local e regional para
cada estado, pautado na valorizao do patrimnio so cioambiental e na participao popular,
incentivando os arranjos produtivos locais e valorizando os ativos especfcos de cada regio, tanto
aqueles que tm por base os recursos naturais, como os socioeconmicos e poltico-culturais.
Como aponta, por exemplo, o documento de planejamento regional do estado do Acre,
h um rompimento com o paradigma do tradicional com prometido com uma abordagem
objetiva e posi tivista, inserindo a subjetividade (valores, crenas, costumes, tradies, modos de
vida, conhecimento tradicional, poder e projetos polticos das comuni dades) no conhecimento
e deciso do uso do terri trio ao processo de zoneamento (Acre, 2011).
83
Pode-se afrmar, ento, que as regionalizaes estaduais na dimenso republicana
converteram-se em um instrumento que defne tanto as po tencialidades como as vulnerabili-
dades do territrio, tanto as as piraes e projetos sociais a partir de tendncias, como tambm
as tendncias polticas dos diferentes atores sociais em jogo.
O sucesso destas polticas vem residindo em uma fundamentao essencialmente simblica,
baseada nas caractersticas sociais, polticas, culturais, eco nmicas e ambientais de cada regio.
Deste modo, cada grupo social estabelece o uso do espao em zonas, subzonas, unidades de manejo,
conforme diretrizes de gesto e polticas pblicas visando o desenvolvimento socioeconmico,
tanto local, como regional. Este , portanto, um dos signifcativos desafos ao desenvolvimento
emergente do Brasil contemporneo.
4 CONCLUSES
A persistncia da desigualdade entre as regies brasileiras fez com que, nos anos 2000, a
questo do planejamento para o desenvolvimento e a questo regional fossem recolocadas
na pauta de discusso dos problemas nacionais. No entanto, a desmobilizao do aparato
de planejamento na administrao pblica torna mais difceis as tarefas, enquanto no se
promove seu reequipamento.
O planejamento territorial brasileiro, que teve sua grande marca no GTDN e na
consequente criao da Sudene, viveu momentos de extrema importncia, e outros de absoluto
abandono. A importncia dada, a partir dos anos 1980, a elementos microeconmicos, tira a
importncia de planos de desenvolvimento de longo prazo, dos quais o planejamento territorial
parte indissolvel. A partir da retomada, sobretudo na Amrica Latina, da importncia dos
Estados nacionais para a formulao de polticas de desenvolvimento (ainda que sem um desenho
de nao, como sustentava Furtado), o planejamento territorial passa a ganhar novas tintas.
Para que o desenvolvimento ocorrido nos ltimos anos no Brasil possa se voltar para o
desenvolvimento mais igualitrio entre as suas diversas regies, exigir-se-ia do governo federal
um plano de desenvolvimento nacional, no bojo do qual seria desenvolvida uma poltica de
desenvolvimento regional. Na sua ausncia, cada setor, ou cada estado brasileiro, caminha sem
a devida integrao, quando no em direes divergentes.
Por conseguinte, embora haja vontade poltica de territorializar as polticas no Brasil,
h, juntamente com isso, uma incapacidade de faz-lo adequadamente, em boa parte pela
desmobilizao dos quadros tcnicos de planejamento regional, ocorridos, sobretudo, entre
os anos 1980 e 1990. Isso traz um problema adicional, que como reequipar o Estado com
recursos humanos e com suporte tcnico para que estes sejam capazes de levar a cabo a exe-
cuo de planos de longo prazo, em que a regies brasileiras sejam personagem principal. Sua
ausncia propicia anlises muito localizadas, e principalmente, dos impactos regionais, e no
programas amplos de desenvolvimento regional. Trabalha-se mais nos impactos que nas cau-
sas e os programas, por serem basicamente setoriais, preocupam-se com eles, e no com uma
mudana estrutural das regies.
84
Isso se verifca com clareza na descrio da seo 2, sobre os planos, programas e projetos
federais, que so claramente setoriais, embora com uma viso (ainda que parcial) regional.
A exceo o PNDR, mas ele sofre de uma grande difculdade de aplicao e de absoro de
suas ideias centrais no corpo do Poder Executivo. Todas as outras polticas so setoriais, e a
regio vista como uma espcie de suporte fsico destas polticas.
Como visto neste captulo, h uma multiplicidade de regionalizaes ou de aproximaes
ao territrio. Isto demonstra que a adoo de uma regionalizao de referncia para efeitos de
polticas pblicas, conforme expectativa do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(e de vrios estados brasileiros), tem poucas chances de, ao ser construda a partir do topo, se
transformar em agente de polticas pblicas de alcance territorial.
Fica em aberto, assim, a discusso, que em ltima instncia, destaca a necessidade
que tambm a expectativa dos planejadores setoriais, regionais e globais, face crescente
complexidade da sociedade brasileira e do ambiente externo de instrumentos mais compatveis
e pertinentes com a multiplicidade de interesses e as perspectivas de insufcincia de recursos
para a promoo de melhorias signifcativas do padro de vida no pas.
Os partidrios de que as regies e territrios devem se constituir como elemento
de articulao bsico entre os diversos nveis de administrao pblica e as expectativas da
sociedade em base territorial entendem que este o caminho mais efcaz para que as escolhas
e prioridades, assim como os riscos da decorrentes, devem ser tomados em consenso.
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toria Operacional realizada pela Secex/PA. Avaliar o desempenho operacional das entidades
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sob o enfoque de sua misso de fnanciar as aes da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR), em cumprimento ao subitem 9.4 do Acrdo n 2.919/2009-Plenrio.
Braslia, 2011.
CAPTULO 3
CONSIDERAES ANALTICAS E OPERACIONAIS SOBRE A ABORDAGEM
TERRITORIAL EM POLTICAS PBLICAS
Sandro Pereira Silva*
1 INTRODUO
O conceito de territrio passou a ser utilizado com mais frequncia na agenda governamental,
de maneira que diversas polticas pblicas nos anos recentes, nas mais diferentes estruturas e
escalas de governo, se reportam a ele para justifcar a adoo de um novo programa ou uma
nova metodologia de interveno.
A abordagem territorial, da forma como vem sendo anunciada, almeja designar um
novo paradigma para o planejamento de polticas pblicas no Brasil, que se distinga dos
antigos instrumentos de planejamento adotados por um Estado centralizador e autoritrio
(Silva, 2012). No entanto, a apropriao deste conceito, enquanto instrumento operacional
para as polticas governamentais, ainda se encontra difuso e carente de uma melhor fun-
damentao terica e operacional, de maneira que ele no perca seu signifcado e torne-se
uma mera adjetivao retrica nas peas normativas ofciais.
Nesse sentido, surgem alguns questionamentos sobre do que realmente se trata essa
abordagem territorial para o planejamento governamental. Pode-se questionar: quais as
matrizes conceituais que esto por trs do conceito utilizado de territrio; quais as mudanas
institucionais recentes que possibilitam a emergncia da abordagem territorial; quais os nveis
de centralidade defnidos para o territrio nestes processos; e quais as tenses, complementa-
ridades e contradies que elas trazem em si.
Com base nessas indagaes, este captulo tem como objetivo trazer alguns elementos
conceituais e analticos que auxiliem no entendimento do que se convencionou denominar
atualmente de abordagem territorial das polticas pblicas nacionais. Embora haja um rol
bastante signifcativo de experincias j inseridas na agenda governamental e que apre-
sentam um bom material de anlise emprica, este texto se concentrou na busca por um
melhor enquadramento terico e operacional que envolve a temtica territorial, no intuito
de esclarecer quais os elementos que permitem sua instrumentalizao tanto para o plane-
jamento como para a avaliao de polticas pblicas, bem como entender as caractersticas
principais que permitam elaborar uma caracterizao geral destas polticas.
*Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
90
Para tanto, o texto est organizado em seis sees, sendo a primeira esta introduo,
com a apresentao do tema e a exposio dos objetivos. Na seo 2, discute-se o conceito de
territrio na literatura e sua evoluo histrica, no intuito de entender as diversas dimenses
que ele envolve e seus elementos instrumentais que o permitem ser apropriado no campo do
planejamento e elaborao de polticas pblicas. Na seo 3, analisam-se brevemente os deter-
minantes histricos sobre como a noo de territrio passou a ser introduzida enquanto uma
nova escala analtica e administrativa para a ao governamental no Brasil. Posteriormente,
aps debater alguns dos principais fatores relevantes que a abordagem territorial possibilita
para o planejamento e a implementao de polticas pblicas, elaborou-se, na seo 4, uma
categorizao geral das experincias em curso segundo algumas caractersticas apresentadas.
A seo 5 complementa o exerccio analtico ao enfocar dois processos tidos como funda-
mentais para a efetividade destas experincias, que so a participao social e o horizonte
temporal das polticas. Por fm, na seo 6, so tecidas algumas consideraes fnais com base
nos elementos apresentados.
2 O CONCEITO DE TERRITRIO E SUAS DIMENSES
O termo territrio perpassa pelos mais diversos ramos das cincias sociais, assumindo particu-
laridades prprias em cada um que defne sua abrangncia. Enquanto conceito, assume formas
e contedos diversos, sempre revestido do interesse em explicar uma realidade de relaes
complexas entre os distintos atores sociais e destes com o seu meio.
A primeira concepo de territrio surgiu basicamente sob uma viso naturalista, em
que se destacaram conceitos como os de paisagem e regio. O territrio encarado como
imperativo funcional, um elemento da natureza inerente a um povo ou nao pelo qual se
deve lutar para conquistar ou proteger. Esta viso delimitou o campo de estudo da chamada
geografa tradicional no fm do sculo XIX, diferenciando-a de outras cincias, e teve como
um de seus principais precursores o alemo Friederich Ratzel
1
(Sposito, 2004).
O termo territrio surgiu em Ratzel como sinnimo de solo, ambiente, ou outros recursos
que compem a paisagem natural. O autor entendia o territrio similarmente ideia de
habitat, usada na biologia para delimitao de reas de domnio de uma determinada espcie
ou grupo de animais. A noo de espao estava implcita em sua anlise, com o territrio
sendo compreendido como uma parcela delimitada do espao, isto , mais restritiva, que se
caracteriza como um substrato para a efetivao da vida humana.
Para Ratzel, a preservao e a ampliao do espao vital em um territrio constituem-se
na prpria razo de ser do Estado. Com isto, o autor deixa uma importante contribuio
ao vincular o territrio como imprescindvel para a constituio do Estado-Nao e para a
manuteno e conquista de poder; seus conceitos deram suporte constituio da geopoltica
como rea de estudo especfca (Candiotto, 2004).
A partir da dcada de 1970, novas abordagens para o conceito de territrio buscaram
explicar a dominao social, a constituio e a expanso do poderio do Estado-Nao, alm
1. Sua principal obra, Geograa poltica, foi publicada originalmente em 1897.
Consideraes Analticas e Operacionais sobre a Abordagem Territorial em Polticas Pblicas
91
dos determinantes da reproduo do capital e da problemtica do desenvolvimento desigual.
O territrio passou a ser entendido como produto e condio da relao dinmica entre
sociedade e paisagem natural ao longo do tempo.
O francs Claude Rafestin
2
contribuiu valiosamente nesse novo debate ao mostrar como
a geografa poltica clssica desde Ratzel foi trabalhada simplesmente como uma geografa do
Estado, no abstraindo outras formas de poder. Ao enfocar as dimenses poltica, econ-
mica e cultural do uso do espao e da efetivao da territorialidade, o autor reconheceu
e proporcionou o estudo de outras formas de poder para alm do Estado, destacando suas
diversas origens e manifestaes (multidimensionalidade do poder), mas sempre destacando
sua projeo no espao. O prprio uso e transformao dos recursos naturais se confguram
como objetos de disputa, e seu controle se confgura em instrumento de poder, o que ressalta
a considerao da natureza como um dos elementos presentes no territrio.
Rafestin buscou diferenciar conceitualmente espao e territrio, e alertar para possveis
confuses analticas que a no distino destes conceitos podem causar. Para ele:
essencial compreender bem que o espao anterior ao territrio. O territrio se forma a partir do
espao, o resultado de uma ao conduzida por um ator sintagmtico (ator que realiza um programa
em qualquer nvel). Ao se apropriar de um espao concreta ou abstratamente (por exemplo, pela
representao), o ator territorializa o espao (Rafestin, 1993, p. 143).
Com base nesse argumento, Rafestin (1993) considerou que o conceito de espao
relacionado ao patrimnio natural existente em uma regio defnida, enquanto o conceito
de territrio abrange a apropriao do espao pela ao social de diferentes atores. Em outras
palavras, o conceito de territrio incorpora o jogo das relaes de poder e dominao entre os
atores que atuam e modifcam pelo trabalho um determinado espao. Como resultado deste
jogo de poder nas relaes sociais, se defne uma identidade relacionada a limites geogrfcos,
ou ao espao determinado. Ou seja, o territrio surge como um processo de construo social,
cuja dinmica relacional varia no tempo e no espao.
Um terceiro autor com contribuies importantes na conceituao de territrio Robert
Sack.
3
Este autor trabalhou o conceito de territrio em um nvel mais concreto, tambm como
resultado de uma construo social, e seus limites se alteram de acordo com as estratgias de
apropriao, controle e delimitao do espao. Nesse sentido, o territrio constitui expresso
de um espao dominado por um grupo de pessoas que fazem uso deste domnio para manter
controles e infuncias sobre o comportamento de outros, exercendo relaes de poder.
Em sua obra, a noo de territorialidade assume um papel central, correspondendo a
um conjunto de prticas que envolvem grupos sociais, empresas e Estado. As manifestaes
materiais e simblicas da territorialidade so efetivadas em uma multiplicidade de contextos
histrico-sociais, nos quais se defnem as estratgias para garantir a apropriao e o controle
do territrio. Nas palavras de Sack (1986, p. 5), a territorialidade o prprio meio pelo qual
espao e sociedade esto inter-relacionados, com todas as suas dimenses de sociabilidade.
2. Claude Raffestin compe a chamada Escola Francesa, com G. Deleuze, F. Guttari, M. Foucault e H. Lefebvre. Ele um dos estudiosos que mais tem
marcado a geograa no Brasil (Saquet, 2007).
3. Robert Sack era integrante da chamada Escola Anglo-Saxnica.
92
Sack incorporou a noo de territorialidade de espao ao destacar a dimenso poltica e
o papel simultneo das fronteiras na defnio de estratgias de dominao, buscando examinar o
territrio na perspectiva das motivaes humanas. Contudo, embora Sack tenha enfatizado
o territrio como instrumento de exerccio do poder, ele no deixa de lado a dimenso sim-
blica que envolve a cultura, a tradio e a histria, elementos que mediam tanto mudanas
econmicas no territrio como tambm a relao entre pessoas e lugares (Hasbaert, 2004).
Das contribuies na literatura brasileira, o principal autor a trabalhar o conceito de
territrio foi Milton Santos, ao longo de 25 anos de trabalho. Este autor desenvolveu seu
pensamento a partir de uma base materialista histrica e na dialtica marxista para expressar
a historicidade derivada da conjugao entre a materialidade territorial e as aes humanas,
isto , trabalho e poltica. Santos partiu de uma perspectiva inversa em relao aos autores
citados anteriormente, ao considerar espao, tempo e territrio como elementos simultneos
e altamente imbricados entre si.
O entendimento de espao e territrio de Milton Santos baseou-se nas seguintes categorias:
sociedade, natureza, modo de produo, formao econmica e social, tempo, totalidade,
tcnica e diviso do trabalho (Steinberger, 2006). Para ele, o espao um elemento histrico e
social, pois determina todos os processos constitutivos de um modo de produo produo,
distribuio, consumo e circulao , ou seja, o espao concreto da atividade humana.
Dessa maneira, Santos difere da abordagem de Rafestin, que compreende o espao como
uma matria-prima para o territrio, preexistente a qualquer ao. Sobre este ponto, Saquet
(2007, p. 77) afrmou que o espao geogrfco no um mero receptor das aes humanas,
uma vez que ele possui um valor de uso e um valor de troca, distintos signifcados e elemento
constituinte do territrio, pois eles so indissociveis. Estes valores, que variam segundo o
movimento da histria e o conjunto dos lugares, caracterizam o espao geogrfco e so deter-
minantes, em grande medida, das disputas em torno de seus usos e domnios.
J o territrio visto como um campo de foras, como o lugar do exerccio, de dialti-
cas e contradies (...) entre o Estado e o mercado, entre o uso econmico e o uso social dos
recursos (Santos, 1999
4
apud Steinberger, 2006, p. 60). A formao de um territrio supe
uma acumulao de aes localizadas em diferentes momentos. Por isso, o territrio se difere
do espao por reunir esta base material vida social, que dinamiza o espao e determina o
territrio. No entanto, no uma tarefa simples diferenciar, na obra de Milton Santos, os
conceitos de espao e territrio, mesmo porque, segundo o autor, no existe espao sem ter-
ritrio, nem territrio sem espao, tampouco isto quer dizer que um venha antes e o outro
depois (Steinberger, 2006, p. 61-62).
Milton Santos fez uma distino importante entre o territrio em si e o territrio usado.
O primeiro se refere forma e se assemelha noo de espao natural, no possuindo valor
como categoria de anlise. O segundo entendido como questo histrica, isto , o territrio
transformado, vivo, vivendo, o qual revela suas aes passadas e presentes, mas j conge-
ladas nos objetos, pois toda ao humana tem uma base territorial (Santos e Silveira, 2008,
4. O territrio e o saber local: algumas categorias de anlise.
93
p. 247). Portanto, sobre esta segunda categoria que deve recair a anlise social. Embora seu
entendimento inicial de territrio seja o de Estado-Nao, o autor afrmou tambm que o uso
do territrio no se d de maneira homognea, o que leva a uma confgurao desigual em
termos de objetos naturais e artifciais no interior do territrio como um todo. Assim, o que
se observa na prtica a existncia do que ele chamou de fraes do territrio usado, que
adquirem funes diversas ao longo da produo histrica do espao, e que se materializam
em diferentes confguraes territoriais.
Alm dos trabalhos clssicos dos autores citados anteriormente, diversos outros pes-
quisadores se debruaram para defnir novas abordagens, que permitem uma melhor ins-
trumentalizao analtica do conceito de territrio, buscando expressar a multidimensiona-
lidade das dimenses que ele envolve. Perico (2009), por exemplo, fez um breve resumo
do uso deste conceito nas mais distintas reas do conhecimento humano na atualidade.
Segundo o autor, na viso jurdica, o territrio defnido como espao delimitado e con-
trolado pelo exerccio do poder sob a concepo mais subjetiva cultural e simblica.
Constitui produto da apropriao e valorizao simblica de um grupo em relao ao espao
sentido, vivido e compartilhado. Sob a concepo econmica, o territrio evoca a dimenso
das restritas relaes econmicas, que concebe o territrio como sinnimo de recursos, da
relao capital-trabalho ou da diviso territorial do trabalho. J a concepo naturista enfatiza
as relaes homem-natureza-sociedade, manifestada em sua relao ambiental. Alm destes
campos, o territrio tambm utilizado na perspectiva de desenvolvimento, sendo considerado
como uma varivel importante nas polticas de interveno sobre o espao e as populaes
que buscam mudanas no marco das relaes socioeconmicas.
Portanto, a utilizao do conceito de territrio permite uma compreenso analtica
bem apurada sobre o que se trata este espao social de mediao e convivncias, quais as
dinmicas que ele abrange e como se d e sob quais condies sua relao com outras
escalas geogrfcas.
A partir desse debate, pode-se estabelecer uma defnio sinttica de territrio como um
espao de construo social e poder institudo porm no imutvel , caracterizado por
recursos fsicos especfcos naturais e industriais e valores histricos e culturais que
estabelecem elementos de identidade aos sujeitos que nele habitam. Considera-se tambm
que o territrio formado tanto por lugares contguos relaes de vizinhana como lugares
em rede processos sociais que ligam lugares diferentes. Sob este entendimento, o territrio
constitui uma base fexvel sobre a qual agem distintas foras endgenas e exgenas, de
maneira que ele se encontra continuamente submetido a relaes de poder confitivas e/ou
cooperativas nos processos histricos de apropriao e dominao do territrio, bem como
presses por mudanas, que podem implicar expanso ou deslocamento.
com base nessa compilao conceitual que as sees seguintes deste trabalho ana-
lisam como o conceito de territrio vem sendo apropriado pelo Estado para a determinao
de espaos diferenciados de interveno por meio de poltica pblica e quais as principais
94
vantagens e contradies que esta nova abordagem apresenta, dado o contexto sociopoltico
brasileiro contemporneo. Antes disso, considera-se importante apontar as determinaes
histricas recentes que permitiram a adoo deste conceito na agenda governamental, tema
da seo 3.
3 A OPERACIONALIZAO DO CONCEITO DE TERRITRIO NO PLANEJAMENTO E
NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
A questo da defnio de escalas espaciais da ao governamental sempre esteve presente nos
esforos em termos de planejamento estatal. De maneira geral, as principais justifcativas para
as escolhas adotadas giravam em torno da busca por um desenvolvimento mais equilibrado
regionalmente, com diminuio das desigualdades histricas que caracterizam os diferentes
contextos territoriais no pas. O que mudou ao longo do tempo foram os instrumentos ope-
racionais de planejamento e interveno mais recentes, que derivaram de um processo de
descentralizao e desconcentrao do poder poltico central da Unio nas ltimas dcadas.
Em termos histricos, a ao deliberada de planejamento estatal teve um marco im-
portante com a criao do Ministrio do Planejamento, em 1962, no governo do presidente
Joo Goulart. A primeira pessoa a assumir este ministrio foi o renomado economista
Celso Furtado. Suas teses fundamentaram as principais aes governamentais de pla-
nejamento econmico naquela poca e ainda persistem como referncias importantes.
Furtado confava no processo poltico para reverter este quadro perverso de dependncia, que
gerava desigualdades extremas entre as fraes do territrio brasileiro e era, a seu ver, respon-
svel pelo subdesenvolvimento do pas. Por isso, a questo do desenvolvimento regional esteve
fortemente presente em sua obra. Para ele, um processo de integrao teria de orientar-se
no sentido do aproveitamento mais racional de recursos e fatores no conjunto da economia
nacional (Furtado, 2003, p. 249).
A principal ao prtica no sentido de reorganizao do espao econmico regional e sua
integrao nacional de modo mais equilibrado havia ocorrido pouco antes, ainda no governo
do presidente Juscelino Kubitschek, com a criao da Superintendncia de Desenvolvimento
do Nordeste (Sudene), em 1959. A Sudene surgiu com como estrutura estatal organizada
para coordenar um projeto de desenvolvimento do Nordeste, regio com maiores ndices de
pobreza e carncias sociais do pas. Aps o golpe militar, em 1964, a Sudene sofreu deturpa-
es no seu projeto original, mas o debate em torno das diferentes escalas de planejamento
de polticas permaneceu. Com a expanso das atividades econmicas pelo territrio nacional e
os investimentos estatais em infraestrutura e explorao de recursos naturais, novas autarquias
regionais foram criadas nas regies Norte e Centro-Oeste: a Superintendncia de Desenvolvimento
da Amaznia (Sudam), em 1966, e a Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste
(Sudeco), em 1967, respectivamente.
No entanto, aps um perodo de forte crescimento econmico e a modernizao da
estrutura produtiva da economia brasileira, at meados dos anos 1970, o pas passou a
95
enfrentar, na dcada seguinte, um perodo de srias difculdades fscais e fnanceiras que de-
sencadearam na crise do modelo desenvolvimentista. Este novo cenrio, fortemente infuen-
ciado pela instabilidade por que passava o capitalismo mundial, impactou diretamente na
conduo do planejamento e da ao estatal no Brasil. Segundo Uderman (2008, p. 89-90),
de um Estado intervencionista, que propunha a eliminao de pontos de estrangulamento,
ao crescimento industrial e o fomento a atividades consideradas prioritrias para a superao
do atraso relativo e do subdesenvolvimento, passou-se a defrontar-se com um padro de cres-
cimento orientado pelo mercado, dominado por uma viso negativa da interveno do Estado
no desenvolvimento econmico e por propostas de ao pblica quase que exclusivamente
voltadas para o ajuste macroeconmico de curto prazo. Como resultado, as instituies
de planejamento e execuo de polticas de desenvolvimento regional montadas no perodo
precedente perderam a sua capacidade de formulao e interveno, tornando-se rgos
incapacitados para o exerccio da funo para a qual foram criados.
A questo regional fcou restrita basicamente implementao de grandes projetos
industriais metalrgicos, petroqumicos, energticos etc. , projetos estes que reconfgu-
raram o territrio nacional. J as agncias regionais se limitavam a apresentar planos que no
saam do papel e a distriburem incentivos fscais entre grupos econmicos dominantes do
cenrio local e nacional.
A defcincia de uma estratgia pautada exclusivamente em grandes projetos industriais
(GPIs), tambm chamados de projetos estruturantes, reside, sobretudo, no fato de possurem sua
dinmica prpria de pactuao desarticulada das organizaes sociais locais. Seus acertos so
feitos, em grande medida, diretamente nos gabinetes, intermediados por grupos de interesses e
lobbies os mais diversos, margem de qualquer exerccio de planejamento compreensivo e
distante de qualquer debate pblico, constituindo-se em vetores do processo de fragmen-
tao do territrio (Vainer, 2006, p. 12). Como resultado, o que se observa a defagrao de
um processo desvairado de competio entre os diferentes Entes Federativos, cujos vencedores
so grupos empresariais privados, que promovem verdadeiros leiles para os que ofeream
maiores vantagens fscais, fundirias, ambientais etc., rompendo com qualquer estratgia
de cooperao federativa possvel. Pelo contrrio, o que passa a ser difundida a retrica
do planejamento competitivo e das estratgias territoriais empreendedoristas, o neolocalismo
competitivo, totalmente alheio poltica nacional e que refora a fragmentao federativa.
De acordo com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), a questo regional assunto de
competncia direta do Estado. Porm, diferentes autores apontam crticas base de referncia
regional brasileira atual, quando, na realidade, existe uma diversidade de padres territoriais
e regionais presentes na defnio e na funo de cada ncleo de convvio. A regio, por
exemplo, pode ser entendida como uma subunidade, um subsistema do sistema nacional,
que no tem existncia autnoma em relao ao espao nacional, um subespao do espa-
o nacional total (Santos, 1988, p. 46). Ela representa uma referncia associada localizao e
extenso de um determinado fenmeno, correspondendo a entidades espaciais de escala mdia,
entre o nacional e o local. De acordo com Dias e Santos (2003), a diviso administrativa do
96
pas em macrorregies e as divises dos estados em microrregies homogneas so utilizadas
como quadros de referncia para compreender e apresentar diferentes fenmenos, sejam eles
demogrfcos, sociais, produtivos e geogrfcos. Alm disso, h a constatao das limitaes
do municpio em gerir programas governamentais estratgicos, que muitas vezes exigem a
ampliao das aes para alm de seus limites polticos.
Brando (2007) um dos autores a abordar a questo do estabelecimento de escalas
regionais apropriadas para a interveno estatal por meio de polticas pblicas. Para este autor,
as polticas de desenvolvimento com maiores e melhores resultados so aquelas que no
discriminam nenhuma escala de atuao e reforam as aes multiescalares microrregionais,
mesorregionais, metropolitanas, locais, entre outras , contribuindo para a construo de
escalas espaciais analticas e polticas adequadas a cada problema concreto no interior de um
territrio, referente a uma determinada comunidade, a ser diagnosticado e enfrentado.
Os processos de planejamento e avaliao de polticas pblicas levam em conta ainda
alguns fatores que iro diferenci-las entre si. Por um lado, elas se diferenciam em relao a
sua matria de tratamento educao, saneamento, sade, habitao etc. , que a defnir
enquanto uma poltica setorial especfca. Por outro lado, as polticas se diferem pelo mbito
de sua cobertura, a ser defnida pelos gestores e organismos responsveis, sobretudo quanto
ao pblico a ser envolvido, aos critrios de incluso e, em alguns casos, defne-se tambm
localidades especfcas para sua execuo. Assim, a abordagem territorial para o planejamento
de polticas pblicas auxilia no entendimento dos fenmenos sociais, contextos institucionais
e cenrios ambientais sob os quais ocorrer a interveno desejada, de maneira a propiciar
meios mais acurados para a defnio de diagnsticos e alcance de metas, parcerias necessrias
e instrumentos de implementao.
Para Guimares Neto (2010), a defnio das formas de concepo de polticas pblicas
e de atuao governamental baseadas no territrio surgiu com base em vrios aspectos bem
caractersticos do pas. De acordo com o autor:
um desses aspectos diz respeito dimenso continental do Brasil. Este fato, associado grande he-
terogeneidade e diferenciao do territrio passou a exigir, para ser efcaz no encaminhamento de
solues, um tratamento apropriado e adequado para os espaos diferenciados: macrorregies, meso
ou microrregies. Agrega-se a isso a grande desigualdade territorial do Brasil da perspectiva do de-
senvolvimento econmico e social, resultante de complexos processos histricos, que hoje um
dos temas da maior relevncia dentro e fora da academia: a questo regional brasileira. (...). Se tais
desigualdades so marcantes quando se consideram as macrorregies tradicionais (Norte, Nordeste,
Sudeste, Sul e Centro-Oeste), mais signifcativas se tornam quando se desce anlise dos estados ou
de microrregies no interior do pas (Guimares Neto, 2010, p. 49).
Com isso, a abordagem territorial no mbito da ao estatal se expressa, sobretudo, no
tratamento de um nvel especfco da realidade e na operacionalizao de algumas instncias
empricas fundamentais. Conforme salientou Sabourin (2002), o planejamento das aes de
Estado sob esta tica envolve trs desafos de grande relevncia na atualidade: i) estabelecer
aes que garantam uma representao democrtica e diversifcada da sociedade, a fm de que
97
os diferentes grupos de atores possam participar mais ativamente das tomadas de deciso e
ter mais acesso informao; ii) realizar aes de capacitao junto aos atores locais para que
possa ser formada uma viso territorial de desenvolvimento, rompendo a viso setorial como
a nica forma de anlise; e iii) estabelecer novas formas de coordenao das polticas pblicas,
no que se refere aos recursos, s populaes e aos territrios, baseadas em novas lgicas de
desenvolvimento.
A temtica territorial permitiu ainda a emergncia de um discurso de revalorizao do meio
rural na defnio de polticas pblicas, que antes era suprimida nas aes de desenvolvimento
regional, basicamente voltadas para a estruturao dos espaos urbanos. Esta revalorizao se
deu com base em dois importantes postulados. O primeiro deles refere-se ao carter multi-
funcional que a agricultura familiar estabelece com o territrio, sobre o qual o meio rural
deixa de ser entendido somente por suas caractersticas produtivas e passa a ser valorizado
tambm por seus aspectos sociais, culturais e ambientais, embora a atividade produtiva
agropecuria permanea como atividade nuclear de seu espao (Maluf, 2001). Para este
segmento socioprodutivo, que se representa de modo diferenciado no territrio nacional,
a propriedade rural familiar, que se interconecta com outras circunvizinhas formando as
comunidades rurais, no so apenas lcus de produo, como no caso das grandes propriedades
agrcolas empresariais, mas tambm a base geogrfca da vivncia, da formao de laos de
solidariedade, da reproduo cultural e de todos os fatores materiais e simblicos que ratif-
cam uma identidade prpria (Souza, Silva e Silva, 2012).
O segundo est relacionado a um posicionamento contrrio dicotomia rural-urbano,
que negligencia as relaes sociais que so desenvolvidas na prtica em decorrncia dos diversos
mecanismos de integrao entre estes espaos (Abramovay, 2003; Silva, 2012). Sob este entendi-
mento, rural e urbano so consideradas categorias espaciais que guardam em si especifcidades
prprias, mas tambm possuem elos de conectividade que determinam e so determinados
por suas interaes sociais, culturais, polticas e econmicas. Esta interligao entre espaos
com caractersticas distintas denominada por Favareto (2007, p. 22) de dinmicas territoriais
de desenvolvimento. Para uma interveno sobre estas dinmicas, h a necessidade de entender
as articulaes entre suas formas de produo e as caractersticas morfolgicas dos tecidos sociais
locais, a partir do entendimento de suas relaes de oposio e complementaridade.
Bronzo (2008) afrmou que a centralidade do territrio para as polticas pblicas reside
justamente no seu potencial de criar estratgias em que diferentes setores so interligados em
busca de um objetivo resultante. Nesta perspectiva, o conceito de intersetorialidade torna-se
um elemento essencial para que as aes do poder pblico consigam alcanar um grau satis-
fatrio de aderncia e incidir de maneira mais efciente nas dinmicas prprias dos territrios.
Segundo a autora:
intersetorialidade consiste em uma estratgia de gesto que se apresenta em diversos nveis da imple-
mentao e que se defne pela busca de formas mais articuladas e coordenadas das polticas e setores
governamentais, pautada pela necessidade de uma abordagem mais abrangente sobre a pobreza e as
condies de sua produo e reproduo social. A construo da gesto intersetorial e do governo
98
multinvel, em suas formulaes mais densas, exigem a alterao de estruturas institucionais e orga-
nizacionais ou a adoo de estratgias de gesto integradas (Bronzo, 2008, p. 129).
Entretanto, o que se observa a existncia de uma tendncia em que tanto as polticas
pblicas quanto os arranjos institucionais promovidos por estas sejam organizadas em torno
de questes setoriais tradicionais, o que Henriques (2011, p. 40) chamou de isolacionismo
setorial. Com isto, permanece a difculdade para a construo de programas de natu-
reza intersetorial que dialoguem com as vrias dinmicas existentes ou potenciais
das economias territoriais.
Em que pese a existncia clara dessa difculdade, nos ltimos anos ps-democratizao
e CF/88 , multiplicaram-se as experincias de polticas pblicas que partem de uma estra-
tgia territorial para defnir seus mecanismos de interveno e incidncia. A anlise destas
experincias proporciona um importante horizonte para se extrair aprendizados relevantes
sobre o processo de concepo, planejamento e operacionalizao das polticas, medida que
se observa suas justifcativas tericas e polticas, suas estruturas institucionais, suas comple-
mentaridades, suas tenses e suas contradies. Nesse sentido, o exerccio proposto na seo
4 elaborar uma categorizao das polticas pblicas que so estruturadas com base em uma
estratgia territorial, isto , defnem recortes territoriais especfcos com base em critrios e indi-
cadores estabelecidos em seu corpo normativo para a incidncia de suas aes exclusivamente
ou preferencialmente , a partir de suas caractersticas principais. Alm desta categorizao,
debate-se posteriormente como a questo da participao social e o horizonte temporal destas
polticas interferem na efetividade de sua implementao, enfocando as principais dimenses
que estes processos envolvem.
4 UMA PROPOSTA DE CATEGORIZAO DE POLTICAS SOB A ABORDAGEM
TERRITORIAL NO BRASIL
Toda ao poltica territorializada, uma vez que ela se reveste de um corpo normativo a ser
compartilhado socialmente e que incide sobre um determinado espao. As leis que regem o
Estado nacional, por exemplo, estabelecem recortes territoriais para a ao do prprio Estado
por meio de suas polticas pblicas , da iniciativa privada e da sociedade que se origina em
aes coletivas. Esta repartio tambm signifca estabelecer limites e possibilidades de ao
para aqueles que, no territrio, esto sob infuncia das normas estabelecidas.
A poltica monetria um exemplo de ao poltica que, mesmo considerada de natu-
reza macro, atua sobre um recorte territorial especfco. Nesse caso, seu territrio coincide
com o Estado-Nao como um todo, ao regular todos os dispositivos de funcionamento do
Sistema Financeiro Nacional (SFN). E a moeda , por si s, um dos principais elemen-
tos defnidores de identidade de um Estado-Nao e sua soberania. A poltica industrial
outro exemplo. medida que o governo federal estabelece incentivos fscais, creditcios,
infraestruturais para aumentar a competitividade da produo da indstria no pas, estas
regras passam a valer para todo o territrio nacional. No entanto, elas no vo surtir efeito
99
de forma homognea em todas as regies. Diversos fatores existncia de mo de obra
local especializada, infraestrutura adequada, estabelecimento de parcerias, proximidade das
fontes de matrias-primas determinaro os territrios de incidncia em que tal poltica de
fato pode resultar em expanso da indstria. Da mesma forma, voltando ao caso do SFN, os
arranjos de intermediao fnanceira no se distribuem homogeneamente no territrio nacional,
uma vez que sua atividade se concentra em reas de maior dinamismo econmico, em que o
setor bancrio tem melhores condies de fnanciar projetos e lanar outros produtos fnanceiros
que lhe garantam maiores taxas de lucro, seguindo uma lgica de acumulao especfca deste
setor. Nesses casos, o governo federal pode deixar merc do mercado determinar as aloca-
es espaciais a partir das decises das frmas ou agentes fnanceiros, ou ento, pode elaborar
estratgias diferenciadas de atuao no territrio, levando em conta a distribuio espacial
da populao, suas demandas sociais e suas potencialidades.
nesse ponto que surge a abordagem territorial na defnio de uma estratgia de
interveno governamental por meio de polticas pblicas. Sob a abordagem territorial, o
territrio tomado como uma institucionalizao fexvel no que tange defnio de escalas
administrativas, isto , no apresenta a rigidez em termos de fronteiras estabelecidas no caso
das demais escalas, como no caso de estados e municpios. Os territrios de incidncia da
ao governamental so engendrados e defnidos de acordo com os objetivos de uma poltica
especfca e da estrutura de governo responsvel. Sua abrangncia vai variar de acordo com a
natureza da ao e a cobertura espacial requerida, podendo compreender desde um conjunto
de municpios em um nico estado ou envolvendo mais de um estado da Federao no
mesmo territrio at uma rea determinada de um nico municpio um bairro, uma rea
rural, uma comunidade quilombola etc.
Essa fexibilidade de que se vale a abordagem territorial na elaborao de uma poltica
pblica lhe confere maior grau de adaptao aos contextos sobre os quais o Estado almeja
intervir. Ademais, permite capturar realidades especfcas que se interconectam em um mes-
mo espao geogrfco, caracterizando territrios efetivamente mltiplos. A este entrecruza-
mento de territorialidades, Haesbaert (2005) chamou de multiterritorialidade.
5
Este fenmeno
reforado ainda mais devido fuidez crescente dos espaos e dominncia do elemento
rede na constituio de territrios, conectando suas parcelas descontnuas e defnindo novos
arranjos territoriais (Haesbaert, 2005, p. 19). Por estes motivos, a fexibilidade que o conceito
de territrio proporciona ao planejamento governamental certamente um fator positivo a
favor desta abordagem. Sobre este ponto, Medeiros e Dias (2011) chamaram a ateno para
o seguinte fato:
uma vez institudos, os territrios confguram espaos fsicos e simblicos para o exerccio do poder por
meio das interaes sociais estabelecidas, que ocorrem em reas delimitadas para a interveno pblica.
Nestes cenrios, o Estado detm o poder de diviso e classifcao do espao (Bourdieu, 1989).
As leis, as polticas pblicas, a autoridade e a legitimidade que lhes so conferidas, permitem-lhe instituir
5. A multiterritorialidade se d por meio das relaes sociais dirias que resultam em experincias justapostas e integradas ao espao, possibilitando
a existncia de mltiplos territrios no mesmo espao fenmeno de multipertencimento e superposio territorial (Haesbaert, 2005).
100
espaos diferenciados uns dos outros. Sobre eles incidem poderes especfcos e, consequentemente,
possibilidades distintas de interao, conferidas e demarcadas ou limitadas pelas normas, instituies,
regras ou leis criadas para regular a realidade social. assim que uma rea onde h forte incidncia
de pobreza torna-se, para a inteno poltica de promover desenvolvimento, um territrio, ou seja,
passa a existir como tal e como lugar de interveno; passa a ser objeto da instituio de normas que
viabilizaro o projeto poltico de mudana embutido na interveno (Medeiros e Dias, 2011, p. 134).
Segundo Bertone e Mello (2006, p. 140), uma poltica ancorada na abordagem terri-
torial depende da clareza de conceitos, objetivos, funes e mecanismos operacionais.
Porm, h uma srie de difculdades terico-metodolgicas comuns na formulao de pol-
ticas desta natureza, de maneira que sua implementao requer ateno especial por parte
de seus formuladores. As difculdades no entendimento dos autores so: i) a escolha da base
geogrfca como unidade territorial bacia hidrogrfca, ecossistema, bioma ou municpio,
cidade, regio; ii) a defnio de escala de interveno macrorregional, sub-regional, local;
iii) o grau de detalhamento das informaes e sua integrao base geogrfca; iv) a adequa-
o das informaes escala defnida; e v) a adoo de mtodo de negociao com os atores.
O enfrentamento dessas difculdades exige o estabelecimento de constantes canais de
dilogos entre poder pblico, empresas e organizaes sociais, que so os atores principais
envolvidos na dinmica local. Ou seja, as diversas possibilidades de constituio de uma estra-
tgia territorial de interveno requerem distintas articulaes institucionais e organizacionais
de governana que garantem sua operacionalizao mais efetiva nas confguraes territoriais a
serem consideradas. Tais arranjos tero maior complexidade medida que envolva um conjun-
to mais denso de estruturas de poder social e poltico ministrios, secretarias de Estado, pre-
feituras, sindicatos, empresas ou associaes empresariais, igrejas, lideranas comunitrias etc.
Dessa forma, h um problema de deciso a ser tomada no ato de elaborao da proposta,
que deriva da existncia de um emaranhado complexo de geometrias de poder de um espao
social profundamente desigual e diferenciado (Haesbaert, 2005, p. 19). Este problema de
deciso ocorre porque uma maior densidade institucional na composio dos territrios, por
um lado, concebe a alguma determinada poltica uma maior representatividade em termos
sociais e intersetoriais , o que pode implicar maior grau de aceitao e envolvimento social
em torno dos projetos propostos. Por outro lado, uma composio institucional mais densa
no arranjo territorial pode explicitar confitos latentes que impeam a constituio de acordos
mais interessantes para a defnio de projetos ou processos inovadores na implementao de
polticas. Isto exigir dos atores interessados pblicos e privados maior habilidade social
(Fligstein, 2001) para induzir comportamentos cooperativos interorganizacionais para uma
possvel consolidao de projetos que envolvam lideranas de diferentes grupos sociais e que,
com isto, permitam alcanar os resultados previamente almejados.
Por seu turno, o poder de interveno do Estado nas novas confguraes territoriais
defnidas para a incidncia de suas aes ir se relacionar inevitavelmente com outras formas
de poder estabelecidas historicamente no interior dos territrios, alm de inmeras relaes
de dependncia que existem entre diferentes territrios, seja na escala nacional, seja na global,
101
em uma multiplicidade de vetores de poder justaposta e muitas vezes hierrquica e confituosa
(Haesbaert, 2005). Com isso, ao se defnir marcos jurdicos e estratgias polticas que tornem
o territrio governvel ou preparado interveno burocrtica, no se pode subestimar o fato
de os territrios estarem imersos em relaes de dominao e apropriao que podem se con-
frontar ou estabelecer complementaridades e tenses com a estratgia estatal adotada.
Com base nessa complexa rede de possibilidades na relao entre Estado em ao e din-
micas territoriais, assume-se neste trabalho que, de maneira geral, as polticas que adotam o
territrio como elemento central na defnio de suas estratgias de interveno e estruturas
de execuo podem ser classifcadas em quatro categorias. So elas as que abordam o territrio
como meio, como fm, como regulao e como direito. Tais polticas apresentam dinmicas dife-
renciadas de concepo e interveno, combinando, de acordo com os interesses, abrangncia
e estrutura de comando, fuxos descendentes (top-down) e fuxos ascendentes (bottom-up)
de estratgia operativa. Elas sero enquadradas em um ou outro tipo de acordo com o nvel de
centralidade que dado ao territrio para sua incidncia, seja como elemento de diagnstico
e focalizao, seja como objeto de interveno (Bronzo, 2007, p. 91), e tambm pelo grau de
confituosidade que elas apresentam, entendido em termos de disputas no seio da sociedade
em torno dos objetos a serem tratados ou benefcios em jogo. A princpio, no h como esta-
belecer uma hierarquia entre uma e outra categoria. Ir depender das prioridades de governo
defnidas na agenda governamental, com base nos fuxos de demandas polticas e sociais, bem
como do poder de presso e advocacy que grupos corporativos e organizaes sociais conse-
guem impor, seja pelo poder econmico, seja pela capacidade de mobilizar o humor nacional
para a importncia de determinados problemas (Kingdon, 1995).
No primeiro caso, territrio como meio, esto as polticas eminentemente setoriais que,
com vistas a defnir uma estratgia mais efciente de interveno, estabelecem territrios
prioritrios de acordo com uma srie de indicadores determinados pelo rgo responsvel.
Ao tratar do territrio, as polticas setoriais utilizam diferentes critrios de recorte territorial,
que devem corresponder abrangncia e escala exigidas pela temtica meso ou microrregio,
municpio, bacia hidrogrfca, comunidade etc. , responsabilidade e estrutura gerencial, entre
outros fatores. Dessa forma, o recorte territorial refete as condies de organizao do espao
e tambm as caractersticas do projeto a ser implementado.
Essa perspectiva parte da evidncia de que os demandantes das aes de governo no
esto distribudos homogeneamente em todo o territrio nacional, de maneira que a dimenso
espacial passa a ser um elemento estratgico para a defnio da interveno. Por isso, a estrutura
de comando ofcial responsvel pela poltica setorial defne reas de prestao de servios pbli-
cos, organizados e dirigidos a uma parte ou totalidade da populao residente. Nesse caso, a
abordagem territorial tem como objetivos otimizar estruturas disponveis humanas, fsicas
e institucionais , permitir maior imbricamento normativo com questes locais especfcas,
avaliar a necessidade de aes complementares de acordo com o territrio, melhorar os
mecanismos de governana, entre outros, variando cada item em importncia de acordo
com a poltica em questo.
102
Pelo fato de serem consideradas setoriais, as polticas enquadradas nessa categoria ten-
dem a apresentar grau de confituosidade baixo, j que, de maneira geral, as relaes setoriais
entre governo e sociedade so mais consolidadas e contemplam grupos mais especfcos. H
tambm o fato de que as prprias estruturas ministeriais se organizam a partir de vetores seto-
riais, o que divide e direciona as foras sociais, diminuindo assim a possibilidade de confitos
em cada rea. Contudo, no os evita, uma vez que sempre h tambm disputas no interior
dos setores.
So vrios os exemplos de polticas que podem ser classifcadas nessa categoria, entre as
quais podem ser citados desde programas com recortes territoriais mais ampliados, englobando
mais de um municpio, como os consrcios municipais de sade e, mais recentemente, de edu-
cao; at programas com um recorte territorial mais restrito, que atuam no nvel de bairros e
comunidades, como o Programa Sade da Famlia (PSF) em bairros perifricos, as Unidades
de Polcia Pacifcadora (UPPs) nas favelas cariocas e o Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA),
6
cujos territrios, descontnuos por sinal, so defnidos pela localizao dos agricul-
tores familiares associados s organizaes produtivas que estabelecem contrato diretamente
com o rgo do poder pblico responsvel pela compra dos alimentos a serem produzidos.
Outro exemplo o dos comits de bacias hidrogrfcas (CBHs), que surgiram na dcada de
1990 com o objetivo de organizar o processo de descentralizao da gesto dos recursos natu-
rais e hdricos, elegendo prioridades locais e estabelecendo estratgias e diretrizes para seu uso
e conservao.
No segundo caso, territrio como fm, esto as aes mais recentes e que possuem um
carter inovador em termos de estratgia institucional, mediante um conjunto de regras def-
nidas na esfera nacional. Elas consistem em estratgias mais amplas compostas por uma srie
de polticas, de natureza intersetorial, que visam ao desenvolvimento do territrio como um
todo, gerando rotinas e possibilidades de investimento que desencadeiem uma maior dinami-
zao da economia local, bem como uma insero mais vantajosa em cadeias de valor nacio-
nais ou globais. Ou seja, o territrio, com base em cada confgurao especfca, entendido
como lcus de convergncia de polticas e articulao de diferentes escalas de poder.
Por abranger uma gama maior de temas e polticas e, consequentemente, de interes-
ses, estas polticas tendem a apresentar grau de confituosidade maior que aquelas do tipo
anterior. No entanto, como estas aes ainda so recentes, pouco consolidadas na estrutu-
ra operacional do governo e envolvem volumes de recursos relativamente pequenos dado
os desafos a que elas se propem e instveis, podem ser caracterizadas como grau mdio
de confituosidade.
Entre os principais programas sob essa abordagem esto: a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR), sob responsabilidade do Ministrio da Integrao
Nacional (MI); os consrcios de segurana alimentar e desenvolvimento local (CONSADs),
do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS); o Programa Nacional de Desenvolvimento
6. Sobre o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), ver Dvila e Silva (2011).
103
Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT), do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA); e o Programa Territrios da Cidadania (PTC), sob a coordenao da Casa Civil, mas
que envolve tambm outros ministrios e autarquias.
No obstante as denominaes de regionais ou territoriais adotadas, tais programas apre-
sentaram uma justifcativa em comum, que enfrentar as desigualdades constitudas histori-
camente no processo de desenvolvimento nacional. Por isso, as polticas deste tipo tendem a
conferir uma nfase maior dimenso econmica. Para realizar o investimento necessrio, o
Estado se prope a atuar no sentido de compensar a baixa dinamizao da atividade econ-
mica em territrios de excluso, utilizando-se de investimentos pblicos, estabelecimento de
parcerias e incentivos seletivos para atrair novos investimentos privados nos territrios. Como
complemento, busca-se tambm desenvolver projetos que valorizem as solidariedades sociais
e as especifcidades econmicas, ambientais e culturais locais, consideradas como ativos
importantes para se chegar a esta matriz de desenvolvimento mais equilibrado.
Contudo, a difculdade em romper com o isolacionismo setorial que marca as polticas
e os programas governamentais aponta para um evidente distanciamento entre o discurso
normativo e a prtica operacional das polticas pblicas que abordam a estratgia territorial
para o desenvolvimento, o que caracteriza uma espcie de dependncia de trajetria (path
dependence) que age no sentido de perpetuar as estruturas institucionais j estabelecidas.
Por este motivo, a constituio de conselhos locais com representaes de segmentos variados
da sociedade se justifca como uma tentativa de articular, nos prprios territrios, uma srie
de polticas e investimentos que incidem sobre seu espao, com a constituio de projetos
mais integrados e socialmente legitimados, uma vez que cada vez mais difcil estruturar ar-
ticulaes deste tipo na prpria estrutura de governo. Mesmo porque, arranjos intersetoriais
pensados em nvel de governo, com um fm lgico, podem no apresentar a mesma lgica
quando se chocam com as realidades territoriais extremamente diferenciadas e complexas
existentes no pas. Isto implica na necessidade de um grau de fexibilidade institucional que
permite adaptaes durante a execuo das polticas, bem como a construo de arranjos
complementares e desenhos operacionais inovadores nos respectivos territrios de incidncia.
As polticas pblicas que abordam o territrio como regulao (ou diagnstico) so aquelas
que se utilizam de uma abordagem territorial para estabelecer normatizaes para o uso
pblico e privado do espao geogrfco nacional. Isto , trata-se de uma regulao a priori do
espao a ser apropriado, seja pela iniciativa privada, seja pelo poder pblico, para a defnio
e o ordenamento dos usos do territrio. Programas desta natureza no defnem direta-
mente a destinao de recursos estatais para investimentos nos territrios. Eles apresentam
diagnsticos e normatizaes de acordo com o interesse especfco do rgo executor, no
intuito de balizar e estabelecer diretrizes para projetos e investimentos locais, sejam eles
estatais, advindos de outras polticas que incidem sobre os territrios regulados, sejam de
grupos econmicos particulares. Por fm, polticas sob esta abordagem tm ainda a funo
de regulamentar o uso de seus recursos naturais por parte de empresas e populaes locais.
104
Como o territrio nacional sempre disputado por distintas foras sociais e econmicas,
a regulao de seu uso algo que envolve os mais diversos interesses e pode suscitar confitos
tambm de natureza diversa. Por sua vez, como tais aes no envolvem diretamente recursos
fundos pblicos , e como, por diversas razes que sero tratadas mais adiante neste captulo,
o pas possui uma grande difculdade em cumprir seus planejamentos, difculdade esta que
aumenta quanto maior o prazo previsto para o projeto, o grau de confituosidade nestes casos
tambm pode ser classifcado como mdio.
Entre os exemplos que podem ser citados para essa categoria de abordagem, talvez o mais
caracterstico seja a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), que visa promo-
ver a articulao institucional de instrumentos de ordenamento do uso e ocupao racional e
sustentvel do territrio nacional, de acordo com objetivos, princpios, diretrizes e estratgias
previstas em lei. Em 2003, o governo federal, por meio da Lei n
o
10.683, conferiu a responsa-
bilidade sobre o ordenamento territorial aos ministrios da Integrao Nacional e da Defesa.
Outro exemplo o zoneamento ecolgico-econmico (ZEE),
7
que integra a Poltica
Nacional de Meio Ambiente e difere-se do PNOT por apresentar um carter menos abrangente,
embora seja um instrumento fundamental para a regulao e o uso do solo. H tambm
exemplos de aes restritas ao plano estadual ou municipal, como os planos diretores ou
o estabelecimento de reas de proteo ambiental. Sua fnalidade propiciar um diagns-
tico preciso sobre o meio fsico-bitico, socioeconmico e poltico-institucional das diversas
confguraes territoriais dos estados brasileiros, para com isto oferecer diretrizes para a regula-
mentao da ao de organizaes pblicas e privadas. Existem tambm aes pblicas que se
remetem a confguraes territoriais especfcas, cuja fnalidade no regular, mas sim elaborar
um diagnstico sobre alternativas e projetos potenciais para o seu desenvolvimento ou explo-
rao, de natureza orientadora, sem nenhum poder normativo. So exemplos de aes deste
tipo o Plano de Desenvolvimento da Amaznia, do Vale do So Francisco, planos de faixas
de fronteira, entre outros.
Por fm, h tambm o caso de polticas que se utilizam de uma abordagem territorial para
assegurar a grupos sociais especfcos o direito aos recursos territoriais terra, gua, foresta
etc. , que so imprescindveis para sua reproduo social e manuteno de sua identidade
coletiva, mas que, por motivos diversos, encontram-se apartados destes recursos ou possuem
relao precria de direito a eles. Por isso sua abordagem caracterizada neste trabalho de
territrio como direito.
No caso da regulao sobre o direito a terra no Brasil, esta deriva do reconhecimento de
que o territrio, para comunidades tradicionais, possui signifcado que no se resume ao sen-
tido mercantil ou patrimonial. Subsiste um vnculo estreito entre a dignidade humana para
estas comunidades e a posse defnitiva de suas terras, no apenas como garantia do direito
moradia, garantido pelo Artigo 6
o
da CF/88, mas pelo fato de a terra ser o elo de continuidade
do grupo no tempo e possibilitar a preservao de sua cultura, seus valores e modos de vida
7. O zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) denido de acordo com o Artigo 5
o
da Lei n
o
6.938, de 31 de agosto de 1981.
105
que lhes so caractersticos. Tais grupos sociais expressam sua territorialidade no apenas por leis
ou ttulos mas pela memria coletiva, que incorpora dimenses simblicas e identidades indgenas,
quilombolas, extrativistas , e uma concepo da terra como local de produo posseiros,
trabalhadores rurais, agricultores familiares e como territrio de luta assentados, trabalha-
dores sem-terra, atingidos por barragens (Ipea, 2013). A privao da terra e a instabilidade na
delimitao de seu territrio condenam grupos desta natureza a uma situao de territoriali-
zao precria ou insegurana socioespacial (Haesbaert, 2005, p. 24), colocando em risco sua
identidade coletiva.
As polticas que se enquadram sob essa abordagem podem ser efetuadas por meio de
regularizao da posse de reas ocupadas historicamente por estes grupos sociais, como
no caso da regularizao de reas quilombolas,
8
de comunidades ribeirinhas sobretudo
na regio Norte , a demarcao de reservas indgenas e tambm de reservas extrativistas.
Outro mecanismo de interveno a reforma agrria, que transfere o direito de posse de
uma parcela de terras e seu patrimnio ambiental a famlias de agricultores sem-terra que
almejam manter sua identidade camponesa, e por isso se organizam para pleitear junto ao
poder pblico a destinao de reas para que eles possam produzir e garantir sua repro-
duo social. As aes de reforma agrria podem ser efetuadas de duas maneiras: i) com a
destinao de reas pblicas a serem colonizadas por estas famlias; ou ii) por meio da de-
sapropriao de reas particulares que no estejam cumprindo com o preceito institucional
da funo social da propriedade.
9
No entanto, essas polticas possuem uma caracterstica especfca que no to explici-
tamente observada nas demais. Por serem aes redistributivas, segundo a tipologia clssica
de Lowi (1972), e muitas vezes de cunho compulsrio, as polticas que se enquadram neste
tipo possuem um alto grau de confitualidade. Isto ocorre porque muitas reas reivindicadas
por comunidades tradicionais j esto registradas muitas vezes de forma fraudulenta por
outras pessoas, que no abrem mo da manuteno de sua posse.
Porm, a capacidade de enforcement (Evans, 2003) do Estado para fazer cumprir a le-
gislao nos termos da funo social da propriedade muito precria, ainda mais quando se
considera que os grandes latifundirios so, comumente, lideranas polticas locais poderosas,
de famlias tradicionais, que fazem uso deste poder para impor sua vontade e manter suas proprie-
dades, mesmo quando se verifcam desconformidades com a lei. No raramente, so noticiados
casos de violncia em reas de disputa, com o assassinato de lideranas e trabalhadores que
lutam por seus direitos, e que, para completar o cenrio de tragdia, os autores fazem uso dos
8. Apesar de haver mais de 3 mil comunidades quilombolas no pas, apenas 6% destas tiveram suas terras regularizadas. Vale rearmar que direito
garantido pela Constituio Federal de 1988 (CF/88) as comunidades remanescentes de quilombos possurem os ttulos das terras que ocupam
(Ipea, 2013).
9. No captulo III da CF/88, o Artigo 184 dene as condies de desapropriao por interesse social do imvel rural que no estiver cumprindo sua
funo social. O Artigo 185 estabelece quais so os imveis insuscetveis de desapropriao para reforma agrria: a pequena e mdia propriedade
rural, desde que seu proprietrio no possua outra, e a propriedade produtiva. J o Artigo 186 dene o que funo social, em que considera que
sua conformidade estar sujeita ao cumprimento das seguintes condies: I ter uma utilizao racional e adequada do estabelecimento; II utilizar
racionalmente os recursos naturais disponveis e preservar o meio ambiente; III observar os dispositivos normativos dos relatrios de trabalho; e
IV o estabelecimento deve promover, ao mesmo tempo, o bem-estar dos proprietrios rurais e dos trabalhadores (Brasil, 1988).
106
mesmos poderes econmicos e polticos para se manterem ilesos de quaisquer punies
da justia. Como resultado da inefcincia e da falta de mecanismos, por parte do Estado,
para a gesto da posse de seu territrio, o Brasil permanece como uma das estruturas agrrias
mais desiguais do mundo.
10
Como exemplo dessa fragilidade, Reydon (2007) lembrou que
at hoje no se tem noo das terras pertencentes ao Estado; nem mesmo as terras devolutas,
defnidas em 1850 na Lei de Terras,
11
foram devidamente discriminadas.
12
Aps a apresentao dessas quatro categorias diagnosticadas de abordagem territorial de
polticas pblicas, o quadro 1 traz um resumo das caractersticas de cada uma delas, com as
diferentes relaes de tenso e complementaridade entre as dimenses territoriais e setoriais,
conforme debatido neste captulo.
QUADRO 1
Categorias de abordagem territorial nas polticas pblicas
Categorias Denio Conituosidade Exemplos
Territrio como
meio
Polticas setoriais que denem recortes territoriais espec-
cos para alcanar maior efetividade na sua implementa-
o
Baixa
Consrcios municipais de educao e
de sade; UPPs; PSF
Territrio como
m
Polticas que se baseiam em estratgias intersetoriais e
articuladas para o desenvolvimento de territrios com
decincias estruturais e alta incidncia de pobreza
Mdia
Poltica Nacional de Desenvolvimen-
to Regional; CONSADs; Territrios da
Cidadania
Territrio como
regulao (ou
diagnstico)
Polticas que se utilizam de uma abordagem territorial
para estabelecer normatizaes e/ou diagnsticos para o
uso pblico e privado de recortes territoriais especcos
Mdia
PNOT; ZEE; Plano de Desenvolvimen-
to da Amaznia
Territrio como
direito
Polticas que visam assegurar a grupos sociais especcos
o direito a recursos territoriais que so imprescindveis
para sua reproduo social e seu bem-estar
Alta
Reforma agrria; regularizao de
reas quilombolas; demarcao de
terras indgenas
Elaborao do autor.
Deve-se deixar claro, porm, que o exerccio de construo dessas categorias serve ape-
nas para uma categorizao analtica das polticas pblicas que partem de uma abordagem
territorial em seus marcos constitutivos. Existem exemplos de aes que poderiam, por
exemplo, tanto ser caracterizadas por uma categoria como por outra em termos da maneira
que se utilizam da abordagem territorial para sua interveno. Um exemplo o PRONAT,
citado anteriormente. Embora seu corpo normativo deixe claro que tem como objetivo
reduzir a pobreza e a desigualdade de territrios com caractersticas eminentemente rurais,
mas com projetos que incorporem tambm as dinmicas de desenvolvimento com o meio
urbano (territrio como fm), muitas pessoas criticam o carter altamente setorial de sua execuo.
A incapacidade do programa em criar mecanismos que envolvam atores sociais para alm
10. O Censo Agropecurio 2006 mostrou que esse grau de concentrao permanece praticamente inalterado desde 1985. O ndice de Gini para
desigualdade de terra registrado para 2006 foi de 0,854, no muito diferente do mesmo ndice para 1995 e 1985, que foram, respectivamente,
0,856 e 0,857. Ambos muito prximos do pior cenrio possvel em termos de desigualdade, que um ndice igual a 1.
11. A Lei de Terras aprovada em 1850, e regulamentada em 1854, teve os seguintes principais objetivos: ordenar a apropriao territorial no Brasil;
acabar com a posse; fazer um cadastro de terras; nanciar a imigrao; criar um setor agrcola de pequenos proprietrios; tornar a terra uma garantia
convel para emprstimos e funcionar como um chamariz para a imigrao (Reydon, 2007, p. 226).
12. Hoffmann (2007, p. 172) classicou a elevada concentrao de terras como um dos condicionantes bsicos da desigualdade da renda no pas.
107
do universo da agricultura familiar faz que a abordagem territorial que o programa adota-se
resuma a uma mera estratgia (territrio como meio) de execuo das polticas do pr-
prio MDA, como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF Infraestrutura).
Outras situaes tambm podem ser observadas. Uma delas ocorre quando uma po-
ltica sob uma determinada categoria de abordagem est contida em outra poltica que
se caracteriza por outra categoria de abordagem territorial. Um exemplo o Programa
Territrios da Cidadania (territrio como fm), que apresenta em sua estratgia a inteno
deliberada de garantir s populaes tradicionais o direito a terra, de maneira que, entre
o conjunto de outras polticas que compem sua estratgia de interveno, esto aes de
reforma agrria e regularizao fundiria (territrio como meio).
Outro exemplo refere-se a polticas que, em um estgio de sua implementao, se carac-
terizam por uma categoria e em um estgio posterior, se caracterizam por outro. As polticas
de regularizao de reas quilombolas e demarcao de terras indgenas podem exemplifcar
uma situao desta natureza, pois medida que ocorre de fato a regularizao da rea e
dado o direito de posse comunidade (territrio como direito), podem estar previstas para
levar quelas comunidades um conjunto de outras polticas que visem a um desenvolvimento
mais integral destas comunidades passando ento para a abordagem do territrio como fm.
Podem acontecer ainda casos em que, em vez de se complementarem, as polticas se
contradizem e explicitem ou at mesmo induzem confitos territoriais de difcil resoluo.
Em geral, estes confitos surgem por diferenas de interesses com relao implementao de
grandes projetos, inclusive geradas no interior da prpria estrutura de governo, entre pastas
ministeriais diferentes, apontando que o governo no uma estrutura decisional homognea.
Como exemplo, pode-se citar o Plano Nacional de Minerao 2030, lanado em 2011 pelo
Ministrio de Minas e Energia (MME), que tem como objetivo defnir um marco legal e
nortear os investimentos no setor de minerao, a partir de um estudo geomorfolgico de
todo o territrio nacional (territrio como regulao). Porm, o estudo no leva em conta a luta
de inmeros grupos sociais e comunidades tradicionais pela efetivao, por parte do mesmo
governo federal, de polticas que lhes garantem o direito sobre as reas que ocupam h vrias
geraes (territrio como direito), e muitas destas reas constam como sendo estratgicas para
a explorao mineral (Ipea, 2013).
Casos como esse, de confitos entre objetivos de polticas territoriais, tambm podem
abranger diferentes nveis de poder federativo. Um exemplo a ser citado, neste caso, o do
Programa Minha Casa Minha Vida, do governo federal, que visa garantir a populaes de
baixa renda o acesso ao direito habitao digna (territrio como direito), o que altamente
louvvel. No entanto, ao estabelecer metas e prazos de execuo, o governo federal acaba
subjugando os governos municipais a defnirem novas reas de expanso habitacional em seu
espao urbano, sob pena de no poder acessar os recursos. Deste modo, os planos diretores
dos municpios (territrio como regulao) so muitas vezes ignorados, o que pode acarretar
108
inclusive crescimento urbano desregulado e sem planejamento adequado. Problemas como
este so resultados da multiplicidade justaposta e hierrquica (Haesbaert, 2005) dos vetores de
poder que incidem e coexistem, muitas vezes gerando confitos de interesses em uma mesma
confgurao territorial.
5 PARTICIPAO SOCIAL E HORIZONTE TEMPORAL NAS POLTICAS TERRITORIAIS
Alm de todas essas caractersticas citadas em termos de apropriao do conceito de terri-
trio para o planejamento e a implementao de polticas pblicas, outros dois elementos
que marcam a maioria destas polticas necessitam de uma anlise mais detalhada. So eles o
carter participativo e o horizonte temporal que caracterizam cada uma delas. Estes elementos
so marcados por diversas difculdades para sua efetivao no plano operacional.
No primeiro caso, um trao comum na demarcao de territrios de incidncia para
a ao governamental o estabelecimento de instrumentos de participao social, como
conselhos, fruns, comits, entre outros. O objetivo central destes espaos envolver dife-
rentes grupos de interesse que constroem o dia a dia dos territrios para auxiliar na defnio
de projetos prioritrios e nos processos de implementao de polticas. Fruto das recentes
transformaes democratizantes no cenrio poltico nacional, o instituto da participao
social foi fundamental para o ressurgimento da atividade de planejamento na gesto pblica,
pois ele permitiu que se quebrassem estigmas antigos que associavam, para alguns, planeja-
mento estatal a autoritarismo e, para outros, a intervencionismo. Desta forma, a abordagem
territorial segue a tendncia da descentralizao das polticas pblicas por meio da criao de
espaos pblicos institucionalizados para a defnio de prioridades e o acompanhamento das
aes, no sentido de democratizar as relaes de poder na sociedade.
No entanto, a mirade de interesses acomodados entre os diferentes grupos sociais de
um territrio deixa claro que as relaes de mediao no so necessariamente harmoniosas,
sobretudo quando se encontram na pauta de discusses temas de carter polmico e que
causam divergncias de interesses entre os grupos representados. Assim, o sentido de parti-
cipao neste tipo de instncia pode pender tanto para um espao de negociao de projetos
e polticas como para uma arena de disputa e contestao, de forma que esta diferena seja
entendida como um desdobramento da dinmica participativa instaurada em cada uma
das diferentes instncias. Ou seja, a dinmica da esfera participativa resultado dessas
duas dimenses: de suas leis (instituies) e de sua dinmica interna; e de suas injunes com
outras esferas do mundo social (Coelho e Favareto, 2007, p. 122).
Alm disso, os limites socioeconmicos, simblicos e polticos dos territrios, como
lembrou Milani (2008), so obstculos relevantes participao, podendo inclusive apro-
fundar a desigualdade poltica no mbito dos prprios dispositivos participativos. Neste caso,
o territrio pode ser apoderado por grupos dominantes e servir como instrumento de um
aprofundamento consentido da desigualdade, fazendo-se valer da prerrogativa da participao
social e da autonomia local. Como resultado, diferentes segmentos sociais locais no conseguem
109
ser representados nas instncias deliberativas dos programas, fcando excludos dos espaos
institucionais nos quais poderiam vocalizar diretamente suas demandas e torn-las pblicas.
Com isso, estes grupos passam a ser invizibilizados pelos grupos mais organizados que coman-
dam as defnies nos territrios.
Ocorre que, de maneira geral, a considerao do confito enquanto um resultado natural
das relaes sociais de grupos diferenciados que compem a multiplicidade socioeconmica
de um territrio tende a ser subvalorizada nos desenhos normativos de polticas pblicas que
assumem a abordagem territorial. Gomz e Favaro (2012, p. 42-53) enfatizaram criticamente
que h nos processos recentes de implementao e avaliao de polticas pblicas uma con-
cepo de territrio apoiada numa teoria da ao social que simplifca as relaes sociais, ao
ponto de desconsiderar a importncia do confito como expresso da poltica indissocivel ao
territrio. Porm, na opinio destes autores, existe uma fnalidade prtica neste processo, que
privilegiar marcos explicativos que so funcionais s propostas asspticas das organizaes
internacionais (e nacionais) de controle, (...) que naturaliza os processos (como a pobreza).
Realmente, organizaes internacionais como o Banco Mundial, a Comisso Econmica
das Naes Unidas para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), o Instituto Interamericano
de Cooperao para a Agricultura (IICA), entre outras, tiveram, e ainda tm, uma impor-
tncia muito grande no processo de transferncia desta abordagem para a implantao de
novas estratgias institucionais para a ao governamental nos pases da Amrica Latina e
do Caribe. E como o contexto histrico de organizao poltica, a apropriao do territrio
e a formao dos Estados-Nao so bem distintos, se comparados aos contextos europeu e
latino-americano, deve-se ter uma precauo muito grande e um acompanhamento crtico
constante em termos de adaptar uma abordagem desta natureza ao cenrio poltico e social
da Amrica Latina.
O segundo elemento a ser destacado o horizonte temporal estabelecido no planeja-
mento desses programas, sobretudo quando se trata de um regime democrtico de governo
com economia aberta. Todo processo de planejamento traz em si um horizonte temporal
que permite a efetivao das aes previstas, incluindo os acordos e ajustes necessrios.
No caso do planejamento de uma poltica pblica, este horizonte pode ser mais ou
menos longo, a depender da natureza da temtica a ser tratada e do seu grau de confi-
tualidade, da abrangncia social e territorial que ela expressa, do volume de recursos e da
estrutura institucional necessrios, entre outras questes de ordem operacional. Neste caso, as
polticas que abordam o territrio como fm e o territrio como direito tendem a demandar
um horizonte temporal mais longo em relao quelas que abordam o territrio como meio
e o territrio como regulao. Porm, cada caso reserva suas particularidades, o que difculta
estabelecer uma regra geral para estes casos.
As difculdades para a defnio de um horizonte temporal para o planejamento de
programas de abordagem territorial tambm esto diretamente ligadas ao modelo de desen-
volvimento que os caracterizam, bem como o grau de protagonismo assumido pelo Estado.
Elas podem surgir sob diferentes dimenses. Conforme vo se tornando mais evidentes ao
110
longo do processo de implementao dos programas propostos, podem se constituir em
entraves conjunturais concretos que geram descontinuidades na execuo dos programas ou
mesmo sua interrupo ou excluso da agenda. Pelo menos trs grandes dimenses podem ser
claramente observadas, sendo estas as dimenses poltica, econmica e social.
A dimenso poltica abriga grande parte desses entraves. A constante necessidade de
coalizes polticas distintas algumas at certo ponto esdrxulas em termos ideolgicos em
nome da governabilidade faz que a conduo operacional dos poderes de Estado esteja atrelada
aos arranjos partidrios e corporativos estabelecidos. No raramente h mudanas no comando
de ministrios para acomodar foras polticas em troca de apoio ao Poder Executivo. Estas trocas,
na maioria das vezes, acarretam mudanas das pessoas que ocupam posies de liderana na
conduo de programas governamentais estratgicos, em meio a processos de consolidao
e construo de articulaes socialmente legitimadoras para as aes planejadas. Com isso,
a evoluo destes programas tende a perder flego, seja devido necessidade de tempo para
a apropriao dos novos comandantes empossados que muitas vezes no so indicados
por conhecimento ou envolvimento na rea , seja pelo interesse dos novos comandantes.
Como consequncia, so lanadas outras aes, estabelecendo novos arranjos de governana
ligados diretamente com os nomes da nova equipe gestora, para assim criar uma base social
prpria de sustentao poltica.
Outra dimenso fundamental para um horizonte de longo prazo do planejamento estatal
territorial a econmica. As transformaes econmicas na dcada de 1990 que permitiram
a estabilizao monetria no pas foi, sem dvida, um elemento central que possibilitou o
retorno da funo planejadora do Estado na dcada seguinte, ao possibilitar a defnio de
oramentos mais estveis em termos monetrios ao longo do exerccio de governo. Contudo,
crises econmicas internacionais impactam diretamente e com uma rapidez cada vez maior
as economias nacionais sob diversos mecanismos, sobretudo devido ao maior imbricamento
entre os sistemas econmicos nacionais nos ltimos anos, com o acirramento do fenmeno
da globalizao. Estes choques negativos advindos de crises do capitalismo comprometem o
crescimento econmico nacional, que por sua vez comprometem a arrecadao tributria e
a capacidade de atender metas fscais previstas nas leis oramentrias. Situaes desta natureza
implicam cortes e contingenciamentos nos oramentos anuais do governo. Nesse caso, os
programas inovadores so os mais impactados por cortes oramentrios, o que impede o
cumprimento pleno do planejamento elaborado.
A dimenso social tambm compe essa matriz que infuencia no campo do planejamento
e em seu horizonte temporal. Como mostra modelo de Kingdon (1995), as foras sociais
compem um dos fuxos principais de ao para a caracterizao de um problema e sua de-
terminao enquanto objeto de poltica pblica, provocando assim sua insero na agenda
governamental (Silva e Nagem, 2011). Quanto mais uma temtica estiver presente no
humor nacional, mais fora poltica e legitimidade social esta angaria, e maior a possibilidade de
sua manuteno na agenda de governo ao longo dos anos. Porm, a dinmica social muito
complexa, o que faz que novas demandas e prioridades sejam constantemente aladas no
111
debate social por meio dos movimentos populares, das organizaes de classe, dos partidos
polticos, entre outros grupos de presso. Todo este rol de demandas ir compor um menu de
questes que podem ser adotadas ou no pelo poder pblico em seu programa de governo.
Por conseguinte, nos regimes democrticos, as escolhas governamentais ao longo do
perodo de mandato comprometem decises e projetos defnidos anteriormente, inclusive
aqueles que, em sua concepo, eram tomados como projetos de longo prazo. Contudo, neces-
srio ressaltar alguns pontos importantes referentes a este debate sobre o horizonte temporal
do planejamento. Um deles que as infuncias das diferentes dimenses no agem de maneira
independente uma das outras. H uma forte inter-relao entre elas. A fora resultante em
cada uma destas dimenses depender da composio geral de foras na sociedade, devendo-
-se considerar, neste caso, tanto a diviso internacional do trabalho quanto as relaes sociais
internas e as disputas polticas regionais de poder.
Alm disso, o compartilhamento das temticas sociais em ministrios cada vez mais
setoriais retalha a sociedade e suas organizaes na busca por recursos e diminui o campo de
infuncia de cada uma delas em suas negociaes relacionais com os poderes de Estado.
Um resultado deste fenmeno o surgimento de lutas internas no prprio seio do Estado, gerando
confrontos de interesse entre diferentes ministrios, que so defendidos pelos grupos sociais mais
diretamente ligados aos programas executados por eles. Isto exige maior capacidade de negociao
de um ministrio e de sua equipe gestora, ao se responsabilizar por um programa planejado para
um horizonte relativamente longo, com as demais instncias de governo, seja no plano horizontal
entre diferentes ministrios e autarquias , seja no plano vertical envolvendo tambm diferentes
escalas federativas de poder (federal, estadual e municipal).
Outro ponto refere-se prpria relao entre Estado democrtico e planejamento.
Foram elencadas algumas das questes que caracterizam a complexidade da formao do
campo de foras sociais e polticas no interior de um governo democrtico, que iro com-
prometer diretamente a capacidade de planejamento do Estado. Mas isto no signifca dizer
que seja impossvel a elaborao de um planejamento territorial logo, multidimensional e
multissetorial de longo prazo. O que se deve buscar a construo de um modelo prprio
de construo de um regime democrtico nacional. No se pode esquecer que a democracia
no Brasil e em seu entorno latino-americano um fenmeno extremamente novo e ainda em
vias de consolidao, principalmente por guardar em si os vcios e privilgios institucionais de
uma sociedade autoritria anterior, que permanece viva por meio destes mecanismos.
Este captulo buscou abordar as principais inovaes conceituais e normativas que o para-
digma territorial trouxe para a ao de planejamento e implementao de polticas pblicas
no Brasil. Ao considerar o territrio como o espao de atuao da ao humana, que trans-
forma e transformado pelo tecido social que nele habita ao longo do tempo, e que congrega
em si suas simbologias, identifcaes, instituies e normas de poder, que no se restringem
112
s fronteiras estabelecidas ofcialmente podendo ser maior, menor, ou mesmo sobrepostas ,
sua adoo no campo das polticas pblicas se torna positivo por dois motivos. Em termos
de planejamento e execuo, ele fornece elementos para problematizar a priori os diferentes
impactos possveis que um mesmo corpo normativo de uma poltica nacional acarreta nas diversas
fraes do territrio usado, uma vez que permite: i) defnir reas ou regies de interveno com base
em indicadores sociais, geogrfcos ou outros critrios tcnicos, de acordo com a natureza e
o objetivo de cada poltica especfca; ii) diminuir signifcativamente o nmero de interlocu-
tores a que o rgo central responsvel tem de se remeter para a implementao das aes;
iii) obter diagnsticos mais precisos sobre a infraestrutura e os recursos humanos necessrios
para a otimizao da poltica; iv) mapear grupos sociais e foras polticas que esto presentes
em cada confgurao territorial com potencial para contribuir na implementao da poltica;
e v) permitir a construo de arranjos institucionais que propiciem maior conectividade e
articulao com outras aes (pblicas e privadas) que tambm incidam sobre tais territrios.
J para o trabalho de avaliao da ao estatal, permite verifcar os aspectos referentes a
cada territrio especfco que podem explicar os resultados diferenciados quanto aos objetivos
iniciais das polticas pblicas e s maneiras pelas quais elas se aderem aos grupos sociais que
compem as diferentes confguraes territoriais no pas. Com isso, so fornecidas informaes
valiosas para eventuais ajustes e fexibilizaes institucionais que permitam uma melhor
focalizao e, consequentemente, maior efetividade da ao governamental.
No entanto, persiste ainda no pas uma srie de barreiras para uma consolidao e
institucionalizao de fato da abordagem territorial nas polticas pblicas. Entre as principais,
podem-se citar as difculdades polticas e culturais em estabelecer programas intersetoriais ino-
vadores; a falta de um marco jurdico mais favorvel para o desenvolvimento de programas
territoriais de desenvolvimento, em que tanto o territrio quanto seus respectivos fruns de
participao social ganhem maior legitimidade; a necessidade de aes diferenciadas para o
empoderamento de grupos sociais invisibilizados, dada a estrutura de desigualdade social no
interior dos territrios brasileiros; os mecanismos de fnanciamento que ainda so inade-
quados para darem suporte a projetos territoriais estratgicos; e a difculdade de insero na
agenda governamental de temas diretamente ligados ao desenvolvimento territorial, particu-
larmente os que geram srios confitos de interesse, como a reforma agrria e a regularizao
fundiria, que interferem diretamente nas microestruturas de poder local estabelecido.
Mesmo com toda a complexidade em termos dos elementos que a temtica envolve,
a abordagem territorial traz avanos signifcativos tanto no que se refere viso anterior
de desenvolvimento com base nas escalas macrorregionais brasileiras, que congregam
uma realidade extremamente heterognea para serem pensadas enquanto totalidade, quanto
viso essencialmente municipalista, dado que os municpios so instncias muito numerosas,
alm de pequenas e com estrutura precria em sua grande maioria. Com isso, pode-se dizer
que a abordagem territorial surge como um novo paradigma de referncia para o planejamento
da ao pblica na medida em que oferece aos planejadores um conjunto de referncias que
permite no apenas diagnosticar como tambm defnir estratgias de interveno junto a um
113
determinado fenmeno ou situao que possa ser classifcado como objeto de poltica pblica,
independentemente da centralidade em que o territrio defnido para a incidncia dos pro-
gramas estabelecidos.
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116
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_______. O territrio e o saber local: algumas categorias de anlise. Cadernos IPPUR,
Rio de Janeiro, ano XIII, n. 2, 1999.
CAPTULO 4
A ABORDAGEM TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO DE POLTICAS
PBLICAS E OS DESAFIOS PARA UMA NOVA RELAO ENTRE
ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL
Sandro Pereira Silva*
1 INTRODUO
O Brasil, bem como a grande maioria dos pases da Amrica Latina, passou nas ltimas trs
dcadas por profundas transformaes estruturais e sociopolticas que resultaram em dife-
renas importantes nos mecanismos de planejamento estatal, diferindo-se daqueles tpicos do
Estado centralizado e autoritrio das dcadas anteriores. Dois fatores foram essenciais neste
processo: i) o incio de uma descentralizao poltica que resultou em maior importncia para
os poderes administrativos locais estaduais e municipais na operacionalizao de polticas
pblicas nacionais; e ii) a introduo de mecanismos institucionais de participao social na
defnio das aes governamentais em todas as esferas administrativas. Ambos estes fatores
tiveram seus avanos e seus limites.
Paralelamente a esses fenmenos, comeou a ganhar espao no meio acadmico e
poltico-institucional o conceito de territrio. A apropriao deste conceito e o entendi-
mento das dimenses que este abrange (patrimnio natural, identidade local, composio
do tecido social etc.), para fns de defnio da agenda governamental, resultaram no surgi-
mento de diversas polticas nesses ltimos anos, nas mais diferentes estruturas de governo,
que se reportam ao territrio para justifcar a adoo de novo programa ou nova metodologia
de interveno. Esta nova estratgia de ao pblica passou a ser denominada de abordagem
territorial do desenvolvimento (Silva, 2012).
Sob essa nova abordagem de ao pblica, o territrio entendido como construo
histrica e social que d expresso humana e poltica ao espao, o que permite caracteri-
zar a estrutura de uma sociedade relacionada com seu ambiente. A partir deste processo
de interao entre espao e sociedade, so criadas instituies, economias, redes e hierar-
quias que se materializam no territrio em uso, convertendo os elementos de identidade
local em energia social no processo de desenvolvimento endgeno (Santos, 1978; Santos
e Silveira, 2001).
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
118
Com base nessas colocaes, este captulo visa analisar os avanos e as contradies na
conduo desse novo paradigma de interveno estatal, com foco em seus mtodos, instru-
mentos, procedimentos e mecanismos de governana estabelecidos pelas polticas em curso.
Trata-se, portanto, de compreender os principais aprendizados que estas experincias j
apontam em termos de avanos e contradies para a construo de uma nova relao entre
Estado e sociedade. Como objeto emprico, defniram-se dois programas criados na ltima
dcada no mbito do governo federal: o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de
Territrios Rurais, criado em 2003, e o Programa Territrios da Cidadania (PTC), de 2008.
De acordo com os objetivos apresentados, o texto est organizado em cinco sees,
incluindo-se esta introduo. Na seo 2, so abordados os pontos relevantes e limitantes do
processo de descentralizao administrativa e da abertura dos mecanismos de participao
popular na gesto de polticas governamentais no Brasil. Na seo 3, so analisados os prin-
cipais pontos referentes aos dois programas nacionais em curso que adotam em seus marcos
normativos a abordagem territorial. J na seo 4, so debatidos alguns pontos de convergncia
e contradies diagnosticados neste trabalho entre estes programas elencados. Por fm, so
tecidas algumas consideraes fnais com base nos elementos trazidos discusso e nos
resultados auferidos.
2 DESCENTRALIZAO, PARTICIPAO SOCIAL E COORDENAO DA
AO PBLICA
A dcada de 1980 foi marcada pelo incio das mudanas no ambiente poltico brasileiro que
vieram a defnir esse novo quadro de atuao do Estado e das liberdades civis. Tais mudanas
derivam, sobretudo, do ressurgimento do ativismo civil na busca por autonomia frente ao
Estado autoritrio constitudo em 1964. Os dois pontos fundamentais que marcaram aquele
perodo de mudanas foram: i) a volta ao Estado democrtico de direito aps vinte anos de
governo militar no pas, entre 1964 e 1984, que permitiu a legalizao, a reorganizao e a
atuao dos diferentes grupos e movimentos sociais; e ii) a promulgao da Constituio
Federal (CF) de 1988, que institucionalizou uma srie de direitos sociais e garantiu a demo-
cracia como princpio bsico da ao poltica nacional.
Como consequncia desses acontecimentos e de todo um contexto de transformaes na
geopoltica mundial, surgiu na dcada seguinte uma ampla (re)discusso sobre o papel do Estado
diante deste novo cenrio, que viria a defnir as principais diretrizes da atuao governamental
no territrio nacional. Uma das consequncias importantes deste momento histrico foi o apro-
fundamento da descentralizao federativa, capitaneado com maior fora aps a promulgao
da CF de 1988, que passou a delegar ao municpio papel mais estratgico no contexto federativo
brasileiro, principalmente em termos de conduo de polticas pblicas nacionais.
Segundo Falleti (2006, p. 60), descentralizao pode ser entendida como processo de
redimensionamento de poder e autonomia no interior do Estado que envolve um conjunto
de polticas pblicas que transfere responsabilidades, recursos ou autoridade de nveis mais
elevados do governo para nveis inferiores. A partir desta defnio, possvel distinguir
A Abordagem Territorial no Planejamento de Polticas Pblicas...
119
trs categorias de descentralizao com base no tipo de autoridade transferida, que so:
i) descentralizao administrativa: engloba o conjunto de polticas que transferem a administrao
e a proviso de servios sociais como educao, sade, assistncia social e moradia, aos governos
subnacionais; ii) descentralizao fscal: refere-se ao conjunto de polticas desenhadas para
aumentar as receitas ou a autonomia fscal dos governos subnacionais; e iii) descentrali-
zao poltica: diz respeito ao conjunto de emendas constitucionais e de reformas
eleitorais desenhadas para abrir novos espaos ou acionar espaos existentes para a
representao das sociedades subnacionais (Falleti, 2006, p. 61-62).
A sequncia em que cada uma dessas categorias se concretiza no processo geral de
descentralizao interfere diretamente no equilbrio intergovernamental entre as esferas
de poder na Federao e os interesses territoriais que dominam em cada instncia de
negociao das polticas descentralizadoras. No caso brasileiro, o processo iniciou-se pela
descentralizao poltica, com a aprovao da Emenda Constitucional (EC) n
o
15, de 1980,
que restabeleceu a eleio direta para governadores e para todos os membros do Senado.
A segunda etapa foi a descentralizao fscal, com uma srie de normativas que culminaram no
novo sistema de repartio de receitas entre Unio, estados e municpios na CF de 1988.
Por fm, veio a descentralizao administrativa, primeiramente com a transferncia para
governos subnacionais da gesto dos servios pblicos de sade (Falleti, 2006).
Porm, Afonso (2000, p. 134) chama ateno para algumas caractersticas especfcas que
so importantes de serem elencadas. Em primeiro lugar, a descentralizao no Brasil no ocorreu
como iniciativa preponderante do governo federal, como aconteceu em outros pases. Os estados e
os municpios j travavam uma luta por descentralizao tributria desde o fnal dos anos 1970,
o que caracteriza a descentralizao no pas como uma descentralizao pela demanda. A segunda
caracterstica diz respeito simultaneidade com a redemocratizao e a abertura poltica no pas,
fruto de maior engajamento das organizaes sociais por mais liberdade e participao no cenrio
poltico brasileiro. Por ltimo, a descentralizao possibilitou nova dinmica no federalismo
brasileiro, ao aumentar as atribuies e as competncias dos nveis subnacionais de governo,
alm de elevar a capacidade fscal prpria e disponvel de estados e municpios.
Amaral Filho (1999) resumiu os argumentos favorveis descentralizao da ao pblica
em trs elementos-chave: i) a proximidade e a informao isto , os governos locais esto
mais prximos de produtores e consumidores fnais de bens e servios pblicos (e privados)
e, por isto, so mais bem informados que os governos centrais a respeito das preferncias da
populao; ii) a experimentao variada e simultnea ou seja, a diferenciao nas expe-
rincias locais pode ajudar a destacar mtodos superiores de oferta do servio pblico; e
iii) o elemento relacionado a tamanho quanto menor o aparelho estatal melhor o resul-
tado em termos de alocao e efcincia. Estas colocaes estiveram fortemente presentes
enquanto retrica discursiva no chamado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
lanado pelo governo federal em 1995, sob a coordenao do ento recm-criado Ministrio
da Administrao e Reforma do Estado (Mare).
120
Com base nessa nova estratgia, a descentralizao era tida como mecanismo essencial, ao
desobrigar a Unio de uma srie de responsabilidades que passariam a ser remetidas ao plano
local. Assim, visava-se, por um lado, diminuir o tamanho do Estado central e, por outro, pro-
piciar ao governo melhores condies para a cobrana de servios pblicos efcientes por parte
dos usurios-contribuintes. Amaral Filho (1999, p. 1.288) classifcou este novo referencial
de modo de interveno pragmtico, uma vez que no se enquadraria em absoluto nem no
princpio neoliberal por no aceitar a crena cega de que o mercado e os preos so os nicos
mecanismos de coordenao das aes dos agentes , nem, tampouco, no princpio do diri-
gismo estatal que leva burocracia pesada, hierarquia rgida e ao desperdcio fnanceiro.
Seria, dessa forma, um modo de agir que estaria em um ponto intermedirio entre estas duas
vertentes antagnicas, podendo pender mais a um lado ou a outro, de acordo com as coligaes
de governo empossadas.
No entanto, a conduo do processo de descentralizao adotado no mbito do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, apresentou diversas inadequaes, entre as quais
se pode citar: falta de capacitao das unidades subnacionais para assumir novos encargos;
excesso ou insufcincia de controle e acompanhamento das polticas sociais descentralizadas;
difculdade de estruturar ou manter coalizes polticas intrafederativas; incongruncia entre o
aumento do poder de comando dos governos subnacionais sobre o gasto pblico e a poltica de
estabilizao macroeconmica; e as difculdades para articular a descentralizao com as pol-
ticas redistributivas interpessoais e inter-regionais (Afonso, 2000). Alm disso, o plano diretor
desconsiderava a necessidade de aes diferenciadas no territrio nacional que contemplasse as
distintas carncias das Unidades Federativas, contribuindo para reforar o cenrio de desigual-
dades j existente.
A falta de mecanismos de coordenao poltica e planejamento da ao governamental
fez com que os desdobramentos desse processo se resumissem a aes fragmentadas, com
poucos resultados em relao modernizao do aparelho estatal burocrtico brasileiro.
A articulao entre os Entes Federativos permaneceu na forma de conjunto superposto de
arenas de negociao e coordenao de polticas, ramifcadas vertical, horizontal e setorialmente
em cada nvel de governo ou rea de atuao (Ipea, 2010). Como resultado, acirrou-se no
pas cenrio de fortes constrangimentos estruturais pactuao e formulao de polticas
pblicas e estratgias de desenvolvimento abrangentes, durveis e legitimadas (Brando,
2007, p. 18).
Para Arretche (2004, p. 17), Estados federativos como o Brasil tendem a passar por maiores
problemas de coordenao dos objetivos das polticas, gerando competio entre os diferentes
nveis de governo. Estas relaes competitivas desencadeiam processos de barganhas federa-
tivas, em que cada nvel de governo busca garantir para si os benefcios e transferir a outros os
custos polticos. Por isto, sua capacidade de engendrar estratgias possveis para a coordenao
vertical de polticas nacionais est diretamente relacionada com o modo pelo qual se estruturam
as relaes federativas nas polticas setoriais. Os resultados deste limite em termos de coorde-
nao institucional por parte do governo so: superposio de aes; desigualdades territoriais
na proviso de servios; e mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais (Arretche,
2004, p. 22).
121
Uma tentativa de proporcionar elementos jurdicos para a cooperao e a coorde-
nao federativa na operacionalizao de polticas e servios pblicos no Brasil foi a Lei n
o

11.107/2005, a chamada Lei dos Consrcios (LC). Segundo Ipea (2010, p. 555), os consr-
cios so pensados fundamentalmente como meios para os pequenos municpios prestarem
servios que, dada a escala de investimentos, no seriam economicamente viveis se ofere-
cidos isoladamente.
No entanto, alm de ser instrumento ainda pouco utilizado para constituir novas
institucionalidades capazes de protagonizar aes intermunicipais de desenvolvimento, os
consrcios pblicos por serem pessoas jurdicas formadas exclusivamente por Entes da
Federao dependem diretamente dos interesses dos governantes eleitos, o que implica os
mesmos problemas anteriores prpria lei. Alm disso, uma das crticas mais frequentes
LC remete-se regra imposta em seu regulamento que exige a regularidade fscal de todos os
entes consorciados para a assinatura de convnio que estabelea transferncia de recursos da
Unio para o consrcio. Uma regra como esta impe um srio constrangimento proliferao
de consrcios, uma vez que um municpio apenas pode inviabilizar a possibilidade de repasse
de recursos de toda uma regio.
Outro fator delicado que compromete a articulao federativa diz respeito desi-
gualdade na capacidade de arrecadao. Entre os municpios de cada estado, observa-se
disparidade muito grande em termos de receitas tributrias, fato este que precisa ser
compensado por meio de transferncias fscais da Unio para estados e municpios.
1

Como consequncia, o fato de o Executivo federal ser o maior fnanciador de polticas no
contexto federativo brasileiro com estados e municpios extremamente dependentes de
seus recursos confere-lhe o principal instrumento de coordenao de que dispe para
infuenciar e condicionar as escolhas dos governos locais (Arretche, 2004). Porm, este
mecanismo compromete a ideia de autonomia implcita no conceito de descentralizao,
mantendo um sobrepoder no nvel central do governo.
Para alm do debate tecnocrtico dos instrumentos de gesto pblica, as organizaes
sociais tambm tiveram papel fundamental no processo de descentralizao das estruturas
de poder do Estado no Brasil. Isto porque a centralizao poltico-administrativa era vista
pela sociedade civil organizada como um smbolo do autoritarismo estatal, e seu enfraque-
cimento seria um elemento fundamental para a refundao da democracia no pas. Um dos
desdobramentos desta atuao foi a abertura para maior participao da populao seja no
planejamento, seja na implementao, seja na avaliao das polticas nacionais , tanto dire-
tamente como por meio de suas organizaes representativas. A participao social passou a
ser considerada um dos elementos fundamentais do projeto de ressignifcao do conceito de
pblico na organizao poltica do pas (Milani, 2008).
1. O sistema de arrecadao tributria no pas permanece extremamente concentrado, com os cinco principais impostos no pas respondendo por
mais de 70% da arrecadao total; destes, quatro so arrecadados pela Unio (Arretche, 2004).
122
Ao longo dos anos, diferentes experincias de participao popular foram desenvolvidas,
denominadas genericamente por Dagnino (2002) de espaos pblicos, tais como: conselhos
setoriais, fruns, conferncias, audincias pblicas e oramento participativo. Estes espaos se
concretizaram enquanto instituies participativas formalmente organizadas e vinculadas
estrutura de Estado que defnem formas variadas de incorporao de cidados na deli-
berao de polticas pblicas, principalmente por meio de suas organizaes representativas
(Avritzer, 2010).
Atualmente, o mecanismo mais comum refere-se aos conselhos de polticas sociais
(sade, educao, desenvolvimento rural, assistncia social etc.), existentes nos trs nveis de
poder na administrao pblica. Estes conselhos compostos por representantes do poder
pblico e de organizaes da sociedade civil, podendo ser de natureza consultiva ou deliberativa
visam fornecer sociedade maior poder para monitorar e propor e contribuir na a execuo
de polticas e programas de governo.
Para Behring e Boschetti (2011), em que pese toda a diversidade em termos de compo-
sio, infuncias e estrutura que os caracteriza, a experincia dos conselhos reforaram os
espaos de controle democrtico ao se espalhar territorial e politicamente no pas. Com isto,
pode-se dizer que o resultado esperado duplo: aproximar a populao e suas organizaes
locais da implementao efetiva de polticas pblicas, bem como propiciar maior equilbrio
de poder entre os atores pblicos e privados envolvidos nas aes governamentais, enfraque-
cendo-se apropriaes indevidas.
3 EXPERINCIAS RECENTES DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL
Como resultado de todo esse conjunto de transformaes no cenrio poltico-institucional
brasileiro recente, discutido na seo anterior, a sociedade civil passou a ter ao seu alcance
novos mecanismos de participao que lhe permitiram levar at as diferentes esferas do poder
pblico suas demandas muitas vezes, organizadas no plano local , para serem observadas
nas polticas nacionais. Com isto, alm da exigncia de polticas pblicas efetivas aliadas
garantia de controles democrticos, novas estratgias de planejamento e coordenao da ao
governamental tambm passaram a ser demandadas.
Esse novo contexto sociopoltico foi de suma importncia para reabrir, no mbito do
governo federal, o debate sobre a defnio de diferentes escalas para o planejamento de suas
intervenes, de modo a permitir-lhe maior fexibilidade territorializao de sua incidncia,
tendo como infuncia o acmulo da abordagem territorial em curso em vrios pases da
Unio Europeia. Esta abordagem considera o territrio defnido com base em mltiplas
dimenses como o espao de mediao social e incidncia de polticas pblicas; portanto,
lcus privilegiado para o planejamento estatal. Alm disso, a literatura sobre a temtica
regional no pas j destacava a forte heterogeneidade das macrorregies brasileiras, que
as tornava inadequadas para servirem como referncia exclusiva para aes de desenvolvi-
mento regional. Com base nesta nova abordagem, houve esforo de construir instrumentos
e estratgias diferentes que a viabilizasse enquanto novo paradigma para o planejamento
123
de polticas pblicas nacionais, de maneira a propiciar melhor ambiente para a cooperao e
a coordenao entre os diferentes Entes Federativos.
Uma das referncias atuais mais citadas para a implementao de estratgias de plane-
jamento territorial o Programa de Ligaes entre Aes do Desenvolvimento da Economia
Rural (Leader). Este programa surgiu no contexto da Unio Europeia em 1991, tendo
como principal objetivo apresentar enfoque multissetorial e integrado para a dinamizao
de espaos rurais com base em projetos territoriais inovadores.
Desde sua constituio, o Leader tem sido considerado o principal instrumento para o
desenvolvimento das reas rurais europeias, por meio de planejamento e execuo de pro-
jetos prioritrios. Os grupos de ao local so os responsveis pela defnio dos territrios
deste programa, que contam com ampla e diversifcada rede poltica composta por agn-
cias de governo, sindicatos, organizaes do setor privado, organizaes no governamentais
(ONGs) e representantes locais eleitos (Favareto, 2007; Saraceno, 2005).
No contexto dos pases da Amrica Latina, a utilizao de abordagem como esta ainda
incipiente. Mais precisamente no Brasil, a CF de 1988 j havia estabelecido de maneira
explcita o compromisso com a questo regional, uma vez que alm de determinar a reduo
das desigualdades regionais como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa,
tambm destinou recursos especfcos ao fnanciamento de programas de desenvolvimento
para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (Artigos 3
o
e 157, respectivamente). Mas
somente a partir dos anos fnais da dcada de 1990 que a temtica territorial comeou de
fato a ganhar espao no campo das polticas pblicas nacionais.
Outro fator ps-Constituio que vale ressaltar a mudana com relao aos instru-
mentos estatais de planejamento, com destaque para a instituio do Plano Plurianual de
Atividades (PPA). Segundo o Artigo 165 da CF, o PPA tem como funo estabelecer de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada
(Brasil, 1988), articulando instrumentos de curto e mdio prazo, submetidos apreciao do
Poder Legislativo. Sua vigncia de quatro anos, iniciando-se a partir do segundo ano de man-
dato do chefe do Executivo e estendendo-se at o fm do primeiro ano do mandato seguinte.
O PPA tambm se articula com outros dois documentos importantes para a gesto pblica; no
caso, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei do Oramento Anual (LOA).
Para subsidiar o processo de regionalizao dos investimentos pblicos previstos no PPA
1996-1999, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) coordenou a elabo-
rao dos estudos sobre os eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, considerados por
muitos autores como o ponto de partida da retomada da preocupao regional no processo de
planejamento estatal no pas (Alencar, 2010). Entretanto, poucos resultados concretos foram
obtidos a partir deste esforo, de maneira que so muitas as crticas quanto a real contribuio
deste plano em termos de garantia de ao territorializada do governo federal, por meio dos
investimentos de seus principais programas.
124
Em 1999, o governo federal criou o Ministrio da Integrao Nacional (MI), em subs-
tituio ao antigo Ministrio do Interior. Em 2000, o MI elaborou o documento Bases para
as polticas de integrao nacional e desenvolvimento regional (Brasil, 2000), o qual propunha
uma srie de objetivos amplos para a gesto do territrio, tais como: promover a competiti-
vidade sistmica; mobilizar o potencial endgeno de desenvolvimento das regies; fortalecer
a coeso econmica e social; promover o desenvolvimento sustentvel; e incrementar a inte-
grao continental. Tais objetivos so amparados socialmente pela CF de 1988, que apresenta
como princpio a reduo das desigualdades regionais (Artigo 170, inciso VII).
Em 2003, por meio da Lei n
o
10.683, o governo federal conferiu a responsabilidade
sobre o ordenamento territorial ao Ministrio da Integrao Nacional e ao Ministrio
da Defesa (MD). J em 2006, o MI apresentou os subsdios para a elaborao da proposta da
Poltica Nacional de Ordenamento Territorial PNOT (Silva, 2012).
Em consequncia a esses acontecimentos, o tema das polticas de desenvolvimento re-
gional passou a ganhar espao na agenda governamental, o que permitiu o surgi-
mento de polticas pblicas elaboradas no mbito do governo federal, com base em
perspectiva territorial.
2
Estas polticas foram se diversifcando ao longo do tempo, em termos
de desenho institucional, reas temticas, recortes territoriais abrangidos, pblico envolvido etc.
Ou seja, a apropriao do conceito de territrio, enquanto instrumento operacionalizador de
polticas pblicas por parte do Estado, passou a ser realizada de diferentes formas.
Por esse motivo, o captulo Consideraes analticas e operacionais sobre a abordagem
territorial em polticas pblicas, de Sandro Pereira Silva, neste livro, fornece uma tipologia que
permite melhor caracterizao dessas formas de abordagem territorial utilizadas pelo poder
pblico no planejamento e na implementao de suas aes. Foram defnidas pelo autor
quatro categorias, de acordo com a centralidade que o territrio possui em cada estratgia e
o grau de confitualidade que apresentam. As categorias defnidas so: territrio como meio,
territrio como fm, territrio como regulao e territrio como direito. Cada uma das polticas
que se enquadram nestas categorias analticas possuem suas trajetrias e estruturas caractersticas,
suas difculdades de implementao, suas vantagens em termos de resultado, seus avanos e suas
contradies na relao com o territrio.
Para fns deste trabalho, optou-se por analisar dois programas que tm em comum o fato
de abordarem o territrio como fm isto , buscam defnir estratgias e arranjos institucionais
nas diferentes confguraes territoriais escolhidas, com vistas a fomentar novas dinmicas de
desenvolvimento e a superar entraves estruturais histricos que travam o desenvolvimento e a
gerao de novas oportunidades populao destes territrios. Os programas escolhidos foram:
o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT), do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); e o PTC, sob coordenao da Casa Civil.
2. Um dos fatores que permitiram esse retorno se refere ao incio da gesto do ento presidente Lus Incio Lula da Silva, momento em que se abriu
no contexto poltico nacional uma janela poltica de oportunidade (policy window) para o surgimento de novos programas na agenda governa-
mental (Kingdon, 1995).
125
Em geral, estes objetivam incentivar a elaborao e a implementao de projetos territoriais
mediante um conjunto de regras defnidas na esfera nacional.
3.1 O PRONAT
O primeiro programa governamental sob a estratgia de interveno territorial (territrio
como fm) a ser analisado neste trabalho o Programa Nacional de Desenvolvimento Susten-
tvel de Territrios Rurais, iniciado em 2003 e includo no PPA 2004-2007, com o nmero
1.334. Sua responsabilidade permaneceu a cargo do MDA, sob a coordenao da Secretaria
de Desenvolvimento Territorial (SDT), criada com o programa. O PRONAT centrado na
incluso e na justia social, na reativao das economias locais e na gesto sustentvel dos
recursos naturais foi concebido para ser implementado no longo prazo, alcanando todos
os espaos rurais do Brasil. As reas prioritrias so especialmente as que apresentem caracte-
rsticas de estagnao econmica, problemas sociais e riscos ambientais, com forte presena
de agricultores familiares e assentados de reforma agrria (Brasil, 2005).
A principal fonte de recursos oramentrios do PRONAT foi uma das linhas do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), que destinava recursos para
fnanciar obras de infraestrutura e servios direcionados melhoria da atividade agropecuria
de municpios mais pobres. Esta linha, denominada PRONAF Infraestrutura (PROINF), dei-
xou de ter carter municipal e passou a adotar a dinmica territorial proposta pela SDT/MDA
(Silva, 2012).
Um agente que teve papel importante no processo de implementao do PRONAT foi
o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), por meio de acordo
de cooperao tcnica com o MDA. O IICA j assessorava programas de desenvolvimento
rural sob a abordagem territorial em outros pases da Amrica Latina. Em geral, a concepo
de desenvolvimento territorial rural adotada por este instituto refere-se a um processo de
transformaes produtiva, social e institucional dos espaos rurais, visando ao fortalecimento
do tecido social e da identidade cultural. Este processo conduzido com a participao dos
prprios atores locais com o apoio de outras organizaes e agncias de desenvolvimento
e orientado busca do bem-estar da populao rural em um marco de equidade, sustentabi-
lidade ambiental e coeso social (Alfaro, 2006).
Um dos objetivos do PRONAT articular atuaes conjuntas com outros rgos das
administraes federal, estadual e municipal, garantindo-se a participao dos grupos sociais
envolvidos. No plano macro, as diretrizes principais das aes de desenvolvimento rural so
estabelecidas pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF),
incluindo-se tambm as demais polticas geridas pelo MDA. O CONDRAF composto por
representantes de vrios ministrios que representam o poder pblico e por uma srie de
entidades, redes e movimentos sindicais e sociais que confguram a sociedade civil organizada.
De acordo com suas diretrizes, incorporadas pela SDT/MDA, o desenvolvimento rural,
pensado de forma sustentvel, tem como meta principal estimular e favorecer a coeso social
126
e territorial das regies, no intuito de constituir ambiente favorvel criao de novas opor-
tunidades produtivas e incluso social.
Como as regies rurais diferem uma das outras, inclusive em termos de suas inter-relaes
com o entorno urbano, o conceito de territrio passa a ser elemento fundamental para esta-
belecer processos de desenvolvimento que levem em conta todo este contexto de heteroge-
neidades regionais existentes. Para fns de operacionalizao de polticas sob uma abordagem
territorial, o CONDRAF defniu territrio como:
um espao fsico, geografcamente defnido, geralmente contnuo, compreendendo cidades e campos,
caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a
cultura, a poltica e as instituies, e uma populao, com grupos sociais relativamente distintos, que
se relacionam interna e externamente por processos especfcos, onde se pode distinguir um ou mais
elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (Brasil, 2005, p. 28).
Os elementos considerados nessa defnio devem propiciar um sentimento de perten-
cimento aos diversos grupos locais espalhados pelos municpios, de modo que a noo de
territrio adotada como construo conceitual que busca expressar identidades existentes
entre suas populaes particularmente, os agricultores familiares e os espaos fsicos que
estas ocupam (Freitas, 2011).
A caracterizao geral da denominao territrio rural no mbito do MDA, alm das
condies estabelecidas anteriormente, tem por base as microrregies geogrfcas que apre-
sentam densidade demogrfca menor que oitenta habitantes por quilmetro quadrado e
populao mdia por municpio de at 50 mil habitantes, incluindo-se nestes territrios os
espaos urbanizados que compreendem pequenas e mdias cidades, vilas e povoados (Brasil,
2005). Outro critrio incorporado o fator de identidade (cultural, histrica, geogrfca,
poltica e produtiva) e coeso social conferidas ao conjunto de municpios que compem o
arranjo territorial para delimitar abrangncia das aes da poltica.
Embora no se houvesse estabelecido, no incio, regras claras sobre a formalizao dos
territrios a serem apoiados pelo governo federal, havia alguns critrios prioritrios que orien-
tavam para a composio de territrios com concentrao de segmentos sociais prioritrios
ao do MDA; quais sejam, os segmentos de agricultores familiares, famlias assentadas pela
poltica de reforma agrria, agricultores benefcirios do programa de reordenamento agrrio,
quilombolas, ribeirinhos etc. Alm disso, era importante o fato de ser parte de um territrio
de identidade e integrar, como municpio, aes coletivas entre governo e sociedade civil.
Os municpios interessados em se articularem enquanto territrio deveriam apresentar
ao MDA uma proposta para serem inseridos no programa, apresentando diagnstico que
justifcasse seu pleito, constando quais grupos sociais e setores do poder pblico esto envol-
vidos nesta proposta. Este , por sinal, um dos pontos que diferem o PRONAT de outros
programas territoriais, pois enquanto estes defniram a priori a composio dos territrios
para a atuao da poltica, aquele partiu de articulaes locais que no excluem, todavia, os
interesses polticos que defniram e encaminharam ao ministrio a composio dos territrios
127
para aprovao. Atualmente, o PRONAT abrange 164 territrios rurais, os quais compreendem
total de 2.392 municpios, com cerca de 47,1 milhes de habitantes, sendo 16,1 milhes resi-
dentes em reas rurais. Estes territrios representam uma rea de 52% da superfcie nacional.
Uma de suas principais inovaes institucionais que o programa apresentou se encontra
na defnio de suas reas de resultado, que so quatro: articulao de polticas pblicas;
formao de redes sociais; dinamizao econmica de territrios rurais; e fortalecimento
da gesto social. Sobre as trs primeiras, pode-se dizer que so comuns a qualquer outro
programa de desenvolvimento local ou territorial. A novidade o fato de a gesto social, for-
talecida pela formao de competncias locais, estar entre as reas de resultado do programa,
deixando de ser considerada apenas como instrumento para se chegar aos resultados esperados.
Ou seja, o fortalecimento da gesto social considerado, por si s, resultado a ser alcanado.
Para fortalecer e garantir o processo de gesto social dos territrios rurais, so for-
mados em cada um destes os conselhos de desenvolvimento territorial rural sustentvel
(Codeters), que so espaos pblicos compostos paritariamente por representantes do poder
pblico local e da sociedade civil. Estes conselhos so as instncias maiores de deliberao no
territrio no que diz respeito a aes prioritrias de desenvolvimento rural sustentvel, com
o objetivo principal de compartilhar o poder de deciso e possibilitar o empoderamento dos
atores sociais no sentido de desenvolver as habilidades coletivas necessrias (Brasil, 2005).
O oramento do programa para os projetos territoriais tambm contempla recursos para a
realizao de ofcinas, o custeio das despesas para as assembleias-gerais, alm do pagamento
de um assessor territorial, que a principal personagem de referncia no territrio para a
coordenao das atividades do respectivo Codeter.
Esses conselhos territoriais surgem no sentido de dar carter mais amplo de envolvi-
mento social no que concerne aos j existentes conselhos municipais de desenvolvimento
rural sustentvel (CMDRS), mas sem substitu-los ou extingui-los. Esperava-se que a
constituio de uma nova institucionalidade alterasse as microrrelaes de poder esta-
belecidas a partir da relao direta de transferncia de recursos entre o governo federal e
as prefeituras municipais, ampliando os canais de dilogo e os atores sociais envolvidos na
defnio de projetos estratgicos para os territrios.
Contudo, os Codeters apresentam grande diversidade organizacional em todo o Brasil,
o que refete a prpria diversidade territorial existente no pas. Segundo Delgado (2009,
p. 49), os membros que compem estes espaos diferenciam-se entre si pela qualidade de
seu interesse no processo de desenvolvimento do territrio e pela fora de sua atuao, a qual
tem a ver com a capacidade de estabelecer alianas. Quanto ao funcionamento dos Codeters,
Oliveira e Perafn (2012, p. 8) tambm diagnosticaram grandes diferenas operacionais.
Enquanto uns apresentam processos inovadores de pactuao social, indo alm das orien-
taes determinadas pelo CONDRAF, outros ainda tm muita difculdade em funcionar,
limitando-se totalmente realizao de plenrias para aprovao de projetos territoriais e
realizao de eventos pautados pela SDT/MDA.
128
So muitos os motivos que explicam essa diversidade organizacional dos Codeters.
Alguns destes surgiram de outras experincias anteriores de organizao colegiada intermu-
nicipal e histrico de mobilizao social tais como polos sindicais, redes de ONGs e movimentos
sociais, associaes de municpios, entre outras que serviram, inclusive, como embrio para
a constituio do territrio. J outros se encontram em uma etapa inicial de aprendizado
do processo participativo. Outra questo que se verifca em muitos territrios a grande
rotatividade entre os conselheiros integrantes dos Codeters, o que impede a consolidao de
maior protagonismo social por meio de corpo gestor mais experiente e comprometido com a
viabilizao dos projetos territoriais. Delgado e Zimmermann (2010) apontaram trs fatores
importantes que infuenciam na capacidade de protagonismo por parte dos atores sociais que
compem os Codeters, sendo: i) perspectiva de atuao territorial; ii) liderana razoavelmente
legitimada na organizao e na conduo do Codeter; e iii) algum tipo de proposta estratgica
de desenvolvimento rural do territrio, que vai ser utilizada explicita ou implicitamente
para tentar construir um tipo de bloco hegemnico no territrio e orientar a utilizao dos
recursos a disposio do Codeter.
Medeiros e Dias (2008) criticaram a falta de institucionalidade mais apropriada para
os Codeters, dada toda a importncia que estes assumem na estratgia territorial. Para os
autores, esta situao gera nos colegiados ambiente de instabilidade institucional e depen-
dncia de instncias que tm atributos legais para avalizar suas decises.
Com o intuito de promover maior interao entre os atores dos territrios bem como
divulgar boas prticas de gesto social , o MDA organizou nos anos fnais das duas gestes
do ento presidente Luiz Incio Lula da Silva, 2006 e 2010, o I e o II Salo Nacional dos
Territrios Rurais, em Braslia. Nestes eventos, ocorreram feiras de produtos locais, apre-
sentaes culturais e diversos seminrios formativos proferidos por representantes de rgos
pblicos e privados.
Outro fato relevante foi a realizao da I Conferncia Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (CNDRSS), em junho de 2008, com o objetivo de debater novas proposies
e diretrizes para a elaborao de uma poltica nacional de desenvolvimento rural sustentvel.
A CNDRSS foi promovida pelo CONDRAF e pelo MDA e contou com 1.556 participantes,
sendo 1.207 delegados estaduais e nacionais, alm de 234 convidados e 115 observadores
(Brasil, 2010). A agenda total da CNDRSS envolveu ainda 230 conferncias municipais,
territoriais e estaduais. Em meio s atividades da CNDRSS, foi criada a Rede Nacional dos
Colegiados Territoriais, composta por representantes dos colegiados escolhidos por regio,
com o intuito de aumentar a capacidade de articulao, cooperao e atuao coletiva dos
colegiados a nvel nacional, mantendo-se um fuxo mais efciente de troca de informaes.
O principal instrumento de planejamento e gesto social nos territrios o Plano
Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS). Este documento elaborado
conjuntamente por consultores contratados pelo MDA e atores sociais locais (agricultores
familiares, gestores pblicos, representantes de ONGs, sindicatos, instituies de pesquisa,
129
entre outros), a partir de metodologias participativas para o levantamento e a problematiza-
o das informaes e a defnio da viso de futuro do territrio, sob a coordenao de seu
respectivo Codeter.
A ideia que esses planos defnam os eixos prioritrios de desenvolvimento para o terri-
trio, e, em cada eixo, os projetos especfcos para serem fnanciados no mbito do PRONAT.
Para ocorrer este fnanciamento, dois fuxos de sentido inverso devem ocorrer. O primeiro, no
qual so defnidos os marcos normativos para a aprovao dos projetos em cada ano, comea
no prprio MDA, que elabora por meio de suas estruturas nos estados (as delegacias federais
de desenvolvimento agrrio) as normas orientadoras gerais e o cronograma. Estas normativas
so recebidas pelo Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS), que
as analisa e repassa aos seus respectivos Codeters; estes defnem as agendas de discusso nos
seus territrios e defnem as organizaes do territrio (prefeituras, ONGs e a Empresa de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural do Distrito Federal Emater) que sero as proponentes.
Ressalte-se que os projetos debatidos no interior dos Codeters devem atender, por um lado, a
todos os critrios defnidos anualmente pelo MDA e, por outro, aos eixos estratgicos para o
desenvolvimento territorial estabelecidos no PTDRS do territrio.
O segundo fuxo o encaminhamento dos projetos, que comea com sua adequao
por cada organizao defnida como gestora (metas, valores, contrapartida etc.). Os Codeters
aprovam os projetos com base nas prioridades debatidas internamente. Estes projetos chegam
ao CEDRS, que avalia o mrito de cada projeto, podendo sugerir ajustes ou correes de
acordo com as instrues normativas do PRONAF Infraestrutura para o ano corrente. Por
fm, todos os projetos aprovados em cada estado so encaminhados para o MDA, que dar
o parecer fnal aprovando ou no cada um destes, podendo, inclusive, reencaminh-los para
readequaes, para fnalmente receberem a nota de empenho da SDT/MDA. Um personagem
importante em todo este processo o articulador territorial, que um tcnico escolhido pelo
prprio Codeter e contratado com recursos do PRONAT, para atuar como agente facilitador e
mobilizador de agendas e compromissos do Codeter. A fgura 1 ilustra as etapas de elaborao
e encaminhamento de projetos no mbito do arranjo organizacional dos territrios.
130
FIGURA 1
Fluxos de deliberao e encaminhamento do PRONAT
Fluxo normativo decisrio
MDA
1. Dene as normativas
gerais e dos prazos de
encaminhamento

2. Repassa informaes
aos territrios, podendo
elaborar normas
complementares
3. Apropriao das
normas e denio da
agenda de discusses no
territrio

4. Denio das
organizaes gestoras
dos projetos

4. Anlise nal dos projetos
e parecer sobre a aprovao
ou no destes

3. Anlise dos projetos e
emisso de parecer tcnico

2. Seleo, priorizao e
encaminhamento dos
projetos ao CEDRS

1. Enquadramento dos
projetos s exigncias
de elaborao

CEDRS Codeter Organizaes do territrio

Fluxo de encaminhamento dos projetos

Fonte: Freitas (2011).
Elaborao do autor.
Cumpridos esses dois fuxos, os projetos aprovados so encaminhados de dois modos
diferentes: no caso de convnio,
3
vo para a Secretaria de Planejamento e Oramento do
MDA, para que seja emitida a nota de empenho. Se for contrato de repasse,
4
segue para a Caixa
Econmica Federal (CEF), rgo responsvel pela gesto fnanceira dos projetos sob esta
modalidade. Aps empenhados os recursos, a CEF solicita aos proponentes a documentao
necessria para encaminhar o processo de contratao. A partir deste momento, o recurso
passa a ser disponibilizado para o investimento, em concordncia com o cronograma previsto
no projeto.
Em termos de execuo de recursos, entre 2004 ano em que o PRONAF Infraestrutura
passou a ser territorial e 2010, foram destinados pelas leis oramentrias anuais ao
PRONAT pouco mais de R$ 1,6 bilho, sendo liquidado pelo MDA cerca de R$ 1,27
bilho, o que representa porcentagem de execuo de 79,2%. Estes recursos so basicamente
3. Os convnios, para ns de transferncia de recursos pblicos, segundo a Portaria Interministerial n
o
27, de 29 de maio de 2007, visam execuo
de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de
mtua cooperao. Sobre o mecanismo convnio, aplicam-se a Lei n
o
8.666, de 21 de junho de 1993, a Instruo Normativa da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) n
o
1, de 15 de janeiro de 1997, e o Decreto n
o
6.170, de 25 de julho de 2007 (Medeiros e Dias, 2008).
4. O contrato de repasse outro tipo de instrumento administrativo, que se equipara gura jurdica do convnio e que dene a transferncia de
recursos da Unio para Entes da Federao sob mediao de uma instituio nanceira ocial e de carter pblico federal. No caso do Programa
Nacional de Desenvolvimento Territorial Sustentvel (PRONAT), a Caixa Econmica Federal (CEF) que atua como agente nanceiro do programa,
como mandatria da Unio no acompanhamento da aplicao dos recursos previamente liberao das parcelas, sequenciadas de acordo com o
programa de trabalho aprovado (Medeiros e Dias, 2008).
131
de investimento (obras, compras de equipamentos e veculos etc.). A tabela 1 apresenta os da-
dos ano a ano de execuo oramentria da ao 0620 do PPA, que corresponde ao PRONAT.
Pode-se perceber que, afora uma pequena queda de recursos em 2008, o volume foi sempre
crescente, sobretudo a partir de 2009. A porcentagem de execuo tambm foi bem signif-
cativa em todos os anos, com exceo de 2010, ano com a menor porcentagem de recursos
executados (62,4%).
TABELA 1
Dados de execuo oramentria PRONAT (2004-2010)
Ano 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Oramento (R$ mil) 100.102 114.628 174.328 256.628 195.889 347.722 414.253
Recursos liquidados (R$ mil) 90.367 100.682 131.179 224.647 165.685 298.940 258.397
Execuo (b/c) (%) 90,3 87,8 75,2 87,5 84,6 86,0 62,4
Fonte: Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www.camara.gov.br>.
Quanto distribuio regional desses recursos, o grfco 1 revela os resultados para cada
um dos anos em termos de participao percentual de cada regio no montante aplicado, e o
grfco 2 traz a porcentagem de cada regio no total aplicado em todo o perodo. Pode-se veri-
fcar que a regio Nordeste recebeu a maior parcela dos recursos em todos os anos mostrados,
completando-se total geral de 47% no perodo. As regies Sudeste, com 10%, e Centro-Oeste,
com 7%, foram as que receberam a menor parcela de recursos.
GRFICO 1
Recursos do PRONAT, por ano e regio (2004-2010)
(Em %)
21
17
22
18
22
17
21
13
12
14
7
12
6
10
18
26
17
21
18
13
17
41
38 38
47
44
58
44
8
7
9
3
7
6
8
Nordeste Sudeste Sul Nordeste Centro-Oeste
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
70
60
50
40
30
20
10
0
132
GRFICO 2
Recursos do PRONAT no total do perodo, por regio (2004-2010)
(Em %)
Norte Sudeste Sul Nordeste Centro-Oeste
47
7
19
17
10
No entanto, em que pese o fato de a organizao da demanda em territrios para a
elaborao de projetos, defnio e pactuao de prioridades ter trazido resultados positivos
em termos de melhor porcentagem de execuo oramentria, os proponentes esto sujeitos
rigidez das normas de liberao de recursos, inclusive no tocante s exigncias burocrticas
dos agentes fnanceiros, tidas por muitos atores envolvidos como as principais responsveis
pela paralisao dos projetos. Com isto, os projetos muitas vezes so barrados devido a irregu-
laridades verifcadas na fase de proposio dos convnios, entre as quais se podem citar: plano
de trabalho pouco detalhado; projeto bsico incompleto e/ou com informaes insufcientes;
falta de comprovao da existncia de contrapartida; oramento subestimado ou superestimado;
inadimplncia das prefeituras com a Unio, o que as impede de receberem os recursos; entre
outras (Alencar, 2010; Delgado, 2009).
No caso especfco da contrapartida, existem alguns problemas inerentes prpria
estratgia territorial adotada pelo programa. A contrapartida exigida por lei aos Entes
Federativos proponentes dos projetos e cujas pocentagens variam de acordo com o nvel do
proponente estado ou municpio e com a regio em que este se encontra.
5
A questo
que, embora os projetos precisem ter como justifcativa uma abrangncia intermunicipal,
5. Os valores a serem observados no caso das contrapartidas para a contratao de projetos federais so os seguintes: i) 3% do valor de repasse da
Unio, para municpios com at 50 mil habitantes; ii) 5% a 10% do valor de repasse da Unio, para municpios situados nas reas prioritrias das
regies de abrangncia da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
(Sudene) e no Centro-Oeste; e iii) 10% a 40% do valor de repasse da Unio, para os demais municpios. No entanto, a Portaria do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) n
o
28, de 26 de maio de 2009, altera o limite mnimo de contrapartida para 1% para onze casos considerados
especcos (doaes estrangeiras, aes de assistncia social e segurana alimentar, projetos produtivos em assentamentos rurais, educao bsica,
populaes tradicionais, entre outros), buscando estimular a participao dos municpios como partcipes de convnios e contratos de repasse do
PRONAT (Medeiros e Dias, 2008).
133
a assinatura do contrato em nome de um municpio especfco. Este cenrio gera situao
de confito entre barganhas federativas, como ressaltado por Arretche (2004), impedindo
que os territrios consigam defnir pactos e estratgias mais amplas para seus projetos e suas
demandas em geral.
Nesse caso, cria-se maior dependncia quanto ao Executivo municipal proponente,
que ser a nica prefeitura com o dever de arcar com o valor total da contrapartida, alm de
fgurar como o nico ente responsvel pelos bens adquiridos quanto aos rgos de controle.
Ocorre, ento, que o Codeter perde sua autonomia enquanto rgo deliberativo, permane-
cendo refm dos executivos municipais que respondem ofcialmente pelos projetos, o que no
raro resulta em situaes de confitos. Com isto, a tentativa de ampliar os canais de deciso
de projetos territoriais estratgicos para alm das prefeituras municipais passa a ser compro-
metida em seu aspecto principal, que a gerncia sobre os recursos fnanceiros. Isto , por
um lado, os Codeters cumprem o papel de permitir debate mais ampliado e participativo em
torno dos investimentos pblicos nos territrios; por outro, estes no possuem a instituciona-
lidade jurdica necessria para receber e gerir recursos pblicos, cabendo, ento, ao Executivo
municipal esta tarefa aps a assinatura do convnio.
Para poder formalizar convnio ou contrato de repasse no mbito do PRONAT, o
municpio defnido pelo territrio dever obedecer a uma srie de condies estabelecidas
pela legislao federal. Em vista disso, os recursos empenhados e liquidados pelo MDA no
necessariamente se concretizam em investimento nos municpios por vrios motivos: muni-
cpios proponentes em situao de inadimplncia com a Unio; difculdade dos municpios
em conseguir todas as documentaes exigidas pela CEF de acordo com a natureza de cada
projeto; falta de prioridade da prpria CEF em encaminhar os projetos do PRONAT, dados
os vrios outros programas de governo que executa; inefcincia ou m gesto por parte do
proponente; entre outras questes. Em alguns casos, ocorre at mesmo a desistncia do pro-
ponente, aps todas as etapas exigidas serem cumpridas, devido especialmente a questes
polticas locais.
Com isso, muitos projetos permanecem na categoria restos a pagar no MP por muitos
anos, at que se cumpram as exigncias que o processo determina. Entre os problemas que
esta demora ocasiona, pode-se citar: o atraso na liberao das parcelas posteriores, uma vez
que somente aps a comprovao da execuo dos investimentos de uma parcela que a
CEF libera a seguinte, de acordo com o cronograma de desembolso predefnido; a infao
dos itens previstos no projeto, o que geralmente acarreta insufcincia de recursos para sua
fnalizao; a defasagem temporal dos projetos produtivos, dada a dinamicidade do ambiente
econmico; o desgaste ou, at mesmo, a dissoluo de parcerias costuradas no ato de elabo-
rao do projeto; e, ainda, talvez o mais delicado, o fato de que tais atrasos fazem com que o
perodo de implementao do projeto transcenda o perodo de gesto de um grupo poltico
que havia negociado o projeto, de maneira que a nova gesto pode tanto diminuir os esforos
para sua execuo quanto modifcar sua fnalidade inicial.
134
Nesse sentido, o potencial de articulao poltica do Codeter ganha maior importncia
no sentido de garantir que as pactuaes sejam efetivadas conforme os acordos frmados,
criando inclusive constrangimentos para gestores que no se empenham na execuo dos
projetos aprovados. Alm disso, muitos Codeters exercem importante funo no acom-
panhamento e no monitoramento dos projetos. A experincia prtica com este programa
demonstra tambm que os territrios que conseguem envolver mais efetivamente a CEF na
dinmica de reunies de seus colegiados tendem a conseguir melhor tratamento por parte
das superintendncias regionais e dos tcnicos do banco que trabalham diretamente com o
acompanhamento dos projetos do PRONAT.
Alm dos recursos de investimento no mbito do PRONAF Infraestrutura, o PRONAT
tambm conta com outras aes de custeio para auxiliar a organizao dos territrios, tais
como: elaborao do PTDRS de cada territrio, custeio de reunies e ofcinas temticas dos
colegiados, assistncia tcnica para planejamento de projetos e elaborao de diagnsticos e
planos econmicos de empreendimentos produtivos no territrio. A tabela 2 apresenta a evo-
luo do valor total e a execuo dos recursos destas aes somadas, em que se pode conferir
que, a exemplo dos recursos de investimento, as aes de custeio tambm tiveram elevada
porcentagem de execuo.
TABELA 2
Dados de execuo oramentria das aes de custeio do PRONAT (2004-2010)
Ano 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Oramento (R$ mil) 23.200 20.913 22.647 36.000 102.603 111.126 145.055
Recursos liquidados (R$ mil) 23.013 20.888 21.422 35.251 87.118 82.520 127.083
Execuo (b/c) (%) 99,2 99,9 94,6 97,9 84,9 74,3 87,6
Os dados da tabela 2 demonstram que os recursos do PRONAT tiveram uma incidncia
signifcativa a partir de 2008. Entre os motivos que explicam este aumento, pode-se citar a
incluso no PPA de duas novas aes no mbito deste programa: Fomento aos Empreendi-
mentos Associativos e Cooperativos de Agricultura Familiar e Reforma Agrria, que visava
fortalecer as cooperativas e os demais empreendimentos associativos de economia solidria
rural sobretudo para acessar recursos de mercado institucional, como o Programa de Aquisio
de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE); e Desenvolvimento
Sustentvel para Assentamentos de Reforma Agrria do Semirido, conhecido com o nome
de Programa Dom Helder Cmara, com recursos de custeio e investimento para o apoio de
prticas produtivas de assentamentos no semirido.
3.2 Os territrios da cidadania
Em 25 de fevereiro de 2008, em uma cerimnia muito concorrida no Palcio do Planalto,
ocorreu o lanamento do Programa Territrios da Cidadania. Com este ato, o programa
de desenvolvimento territorial do MDA ganhou maior vulto institucional no interior
135
do governo federal. Um dos principais determinantes que resultaram no PTC foi uma
inquietao do governo com relao s crticas sofridas aps o lanamento de seu principal
programa de investimentos, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado no
incio do segundo mandato do ento presidente Lula, em 2007. O PAC constitua-se em uma
lista de grandes projetos tidos como estruturantes em todo o territrio nacional englobando
reas como energia, transporte, habitao e infraestrutura em geral , com a previso de
signifcativa soma de recursos pblicos, mas que no defnia explicitamente metas sociais em
sua estratgia.
Por causa disso, os ministrios da rea social foram provocados a apresentar propostas
para a elaborao de estratgia complementar que poca era referida como PAC Social.
Foi ento que o MDA, por meio da equipe da SDT, apresentou proposio com base em
estratgia e dinmica j existentes, que foi prontamente recebida com entusiasmo pela
Presidncia da Repblica (PR) para tornar-se a principal aposta poltica em termos de
programas sociais.
A proposta trazida por esse novo programa apresenta um esforo de desenvolvimento
integrado, que enfatiza a universalizao dos programas bsicos de cidadania e a participao
social. Na verdade, o PTC seria a viabilizao de uma das reas de resultado que o PRONAT
j previa desde seu lanamento, em 2003, que era a articulao de polticas pblicas na
esfera territorial. Por esta razo, Karam (2012, p. 19) classifcou este programa como sendo
de carter incremental, revelando interesse pragmtico do governo, uma vez que as opes
disponveis se enquadram em um conjunto de polticas j em curso. Soma-se a isto o fato
de que, apesar do montante de recursos envolvido e de seu status diferenciado em relao
aos programas setoriais tradicionalmente a cargo de ministrios especfcos, o programa no
possui estrutura burocrtica, fundos contbeis ou sequer oramento prprio sob sua gesto.
Esse programa passou a ser administrado pelo governo federal, por intermdio da Casa
Civil, envolvendo outros 24 rgos pblicos, entre ministrios e autarquias diferentes.
6

O grande nmero de entidades envolvidas j demonstra o grau de prioridade que o PTC
possua no mbito do Poder Executivo, reforado pelo fato de sua cerimnia de lanamento
ser realizada no prprio Palcio do Planalto, com a presena do ento presidente Lula. Seu
objetivo principal era garantir melhores focalizao e articulao entre as ofertas de polticas
pblicas aos municpios de territrios elencados a partir de alguns critrios, como ndice
de pobreza, baixo ndice de desenvolvimento humano (IDH), existncia de grande nmero de
agricultores familiares e assentados de reforma agrria etc.
6. Os rgos envolvidos no Programa Territrios da Cidadania (PTC) inicialmente foram: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (PR); Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP); Secretaria de Relaes Institucionais/PR; Ministrio de Minas e Energia (MME); Ministrio da Sade
(MS); Ministrio da Integrao Nacional (MI); Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); Ministrio do Meio Ambiente (MMA); Ministrio das Cidades
(MCidades); MDA; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); Ministrio da Educao (MEC); Ministrio da Justia (MJ); Ministrio
das Comunicaes (MiniCom); Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT); Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); Ministrio da
Cultura (MinC); Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR/PR); Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP/PR); Banco do
Brasil (BB); Banco da Amaznia (Basa); CEF; Banco do Nordeste do Brasil (BNB); e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
136
O envolvimento de grande nmero de agentes da estrutura governamental parte do
diagnstico de que o combate s desigualdades regionais exige o empreendimento de aes
transversais entre o conjunto das pastas ministeriais, para que seja possvel realizar a conver-
gncia das polticas pblicas no territrio. Assim, o PTC pretendia fazer com que os minist-
rios setoriais indicassem, com base em suas aes rubricadas no PPA, quais destas poderiam
ser direcionadas e executadas nos territrios defnidos como prioritrios, na perspectiva do
impacto conjunto nas condies de vida das populaes envolvidas, sem necessariamente
envolver recursos novos. Com isto, a estratgia do programa era arquitetar uma verdadeira
integrao para alm dos limites de um ministrio.
No primeiro ano, foram escolhidos sessenta territrios rurais entre aqueles j homolo-
gados pelo MDA, inseridos no PRONAT, para serem inseridos como territrios da cidadania.
Em 2009, este nmero passou para 120 territrios, o que representa trs quartos do total de
territrios rurais j homologados.
7
A tabela 3 permite verifcar a diviso dos territrios nos
dois programas por regio brasileira. Com base nestas informaes, percebe-se o predomnio
de territrios em regies mais pobres como Nordeste e Norte, que, juntas, somam mais de
50% dos territrios em cada um dos programas.
TABELA 3
Distribuio do nmero de territrios por regio PRONAT e PTC (2003-2010)
Regies PRONAT PTC
Centro-Oeste 17 12
Nordeste 67 56
Norte 32 27
Sudeste 26 15
Sul 22 10
Total 164 120
Fonte: Brasil (2010).
O governo federal defniu uma meta ambiciosa de 180 aes logo no seu ano inicial,
organizadas em trs eixos estruturantes: i) apoio s atividades produtivas; ii) cidadania e di-
reitos; e iii) infraestrutura. Por sua vez, estes eixos foram divididos em sete temas: organizao
sustentvel da produo; aes fundirias; educao e cultura; direitos e desenvolvimento so-
cial; sade, saneamento e acesso gua; apoio gesto territorial; e infraestrutura, conforme
demonstrado na fgura 2.
7. Os 120 territrios denidos no mbito do PTC englobam ao todo 1.808 municpios; uma populao total de 41.441.878 habitantes, sendo 12.767.377
de populao rural, 1.857.139 agricultores familiares, 505.677 famlias assentadas, 768 comunidades quilombolas e 313 comunidades indgenas.
137
FIGURA 2
Aes do PTC
Eixos
Apoio a atividades
produtivas
Temas
Organizao sustentvel
da produo
Educao e cultura
Aes fundirias
Direitos e desenvolvimento social
Sade, saneamento e
acesso gua
Infraestrutura
Apoio gesto
territorial
Total
(previso)
180 aes
Fonte: Ghesti (2011).
Elaborao do autor.
Aps a defnio dos eixos e dos temas do programa, a expectativa que se realize anual-
mente uma consulta aos ministrios, com vistas sua adeso ao programa por meio da oferta
de aes para comporem a matriz federal do PTC, que a lista de polticas e recursos a serem
disponibilizados para execuo nos territrios. No se trata, portanto, da criao de novos
programas governamentais para fazerem parte da estratgia deste programa, mas, sim, de des-
tinar um volume de recursos dos programas j existentes aos territrios escolhidos.
Segundo Corra (2009, p. 23), o PTC pode ser considerado um marco na estratgia de
planejamento territorial de polticas pblicas orquestradas pelo governo federal, na medida
em que se propunha articular o direcionamento de recursos e programas oriundos de dife-
rentes ministrios para os territrios eleitos como prioritrios para receberem tais apoios,
dado que o MDA no possua estrutura institucional que lhe permitisse atuao mais hols-
tica sobre a realidade heterognea dos territrios. Por isto, foi colocado sob a coordenao
da Casa Civil. De acordo com a autora, a perspectiva que as aes desenvolvidas articulem
aspectos de propostas de polticas de baixo para cima (top-down), articuladas a projetos
vindos das prprias comunidades que os recebem (button-up), visando-se a um movimento
de descentralizao de decises, transversalidade
8
de polticas e contnua avaliao do direcio-
namento dos recursos.
Por sua vez, Corra (2009) chamou ateno ao fato de que, ao mesmo tempo em que o
nmero de ministrios envolvidos um indicador positivo, as vrias aes propostas podem
8. A transversalidade, nesse caso, denida como uma forma de atuao horizontal que busca construir polticas pblicas integradas, por meio de
aes articuladas (Brasil, 2005, p.17).
138
gerar difculdades para o territrio em termos de sua capacidade de gerir, articular e encami-
nhar os projetos necessrios, difcultando a execuo dos recursos. Com isto, os ministrios
deveriam atentar-se sobre esta possibilidade e defnir, na estrutura normativa de seus pro-
gramas, recursos e instrumentos para auxiliar o trabalho dos atores locais na elaborao e na
consolidao dos projetos.
Deve-se ressaltar que o PTC no constitui um programa governamental propriamente dito,
de acordo com a terminologia empregada no PPA. Na verdade, ambos fazem parte de estratgia de
articulao de polticas pblicas em recortes territoriais prioritrios e predeterminados, sem
destinao oramentria prpria. O PTC no traz tambm inovao em termos de arranjos
locais de governana e participao social, j que faz uso da estrutura j constituda no arranjo
do PRONAT.
Pode-se, no entanto, sublinhar trs novidades que o PTC trouxe para sua execuo em
relao forma anterior de organizao do PRONAT. A primeira foi a determinao para a
incluso de novos atores nos Codeters, ligados aos demais temas referentes aos outros minis-
trios, como cultura, educao, gnero etc. Por isto, os Codeters foram incentivados a cons-
titurem cmaras temticas para o encaminhamento de aes e projetos setoriais, mantendo a
assembleia-geral como instncia mxima de deliberao do territrio.
A segunda refere-se criao de um arranjo vertical, a partir do governo federal, para
articular as diferentes aes a serem inseridas na matriz do programa pelos rgos que o com-
pem. Este arranjo composto pelos comits de articulao estaduais, de carter consultivo,
que auxiliam na intermediao da relao entre o Comit Gestor Nacional e os Codeters, no
intuito de fortalecer a coordenao das aes.
Por fm, a terceira inovao defnida no mbito do PTC foi o estabelecimento do Sistema
de Gesto Estratgica (SGE), com base no entendimento de que os dados constituem infor-
maes fundamentais para o planejamento estratgico e para a qualifcao da tomada de deci-
ses (Ghesti, 2011). O SGE visa articular institucionalmente e operacionalmente um arranjo
que envolve universidades, os territrios rurais e o prprio MDA nos respectivos processos de
coleta, registro, acompanhamento, monitoramento, avaliao e anlise de dados sobre os terri-
trios. Neste sentido, este ministrio celebrou com o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfco e Tecnolgico (CNPq), em 2009, um termo de cooperao para o lanamento de
edital para a seleo de projetos de pesquisa e extenso tecnolgica focados nos resultados do
PRONAT. Nestes projetos, foram previstas a constituio das chamadas clulas de acompanha-
mento das informaes territoriais, que possuem a funo de atuar como unidade operativa do
SGE/MDA para a coleta, o registro e a anlise de informaes sobre os territrios.
Por sua vez, Favareto (2010) chamou ateno para o fato de que, na prtica, o progra-
ma permanece esbarrando em problemas antigos, frutos da forte tendncia setorializao
dos ministrios. Para o autor, os territrios so vistos por grande parte dos ministrios que
o compem como mero repositrio de investimentos, que consistem em aes j planeja-
das em programas dispersos. Ou seja, os gestores frente dos ministrios no enxergaram
139
o carter estratgico do programa da forma como desejava a princpio o governo federal ,
de modo que a maioria daqueles que ligaram suas aes ao PTC o fez pelo poder de coero
da Casa Civil, sem nenhuma readequao metodolgica para contemplar a nova abordagem
proposta de atuao territorial. Assim, a matriz de programas e investimentos lanada como
instrumento para subsidiar a integrao dos ministrios e permitir maior controle do pblico
local acabou tornando-se um fm em si mesma, como instrumento de propaganda poltica,
sem a preocupao de se inserir na dinmica territorial prevista e j em curso no mbito do
programa do MDA.
Outro ponto importante, ressaltado por Karam (2012), se refere dependncia que
um programa como esse passa a ter com relao ao ambiente poltico no pas, dada sua
complexidade em termos de postos de comando envolvidos. Esta dependncia ainda maior
devido ao formato que apresenta o chamado presidencialismo de coalizo no Brasil, em
que o Poder Executivo federal busca formar amplas e, muitas vezes, estranhas do ponto
de vista ideolgico alianas com diferentes partidos, elites locais e foras sociais e eco-
nmico-setoriais, tudo em nome da chamada governabilidade.
Um ltimo ponto a ser considerado, mas que talvez seja o mais importante no quadro
operativo do programa, refere-se ao novo papel dos Codeters e pode ser dividido em duas
questes. A primeira que o aumento do nmero de ministrios e as novas exigncias de
processos e projetos para o acesso s polticas inclusas na matriz do PTC no foram acompa-
nhados pela destinao de novos recursos para esta maior mobilizao social que se passou a
demandar dos territrios. Este fato obrigou os atores locais a destinarem parte de seu tempo
dedicado ao territorial para conseguir parcerias que auxiliem nos custos para a mobiliza-
o social, requerendo uma difcil readaptao de agendas, espaos e processos.
A segunda diz respeito relao de governana dos Codeters com as polticas de outros
ministrios, com exceo do MDA. Enquanto no PRONAT estes geriam todo o processo de
defnio de prioridades e elaborao dos projetos, no PTC, embora continuassem constando
formalmente como instncia principal de deliberao, perderam o poder de infuncia, j que
as polticas chegam ao territrio como pacotes prontos. Com isto, os colegiados passaram
a ter, na maioria das polticas, o mero papel de legitimar as aes, com pouco espao para a
proposio de projetos e processos inovadores.
Esses fatos instigam alguns questionamentos importantes sobre quais os principais en-
traves institucionais para a consolidao de propostas de planejamento e interveno gover-
namental, a partir de estratgia diferenciada para a incidncia territorial das polticas pblicas.
Atualmente, o que se observa que embora o PTC ainda exista para o governo federal, sua
euforia inicial j diminuiu bastante, e so poucos os ministrios que ainda fazem pelo menos
meno ao programa na defnio de suas prioridades. Pouco se sabe sobre seu futuro.
A prxima seo traz um exerccio analtico sobre essa questo, valendo-se das princi-
pais convergncias e contradies encontradas no escopo institucional dos programas apre-
sentados neste trabalho.
140
4 CONVERGNCIAS E CONTRADIES ENTRE OS PROGRAMAS ESTUDADOS
Com base na anlise documental e na literatura emprica sobre os programas abordados
neste texto, observou-se que o histrico das aes governamentais de planejamento terri-
torial se fundamenta a partir de uma crtica ao modelo tradicional de polticas pblicas no
pas, ao substiturem o enfoque municipalista de gesto autocrtica ou centralista por
uma atuao intermunicipal legitimada pelos agentes sociais locais. Estes buscam articu-
lar em suas engenharias institucionais, com vistas maior incidncia territorial das polticas
pblicas, as seguintes dimenses: i) poltica: capacidades, competncias e interesses para a
governana territorial e gesto de confitos; ii) sociocultural: identidade e coeso social que
facilitem as aes coletivas; e iii) econmica: desenvolvimento e superao dos patamares de
pobreza e desigualdade.
evidente neste trabalho que com a defnio de territrios de atuao e interveno
pblica, envolvendo grupos com diferentes Entes Federativos o planejamento governa-
mental tem a seu favor uma srie de fatores, uma vez que permite: defnir reas ou regies
de interveno com base em indicadores sociais e geogrfcos ou outros critrios tcnicos, de
acordo com a natureza e o objetivo de cada poltica especfca; diminuir signifcativamente
o nmero de interlocutores aos quais o rgo central responsvel tem de se remeter para a
implementao das aes; obter diagnsticos mais precisos sobre a infraestrutura e os recursos
humanos necessrios para a otimizao da poltica; mapear grupos sociais e foras polticas que
esto presentes em cada contexto territorial com potencial para contribuir na implementao
da poltica; e construir arranjo institucional que propicie maior grau de conectividade com
outras polticas pblicas que tambm incidam sobre tais territrios. Alm destes fatores, pode-se
citar, ainda, uma questo que, embora esteja embebida de alto grau de subjetividade e de
difcil aferio, impacta positivamente na incidncia territorial de uma poltica pblica, que
o fortalecimento do carter de identidade da populao envolvida e benefciria, o que per-
mite maior sentimento de pertencimento quanto ao que se desenvolve em seu territrio.
Contudo, a busca por uma ao intersetorial permanece um desafo difcil de ser alcan-
ado pelas polticas territoriais em curso. O que se observa a existncia de tendncia em que
tanto as polticas pblicas quanto os arranjos institucionais promovidos por estas sejam orga-
nizados em torno de questes setoriais tradicionais, o que Henriques (2011, p. 40) chamou
de isolacionismo setorial. Com isto, permanece a difculdade para a construo de progra-
mas de natureza intersetorial que dialoguem com as dinmicas existentes ou potenciais
das economias territoriais. Nesta linha de entendimento, Arajo (2010, p. 204) afrmou que
o vis setorial est muito impregnado na estrutura social brasileira e se refete tanto nos dife-
rentes nveis de governo como nas formas de organizao da sociedade civil, o que a autora
chamou de camisa de fora difcil de superar na construo do desenvolvimento territorial.
Verifcou-se tambm que a extenso geogrfca mdia dos territrios varia bastante.
Isto, em parte, se explica pelo fato de a populao no estar dispersa de maneira homo-
gnea em toda a sua extenso geogrfca brasileira, havendo fortes disparidades regionais
em termos de ocupao do espao. Entende-se que este fato, a princpio, no representa
141
problema para os programas, desde que haja mecanismos em seu corpo normativo que possi-
bilitem interveno diferenciada de acordo com algumas especifcidades pr-defnidas de seus
territrios, o que no foi observado em nenhum dos programas.
De maneira geral, os programas analisados tendem a minimizar a estrutura de classes sociais
e confitos polticos locais, alm de desconsiderar a insero histrica na ordem capitalista
dos diferentes territrios. Consequentemente, em nenhum destes a questo da concentrao
fundiria tratada como tema importante a ser levado para o debate, dado o fato de o Brasil
apresentar concentrao fundiria alta e permanente.
9
Temas confituosos como reforma agrria
e regularizao fundiria aparecem apenas de maneira vaga e marginal, sem serem apontados
os mecanismos concretos de viabilizao. Ou seja, almeja-se instituir estratgia dialogada de
desenvolvimento territorial, sem se debater de maneira mais concreta o direito ao territrio,
desconsiderando-se a existncia de confitos e disputas entre as foras sociais presentes.
Outra questo subestimada nos marcos normativos dos programas abordados neste texto
se refere infuncia de fatores externos nas dinmicas econmicas dos territrios. Este ponto
requer cuidado especial, sobretudo quando se fala de desenvolvimento rural. Muitos territrios
rurais inclusive, os com grande proporo de agricultores familiares esto fortemente
inseridos em cadeias agropecurias cujos valores de comercializao e custos de produo so
defnidos basicamente pelo comrcio exterior. Isto faz com que o desenvolvimento dependa
diretamente do grau de insero de cada territrio na dinmica desigual do movimento de
globalizao. Esta relao resulta no acirramento da tenso dialtica entre o global (fonte
de homogeneidade) e o local (lcus das especifcidades). Os programas estudados tratam da
temtica da competitividade territorial sem problematizar a questo da diviso internacional
do trabalho, bem como das distintas formas de insero dos territrios nas cadeias globais
de valor e das tenses que estas engendram. Entender este processo um passo fundamental
para a construo de trajetrias de desenvolvimento que consideram as potencialidades e as
especifcidades de cada territrio (Arajo, 2010).
Chama-se ateno tambm para a necessidade de um cuidado especial na defnio de ter-
ritrios que encerram em seu espao diferentes naturezas de desigualdade. Os limites socioeco-
nmicos, simblicos e polticos dos territrios como lembrou Milani (2008) so obstculos
relevantes participao, podendo, inclusive, aprofundar a desigualdade poltica no mbito
dos prprios dispositivos participativos. Neste caso, o territrio pode ser apoderado por gru-
pos dominantes e servir como instrumento de aprofundamento consentido da desigualdade,
fazendo-se valer da prerrogativa de participao social e autonomia local. Como resultado,
diferentes segmentos sociais locais no conseguem ser representados nas instncias delibera-
tivas dos programas, permanecendo excludos dos espaos institucionais nos quais poderiam
vocalizar diretamente suas demandas e torn-las pblicas. Com isto, estes grupos passam a ser
invisibilizados pelos grupos mais organizados que comandam as defnies nos territrios.
9. O ndice de Gini para a desigualdade de terra no Brasil registrado para 2006 foi de 0,854, no muito diferente deste ndice para 1995 e 1985,
que foi, respectivamente, de 0,856 e 0,857 (Silva, 2011). Um valor acima de 0,40 j considerado indicador de alta desigualdade.
142
Mas o principal limite, entendido neste trabalho, refere-se s questes legais que def-
nem a institucionalizao desses programas. Pode-se dizer que a evoluo terica e emprica
da abordagem territorial e de seus resultados em termos de planejamento de polticas pbli-
cas no foi acompanhada por inovaes no marco jurdico brasileiro que permitissem maior
dinamicidade e efetividade das polticas atuais formuladas a partir desta abordagem.
Sobre esta questo, torna-se importante ressaltar alguns pontos.
Em primeiro lugar, nenhum dos programas analisados alcanou aderncia signifcativa
na prpria estrutura interna de seus ministrios de origem, estando confnados em sua quase
totalidade nas secretrias ministeriais nas quais foram concebidos. Em segundo, embora os
rgos executores exijam a pactuao de projetos territoriais, a estrutura federalista brasileira
no reconhece outra esfera administrativa passvel de ser proponente de projetos federais
estruturantes que no seja os estados ou municpios, de modo que os projetos passam
a depender da capacidade e do interesse das prefeituras municipais e de seus gestores.
Em terceiro, as regras de gesto administrativa das contas pblicas e a complexidade
das dinmicas estabelecidas por estes programas acarretam um tempo excessivo para a
liberao dos recursos, comprometendo a execuo dos projetos aprovados nos territrios.
Decorrente disto, as instncias de governana local, criadas para atuarem na formulao, na
implementao e na avaliao das polticas relevantes para o territrio, carecem de institucio-
nalidade jurdica prpria para seu reconhecimento enquanto unidade de gesto social.
Por fm, sobre a questo do fnanciamento, no se constituiu nenhum instrumento
novo que garantisse o apoio fnanceiro a projetos inovadores, com critrios claros e objetivos.
Esta difculdade faz com que outros mecanismos de obteno de recursos, como as emendas
parlamentares, ganhem maior peso no esquema de fnanciamento de projetos nos territrios.
No caso do PRONAT, a porcentagem de recursos dos projetos oriundos de emendas par-
lamentares passou de 6%, em 2003, para 43%, em 2007, mantendo patamares prximos a
este nos anos seguintes. Se, por um lado, estas emendas garantem a injeo de recursos para
o fnanciamento pblico nos territrios, por outro, deturpam toda a estratgia participativa
e dialogada da defnio de prioridades, j que a ligao poltica dos parlamentares tende a
se manter distante das instncias colegiadas para a aprovao de seus projetos de interesse.
Segundo Arajo (2010, p. 47), tal constatao evidencia que um modelo de fnanciamento
mais estvel fundamental sustentabilidade de experincia desta natureza.
A abordagem territorial para o planejamento de polticas pblicas nacionais, discutida nes-
te captulo, embora ainda seja relativamente nova no Brasil, traz avanos signifcativos
tanto no que se refere viso anterior de desenvolvimento com base nas escalas macror-
regionais brasileiras, que congregam uma realidade extremamente heterognea para serem
pensadas enquanto totalidade, quanto viso essencialmente municipalista, dado que os
municpios so instncias muito numerosas, alm de pequenas e com estrutura precria
em sua grande maioria.
143
Por sua vez, pde-se constatar nas experincias analisadas a persistncia de alguns entraves
para a operacionalizao desse tipo de abordagem. Entre os principais esto: a falta de marco
jurdico mais favorvel para o desenvolvimento de programas territoriais de desenvolvimento,
em que tanto o territrio quanto seus respectivos fruns deliberativos ganhem maior legitimi-
dade; a necessidade de aes diferenciadas para o envolvimento de grupos sociais invisibiliza-
dos, dada a estrutura de desigualdade social no interior dos territrios brasileiros; a defnio
de mecanismos de fnanciamento mais adequados para darem suporte a projetos territoriais
estratgicos; e o desprezo de temas importantes para o desenvolvimento territorial que, a prin-
cpio, geram srios confitos de interesse, como a reforma agrria e a regularizao fundiria.
Estes entraves apontam que a temtica territorial ainda no alcanou nvel de institucionali-
zao, em termos de inovaes normativas, sufciente no campo da deciso poltica no pas,
embora aparea cada vez mais como diretriz dos programas governamentais.
Vale ressaltar tambm que dois fatores fundamentais para a abordagem territorial que
foram muito debatidos nos anos 1990 (descentralizao administrativa e participao social)
ainda carecem de maior instrumentalizao. A defnio do municpio como clula bsica de
implementao das polticas pblicas no Brasil, embora possua sua lgica formal por ser a
esfera de maior proximidade com os problemas sociais , acabou por reforar as desigualdades
regionais do pas, por no estar acompanhada dos instrumentos necessrios para garantir a
efetividade desta estratgia. As diferenas em termos de estrutura fsica e capital humano
entre os municpios brasileiros so enormes, em suas mltiplas carncias e especifcidades,
inclusive no interior dos prprios estados. Alm disso, a prpria fragilidade dos instrumentos
de cooperao e coordenao entre as unidades subnacionais constitui grande obstculo ao
sucesso da descentralizao.
No tocante participao social, as instncias abertas representao da sociedade civil
(conselhos, comits, fruns etc.) constituem processo de aprendizagem vlido e importante
conquista em termos de valorizao das instituies democrticas; este um fato que no
pode ser negado. No entanto, o compartilhamento de poder ou o tal empoderamento a
que tanto se referem os documentos ofciais no se realiza por decreto; deve ser desejado e
conquistado. Neste sentido, para participao mais representativa, necessrio que os pro-
gramas garantam investimentos prprios para isto, principalmente em aes de capacitao,
assessoramento tcnico e informaes. No se pode esperar que, em um passe de mgica,
os atores locais marginalizados tomem para si o protagonismo do planejamento estratgico do
territrio, sobretudo em regies mais pobres, historicamente marcadas pela excluso social e
pelo domnio do poder local por pequenos grupos familiares. O aprendizado da ao poltica
processo que demanda tempo e recursos.
Deve-se deixar claro que as experincias em curso j desencadearam bons resultados,
como a formao de novos arranjos institucionais para o planejamento e a defnio de
prioridades para a ao governamental. O maior envolvimento dos atores sociais na gesto
de polticas e projetos territoriais tambm pode ser considerado ponto de partida impor-
tante para a institucionalizao mais forte no pas de proposta desta natureza. Outro ponto
144
importante a apropriao desta abordagem por parte de outros governos subnacionais,
como nos casos dos estados da Bahia e de Sergipe, que organizaram todo o planejamento
de seus governos a partir de territorializao de seus municpios, aproveitando os territrios
j homologados pelo MDA e territorializando todo o restante de cada estado com base
nestes critrios.
Finalmente, chama-se ateno tambm para a importncia de maior participao de
universidades e instituies de pesquisa em todas as etapas do processo de planejamento
territorial, dada a capacidade instalada que estas entidades possuem, seja em termos de
estrutura fsica para a qualifcao de produtos e a promoo de processos inovativos,
como no envolvimento de seus profssionais e alunos por meio de projetos de pesquisa
e extenso , seja no assessoramento e na formao tcnica e poltica dos grupos sociais locais.
Fatos recentes como o investimento em novos campi universitrios federais e a expanso da
rede de institutos federais de educao tecnolgica (IFETs), que propiciaram maior interioriza-
o destas estruturas em todo o territrio nacional surgem como oportunidades importantes
a serem aproveitadas em termos de articulao de polticas e estruturas pblicas, com vistas a
um desenvolvimento territorial mais equitativo. At mesmo porque os impactos de suas
estruturas vo alm do municpio em que se instalam, espalhando-se para todo o seu entorno.
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CAPTULO 5
REGIONALIZAO DA SADE E ORDENAMENTO TERRITORIAL: ANLISES
EXPLORATRIAS DE CONVERGNCIAS
Ligia Schiavon Duarte*
Fabio Betioli Contel**
Renato Balbim***
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988) reconhece a importncia da dimenso territo-
rial na promoo da equidade do uso do territrio nacional como condio essencial para
o desenvolvimento econmico e social da nao, e aponta, explicitamente, a necessidade da
ordenao do territrio no planejamento pblico.
O conceito de ordenamento territorial se institucionaliza no planejamento estatal com a
Carta Europeia de Ordenamento Territorial de 1983 (Conselho da Europa, 1988), entendido
como instrumento de reduo das desigualdades regionais, organizao equitativa do espao,
melhor distribuio das atividades econmicas, proteo ambiental e promoo da qualidade
de vida. O documento ressalta a importncia de se elaborarem conceitos e princpios comuns,
a partir da cooperao entre estados e regies.
Apesar de a questo regional ser amplamente debatida, tanto na produo de conhe-
cimento cientfco como na elaborao e na execuo de polticas pblicas, conceitos como
ordenamento territorial, regionalizao e regio so usados de forma ainda polissmica nas di-
ferentes polticas setoriais e nos diferentes perodos. Alm disso, verifca-se que a formulao
de polticas setoriais baseadas na regionalizao ocorre de forma desarticulada, mesmo tendo
em comum o elemento territrio.

Assim, considerando-se a importncia que vem assumindo a regionalizao de aes
e servios de sade para o aprimoramento da poltica de descentralizao da gesto da
sade promovida pelo Sistema nico de Sade (SUS), este captulo procura por meio
do reconhecimento de noes de ordenamento territorial, regio e regionalizao utilizadas
nesta poltica setorial entender a formulao da poltica regional inserida na poltica de
sade pblica nacional, elaborada a partir da CF/1988.
* Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur) do Ipea.
** Professor do Departamento de Geograa da Faculdade de Filosoa, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP) e
pesquisador do PNPD na Dirur do Ipea
*** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
148
Uma iniciativa importante como diretriz para a formulao da poltica regional a ela-
borao da Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio (PNOT), por parte do Ministrio da
Integrao Nacional. A despeito da efetivao desta poltica como subsdio Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional (PNDR) e aos planos e programas regionais de desenvolvi-
mento, possvel lanar mo do documento elaborado para uma aproximao da compreenso
de uma poltica pblica brasileira; no caso, a sade.
A literatura acerca do conceito de ordenamento do territrio evidencia que se trata de
um conceito polissmico e impreciso, que remete a realidades distintas. Isto se deve principal-
mente a ele ser ligado diretamente a processos e experincias especfcas de polticas pblicas
sobre territrios nacionais diversos, respondendo a intenes diversas e realidades mltiplas.
Considerando-se os princpios fundadores da Carta Europeia de Ordenamento
Territorial (Conselho da Europa, 1988), o ordenamento deve ser democrtico, assegurando
a participao de interessados e atingidos; integrado, coordenando polticas setoriais; fun-
cional, considerando os aspectos da realidade para alm das determinaes administrativas
e polticas; e prospectivo, visando ao longo prazo. O documento deixa claro tambm que o
ordenamento do territrio , essencialmente, uma questo poltica. Assim, os objetivos de
uma poltica de ordenamento territorial na lgica do Estado levam compreenso de um
processo amplamente ideolgico, que remete a associaes polticas e concertaes federa-
tivas ou nacionais.
Para efeito deste texto, os territrios, compostos por lugares reais, espaos vividos e
regies construdas social e historicamente, devem ser objeto da viso e da operao
estratgicas para o desenvolvimento social. Entende-se aqui que somente nesta perspectiva
podero ser estabelecidos no Brasil os marcos de uma poltica de desenvolvimento regional
que benefcie toda a populao. Assim, o ordenamento do territrio tomado como um
mecanismo poltico que pode assegurar as formas de coeso e as relaes entre lugares
representados e abrigados em regies.
Essa perspectiva vem ao encontro da regionalizao de aes e servios da sade formula-
da no mbito do SUS. Na CF/1988, a sade direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e
recuperao (Brasil, 1988, Artigo 196); ainda, as aes e servios pblicos de sade integram
uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico (op. cit., Artigo 198).
Conclui-se, portanto, que este direito constitucional pressupe uma poltica de ordenamento
territorial, que assegure a coeso e as relaes entre lugares e regies que garantam os princpios
de universalidade, equidade e integralidade da ateno sade a toda a populao brasileira,
diminuindo as desigualdades regionais.
Considerando-se esses pressupostos, colocam-se alguns questionamentos de carter ex-
ploratrio, visando-se compreender as possveis convergncias entre o processo de regionali-
zao da sade e o avano no entendimento do ordenamento do territrio no Brasil.
Regionalizao da Sade e Ordenamento Territorial
149
Entre esses questionamentos, pergunta-se como so trabalhados conceitos fundadores
como centralidade, polarizao, regio e regionalizao, na sade e no ordenamento do
territrio em si; quais as bases terico-conceituais essenciais ao entendimento do ordena-
mento territorial que tem a sade como objeto da poltica pblica; e quais os pressupostos
metodolgicos de uma poltica pblica de sade que, efetivamente, considere a diversidade
regional brasileira.
No intuito de buscar a constituio de respostas, ainda que parciais, para esses amplos
questionamentos, este captulo se estrutura em seis sees. Na seo 2, prope-se uma reviso
sucinta dos conceitos de regio e regionalizao e, tambm, de centralidade e polarizao.
Revela-se, na seo 3, o processo de incorporao, na formulao e na prtica da poltica p-
blica, destes conceitos j to esmiuados e aceitos no plano terico. Tambm se apresentam
os marcos por perodos de desenvolvimento e a incorporao parcial destes avanos tericos
na poltica de sade no Brasil. Aps esta periodizao, intenta-se, nas sees 4 e 5 a partir
do caso especfco do sistema de sade no estado de So Paulo , realizar um exerccio de
verifcao da aderncia da regionalizao da sade rede urbana do estado representada pela
pesquisa Reges de Infuncia das Cidades (REGIC), do Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica (IBGE). Na seo 4, o tema apresentado; na seo 5, faz-se um exerccio de classi-
fcao das regies de sade a partir das categorias de polarizao propostas pela REGIC para
as cidades paulistas. Por fm, na seo 6, so apontadas as consideraes fnais.
2 OS CONCEITOS DE REGIO E DE REGIONALIZAO
Ao longo da histria do pensamento sobre o fenmeno regional, um importante conceito
que tem feito parte constante dos debates a centralidade. O principal autor que defniu o
conceito de centralidade nos estudos sobre a regio foi o gegrafo alemo Walter Christaller
(1863-1969). Christaller escreveu sua obra principal em 1933, intitulada Die zentralen
Orte in Sddeutschland Os lugares centrais no sul da Alemanha, traduo nossa , na
qual mostra que o fenmeno da centralidade no espao geogrfco era um princpio ele-
mentar da organizao das regies (Christaller, 1966). O autor retoma este princpio tanto
dos pressupostos da fsica quanto das teorias do equilbrio to bem utilizadas na economia
neoclssica, que tambm lhe serviram de inspirao.
1
Defnir o que o autor chamou de lu-
gares centrais seria a primeira tarefa para encontrar as denominadas regies complementares.
Identifcando os lugares centrais que poderiam ser mais complexos (lugares de ordem
superior) ou menos complexos (lugares de ordem inferior ou auxiliares) , seria possvel
delimitar a rea de alcance dos bens ou servios ofertados por estes lugares centrais e, conse-
quentemente, defnir-se-iam tambm suas respectivas regies complementares.
1. Para Christaller (1966, p. 14, traduo nossa), A centralizao um princpio de ordem (...) a cristalizao da massa ao redor de um ncleo ,
tanto na natureza orgnica quanto na inorgnica, uma forma elementar de ordem das coisas que permanecem juntas uma ordem centralizadora.
Assim, o mesmo princpio centralizador tambm encontrado em algumas formas de vida humana em comunidade, predominantemente em certas
estruturas organizacionais e expressadas numa forma objetiva invisvel. Assim, pensamos em construes simples: a igreja, o centro da cidade, o
frum, a escola estes so os sinais resultantes de uma ordem centralizadora em vrios tipos de comunidade.
150
Para defnir a centralidade de um lugar, por seu turno, seria necessrio realizar a anlise de
trs variveis principais, todas ligadas quilo que o economista Colin Clark viria chamar
de setor tercirio:
profsses: centrais ou dispersas;
servios: centrais, dispersos ou indiferentes; e
bens: centrais, dispersos ou indiferentes.
2
Concomitantemente ao desenvolvimento de formas de entendimento das regies base-
adas em princpios christallerianos que embasaram a geografa quantitativa, assim como a
cincia regional , surge uma srie de textos e autores que enfatizam ainda mais a importncia
da vida funcional e da coeso entre as cidades como elemento de defnio do que seriam as
regies. neste sentido, em grande parte, que se desenvolve a teoria dos polos de desenvolvi-
mento de Franois Perroux e Jacques Boudeville.
3

Para efeito do desenvolvimento da abordagem regional, pode-se dizer que foi Boudeville
(1972; 1973) quem operacionalizou, de forma mais bem-acabada, as propostas tericas ori-
ginais de Franois Perroux. Com ele, a expresso desenvolvimento polarizado defnitivamente
ganhou uma dimenso espacial (Friedmann e Weaver, 1981, p. 174), e todo um instrumental
terico voltado para o planejamento regional desenvolvido de forma bastante minuciosa.
1) Partindo das defnies iniciais de Perroux de espao econmico conjunto homo-
gneo, campo de foras e contedo de plano , Boudeville (1973) advoga que existi-
riam trs tipos possveis de defnio conceitual para a noo de regio.
2) Regio homognea. Pode-se caracterizar a regio por sua maior ou menor unifor-
midade: ela mais ou menos homognea (Boudeville, 1973, p. 12). Para serem
defnidas as regies homogneas, so utilizados critrios e indicadores descritivos
(Boudeville, 1972, p. 29).
3) Regio polarizada. Podemos estud-la, em segundo lugar, do ponto de vista da
interdependncia e da hierarquia de suas diversas partes: ela mais ou menos pola-
rizada (Boudeville, 1973, p. 12). Para defni-la, so utilizados critrios funcionais
4) Regio-piloto. Podemos fnalmente encarar a regio do ponto de vista do centro
de deciso e do objetivo colimado, do programa estabelecido: a regio-programa,
2. Servios e bens centrais so produzidos e oferecidos necessariamente em poucos pontos centrais, a m de serem consumidos em vrios pontos
dispersos. Bens e servios dispersos so necessariamente produzidos e oferecidos em muitos pontos dispersos (ou em poucos pontos, mas no em
pontos centrais), preferivelmente para que sejam consumidos em poucos pontos. Alm disso, tambm frequente o caso em que um bem
no ser produzido de forma central, todavia, centralmente oferecido (como o caso da maior parte dos pontos industrializados), ou que
um bem ser centralizadamente produzido e dispersamente oferecido (como o caso dos jornais, que so necessariamente produzidos centraliza-
damente, mas so comumente oferecidos em qualquer lugar adequado). No primeiro caso, a oferta central; no ltimo caso, a produo central
(Christaller, 1966, p. 19, traduo nossa).
3. As contribuies denitivas de Franois Perroux para o estudo do espao, das regies e do fenmeno da regionalizao se deram na dcada de
1950, particularmente em funo da publicao de dois textos do autor na revista conomie appliqu: Les espaces conomiques, em 1950; e Notes
sur la notion des ples de croiassance, em 1955 (Perroux, 1955). Ambos esto republicados na obra A economia do sculo XX (Perroux, 1967).
151
ou regio-piloto (Boudeville, 1973, p. 12). Para defnir as regies-piloto, so utili-
zados critrios ligados tomada de decises que cada parcela do espao deve poder
realizar, no sentido de aumentar as possiblidades de seu desenvolvimento econmico
Apesar da importncia das defnies das regies homogneas e das regies polarizadas,
ambas so, para Boudeville, no limite do raciocnio, apenas uma maneira de subsidiar a
proposio de regies-programa. Para o autor, o interesse supremo do espao homogneo e
do espao polarizado to somente esclarecer uma poltica e ajudar a construir um espao
piloto (programa) mais aprimorado possvel (Boudeville, 1973, p. 25). E complementa:
a regio no constitui um fm em si mesma, e sim um instrumento de bem-estar nacional
(op. cit., p. 55).
4

Desse modo, pode-se dizer que o processo de regionalizao, nesse paradigma criado
por Franois Perroux e Jacques Boudeville, tambm uma realizao poltica, de forte com-
ponente estatal, resultante de um processo intencional, de fundo econmico. Com as contri-
buies destes autores, a regionalizao passou a ser considerada como um instrumento de
ao, sendo muito mais uma abordagem poltica, pragmtica, do que acadmica (Duarte,
1980, p. 14). Como mostra ainda Guy Lassere (1976, p. 414, traduo nossa), neste caso,
a regionalizao no mais que um elemento da estratgia do desenvolvimento, o primeiro
estgio de uma organizao satisfatria do espao geogrfco.
Mais recentemente, alguns autores procuraram incorporar uma dimenso crtica ao de-
bate regional, ao proporem a defnio das regies a partir das condies da vida social que
as animam. Este foi o caso de Armand Frmont (1976), que, ao introduzir a noo de espao
vivido na questo regional, procurou defnir a regio fora do escopo das concepes mais
cartesianas at ento existentes. Assim procedeu tambm Alain Reynaud (1981), que props
o critrio das classes socioespaciais para a defnio de quais seriam os limites concretos da
regionalizao do espao geogrfco.
Procurando tambm uma abordagem crtica para o conceito de regio, Milton Santos
mostra que, para serem identifcadas e terem seu funcionamento explicado, as regies tm de
ser analisadas partindo-se dos seguintes fatores:
o funcionamento da economia mundial como um todo;
o papel dos Estados nacionais como elemento central de sua organizao; e
a anlise das condies de vida das populaes, ou classes sociais, que fazem parte
daquele contexto espacial em questo (Santos, 1985, p. 65).
4. Para Harry Richardson, essa denio tripartida de regio acabou por se tornar bastante consensual entre os economistas e entre os estudiosos da
chamada cincia regional. Segundo o autor, todas as diferentes abordagens nos estudos regionais acabam por trabalhar com estas trs possiblidades
de denio do conceito: i) regies uniformes ou homogneas; ii) regies nodais ou polarizadas; e iii) regies de programao ou planejamento
(Richardson, 1975, p. 222).
152
A regio seria assim, do ponto de vista terico, o lcus de determinadas funes da so-
ciedade total em um momento dado (Santos, 1985, p. 66) e se defniria como o resultado
das possibilidades ligadas a uma certa presena, nela, de capitais fxos exercendo determinado
papel ou determinadas funes tcnicas e das condies do seu funcionamento econmico
(op. cit., p. 67).
Para o autor, ainda que alguns discursos tericos recentes tenham decretado o fm
da regio, ela , na verdade, o resultado do prprio avano da globalizao, visto que,
a cada progresso da difuso dos vetores da modernidade global, se cria uma correspon-
dente diferenciao dos espaos da superfcie terrestre: por mais que a globalizao tente
homogeneizar o espao terrestre, ela acaba por fragment-lo e regionaliz-lo ainda mais
(Santos, 1996, p. 196). Para se identifcarem as regies, portanto, seria necessrio partir
do territrio usado, ou, em outros termos, defnir quais so os principais usos do espao que
se do em cada parcela do territrio de cada nao. Estes usos tendem a ser defnidos pela
ao do Estado nas diferentes escalas, mediante suas normas e polticas pblicas; pela ao das
empresas seus circuitos produtivos e seus crculos de cooperao; e pelas formas mais es-
pontneas de organizao cotidiana da populao em geral, com suas identidades culturais,
seus movimentos sociais e suas formas econmicas no hegemnicas. Este um quadro
sucinto sobre a evoluo das noes de centralidade e de polarizao, assim como dos con-
ceitos de regio e regionalizao, que ajuda a entender as formas recentes de tratamento
da dimenso territorial do planejamento estatal ou, em outras palavras, do ordenamento
territorial enquanto elemento de desenvolvimento nacional. Apesar de fazerem parte de
todo um repertrio terico e prtico, historicamente construdo, sobre o ordenamento
territorial, estas noes e conceitos no tm sido utilizados com vigor nas polticas pblicas
recentes; sobretudo aquelas que tm enorme relao com o territrio, como o caso das
polticas de sade. Conforme o texto procura mostrar na seo seguinte, a histria do pla-
nejamento da sade no Brasil s recentemente vem incorporando de forma mais decisiva a
dimenso territorial em suas propostas.
3 A INCORPORAO DA DIMENSO TERRITORIAL DO PLANEJAMENTO
DA SADE NO BRASIL
A PNOT considera a sade, junto com a educao, um importante fator de identifcao
das densidades e do nvel de equidade das redes no territrio nacional, revelando a face social
da logstica do territrio. Apesar disso, o estudo Subsdios tcnicos para a defnio da Poltica
Nacional de Ordenao do Territrio (Brasil, 2006b) no aprofunda a contribuio que a rede
de servios de sade pode exercer para o ordenamento territorial, seja como vetor de desen-
volvimento social e econmico do pas, seja como experincia de construo de poltica.
O documento dedica-se a ressaltar brevemente a importncia recente da poltica de descen-
tralizao e regionalizao dos servios de sade promovida pelo SUS, que proporcionou
a interiorizao dos servios mais frequentes, sem, no entanto, conseguir ampliar o acesso
queles servios mais especializados.
153
A constatao de que a PNOT faz pouco uso da poltica de sade para o debate de cons-
truo do ordenamento territorial baseia-se tambm na desconsiderao dos instrumentos ela-
borados pela poltica de regionalizao das aes e dos servios de sade para a anlise de aes
e instrumentos setoriais e multissetoriais, com rebatimento territorial elaborado no estudo.
Porm, se a PNOT faz pouco uso da experincia da poltica de regionalizao das aes e
dos servios de sade que vem sendo construda ao longo das duas ltimas dcadas, tampou-
co os formuladores da poltica de sade se apoiam na discusso mais geral do ordenamento
territorial como estruturante para a elaborao da ao do Estado.
Dessa forma, cabe aqui realizar um breve histrico dos marcos legais da poltica de re-
gionalizao da sade elaborada no contexto do SUS, buscando ressaltar como a formulao
desta poltica se apoiou ou no em elementos que remetem s noes de regio, regionali-
zao e ordenamento territorial. O intuito desta anlise no apenas contribuir com o debate
da importncia que o setor de sade tem para a construo da PNOT, mas tambm com a
discusso da importncia da dimenso territorial para a formulao da poltica da regionali-
zao de aes e servios de sade.
Vrios autores (Gadelha et al., 2011; Viana, 2011) vm ressaltando a fragilidade das
anlises territoriais na formulao da poltica de regionalizao de aes e servios no mbito
do SUS. Se, por um lado, a noo de regionalizao est presente desde a concepo do SUS,
quando da CF/1988, por outro, as noes de centralidade, polarizao e regio vo sendo
introduzidas de forma marginal e gradual ao longo do tempo. Isto ocorre, entende-se, porque
o objetivo primeiro deste processo de regionalizao a gesto do SUS em si, um processo
mais ligado ao componente burocrtico da poltica pblica do que se presumiria como reba-
timento de uma poltica setorial de ordenao do territrio.
Assim, mesmo que o objeto de anlise deste estudo seja o arcabouo normativo elabo-
rado a partir da formulao do SUS, cabe recuperar que a regionalizao da sade tem sua
gnese no Programa de Interiorizao das Aes de Sade e de Saneamento (PIASS), elabora-
do na dcada de 1970, que teve como norteador a necessidade de gesto colegiada da sade
(Tanaka et al., 1992).
O ordenamento territorial depende da concertao de uma lgica territorial que integre
vrias dimenses setoriais. Tambm ao longo da dcada de 1970, verifcou-se uma tenta-
tiva de construo de poltica cuja formulao vai alm das tradicionais esferas da sade.
O Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), junto
com o Ministrio do Interior e com a Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica
(SEPLAN), elaboraram o Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade (PREV-Sade),
que tinha como intuito estender a cobertura dos servios bsicos de sade a toda a populao
e reordenar a oferta dos servios.
Ao longo da dcada de 1980, com o processo de redemocratizao do pas, o proje-
to de descentralizao poltica ganha fora e d origem ao movimento municipalista de
sade no Brasil. nesse contexto que o Programa das Aes Integradas da Sade (Pais),
154
criado em 1982, se transforma em estratgia denominada aes integradas da sade (AIS).
Elabora-se um arcabouo poltico-institucional que consolida a formao de diferentes
comisses, com o intuito de promover a integrao e a articulao da gesto da poltica
entre os diversos atores e as trs instncias federativas.
5
Em 1987, a estratgia das AIS d
lugar ao Sistema Unifcado e Descentralizado de Sade (SUDS), implementado a partir
da ao dos estados da Federao.
Considerando-se o marco conceitual deste estudo, pode-se afrmar que a formulao das po-
lticas de sade AIS, SUDS e SUS que envolveu as primeiras formas de regionalizao e munici-
palizao dos servios de assistncia sade d origem s primeiras noes ligadas incorporao
da dimenso territorial nas polticas do setor, quando prope os chamados distritos de sade.
Assim, os princpios e as diretrizes encontrados nos instrumentos legais, elaborados a
partir da CF/1988, indicam um processo ascendente de incluso de noes ligadas dimen-
so territorial de planejamento e ao estatal, como poder ser visto a seguir.
3.1 A regionalizao da sade no Brasil: uma proposta de periodizao
A anlise das formas de regionalizao de aes e servios de sade pode ser pensada funda-
mentalmente em quatro perodos, balizados pelas leis e portarias elaboradas para conduzir a
poltica nacional de sade. Esta anlise permite verifcar que a presena de elementos ainda
tmidos ligados aos conceitos de regio, regionalizao e noes de ordenamento territorial
foi se intensifcando ao longo do tempo.
O primeiro perodo analisado, que abrange o incio da dcada de 1990, conformado
pelas Leis Orgnicas da Sade (LOS) n
o
8.080 e n
o
8.142 de 1990, que buscam consolidar os
preceitos do SUS quanto importncia do papel dos municpios como principais gestores dos
servios de sade (Brasil, 1990a; 1990b). A consolidao do papel dos municpios torna-se
premente, como forma de responder ao movimento municipalista da sade gestado na dca-
da anterior e ao contexto histrico de valorizao da descentralizao poltica.
6
Assim, verifca-se que, apesar da importncia da regionalizao apontada na Constituio
de 1988 e da reafrmao desta importncia nas LOS n
o
8.080 e n
o
8.142 de 1990, estes primei-
ros marcos institucionais desenvolvem muito poucos instrumentos e modelos que visassem a
uma verdadeira incorporao da dimenso territorial nas polticas da sade; modelos necessrios
para uma poltica de ordenamento territorial. A Lei n
o
8.080/1990 refora muito mais a orien-
tao da descentralizao dos servios com nfase nos municpios que a gesto regionalizada.
Existem poucos instrumentos neste marco jurdico que remetem necessidade de organizao
regionalizada. Um deles a possibilidade de criao de consrcios administrativos intermunicipais.
5. A Comisso Interministerial de Planejamento e Coordenao (CIPLAN), as comisses interinstitucionais de sade (CIS), as comisses regionais
interinstitucionais de sade (Cris) e as comisses locais ou municipais de sade (Clis ou CIMS) (Tanaka et al., 1992).
6. Como mostrava Jos Aristodemo Pinotti, um dos articuladores dessa necessidade de municipalizao dos servios de sade poca, preciso
distinguir os vrios nveis de atendimento e integr-los, barateando seu custo; cumpre tambm regionalizar o sistema, distribuindo os postos de
sade municipais e estaduais em torno dos hospitais existentes. (...) Tudo isso compe um quadro que exige ampla redenio poltica de priori-
dades, que dever ser posta em prtica a partir da esfera municipal (Pinotti, 1986, p. 101).
155
Por ser facultativo, este instrumento no confgura uma poltica de induo articulao em
regies da totalidade dos municpios nacionais. Tambm os critrios de transferncias de re-
cursos que tratam do perfl demogrfco e das caractersticas quantitativas e qualitativas da
rede de sade local so elaborados de forma muito vaga, no podendo ser considerados como
indicadores que remetem claramente incorporao da dimenso territorial na ao pblica e,
assim, orientao do processo de regionalizao.
Dessa forma, conclui-se que esse primeiro perodo marcado pela ausncia dos elemen-
tos necessrios identifcao de regies e construo de polticas de regionalizao efetivas.
O perodo seguinte abrange a institucionalizao das normas operacionais bsicas
(NOBs). Apesar de a primeira NOB ter sido publicada em 1991, neste trabalho se conside-
rou principalmente o resultado das NOBs de 1993 e 1996, por estas representarem os docu-
mentos que melhor consolidam as diretrizes que confguram o processo de descentralizao e
regionalizao do perodo (Brasil, 1993; 1996).
Apesar de o arcabouo jurdico-institucional formado pelas NOBs dar continuidade
ao processo de induo da descentralizao, baseada principalmente no aprofundamento do
papel dos municpios enquanto gestores dos servios, este pode ser identifcado um novo
marco institucional na poltica de regionalizao de aes e servios de sade. Ainda que
no tenham alterado de forma marcante os instrumentos de regionalizao apontados pelas
LOS, as NOBs sinalizam formalmente a importncia poltica em considerar a baixa cobertura
assistencial da populao mais pobre especialmente nas regies mais carentes , em contra-
posio existncia de sobreoferta de servios em alguns lugares. Tambm est explicitado na
NOB o risco de atomizao desordenada do sistema, implicado no maior desenvolvimento
de alguns municpios em detrimento de outros, bem como a necessidade de integrar os mu-
nicpios, a despeito de suas diferentes capacidades.
Apesar de a NOB afrmar que a relao entre os municpios (sistemas municipais)
de responsabilidade dos prprios gestores municipais, ela aponta a Comisso Intergestores
Tripartite (CIT) integrada pelos gestores municipal, estadual e federal e a Comisso
Intergestores Bipartite (CIB) integrada pelos gestores estadual e municipal como fruns
de negociao. Este marco institucional tambm aponta a programao pactuada e integrada
(PPI) como instrumento de integrao, uma vez que por meio dele que ocorre a reorien-
tao do sistema, defnindo a responsabilidade dos municpios de encaminharem ou de
receberem a populao para a efetivao dos servios de sade. A norma faz ainda uma
breve referncia a uma CIB regional.
Mesmo considerando a preocupao com a necessidade de integrao entre os munic-
pios como forma de minimizar os desequilbrios do sistema, as normas no desenvolvem a
fgura de uma regio de sade. Elas apontam apenas para o aprofundamento do instrumento
de consorciamento voluntrio entre os municpios, introduzindo alguns elementos de po-
laridade urbana para o entendimento da dinmica intermunicipal. Dessa forma, consta na
NOB 96 que o consrcio deve ter um municpio-polo, que conte com uma rede assistencial
156
adequada e com a complexidade necessria ao atendimento da populao convergente, de
forma a oferecer resolutividade das aes de atendimento ambulatorial e hospitalar em sua
rea de abrangncia.
Outro elemento que merece destaque na anlise desse perodo a necessidade dos mu-
nicpios de defnirem sua condio de gesto para o acesso aos recursos do SUS. A orientao
das NOBs para a transferncia de recursos fundo a fundo tanto para os estados como para
os municpios depende da condio de gesto, defnida pela capacidade tcnica e operativa
dos diferentes Entes Federativos. a partir desta condio de gesto que a NOB estabelece
responsabilidades, requisitos e prerrogativas para a gesto local do SUS. Quando se trata de
municpios, em alguma medida, esta condio de gesto considera a polarizao exercida por
eles, em decorrncia da presena de equipamentos de sade, confgurando centros urbanos
em relao rede urbana regional da qual faz parte.
Ainda no que diz respeito ao arcabouo institucional analisado nesse perodo, vale res-
saltar que, devido s mudanas nos critrios de transferncias de recursos e nas condies de
gesto para a habilitao dos municpios, ocorre uma diferenciao importante relacionada ao
perfl de fnanciamento da poltica entre a NOB 93 e a NOB 96. Para Viana e Lima (2011a),
esta diferenciao pode ser resumida principalmente pela forma de fnanciamento. Na NOB
93, o fnanciamento era no redistributivo, baseado na capacidade de produo dos servios
de sade previamente existentes. Na NOB 96, adotou-se critrio mais redistributivo, baseado
em transferncia per capita, via Piso de Ateno Bsica fxo, e na adoo do Programa Sade
da Famlia (PSF).
Pode-se afrmar, ento, que a formulao das NOBs busca incorporar de forma mais
explcita certas dimenses territoriais no planejamento das polticas de sade. A preocupao
com os desequilbrios de oferta de servios de sade, com existncia tanto de lugares carentes
quanto de lugares sobreatendidos, introduz de forma mais contundente a condio de polti-
ca de ordenamento territorial subjacente ao SUS.
Ainda assim, apesar de um marcante avano na descentralizao do SUS, a pol-
tica de sade no Brasil chega ao fnal da dcada de 1990 sem progressos consistentes
na construo de instrumentos que fomentem a capacidade de articulao regional dos
municpios e na efetivao de uma poltica de ordenamento territorial. De fato, os anos
1990 foram marcados muito mais por uma poltica de descentralizao da gesto da
sade, que transferiu a responsabilidade na tomada de deciso para os gestores munici-
pais, que pelo planejamento de uma poltica efetiva de regionalizao de aes e servios
da sade. Uma das possveis razes para isto que a crise de fnanciamento do Estado,
instaurada no incio da dcada, tirou a agenda desenvolvimentista da formulao das
polticas pblicas. Assim, conforme afrma Viana (2011, p. 45), a descentralizao no
se confgurou dentro de um projeto estratgico de interveno econmica e social com
vista ao desenvolvimento, acabando por refetir os projetos de enxugamento do Estado e
de estabilizao macroeconmica.
157
A regionalizao como estratgia da poltica de sade somente ganha relevncia no in-
cio dos anos 2000, com a edio das Normas Operacionais de Assistncia Sade (Noas)
n
o
1/2001 e n
o
1/2002. Esta alterao expressiva se evidencia j no ttulo do documento:
Regionalizao da assistncia sade: aprofundando a descentralizao com equidade no acesso
(Brasil, 2001). Por se tratar de uma nova forma de institucionalizar a preocupao com a
dimenso territorial do planejamento, pode-se dizer que se confguraria assim um terceiro
perodo da poltica de regionalizao de aes e servios de sade.
O objetivo da Noas apresentar diretrizes para o avano do processo de descentralizao em
sade, baseadas na regionalizao, com vistas a garantir o acesso de todos os cidados brasileiros a
aes de sade resolutivas e de boa qualidade em todos os nveis de ateno. O documento aponta
a incapacidade das normas anteriores de transformar as condies ligadas s iniquidades distribu-
tivas e inefcincia alocativa vigentes, decorrentes de dois aspectos principais: i) por basearem sua
estratgia em sries histricas enviesadas pelo perfl da oferta dos servios de sade preexistentes;
e ii) por defnirem a utilizao de recursos principalmente pelos mercados de servios existentes.
Estes fatores difcultaram a seleo de prioridades de interveno e a reorganizao da rede.
O documento explicita que, para a superao desses entraves, o processo de regionaliza-
o precisa contar com uma lgica de planejamento integrado, compreendendo as noes de
territorialidade na identifcao de prioridades de interveno e de conformao de sistemas
funcionais de sade, no necessariamente restritos abrangncia municipal. Estas referncias
dimenso territorial, apontadas no objetivo da nova diretriz da poltica de sade, sinalizam
a aproximao das noes necessrias s polticas de ordenamento territorial e acabam por
refetirem-se na elaborao dos instrumentos formulados pela Noas.
A elaborao nesse momento das chamadas regies de sade, que, segundo o documen-
to, representam uma efetiva base territorial de planejamento e no apenas uma referncia
estrutura administrava ou operacional da execuo das polticas , ilustrativa desta maior
aproximao da poltica de regionalizao de aes e servios de sade com os conceitos b-
sicos do ordenamento territorial.
A regio de sade um dos conceitos-chave do Plano Diretor de Regionalizao (PDR),
que o instrumento de ordenamento do processo de regionalizao da assistncia, e abar-
ca outros conceitos-chave, como mdulo assistencial, municpio-sede do mdulo assistencial,
municpio-polo, unidade territorial de qualifcao na assistncia sade e microrregio. Apesar
de o conceito de municpio polo ou sede guardar a noo de centralidade e rea de in-
funcia, importante ressaltar que, na Noas, a classifcao dos municpios nestas categorias
dependia da sua habilitao nas formas de gesto preestabelecidas: gesto plena no sistema
municipal ou gesto plena na ateno bsica. Assim, a centralidade do municpio sempre era
medida por questes administrativas ou fnanceiras, e no pela real polarizao que o munic-
pio exercia na regio da qual faz parte. Cabe tambm destacar que a norma indica conjuntos
mnimos de procedimentos que sirvam de referncia intermunicipal defnio dos mdulos
assistenciais e qualifcao das microrregies.
158
Pode-se afrmar que, apesar de a Noas apontar a importncia que as dimenses terri-
toriais tm para a construo da poltica de regionalizao de aes e servios de sade, as
defnies destas fguras ainda se limitam aos fuxos e equipamentos existentes dentro do
prprio setor, no considerando efetivamente os demais elementos apresentados no territrio.
Confgura-se, assim, uma poltica onde as noes de regio e regionalizao, bem como a da
construo de ordenamento territorial, ainda so incipientes.
Para diversos autores (Dourado e Elias, 2011; Viana e Lima, 2011a), apesar das grandes
potencialidades dessa norma no sentido de racionalizar o provimento integral de servios de
sade a toda a populao, ela difcultou os processos de construo das relaes entre os dife-
rentes atores envolvidos, devido sua excessiva rigidez, alm de uma acentuada fragmentao
dos mecanismos de transferncias de recursos federais.
Com a mudana poltico-partidria no comando do governo federal em 2002, passam
a ser gestadas novas diretrizes para a poltica de sade. Em 2006, institudo o Pacto pela
Sade. Este documento, junto do Decreto n
o
7.508 de 2011, confgura o quarto e ltimo
marco institucional na anlise da poltica de regionalizao de aes e servios de sade do
SUS (Brasil, 2006a; 2011).
O Pacto pela Sade, organizado em trs diretrizes principais (Pacto pela Vida, Pacto em
Defesa do SUS e o Pacto de Gesto), tem a regionalizao como um dos seus eixos estrutu-
rantes. As diretrizes voltadas para a regionalizao foram detalhadas em um caderno chamado
Regionalizao solidria e cooperativa: orientaes para sua implementao no SUS (Brasil,
2007). Nesse caderno, um dos pressupostos da regionalizao a territorializao, que apon-
ta para a importncia na identifcao do territrio usado, uma vez que considera, alm de
indicadores demogrfcos e epidemiolgicos, tambm os equipamentos sociais, as dinmicas
das redes de transporte e de comunicao, os fuxos assistenciais seguidos pela populao,
bem como os fatores de identidade cultural regional.
Por esse motivo, o pacto fexibiliza a defnio do corte assistencial que deve deli-
mitar uma regio de sade, considerando que os critrios devem ser estabelecidos pelos
gestores locais, inclusive no sentido de indicarem metas a serem alcanadas por meio da
pactuao regional. Esta pactuao efetivada pelo colegiado de gesto regional (CGR),
do qual participam todos os gestores dos territrios abrangidos pela regio de sade.
Cabe aqui destacar que esta uma importante inovao inserida pelo pacto, uma vez
que a CIB regional, instituda na NOB 96, previa uma composio paritria entre repre-
sentantes das secretarias estaduais de sade (SES) e das secretarias municipais de sade
(SMS), o que permitia que poucos municpios participassem do processo de deciso.
O CGR, por garantir a participao dos gestores de todos os municpios que compem
a regio de sade, possibilitou que o processo de regionalizao passasse a ser muito mais
representativo da esfera municipal. Alm dos CGRs, o pacto prev o uso do PDR, do
Plano Diretor de Investimento (PDI) e da PPI, bem como da CIB, como instrumentos
do planejamento regional.
159
Para superar a fragmentao no fnanciamento, o pacto prev a conformao de cinco
grandes blocos para a transferncia de recursos federais, sendo eles: ateno bsica; ateno
de mdia e alta complexidade ambulatorial e hospitalar; vigilncia em sade; assistncia far-
macutica; e gesto do SUS. O pacto altera tambm os antigos processos de habilitao dos
municpios por capacidade de gesto, orientando a adeso pelos termos de compromisso de
gesto (TCGs), que devem ser homologados nas comisses intergestores estadual e federal, o
que j pressupe uma maior interao entre os Entes Federados. No entanto, o contrato for-
mal entre os entes municipais que conformam as regies de sade institucionalizado apenas
com o Decreto n
o
7.508, em 2011.
Um dos objetivos desse decreto, que regulamenta a Lei n
o
8.080/1990, dar maior segu-
rana jurdica s relaes interfederativas. Para isso, o documento prev o contrato organizativo
da ao pblica da sade (COAP), que defne responsabilidades, indicadores e metas de sade,
critrios de avaliao de desempenho, recursos fnanceiros que sero disponibilizados, formas de
controle e fscalizao de sua execuo e demais elementos necessrios implementao integra-
da de aes e servios de sade, no mbito das regies de sade. Tambm cria um instrumento
de descrio geogrfca, chamado Mapa da Sade, que distribui os recursos fsicos e humanos
relacionados ao atendimento da populao, bem como orienta as aes e os servios de sade
ofertados pelo SUS e pela iniciativa privada, compondo diversos indicadores para auxiliar no
planejamento de gesto e identifcao de desequilbrios regionais. O decreto transformou ainda
os CGRs na Comisso Intergestores Regional (CIR) e, alm das regies de sade, criou a Rede
de Ateno Sade, como uma nova forma de gesto regional de servios e aes da sade.
Considerando-se que este trabalho procura identifcar noes de ordenamento territorial
na formulao da poltica de regionalizao de aes e servios de sade, vale aqui ressaltar que
em nenhum momento o Pacto pela Sade 2006 se refere fgura de municpio-sede ou
municpio-polo, apesar de manter grande parte das noes de territorialidade elaboradas na Noas.
Nem ao menos trata de um municpio polarizador, que teria um papel diferenciado dentro
do recorte territorial, seja a regio de sade, seja a macrorregio de sade. Uma explicao para
isso se encontra na afrmao de Dourado e Elias (2011), que alertam para o risco dos muni-
cpios que exercem a funo de polos regionais apresentando maior capacidade instalada na
rede assistencial deterem maior poder de deciso dentro dos colegiados. Para os autores, um
espao de articulao regional pressupe a participao, em igualdade de condies, de todos
os gestores dos municpios, no admitindo hierarquia entre os participantes.
Essa questo evidencia que a maior preocupao dos atores da gesto da sade foi a cria-
o de instrumentos de gesto das regies de sade. Pode-se dizer at que, em alguma medida,
a discusso da gesto da regio de sade se sobreps discusso da regio em si.
Para avanar nessa discusso, a prxima seo discorre sobre a importncia da rede ur-
bana como um conceito e uma realidade da dimenso territorial do pas, que pode servir
como balizador para a formulao da poltica de regionalizao de aes e servios de sade.
Para tanto, elegeu-se, por facilidade de acesso aos dados, a anlise do estado de So Paulo.
160
4 REDE URBANA E REGIONALIZAO DA SADE EM SO PAULO
O processo de ordenamento territorial brasileiro tem na pesquisa denominada REGIC
(IBGE, 2008) um instrumento de auxlio para seu efetivo desenvolvimento. A REGIC
um amplo, atualizado e minucioso estudo das formas de funcionamento da rede urbana
brasileira, que possui duas preocupaes centrais: defnir a hierarquia entre os centros ur-
banos do territrio nacional e delimitar as reas de infuncia dos principais aglomerados
urbanos desta rede hierrquica.
A metodologia utilizada na REGIC consiste em estabelecer inicialmente uma classifcao
dos centros urbanos, na qual fundamental a funo de gesto do territrio, considerando-se a
presena tanto de rgos pblicos quanto das sedes de empresas. Considera-se que as decises
tomadas por estas instituies pblicas e privadas afetam, direta ou indiretamente, uma dada
parcela do entorno destes centros de gesto. Alm disso, a presena de distintos equipamentos
e servios capazes de dotar uma cidade de centralidade verifcvel nas ligaes areas, nos
deslocamentos para internaes hospitalares, nas reas de cobertura das emissoras de televiso,
na oferta de ensino superior, na diversidade de atividades comerciais e de servios, na oferta de
servios bancrios e na presena de domnios de internet tambm utilizada para a identifcao
de centros de gesto do territrio. Uma vez estabelecidos os principais ns da rede, passa-se etapa
de defnio das regies de infuncia dos centros, com base nas redes de interao que conectam
as cidades. Como as informaes secundrias, de fuxos materiais e imateriais entre cidades,
no tm a abrangncia necessria, estas informaes foram complementadas por um questionrio
desenvolvido para a REGIC, aplicado por meio da Rede de Agncias do IBGE.
A REGIC, portanto, alm de refetir os fuxos gerados no setor de sade quando consi-
dera o nmero de internaes hospitalares fnanciadas pelo SUS e o nvel de complexidade
do servio de sade, por meio dos tipos de equipamentos e das especialidades informadas ,
tambm trabalha com os conceitos de centralidade e polarizao determinados pelos demais
setores sociais e econmicos que regem a vida de relaes das regies.
Partindo desse quadro de referncia, terico e emprico, proposto pela REGIC, conside-
rou-se neste estudo que a verifcao da convergncia entre a rede urbana e as regies de sade,
atualmente vigentes no territrio nacional, pode ser uma importante contribuio para a
discusso da poltica de regionalizao de aes e servios de sade. Como mostra documento do
Ministrio da Sade, a regio de sade defnida como um espao geogrfco contnuo, constitudo
por agrupamentos de municpios limtrofes delimitados a partir de identidades culturais, eco-
nmicas e sociais e de redes de comunicao e infraestrutura de transportes compartilhados ,
com a fnalidade de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de aes e servios de
sade (Brasil, 2011). Atualmente, existem 435 regies de sade no territrio brasileiro.
7

Devido a esse grande nmero de regies de sade, distribudas pelo extenso e hetero-
gneo territrio nacional, e s limitaes formais deste captulo, optou-se por realizar uma
7. Informaes retiradas do stio do Datasus. Disponvel em: <http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=040206&item=17>.
161
primeira verifcao exploratria entre a convergncia da rede urbana e as 63 regies de sade
presentes no estado de So Paulo.
8

A escolha do estado de So Paulo decorre das caractersticas de sua rede urbana, conside-
rada a de maior dimenso e complexidade do pas, apresentando diversos padres de centros
urbanos que se estruturam em subsistemas com diferentes hierarquias (Santos et al., 2011),
sendo possvel encontrar diversas aglomeraes urbanas, de carter metropolitano e no me-
tropolitano. A REGIC indica que So Paulo a grande metrpole nacional, com projeo em
todo o pas. Sua rede abrange o estado de So Paulo e parte do tringulo mineiro e do sul de
Minas Gerais, estendendo-se a oeste pelos estados de Mato Grosso do Sul, de Mato Grosso,
de Rondnia e do Acre. Assim, a dinmica urbana paulista propicia a diversifcao necess-
ria para estruturar uma primeira anlise de categorias de diferenciao das regies de sade.
A verifcao das convergncias entre esta rede urbana e as regies de sade um primeiro
passo para a averiguao da pertinncia de tal anlise.
Assim, o estudo buscou realizar dois objetivos: i) propor uma diferenciao das regies de
sade, elaboradas originalmente no mbito do SUS, a partir dos diferentes padres de funcio-
namento da rede urbana; e ii) efetuar uma primeira anlise do resultado desta categorizao,
no sentido de permitir a observao das diferenas na estrutura urbana presente nas regies de
sade paulistas. Este processo tem como intuito fornecer elementos que ajudem na orientao
da implementao das polticas de sade, a partir de uma poltica de ordenamento territorial.
A REGIC classifcou as cidades brasileiras em cinco grandes nveis hierrquicos, que, por
sua vez, foram subdivididos em dois ou trs subnveis, listados a seguir.
1) Metrpoles: so os principais centros urbanos do pas e caracterizam-se por serem
cidades de grande porte e por manterem fortes relacionamentos entre si, alm de, em
geral, possurem grande complexidade funcional e extensa rea de infuncia direta.
Seus subnveis so: grande metrpole nacional; metrpole nacional; e metrpole.
2) Capitais regionais: com capacidade de gesto no nvel imediatamente inferior ao das
metrpoles, estas cidades tm rea de infuncia de mbito regional, sendo referidas
como destino, para um conjunto de atividades, por grande nmero de municpios.
Seus subnveis so: capital regional A; capital regional B; e capital regional C.
3) Centros sub-regionais: centros com atividades de gesto menos complexas e rea de atu-
ao mais reduzida. Tm dois subnveis: centro sub-regional A; e centro sub-regional B.
4) Centro de zona: cidades de menor porte e com atuao restrita sua rea imediata.
Exercem funes de gesto elementares. Seus subnveis so: centro de zona A; e cen-
tro de zona B.
5) Centros locais: cidades cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu
municpio, servindo apenas aos seus habitantes.
8. Ver So Paulo (2012).
162
Nota-se que a REGIC 2007 classifcou 554 centros urbanos no estado de So Paulo, e
no 645 municpios paulistas (quadro A.1, no apndice). Isto ocorreu porque o estudo defne
as reas de concentrao de populao (ACPs) como unidades de observao para as grandes
aglomeraes urbanas. As ACPs so defnidas como grandes manchas urbanas de ocupao
contnua, caracterizadas pelo tamanho e densidade da populao, pelo grau de urbanizao e
pela coeso interna da rea, dada pelos deslocamentos da populao para trabalho e estudo
(Castelo Branco, 2003 apud Duarte e Navarro, 2009, p. 79).
9
O pressuposto da identifcao
destas reas que os municpios que as compem funcionem como um nico aglomerado
urbano, no fazendo sentido diferenci-los individualmente.
10
No estado de So Paulo, a REGIC defniu trs ACPs: So Paulo, Ribeiro Preto e So
Jos do Rio Preto. A primeira delas, que abrange noventa municpios, divide-se em seis
subreas, sendo a cidade de So Paulo seu ncleo principal, e as de Campinas, Santos, So
Jos dos Campos, Jundia e Sorocaba os subncleos. A ACP de Ribeiro Preto comporta, alm
do prprio municpio de Ribeiro Preto, outros trs municpios: Sertozinho, Jardinpolis e
Serrana. A ACP de So Jos do Rio Preto, alm do municpio de So Jos do Rio Preto,
formada por outros quatro municpios: Bady Bassitt, Cedral, Guapiau e Mirassol.
Sendo assim, para os 99 municpios que formam as ACPs paulistas, no existiro informaes
individualizadas neste estudo.
Por esse motivo, foi necessrio realizar algumas adaptaes na sistematizao dos resul-
tados da REGIC 2007 para compatibiliz-la com os 645 municpios paulistas. Optou-se por
imputar o nvel hierrquico da ACP apenas para o seu ncleo, ou subncleos, e considerar
os demais municpios como conformadores da rea de infuncia deste. Isto possibilitou
que os 645 municpios do estado de So Paulo fossem classifcados em um dos cinco nveis
hierrquicos da REGIC.
No estado de So Paulo, a cidade de So Paulo, classifcada como a grande metrpole na-
cional, a que apresenta maior nvel hierrquico no pas, com projeo em todo o territrio
nacional. Alm da capital, outros 84 municpios paulistas apresentaram alguma centralidade.
11

Assim, como o municpio de So Paulo o nico classifcado como grande metrpole
nacional e corresponde sozinho a uma regio de sade, este estudo procurou o padro de n-
veis de centralidade das 62 regies de sade restantes no estado de So Paulo, considerando a
polarizao do municpio de maior nvel hierrquico presente no seu recorte territorial.
Considera-se que regies de sade que contam com um municpio cuja rea de infu-
ncia efetivamente regional e oferece um conjunto de atividades de maior complexidade,
como no caso das capitais regionais, apresentam maior possibilidade de suprir sua popula-
o com nveis assistenciais da sade de maior complexidade. Por sua vez, regies de sade
compostas por municpios que no tenham regio de infuncia por no oferecerem ativida-
9. Ver Castello Branco (2003).
10. Ver IBGE (2008).
11. Se fossem considerados os municpios que compem a rea de concetrao da populao (ACP), seriam 175 municpios.
163
des capazes de polarizar outras cidades , ou que ofeream apenas funes elementares, como
o caso dos centros de zona, apresentam maiores difculdades para ofertar servios de sade
que vo alm de parte da ateno bsica. Neste sentido, a ao pblica necessita considerar
as diferenas da composio da rede urbana das diferentes regies de sade na formulao da
poltica de regionalizao de aes e servios de sade.
Da mesma forma, identifcar a existncia de mais de um municpio que apresente cen-
tralidade dentro de uma regio de sade tambm contribui com a formulao de polticas
que tenham como objetivo atenuar os desequilbrios territoriais. Municpios que apresentam
alguma centralidade, mesmo que com funes mais elementares, demonstram, em alguma
medida, maior potencialidade em receber novas atividades que sejam de interesse da popula-
o. Igualmente, regies de sade que se encontram em reas conurbadas, prximas a centros
que apresentam grande rea de infuncia como aquelas localizadas em regies metropoli-
tanas (RMs) ou aglomeraes urbanas , tambm apresentam peculiaridades que devem ser
consideradas na formulao da poltica pblica.
Categorizar as regies de sade pelo nvel de polarizao dos municpios que as com-
pem contribui para a formulao de uma poltica de regionalizao de aes e servios de
sade que tenham como fundamento o ordenamento territorial. Assim, este estudo prope
classifcar as regies de sade paulistas exceto a de So Paulo em quatro categorias de po-
larizao dos seus centros urbanos: polarizao ampla; polarizao mdia; polarizao restrita;
e sem polarizao. Cada uma das trs primeiras categorias foram divididas em duas, conside-
rando-se a presena, ou no, de outros centros urbanos de menor porte.
Na ltima categoria, sem polarizao, foram identifcadas duas situaes. A primeira de-
corre da existncia apenas de municpios com centralidade local ou seja, que atendem ape-
nas aos seus habitantes , no contando com nenhum municpio cujo centro urbano polarize
outros municpios. A segunda ocorre por ser conformada em grande parte por municpios
que pertencem ACP de So Paulo, fazendo com que no seja possvel identifcar claramente
suas centralidades; assim, este grupo foi chamado de condio metropolitana.
Na prxima seo, procura-se detalhar essas categorias de polarizao dos centros das
regies de sade do estado de So Paulo.
5 ANLISE DAS REGIES DE SADE DE SO PAULO POR CATEGORIA
DE POLARIZAO DOS CENTROS URBANOS
O territrio paulista reconhecido pela grande concentrao econmica e populacional em
alguns eixos de desenvolvimento histricos do estado. A poro leste do estado concentra as
RMs de So Paulo, de Campinas e da Baixada Santista , bem como as principais aglomera-
es urbanas de So Jos dos Campos, de Sorocaba e de Jundia , formando uma densa rede
urbana e conformando no seu interior a macrometrpole paulista (Emplasa, 2011). Por sua vez,
a poro oeste apresenta centros urbanos mais espaados, de menor complexidade funcional e
164
com fuxos menos densos entre eles.
12
Este aspecto faz com que, alm de grande heterogenei-
dade populacional e econmica, os municpios do estado apresentem tambm grande hetero-
geneidade na sua insero na rede urbana. importante chamar ateno para este fato porque
municpios de porte populacional ou econmico parecidos podem apresentar diferenas nas
suas necessidades e potencialidades, conforme sua posio na hierarquia urbana e pelas caracte-
rsticas socioeconmicas da regio onde se inserem.
A primeira evidncia emprica da heterogeneidade na conformao das 63 regies de
sade paulistas o nmero de municpios que as formam. As menores regies de sade neste
quesito so formadas por apenas quatro municpios (Baixa Mogiana, Limeira, Litoral Norte e
Pontal do Paranapanema), enquanto as maiores so formadas por vinte municpios, como as
regies de sade de So Jos do Rio Preto e de Sorocaba.
A heterogeneidade entre as regies tambm evidenciada pelo porte populacional e
econmico. O ordenamento das regies de sade pela participao no total da populao do
estado demonstra as diferenas populacionais das regies de sade, principalmente aquelas
localizadas na poro leste do territrio paulista, prximas aos ncleos metropolitanos ou aos
aglomerados urbanos no metropolitanos. Das dez maiores regies de sade, consideradas em
relao ao porte populacional:
cinco fazem parte da RM de So Paulo: So Paulo, Alto do Tiet, Grande ABC, Rota
dos Bandeirantes e Mananciais;
duas fazem parte da RM de Campinas: Campinas e Oeste VII;
uma corresponde Baixada Santista;
uma situa-se na aglomerao urbana de Sorocaba: Sorocaba; e
uma integra a aglomerao urbana de So Jos dos Campos: Alto Vale do Paraba.
As dez menores esto espalhadas pela poro oeste do estado (tabela 1).
TABELA 1
Regies de sade segundo nmero de municpios, populao e produto interno bruto (PIB) estado de
So Paulo (2010)
As dez maiores regies de sade
Regies de sade Nmero de municpios
Populao PIB
Em nmeros
absolutos
Participao na
populao do estado
(%)
Em R$ milhes
Participao no PIB
do estado (%)
So Paulo 1 11.245.983 27,3 443.600,10 35,6
Alto do Tiet 11 2.660.540 6,5 63.041,03 5,1
Grande ABC 7 2.549.613 6,2 84.829,21 6,8
Rota dos Bandeirantes 7 1.709.234 4,1 78.135,59 6,3
12. Ver Emplasa (2011).
(Continua)
165
As dez maiores regies de sade
Regies de sade Nmero de municpios
Populao PIB
Em nmeros
absolutos
Participao na
populao do estado
(%)
Em R$ milhes
Participao no PIB
do estado (%)
Campinas 11 1.663.839 4,0 57.506,60 4,6
Baixada Santista 9 1.662.392 4,0 47.302,45 3,8
Sorocaba 20 1.516.931 3,7 36.978,79 3,0
Oeste VII 11 1.135.319 2,8 40.111,64 3,2
Mananciais 8 985.379 2,4 20.730,85 1,7
Alto do Vale do Paraba 8 974.242 2,4 33.403,91 2,7
As dez menores regies de sade
Alta Paulista 12 125.620 0,3 1.742,04 0,1
Tup 8 124.546 0,3 2.156,47 0,2
Alta Mogiana 6 116.096 0,3 2.119,90 0,2
Fernandpolis 13 110.587 0,3 2.720,56 0,2
Jales 16 100.701 0,2 1.611,05 0,1
Extremo Oeste Paulista 5 92.575 0,2 1.125,02 0,1
Jos Bonifcio 11 91.592 0,2 2.276,91 0,2
Pontal do Paranapa-
nema
4 67.741 0,2 1.378,98 0,1
Alto Capivari 5 56.068 0,1 1.663,94 0,1
Santa F do Sul 6 44.245 0,1 806,33 0,1
Estado de So
Paulo total
645 41.223.683 100 1.247.595,93 100
Fonte: Fundao Seade; IBGE (2010).
Tambm em relao confgurao urbana interna das 63 regies de sade paulistas,
foi possvel verifcar a existncia de regies que contam com centros urbanos identifcados
nas maiores hierarquias da REGIC 2007 e, no outro extremo, recortes regionais formados
apenas por municpios classifcados como centros locais, cuja centralidade e polarizao
no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas aos seus habitantes (quadro
A.2, no apndice).
A regio de sade de So Paulo composta unicamente pelo municpio de So Paulo,
que apresenta a maior centralidade identifcada na REGIC e a grande metrpole nacional.
Outras 31 regies de sade contam com a presena de um municpio de nvel hierrquico
relativamente alto: capital regional ou centro sub-regional. Cabe ressaltar que no foi identi-
fcada a presena de mais de um destes centros em nenhuma regio de sade ou seja, todas
as regies de sade na categoria de polarizao ampla ou mdia contavam com apenas um
centro de maior hierarquia.
(Continuao)
166
Verifcou-se tambm a presena de centros de menor nvel hierrquico (centro de zona) em
algumas dessas 31 regies, situao mais frequente nas regies de sade de polarizao mdia.
Na categoria de polarizao restrita ou seja, regies que contam apenas com centros
que exercem funes de gesto bsicas , esto 22 regies de sade; catorze delas com apenas
um centro desta hierarquia. As demais tm em seu recorte territorial mais de um centro.
Destas, apenas a regio de sade de Adamantina apresenta trs diferentes centros nos seus
limites. As demais regies contam com dois centros de zona.
Em nove regies de sade, no foi possvel identifcar nenhum centro que sirva de refe-
rncia a outros centros, e assim foram classifcadas como sem polarizao. No interior deste
grupo, existem duas situaes bastante distintas. A primeira, que confgura duas regies de
sade (Pontal do Paranapanema e Vale das Cachoeiras), , de fato, a ausncia de centros
polarizadores no interior das regies. A segunda situao aquela em que grande parte dos
municpios contidos nos recortes territoriais pertence a uma confgurao urbana fortemente
adensada e de grande concentrao populacional, os quais so polarizados principalmente por
um grande centro prximo, onde os vetores formados pelos fuxos de pessoas e mercadorias
no so claramente defnidos. Estas regies de sade foram defnidas como sem polarizao,
em condio metropolitana, estando localizadas em sua maioria na RM de So Paulo.
possvel constatar, ento, a diversidade de confguraes urbanas nas regies de sade
paulistas, com cerca de metade delas apresentando um centro urbano com maior capacidade
de polarizao, devido maior complexidade dos servios oferecidos. Nas demais regies de
sade, a confgurao urbana bastante heterognea, estando presentes desde aquelas que
fazem parte de lgicas metropolitanas cujas demandas de aes e servios de sade esto
profundamente relacionadas com a estrutura urbana da metrpole , at as que no possuem
centros urbanos polarizadores, ou cujos centros so muito restritos.
A identifcao de tal diversidade nas regies de sade pode oferecer elementos para a
compreenso de avanos ou restries na implementao da poltica de regionalizao de aes
e servios de sade. Mesmo que o sucesso na construo da poltica esteja profundamente
relacionado a diversas questes de naturezas federativa, econmica e social, as caractersticas
de conformao urbana podem propiciar alguns elementos necessrios para a compreenso
destas diferentes dimenses, que precisam ser entendidas em conjunto. Procura-se analisar a
poltica por meio de instrumentos como a REGIC que promovam o entendimento
do espao geogrfco e da totalidade de seus elementos, incluindo seus aspectos materiais
(infraestruturas, redes, densidades e fuxos) e seus contedos normativos (leis, regras e regulaes
jurdicas), assim como as populaes ativas que dele fazem parte (Santos, 1996).
Parece ser uma tendncia nas polticas e aes do governo federal mais recentes a incorpo-
rao paulatina da dimenso territorial do planejamento. Como se procurou demonstrar no
incio deste texto, desde os albores do pensamento regional, conceitos como centralidade,
167
polarizao e regionalizao sempre se mostraram como instrumentos tericos capazes de
ajudar no estabelecimento de polticas efcazes de ordenamento territorial.
Mesmo que a construo da poltica de regionalizao dos servios de sade no tenha
sido infuenciada pelas diretrizes da PNOT, evidenciou-se que a dimenso territorial da ao
estatal nesta rea foi se tornando mais presente ao longo da formulao de suas polticas
prprias. Tal fato pode signifcar que a identifcao da lgica de funcionamento do espao
geogrfco sua rede urbana, suas identidades regionais, suas infraestruturas e seus circuitos
econmicos inescapvel para a construo de uma poltica que tenha como princpios a
universalidade e a integralidade da ateno sade, por meio da regionalizao.
Contudo, parece evidenciar-se que a poltica de sade, assim como outras tantas polti-
cas setoriais que podem e devem ser analisadas sobre tica similar, tem forte capacidade
de ordenao do territrio, ainda que no seja o seu objetivo primeiro. Esta constatao se
torna mais evidente quando se constata o vcuo deixado pela no efetivao de uma poltica
de ordenamento territorial no pas, papel que caberia PNOT.
A anlise das regies de sade a partir das categorizaes da REGIC para o estado de So
Paulo revela o relativo descolamento existente entre um instrumento de leitura de dinmicas
mltiplas do territrio que, portanto, serve para a elaborao e a efetivao de uma poltica
de ordenamento territorial e as regies que se revelam um tanto quanto funcionais gesto
do sistema de sade constitudo.
Deve-se, entretanto, ressaltar que a efetivao de uma poltica regional da sade, assim
como de todas as demais politicas setoriais com efetivo poder de regionalizao, contribui de
uma maneira ou outra para um ordenamento territorial.
Nesse caso, pensando novamente que o territrio composto por espaos reais, vividos e
usados, poderiam ser elaborados questionamentos quanto coeso das divises regionais pro-
postas pelas diferentes politicas pblicas. Sobretudo, poderia ser discutida a aderncia entre
estas regionalizaes e as regies que se conformam no contexto prtico da vida cotidiana e
das necessidades dos cidados, que, no caso da poltica de sade, se querem cobertas e assegu-
radas universalmente pelo sistema em constituio.
Assim, alm da REGIC, que fornece informaes da hierarquia das cidades de todo o
territrio nacional, cabe considerar o uso de outras informaes que permitam o aprofun-
damento de anlise das relaes entre o uso do territrio e seus ordenamentos, sejam eles
parciais, setoriais, ou, como se espera, de carter mais amplo e geral, considerando os aspectos
da realidade para alm das determinaes administrativas e polticas, como preconiza a Carta
Europeia de Ordenamento Territorial.
Nesse sentido, e com vistas fnalizao, levantam-se como possibilidade de novas pes-
quisas as que se utilizam de informaes de deslocamento pendular deslocamentos peri-
dicos de pessoas para trabalhar e estudar em municpios diferentes do de residncia , como
uma aproximao do uso do territrio, e a relao entre estes fuxos cotidianos e as regies
168
de sade e a prestao de servio populao. Considerar ainda inmeras outras dinmicas
locais e regionais do territrio, suas densidades, seus contedos normativos, suas demandas,
assim como a vida de relaes que se estabelece entre as diferentes cidades que constituem sua
rede urbana, pode trazer avanos fundamentais para a democratizao do planejamento e da
execuo das polticas pblicas nacionais, e no apenas da sade.
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171
APNDICE
APNDICE A
QUADRO A.1
REGIC 2007: classicao hierrquica para os municpios do estado de So Paulo
Nvel hierrquico Nmero de municpios Municpios
Grande metrpole nacional 1 So Paulo
Capital regional A 1 Campinas
Capital regional B 2 Ribeiro Preto; e So Jos do Rio Preto
Capital regional C
9 Araatuba; Araraquara; Bauru; Marlia; Piracicaba; Presidente Prudente; Santos; So
Jos dos Campos; e Sorocaba
Centro sub-regional A 10
Catanduva; Barretos; Botucatu; Franca; Ja; Limeira; Ourinhos; Rio Claro; So Carlos; e
So Joo da Boa Vista
Centro sub-regional B
9 Andradina; Araras; Assis; Avar; Bragana Paulista; Guaratinguet; Itapeva; Itapetininga;
e Registro
Centro de zona A 19
Adamantina; Amparo; Bebedouro; Birigui; Cruzeiro; Dracena; Fernandpolis; Ituverava;
Jales; Jundia; Lins; Mogi Guau; Olmpia; Penpolis; Santa F do Sul; So Jos do Rio
Pardo; Tatu; Tup; e Votuporanga
Centro de zona B
34
Aparecida; Apia; Auriama; Bariri; Barra Bonita; Capivari; Esprito Santo do Pinhal;
Gara; General Salgado; Guararapes; Ilha Solteira; Itpolis; Itarar; Leme; Lorena; Luclia;
Mato; Mococa; Monte Alto; Monte Aprazvel; Orlndia; Osvaldo Cruz; Palmeira
dOeste; Paraguau Paulista; Piraju; Presidente Epitcio; Presidente Venceslau; Rancharia;
Santa Cruz do Rio Pardo; So Joaquim da Barra; So Manuel; So Sebastio;
Taquaritinga; e Tiet
Centro local 469 Demais municpios
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Regies de Inuncia das Cidades (REGIC) 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2008.
QUADRO A.2
Convergncia entre a rede urbana e as regies de sade
Categoria e hierarquia na REGIC Polarizao Nmero de municpios Regio de sade
Metrpole nacional Centro nico 1 So Paulo
Polarizao ampla capital regional
Centro nico 7
Alta Sorocabana; Alto Vale do Paraba; Aqufero
Guarani; Baixada Santista; Bauru; Central do
Departamento Regional de Sade (DRS) III; e So
Jos do Rio Preto
Mltiplos centros 5
Campinas; Central do DRS II; Marlia; Piracicaba;
e Sorocaba
Polarizao mdia centro sub-regional
Centro nico 7
Bragana; Catanduva; Corao do DRS III; Limeira;
Rio Claro; Trs Colinas; e Vale do Ribeira
Mltiplos centros 12
Araras; Assis; Circuito da F e Vale Histrico;
Itapetininga; Itapeva; Ja; Lagos do DRS II;
Mantiqueira; Norte - Barretos; Ourinhos; Paulo
Cuesta; e Vale do Jurumirim
(Continua)
172
Polarizao restrita centro de zona
Centro nico 14
Alta Mogiana; Alta Paulista; Alto Capivari; Baixa
Mogiana; Centro-Oeste do DRS III; Fernandpolis;
Horizonte verde; Jos Bonifcio; Jundia; Lins;
Litoral Norte; Santa F do Sul; Sul - Barretos; e
Tup
Mltiplos centros
8
Adamantina; Alta Anhanguera; Consrcios do
DRS II; extremos oeste paulista; Jales; Norte do
DRS III; Rio Pardo; e Votuporanga
Sem polarizao centro local
Nenhum centro 2 Pontal do Paranapanema; e Vale das Cachoeiras
Condio metropolitana 7
Alto do Tiet; Franco da Rocha; Grande ABC;
Mananciais; Oeste VII; e Rota dos Bandeirantes
Fonte: IBGE. Regies de Inuncia das Cidades (REGIC) 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2008.
(Continuao)
CAPTULO 6
JUSTIA E TERRITRIO: ESTADO DA ARTE, ABORDAGENS POSSVEIS
E QUESTES PROBLEMTICAS A PARTIR DE UMA META-ANLISE DE
ESTUDOS RECENTES*
Fabio de S e Silva**
1 INTRODUO
Aps o advento da Constituio de 1988, as instituies da Justia se confguraram como
um terreno privilegiado para diagnsticos, debates e proposies de poltica pblica. Alm
dos programas acadmicos, especialmente no terreno das cincias sociais, setores do prprio
Estado quase sempre em parceria com organismos internacionais, especialmente o Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) cumpriram importante papel na
produo ou na induo de tais estudos e formulaes, a exemplo da srie de diagnsticos
1

e dos estudos do Observatrio da Justia Brasileira (OJB),
2
fnanciados pela Secretaria de
Reforma do Judicirio (SRJ) do Ministrio da Justia (MJ); do projeto Pensando o Direito,
mantido pela Secretaria de Assuntos Legislativos (SAL/MJ);
3
e dos sucessivos editais de
apoio pesquisa, lanados pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ).
4
Mas, apesar da proliferao de dados e interpretaes acerca dos problemas e alternativas
para a organizao e a prestao dos servios da justia, em rarssimas ocasies esses trabalhos
foram orientados para o propsito de territorializao das informaes. O principal esforo
*Este texto compreende reexes desenvolvidas originalmente na elaborao de Moura et al. (2013). O autor agradece a Antonio Sergio Escrivo
Filho e Ana Paula Antunes Martins pela leitura atenta e pelas contribuies a verses preliminares, assim como a Erivelton Guedes, do Ipea, por
seu eterno encorajamento ao uso e estudo de mapas. As imprecises e limitaes do trabalho, no entanto, so de sua exclusiva responsabilidade.
**Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
1. Ver Brasil (2004; 2005a; 2005b; 2006a a 2006e; 2007a a 2007c; 2008 e 2009).
2. O projeto Observatrio da Justia Brasileira (OJB) resulta de parceria celebrada em 2010 entre Ministrio da Justia e a Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG), e visa incentivar a produo de pesquisas sobre o sistema e subsidiar o ministrio na elaborao e aperfeioamento de
polticas pblicas, tendo como interlocutores pesquisadores nacionais e internacionais da Universidade de Braslia (UnB), da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ), da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra (CES/UC).
O OJB contou com recursos iniciais de R$ 550 mil, repassados pelo ministrio, sem prejuzo de captao por outras parcerias. Para informaes sobre
o OJB, ver: <www.democraciaejustica.org>.
3. Em 2007, a SAL/MJ lanou o Projeto Pensando o Direito, atualmente conduzido em parceria com o Ipea. A iniciativa nancia pesquisas empricas
e interdisciplinares sobre temas na pauta prioritria do governo e carentes de anlise mais aprofundada. As pesquisas so desenvolvidas com
autonomia acadmica, e os resultados so utilizados pela SAL na proposio de projetos de lei ou na elaborao de notas tcnicas sobre propostas
em tramitao no Congresso Nacional. O Pensando o Direito j viabilizou a realizao de mais de quarenta pesquisas, que so publicadas na srie
Pensando o Direito e distribudas a parlamentares, magistrados, rgos da administrao pblica, instituies de ensino e pesquisa pblicas e privadas.
O material tambm est disponvel no site da SAL. Em abril de 2011, o Projeto Pensando o Direito foi premiado pelo 15
o
Prmio de Inovao na
Gesto Pblica Federal, concurso organizado desde 1996 pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). informaes sobre o Pensando o
Direito esto disponveis em: <www.mj.gov.br>.
4. Alm dos produtos Justia em Nmeros e Justia Aberta, apresentados regularmente pelo CNJ, ver ainda os seguintes editais de apoio
pesquisa lanados por este rgo, convocando atores da academia para atuarem na consolidao e anlises de novos dados, em temas de interesse
do Conselho: Edital de seleo n
o
1/2009; Edital 20/2010/CAPES/CNJ CNJ Acadmico; e Convocao n
o
01/2012 Srie Justia Pesquisa.
Para mais informaes, ver: <www.cnj.jus.br> e <www.capes.gov.br>.
174
desta natureza em lngua portuguesa ainda assim pouco conhecido, citado e explorado na literatura
brasileira continua sendo o conjunto de estudos produzidos pelo Observatrio Permanente da
Justia Portuguesa (OJP), na Universidade de Coimbra (Pedroso et al., 2002; Gomes et al., 2006).
Inmeras razes parecem estar associadas a esse dfcit no Brasil. A primeira delas de
natureza meramente instrumental, ou seja, resulta da relativa falta de domnio por parte dos
analistas e formuladores de poltica pblica de justia no pas, de tcnicas e instrumentos de
georreferenciamento. Neste sentido, a disseminao da abordagem cartogrfca pode ser
entendida como uma etapa pendente na mudana de paradigmas experimentada pela pesquisa
emprica em direito, que, aos poucos, vai se mostrando mais capaz de dialogar com outras
disciplinas e saberes das demais cincias sociais, a exemplo do que j ocorre com as tcnicas de an-
lise estatstica ou os mtodos etnogrfcos, cada vez mais presentes nos estudos de ponta do setor.
Outra razo no menos importante e ainda de carter instrumental a ausncia ou
a difculdade no acesso a dados confveis, a partir dos quais seja possvel construir os ditos
mapas da justia. Inmeros estudos tm apontado ora para a inexistncia, ora para a falta de
sistematicidade, ora ainda para a inexatido de registros que deveriam ser mantidos por parte
das instituies da justia. O esforo de instituies como o CNJ, no sentido da padronizao
dos registros
5
e da consolidao de bancos de dados nacionais, assim como o advento da Lei
Federal n
o
12.527/2012 a chamada Lei de Acesso Informao (LAI) , certamente vm
provocando mudanas positivas neste cenrio. No obstante, estas mudanas ainda no so
sufcientes para permitir a produo de estudos consistentes a partir, meramente, dos registros
mantidos e tornados disponveis pelas diferentes instituies que compem o sistema de justia.
Mas, alm das razes de carter meramente instrumental, tambm no se deve ignorar
as razes de carter epistemolgico para a relativa incomensurabilidade entre abordagens
cartogrfcas e estudos sobre instituies e prticas da justia. Antes mesmo da capaci-
dade de produzir mapas, necessrio que se tenha conhecimento e familiaridade em
relao ao potencial que eles representam para o conhecimento e, eventualmente, para a
transformao da realidade.
Este texto busca contribuir para suprir essa lacuna, partindo de uma anlise de trabalhos
recentes nos quais a noo de territrio perpassa, de maneira implcita ou explcita, a conduo
de pesquisas empricas (e, de modo geral, aplicadas) a respeito do sistema de justia. Trata-se,
portanto, de um esforo meta-analtico, o qual busca apreender e sistematizar as abordagens
possveis e as questes problemticas que tm emergido em iniciativas de territorializao dos
dados sobre o sistema de justia. Os resultados podem render subsdios para iniciativas futuras
no apenas no mbito mais restrito da justia, mas tambm em outros setores, sempre que o
principal objeto de interesse for o contexto espacial para a presena e/ou a atuao do Estado.
5. A Resoluo n
o
46 do Conselho Nacional de Justia, de 18 de dezembro de 2007, criou as chamadas tabelas processuais unicadas, cujos
termos foram elaborados pela Comisso de Padronizao e Uniformizao Taxonmica e Terminolgica do CNJ, constituda por representantes de
diversos rgos do Poder Judicirio. Estas tabelas so de observncia obrigatria pelas justias estadual, federal e do trabalho, bem como pelo
Superior Tribunal de Justia (STJ) e Supremo Tribunal Federal (STF); e podero ser atualizadas por meio de demandas dirigidas ao Comit Gestor das
Tabelas Processuais Unicadas do Poder Judicirio, rgo responsvel pelo contnuo aperfeioamento desses instrumentos (CNJ, 2008). Esta medida
contribui para estabelecer comparao entre diversas unidades do sistema judicirio no que diz respeito ao estoque e tramitao de processos.
Justia e Territrio
175
O texto composto por trs sees, alm desta introduo. A seo 2 descreve brevemente
os principais estudos utilizados nesta meta-anlise. So cinco trabalhos contemporneos e
nacionais (na autoria e na defnio do objeto), de maneira que expressam duplamente o mote
Brasil em desenvolvimento, adotado nesta publicao: por um lado, eles registram o estgio atual de
(des)articulao entre desenvolvimento (econmico e social, mas tambm poltico e institucional)
e territrio no pas. Por outro, eles revelam a conscincia analtica com a qual esta
(des)articulao tem sido abordada ou seja, os limites e as possibilidades para os estudos da justia a
partir de uma perspectiva territorial. A seo 3 apresenta as concluses obtidas, destacando quatro
grandes tenses: i) a tenso em torno das escalas; ii) a tenso entre pesquisa e planejamento;
iii) a tenso entre funcionalidade e democracia; e iv) a tenso entre paisagem e espao. A seo 4
traz as consideraes fnais.
2 JUSTIA E TERRITRIO EM CINCO ESTUDOS BRASILEIROS DA
CONTEMPORANEIDADE: UMA DESCRIO SINTTICA DA MATRIA-PRIMA
PARA AS REFLEXES LANADAS NESTE TEXTO
2.1 O estudo Justia infantojuvenil: situao atual e critrios de aprimoramento
O relatrio intitulado Justia Infantojuvenil: situao atual e critrios de aprimoramento (Ipea,
2011a) resulta de pesquisa desenvolvida no mbito de acordo de cooperao entre o CNJ e o
Ipea, a qual teve por fnalidade apontar critrios que devero subsidiar a atuao do CNJ
na adoo de polticas orientadoras para instalao e funcionamento das varas da infncia e
da juventude (VIJs) no pas (Ipea, 2011a, p. 8).
O documento dividido em quatro partes: a primeira faz um cruzamento, no territrio
brasileiro dividido, por sua vez, em comarcas , entre dados do que se pode designar como
a infraestrutura de um determinado subsistema da justia (as varas com competncia em
matria de infncia e juventude) e possveis indicadores de demanda pelos servios que podem
ser oferecidos no mbito deste subsistema. Tais indicadores contemplam, para cada comarca,
uma investigao acerca de:
1) existncia de unidades socioeducativas de privao de liberdade;
2) contingente populacional total e de crianas e adolescentes;
3) vulnerabilidade social (pobreza, trabalho e no frequncia escola) e violao de
direitos de crianas e adolescentes; e
4) localizao geogrfca da comarca (em particular, se ela est ou no situada em rea
de fronteira).
Alm de estabelecer esses indicadores, essa parte do documento tambm deriva, a partir
deles, uma hierarquia de localidades prioritrias para o investimento na instalao ou aperfei-
oamento de equipamentos da justia (no caso, VIJs). Comarcas que apresentam unidades
socioeducativas de privao de liberdade so tidas como de prioridade absoluta; comarcas com
176
mais de 100 mil habitantes e mais de 30 mil crianas e adolescentes, bem como de elevado
grau de vulnerabilidade e violncia em relao a crianas e adolescentes, so tidas como de
prioridade relativa; e comarcas com um ou mais municpios em regies de fronteira so tidas
como de prioridade adicional na criao de VIJs, considerados os elementos anteriores.
A segunda parte do documento analisa a estrutura das varas ento identifcadas
com o propsito de complementar os resultados obtidos a partir dos critrios sociodemogrfcos, de
maneira a tornar possvel a sobreposio de informaes sobre o posicionamento das VIJs nas regies
apontadas como mais vulnerveis e, ainda, agregar informaes sobre as condies de operao destas
unidades judicirias (Ipea, 2011a, p. 31).
Nesse propsito, investiga-se a ocorrncia, nas comarcas, de trs atributos considerados
mnimos no funcionamento das varas:
6
1) existncia de equipe interprofssional composta de, no mnimo, quatro profssionais,
entre assistentes sociais, psiclogos, pedagogos ou mdicos;
2) existncia de gabinete de atendimento para recepo de crianas e jovens em local
adequado; e
3) atuao de ao menos um juiz titular.
A terceira parte analisa o perfl forense das VIJs, como defnem os autores do documento.
Renem-se, assim, dados sobre o perfl das partes, as causas de abrigamento, os atos infracionais
e a execuo de medidas socioeducativas, permitindo um diagnstico da quantidade e dos
tipos de processo em curso perante as varas existentes.
Por fm, a quarta parte tem perfl mais aplicado. Para alm de identifcar lacunas na
presena e no funcionamento de rgos da justia, trata-se de estimar a necessidade de inves-
timentos do judicirio na rea de infncia e juventude. Esta medida resulta na identifcao,
em cada regio geogrfca do pas, de dois tipos de comarcas: as que, pela cumulao dos
critrios estabelecidos na primeira parte, merecem priorizao na criao e instalao de novas
VIJs, e as que, no obstante contem com VIJs criadas e instaladas, apresentam o pior perfl
de estrutura de acordo com os critrios utilizados na segunda parte e, por isso, merecem
priorizao em termos de aperfeioamento.
Uma ltima seo do documento, por sua vez, rene consideraes fnais. Esta seo destaca os
elementos que, no processo de elaborao do documento, foram vistos como as suas principais inova-
es, por exemplo, a utilizao da comarca como referncia analtica e a construo de indicadores por
vezes bastante sofsticados para a estimativa da demanda por servios de justia. A seo destaca, ademais,
os principais desafos e potencialidades para estudos futuros em especial, a necessidade de pesquisas de
campo visando aferir as reais condies de funcionamento das varas e para o esforo de planejamento
da distribuio territorial do sistema de justia no mbito do CNJ e mesmo de tribunais estaduais.
6. O documento ressalva que o diagnstico dessas estruturas no foi realizado por meio de visitas in loco, mas, sim, com base em dados fornecidos
pelos prprios tribunais e juzos, considerando, por sua vez, necessrio complementar as impresses dispostas nesta seo por meio de pesquisas
de campo futuras que apurem mais dedignamente as reais condies de operao das VIJs no pas (Ipea, 2011a, p. 53).
Justia e Territrio
177
Neste ltimo caso, enquadram-se propostas de investimento em zonas descobertas com
demanda crtica; melhoria estrutural em zonas precariamente cobertas por exemplo,
por cumulao excessiva de competncias nas varas; e inovaes gerenciais, como o atendimento
regionalizado por parte de varas com competncia exclusiva, em vigor no estado do Rio
Grande do Sul e considerado modelo por atores relevantes do setor.
2.2 O estudo Para uma nova cartograa da justia no Brasil
O estudo Para uma nova cartografa da justia no Brasil (Avritzer et al., 2010) resulta de parceria
entre o Centro de Estudos Sociais da Amrica Latina (Cesal), sediado na Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG), e a SRJ/MJ, no mbito do j citado OJB. Na defnio
dos prprios autores, o estudo pretende mostrar uma cartografa da justia brasileira, pen-
sando o territrio como chave para a produo da igualdade social (Avritzer et al., 2010, p. 13).
Para tanto, cuida de levantar um conjunto de dados empricos (...) referentes organizao e
aos usurios do sistema formal de justia, para ajudar a refetir sobre toda a dinmica referente
ao prprio conceito de sistema de justia (Avritzer et al., 2010, p. 15).
O texto est dividido em quatro partes, alm de consideraes introdutrias. As duas
primeiras compreendem um diagnstico do sistema de justia no Brasil, em termos territoriais.
Para tanto, os autores coletaram e analisaram elementos normativos e empricos relacionados
organizao das comarcas em 5 (cinco) Unidades da Federao UFs (Minas Gerais, Par,
Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul), bem como sobre a presena territorial
da Defensoria Pblica no estado de Minas Gerais. Os diversos exerccios assim conduzidos
podem ser resumidos no roteiro a seguir.
1) Anlise dos critrios legais vigentes para a criao de comarcas nas UFs analisadas
em geral ligados a contingente populacional, nmero de feitos processuais e,
excepcionalmente, capacidade de gerao de receita local.
2) Anlise dos padres reais das comarcas conforme estabelecem as respectivas leis de
organizao judicirias dessas UFs, de onde se pode observar, por exemplo, que muitas
cidades consideradas sede de comarca tm populao atual inferior ao que resta
indicado na legislao.
3) Anlise da confgurao socioeconmica interna a cada comarca, levando-se em conta
os dados do ndice de desenvolvimento humano por municpio (IDH municipal) e
a clivagem entre sede de comarca e municpio abrangido.
4) Anlise da presena territorial da defensoria pblica de Minas Gerais, segundo os
mesmos critrios territoriais utilizados nos itens 1 e 2.
Por meio desses procedimentos e sob a considerao de que a questo do acesso justia
no se resume existncia de normas jurdicas, mas tambm presena de estruturas administrativas
capazes de torn-la realidade (Avritzer et al., 2010, p. 15-16) , os autores pretendem determinar
a distribuio e a localizao das estruturas administrativas da justia estatal e relacion-las com
algumas variveis que organizam a populao e seus confitos (Avritzer et al., 2010, p. 15).
178
Nas concluses, ricamente ilustradas em mapas e tabelas, os autores demonstram que a
estrutura da justia brasileira est assentada em bases que reforam desigualdades socioeconmicas
ou, ao menos, no desempenham um papel distributivo, na medida em que deixam de estender
a possibilidade de acesso aos tribunais e de mobilizao do direito aos setores mais carentes
da populao. Ao contrrio, as sedes de comarca esto localizadas, como regra, nos municpios
com mais elevado IDH. Este diagnstico, ademais, extensvel s defensorias pblicas
no obstante ser a vocao destas instituies exatamente a oferta de servios jurdicos aos
cidados em situao de pobreza legal, ou seja, incapacidade de arcar com honorrios de
advogado e custas processuais sem o prejuzo do seu prprio sustento:
No caso das defensorias pblicas, podemos dizer que, quanto maior o IDH, maior a presena de
defensorias pblicas e, quanto menor o IDH, menor a presena de defensorias pblicas. Alm disso,
a associao entre a presena de defensorias pblicas e municpios sede de comarcas faz intensifcar a
relao entre altos ndices de desenvolvimento econmico e a presena de estruturas administrativas
do sistema de justia. Neste sentido, no h como no apontar a existncia de uma forte estrutura de
desigualdade social infuenciando o acesso justia no Brasil (Avritzer et al., 2010, p. 44).
A terceira parte rene dados sobre a movimentao processual nos tribunais de Minas
Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo, alm do Tribunal Regional Federal da 1
a
Regio
TRF 1 (recursos originrios de Minas Gerais e do Distrito Federal). Por meio dos dados
coletados, os autores reiteram diagnsticos anteriores do prprio CNJ, os quais sublinham
o papel de governos, instituies fnanceiras e concessionria de servios pblicos como grandes
litigantes e, assim, responsveis diretos pelo congestionamento do aparato judicirio e sua
consequente difculdade (quando no incapacidade) de conhecer, processar e julgar feitos que
dizem respeito aos interesses dos cidados comuns.
No mesmo sentido, os autores ressaltam as reduzidas evidncias de que o Judicirio esteja
servindo para propsitos cidados incluindo, aqui, a judicializao da poltica, defnida
como a reinterpretao do direito ordinrio a partir do texto constitucional, [permitindo] a
incluso de setores historicamente discriminados,pelo reconhecimento de um conjunto de
direitos de cidadania (Avritzer et al., 2010, p. 95) , seja em funo dos temas predominantes
na agenda desse poder, seja em funo do perfl dos demandantes, raramente integrados por
organizaes da sociedade civil.
A quarta parte, por sua vez, compreende as usuais consideraes fnais. Alm de sin-
tetizar os debates e as concluses desenvolvidos nas sees anteriores, esta seo tambm
relaciona vrias proposies, ora de poltica, ora de estudos: alterar a lei de formao de
comarcas, estabelecendo critrios mais fnos, alm da densidade populacional; formular
uma poltica de soluo administrativa de causas fazendrias municipais (...) para desafogar
o volume deprocessos; e inaugurar um processo de desjudicializao, [mediante busca de
solues no] estudo comparado, como no caso da Dinamarca, onde aes que no exigem
complexidade jurdica, como a cobranas de dvidas, so resolvidas nas prprias secretarias
dos tribunais. A expectativa, afnal, de que esse conjunto de medidas (...) pode produzir
uma maior democratizao territorial e associar de modo mais forte, mais democrtico e mais
justo a cidadania e o sistema de justia no pas (Avritzer et al., 2010, p. 95).
Justia e Territrio
179
2.3 O estudo Mapa da Defensoria Pblica no Brasil
O estudo intitulado Mapa da Defensoria Pblica no Brasil (Moura et al., 2013) resulta de
acordo de cooperao tcnica entre o Ipea e a Associao Nacional dos Defensores Pblicos
do Brasil (ANADEP), com o apoio institucional da SRJ/MJ. Inovando em relao a esforos
anteriores, como os diagnsticos da Defensoria Pblica, exatamente por introduzir infor-
maes que permitem qualifcar melhor o dado acerca da presena (ou ausncia) das defenso-
rias pblicas nas comarcas, o Mapa representa mais uma ousada e contempornea iniciativa
de anlise do sistema de justia a partir do recorte territorial.
O documento est dividido em cinco sees, afora uma nota metodolgica e as devidas
referncias bibliogrfcas.
A primeira seo tem carter introdutrio, discutindo as virtudes e os requisitos da terri-
torializao das informaes sobre as defensorias, de modo geral, e na experincia de construo
do documento. Segue-se, ento, uma seo de ordem metodolgica, que detalha as etapas
envolvidas na construo e na anlise dos mapas.
A terceira seo analisa as origens, as atribuies e o histrico de implantao das
defensorias pblicas no pas, ajudando a situar os leitores frente aos desafos verifcados para
a consolidao desta instituio e a intensifcao de sua presena no territrio nacional.
Destacam-se, a este respeito, as resistncias de governos estaduais e de outros atores do campo
jurdico (advocacia e Ministrio Pblico) ao processo de criao e implantao das defensorias
pblicas. Registra-se tambm a capacidade que estas instituies tm revelado para trans-
formar este quadro hostil em oportunidade para a obteno de apoio poltico o que, em
ltima anlise, tem contribudo na defnio do prprio perfl das defensorias pblicas como
instituies alinhadas a uma perspectiva mais inovadora para os servios jurdicos.
7

A quarta seo traz as anlises de maior interesse sobre a presena territorial das defenso-
rias pblicas. semelhana do que se viu em Ipea (2011a), esta seo trabalha essencialmente
ao nvel das comarcas.
Os dados apresentados dizem respeito, inicialmente, aos cargos criados e providos. Desta
exposio conclui-se que, apesar do j longo lapso temporal transcorrido desde que as defen-
sorias foram previstas na Constituio como principal meio para a oferta de acesso justia,
em consonncia com o modelo de base pblico-estatal adotado na Carta Poltica, os desafos
para a consolidao desta instituio so imensos. Com efeito:
1) embora a defensoria pblica j tenha sido criada em todo o pas, h quatro estados
nos quais ela ainda no foi instalada (Amap, Paran, Santa Catarina e Goinia);
7. A diferena entre servios jurdicos de tipo tradicional e inovador foi originalmente estabelecida por Thome (1984), Hurtado (1989) e
Campilongo (1994), e, desde ento, tornou-se bastante inuente nos debates da comunidade sociojurdica brasileira e at mesmo em meio s
prosses jurdicas no pas. Na denio de Campilongo, servios tradicionais se distinguem de servios inovadores em funo dos interesses
que se espera representar (individual versus coletivo); o objetivo subjacente (ajuda paternalista versus apoio organizao comunitria); o papel
do cliente (apatia versus participao); a abordagem do direito (um objeto sagrado versus um recurso da comunidade); as estratgias (legal versus
extralegal); o grau de mobilizao (desmobilizador versus remobilizador); o envolvimento prossional (apenas advogados versus mltiplos saberes
prossionais); os tipos de demanda (clssica versus de impacto social); a tica subjacente (utilitria-individualista versus comunitria); e objetivo
(segurana jurdica versus justia substantiva).
180
2) entre os estados nos quais a defensoria encontra-se, afnal, instalada, h, de maneira
geral, elevado percentual de cargos vagos (5.054, em um total de 8.489, ou seja, apenas
59,5% dos cargos criados nos estados esto preenchidos); e
3) considerando-se os defensores efetivamente atuantes, a cobertura dos servios da
defensoria de apenas 28% das comarcas do pas, sendo que algumas comarcas com
vastos territrios so atendidas por um nico defensor pblico. Apenas em cinco
estados a Defensoria Pblica presta atendimento em mais de 90% das comarcas
(Roraima, Acre, Distrito Federal, Tocantins e Rio de Janeiro).
8
A seo inclui, ainda, dados sobre:
1) a rea de atuao desses defensores;
9
2) a presena dos defensores comparativamente aos integrantes de outros segmentos
do sistema de justia, de onde se verifca a existncia de 11.835 magistrados, 9.963
membros do Ministrio Pblico e apenas 5.054 defensores pblicos atuando nas
duas primeiras instncias do sistema de justia;
10
e
3) O dfcit estimado de defensores, tendo por base a taxa de at 10 mil pessoas com
rendimento mensal de at trs salrios-mnimos por defensor pblico, recomendada
pelo Ministrio da Justia.
11
A quinta seo enuncia desafos futuros para a anlise da presena territorial da Defensoria
Pblica. Destacam-se, nesse sentido: i) a necessidade de reviso sistemtica e peridica do
mapa; ii) a importncia de sua utilizao como ferramenta de gesto; e iii) a importncia
de agregao de novos dados para cruzamento em edies futuras, tais como dados de
movimentao processual e dados de experincias de confito, vitimizao e vulnerabilidade
de grupos especfcos.
2.4 O estudo O Poder Judicirio na aplicao da Lei Maria da Penha
O estudo O Poder Judicirio na aplicao da Lei Maria da Penha (CNJ, 2013) foi elaborado
pelo Departamento de Pesquisa Judiciria (DPJ) do Conselho Nacional de Justia (CNJ),
8. Ainda assim, a presena da defensoria pblica parece corresponder razoavelmente s reas com maior concentrao de populao-alvo. Levando-se
em conta as comarcas em que h mais de 100 mil pessoas com dez anos ou mais (escala = populao) e rendimento mensal per capita inferior a
trs salrios mnimos (necessidade = carncia, medida por renda), resulta a identicao de 216 comarcas em geral grandes centros urbanos.
Deste total, a Defensoria Pblica est presente em 73,6% dos casos e atende outros 5,6% em extenso. Portanto, tem-se que 79,2% das comarcas
com mais de 100 mil pessoas que auferem renda mensal de at trs salrios mnimos recebem algum tipo de atendimento da Defensoria Pblica.
9. Depois de considerar vrios cenrios para a categorizao das reas de atuao, a pesquisa adotou onze categorias analticas: i) atribuio
itinerante; ii) atuao em todas as reas; iii) segunda instncia e tribunais superiores; iv) cvel; v) famlia e sucesses; vi) fazenda pblica;
vii) infncia e juventude; viii) violncia domstica e familiar contra a mulher (atuao pela vtima); xi) criminal; x) execuo penal; e xi) outras atu-
aes especializadas.
10. Esse nmero, armam os autores, permite que o Estado-juiz e o Estado-acusao/scal da lei estejam presentes em quase todas as comarcas
do pas, o que em 72% dos casos, contudo, no ocorre em relao ao Estado-defensor. Este fato, naturalmente, compromete a defesa dos direitos
daqueles que no podem pagar por um advogado.
11. Avaliando-se esse contingente por cargos existentes, o estudo vericou que dez UFs esto na faixa recomendada. Quando se analisa, porm, este
nmero para o total de cargos providos, tem-se que apenas o Distrito Federal e Roraima encontram-se nesta situao. Os estados com os maiores dcits
em nmeros absolutos so So Paulo (2.471), Minas Gerais (1.066), Bahia (1.015) e Paran (834). O dcit total do Brasil de 10.578 defensores
pblicos. Como alternativa, calculou-se tambm o dcit de defensores pblicos para uma proporo de 15 mil pessoas com at trs salrios mnimos
por defensor. Neste caso, o dcit cai para 5.938 e, alm de Distrito Federal e Roraima, mais quatro estados deixam de apresentar dcit: Acre, Paraba,
Tocantins e Mato Grosso do Sul. Apenas o estado de So Paulo permanece na faixa de pior dcit, com 1.489 cargos a menos do que o necessrio.
Justia e Territrio
181
sob a inteno declarada de avaliar os nveis de adeso dos tribunais [referida] Lei e
() Recomendao n
o
09/2007 [ambas as quais preveem a criao de varas exclusivas, no
Judicirio, para conhecer, processar e julgar feitos relacionados com violncia domstica ou
familiar], alm de propor uma segunda onda de efetivao da lei, com foco na interiorizao
[de tais] Juizados e Varas.
A iniciativa teve como ponto de partida um conjunto de dados coletados pela Comisso
Permanente de Acesso Justia e Cidadania do CNJ, abordando estrutura e movimentao
processual de tais varas. A estes dados, foram agregados outros, provenientes de pesquisas
prvias sobre violncia contra a mulher. Por fm, foram mobilizados dados destinados
caracterizao socioespacial de municpios, a fm de instruir proposta de criao de novas
unidades judicirias, com o objetivo de otimizar a espacializao das varas e dos juizados
destinados ao processamento das aes em questo (CNJ, 2013, p. 10).
O texto est dividido em oito sees. Seguindo-se a uma apresentao institucional
(seo 1) e a uma introduo (seo 2), a seo 3 apresenta um breve diagnstico da violncia
contra a mulher no pas, a partir de fontes como o Mapa da violncia do Instituto Sangari
(2012) e o suplemento sobre vitimizao e acesso justia da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (IBGE, 2010). A concluso de que a violncia contra a mulher permanece
expressiva no pas, sendo a violncia perpetrada no mbito de relaes domsticas, afetivas e
familiares (escopo da Lei Maria da Penha) merecedora de especial ateno do poder pblico
e da sociedade.
A seo 4 recupera as aes institucionais do judicirio visando contribuir com o
enfrentamento do problema ento dimensionado. Destaca-se a Recomeno n
o
09/2007 do
CNJ que, entre outras medidas, prev a criao e a estruturao dos Juizados de Violncia
Domstica e Familiar contra a Mulher nas capitais e no interior dos estados (CNJ, 2013, p. 22).
Essa providncia, entendem os autores,
decorre do reconhecimento, pelo CNJ, da relevncia e da peculiaridade dessa temtica. Crimes
previstos pela Lei Maria da Penha diferem muito dos crimes comuns, pois o escopo dos casos extra-
pola o aspecto jurdico, exigindo-se dos profssionais formao especfca para resolver confitos
de cunho emocional, psicolgico e cultural, com repercusses econmicas e sociais relevantes
(CNJ, 2013, p. 23).
Assim, concluem os autores, justifcando o trabalho:
A anlise da distribuio das varas ou dos juizados de competncia exclusiva pelos estados brasileiros
se faz necessria nesse trabalho, pois fundamental verifcar a incorporao do sentido da Lei Maria
da Penha s polticas judiciais (CNJ, 2013, p. 24).
As sees 5 e 6 do conta, respectivamente, da oferta e da demanda pelos servios
das varas voltadas exclusivamente aplicao da Lei Maria da Penha. Do lado da oferta,
dimensiona-se o nmero de varas. Do lado da demanda, contabilizam-se os nmeros acu-
mulados de inquritos, aes penais e medidas protetivas registrados nestas varas a partir de
sua instalao; bem como o nmero de mulheres residentes em cada estado.
182
Essa contraposio revela desigualdades entre regies e estados e dentro de regies e estados
no tocante oferta. Assim, por exemplo, enquanto o Sudeste possui uma mdia de cinco va-
ras exclusivas por estado, o Nordeste segunda regio mais populosa do pas possui menos
de duas varas ou juizados exclusivos por estado, ou seja, na maior parte deles h apenas uma
vara (na capital) (CNJ, 2013, p. 28). No tocante demanda, por sua vez,
observa-se que Rio Grande do Sul, Paran, Minas Gerais, Bahia e Santa Catarina possuem a pior
relao entre populao feminina e o quantitativo de varas ou juizados exclusivos. De forma ilus-
trativa, pode-se dizer que, nesses estados, h mais de trs mil mulheres por vara ou juizado exclu-
sivo, o que sugere dfcits estaduais no atendimento judicial especializado s mulheres em situao
de violncia. Interessa notar que esses estados esto entre os mais populosos do Brasil e, por isso,
necessitam da ampliao do sistema judicial para o adequado processamento das aes. Vale pon-
derar, mais uma vez, que esses estados possuem varas criminais e juizados no especializados que
atuam no processamento e julgamento de crimes cometidos com violncia domstica e familiar
(CNJ, 2013 p. 30).
Partindo das constataes anteriores, o ltimo captulo do estudo assume carter aplicado,
identifcando municpios que se destacam em mbito estadual, considerando-se critrios
demogrfcos, sociais, espaciais e econmicos (CNJ, 2013, p. 10), para ento esboar suges-
tes de ampliao da estrutura judiciria (varas exclusivas). Adotam-se, assim, os seguintes
critrios (CNJ, 2013, p. 52):
1) contingente populacional (considerando o ranking estadual);
2) populao urbana similar ou superior mdia nacional;
3) densidade demogrfca;
4) porte dos municpios, conforme classifcao do IBGE, pautada no critrio populacional;
5) classifcao hierrquica do municpio de acordo com a rede de infuncia das cida-
des (IBGE, 2008);
6) localizao dos municpios nos principais eixos rodovirios estaduais (eixos de
ligao); e
7) localizao socioespacial do municpio em posio estratgica dentro do recorte
mesorregional.
Alm da populao, portanto, o documento d grande valor posio hierrquica ocu-
pada por determinados municpios no territrio nacional, considerando-se uma escala
mesorregional. Trata-se, assim, de sugerir prioridade na implantao de varas exclusivas
para a aplicao da Lei Maria da Penha, a municpios com caractersticas similares s de uma
capital regional (CNJ, 2013, p. 51). Como resultado, o DPJ prope a criao de 54 novas
unidades, em localidades oportunamente identifcadas no decorrer do texto.
Justia e Territrio
183
2.5 O estudo Mapa territorial, temtico e instrumental da Assessoria Jurdica e
Advocacia Popular no Brasil
O estudo Mapa territorial, temtico e instrumental da Assessoria Jurdica e Advocacia Popular
no Brasil (Gediel et al., 2011) analisa a presena territorial de atores especfcos e singulares
na oferta de acesso justia no pas: os chamados advogados populares.
12
O estudo resulta
de fnanciamento concedido pelo OJB e foi executado a partir de duas organizaes da
sociedade civil (OSCs) atuantes na advocacia popular: a Terra de Direitos Organizao de
Direitos Humanos e a Dignitatis Assessoria Tcnica Popular. Trata-se, portanto, do produto
de uma interlocuo entre academia, profssionais do direito e ativistas sociais, que visa gerar
subsdios para a melhoria de polticas pblicas e para o fortalecimento da dignidade poltica
do direito (Chau, 1986).
Alm de uma apresentao e de duas partes destinadas, respectivamente, introduo
e metodologia do trabalho, o texto est estruturado em cinco outras. A parte III aborda
premissas conceituais, explicitando a compreenso subjacente ao texto em relao a temas e
expresses como: acesso justia, advocacia popular e mobilizao jurdica.
A parte IV apresenta dados e mapas que do conta da distribuio geogrfca de organi-
zaes que atuam na advocacia ou assessoria jurdica popular. Identifcam-se, assim, 96
organizaes atuando em 117 pontos do territrio brasileiro, ao mesmo tempo que se indi-
cam diferenas importantes nesta presena. O Norte apresenta a maior e o Sul a menor quan-
tidade de pontos de atuao; sendo que a sede das organizaes est, em geral, baseada nas
capitais dos estados. Excees so Par e Tocantins, nos quais a existncia de confitos agrrios
de grande dimenso atrai um nmero razovel de sedes de organizaes para o interior.
Isso conduz parte V, cujos mapas e tabelas expressam a atuao temtica das organi-
zaes e movimentos ligados advocacia e assessoria jurdica popular. Nota-se, aqui, que o
Sudeste apresenta maior diversidade e o Sul a menor. O documento destaca, ainda, a concen-
trao e relativa sobreposio de temas em regies, de modo que a cartografa se revela capaz
de expressar verdadeiros padres de ativismo jurdico. Por exemplo:
() a par da distribuio em nvel nacional, observa-se uma intensa concentrao de entidades na
regio norte do Tocantins, e regies leste e nordeste do estado do Par. Verifca-se que estas so regies
marcadas pela notria ecloso de confitos fundirios, de modo que esta concentrao ser verifcada
de forma quase sobreposta nos mapas temticos diretamente ligados questo agrria, quais sejam,
meio ambiente, trabalho, e raa (), sugerindo, assim, que sejam temas recorrentemente
trabalhados pelas mesmas entidades (Gediel et al., 2013, p. 46).
A parte VI, por sua vez, agrega a esses dados uma avaliao dos meios utilizados pelas
organizaes. Para tanto, os autores selecionaram uma amostra de 32 organizaes. Apesar de
no aleatria, esta amostra levava em conta vrios elementos de controle, tais como: i) presena
necessria de organizaes que trabalham nos temas com maior frequncia na populao;
12. Por advogados populares entenda-se um segmento organizado da advocacia brasileira que se dedica ao apoio jurdico a movimentos sociais e,
como consta da prpria designao utilizada por seus integrantes, defesa de causas populares. Para detalhes, ver, alm do prprio texto aqui
examinado, os trabalhos de Junqueira (2002), Gorsdorf (2005), Engelmann (2006), Luz (2008), Santos e Carlet (2010) e S e Silva (2011).
184
ii) preferncia para organizaes com atuao mais plural ou menos especializada; e iii) garantia
de variedade geracional, tendo em conta diferentes intervalos para a data de fundao das
organizaes antes de 1988; de 1988 a 1994; de 1995 a 2002; e de 2003 a 2010. Para esta
amostra, foi aplicado questionrio com perguntas sobre as estratgias e instrumentos polticos
e jurdicos adotados.
O documento, ento, relata e, em especial, interpreta os resultados encontrados de
maneira que pode ser resumida conforme se segue.
1) Exigibilidade: revela atuao no sentido do empoderamento de comunidades e
movimentos, em especial, por meio da educao popular, bem como de exerccio
de accountability sobre o poder pblico, atravs de denncias, campanhas e partici-
pao em redes.
2) Justiciabilidade internacional: revela presena considervel dos advogados e assessores
jurdicos populares perante foros internacionais, em especial pela visibilidade que
ajudam a dar aos casos (pois a efetividade destas vias vista como baixa).
3) Justiciabilidade interna: revela a desconfana dos advogados populares em relao
ao sistema de justia e a baixa aptido deste para lidar com as questes (coletivas)
presentes na agenda da advocacia e assessoria jurdica popular. Revela, ainda, a ambi-
guidade do sistema, que soa mais til em casos como os de crianas e adolescentes e
menos til em casos como os de terras, no qual a faceta criminalizadora da justia
a que se apresenta com maior frequncia aos advogados populares e aos movimentos
e grupos sociais que estes representam.
13
Revela, por fm, uma baixa interao dos
advogados populares com atores do campo jurdico, como a Defensoria Pblica,
havendo diviso na avaliao sobre o Ministrio Pblico (algum grau de dilogo
com o Ministrio Pblico Federal, vis--vis um grande estranhamento em relao ao
Ministrio Pblico Estadual).
A parte VII, enfm, rene as consideraes fnais, nas quais se faz um resumo do contedo
do documento, alm de breves refexes e agradecimentos.
3 JUSTIA E TERRITRIO: ABORDAGENS POSSVEIS E QUESTES PROBLEMTICAS
A reviso (sinttica, porm sufcientemente panormica) de estudos nacionais e contempo-
rneos levada a efeito na seo anterior expressa quatro tenses, as quais, por sua vez, ajudam
a consolidar uma refexo a respeito das abordagens possveis e das questes problemticas, nos
esforos (atuais e futuros) de territorializao de dados sobre o sistema de justia. Os itens
adiante descrevem e analisam estas tenses de maneira mais detalhada, localizando-as em
torno de: i) escalas; ii) pesquisa e planejamento; iii) funcionalidade e democracia; e iv) paisagem
e espao.
13. Outra maneira de se interpretar este resultado trat-lo como uma expresso de variaes na justiciabilidade e na efetividade da resposta do
sistema de justia em temas de direitos humanos, sendo a diversidade temtica como condio e elemento de variao da resposta.
Justia e Territrio
185
3.1 Escalas
Um aspecto marcante, na comparao entre os trabalhos expostos na seo anterior, a multi-
plicidade de escalas nas quais eles operam. Embora a escala aparea como um elemento tcnico
da confeco de mapas, no foram raras as ocasies em que elas se tornaram objeto de discus-
ses animadas no mbito das cincias sociais. Um caso famoso o do texto no qual Santos
(1987) utiliza um criativo paralelo entre direito e cartografa para alavancar uma discusso
crtica sobre o conceito de pluralismo jurdico ou seja, a coexistncia de vrias ordens
jurdicas na mesma base territorial.
O argumento bsico e de certa forma preliminar de Santos (op. cit.) de que
ordens jurdicas regulam a realidade ao represent-la (e, ao mesmo tempo, distorc-la) em um
sentido que consistente com os seus objetivos regulatrios. Assim que, na era moderna,
o direito se tornou um modo privilegiado de imaginar, representar e distorcer (...) espaos e
capitais sociais, bem como as aes e universos simblicos que os animam ou ativam (Santos,
1987, p. 286).
Para Santos (op. cit.), os mecanismos utilizados para produzir essas representaes (e conse-
quentes distores) so bastante similares aos utilizados na composio de mapas, nomeada-
mente: escala, projeo e simbolizao. A escala mecanismo de maior interesse para os fns
desta seo envolve uma deciso sobre oferecer mais ou menos detalhe aos leitores dos
mapas, assim constituindo uma tcnica por meio da qual cartgrafos (e/ou sistemas jurdicos)
revelam [alguns fenmenos] e distorcem ou ocultam [outros]. A projeo envolve uma
deciso sobre que formas e relaes de distncia a distorcer e que elementos localizar em
uma posio privilegiada, em torno da qual a diversidade, a direo e o sentido dos outros
espaos organizada. Por exemplo, mapas da Guerra Fria utilizaram largamente a projeo
de Mercator, que exagera as reas de latitudes mdias e altas, assim aumentando artifcial-
mente o tamanho da Unio Sovitica e dramatizando a extenso da ameaa comunista;
enquanto mapas do perodo medieval costumavam colocar em seu centro uma localidade
religiosa Jerusalm nos mapas europeus, Meca nos mapas rabes (Santos, 1987, p. 284-285).
Por fm, a simbolizao envolve uma deciso sobre que smbolos grfcos utilizar, de modo a
especifcar elementos e detalhes selecionados da realidade (Santos, 1987, p. 285). De acordo (...)
com as circunstncias, mapas podem ser mais fgurativos ou mais abstratos; podem utilizar
sinais emotivos/expressivos ou sinais referenciais/cognitivos; podem ser mais legveis ou mais
visveis (Santos, 1987, p. 284-285).
Colhe-se da, portanto, que mapas de grande escala podem apresentar mais detalhes;
enquanto mapas de pequena escala no so construdos para permitir a medida precisa
dos elementos neles representados, mas, ao contrrio, para mostrar (...) a posio rela-
tiva desses elementos em relao a outros (Santos, 1987, p. 283-284). A complexidade
da vida sociojurdica, diz Santos, que ela constituda por espaos jurdicos distin-
tos, operando simultaneamente em escalas distintas e sob pontos de vista interpretativos
distintos (1987, p. 288). Assim que, por exemplo, um confito trabalhista simples
186
em uma fbrica tende a possuir grande escala para os trabalhadores e gerentes, mdia
escala para as lideranas sindicais e s vezes o empregador, mas pequenssima escala para
a corporao multinacional que subcontrata a fbrica, a qual pode facilmente [se livrar
daquele confito] deslocando a produo para Taiwan ou a Malsia (1987, p. 288).
14
A explicao de Santos encontra forte e inegvel paralelo com o que se observa nos
vrios textos examinados. Por um lado, eles deixam evidente que o sistema de justia um
objeto suscetvel de ser analisado a partir de vrias escalas, sendo possvel, at mesmo, que
o investigador transite entre estas. O exemplo mais eloquente est em CNJ (2013), no qual o
diagnstico feito para os estados, mas o prognstico feito para mesorregies.
Por outro lado, os estudos examinados tambm mostram os dilemas enfrentados a partir
da efetiva seleo de uma escala ou seja, o trade-of envolvido na adoo de escalas pequenas,
mdias, ou grandes. Exemplo est no contraste entre Ipea (2011a) e Avritzer et al. (2010).
O primeiro adota uma escala cuja menor unidade a comarca. Do ponto de vista metodol-
gico, esta medida no nada trivial, pois implicou: i) montar um mapa de comarcas a partir
da coleta de dados primrios relativos organizao judiciria das 27 UFs; e ii) calcular indi-
cadores em lgica indita, agregando dados de municpios sob a nova referncia territorial.
15

Do ponto de vista substantivo, porm, a escolha por utilizar uma escala baseada na comarca
est lastreada em argumentos absolutamente convincentes, uma vez que toda a estrutura
organizacional da Justia dos estados tem-na como unidade administrativa e jurisdicional, a
qual indica os limites territoriais da competncia de um determinado juzo de primeira ins-
tncia (Ipea, 2011b, p. 15). Em outras palavras:
A defnio da dimenso territorial de forma mais especfca e delimitada possvel, no mbito dos
objetivos pretendidos, representa a tendncia dominante nas recentes aes vislumbradas na rea de
polticas pblicas, planejamento e gesto governamental. Esta opo visa aumentar a efetividade das
iniciativas, favorecendo o exato dimensionamento das necessidades do pblico-alvo e gerando, em
contrapartida, maior probabilidade de retroalimentao quanto ao alcance dos objetivos pretendidos
(Ipea, 2011b, p. 85).
Em que pese esses argumentos, no despropositado reconhecer no uso de escala cuja
menor unidade o municpio uma das maiores contribuies do estudo de Avritzer et al.
(2010). Com efeito, esta opo que d aos autores a possibilidade de identifcar, tambm,
desigualdades dentro das comarcas trao estrutural da criao e manuteno destas unidades
administrativas no territrio, pode-se dizer, junto com os autores.
Obviamente, o abandono de unidades maiores, como comarcas (ou mesmo estados)
em favor de unidades menores no resolveria o problema: como bem alerta Santos, seria
14. Ao nal, Santos retoma esse e os outros conceitos discutidos no texto para criticar o excessivo peso do direito positivo do Estado na cartograa
simblica do direito produzida pela teoria e sociologia jurdicas modernas, reclamando, assim, uma abertura do senso comum jurdico a conceitos
como os de pluralismo jurdico e interlegalidade.
15. Nas palavras dos prprios autores: Para esse vetor do estudo, foram utilizados dados secundrios que tomam o municpio como unidade elementar,
tendo sido necessrio reprocess-los e agreg-los por comarcas, a unidade de organizao administrativa e jurisdicional do Judicirio. Tal tarefa foi precedida
pelo mapeamento da organizao territorial de todos os sistemas de justia estaduais, levantando-se as comarcas existentes, sua composio e seu nvel de
organizao. As informaes foram coletadas junto ao Poder Judicirio dos 26 estados brasileiros e do Distrito Federal. Utiliza-se aqui um conjunto de 2.682
comarcas aquelas sobre cuja composio municipal havia informaes no momento de elaborao da pesquisa (Ipea, 2011a, p. 11).
Justia e Territrio
187
apenas o caso de se modifcar o padro de distoro a partir do qual se busca compreender
uma dada realidade territorial. A sada parece envolver clareza quanto pergunta que orienta
a investigao (e a consequente adequao da unidade de anlise), bem como o estmulo para
o desenvolvimento de anlises multi ou transescalares, a partir das quais ser pode apreender
desigualdades entre e dentro das unidades escolhidas.
3.2 Pesquisa e planejamento
Outro aspecto marcante nos estudos examinados e que, de alguma forma, pode infuenciar
ou mesmo condicionar a deciso sobre a escala a conjugao entre elementos de pesquisa
e de planejamento. Observa-se, em praticamente todos os textos, que anlises at certo ponto
descritivas ou analticas ganham fcil e rapidamente contornos prescritivos: a ordem de prio-
ridade para a instalao de varas ou juizados especializados em Ipea (2011a) e CNJ (2013);
as mudanas na legislao estadual que rege a criao de comarcas (Avritzer et al., 2013);
a estimativa de dfcit de defensores pblicos (Moura et al., 2013); ou o mero entendimento
de que:
Experincias que se utilizam da cartografa dentro do campo jurdico tem se notabilizado tambm
como um espao aberto de possibilidades tericas, pois atravs destes instrumentos metodolgicos
inovadores sobretudo para o mbito do direito as pesquisas ampliam o potencial de interveno
nas instituies do Estado, no sistema de justia, na elaborao de polticas pblicas e na maior
interao entre movimentos e redes de organizaes de direitos humanos (Gediel et al., 2013, p. 18)
Essa dimenso ou utilidade planejadora de estudos em perspectiva territorial no difcil de
ser compreendida. Uma de suas razes fundamentais est em que, na medida em que ajudam a
estruturar uma narrativa sobre o sistema de justia (ou qualquer objeto de interesse),
16
aferindo
a presena e a posio de seus elementos constitutivos no espao, os mapas tambm suscitam
medidas de interveno ou seja, um fechamento para a histria que pretendem contar.
Nesse sentido, so teis dois esclarecimentos de Ewick e Silbey (1995) acerca de narrativas.
Em primeiro lugar, no intuito de sintetizar as mltiplas defnies de narrativas que emergiram
nas cincias sociais em tempos recentes, as autoras identifcam trs elementos ou caractersticas
mais consensuais: i) uma narrativa se apoia em alguma forma de apropriao seletiva de eventos
e personagens do passado; ii) em uma narrativa, os eventos devem estar ordenados cronologi-
camente, ou seja, devem ser apresentados com um comeo, um meio e um fm; e iii) eventos
e personagens devem se relacionar uns com os outros e com uma estrutura mais abrangente, em
geral no contexto de oposio ou confito (...) A ordenao cronolgica e estrutural garantem
tanto um fechamento como uma causalidade para a narrativa: em outras palavras, uma afr-
mao sobre como e porqu os eventos relatados ocorreram (1995, p. 200).
17
16. Esse entendimento no nada original, havendo, inclusive, uma vertente de estudos geoespaciais que se destina a estudar e produzir mapas com
a capacidade de contar histrias. Para maiores informaes, ver, por exemplo, o projeto Storytelling with Maps, disponvel em: <http://storymaps.
esri.com>.
17. Tendo em vista o escopo deste texto, as noes de tempo podem ser substitudas pelas de lugar sem prejuzos aos argumentos das autoras,
porm com grande ganho para a discusso em curso.
188
Em segundo lugar e talvez mais importante para este argumento , as autoras fazem
uma distino entre trs formas pelas quais narrativas podem ser incorporadas pesquisa social:
i) como objeto da investigao; ii) como mtodo da investigao; e iii) como resultado da
investigao (a representao do pesquisador). Com relao a este ltimo caso, elas explicam,
j que o mundo social no chega a ns j narrado, j falando sobre si, acadmicos constroem
narrativas para represent-lo. E essas representaes so convincentes, pois oferecem, mas
palavras de White, uma ordem, coerncia, integridade, completude e o fechamento que
caracterizam boas narrativas (1995, p. 201). Todavia, registram as autoras, essa coerncia
pode ser mais imaginria que real. O mundo no se apresenta percepo na forma de histrias
bem construdas, com temas centrais, bons comeos, meios e fns, e uma coerncia que nos
permita ver o fm em cada comeo (1995, p. 201).
Em suma, Ewick e Silbey parecem chamar a ateno para a condio de poder de que
se revestem as prticas investigativas, especialmente quando, com ou sem inteno, acabam
por gerar narrativas ou histrias como produto fnal. Certamente, esta advertncia no deve
servir de desestmulo para que comunidades epistmicas exercitem, e cada vez mais, algo que
vale repetir inerente a estudos em perspectiva territorial. Mas a nota de cuidado que
redigem deve servir como um convite permanente para que, na conduo destas iniciativas, a
compreenso rigorosa (prpria da pesquisa) e a prescrio de polticas (prpria do planejamento)
venham sempre acompanhadas da mxima conscincia das condies sociais nas quais cada
uma destas formas de saber-poder mobilizada.
18
3.3 Funcionalidade e democracia
Ao longo dos textos examinados, o binmio investigao-prescrio d ensejo a duas abor-
dagens, nas quais este texto localiza mais uma fonte de tenso digna de ser registrada para a
discusso que pretende promover.
Uma dessas abordagens deriva de pressupostos clssicos da literatura sobre acesso justia
(Capelletti e Garth, 1978), quais sejam, os de que a democratizao do acesso a equipamentos
e servios de justia pode ter outras consequncias distributivas, j que estes se constituem em
meios pelos quais outros direitos podem ser perseguidos. Aqui, o problema e o objetivo fun-
damental a difuso e, no limite, a universalizao destes equipamentos e servios no territrio.
Embora esteja presente um pouco por toda a parte nos estudos examinados, esta abordagem
mais destacada em Moura et al. (2013), no qual, em quatro passagens como a que se segue, pode-
-se encontrar as expresses universalizao ou universalizar:
Na anlise [do nmero de pessoas com at trs salrios mnimos] por cargos existentes, a pior situao
de Santa Catarina, que apresenta uma taxa de 74.849 pessoas com at trs salrios-mnimos por
cargo existente, nico estado que fgura na faixa superior a 40.000. Todavia, cinco estados onde a
18. De fato, o momento atual extremamente apropriado para explorar novas estratgias para o estudo da justia em perspectiva territorial, ou
seja, para a construo de narrativas originais a respeito desse objeto. Uma possibilidade, por exemplo, est na expressa previso de demandas por
servios a partir de indicadores cuidadosamente selecionados. Assim que, para estudos como o relacionado Lei Maria da Penha (CNJ, 2013),
talvez fosse o caso de estimar o nmero de procedimentos que seriam observados nas varas criadas em cada ponto do territrio, partindo de critrios
que permitissem tratar vrios pontos como equivalentes.
Justia e Territrio
189
Defensoria Pblica j est instalada passam a compor esse cenrio quando se analisa os cargos providos,
com destaque para o Rio Grande do Norte (61.945 pessoas com at trs salrios-mnimos por cargo
provido), seguido por Amazonas (53.479), Bahia (49.218), So Paulo (48.432) e Maranho (45.741).
Portanto, nesses dez estados, o nmero de cargos existentes se encontra dentro das recomendaes do
Ministrio da Justia, de modo que bastaria o integral preenchimento dos cargos por meio de concursos
pblicos para se alcanar a universalizao dos servios. Essa, contudo, no a realidade da maioria dos
estados, onde o nmero de cargos existentes claramente inferior ao necessrio (Moura et al., 2013, p. 37).
A outra abordagem deriva da noo de que recursos so escassos em relao s demandas
(o que em si mesmo discutvel, dada a baixa transparncia dos oramentos e as crticas pos-
sveis aos padres de gastos dos rgos da justia). vista disso, os estudos so apresentados
como elementos de racionalizao da realidade, ou seja, como subsdios para uma tomada de
deciso baseada na melhor relao custo/benefcio: otimizar a presena da justia no territrio,
realocando recursos materiais e humanos; ou assegurar a expanso racional dessa presena.
Assim que, em Ipea (2011a), considera-se que
a identifcao das comarcas que necessitam de investimentos orienta-se pela hiptese de que, do
universo de comarcas que atendem aos critrios sugeridos anteriormente e, portanto, mereceriam
ateno do Poder Judicirio, ser necessrio priorizar algumas. Portanto, as comarcas que aparecem nas
descries realizadas a seguir e nos mapas anexos so aquelas que deveriam ser priorizadas a partir da
cumulao dos critrios propostos neste estudo (Ipea, 2011b, p. 69, grifo nosso).
De maneira semelhante, em CNJ (2013), considera-se que
os dados sobre violncia contra a mulher (PNAD e Mapa da Violncia) contriburam para a cons-
truo de retrato aproximado da demanda social existente no Brasil atualmente. Sua utilizao, nesta
pesquisa, tem o objetivo de cooperar para o desenvolvimento de polticas judicirias orientadas por dados
empricos, permitindo-se a criao ou o incremento de unidades judiciarias nas unidades federativas que
apresentam os mais signifcativos ndices de violncia contra a mulher, a fm de otimizar a prestao
jurisdicional e garantir o efetivo cumprimento da Lei Maria da Penha (CNJ, 2013, p. 10, grifo nosso).
E mesmo Moura et al. (2013) assinalam que
as anlises sobre as taxas de pessoas com at trs salrios-mnimos por defensor pblico evidenciaram a
insufcincia generalizada de defensores nos estados. Nesse sentido, considerando a proporo de
10.000 pessoas com at trs salrios-mnimos por defensor pblico como um parmetro que as
defensorias pblicas devem perseguir para conseguir prestar um servio pblico de qualidade, pos-
svel estimar a quantidade mnima de defensores necessrios nos estados e, consequentemente, o
dfcit atual de provimento de cargos () Este ideal de proporo populacional pode ser muito
difcil de atingir em alguns estados e, considerando a faixa de 10.000 a 15.000 pessoas com at trs
salrios-mnimos por defensor pblico, calculou-se tambm o dfcit de defensores pblicos para
cada 15.000 pessoas com at trs salrios-mnimos. Nesse caso, o dfcit de defensores cai (Moura
et al., 2013, 41-2).
Essas abordagens encontram paralelo no que, em outra ocasio (Moura et al., 2013), iden-
tifcou-se como duas grandes vertentes na literatura sobre a organizao e o funcionamento da
justia.
19
A primeira tem como preocupao central a maximizao da funcionalidade dos
19. Esta tipologia est baseada em Commaille (1999; 2000), no estrangeiro, e em Koerner (1999), Campos (2008) e Akutsu e Guimares (2012), no Brasil.
190
servios da justia, seja no sentido de que se estruturem de forma a gerar menor custo para o
Estado ou a economia, seja, ainda, no sentido de que se estruturem da forma mais racional e
efciente possvel.
20
A segunda, por sua vez, tem como preocupao central a maximizao do
carter democrtico dos servios da justia, seja no sentido de garantir que eles estejam dispo-
nveis a toda a populao sem distino de classe, cor, gnero etc. , seja, ainda, no sentido
de se garantir que eles se constituam, efetivamente, como veculos pelos quais os grupos
menos favorecidos possam buscar a defesa de seus interesses.
21
A questo a saber , evidentemente, at que ponto essas duas abordagens podem ser
conciliadas e at que ponto no podem vir a ser mutuamente excludentes. Se certo que apenas
a prxis poder trazer respostas mais consistentes a essa questo, estudos que buscam compre-
ender se e de que modo os equipamentos e servios da justia interagem no territrio com outros
elementos da sociedade e da economia podem desempenhar uma tarefa relevante de mediao.
22

Um bom exemplo est no trabalho de Quintans (2011), a qual encontrou e documentou
evidncias de que a instalao de varas ou juizados especializados ajudou a fortalecer a posio
de camponeses na dura realidade dos confitos de terra do Par. Informaes como esta, que,
em geral, precisam ser obtidas a partir de mltiplas fontes e mtodos de investigao mas,
em especial, estudos de caso e mtodos qualitativos , ajudam a sofsticar debates sobre justia
e territrio, na medida em que oferecem indicaes mais concretas sobre os contornos que esta
relao pode vir a adquirir.
23
Isso remete, todavia, ao quarto e ltimo ponto de tenso identifcado a partir da litera-
tura recente: a tenso entre paisagem e espao.
3.4 Paisagem e espao
A tenso entre paisagem e espao representa o aspecto mais instigante de qualquer estudo em
perspectiva territorial.
A produo e o uso de mapas em estudos de justia so bastante representativos do que essa
tenso carrega e de como ela pode dar ensejo a inovaes importantes. Se verdade que mapas
tm se popularizado pela capacidade de oferecer bons retratos da realidade, tambm verdade
que as virtudes analticas de mapas no se esgotam a. Para alm de indicar e de permitir uma
problematizao sobre a posio relativa de objetos na mesma paisagem, mapas tambm
podem revelar as relaes que os elementos estabelecem uns com os outros e a maneira pela qual
20. Ver, por exemplo, World Bank (2003) e Pinheiro (2000), para o primeiro caso, e Ipea (2011b) e Castro (2011), para o segundo.
21. Ver, por exemplo, Santos (2007), Sousa Junior et al. (2009), S e Silva (2010; 2011), Ipea (2011a) e Avritzer et al. (2010).
22. Tambm ajudaria poder contar com espaos de participao social na construo das polticas de justia, de maneira que os prprios atores
sociais pudessem ajudar a denir que tipo de servio faz mais sentido em que tipo de localidade. Uma proposta de conferncia nacional de justia
cumprindo este e outros objetivos foi formulada por Sousa Junior et al. (2009) no mbito de estudo encomendado pelo prprio Ministrio da Justia,
mas no produziu eco, at agora, nesta ou em outras instituies que integram o sistema.
23. Da mesma forma, no se pode ignorar a crtica literatura tradicional sobre acesso justia, no sentido de que, talvez, esta tenha sobrevalo-
rizado o papel de instituies formais nos processos pelos quais os cidados compreendem as suas relaes e resolvem demandar reparaes ou
protees do Estado. Neste sentido, como j se fez em outras ocasies (S e Silva, 2011), necessrio advogar por uma sociologia do direito e
da justia que seja crtica e autocrtica, que no sobrevalorize a importncia do direito e das instituies jurdicas ociais na melhoria da vida das
pessoas e que seja aberta ao reconhecimento de que, frente a determinados problemas, possvel e perfeitamente legtimo que, em vez de mobilizar
o direito e a justia, as pessoas preram no fazer nada (Sanderfur, 2007; Garth, 2009).
Justia e Territrio
191
eles se inserem na dinmica de reproduo social, a qual, a partir de ento, no poder mais ser
pensada seno tendo aqueles elementos como constitutivos e constituintes do mesmo espao. Nesse
sentido, em livro no qual se afrma movido pelo desejo de produzir um sistema de ideias que
seja, ao mesmo tempo, um ponto de partida para a apresentao de um sistema descritivo e
de um sistema interpretativo da geografa, Santos (2002, p. 18) registra que:
Cada objeto ou ao que se instala se insere num tecido preexistente e seu valor real encontrado no
funcionamento concreto do conjunto. Sua presena tambm modifca os valores preexistentes.
Os respectivos tempos das tcnicas industriais e sociais presentes se cruzam, se intrometem e
acomodam. Mais uma vez, todos os objetos e aes veem modifcada sua signifcao absoluta (ou
tendencial) e ganham uma signifcao relativa, provisoriamente verdadeira, diferente daquela do
momento anterior e impossvel em outro lugar. dessa maneira que se constitui uma espcie de
tempo do lugar, esse tempo espacial (Santos, 1971) que o outro do espao (Santos, 2002, p. 59).
No caso da justia, enfrentar a tenso entre paisagem e espao implica reconhecer insti-
tuies e prticas jurdicas e seu contexto territorial como mutuamente constitutivos. Em outros
termos, trata-se de investigar em que medida e de que maneira a presena, em um dado lugar,
de equipamentos e servios da justia ou, na j mencionada defnio de Capelletti e
Garth (1978), de meios pelos quais os cidados podem reivindicar outros direitos modifca
a signifcao de outros elementos neste mesmo lugar, ao mesmo tempo que lhe imprime
uma signifcao diferente daquela do momento anterior e impossvel em outro lugar. E, da
mesma forma, em que medida e de que maneira estes equipamentos e servios da justia so
modifcados pelos demais elementos do lugar no qual esto situados.
A conscincia espacial aparece em vrias passagens dos textos examinados na seo anterior.
Para situar suas anlises sobre a desigualdade territorial da presena do Judicirio, Avritzer
et al. (2010) registram que
o Poder Judicirio no est organizado de forma igual no territrio, que, por sua vez, tambm no
estruturado homogeneamente. Assim, o modo como o sistema judicirio se estrutura pode gerar
excluses de atores e demandas. Consequentemente, nem todos os confitos sociais, econmicos e
polticos que tm lugar no territrio so processados pelo Poder Judicirio, devido forma de orga-
nizao deste ltimo (Avritzer et al., 2011, p. 198).
Mas h exemplos mais concretos. Ipea (2011a) e CNJ (2013) combinam a anlise da
presena territorial de equipamentos e servios da justia (VIJs, no primeiro caso, e varas ou
juizados da Lei Maria da Penha, no segundo) com diagnsticos, ainda que breves, sobre a
estrutura destes equipamentos e servios e o volume e as caractersticas de processos que neles
tramitam ou tramitaram. Da mesma forma, Gediel et al. (2013) no se limitam a identifcar
onde esto situadas hoje as experincias de assessoria jurdica e advocacia popular e a com-
preender em que temas trabalham esses atores: cuidam tambm de aprofundar e qualifcar
a anlise sobre o grau de organizao e mobilizao da sociedade em torno da temtica do
acesso justia, conhecendo o instrumental poltico e jurdico utilizado pelas experincias pesqui-
sadas (Gediel et al., 2013, p. 12). Em sntese, no basta saber onde esto (ou no) elementos
do mapa: preciso entender, na maior riqueza de detalhes possvel, o que eles fazem, como
192
o fazem, e de que maneira este fazer toma parte da reproduo social no territrio. Um dado
especfco trazido por estes autores, por exemplo, pode suscitar inmeras refexes, quando
conjugado com o trabalho de Moura et al. (2013):
No que tange Defensoria Pblica, instituio pblica reconhecida pela sua natureza e funo de
acesso justia, no se verifcou uma cultura de parceria com a assessoria jurdica e advocacia popular,
compreendida aqui como instituio social e difusa de acesso justia. Observa-se, no entanto, uma
aproximao entre estas diferentes e complementares instituies de acesso justia, na medida de
expresses temticas especfcas, reconhecendo-se positivas experincias junto temtica de Reforma
Urbana nas cidades de Fortaleza, Rio de Janeiro e So Paulo, alm da experincia do Frum Justia,
com expresso original junto Defensoria Pblica do Rio de Janeiro (Gediel et al., 2013, p. 69).
Nesse sentido, vale adicionar, a concepo de espao modifca a prpria vocao do
trabalho tcnico-cientfco, pois a coleta, a sistematizao e a disseminao de informao
ativam energias dispersas no territrio e dispostas a interagir com os elementos mapeados.
Os textos analisados tambm demonstram conscincia dessa vocao pblica de estudos
territoriais (Buroway, 2005). Para Gediel et al. (2013, p. 18), as experincias de cartografa
tm se disseminado como um importante mecanismo pedaggico, poltico e articulador entre
a academia e lutas sociais, proporcionando visibilidade, sistematizao e empoderamento de
grupos em vulnerabilidade.
Sem dvida, a apropriao plena dessas potencialidades nas anlises territoriais da justia
requerer o desenvolvimento e a integrao de novos conceitos e metodologias, a exemplo
da pesquisa qualitativa fundamental para captar as interaes reais pelas quais elementos da
paisagem produzem o espao. O desafo imenso, a julgar pela complexidade das noes
sugeridas pela literatura especializada,
24
mas as primeiras iniciativas do campo parecem indicar
aptido para enfrent-lo.
Para circunscrever o objeto de sua anlise no livro Agendas, alternatives, and public policies,
Kingdon (1995, p. 1) resgata uma famosa frase atribuda a Victor Hugo, segundo a qual no
h nada mais poderoso que uma ideia cujo tempo chegou. A emergncia de vrios estudos,
nos ltimos anos, buscando incorporar o territrio como referncia para desenvolver anlises e
articular proposies de reforma em relao justia, mostra que este tipo de abordagem parece
estar se constituindo como uma daquelas ideias de que falavam Victor Hugo e, depois, Kingdon.
A julgar por no mais que a superfcie do campo de estudos do territrio, esse caminho
parece desde logo despontar como extremamente promissor. Acadmicos da Universidade da
Pensilvnia, por exemplo, tm qualifcado os estudos de territrio como revolucionrios.
25

Isto se deve, entre outras coisas, s inovaes tecnolgicas que permitem a qualquer cidado
compor, visualizar e editar mapas, bem como utiliz-los em seus processos mais cotidianos
24. Aos que desejam aprofundar as leituras nesse sentido, ver, por exemplo, Delaney (2010).
25. Ver, a propsito, o projeto Geospatial Revolution, disponvel em: <http://geospatialrevolution.psu.edu>.
Justia e Territrio
193
para tomada de deciso: para decidir onde jantar, planejar uma viagem de frias ou marcar
um encontro, comum, hoje em dia, que as pessoas consultem mapas, no computador, no
tablet ou em um simples e discreto smartphone.
Como todo caminho se faz ao andar (Machado, s.d.), o que este texto buscou, por
meio de uma meta-anlise, foi exatamente recuperar a rota traada por investigadores da justia
no Brasil que tm se aventurado por estudos em perspectiva territorial. O resultado
por que no dizer? um mapa contendo as abordagens, os resultados preliminares e as questes
polmicas verifcadas em tais estudos. A partir da como nenhum mapa pode deixar de
pretender , alm de sistematizar o conhecimento disponvel acerca de uma importante faceta
do processo de desenvolvimento brasileiro, espera-se ser possvel orientar melhor as refexes
e os esforos futuros.
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Parte II
RELAES FEDERATIVAS E TERRITRIO:
A DIMENSO INSTITUCIONAL E A QUESTO TRIBUTRIA
CAPTULO 7
ARRANJOS FEDERATIVOS E DESIGUALDADES REGIONAIS NO BRASIL*
Constantino Cronemberger Mendes**
1 INTRODUO
O federalismo uma estrutura de Estado ou governo apoiada na diviso territorial da auto-
ridade poltica, incorporando e integrando populaes e regies heterogneas numa s nao
(Souza, 2010). Assim sendo, este captulo discute, principalmente, as seguintes questes:
i) como o sistema federativo brasileiro se relaciona com a questo territorial; e ii) se arranjos
federativos so instrumentos capazes de ajudar na reduo das desigualdades regionais no pas.
Neste estudo, a tentativa de responder a essas duas questes parte da proposio de
uma base terica comum federativa-territorial, discutida por meio de conceitos da economia
do setor pblico e da geografa econmica na proviso de bens e servios pblicos locais.
Do ponto de vista das desigualdades regionais, a demanda heterognea da sociedade est, em
geral, mal atendida, devido a um descompasso entre condies de oferta e demanda por bens
e servios pblicos. Este mercado pblico distorcido continuamente por falhas na defnio de
regras claras das competncias estatais dos Entes Federativos na proviso desses bens e
servios e em distores na distribuio das despesas pblicas. A discusso normativa parte
da Constituio Federal de 1988 (CF/1988), mas, para apoiar os argumentos apresentados, so
considerados, ainda, dados empricos da distribuio dos gastos pblicos no territrio.
A conformao de arranjos federativos cooperativos considerada importante para a reduo do
custo social para uma proviso mais adequada s demandas sociais de bens e servios pblicos.
Em suma, o equilbrio federativo tensionado pelo enfrentamento das heterogeneidades
territoriais e das desigualdades regionais. A soluo deste problema passa necessariamente
por discusso, anlise e defnio de mecanismos de coordenao e cooperao federativas,
os denominados arranjos federativos territoriais. A conformao de acordos interfederativos
traz, implicitamente, uma abordagem territorial diferenciada relativa a uma heterogeneidade
social, econmica e regional, em termos de infraestrutura, ambientes, mercados, acessibili-
dade, demandas e necessidades sociais e capacidades governativas para prover bens e servios
pblicos que reduzam as desigualdades regionais no pas.
* O autor agradece as consideraes do parecerista annimo e as colaboraes de Ronaldo Garcia e Paulo de Tarso Linhares, da Diretoria de
Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest); Ronaldo Vasconcelos, da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais (Dirur); e Renata Gonalves, bolsista da Diest, todos do Ipea, eximindo-os, porm, de responsabilidade sobre o resultado apresentado.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
200
O captulo est dividido em trs sees, alm desta introduo e das consideraes fnais.
A seo 2 faz uma proposta de base terica sobre os dois temas centrais deste estudo: federa-
lismo e territrio. A seo seguinte trata de aspectos normativos nas relaes entre o modelo
federativo brasileiro e as desigualdades regionais ou territoriais no pas. A quarta e ltima
seo avalia dados relativos ao tratamento federativo-territorial e prope uma tipologia dos
arranjos federativos existentes.
2 FEDERALISMO E TERRITRIO: A BUSCA DE UMA BASE TERICA COMUM
Uma primeira difculdade no tratamento analtico da questo federativa em bases territoriais
est na falta de um campo terico-metodolgico comum. Como observado por alguns autores
(Frey, 2000; Aguirre e Moraes, 1997), as anlises de polticas pblicas no Brasil, especifca-
mente, carecem de um embasamento terico apropriado. Aguirre e Moraes (1997, p. 122)
observam que a discusso do confito federativo brasileiro encontra-se desprovida de em-
basamento terico adaptado sua especifcidade. Concorda-se com Frey (2000, p. 215),
porm, que o referencial terico deve ser considerado um pressuposto para que se possa chegar
a um maior grau de generalizao dos resultados adquiridos.
Nesse caso, a base terica, conceitual e metodolgica comum de um federalismo
territorial combina as necessidades e os desejos da sociedade por bens e servios pblicos,
providos por meio das despesas pblicas, atravs de arranjos federativos entre a Unio, os
estados e os municpios, em contextos territoriais diferenciados ou desiguais. A conjuno
de demandas e escolhas sociais e de competncias ou atribuies federativas na proviso de
bens e servios pbicos em escalas territoriais especfcas (local-municipal, estadual, regional
e nacional) conformaria os elementos principais desta base terica comum.
Sua origem remete teoria das fnanas pblicas (Musgrave e Musgrave, 1989), em que se
identifca a relao entre as despesas pblicas e a proviso de bens pblicos (Samuelson, 1954;
Tiebout, 1956), consolidada na denominada economia do setor pblico (Stiglitz, 1986;
Atkinson e Stiglitz, 1980). A abordagem terica seminal de Samuelson (1954) sobre gasto
pblico (public expenditures theory) conduz centralizao da ao pblica por meio de um
governo federal predominante provendo bens pblicos puros (quadro 1), com rendimentos
constantes de escala. Tiebout (1956), diferentemente, considera a efcincia econmica des-
centralizada, no longo prazo, via plena mobilidade populacional (votar com os ps),
1
sem
custo de mobilizao (transacional), e o papel dos governos municipais na proviso de bens
pblicos locais. Abordagens tericas posteriores ressaltam a importncia das escolhas sociais
(Buchanan e Tullock, 1962), bem como das instituies e dos custos de transao (Williamson,
1985), expandindo e suplementando a teoria microeconmica tradicional precedente, mas
ainda baseada nas decises e maximizaes da utilidade de agentes racionais (consumidores e
produtores) para a proviso de bens pblicos.
1. O eleitor-consumidor pode ser visto como escolhendo aquela comunidade que melhor satisfaa seu padro de preferncia por bens pblicos
(Tiebout, 1956, p. 418).
Arranjos Federativos e Desigualdades Regionais no Brasil
201
QUADRO 1
Bens pblicos e privados: puros e mistos
Caractersticas dos bens Rivais No rivais
Excludentes Bens privados puros Bens mistos (privado-pblico)
No excludentes Bens mistos (pblico-privado) Bens pblicos puros
Elaborao do autor.
As hipteses simplifcadoras de cada uma dessas abordagens tericas anteriores no as
inutiliza como referncias para a discusso pragmtica das questes federativas, das polticas
pblicas para o crescimento econmico e do bem-estar social. Mas h uma lacuna terica
fundamental nessas abordagens sobre uma caracterstica importante do federalismo: sua com-
ponente territorial (Suksi, 2011; Arretche, 2010; Souza, 1998; Castro, 1997; Duchacek, 1987).
Nenhuma abordagem anterior discute como o territrio afeta ou afetado por disposies
institucionais ou arranjos federativos no fornecimento de bens pblicos para o atendimento
de demandas sociais.
O federalismo caracterizado como uma distribuio de poder poltico no territrio
nacional, constitucionalmente defnida em diferentes escalas: nacionais, estaduais e locais ou
municipais (Cameron e Falletti, 2005; Souza, 2010). O regime federativo busca um equilbrio
constitudo entre a autonomia dos entes governamentais subnacionais (descentralizao) e a
integrao nacional (centralizao). Da mesma forma, os arranjos federativos proporcionam
provises de bens e servios pblicos em diversas escalas territoriais, quer sejam ou no
compatveis com as respectivas demandas sociais. Como ressaltado por Castro (1997, p. 33),
o pacto federativo , por defnio, um pacto de base territorial.
Para preencher essa lacuna terica na economia do setor pblico, incorporam-se os
conceitos da nova geografa econmica (Venables, 2005; Fujita, Krugman e Venables, 1999;
Krugman, 1991a; 1991b; Dicken e Lloyd, 1990). Esta teoria lida com fatores territoriais que
afetam a concentrao (foras centrpetas) e a descentralizao (foras centrfugas) das ativi-
dades econmicas (Krugman, 1998), promovendo desequilbrios estruturais e conjunturais
(desigualdades) na estrutura produtiva do pas ou mesmo entre diferentes pases. Aqui, ao
contrrio das abordagens anteriores, a lacuna terica est associada com a no considerao
sobre a escolha social, o papel do gasto pblico e de bens pblicos, bem como de outros
elementos tericos relativos s atividades sociais e instituies polticas, ligando suas preocupaes
de modelo regional ao contexto federativo.
Em sentido amplo, portanto, essas abordagens tericas so consideradas convergentes
ou complementares no que diz respeito proposio de uma base terica comum
federativa-territorial. Alguns conceitos em especial so considerados mais relevantes, porque
vinculam as duas abordagens: a ao de foras centrpetas (concentrao/centralizao)
e centrfugas (descentralizao/desconcentrao) na organizao da atividade econmica
no territrio; a existncia de economias de escala (rendimentos crescentes) e a presena
de economias de aglomerao na proviso de bens pblicos; a ao de externalidades territoriais
202
(efeitos spillover) e interpessoais (sociais); e o papel das instituies pblicas e dos custos de
transao no mercado ou fuxo desses bens.
Essa convergncia conceitual incide, particularmente, sobre uma anlise de demanda por
meio das despesas pblicas (gastos pblicos) de polticas pblicas federativas para a proviso de
bens e servios pblicos em contexto de heterogeneidade territorial e de disparidades espaciais.
Tullock (1967) prova, pela primeira vez, a consistncia na teoria da ao coletiva e demonstra
a signifcncia de variveis socioeconmicas como determinantes das despesas locais, em vez
de seu comportamento crescente em uma escala autorregressiva simples Lei de Wagner.
2

Assim, os dois temas centrais deste estudo, federalismo e territrio, so tratados aqui conjun-
tamente por meio de alguns conceitos comuns e de suas inter-relaes econmicas, sociais e
polticas, tendo como caracterstica de bem-estar social a reduo das desigualdades regionais.
3

O problema federativo passa por uma discusso sobre uma melhor distribuio ou
alocao dos recursos tributrios (funes alocativas e distributivas),
4
defnida pela teoria
das fnanas pblicas. Existe, contudo, uma nfase no lado da oferta, que, a despeito de sua
relevncia, se trata apenas de um lado da questo. preciso saber, de forma complementar,
como esses recursos so efetivamente utilizados, para que (ou quem), e se os bens e servios
produzidos e/ou ofertados (gasto pblico) esto apropriadamente e efcientemente compatveis
com as demandas ou as necessidades da sociedade particular, em determinado municpio,
estado ou regio. Mais que somente ter recursos pblicos disponveis, preciso avaliar se eles
esto sendo bem utilizados pelo agente pblico na proviso ou produo adequada de bens
e servios pblicos para o atendimento das demandas sociais especfcas e heterogneas no
territrio nacional, de maneira efcaz, efetiva e efciente.
Assim, juntamente a uma dimenso de oferta, deve estar associada uma dimenso de
demanda social existente nas diversas partes do territrio nacional, seja relacionada a variados
desejos, necessidades e escolhas da populao especfca a ser considerada para efeito de anlise,
seja em funo das diversas e diferenciadas condies sociais particulares nas diferentes loca-
lidades do territrio nacional. As demandas sociais so, por defnio, heterogneas e diferencia-
das no territrio, podendo ser captadas por diversos indicadores socioeconmicos. Tanto
a execuo das polticas pblicas (gastos pblicos) realizada pelos Entes Federativos quanto
as capacidades fnanceiras ou fscais destes devem atentar para a diferenciao territorial, social
e econmica. A partir desta compreenso, ento, as polticas e os instrumentos so identi-
fcados e tratados em diferentes escalas, para alm da dimenso macro ou nacional; ou seja,
atuando nas especifcidades federativas, regionais, sub-regionais e locais.
De fato, todo indivduo reside ou vive em alguma localidade de um determinado territrio,
e parte da sua felicidade, satisfao ou utilidade, em termos econmicos, infuenciada pelo
consumo de bens e servios privados e compartilhados (pblicos e pblico-privados ou mistos)
2. Sobre isso, ver tambm Romer e Rosenthal (1979) e Inman (1978).
3. Nas teorias clssica e neoclssica, sob o timo de Pareto, a desigualdade uma hiptese inexistente ou desnecessria, pois, no longo prazo,
no podem existir recursos mal empregados.
4. Restando, ainda, a funo estabilizadora, aqui considerada implicitamente.
203
e por escolhas e aes prprias e de outros indivduos (externalidades).
5
A satisfao pessoal
obtida, em parte, por meio de demandas e escolhas individuais, garantidas atravs de ofertas
privadas de produtos e servios via um sistema de preos de mercado. Em complemento, o
bem-estar da sociedade proporcionado pelo conjunto das satisfaes sociais garantido pela
proviso e produo
6
de bens e servios pblicos providos pelos diversos nveis de governo.
Neste caso particular, os efeitos das despesas pblicas para a proviso de bens e servios
pblicos envolvem, em alguma medida, externalidades interpessoais (sociais) e territoriais.
A despeito das controvrsias tericas sobre as preferncias sociais, isto implica a necessidade de
procurar conhecer e, se possvel, estimar, quantifcar e qualifcar as escolhas pblicas (public
choices) e as demandas sociais,
7
que, por defnio, esto circunscritas a determinada regio
do territrio nacional.
Esses elementos representam partes constitutivas da ao pblica do Estado, em suas diver-
sas dimenses ou esferas: federal, estadual e municipal. Ou seja, a questo federativa parte inte-
grante sobre a forma como realizada a proviso ou produo de bens e servios pblicos para o
atendimento de necessidades ou demandas sociais localizadas em determinadas regies do pas e
vice-versa. O entendimento subjacente que a ocorrncia de qualquer fenmeno social pode ser
circunscrita a determinada rea ou espao territorial (regio) de atuao. Ao mesmo tempo, esta
deve ser considerada dentro da responsabilidade de algum Ente Federativo (municpio, estado
e/ou governo federal). Para uma melhor confgurao da demanda social em questo, a resposta
a este fenmeno social, em bases territoriais, pode envolver a interao entre diversas Unidades
Federativas, seja em bases horizontais (municpios ou estados entre si), seja em bases verticais
(entre os vrios nveis federativos: municpios, estados e Unio).
De maneira especfca, a questo federativa discutida neste estudo considera a relevncia
da questo fscal com um olhar no lado da demanda, com a nfase na relao entre o gasto
pblico e a demanda social passvel de ser tratada por meio de arranjos federativos territoria-
lizados, em suas diversas escalas: nacional, regional, estadual e local (municipal). O elo entre
estes elementos e, mais particularmente, o indicador intrnseco ao tamanho da despesa pblica
realizada por um municpio, um estado ou pela Unio est relacionado ao custo mdio de
proviso dos bens e servios pblicos. Este preo do bem ou servio pblico defnido apro-
ximadamente como uma parcela mdia de cada contribuinte ou cidado em determinado
territrio na despesa pblica paga para a sua aquisio; ou seja, trata-se da aproximao de um
custo unitrio social do gasto pblico (Oates, 1960). De forma complementar, olhando pelo
lado da oferta, os impostos pagos pelos cidados podem ser considerados como o preo unitrio
do bem ou servio pblico em funo da demanda do contribuinte (Musgrave, 1959).
5. Outros elementos de natureza semelhante podem ser includos para fundamentar a situao em que falhas de mercado proporcionam condies
apropriadas para a ao do Estado, tais como: monoplios naturais, mercados incompletos, falha de informao, entre outros.
6. A proviso de bens e servios pblicos pode ser feita por produo pblica ou privada (para a distino entre proviso e produo, ver
Stiglitz (1986).
7. Existe uma controvrsia terica sobre a melhor maneira de analisar a escolha social (public choice), via uma soluo poltica (democracia e voto),
o mercado individual (sistema de preos) ou o Estado (planejador central). No foco deste estudo entrar nesse debate polmico. Para algumas
referncias, ver Borsani (2005).
204
A despeito de suas limitaes e restries em termos de pressupostos e hipteses, e tambm
de seus resultados, esses autores proporcionaram as bases referenciais tericas originais para a
distino entre competncias nacionais (Unio) e locais (municpios ou estados) na proviso
de bens e servios pblicos puros ou homogneos. Avanos tericos posteriores demonstram,
porm, a possibilidade da existncia de bens pblicos impuros, sujeitos a congestionamento
ou constituindo caractersticas mistas pblico-privadas
8
(quadro 1), alm das economias
(rendimentos) de escala e das externalidades provocadas no mercado de proviso ou produo
de bens e servios pblicos e dos seus custos de transao (Stiglitz, 1986).
A presena de externalidades, de economias de aglomerao e de escala na oferta de bens
pblicos assume um papel de destaque nesse novo contexto terico, ao pressupor que o tama-
nho, a estrutura e as caractersticas socioeconmicas de demanda social, de uma populao
dentro de um determinado territrio (em alguma escala entre o local e o nacional, que pode
ser um estado ou uma regio), condicionam o tipo de bem ou servio pblico a ser ofertado,
provido ou produzido.
A prpria migrao, nos termos de Tiebout (1956), pode ser entendida como uma classe
de externalidades (Stiglitz, 1986), pois, alm do custo de transao envolvido no fuxo de
pessoas no territrio, ela afeta a base contributiva, os preos, a oferta e a demanda de bens
e servios locais. A base terica sobre o federalismo de Samuelson-Tiebout teria, ento, de
ser complementada com as abordagens associadas s externalidades, s economias de escala e
de congestionamento e aos custos de transao. A partir da, o comportamento da escolha
pblica ou demanda social e do gasto pblico torna-se pea-chave fundamental relacionada
aos seus efeitos em termos territoriais e na proviso de bens e servios pblicos.
O complemento ao contexto terico da economia do gasto e dos bens pblicos, a segun-
da base terica necessria para uma abordagem temtica comum (federalismo e territrio),
representada a partir da economia regional clssica (Haddad et al., 1989), mais tarde con-
solidada na denominada teoria moderna da geografa econmica (Krugman, 1991a; 1991b;
Fujita, Krugman e Venables, 1999). A base terica regional (territorial ou geogrfca) consi-
dera fatores atuando na confgurao ou organizao social e econmica diferenciada do ter-
ritrio, semelhantes queles relacionados esfera da economia do setor pblico (gastos e bens
pblicos). De maneira especfca, os papis dos rendimentos crescentes de escala (economias
de escala), da descentralizao (foras centrfugas) e das economias de aglomerao (foras
centrpetas e de concentrao) e dos custos transacionais so os principais conceitos utilizados
para explicar a distribuio e a localizao (desigual) das atividades produtivas e da populao
no territrio, bem como dos seus efeitos nas desigualdades regionais ou territoriais.
Economias de aglomerao referem-se aos ganhos de efcincia de que se benefciam
atividades produtivas em situao de proximidade geogrfca e que seriam inexistentes se
as atividades tivessem localizaes isoladas. Em economia espacial, h trs tipos de economias
8. Tambm denominados de bens mistos, semipblicos e meritrios; casos intermedirios entre servios ou bens pblicos e privados, como os exem-
plos clssicos de infraestrutura, educao e sade.
205
de aglomerao: i) economias que decorrem da concentrao industrial; isto , de rendi-
mentos crescentes de escala nmero de estabelecimentos (industriais, comerciais etc.);
ii) economias de localizao, decorrentes da proximidade geogrfca (reduo de custos tran-
sacionais, de transportes etc.); e iii) economias de urbanizao, decorrentes de mercados mais
amplos densidade demogrfca, populao total e emprego. Os fatores de localizao das
aglomeraes envolvem custos de fatores e insumos de produo, acessibilidade etc. E regies
econmicas marcadas pela aglomerao no respeitam as fronteiras das unidades espaciais
(federativas), constituindo externalidades territoriais.
Observa-se, portanto, que os elementos tericos provenientes da economia do setor pblico
so semelhantes (ou convergentes com) queles da economia regional, capazes de oferecer
uma base terica comum para discutir a relao entre as questes federativas e o territrio. Porm,
se a falha do arcabouo terico sobre federalismo no considerar o territrio como elemento
central, a grande lacuna da abordagem regional no atentar para o carter federativo na
questo territorial. A teoria regional, de seu lado, recorta o territrio em vrias dimenses ou
escalas regionais, mas no incorpora necessariamente ou apropriadamente as esferas federativas,
os seus instrumentos e, em particular, as instituies e os agentes pblicos responsveis por
aes ou polticas pblicas para proviso de bens pbicos dentro daquela determinada rea
ou regio delimitada.
Se os conceitos federativos na economia do setor pblico deveriam tratar convenien-
temente da dimenso territorial, as ideias de regies, espaos ou territrios, de escalas sub
ou mesorregionais, no consideram, em geral, o fato de que internamente, nestes recortes
territoriais (regies), existem e interagem Entes Federativos, instituies pblicas, agentes e
instrumentos ou mecanismos pblicos especfcos. Portanto, necessrio no apenas apresentar
os limites territoriais de uma ao pblica, mas tambm estabelecer quais os Entes Federativos
relevantes envolvidos, os agentes e as instituies pblicas responsveis e os seus instrumentos
disponveis ou necessrios na ao ou poltica pblica especfca. No se trata apenas de
delimitar os limites territoriais de atuao pblica, por melhores que sejam os diagnsticos
e os critrios adotados nesta delimitao, mas tambm de estabelecer como, por meio de qual
ente e instrumento, uma ao pblica pode ou deve ser adotada em determinado territrio e
com qual objetivo (para que e para quem).
Assim, a conciliao entre essas duas abordagens tericas e seus elementos conceituais
e metodolgicos relacionados a esses dois temas (federalismo e territrio) apoiada, por um
lado, na economia do setor pblico e, por outro, na economia regional e nas teorias do gas-
to pblico, dos bens pblicos (nacionais ou locais), das demandas ou escolhas sociais, bem
como nos conceitos de economias de escala e aglomerao, de externalidades. A defnio de
estrutura ou sistema federativo deve procurar, em tese, conciliar elementos aparentemente
contraditrios, tais como unidade e diversidade (regional e cultural), centralizao e descen-
tralizao (de poder, de recursos e polticas), coeso e separao (de interesses e objetivos),
integrao e fragmentao de aes, unio e autonomia federativa.
206
A questo federativa traz subjacente um debate sobre a existncia de tenses entre foras
para maior centralizao (unidade territorial) e/ou menor descentralizao (autonomia local)
das polticas pblicas e vice-versa, ou sobre a possibilidade de compatibilizao entre coeso
nacional e diversidade regional e local. Da mesma forma, a questo regional procura conciliar
elementos aparentemente contraditrios de homogeneidade (ou integridade) e heterogeneidade
(ou diversidade), de concentrao (integrao) e desconcentrao (fragmentao) territoriais.
No trivial a busca de um equilbrio entre estas diferentes foras que atuam no sistema
federativo. Contudo, o federalismo, em ltima instncia, foi o modelo poltico escolhido
pelo Brasil, a partir de 1889, para dar conta de problemas socioeconmicos de natureza hete-
rognea e desigual no territrio. Durante todo esse tempo, possvel identifcar perodos de
maior e menor centralizao na estrutura do Estado e nas polticas pblicas. Mas a existncia
de desigualdades ou assimetrias regionais so, muitas vezes, consideradas as fontes para a
sustentao de um sistema federativo no Brasil (Souza, 2010). Portanto, nada mais relevante
que o tratamento conjunto destas questes seja feito por meio de elementos tericos comuns.
No que se refere passagem da abordagem terica para a discusso normativa entre
federalismo e territrio, no caso especfco brasileiro, a seo seguinte discutir o modelo
federativo nacional para uma ao pblica cooperativa ou compartilhada, em contextos territoriais
diferenciados, na consolidao de uma sociedade menos desigual, social e regionalmente falando.
Neste sentido, os preceitos constitucionais e legais do Estado,
9
em seus diversos nveis federados,
constituem os fundamentos para a conciliao de interesses federativos e as bases normativas para
o atendimento das demandas da sociedade.
3 FEDERALISMO E TERRITRIO: BASES NORMATIVAS COMUNS
A segunda base analtica sobre a relao entre federalismo e territrio trata do arcabouo cons-
titucional, legal ou normativo brasileiro referente aos deveres e direitos dos Entes Federativos.
Em geral, estes so estabelecidos com atributos homogneos ou de simetria entre si; cada um
e todos sob uma mesma lei como um princpio jurdico. Do ponto de vista tributrio, espe-
cifcamente, a dotao de capacidade fnanceira aos Entes Federativos apoiada por critrios
homogneos na alocao de recursos que, em geral, adotam os parmetros de populao e
de renda per capita, independentemente de sua localizao dentro do territrio nacional ou de
suas caractersticas administrativas particulares. Todos os municpios ou estados possuem as
mesmas bases legais tributrias (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, como exemplo), confgurando
uma viso macrofscal ou macrotributria homognea do ponto de vista territorial.
No obstante a importncia de uma lei geral homognea para todos os entes, necessrio
considerar a existncia da heterogeneidade e das desigualdades regionais, sociais e econmicas,
entre as diferentes unidades federativas, quer sejam municpios ou estados. Alm disso,
preciso considerar tambm a prpria capacidade administrativa e fnanceira dos Entes
Federados, que tm como agentes instituies pblicas (pessoal, infraestrutura etc.) tambm
9. O oramento traz as principais funes de governos nas reas de: educao, sade, defesa nacional, justia, assistncia e previdncia social etc.
207
diferenciadas, dependendo do tamanho, da localizao e de outros instrumentos pblicos
relevantes disponveis, responsveis em proporcionar ofertas diversas e diferenciadas de bens
e servios pblicos.
Essa heterogeneidade ou desigualdade estrutural pode ser relacionada com os movimentos
ou ciclos de maior/menor centralizao/descentralizao federativa, associados a maior/menor
integrao ou fragmentao territorial e a menor/maior desigualdade regional. No existe,
porm, uma correlao direta ou inversa clara, muito menos uma causalidade precisa, entre
descentralizao, centralizao, coeso e desigualdade. No perodo militar (1964-1984), por
exemplo, a integrao nacional considerada como um resultado das polticas industriais e
infraestruturais, centralizadas pela Unio, adotadas na poca, com as I e II edies do Plano
Nacional de Desenvolvimento (PND), por exemplo (Guimares Neto, 1995), quando as de-
sigualdades regionais atingiram nveis histricos mais baixos. No perodo democrtico recente,
os processos de criao de novos estados e municpios, bem como a dinmica diferenciada
no territrio, podem ser encarados como movimentos separatistas ou de fragmentao
territorial (Pacheco, 1999). Isto, a despeito do argumento de serem eles uma forma demo-
crtica de distribuio de poder poltico e para o melhor atendimento das demandas sociais
em territrios especfcos. A guerra fscal recente entre os Entes Federativos (em especial,
entre os estados) pode ser entendida como uma forma de desintegrao ou deteriorao das
relaes federativas cooperativas, tudo isto gerando difculdades construo de sistema ou
organizao federativa e territorial mais equilibrado.
Vrios estudos abordam o modelo federativo brasileiro como meio para conciliar inte-
resses ou reduzir tenses associadas s desigualdades regionais (Souza, 2010; Arretche, 2010;
Abrucio, 2005). Contudo, recorrente o entendimento de que o pacto federativo no foi, e
no ainda hoje, sufciente para resolver esse grave problema nacional. As maiores limitaes
do federalismo brasileiro estariam mais na falta de articulao entre os Entes Federativos, ou
de construo de arranjos federativos cooperativos, que propriamente no modelo federativo
prevalecente, entendido como uma escolha poltica e social, com suas bases fundamentais
apoiadas na Constituio de 1988.
O Artigo 1
o
(Ttulo I dos Princpios Fundamentais) da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil estabelece a unio indissolvel dos estados e municpios e do Distrito
Federal para o alcance de objetivos fundamentais (Artigo 3
o
); em particular, garantir o
desenvolvimento nacional (inciso II) e erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais (inciso III). As atribuies estabelecidas na Constituio nos
vrios nveis de poder pblico no so necessariamente compatveis com a natureza ou carac-
terstica prpria de cada esfera estatal na proviso de bens e servios pblicos especfcos para
o atendimento das demandas da sociedade,
10
nas suas vrias reas de abrangncia, municipal,
estadual, regional e/ou nacional.
10. Alm de um Estado federativo, o Brasil uma repblica (res publica), o que torna o pblico ou a demanda social referncia de ao.
208
As responsabilidades exclusivas da Unio (Artigo 21) esto relacionadas, entre outras,
com a elaborao e a execuo de planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e
de desenvolvimento econmico e social (inciso IX). Os estados so responsveis por diversas
competncias (Artigo 25), entre as quais instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas
e microrregies ( 3
o
). No caso dos municpios, suas principais competncias esto funda-
mentadas no Artigo 30 e relacionadas, em sntese: organizao e prestao direta ou sob
regime de concesso ou permisso dos servios pblicos de interesse local, inclusive o transporte
coletivo de carter essencial; e manuteno ou prestao, com cooperao tcnica e fnanceira
da Unio e dos estados, de programas de educao pr-escolar e fundamental e de servios de
atendimento sade da populao.
Como forma de dotar as esferas federativas de uma maior coordenao ou cooperao,
vrias competncias comuns ou responsabilidades compartilhadas, entre o governo federal,
os estados e os municpios, esto previstas na Constituio Federal de 1988 (por exemplo,
Artigos 23, 24 e 43). Ao mesmo tempo, existem diversos mecanismos previstos na legislao
nacional que favorecem arranjos federativos em bases territoriais: consrcios pblicos, arranjos
produtivos locais (APLs), regies integradas para o desenvolvimento, planos, programas e
projetos regionais, entre outros. Todos tm suas funes ou seus papeis relevantes na busca
pela reduo das desigualdades regionais ou territoriais no pas. preciso, portanto, verifcar
se estes instrumentos e estas competncias esto sendo efetivos, efcazes e efcientes no alcance
deste objetivo. Se no, como se pressupe, necessrio discutir como torn-los capazes de
alcanar o objetivo fundamental de reduo das desigualdades regionais.
A anlise da despesa pblica dos Entes Federativos fundamental para a compreenso
adequada do cumprimento das atribuies constitucionais e legais na proviso de servios
pblicos. A conexo entre os resultados da execuo oramentria e a efetividade no cumpri-
mento das atribuies federativas principia com a considerao de aspectos do planejamento
da despesa pblica. O ponto de partida desse entendimento encontra-se nos instrumentos
preconizados pela CF/1988 para o planejamento das fnanas pblicas (Artigos 165 e 166),
compreendendo o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei
Oramentria Anual (LOA). A Lei Complementar n
o
101/2000 (LRF), que regulamenta a
CF/1988 na rea de fnanas pblicas (a partir do Artigo 163), determina que toda despesa
pblica estar prevista na LDO e a realizao da despesa deve ser precedida do respectivo
empenho.
A novidade maior nessa recente regulamentao fscal complementar CF/1988, mais
diretamente afm a este estudo, corresponde ao conceito estabelecido de despesa obrigatria
de carter continuado, que, nos termos do Artigo 17 da LRF, a despesa corrente derivada
de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo e geradora de obrigao legal de
sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. Ou seja, este conceito representa
a base para o uso, neste estudo, do gasto pblico como representativo das responsabilidades
constitucionais ou legais dos governos municipais na proviso de servios pblicos.
209
Em particular, os parmetros de populao e renda per capita adotados para efeito das
transferncias dos fundos de participao de municpios e estados (Fundo de Participao
dos Municpios FPM e Fundo de Participao dos Estados FPE, respectivamente) podem
ser considerados indicadores socioeconmicos sintticos de demanda social que infuenciam
diretamente a capacidade dos Entes Federativos em questo receberem recursos das esferas
superiores de governo para a proviso de servios pblicos comunidade local. Neste caso,
independentemente de outras caractersticas socioeconmicas locais particulares (como a
estrutura etria, o nmero de escolas particulares, o nvel de escolaridade, a taxa de analfabetismo,
entre outras, tomando como exemplo a educao) que possam caracterizar melhor a
demanda (municipal ou estadual) por um servio pblico especfco, existe uma uniformidade
na obrigao dos municpios e dos estados brasileiros cumprirem limites mnimos de gastos
em determinada rea.
No caso da rea de educao, por exemplo, os municpios tm a atribuio de vincular
no mnimo 15% da quota-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) e das transferncias do FPM a que tm direito para as despesas com educao
por meio de programas como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF), alm das atribuies constitucionais
(Artigo 212) de aplicar no mnimo 25% da receita dos impostos e das transferncias. Assim,
os recursos transferidos e disponveis pelo Ente Federado, bem como suas despesas (gastos
pblicos) deveriam, em tese, ser compatveis com a estrutura de demanda local especfca
por este tipo de servio pblico. Mas isso no necessariamente ocorre, tendo em vista que
existe um descompasso entre as regras fscais uniformes e a heterogeneidade das competncias
locais e das demandas sociais especfcas ao longo do territrio nacional.
A desigualdade regional no Brasil tem sua dimenso diretamente proporcional aos
desnveis ou descompassos entre as capacidades tributrias (oferta), de um lado, e os gastos
pblicos e as demandas sociais (demanda), de outro. Atualmente, no h elementos de
compatibilidade entre esses trs compartimentos da ao pblica, e isso tem sido fonte
fundamental das desigualdades regionais ou territoriais existentes no pas e de sua relativa
estabilidade ao longo do tempo. Localidades onde a demanda social alta (como na regio
Nordeste) no apresentam compatibilidade entre os nveis da capacidade tributria (seja
arrecadatria, seja via transferncia) e da despesa pblica, para o atendimento das suas
necessidades sociais.
Mesmo dentro de uma regio brasileira com as maiores demandas sociais, como o caso
da regio Nordeste, grande parte da receita fscal gerada e gasta est concentrada nas grandes
cidades (capitais), localizadas em reas litorneas. Esta concentrao de arrecadao e de gastos
localizados nos mesmos grandes centros urbanos favorece o grande congestionamento e as
consequentes deseconomias de escala na proviso de bens e servios pblicos. Isto, por sua
vez, causa e efeito da concentrao de produo e de populao nestas reas ou localidades,
revelando as desigualdades intrarregionais. Por sua vez, as condies adversas das localidades, no
interior desta regio com pequenas populaes e escassas bases produtivas, em geral, no
210
favorecem a base tributria compatvel com a proviso de determinados bens e servios pblicos
em condies de maior efcincia ou de menor custo.
11
A despeito de seu carter contraditrio e de favorecer a desigualdade intrarregional,
tambm aplicvel ao caso inter-regional, economicamente racional que as escolhas e as aes
privadas e pblicas se concentrem naquelas localidades onde j existem grandes aglomeraes
de pessoas, de atividades produtivas, de infraestrutura etc. Na realidade, porm, essa escolha
racional no apenas econmica, mas tambm social ou poltica apenas refora os ciclos viciosos
praticados historicamente no pas, reforando e sedimentando cada vez mais os graves desequilbrios
na ao pblica e as graves desigualdades regionais no pas.
Estudos recentes do Ipea revelam algumas faces desse mesmo problema. A distribuio
da ao do Estado no pas demonstra, como numa imagem refetida num espelho, essa desi-
gualdade (Mendes, 2012; Mendes e Monteiro Neto, 2012; Ipea, 2011a; 2012), numa relao
que pode ser mais que mera correlao, mas de causa e efeito. Na realidade, existe uma
relao circular (ciclo vicioso) na ao pblica no pas. O Estado est mais presente onde est
mais concentrada a estrutura administrativa (prefeitura, governo estadual e governo federal)
e onde est presente a maior parcela da populao e da produo nacional. Como, em geral,
existe uma concentrao histrica de todos estes elementos em poucos centros urbanos ou
estados, ou mesmo em algumas regies, a ao estatal apenas refora e reitera esta estrutura de
desigualdade histrica. Mesmo que isto tenha uma componente racional ou econmica forte:
os investimentos iro para onde h mais consumidores, dinheiro (crdito), produo e infra-
estrutura; onde existe maior mercado e menor risco; onde o custo menor etc. O mesmo se
aplica distribuio dos investimentos pblicos (Ipea, 2011b). Neste caso, demonstra-se que
houve um aumento da importncia da execuo do governo federal no investimento pblico
desde 2003 e uma reduo no grau de descentralizao deste investimento (op. cit., p. 10).
Todos os resultados reforam a hiptese anterior, de que o Estado favorece e contribui para a
continuidade das desigualdades regionais ou territoriais (sociais, econmicas etc.), por meio
da distribuio do gasto pblico e dos investimentos no pas.
Se o que se quer exatamente conter a superconcentrao em poucos centros urbanos,
que promove a grave concentrao (social e regional) da produo e da renda, nesse caso,
em tese, a mquina pblica, em especial, deveria atuar de outra forma, anticclica, em uma
direo de conter a concentrao. E deveria faz-lo, seja no sentido de reduzir o superconges-
tionamento nas grandes cidades, interiorizando o desenvolvimento, seja investindo em novos
polos urbanos potencias, apoiando atividades promissoras em reas pouco atendidas, incen-
tivando o crdito de empreendedores para empreendimentos pouco favorecidos, favorecendo
condies para a migrao populacional das grandes cidades para centros urbanos mdios,
com certo grau de infraestrutura e de proviso de bens e servios pblicos adequados etc.
11. Essa situao tambm favorece a ao desequilibrada de mercado na medida em que a escolha privada (especialmente de empresas e institui-
es nanceiras) a minimizao de custos e riscos, reforando os ciclos viciosos citados ao longo do captulo.
211
O problema estaria, ento, no numa irracionalidade na forma como se distribui os
recursos e os gastos pblicos, j que esta se sustenta em um padro racional de uma lgi-
ca econmica, mas na forma como o sistema federativo no d conta de, dada esta lgica,
conferir mecanismos (anticclicos) de coordenao e/ou cooperao federativa que favoream
a desconcentrao, especialmente dos gastos pblicos, compatibilizando-os com as demandas
sociais especfcas e, consequentemente, com as possibilidades mais efetivas de reduo das
desigualdades territoriais ou regionais. Estes temas so tratados na prxima seo.
4 ARRANJOS FEDERATIVOS E REDUO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
Uma primeira incurso emprica no mbito desse arcabouo terico e normativo comum,
discutido nas sees anteriores, foi realizada com a aplicao de modelos do eleitor mediano
para o caso dos municpios brasileiros (Mendes, 2005; Mendes e Sousa, 2006a; 2006b;
Menezes, Saiani e Zoghbi, 2011). As estimativas das demandas sociais a partir de dados do
gasto pblico
12
corroboraram as discusses tericas e normativas anteriores.
Isso pode ser mais bem entendido a partir da considerao de alguns dados sobre a
distribuio e a execuo do gasto pblico no pas. A anlise da despesa corrente per capita
dos municpios brasileiros, em termos nacionais e regionais (numa amostra de 4.972 cidades
sobre 5.567, ou 89,3% do universo total, para 2000 e 2010), permite constatar a existncia
de uma curva de custo mdio (custo unitrio ou preo social) de bens e servios pblicos
locais em formato de U, ao longo de uma hierarquia municipal (tabela 1), considerada em
termos populacionais.
13
Constata-se este padro geral, independentemente da regio admi-
nistrativa, em que os custos unitrios sociais mdios so maiores em localidades (ou grupo
de municpios) com muito pequena ou muito grande populao; isto , com baixo ou alto
nvel de aglomerao ou congestionamento, respectivamente. De maneira complementar, os
custos unitrios mdios atingem seus nveis inferiores em localidades consideradas mdias;
em geral, na faixa de mais de 50 mil at 500 mil habitantes.
TABELA 1
Despesa per capita municipal, por faixa populacional e regio (2000 e 2010)
1
(Em R$)
Norte
2000 2010
Faixa populacional
(mil habitantes)
Nmero Despesa Nmero Despesa
<10 150 404,01 132 1.176,47
10a<50 147 248,78 148 842,19
50a<100 23 254,71 36 728,77
100a<500 12 277,77 16 712,61
500a<1 mil - - - -
1 mil 2 291,99 2 569,33
12. importante sublinhar que as despesas correntes municipais absorvem as transferncias constitucionais de recursos tributrios para os muni-
cpios dos estados e da Unio.
13. Em Mendes (2005, p. 103), foram trabalhadas nove faixas populacionais, encontrando-se o mesmo padro.
(Continua)
212
Nordeste
2000 2010
Faixa populacional
(mil habitantes)
<10 541 359,28 491 1.071,33
10a<50 856 265,38 881 801,42
50a<100 91 201,41 106 682,55
100a<500 35 227,72 32 634,67
500a<1 mil 5 354,86 7 650,39
1 mil 3 373,88 4 747,52
Sudeste
2000 2010
Faixa populacional
(mil habitantes)
<10 774 615,57 731 1.457,81
10a<50 585 427,92 612 998,66
50a<100 104 448,48 96 935,12
100a<500 95 490,71 117 950,99
500a<1 mil 11 535,37 12 813,93
1 mil 4 592,22 5 939,60
Centro-Oeste
2000 2010
Faixa populacional
(mil habitantes)
<10 225 615,63 203 1.462,94
10a<50 153 380,85 169 959,92
50a<100 15 288,44 15 834,04
100a<500 9 323,87 14 759,20
500a<1 mil 1 342,88 2 848,58
1 mil 1 528,88 1 902,09
Sul
2000 2010
Faixa populacional
(mil habitantes)
<10 686 587,89 662 1.434,99
10a<50 355 399,04 370 893,74
50a<100 51 366,29 52 744,07
100a<500 36 387,41 42 783,28
500a<1 mil - - 2 749,10
1 mil - - - -
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e Finanas do Brasil da Secretaria do Tesouro Nacional (FINBRA/STN).
Nota:
1
Anos censitrios.
(Continuao)
213
Uma explicao terica microeconmica da economia do setor pblico desse padro em-
prico da despesa municipal per capita brasileira est baseada, em parte, na existncia de eco-
nomias de escala presentes em localidades que contam com a presena de mercados produto-
res e consumidores (entre outros contedos infraestruturais) compatveis com uma proviso
mais barata (efciente) de bens e servios pblicos locais. Em municpios muito pequenos,
este custo de proviso maior devido a uma baixa aglomerao e um alto custo fxo inicial
de proviso; nos municpios muito grandes, ao contrrio, este custo (preo) muito alto em
funo do supercongestionamento e dos custos variveis crescentes.
Esse padro um pouco diferenciado nas regies Sudeste e Norte. Na primeira, isso
pode estar associado ao fato de a estrutura socioeconmica mais evoluda dos seus estados e a
existncia de uma rede mais densa de cidades permitirem a presena de economias de escala,
a partir de nveis de aglomerao inferiores. Na segunda regio, os municpios nortistas na
faixa superior a este padro (de 100 mil a 500 mil habitantes, em 2000, e mais de 1 milho,
em 2010) so, na realidade, os que possuem as despesas per capita mdias menores, revelando
que a presena de economias de escala nesta regio est associada com nveis maiores de
aglomerao, em funo, por exemplo, do tamanho territorial de seus municpios (com alta presena
de foresta), da baixa densidade demogrfca e da infraestrutura defciente de sua rede de cidades.
Os dados tambm revelam que, a despeito das demandas e das necessidades sociais serem
maiores em regies mais pobres (Nordeste e Norte) fato comprovado a partir de seus indica-
dores sociais (educao, sade etc.) e econmicos (produo, emprego etc.) inferiores mdia
nacional , as despesas per capita dos municpios localizados nestas regies tambm esto bem
abaixo das mdias regionais, comparando-as s regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul. A outra
base terica na chamada nova geografa econmica (Krugman, 1991b; Fujita, Krugman e
Venables, 1999), complementar anterior, procura explicar este padro econmico concentrado
regionalmente com base em conceitos semelhantes de foras centrpetas e centrfugas atuando,
de economias de escala e de aglomerao, bem como de externalidades e custos de transao
entre as diversas regies do pas.
O fato a ser comprovado (ou no) de forma mais fundamentada ao longo de anlises
mais aprofundadas que os dados sugerem a presena de um vis concentrador na ao
pblica (estatal), por meio das despesas correntes em municpios (capitais) ou reas (regies)
mais desenvolvidas. De tal modo que favorece a manuteno ou, pelo menos, retroalimenta
um crculo vicioso nas desigualdades regionais, em termos de uma proviso desbalanceada de
bens e servios pblicos em contexto de heterogeneidade social e territorial.
Ademais, os resultados anteriores sugerem que a construo de arranjos federativos
14
pode
ser considerada a chave para a aplicao de instrumentos ou mecanismos federativos,
cooperativos ou coordenados de ao pblica capazes de reduzir os custos mdios individuais,
se considerado cada municpio isoladamente, na proviso de bens e servios pblicos locais.
14. Provenientes, nesse caso, do simples agrupamento das despesas correntes entre os municpios de uma mesma faixa populacional, e no de
instrumentos existentes de arranjos federativos, como os consrcios e as regies integradas de desenvolvimento, como exemplos.
214
Exemplos de arranjos federativos possveis de serem utilizados para propiciar a reduo
desses custos, por meio de processos aglomerativos entre pequenos municpios, capazes de
favorecer economias de escalas, ou mesmo entre grandes municpios, capazes de reduzir as
deseconomias de aglomerao, so os consrcios pblicos (Lei n
o
11.107/2005), as regies
integradas de desenvolvimento econmico (Rides), as aglomeraes urbanas (como as
regies metropolitanas), os APLs, entre outros tipos de arranjos territoriais.
Note-se que o uso de instrumentos cooperativos ou arranjos federativos considerado
mais conveniente, em funo das externalidades (efeitos spillover), a partir de um conjunto
de municpios dentro de uma mesma rea territorial (regio formada por vrios municpios
e estados limtrofes), que apresentem realidades, necessidades, demandas sociais e objetivos
comuns. A conjuno regional de pequenos municpios (idealmente conduzida por um
municpio-polo), dentro ou no do mesmo estado, conformaria uma aglomerao urbano-rural
(regional) considerada aqui somente em termos populacionais , criando um mercado
ampliado e submetido presena de economias de escala. Este seria capaz de reduzir os custos
unitrios sociais (preo) para a proviso mais efciente de bens e servios pblicos (comparti-
lhados) no atendimento de demandas e necessidades sociais especfcas.
Resultados semelhantes foram encontrados em diversos estudos com usos de mtodos
de anlises distintos, tais como em Mendes (2005), Mendes e Sousa (2006a; 2006b) e Sousa
e Mendes (2011). Algumas das principais observaes apresentadas nesses estudos de forma
bem mais detalhada so destacadas a seguir.
1) Os bens e servios pblicos ofertados nos municpios envolvem efeitos externos
territoriais (externalidades).
2) Quanto maior a populao, maior a demanda por bens e servios pblicos, porm
numa relao inversa com a despesa per capita, revelando a presena de economias
de aglomerao.
3) O fato de um municpio ser capital de estado exerce forte infuncia sobre os
gastos pblicos.
4) O reduzido tamanho da maioria dos municpios brasileiros impede que sejam explo-
radas as economias de escala inerentes proviso de bens e servios pblicos.
5) Existe uma relao inversa entre o nvel de despesa e a participao em consrcios
intermunicipais, sugerindo o papel positivo de arranjos federativos cooperativos.
6) A despesa per capita se relaciona inversamente com a populao e a densidade demo-
grfca, ambas demonstrando presena de economia de escala.
7) A elasticidade-renda da demanda por bens e servios pblicos maior (mais elstica)
nos quantis superiores da despesa per capita; ou seja, nos pequenos e nos grandes
municpios, que sugerem a presena de bens normais ou bsicos.
215
8) Mtodos economtricos (espaciais e de regresso quantlica) utilizados revelam a
existncia de externalidades territoriais na proviso de bens pblicos, por meio dos
gastos pblicos e de heterogeneidade entre diferentes faixas populacionais (percentis)
dos municpios brasileiros.
9) As indivisibilidades que caracterizam a oferta de certos bens e servios pblicos
limitam a sua proviso a certos grandes centros urbanos.
10) Como existe uma relao clara entre o porte do municpio e o custo de bens e servios
pblicos providos, a noo de efcincia do gasto pblico pode estar relacionada,
tambm, ao tamanho do municpio.
11) A presena de muito pequenos e muito grandes municpios em classes de despesas
per capita maiores revela a presena de maior publicidade e de indivisibilidades,
respectivamente, na proviso de bens e servios pblicos.
12) Os parmetros estimados para os municpios brasileiros apresentam especifcidades
em relao aos resultados internacionais, ressaltando uma caracterstica ou natureza
pblica maior, diferenciando-se de um bem privado puro.
13) Os estudos sugerem expanses analticas por meio de dados em painel, por exemplo,
para cobrir outros anos censitrios, alm do ano de 2000.
Ao mesmo tempo, os resultados nos estudos citados anteriormente demonstraram a
existncia de demandas sociais heterogneas, atravs de tcnicas de regresso quantlica, na
estrutura municipal brasileira, captadas por meio de variveis socioeconmicas (renda, preo,
localizao, densidade demogrfca, populao, entre outras).
Por fm, as externalidades territoriais so captadas por meio de instrumentos ou meca-
nismos de econometria espacial, demonstrando que a proviso de bens e servios pblicos
causa no apenas efeitos externos interpessoais, mas tambm territoriais. Assim, de um lado,
entende-se que as diferenas territoriais e as desigualdades regionais so consequncias da
ao desses diversos elementos. De outro, o arranjo federativo subjacente a essa diferenciao
territorial tambm diversifcado. Portanto, federalismo e territrio so elementos comple-
mentares para a discusso das desigualdades regionais no pas.
Entre os instrumentos considerados mais relevantes da convergncia entre esses temas,
encontram-se os consrcios pblicos (Lei n
o
11.107/2005) e as Rides. H indcios de efeitos
positivos destes instrumentos considerados, a despeito de, muitas vezes, seus impactos
serem considerados pontuais, mais ou menos localizados, em face da considerao no do
seu carter territorial, mas de seu aspecto setorial. Ou seja, em geral, os consrcios pblicos
so construdos ou acordados no necessariamente em funo de caractersticas socioeconmicas
similares ou de demandas sociais homogneas, ou, ainda, pela considerao das economias
de escalas e das externalidades existentes, mas para o objetivo de prover um determinado
servio pblico especfco (setorial), como em sade ou educao, tomados como os setores
mais importantes.
216
Ao mesmo tempo, h fortes indcios (hipteses a serem testadas convenientemente no
futuro, em outros estudos) de que todos esses mecanismos no tm sido efetivos, efcazes e
efcientes o sufciente, tendo em vista a prpria limitao de aes setoriais serem capazes de
quebrar a natureza ou o carter estrutural das graves desigualdades social e regional existentes
no pas. Para isto, so necessrias aes pblicas intersetoriais, territoriais, multidimensionais,
adaptadas a contextos territoriais de particulares, diferenciados e desiguais.
Como esses mecanismos podem atuar de maneira efetiva? A hiptese em questo a
ser testada que existe a necessidade de compatibilizar as demandas sociais com as aes
ou execues pblicas (gastos pblicos), levando em conta fundamentalmente seu carter
territorialmente diferenciado. Somente por meio de uma avaliao mais adequada da despe-
sa pblica em seus diversos nveis ou esferas federativas e dos instrumentos especfcos
adotados para sua realizao, possvel empreender arranjos federativos que promovam uma
ao conjunta ou compartilhada portanto, mais efetiva e poderosa para a superao das
graves desigualdades existentes no pas. Mais que discutir a melhor distribuio dos recursos
tributrios no pas, cabe avaliar a sua execuo e estabelecer o grau ou nvel de sua efetividade,
efccia e efcincia no atendimento das demandas sociais, diferenciadas territorialmente em
nvel, tipo e necessidade.
Levando em considerao o descompasso entre a implementao de instrumentos capazes
de promover arranjos federativos e as desigualdades regionais, dois pargrafos do artigo de
Linhares, Cunha e Ferreira (2012) so destacados, observando-se que:
A comparao [temporal] demonstra a notvel expanso do processo de consorciamento entre
municpios nas regies Norte e Nordeste. Mesmo assim, ainda h, em 2009, uma forte heterogeneidade
entre as regies e os estados brasileiros. Percebem-se, ainda, heterogeneidades intrarregionais
e interestaduais. Entre o primeiro caso, destaca-se a baixa incidncia de consrcios nos estados do Piau e
do Maranho, relativamente ao padro nordestino, bem como a alta ocorrncia de consrcios nos territrios
de Minas Gerais e do Paran. de se destacar tambm a diferena existente entre os estados do Mato
Grosso e do Mato Grosso do Sul (p. 16-17, grifo nosso).
O quadro de consorciamento modifca-se fortemente, quando observamos a frequncia e a moda-
lidade dos consrcios que os municpios estabelecem com a participao dos governos estaduais.
Por fm, quando observamos os consrcios nos quais o governo federal est envolvido, o padro de
consorciamento tende a se aproximar daquele em que os governos estaduais tornam parte (p. 18-19).
Isso demonstra que existe, ainda, um caminho muito longo a ser percorrido para conci-
liar o uso mais amplo de instrumentos de cooperao e coordenao federativa com o objeti-
vo de reduo das desigualdades regionais no pas.
Este estudo buscou uma aproximao terico-metodolgica entre dois temas geralmente tra-
tados separadamente. A teoria da economia do setor pblico considerada em conjunto
com a teoria da economia regional, em seus elementos comuns. Em particular, os conceitos
de aglomerao, economias de escala, congestionamento, bens pblicos e externalidades so
217
tratados de maneira conjunta. Federalismo e territrio so faces da mesma moeda, no que se
refere ao tratamento a ser dado para as graves desigualdades regionais ou territoriais no pas.
O federalismo brasileiro, de um lado, e as polticas de desenvolvimento regional, de
outro, conferem aes desvinculadas de uma compreenso conjunta necessria para o alcance
de objetivos comuns: desenvolvimento e reduo das desigualdades. Enquanto os instrumentos
federativos no tratam a questo territorial apropriadamente, os mecanismos regionais de
desenvolvimento no atentam para as questes federativas subjacentes. Este estudo procura
criar um elo entre esses temas, por meio do gasto pblico e da demanda social, resumido no
conceito de custo unitrio da proviso de bens e servios pblicos.
O arcabouo terico comum discutido e suas possveis aplicaes para o caso do fede-
ralismo brasileiro, consideradas nas duas ltimas sees, permitem lanar algumas hipteses
sobre a difculdade de o modelo federativo nacional dar conta das desigualdades regionais,
sem uma considerao ou incorporao mais precisa da questo territorial. De forma comple-
mentar, os arranjos federativos constitudos no pas no parecem constituir mecanismos mais
efcientes e efcazes para a questo das desigualdades regionais, em face mais da sua aplicao
setorial que de um tratamento mais conjunto do problema das demandas sociais heterogneas
e suas territorialidades.
Os passos seguintes referem-se anlise sobre como os instrumentos existentes de
cooperao federativa esto sendo capazes ou no de reduzir as desigualdades regionais, e no
somente reduzir os custos de proviso de alguns bens pblicos, como educao e sade.
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CAPTULO 8
MULTIPLICAI-VOS E CRESCEI? FPM, EMANCIPAO
E CRESCIMENTO ECONMICO MUNICIPAL
Rogrio Boueri*
Leonardo Monasterio*
Lucas Ferreira Mation**
Marly Matias Silva*
1 INTRODUO
Passadas duas dcadas do mais recente boom das emancipaes municipais, o que ocorreu
com os municpios criados? Este trabalho pretende responder esta pergunta mediante estudo
emprico que contribua para o debate da secesso municipal no Brasil.
Desde a Constituio Federal (CF) de 1988, foram criados quase 1.400 municpios,
aumento de cerca de 35% em relao ao nmero de unidades observadas naquele ano. Desde
2005, nenhum municpio criado no Brasil, mas a presso por emancipaes tem se acumu-
lado. Segundo a Confederao Nacional dos Municpios (CNM), havia, em 2011, mais de
oitocentos pedidos de criao nas assembleias estaduais (Souto, 2011).
A despeito da ampla literatura de qualidade sobre fnanas pblicas dos municpios bra-
sileiros, no se tem registro de estudos que usem o instrumental contemporneo de anlise
para investigar os efeitos da emancipao municipal. Este trabalho busca suprir esta lacuna e,
com isto, contribuir para o debate sobre as novas emancipaes municipais no Brasil.
Os opositores e os defensores das emancipaes municipais ps-1988 utilizaram argumentos
bastante dspares para justifcar suas posies. Aqueles tenderam a atribuir aos critrios distorcidos
de repartio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) a principal motivao dos emanci-
pacionistas, uma vez que municpios menores ganham parcela desproporcional de tal transferncia.
Por sua vez, os defensores das emancipaes argumentaram que a secesso municipal traria desen-
volvimento para as populaes dos distritos distantes das sedes municipais. Existem de fato
justifcativas tericas, baseadas na teoria econmica do federalismo, para a emancipao
municipal. Contudo, o objetivo deste trabalho no investigar as razes das motivaes das cria-
es municipais, e sim desvelar empiricamente a trajetria das reas emancipadas.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
222
Este trabalho est estruturado da seguinte forma: a seo 2 apresenta um panorama das
emancipaes municipais aps 1988, com destaque para a distribuio temporal e espacial do
fenmeno. A seo 3 resume os argumentos tericos favorveis e contrrios emancipao,
bem como o papel do FPM como estmulo criao de novos municpios. A seo 4 apresenta
os procedimentos, enquanto os resultados constam da seo 5. A concluso encerra o trabalho.
2 A EMANCIPAO MUNICIPAL DESDE 1988
Desde 1989, foram instalados 1.378 novos municpios no Brasil. Conforme revela a tabela 1,
as maiores ondas de instalao de novos municpios ocorreram em 1989 (239 municpios),
1993 (483 municpios) e 1997 (533 municpios).
TABELA 1
Instalao de novos municpios no Brasil por ano (1989-2005)
Ano Municpios instalados
1989 239
1990 66
1993 483
1997 533
2001 53
2005 4
Total 1.378
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE, 2012a).
GRFICO 1
Populao mediana dos municpios no seu primeiro registro nos censos demogrcos
e nas contagens populacionais (1960-2007)
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
1960 1970 1980 1991 1996 2000 2007
Fonte: Ipeadata ([s.d.]) e IBGE (2012a).
Multiplicai-vos e Crescei? FPM, emancipao e crescimento econmico municipal
223
Uma caracterstica marcante das emancipaes nas duas ltimas dcadas o pequeno
contingente populacional dos novos municpios criados. O grfco 1 apresenta a populao
mediana dos novos municpios no primeiro Censo Demogrfco ou na primeira Contagem
da Populao, do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), em que houve
registro. Os municpios instalados na dcada de 1970, que aparecem pela primeira vez no
Censo de 1980, tinham populao mediana superior a 14 mil habitantes. A mediana da
populao dos municpios instalados a partir de 1991 esteve sempre abaixo dos 5 mil. Dos
municpios criados a partir de 1988, 53% estavam na faixa dos micromunicpios ou seja,
aqueles com populao menor que 5 mil habitantes e 26% estavam na faixa entre 5 mil e 10
mil habitantes (Tomio, 2002). Em funo deste processo, a emancipao ampliou a parcela
dos pequenos e micromunicpios na malha municipal brasileira.
MAPA 1
Distribuio espacial dos municpios instalados (1989 a 2010)
Fonte: IBGE (2012a).
224
As ondas de criao municipais tambm no foram de igual modo distribudas entre
os estados aps a Constituio de 1988 (mapa 1). No Rio Grande do Sul, por exemplo, o
nmero de municpios duplicou passando de 244 para 498 municpios , enquanto, em
outro extremo, Sergipe presenciou o surgimento de apenas uma nova prefeitura. Em termos
proporcionais, tambm surpreendem os casos do Tocantins que passou de 68 para 139
municpios e do Piau, que, mesmo sendo um estado antigo e sem exploses populacionais,
mais que duplicou sua malha municipal, de 106 para 222 municpios.
1

A Emenda Constitucional (EC) n
o
15/1996 restringiu a emancipao municipal, ao es-
tabelecer que a criao de novos municpios s poderia ocorrer em um perodo determinado
por lei complementar federal. A EC n
o
15/96 passou a exigir consulta populao interessada
e estudos de viabilidade. Na prtica, como nunca foi regulamentada por lei federal, esta EC
atualmente impede a criao de novos municpios. Apesar destas restries, houve a criao
de 54 municpios em 2001 e de mais cinco em 2005, com a justifcativa de que seus processos
haviam sido iniciados antes da vigncia de tal emenda.
3 AS CAUSAS DA EMANCIPAO
A teoria econmica contempornea fornece bons insights a respeito do impacto sobre o bem-
estar de alteraes de fronteiras de Entes Federados. Em certas condies, a proviso de
bem pblicos locais de forma descentralizada mais adequada s necessidades dos cidados
que a centralizada (Oates, 1972). Os prefeitos de pequenos municpios teriam mais infor-
mao sobre as necessidades da populao, e estas seriam em geral mais homogneas, por
envolverem um grupo menor e geografcamente prximo de pessoas. Sendo assim, seria mais
fcil ajustar polticas pblicas para atend-las. Populaes menores teriam suas preferncias
pela qualidade e pela quantidade de bens pblicos locais mais bem representadas.
Por um lado, os limites jurisdicionais mais divididos limitam o aproveitamento de
economias de escala e exacerbam problemas de externalidades. As economias de escala esto
associadas a custos fxos de cada Ente Federativo e indivisibilidades na funo de produo
de bens pblicos. Um municpio, independentemente do seu tamanho, demanda estrutura
executiva (prefeitos, secretrios e assessores) e legislativa (vereadores) mnimas. O planejamento,
a execuo de polticas pblicas e a prestao de contas exigem quadro tcnico adequado,
que pode ser difcil de custear em uma pequena prefeitura. Problemas de externalidades esto
associados a polticas pblicas cujos impactos extrapolam os limites do Ente Federado. Exemplos
disto so redes de transporte pblico urbano municipal no integradas, que aumentam os custos
do transporte interurbano, at mesmo em regies com reas urbanas conurbadas. Por outro
lado, os prefeitos podem ter menor incentivo produo de bens pblicos como educao
bsica, por exemplo , caso os benefcios destes bens pblicos sejam aproveitados por eleitores
de municpios vizinhos.
1. De acordo com Tomio (2002), os parlamentos estaduais regulamentaram a criao de municpios com graus bens distintos de rigor de acordo
com o jogo de foras polticas, em cada estado entre Executivo e Legislativo.
225
Em linhas gerais, a teoria econmica indica que h trade-of entre ganhos informacionais e
de representao em municpios menores e ganhos de escala e reduo das distores causadas
por externalidades em municpios maiores. Supondo que arrecadao e gastos pblicos ocorram
em cada Ente Federado, haveria uma diviso territorial ideal que maximizaria o bem-estar dos
cidados. Municpios excessivamente grandes, em que as perdas informacionais preponderassem,
tenderiam a ser divididos, enquanto municpios demasiadamente pequenos tenderiam a fundir-se,
de forma a benefciarem-se de ganhos de escala na proviso de bens pblicos.
Entretanto, as causas das ondas de emancipao municipal brasileira passam ao largo das
recomendaes da diviso municipal tima, prevista pela teoria econmica. admissvel que,
em vrios casos de secesso municipal, o tamanho dos municpios estivesse de fato distante do
recomendvel, justifcando-se a diviso. Porm, conforme indicam entre outros Shikida
(1998), Citadini (1998), Gomes e MacDowell (2000) e Magalhes (2008), a intensidade do
movimento de emancipao sugere que os motivos decorrem mais das distores do sistema
de transferncias brasileiro que das motivaes indicadas na literatura.
3.1 A evoluo e as distores do FPM
O FPM foi criado em 1965, e a origem de seus fundos so o Imposto de Renda (IR) e o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Apesar de alguns revezes durante os anos 1960
e at meados da dcada de 1970, a tendncia foi o aumento da parcela destes impostos des-
tinada a este fundo.
2
No incio, o valor era de 10%; atualmente, este fundo recebe 23,5%
da arrecadao.
3
Obviamente, o valor repartido tem crescido continuamente: em 2001,
R$ 27 bilhes foram transferidos; em 2010, este valor chegou a R$ 43 bilhes a preos de
dezembro de 2010 (STN, 2011).
Em essncia ainda em vigor, o Decreto-Lei n
o
1.881/1981 regulamentou os critrios de
repartio do FPM. Os critrios de distribuio deste fundo dividem os municpios em duas
categorias. Os que so capitais estaduais denominados de classe capital recebem 10% do
total do fundo, cujo valor divido em funo de faixas populacionais e do inverso da renda
per capita. Os demais municpios, apelidados de classe interior, partilham os 90% restantes
do FPM. Entre os municpios do interior, o rateio ocorre de duas formas. A maior parte dos
recursos (correspondendo a 86,4% dos recursos do FPM) rateada entre os municpios do
interior em funo de cotas defnidas por faixas populacionais, conforme explicitado a seguir.
O restante dos recursos (3,6% do total do fundo) dividido proporcionalmente entre municpios
do interior com mais de 142.633 habitantes denominados de classe reserva , em funo de
faixas populacionais e do inverso da renda per capita. Portanto, municpios fazem parte tanto da
classe interior como da classe reserva, recebendo as cotas proporcionais de ambas as classes.

2. Ver Gasparini e Miranda (2006) para uma abrangente viso da evoluo do marco legal do Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
3. Incluindo-se os 20% do FPM que so destinados ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Prossionais da Educao (FUNDEB), por meio da Emenda Constitucional (EC) n
o
53/2006. Em 1996, a EC n
o
14, de 12 de setembro, criou o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e deniu que o referido fundo seria constitudo
por, pelo menos, 15% dos recursos dos fundos de participao.
226
Este estudo detalha a repartio de recursos da classe interior, pois a grande maioria dos
municpios emancipados desde 1988 enquadra-se exclusivamente neste grupo. Nesta classe,
os recursos so divididos por cotas distribudas de acordo com as faixas populacionais de cada
municpio. A parcela do FPM recebida depende do valor da cota do municpio dividida pela
soma das cotas dos demais municpios.
4
Como revela o grfco 2 (eixo da direita), municpios
com at 10.188 habitantes receberam cota de 0,6, municpios com populao entre 10.189
e 13.584 receberam 0,8 etc. As cotas crescem ao longo das faixas populacionais at atingir 4
para os municpios maiores de 156.216 habitantes.
GRFICO 2
Coecientes de distribuio e transferncias per capita
em relao populao municipal do FPM classe interior
0
1
2
3
4
C
o
e
c
i
e
n
t
e

d
e

d
i
v
i
s
o

d
o

F
P
M
50
100
150
F
P
M

p
e
r

c
a
p
i
t
a

(
%
)
0
1
0
.
1
8
9
1
3
.
5
8
5
1
6
.
9
8
1
2
3
.
7
7
3
3
0
.
5
6
5
3
7
.
3
5
7
4
4
.
1
4
9
5
0
.
9
4
1
6
1
.
1
2
9
7
1
.
3
1
7
8
1
.
5
0
5
9
1
.
6
9
3
1
0
1
.
8
8
1
1
1
5
.
4
6
5
1
2
0
.
4
9
1
4
2
.
6
3
3
1
5
6
.
2
1
7
Populao
FPM per capita Coeciente de diviso do FPM
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2012) e FPM.
Obs.: comparaes de valores per capita entre municpios de uma mesma Unidade da Federao (UF), denindo-se como 100% o valor
recebido por um municpio com 10.188 habitantes.
Apesar de as cotas serem crescentes em relao s faixas populacionais, esta regra de dis-
tribuio cria distores signifcativas no que concerne a uma diviso igualitria entre indiv-
duos. Para evidenciar isto, calculou-se o FPM per capita recebido por municpios de diferen-
tes tamanhos, normalizando-se em 100% o FPM per capita a ser recebido por um municpio
de 10.188 habitantes, o maior municpio possvel da primeira faixa deste fundo. Como indica
o grfco 2, a regra ocasiona dois tipos de distoro.
Em primeiro lugar, at mesmo se analisando entre as faixas populacionais, as cotas crescem
menos que proporcionalmente em relao populao. Municpios em faixas populacionais
4. Conforme ser detalhado adiante, desde1989, a repartio do FPM realizada entre os municpios de cada estado e as cotas estaduais so xas.
227
menores recebem parcela maior do FPM por habitante.
5
Em alguma medida, isto pode ser de-
fensvel, uma vez que estes teriam base tributria mais restrita. Entretanto, como ser exposto
adiante, esta distoro mais que compensa quaisquer difculdades arrecadatrias prprias.
A segunda fonte de distores est associada ao fato de os coefcientes e, em decorrncia,
os recursos recebidos serem fxos em cada faixa populacional. Como demonstra o grfco 2,
quanto menor a populao em certa faixa, maior ser o recurso disponvel per capita.
Este problema especialmente claro na primeira faixa populacional (at 10.188 habitantes),
que concentra 2.526 dos 5.565 municpios do Brasil. Todos os municpios desta faixa
recebem o mesmo valor do FPM, quer se trate de Bor-SP, com 805 habitantes, ou So Jos
do Jacupe-BA, com 10.180 moradores (IBGE, 2012b).
Em resumo, quanto menor o municpio, maior ser a transferncia per capita do FPM, sem
que haja qualquer limite. Assim, quando h emancipao, a soma das transferncias deste fundo
para os municpios resultantes da diviso maior que o FPM recebido pelo municpio original.
Por exemplo, o FPM per capita recebido em uma regio originalmente constituda por um mu-
nicpio de 10 mil habitantes e que se divide em dois municpios de 5 mil habitantes dobrar.
Estes recursos adicionais so compensados por reduo do FPM recebido pelos demais municpios.
3.2 Emancipao, FPM e nanas municipais
Os autores que condenaram o movimento emancipatrio tendem a enfatizar a distoro cria-
da para o sistema econmico. Shikida (1998), a partir de uma abordagem de escolha pblica,
formalizou as estratgias adequadas secesso municipal no Brasil. O autor revela que a busca
da emancipao seria a estratgia dominante em um amplo conjunto de situaes. Gomes e
Mac Dowell (2000), por sua vez, voltaram-se para a iniquidade gerada pelo sistema de trans-
ferncias. Estes autores entre os mais crticos ao movimento emancipacionista conside-
ram que este processo aumentou as transferncias dos grandes municpios para os pequenos,
gerando inefcincias globais, e seria regressivo, pois nem sempre os pequenos municpios
seriam os mais pobres. Ademais, o aumento da mquina pblica das prefeituras reduziria o
gasto global pblico em atividades sociais e de infraestrutura.
As tabelas 2 e 3 revelam que de fato os critrios do FPM geraram distores nas
capacidades fscais de acordo com o porte municipal que se mantm anos depois da criao
dos municpios. A tabela 2 indica que os ditos micromunicpios, que possuem menos de 5
mil habitantes, tm maior participao deste fundo nas receitas correntes e valores de FPM
per capita bem superiores que os demais. Mais surpreendente o fato de que a receita per capita
dos micromunicpios supera em mais de R$ 1 mil a mdia brasileira. Como amplamente
documentado na literatura, esta distoro no tem carter redistributivo, uma vez que os
micromunicpios recebem parcela muito superior das transferncias que os pequenos e mdios
municpios, que em mdia so mais pobres (Gomes e Mac Dowell, 2000).
5. A introduo da classe reserva visou reduzir distores associadas aos baixos valores de transferncias per capita do FPM classe interior recebidos
nos municpios do interior com mais de 142.633 habitantes. Entretanto, esta classe no benecia os municpios na categoria populacional imedia-
tamente anterior, conduzindo a novas distores.
228
TABELA 2
Indicadores scais municipais mdios por faixa de populao municipal (2010)
Faixa populacional
FPM/receita corrente
(%)
Receita corrente per capita
(R$)
FPM per capita
(R$)
At 5 mil 50 2.934 1.446
De 5 mil a 10 mil 38 1.829 657
De 10 mil a 20 mil 35 1.558 507
De 20 mil a 50 mil 28 1.493 383
De 50 mil a 100 mil 21 1.445 272
De 100 mil a 500 mil 14 1.703 204
De 500 mil a 1 milho 8 1.677 119
Mais de 1 milho 8 1.850 123
Total 36 1.929 707
Fonte: STN (vrios anos) e IBGE (2012b).
Obs.: receitas correntes so lquidas de devolues.
A tabela 3 demonstra que os perfs fscais dos municpios variam de acordo com a data de
fundao. Os recm-criados so dependentes do FPM, recebendo quase o dobro dos recursos
daqueles criados antes de 1960, em termos per capita.
TABELA 3
Indicadores scais mdios por data de instalao do municpio (2010)
Data de instalao
FPM/receita corrente
(%)
Receita corrente per capita
(R$)
FPM per capita
(R$)
Antes de 1960 32 1.683 514
De 1960 a 1988 40 1.973 798
Depois de 1988 41 2.345 977
Total 36 1.929 707
Fonte: STN (vrios anos) e IBGE (2012b).
Em posio oposta de Gomes e Mac Dowell (2000), os defensores voltaram-se para os
benefcios da populao local da secesso (Bremaeker, 1991; Klering, 1991). Esquecidos pelo
municpio de origem, quer por motivos polticos, quer por geogrfcos, os cidados busca-
riam apenas corrigir este problema. Estes autores tambm argumentavam que o crescimento
populacional ou econmico local justifcaria a secesso. A emancipao permitiria que as
prefeituras fossem mais prximas de demandas e necessidades dos cidados locais.
As proposies dos emancipacionistas podem ser testadas. Assim, os testes empricos
direcionam-se para o exame da variao da renda per capita, como indicador da promoo
do desenvolvimento econmico local. Muitas outras dimenses poderiam ser consideradas
na avaliao do sucesso dos novos municpios, mas considerando-se a disponibilidade dos
dados a escolha desta varivel parece sufcientemente parcimoniosa e apropriada.
229
4 PROCEDIMENTOS
4.1 Dados
Em funo das emancipaes, alguns municpios perdem parte de seu territrio, sua populao e
sua renda, que passam a ser contabilizados no novo municpio. Para permitir acompanhar as mes-
mas unidades ao longo do tempo, informaes dos municpios foram agregadas por reas mnimas
comparveis (AMCs) municipais.
6
Dessa forma, possvel calcular a populao e a renda das reas
consistentes entre 1991 e 2010. Foram utilizados neste estudo os registros de 4.245 AMCs.
Os censos demogrfcos forneceram os dados de renda e populao para 1991, 2000 e
2010 que foram agregados em AMCs. As datas de instalao de novos municpios foram obti-
das junto ao IBGE para a construo de variveis indicadoras de diviso municipal em determi-
nada AMC. Por fm, os dados referentes aos valores anuais do FPM recebidos pelos municpios
em 1991 foram obtidos a partir dos documentos digitalizados do Tribunal de Contas da Unio
(TCU, 1990), que contm as parcelas referentes a todos os municpios. Os valores do fundo em
2000 e 2010 foram obtidos no stio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2011).
4.2 Anlise preliminar
Os grfcos 3 e 4 apresentam a evoluo da mdia no ponderada da renda e do FPM
per capita das AMCs que sofreram emancipao vis--vis a dos municpios que mantiveram
suas fronteiras entre 1991 e 2010.
No tocante renda per capita, o grfco 3 revela que as AMCs eram um pouco mais ricas
que os municpios intactos em 1991 e 2000. Contudo, a situao inverteu-se em 2010. Ou seja,
apesar do crescimento econmico em geral dos municpios na primeira dcada deste sculo, a taxa
de crescimento mdia das reas que tiveram alguma emancipao foi menor que a dos demais.
GRFICO 3
Evoluo da mdia da renda per capita entre municpios mantidos e AMCs emancipadas (1991-2010)
(Em R$ de 2010)
100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
1991 2000 2010
Municpios mantidos AMCs emancipadas
Fonte: Ipea ([s.d.]).
6. O conceito de rea mnima comparvel (AMC) para o Brasil foi introduzido na literatura econmica por Reis, Pimentel e Alvarenga (2008).
230
No tocante ao FPM per capita, a trajetria observada no grfco 4 pode ocasionar algu-
ma surpresa. Nas AMCs emancipadas, houve persistente tendncia de crescimento deste valor;
enquanto nos municpios intactos houve queda em 2000, seguida por recuperao em 2010.
O motivo simples: as intensas emancipaes da dcada de 1990 fzeram com que estes per-
dessem participao no conjunto deste fundo. No perodo mais recente, as emancipaes foram
menos intensas e no compensaram a tendncia de crescimento do valor total do FPM.
GRFICO 4
Evoluo do FPM per capita entre municpios mantidos e AMCs emancipadas (1991-2010)
(Em R$ de 2010)
1991 2000 2010
100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
600
Municpios mantidos AMCs emancipadas
Fonte: STN (2011), TCU (2012) e Ipea ([s.d.]
A mera anlise da evoluo das mdias de renda per capita entre os municpios mantidos
e as AMCs emancipadas pode ser enganosa. Afnal, os novos municpios receberam parcela
maior de recursos do FPM em nveis per capita, conforme foi revelado. Estes recursos adi-
cionais que lhes foram transferidos tiveram efeitos diretos locais e devem ser considerados
na avaliao dos efeitos reais da emancipao. Vale notar que a anlise no separa os efeitos
para os municpios pr-existentes e os novos em uma mesma AMC. possvel ao menos,
a princpio que se tenham efeitos dspares, mas a necessidade do uso de AMCs impede que
se tenha tal distino.
4.3 Anlise economtrica
Para superar essas anlises, recorreu-se a tcnicas economtricas contemporneas que buscam
separar as caractersticas dos municpios, as consequncias das emancipaes e outros efeitos.
Regresses economtricas, incluindo-se variaes nos recursos do FPM per capita recebidos
como varivel de controle, foram o primeiro passo da anlise quantitativa.
231
Ainda com o intuito de identifcar os efeitos precisos das emancipaes, foram
estimadas regresses com efeitos fxos e autocorrelao espacial para as AMCs municipais.
Explorando a estrutura longitudinal dos dados, a incluso e os efeitos fxos, possvel con-
trolar caractersticas especfcas do crescimento dos municpios que tenham permanecido
constantes entre 1991 e 2010. No caso, o chamado efeito fxo de cada AMC incorpora a
tendncia de crescimento de cada unidade.
A autocorrelao espacial permite que os efeitos de vizinhana sejam controlados.
7
Se a
emancipao municipal gerar aumento na renda per capita da AMC afetada e se este cresci-
mento impactar positivamente o crescimento da renda per capita das AMCs vizinhas , ento,
o efeito benfco da emancipao poderia ser mascarado pelo aumento da renda dos vizinhos.
8

A seguinte especifcao foi estimada:
tx_ycap
i,t
= g
1
ddec1
i,t
+g
2
ddec2
i,t
+g
3
tx_fpm
i,t
+ r (I
2
W) tx_ycap
i,t
+m
i,t

Na qual tx_ycap
i
a taxa de variao da renda per capita da AMC i, tx_pop
i
a taxa de
variao populacional da AMC i, ddec1
i,t
, informa se houve diviso municipal no mbito da
i-sima AMC na primeira dcada enquanto ddec2
i,t
denota se houve diviso na segunda
dcada e tx_fpm
i,t
a taxa de crescimento do FPM per capita da AMC i. O controle dos
efeitos espaciais esto no termo r (I
2
W), em que r o parmetro a ser estimado, I
T
a ma-
triz identidade cujas dimenses so estabelecidas pelo nmero de perodos do painel (T) e o
smbolo denota o produto tensorial. Por fm, o termo m
i
um erro normal.
9

6 CONCLUSO
A tabela 4 revela os resultados das regresses em painel com dependncia espacial incorporada
mediante o chamado modelo spatial autoregressive (SAR) e efeitos fxos espaciais.
As variveis dummy de diviso municipal apresentam valores negativos em ambas as dca-
das, indicando que as divises tenderam a desacelerar o ritmo de crescimento da renda per capita
nas AMCs afetadas. O efeito estimado de emancipao ocorrida na primeira dcada resultou em
uma taxa de crescimento -7,8% menor. No segundo perodo, o efeito foi ainda mais deletrio:
as AMCs emancipadas obtiveram taxas de crescimento 44% menores que as intactas.
10
O parmetro autorregressivo espacial r revelou-se signifcante e positivo, indicando que
as taxas de crescimento das rendas per capita das AMCs tm efeitos positivos sobre as das
AMCs vizinhas. Conforme esperado, o impacto estimado da taxa de crescimento do FPM
per capita positivo e signifcativo.
7. Baltagi (2007) apresenta as tcnicas de painel espacial. As estimativas deste trabalhos foram realizadas com o auxlio do software R (R Development
Core Team, 2012) e a biblioteca splm (Millo e Piras, 2012a; 2012b).
8. Foram testadas outras especicaes de modelos da econometria espacial que foram omitidos desta verso do estudo. Ver Florax, Folmer e Rey
(2003), para os critrios de escolha entre modelos espaciais. De igual modo, foram realizadas regresses de mnimos quadrados ordinrios e painel
com efeitos aleatrios. Os resultados, em linhas gerais, foram os mesmos.
9. Deve-se ressaltar que se t = 1, ento ddec2
i,t
= 0, mesmo que tenha havido diviso na segunda dcada. Isto porque, quando se trata de registro
de primeiro perodo, no faria sentido supor que uma diviso municipal ocorrida na segunda dcada possa inuenciar taxas de variao ocorridas
na primeira dcada.
10. O impacto da varivel dummy em regresso semilogartmica igual a (e^g)-1, em que g representa o coeciente estimado. Ver Halvorsen e
Palmquist (1980).
232
TABELA 4
Impactos das emancipaes municipais na taxa de crescimento da renda per capita das AMCs:
regresses em painel espacial (19912010)
Varivel dependente
Taxa de crescimento da
renda per capita
efeitos xos espaciais
Intercepto 0.0086
n1
Dummy de diviso na primeira dcada
-0.0815***
(0.0199)
Dummy de diviso na segunda dcada
-0.5835***
(0.0729)
Taxa de crescimento do FPM per capita
0.5557***
(0.0203)
Correlao espacial
0.8407***
(0.0059)
Observaes
Teste de Hausman
8.590
104,52
Estatstica F 3568,1
Nota: n1 = mdia dos efeitos xos individuais.
Obs.: desvios-padro dos estimadores entre parnteses: *** = signicativo a 1%, ** = signicativo a 5% e * = signicativo a 10%.
Fonte: STN (2011), TCU (2012) e Ipea ([s.d.].
5 RESULTADOS
As evidncias apresentadas neste trabalho sugerem que as emancipaes municipais, por si
s, no foram capazes de ensejar o desenvolvimento econmico dos municpios envolvidos.
Os resultados economtricos indicam que, controlando-se o incremento do FPM per
capita, as emancipaes reduziram a taxa de crescimento da renda per capita das AMCs. Alm
disso, os efeitos foram ainda mais perversos para as emancipaes ocorridas na ltima dcada.
Em suma, no foram encontradas evidncias de que por si s a ltima onda de criao de
municpios trouxe o desenvolvimento das reas envolvidas. prudente ressalvar que os resul-
tados de regresses de crescimento obtidos neste trabalho devem ser analisados com cautela.
Afnal, h conhecidas limitaes das tcnicas economtricas em trabalhos de mesmo carter
(Durlauf, Johnson e Temple, 2005).
O 4
o
, do Artigo 18 da CF prev que a Lei Complementar Federal regulamentar os
critrios tcnicos e os procedimentos para a criao de municpios. As evidncias neste estudo
apresentadas sugerem que uma forma indireta de desestimular as emancipaes municipais
subtimas seria por meio da reforma dos critrios de repartio do FPM. Se os micromuni-
cpios deixassem de ser to privilegiados, as distores do sistema de transferncias deixariam
de ser um motivo para sua multiplicao. Com isto, as novas criaes municipais tenderiam
a ser baseadas em razes polticas e econmicas mais bem fundamentadas.
233
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TCU TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Resoluo n
o
249, de 7 de dezembro de
1990. Braslia: TCU, 1990. Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/
TCU/comunidades/transferencias/fpe_fpm/FPM-1991 RES1990_251 (REFAZER).pdf>.
Acesso em: 30 jun. 2012.
TOMIO, F. R. L. A criao de municpios aps a Constituio de 1988. Revista brasileira
de cincias sociais, v. 17, n. 48, p. 61-89, fev. 2002.
RICHARDSON, H. W. Optimality in city size, systems of cities and urban policy: a sceptics
view. Urban studies, v. 9, n. 1, p. 29-48, 2 Jan. 1972.
CAPTULO 9
SISTEMA DE TRANSFERNCIAS PARA OS MUNICPIOS BRASILEIROS:
AVALIAO DOS IMPACTOS REDISTRIBUTIVOS
Rodrigo Octvio Orair*
Lucikelly dos Santos Lima2**
Thais Helena Fernandes Teixeira**
1 INTRODUO
As questes relacionadas ao pacto federativo e, mais notadamente, aos aspectos distributivos
do sistema de transferncias so bastante sensveis. Basta notar as inmeras polmicas e
difculdades em se pactuar acordos sobre temas desta natureza em pauta no Legislativo por
exemplo, a defnio de novos critrios de distribuio do Fundo de Participao dos Estados
(FPE), proposta de unifcao das alquotas interestaduais do Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS), destinao dos recursos dos royalties do petrleo etc. As dis-
cusses, muitas vezes, so realizadas de maneira pontual e descontextualizada, o que suscita
controvrsias e difculta o estabelecimento de consensos. O propsito deste trabalho traar um
macrodiagnstico do sistema de transferncias, com nfase em seus impactos na distribuio
de recursos dos municpios brasileiros, e, assim, contribuir com uma avaliao integrada de
seus diferentes fuxos.
Analisam-se as tendncias mais gerais da evoluo e distribuio da receita disponvel dos
governos municipais, que inclui a arrecadao prpria e as transferncias legais recebidas das
demais esferas de governo. As transferncias adquirem particular relevncia no sistema fede-
rativo brasileiro devido sua caracterstica combinao entre graus elevados de centralizao
das competncias tributrias e descentralizao das competncias pela proviso de servios
pblicos na esfera local. Um exemplo das magnitudes envolvidas so os recursos canalizados
em favor da esfera municipal em 2012, que alcanaram R$ 256 bilhes, ou trs quartos da
receita disponvel desta esfera de governo. Este fato atesta seu papel decisivo na distribuio
federativa dos recursos e sua potencial capacidade de infuenciar o desempenho econmico e
principalmente por concentrar recursos destinados ao fnanciamento da prestao de servios
em reas sociais bsicas o bem-estar das populaes nas distintas regies do pas.
Duas vertentes na literatura servem de referncia para este trabalho. No mbito da literatura
do federalismo fscal, seguem-se as abordagens que procuram traar diagnsticos mais gerais
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Coordenao de Finanas Pblicas da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (CFP/Dimac) do
Ipea. Endereo eletrnico: rodrigo.orair@ipea.gov.br.
** Assistente de pesquisa da CFP-Dimac do Ipea. Endereo eletrnico: lucikelly.lima@ipea.gov.br; thais.teixeira@ipea.gov.br.
236
sobre aspectos distributivos do sistema de partilha brasileiro, como Prado (2001), Mendes,
Miranda e Cosio (2008) e Alencar e Gobetti (2008). Os resultados dos dois primeiros estudos
so obtidos a partir de relaes entre estatsticas descritivas bsicas dos montantes de recursos
disponveis, ou transferidos, para os municpios e indicadores que captam suas especifcidades
faixas populacionais, variveis regionais, ndice de desenvolvimento humano etc. Alencar e
Gobetti (2008) apresentam uma contribuio relevante ao aplicarem o instrumental estatstico
das medidas de desigualdade para mensurar, com maior preciso, o grau de concentrao
da arrecadao prpria e dos fuxos de transferncias dos municpios brasileiros, mediante a
decomposio do ndice de Gini por fontes de renda.
Uma segunda vertente advm da literatura aplicada distribuio pessoal da renda,
que adota metodologias para avaliao da progressividade dos componentes da renda e dos
impactos redistributivos do sistema fscal. Restringindo-se a exemplos para o caso brasileiro,
as medidas de progressividade foram utilizadas por Hofmann (2006) e Soares (2006) para
os componentes da renda domiciliar. Hofmann (2007) e Silveira (2008; 2012) avaliam os
impactos redistributivos do sistema fscal considerando um esquema de estgios que parte da
renda inicial das famlias e, aps sucessivas etapas da interveno governamental por meio
da tributao e das transferncias, alcana a renda fnal.
Este trabalho aplica essas mesmas metodologias dos estudos sobre a distribuio pessoal da
renda para avaliar a progressividade das transferncias e os impactos redistributivos do sistema
fscal pelo esquema de estgios da formao da receita disponvel dos municpios brasileiros.
Trata-se, assim, de uma extenso do estudo de Alencar e Gobetti (2008). O esquema de
estgios para formao da receita disponvel dos governos municipais foi proposto por Prado
(2001), que apresenta um modelo de classifcao das transferncias aplicado ao sistema de
partilha brasileiro e possui analogia direta com o esquema de formao da renda das famlias
adotado em Silveira (2012). A seo 2 apresenta este modelo e descreve brevemente os fuxos
que compem as receitas disponveis dos municpios brasileiros. As sees 3 e 4 partem do
modelo de classifcao para analisar as tendncias mais gerais da evoluo e da distribuio
das receitas disponveis. O foco da seo 3 ser sobre a distribuio entre as esferas de governo
e o da seo 4 recair sobre a distribuio entre os municpios.
Antes disso, faz-se necessrio tecer algumas consideraes. Em primeiro lugar, deve-se ter
em mente que no existem critrios universais para avaliao dos sistemas de transferncias
intergovernamentais. Em geral, as avaliaes esto fundamentadas sobre princpios de natureza
normativa, como a equalizao fscal, que se expressam de maneira varivel entre as diversas
Federaes e momentos histricos. Este estudo parte da premissa bsica de que, em uma
Federao moderna, embora haja um certo grau de autonomia das sociedades locais, essencial
que a ao pblica esteja orientada para assegurar um tratamento minimamente equitativo na
proviso de servios bsicos aos cidados das distintas regies. Este padro mnimo de equidade
fundamental para que haja coeso social e se preserve a unidade em uma nao dividida em
sociedades locais.
Sistema de Transferncias para os Municpios Brasileiros: avaliao dos impactos redistributivos
237
razovel admitir-se, entretanto, que existam disparidades nas capacidades de proviso
de servios pblicos pelos diversos Entes da Federao, ou mesmo que estas capacidades sejam
insufcientes para alcanar patamares mnimos na maior parte dos casos, sobretudo nos pases
em desenvolvimento. Por isso, uma das prerrogativas do sistema de transferncias estru-
turar fuxos que minimizem tais disparidades. Segundo o princpio da equalizao fscal, as
transferncias redistributivas devem favorecer os governos que esto abaixo de um dado nvel
padronizado de capacidade fscal e/ou acima de um dado nvel padronizado de necessidades
fscais. Adicionalmente, os governos centrais podem fazer uso de transferncias vinculadas
para impor padres que induzam o fornecimento de uma cesta mnima de servios pblicos.
Neste contexto, uma questo relevante, do ponto de vista terico e emprico, avaliar em que
medida o sistema de transferncias atua cumprindo as funes equalizadoras.
Na prtica, existem difculdades para avaliar o sistema de transferncias a partir desses prin-
cpios que possuem natureza normativa, ou so de difcil estimao por parmetros objetivos.
Por isto, as anlises normalmente se concentram sobre a desigualdade da distribuio da receita
disponvel per capita dos municpios, que pode ser considerada uma medida simplifcada do
montante de recursos que o sistema fscal (sistema tributrio e de transferncias legais) dispo-
nibiliza a cada municpio para fns de proviso de bens e servios pblicos aos seus cidados.
Este procedimento uma simplifcao necessria tambm sujeita a inmeras limitaes.
Uma delas, implcita, uma avaliao baseada na equalizao da receita per capita, que admite
necessidades uniformes de recursos para a proviso de servios pblicos e desconsidera a existncia
de diferenciais de custos e necessidades. Alm disto, o clculo da receita disponvel considera a
arrecadao prpria observada, que pode ser infuenciada por questes de efcincia ou pela poltica
tributria do municpio em questo, mas no necessariamente refete suas capacidades fscais.
Para minimizar alguns desses problemas, optou-se por incorporar na anlise outros
indicadores municipais que captam mais adequadamente aspectos relacionados equali-
zao fscal, a saber: produto interno bruto per capita (PIBPC), rendimento domiciliar per
capita (RDPC) mdio e ndice de desenvolvimento humano municipal (IDHM).
1
O PIB
pode ser considerado uma aproximao imperfeita da base tributvel e, por conseguinte,
da capacidade fscal dos municpios. Este indicador capta os fuxos de produo nos mu-
nicpios, mas no distingue a parcela da renda que pode ser enviada ou recebida de outras
localidades lucros remetidos, salrios de trabalhadores no residentes, impostos federais etc.
O RDPC refete o nvel de renda da populao local e o IDHM uma medida sinttica do
nvel de desenvolvimento humano que capta, alm da prpria renda, aspectos relacionados
sade e educao, os quais exprimem diretamente necessidades diferenciadas por servios
pblicos no municpio. Sobretudo nas circunstncias em que, sob o pacto federativo vigente
no pas, as reas da sade e educao bsicas so de atuao prioritria e uma competncia
municipal. Os mltiplos indicadores sero incorporados na anlise da distribuio da receita
per capita disponvel nos municpios brasileiros.
1. O ndice de desenvolvimento humano municipal (IDHM) um indicador de desenvolvimento apurado para os municpios brasileiros a partir dos
dados censitrios inspirado no ndice de desenvolvimento humano (IDH) calculado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
para os diversos pases do mundo. A verso mais recente do IDH est disponvel no banco de dados eletrnico Atlas do Desenvolvimento Humano
no Brasil 2013, e pode ser consultado neste endereo eletrnico: <http://goo.gl/o0rYun>.
238
2 MODELO DE CLASSIFICAO DAS TRANSFERNCIAS
Conforme discutido por Boadway (2007) e Shah (2007), podem-se identifcar diferen-
tes princpios que justifcam a existncia de transferncias intergovernamentais, desde
questes de efcincia e equidade relacionadas ao balanceamento dos hiatos fscais dos
governos subnacionais at a obteno de objetivos nacionais. O modelo genrico
proposto por Prado (2001), que ser tomado como referncia neste trabalho para classi-
fcao das transferncias, procura justamente estabelecer diferenciaes desta natureza.
O ponto de partida identifcar os princpios subjacentes a duas funes bsicas assumidas
pelos nveis superiores de governo em um sistema federativo: i) arrecadador substituto, que
resulta nas transferncias devolutivas; e ii) promover a equalizao fscal, por meio das trans-
ferncias redistributivas.
A justifcativa terica para estas transferncias est na necessidade de preencher, ao menos
parcialmente, o hiato fscal de determinado governo, que pode ser defnido como a defcincia
de receitas que advm do descompasso entre a capacidade de fnanciamento e a necessidade de
recursos para fnanciar a proviso dos servios pblicos sob sua responsabilidade. usual que se
observem, em uma federao moderna, as tendncias simultneas de concentrao da arrecadao,
nos nveis superiores de governo, e descentralizao dos encargos, nas esferas locais. Os Entes da
Federao tambm possuem distintos perfs sociais e econmicos, que originam diferenas em
suas capacidades e necessidades fscais. O grau de desenvolvimento socioeconmico, por um
lado, condiciona os volumes de recursos que os governos podem obter a partir das bases tribut-
veis sob sua competncia; por outro lado, defne estruturas diferenciadas de custos e demandas
de servios pblicos pela populao local. A estruturao de fuxos de transferncias confgura
um dos mecanismos tpicos para equacionamento dos hiatos fscais nos governos subnacionais.
A resposta inadequada desses mecanismos origina desequilbrios fscais verticais entre as esferas da
Federao (federal, estadual e municipal) e desequilbrios fscais horizontais entre os entes de uma
mesma esfera Distrito Federal e os 26 estados, ou entre os milhares de municpios do pas. Tais
desequilbrios vinculam-se a disparidades nas capacidades de oferta de servios pblicos pelos
diversos entes, que, na maioria dos casos, podem ser insufcientes para alcanar padres mnimos
de servios bsicos, sobretudo nos pases em desenvolvimento.
Seguindo-se Prado (2001), as transferncias podem ser diferenciadas por suas funes bsicas.
A funo das transferncias devolutivas ajustar verticalmente o hiato fscal devido ten-
dncia de centralizao da arrecadao nos nveis superiores de governo. como se a funo
de arrecadao fosse transferida aos governos centrais, e cabe jurisdio local a devoluo
da parcela derivada da base tributria contida em seu territrio. Seu objetivo est restrito
equalizao vertical, por isso o mais razovel ser esperar que amplifquem os desequilbrios
fscais horizontais, porque os repasses tendem a reproduzir a distribuio desigual das bases
tributveis no territrio.
As transferncias redistributivas so aportes adicionais de recursos repassados aos governos
subnacionais sem qualquer vnculo, com o que poderiam ter arrecadado a partir das bases tributveis
da jurisdio local; por este motivo, constituem o instrumento por excelncia para consecuo de
239
objetivos da poltica fscal federativa, como a equalizao fscal. Sob o princpio da equalizao fscal,
os recursos devem ser distribudos aos governos de acordo com suas capacidades e necessidades fscais.
Para tanto, o mecanismo mais usual so os fundos de participao na arrecadao dos nveis
superiores de governo, que distribuem recursos de acordo com variveis regionais, popula-
cionais ou outros critrios que mensurem capacidades e necessidades fscais. Evita-se, assim,
que o governo de uma localidade com menor grau de desenvolvimento econmico imponha
um nus tributrio mais elevado sobre sua populao para prover uma mesma cesta-padro
de servios pblicos.
As transferncias redistributivas tambm podem confgurar mecanismos para se alcan-
arem objetivos nacionais. Um primeiro mecanismo a imposio de condicionalidades ao
uso dos recursos que induzem a um nvel de gasto superior quele que resultaria de deciso
oramentria local em reas defnidas como prioritrias, por exemplo, nas reas sociais. Outro
mecanismo muito comum nas reas sociais a formulao de sistemas ou fundos nacionais
de fnanciamento, nos quais o planejamento e a gesto dos programas fcam centralizados
nas esferas superiores de governo, e os recursos so destinados a fnanciar servios pblicos
executados pelos governos subnacionais. A suposio bsica que fundamenta este arranjo
que a proviso dos servios pblicos deve permanecer descentralizada, por questes de exter-
nalidades e efcincia, ao mesmo tempo que se preserva um poder, por parte dos governos
centrais, de estabelecer parmetros bsicos que orientam a alocao dos recursos, a execuo
das despesas e o prprio padro de oferta dos servios. O objetivo principal fnanciar as
polticas setoriais, mas podem, complementarmente, se orientar para o objetivo secundrio
de equalizao da capacidade de oferta dos servios pblicos, quando as vinculaes so
compatibilizadas com parmetros que procuram estabelecer patamares minimamente equa-
lizados no territrio nacional.
Esse modelo genrico pode ser utilizado para classifcar os fuxos do sistema brasileiro de
partilha, conforme est ilustrado no quadro 1. As transferncias devolutivas so participaes
nas receitas de tributos arrecadados pelos governos federal e estadual, e seus retornos seguem
prioritariamente o princpio da origem. Uma primeira adaptao, realizada por Prado (2001),
foi adicionar a categoria das transferncias compensatrias, que incluem os fundos criados
para ressarcir os governos subnacionais por medidas que eliminaram a incidncia do
ICMS sobre exportaes. As transferncias destes fundos possuem uma fundamentao
semelhante s transferncias devolutivas: passa-se como se os governos subnacionais fossem
impedidos de arrecadar um tributo sobre uma base local e lhes coubesse uma compensao
pela perda de arrecadao. Alencar e Gobetti (2008) ampliaram esta categoria para incluir
as compensaes fnanceiras pela explorao de recursos naturais. Ainda que constitucio-
nalmente a propriedade dos recursos seja da Unio, a legislao brasileira assegura aos
governos subnacionais uma participao no resultado da explorao de recursos naturais
em seu territrio. Participao esta que, a princpio, se destina a ressarci-los pelos impactos
econmicos, sociais e ambientais.
240
QUADRO 1
Estgios da formao da receita disponvel dos governos municipais
1 Arrecadao prpria Recursos arrecadados pelo governo a partir das bases tributveis sob sua competncia
(+) Transferncias devolutivas Cotas-partes do ICMS, IPVA, IOF-Ouro
e ITR e IRRF dos servidores municipais
Critrios de repartio entre os municpios vinculados principalmente
s bases econmicas locais:
origem do ato gerador localidade em que foi licenciado o
veculo (IPVA), produzido o ouro (IOF-Ouro), da propriedade rural
(ITR) e em que houve reteno do imposto sobre a folha dos
servidores pblicos municipais (IRRF);
predominantemente a origem da produo, mensurada pelo
valor adicionado no municpio (ICMS, IPI-Exportao, Lei Kandir,
FEX e repasses estaduais de royalties do petrleo); e
localizao ou confrontao com reas de explorao de
recursos naturais
(+) Transferncias compensatrias:
desoneraes das exportaes
Cota-parte do IPI-Exportao, Lei Kandir
e FEX
(+) Transferncias compensatrias:
explorao de recursos naturais
Royalties e participaes especiais do
petrleo e gs natural e dos recursos
hdricos e minerais
2 Receita prpria Recursos que o governo recebe derivados das bases econmicas locais, independentemente da esfera de
governo que efetuou a arrecadao
(+) Transferncias redistributivas: fundos
de participao
Cotas-partes do FPM e FEP e AFM
Critrios de repartio sem vnculo com as bases econmicas
locais, principalmente:
critrio populacional com faixas que privilegiam os municpios
de pequeno porte (FPM, FEP, AFM e Cide); e
predominantemente populao ou nmero de benecirios
(alunos matriculados, nmero de atendimentos etc.) e/ou valor
per capita denido nacionalmente (salrio-educao, FUNDEB(EF),
FNDE e pisos bsicos do FNAS e FNS)
(+) Transferncias redistributivas: vin-
culadas s polticas setoriais
Cotas-partes da Cide e do salrio-
-educao, FUNDEB(EF) e transferncias
legais do FNDE, FNAS e FNS
3 Receita disponvel Recursos que o governo recebe por exercer as competncias tributrias locais e pela atuao do sistema
legal de transferncias
As transferncias devolutivas e compensatrias possuem a caracterstica comum de, ao menos
sob uma perspectiva terica, apresentarem uma relao estreita entre os montantes transferidos e as
bases econmicas das jurisdies locais, incluindo as bases tributveis e aquelas ligadas explorao
de recursos naturais. Sobre esta relao, h que se considerar que ser mediada pelos critrios que
balizam o sistema de partilha e que suas inefcincias podem gerar distanciamentos em relao s bases
econmicas locais. Tais inefcincias so alguns dos aspectos mais destacados na literatura especializada.
Por exemplo, Serra (2005), Mendes, Miranda e Cosio (2008) e Gobetti e Serra (2009) sugerem
que os critrios de partilha das compensaes fnanceiras pela explorao de petrleo e gs
natural so viesados porque geram concentrao excessiva e sobrefnanciamento dos municpios
produtores ou confrontantes.
As crticas podem ser generalizadas para as transferncias devolutivas e compensaes pelas
desoneraes das exportaes. O principal critrio de repartio se baseia no valor adicionado
da produo municipal, que prioriza o local onde o bem produzido (princpio de origem)
em detrimento do local do consumo (princpio do destino), onde normalmente residem os
consumidores que pagaram o imposto e se concentram as demandas por servios pblicos.
Como apontam Mendes, Miranda e Cosio (2008), Alencar e Gobetti (2008) e Baratto e
241
Costamilan (2008), a priorizao da origem na repartio dos recursos fonte de inmeras
distores, como a tendncia concentrao dos recursos, em municpios-sedes, de empreen-
dimentos de alto valor adicionado em pequenos espaos geogrfcos (refnarias, hidreltricas
etc.) e incentivos guerra fscal por investimentos. Foge aos propsitos deste trabalho analisar
pormenorizadamente as distores do sistema de partilha brasileiro. Cumpre apenas destacar
que podem fazer que os retornos percam correspondncia direta com a base econmica local
e originem desequilbrios fscais.
O quadro 1 tambm ilustra o esquema de estgios para formao da receita disponvel
dos municpios subjacente ao modelo de Prado (2001). O primeiro estgio a arrecadao
de competncia municipal, que refete as bases tributveis e o esforo fscal do governo em
questo. As transferncias devolutivas e compensatrias so adicionadas no segundo estgio
para formar a receita prpria dos municpios, a qual corresponde aos recursos que o governo
recebe das bases econmicas locais, independentemente da esfera que realizou a arrecadao.
A distribuio da receita prpria tende a mostrar elevado grau de concentrao por reproduzir
as acentuadas disparidades das bases econmicas no territrio brasileiro, alm das eventuais
distores nos critrios de partilha.
somente no terceiro estgio que sero incorporadas as transferncias redistributivas que
so repassadas sem qualquer relao de proporcionalidade com as bases econmicas locais.
Os fundos de participao so transferncias sem condicionalidades, cujo objetivo explcito
promover equalizao fscal, e repartidas por um critrio populacional com coefcientes
que enviesam a distribuio dos recursos em favor dos municpios de menor porte, sob o
suposto implcito de que a capacidade de arrecadao ser menor quanto menor a faixa
populacional em que o municpio se encontrar. O resultado imediato uma distribuio
relativamente aleatria dos recursos, que destina montantes per capita elevados aos muni-
cpios da menor faixa populacional, os quais caem abruptamente ao longo das faixas mais
populosas. Este critrio tambm est sujeito a questionamentos na literatura, que aponta
que a varivel populacional est mal equacionada, e isto limita seus impactos em termos de
equalizao fscal, como discutido em Prado (2001), Mendes, Miranda e Cosio (2008) e
Silva, Fagundes e Pereira (2008).
As transferncias vinculadas s polticas setoriais, no quadro 1, so repasses com condicio-
nalidades destinados principalmente s reas sociais (educao, sade e assistncia), os quais,
devido sua relevncia e expanso progressiva, vm adquirindo nfase nas anlises mais recentes,
como em Prado (2008a; 2008b). Os critrios de partilha, apesar de serem bastante diversos,
vm, nos ltimos anos, incorporando princpios equalizadores cada vez mais amplamente.
As cotas-parte de tributos federais com condicionalidades so distribudas por parmetros
populacionais (contribuio de interveno no domnio econmico Cide) ou por nmero
de alunos matriculados (salrio-educao), mesmo que os coefcientes individuais destinados
a cada estado sejam defnidos por critrios devolutivos, que limitam seus efeitos equalizadores
em escala nacional.
242
Os fundos estaduais que compunham o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental (FUNDEF) e que, com a ampliao ocorrida em 2006, passaram a
compor o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profssionais da Educao (FUNDEB) possuem uma lgica semelhante: so compostos
por aportes proporcionais s receitas dos governos do estado e de seus municpios, que so
redistribudos entre estes mesmos governos de acordo com o nmero de matrculas na rede
escolar. Benefciando-se as localidades que concentram matrculas vis--vis seus aportes aos
fundos e equalizando o montante de recursos por aluno dentro do estado. Do ponto de vista
da equalizao fscal, a maior crtica que estes mecanismos pouco contribuem para modifcar
os desnveis entre os estados da Federao. O complemento da Unio ao FUNDEB(EF) avana
neste sentido porque promove uma redistribuio em mbito nacional, aportando recursos
suplementares naqueles fundos estaduais em que os montantes por aluno esto abaixo do piso
mnimo defnido nacionalmente at alcanar o piso.
Os princpios equalizadores tambm esto balizando uma parcela signifcativa dos recursos
transferidos pelos fundos nacionais de educao, sade e assistncia social. O fnanciamento
das aes de educao bsica pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE)
ocorre principalmente pela disponibilizao de montantes per capita por aluno matriculado, e
uma prtica que vem se generalizando a adoo de diferenciadores que estabelecem montantes
per capita mais elevados, de acordo com caractersticas especfcas dos municpios (localizao,
nvel de desenvolvimento e de pobreza, rea rural etc.) ou com segmentos sociais atendidos
(quilombolas, indgenas, nveis de escolaridade e vulnerabilidade da populao etc.). Um dos
aspectos mais notveis da ao do FNDE tem sido o esforo para incorporar parmetros tcnicos
que mensuram as necessidades fscais dos municpios e servem de referncia para delimitar os
montantes a serem repassados.
Analogamente, os repasses dos fundos de sade e assistncia social para procedimentos
de menor complexidade, que so ofertados pelos municpios em geral, so defnidos princi-
palmente de acordo com o nmero de habitantes, ou de benefcirios, e um valor per capita
nacional (piso bsico fxo), ou por montantes fxos relacionados ao apoio de programas
especfcos que consideram parmetros populacionais e de oferta dos servios (piso bsico
varivel). Por seu turno, os procedimentos de maior complexidade vm assimilando par-
metros tcnicos na delimitao das dotaes fnanceiras por municpios que so mais com-
plexos populao, histrico de gastos e procedimentos, complexidade da rede de servios,
custos das diferentes modalidades etc. A oferta ser mais restrita no territrio que encontra
uma soluo regional e obedece a uma lgica de pactuao que permite que o cidado de
determinado municpio receba atendimento na rede regional localizada em outro municpio,
o que implica redirecionamento de dotaes para esta ltima localidade. Esta estrutura
hierrquica canaliza recursos para a rede estadual, federal, ou para os municpios de maior
porte que concentram os servios mais complexos, e no necessariamente ser incompatvel
com a equalizao da oferta dos servios pblicos. Decorre deste contexto uma evidente
243
limitao na anlise, cujo foco a distribuio dos recursos por municpios, no a proviso
dos servios propriamente dita.
2
O acrscimo das transferncias redistributivas conduzir ao ltimo estgio de formao
da receita disponvel dos municpios no quadro 1, que pode ser considerada uma medida
simplifcada da quantia que o sistema fscal (sistema tributrio e de transferncias legais) dis-
ponibiliza para cada municpio ofertar servios pblicos aos seus cidados.
3
Do ponto de vista
dos impactos redistributivos, a expectativa que os fundos de participao atuem equalizando a
receita disponvel dos governos municipais, a despeito de limitaes decorrentes de inefcincias
nos critrios de repartio. A direo dos impactos das transferncias vinculadas s polticas
setoriais no pode ser defnida ex-ante. O mais razovel ser esperar que estas promovam uma
desconcentrao dos recursos, em funo dos princpios equalizadores que esto prevalecendo.
A seo 4 ser dedicada a mensurar os impactos redistributivos dos diversos fuxos do sistema
brasileiro de partilha. Antes disto, a prxima seo analisa as tendncias mais gerais da evoluo
e distribuio da receita disponvel entre as esferas de governo.
3 RECEITA DISPONVEL: DISTRIBUIO ENTRE AS ESFERAS DE GOVERNO
A tabela 1 apresenta as receitas disponveis da administrao pblica brasileira entre 2002-2012
e mostra o gradual avano da esfera municipal tanto em proporo do PIB quanto em relao
ao total da administrao pblica.
4
O movimento simultneo de ampliao das receitas dispo-
nveis e sua desconcentrao em favor da esfera municipal pode ser atribudo, em primeiro
lugar, notvel expanso da arrecadao prpria, que, entre 2002-2012, passou de 30,9%
para 34,1% do PIB e alcanou o signifcativo montante de R$ 1,5 trilho. Em termos de
distribuio, pouco mais de dois teros provm do governo federal e um quarto, do governo
estadual. A arrecadao prpria dos governos municipais representa uma parcela residual
que cresceu neste perodo, ao passar de 5,1%, em 2002, para 6,2%, em 2012. O quadro de
centralizao fscal se modifca bastante quando so considerados os fuxos de transferncias
que realocam recursos entre as esferas de governo. A participao do governo federal cai para
pouco menos da metade dos recursos, e o governo estadual aufere um pequeno ganho lquido.
2. Para uma discusso mais detalhada sobre as transferncias vinculadas s reas sociais, ver Carvalho e Moura (2008), Damasceno e Salame (2008),
Cruz (2009), Castro (2011) e Farenzena (2011).
3. O foco deste texto est restrito aos dispositivos legalmente formalizados do sistema de transferncias. Incluindo-se os repasses automticos dos
fundos de sade, educao e assistncia social, que esto previstos em leis especcas e possuem critrios sistemticos de distribuio dos recursos.
Desconsideram-se transferncias voluntrias, que so delimitadas por demandas de carter discricionrio no mbito dos ciclos oramentrios dos
governos. Prado (2001) distingue os conceitos de receita disponvel permanente e receita disponvel efetiva, incluindo-se nesta ltima as transferncias
discricionrias. Neste trabalho, o termo receita disponvel se refere receita disponvel permanente.
4. As informaes da arrecadao prpria so do estudo sobre a carga tributria de Orair (2012), que utiliza tcnicas de imputao para lidar com
o problema de informaes faltantes dos municpios. As informaes da carga tributria federal foram ajustadas para incluir as compensaes
nanceiras pela explorao dos recursos naturais e excluir as receitas do fundo parascal do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e do
Sistema S (SESC, Sesi, Senai e SENAC). As informaes relativas s transferncias so de uma matriz de nanciamento federativo disponibilizada
pela Coordenao de Finanas Pblicas do Ipea e elaborada em conjunto com a Confederao Nacional dos Municpios a partir das informaes
das fontes pagadoras (Secretaria do Tesouro Nacional, fundos nacionais, Agncia Nacional do Petrleo, secretarias estaduais de fazenda etc.). Esta
matriz cobre o perodo 2002-2010 e dispe de informaes preliminares para 2011 e 2012. Por isso, a avaliao dos impactos redistributivos, na
seo 4, tomar como referncia 2002 e 2010. Alm das informaes scais, so utilizadas informaes de populao e produto interno bruto (PIB)
municipal disponibilizadas pelo Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), IDHM do banco de dados eletrnico Atlas do Desenvolvimento
Humano no Brasil 2013 e rendimento domiciliar per capita calculados dos censos 2000 e 2010. Por simplicidade, assumiram-se, para 2002, os
mesmos valores de rendimento domiciliar e IDHM de 2000.
244
A maior benefciria ser a esfera municipal, que, devido ao aumento do peso das transferncias de 15%
para 17,1% do total dos recursos, passou a dispor de algo prximo a um quarto das receitas disponveis.
verdade que o debate pblico ainda est muito concentrado sobre questes relacionadas
centralizao e elevao da carga tributria federal. No entanto, os nmeros da tabela 1 cha-
mam ateno para aspectos mais negligenciados, que do indcios de que se est diante de um
processo de desconcentrao das receitas disponveis, que deve ser inserido no contexto de
um processo histrico mais geral de descentralizao fscal, o qual, segundo diversos autores,
pode ser mais propriamente qualifcado como um processo de municipalizao.
5
Suas razes
remontam dcada de 1980, quando se passou de um sistema federativo centralizador, vigente
no regime militar, para uma fase de descentralizao das competncias, mediante a proviso de
servios pblicos e a ampliao da ao estatal na rea social. A descentralizao, sob a tica
da competncia tributria, foi mais restrita e o equacionamento da estrutura de fnanciamento
foi realizado essencialmente via transferncias, sobretudo aquelas destinadas aos municpios.
Ressalte-se, entretanto, que esse processo histrico se desenvolveu de maneira no linear
e sob diversas tenses, a exemplo da reverso desencadeada no fnal da dcada de 1990. Na
ocasio, o governo federal imps limites aos gastos dos governos subnacionais e ampliou,
por muitos anos, sua fatia na carga tributria por intermdio das contribuies sociais no
compartilhadas, como resposta s necessidades de canalizar recursos para a seguridade social
e promover o ajuste fscal. Os nmeros do perodo mais atual, na tabela 1, parecem indicar a
continuidade do processo mais geral de descentralizao sob gradual desconcentrao dos
recursos disponveis em favor da esfera municipal e um quadro de relacionamento fscal entre
as esferas de governo muito distinto daquele verifcado no incio do processo de ajuste fscal.
TABELA 1
Receita disponvel das administraes pblicas (2002-2012)
Valores nominais (em R$ bilhes)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Governo federal
Arrecadao prpria 310,2 350,0 413,2 482,3 529,5 608,0 692,1 695,4 821,7 965,7 -
Transferncias para os estados -33,6 -36,9 -42,1 -51,4 -60,8 -66,1 -78,5 -75,0 -84,2 -97,0 -102,0
Transferncias para os municpios -43,0 -49,1 -58,8 -70,1 -80,0 -93,0 -117,7 -123,2 -138,4 -166,1 -180,6
Receita disponvel 233,5 263,9 312,2 360,7 388,7 448,9 495,9 497,1 599,2 702,6 731,9
Governo estadual
Arrecadao prpria 124,0 141,9 166,2 186,4 206,1 227,5 265,6 276,3 321,8 357,5 393,1
Transferncias para os estados 33,6 36,9 42,1 51,4 60,8 66,1 78,5 75,0 84,2 97,0 102,0
Governo municipal
Transferncias para os municpios 68,5 78,1 91,9 107,5 122,1 137,9 169,8 175,8 199,8 233,3 255,9
5. Lopreato (2002), Rezende (2006) e Prado (2007) apresentam um histrico mais detalhado dos processos de descentralizao e centralizao no Brasil.
(Continua)
245
Participao no PIB (%)
Governo federal
Governo estadual
Governo municipal
Participao (%) no total da receita disponvel
Governo federal
Transferncias para os municpios -9,4 -9,5 -9,6 -10,0 -10,3 - - -12,0 -11,4 - -12,0
Governo estadual
Governo municipal
Obs.: a partir de informaes de Orair (2012) e da matriz de nanciamento federativo disponibilizada pela Coordenao de Finanas Pblicas do Ipea.
Para avanar na anlise sobre os fatores que esto por trs dessa desconcentrao, a tabela 2
apresenta informaes desagregadas que propiciam um olhar mais detalhado sobre a evoluo
dos componentes das receitas disponveis dos municpios entre 2002-2012. Verifca-se que, no
perodo como um todo, quase todos os componentes apresentaram taxas de crescimento prximas
ou superiores s taxas de crescimento do PIB, bem como pode-se selecionar alguns componentes
que cresceram mais expressivamente, concentrando o avano da receita disponvel em proporo
do PIB e ganhando importncia em seu total. Entre tais componentes, destacam-se: i) o Imposto
Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), que aumentou 0,4 ponto percentual (p.p.) no PIB
entre 2002-2012 e responde por uma parcela expressiva do avano da arrecadao prpria; e
ii) as transferncias vinculadas s polticas setoriais, que cresceram de maneira generalizada por
todos seus componentes e respondem por 1,1 p.p. do avano total das transferncias de 1,2 p.p.
no PIB. O crescimento das receitas tributrias com nfase no ISS foi analisado por Orair et al.
(2011), que atribui este fenmeno no somente expanso das bases tributveis dos municpios
devido ao crescimento proporcionalmente maior do setor de servios, aumento do grau de
(Continuao)
246
formalizao e desconcentrao produtiva em favor dos municpios de pequeno e mdio portes
como tambm ao maior esforo fscal, principalmente por parte dos municpios de menor
porte, que est correlacionado com mudanas na legislao e modernizao nos aparelhos de
arrecadao e fscalizao.
No caso das transferncias vinculadas s polticas setoriais, deve-se levar em conta que os
fatores explicativos de sua dinmica so mais complexos que nas demais transferncias, com
regras imediatas de delimitao dos montantes transferidos a partir da arrecadao das esferas
centrais de governo. As regras esto restritas a um subgrupo das transferncias vinculadas, como
a cota-parte do salrio-educao e os fundos estaduais do FUNDEB(EF). A expanso neste
subgrupo deriva do comportamento do salrio-educao um tributo sobre a folha salarial
que teve sua arrecadao impulsionada pela dinmica favorvel do mercado de trabalho na
economia brasileira e da substituio do FUNDEF pelo FUNDEB. Durante o perodo de
transio, entre 2006 e 2009, houve redirecionamento de uma parcela crescente das receitas
dos estados e municpios para o FUNDEB, cuja contrapartida foi a reduo nos valores
lquidos das demais transferncias (devolutivas, compensatrias e fundos de participao).
Os montantes transferidos pelos fundos nacionais e pelo complemento ao FUNDEB(EF), que
totalizam cerca de 40% das transferncias vinculadas, no possuem defnio legal muito precisa.
Claro est que, de maneira cada vez mais ampla, nos ltimos anos, esto adotando valores de
referncia per capita e/ou pisos nacionais que conferem maior previsibilidade na relao entre
os repasses e a populao dos municpios. Mas esta constatao no pode ser generalizada
para todas as transferncias, e mesmo os valores de referncia so defnidos, muitas vezes, de
maneira relativamente arbitrria. Na prtica, o mecanismo que prevalece a delimitao de um
montante global a ser transferido pelo governo federal a cada ano a partir da estrutura de
vinculaes e das diversas presses no mbito mais geral do processo oramentrio, as quais
defnem as disponibilidades e prioridades de gastos , o qual, por sua vez, determinar a oferta
dos servios ou a possibilidade de reajustes nos valores de referncia. Torna-se, assim, muito
mais difcil precisar os determinantes de sua expanso.
TABELA 2
Receita disponvel do governo municipal (2002-2012)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Valores nominais (em R$ milhes)
Arrecadao prpria 23.130 27.015 32.112 35.697 40.982 47.206 53.688 58.779 69.649 80.735 92.694
IPTU 7.516 8.666 9.704 10.545 11.597 12.628 13.546 14.882 17.154 19.334 21.235
ISS 9.003 10.218 12.497 14.764 17.795 20.784 25.017 27.419 32.839 38.516 44.914
ITBI e contribuio de melhoria 1.717 1.830 2.006 2.279 2.716 3.467 4.324 4.546 5.919 7.369 8.399
Contribuies previdencirias 1.789 2.307 2.896 2.724 2.963 3.783 3.882 4.333 5.095 6.023 7.577
Taxas e outras contribuies 3.105 3.993 5.009 5.385 5.911 6.543 6.919 7.600 8.642 9.492 10.568
Transferncias devolutivas 27.235 31.076 35.420 40.098 45.220 48.762 56.822 57.331 66.980 73.535 82.573
Cota-parte do ICMS 21.832 24.969 28.462 31.990 35.721 37.832 44.403 44.340 52.638 57.918 63.444
Cota-parte do IPVA 3.470 3.762 4.355 5.118 6.051 6.727 7.285 7.868 8.384 8.397 10.716
IRRF dos servidores municipais 1.810 2.208 2.458 2.855 3.293 4.041 4.963 4.889 5.593 6.820 7.968
Outros 123 136 145 136 154 162 171 234 365 401 445
(Continua)
247
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Valores nominais (em R$ milhes)
Transferncias compensatrias desoneraes das
exportaes
1.234 1.247 1.399 1.576 1.592 1.552 1.943 1.440 1.610 1.755 1.722
Transferncias compensatrias explorao de
recursos naturais
1.775 2.675 3.265 3.873 4.762 4.624 6.552 5.120 6.515 8.300 10.145
Transferncias redistributivas fundos de participao 18.730 19.549 21.562 26.974 29.889 34.327 42.907 42.294 44.156 53.835 55.651
Transferncias redistributivas vinculadas s polticas
setoriais
19.518 23.523 30.238 35.011 40.686 48.646 61.621 69.598 80.567 95.916 105.831
FNDE 563 714 1.717 2.825 3.504 3.406 3.979 4.554 6.027 6.630 7.293
FUNDEB(EF) 11.203 12.783 15.099 17.718 19.932 25.099 33.366 37.733 44.021 53.013 57.773
FNS 6.584 8.337 11.309 12.336 14.658 16.670 20.264 23.066 25.319 30.343 33.671
Outros 1.168 1.690 2.113 2.133 2.592 3.471 4.011 4.244 5.199 5.930 7.095
Participao (em %) no PIB
IPTU 0,51 0,51 0,50 0,49 0,49 0,47 0,45 0,46 0,46 0,47 0,48
ISS 0,61 0,60 0,64 0,69 0,75 0,78 0,83 0,85 0,87 0,93 1,02
ITBI e contribuio de melhoria 0,12 0,11 0,10 0,11 0,11 0,13 0,14 0,14 0,16 0,18 0,19
Contribuies previdencirias 0,12 0,14 0,15 0,13 0,13 0,14 0,13 0,13 0,14 0,15 0,17
Taxas e outras contribuies 0,21 0,23 0,26 0,25 0,25 0,25 0,23 0,23 0,23 0,23 0,24
Transferncias devolutivas 1,84 1,83 1,82 1,87 1,91 1,83 1,87 1,77 1,78 1,77 1,88
Cota-parte do ICMS 1,48 1,47 1,47 1,49 1,51 1,42 1,46 1,37 1,40 1,40 1,44
Cota-parte do IPVA 0,23 0,22 0,22 0,24 0,26 0,25 0,24 0,24 0,22 0,20 0,24
IRRF dos servidores municipais 0,12 0,13 0,13 0,13 0,14 0,15 0,16 0,15 0,15 0,16 0,18
Outros 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
Transferncias compensatrias desoneraes das
exportaes
0,08 0,07 0,07 0,07 0,07 0,06 0,06 0,04 0,04 0,04 0,04
recursos naturais
0,12 0,16 0,17 0,18 0,20 0,17 0,22 0,16 0,17 0,20 0,23
Transferncias redistributivas fundos de participao 1,27 1,15 1,11 1,26 1,26 1,29 1,42 1,31 1,17 1,30 1,26
Transferncias redistributivas vinculadas s polticas
setoriais
1,32 1,38 1,56 1,63 1,72 1,83 2,03 2,15 2,14 2,32 2,40
FNDE 0,04 0,04 0,09 0,13 0,15 0,13 0,13 0,14 0,16 0,16 0,17
FUNDEB(EF) 0,76 0,75 0,78 0,83 0,84 0,94 1,10 1,16 1,17 1,28 1,31
FNS 0,45 0,49 0,58 0,57 0,62 0,63 0,67 0,71 0,67 0,73 0,76
Outros 0,08 0,10 0,11 0,10 0,11 0,13 0,13 0,13 0,14 0,14 0,16
Obs.: a partir de informaes a partir de informaes de Orair (2012) e da matriz de financiamento federativo disponibilizada pela
Coordenao de Finanas Pblicas do Ipea.
Uma primeira hiptese est relacionada expanso do oramento da rea social devido s
vinculaes constitucionais e ao padro de crescimento da carga tributria. Orair (2012) mostra
que a trajetria ascendente da carga tributria foi impulsionada por tributos no compartilhados
(diretamente) que incidem principalmente sobre os rendimentos do trabalho, grande parte
destes com vinculaes para destinao de recursos rea social. Os tributos compartilhados,
que incidem predominantemente sobre bens e servios ou renda das pessoas jurdicas, por
seu turno, sofreram mais intensamente os efeitos da desacelerao econmica ps-crise de
2008, sendo alvos prioritrios, desde ento, das medidas de desoneraes. Fornecendo-se,
com isso, uma explicao adicional para a tendncia de relativa estabilidade em proporo do
PIB da maior parte das transferncias devolutivas, compensatrias e fundos de participao.
(Continuao)
248
Uma segunda hiptese que parece haver uma priorizao na destinao de recursos para as
reas sociais bsicas, os quais so executados primordialmente por repasses aos municpios em
geral. Esta hiptese est evidenciada pelo aumento do peso destas despesas no oramento das
reas sociais.
6
possvel conjecturar ainda que o aumento dos montantes repassados esteja associado
descentralizao e expanso da oferta dos servios por parte dos governos locais. Isto fca mais
evidente na rea de educao bsica, em que se observou um processo de municipalizao do
ensino, o que, na medida em que o principal critrio de repartio dos recursos entre estados
e municpios pela destinao de montantes per capita pelo nmero de alunos matriculados,
provocou uma redistribuio de recursos da rede estadual para a rede municipal, conforme
analisado por Cruz (2009) e Farenzena (2011). As anlises apontam que a prpria natureza do
critrio de repartio incentivou este movimento por parte dos municpios, os quais, motivados
pelos recursos adicionais, se interessaram pelo aumento da oferta, principalmente nas regies
menos desenvolvidas, cuja disponibilidade de recursos mais baixa.
No se deseja estender essa anlise. Para os propsitos imediatos do trabalho, importante
apenas destacar que a dinmica das transferncias vinculadas s polticas setoriais parece estar
relacionada a processos mais gerais de ampliao dos recursos destinados s reas sociais bsicas
que so ofertadas pela totalidade dos municpios e de generalizao de critrios equalizadores
na repartio destes recursos.
7
Na medida em que as transferncias vinculadas esto liderando
a expanso das receitas disponveis dos municpios, junto com a arrecadao prpria que tem
apresentado um padro de crescimento que benefcia proporcionalmente mais os municpios
de menor porte , espera-se que o processo de desconcentrao em favor da esfera municipal
tambm esteja associado a uma desconcentrao entre os municpios do pas. Esta hiptese
ser avaliada com mais rigor na prxima seo.
4 RECEITA DISPONVEL: DISTRIBUIO ENTRE OS GOVERNOS MUNICIPAIS
Esta seo aplica as metodologias de avaliao do grau de progressividade dos componentes
da renda total e dos impactos redistributivos do sistema fscal por um esquema de estgios de
formao da renda fnal, considerando-se a distribuio da receita disponvel per capita dos
municpios brasileiros. Para uma dada distribuio de renda, as medidas de progressividade
identifcam os componentes da renda total que so progressivos; isto , aqueles cuja ampliao
est relacionada a uma reduo no grau de desigualdade da distribuio. Por oposio, um
6. Por exemplo, os recursos destinados ateno bsica aumentaram de 13,5 % para 18,6% do oramento na rea da sade no perodo 2002-2012
(R$ 3,4 bilhes para R$ 14,5 bilhes), e os recursos no ensino bsico, de 17% para 32% do oramento da educao (R$ 2,3 bilhes para R$ 21,8
bilhes). No mesmo perodo, as transferncias para os municpios aumentaram de 10,4% para 22,7% do oramento da educao (R$ 1,4 bilho para
R$ 15,3 bilhes), e de 13,0% para 48,5% na sade (R$ 10 bilhes para R$ 37,7 bilhes), mesmo se considerando que os nmeros de 2002 estejam
ligeiramente subestimados, por no contabilizarem alguns repasses indiretos do Fundo Nacional de Sade (FNS) e do salrio-educao aos municpios.
7. O exemplo mais notvel o complemento da Unio ao FUNDEB(EF), que vem destinando montantes crescentes de recursos para a educao
bsica nos estados mais pobres do pas. Seus volumes totalizavam cerca de R$ 0,3 bilho, em 2002, em benefcio de municpios de quatro estados
que no alcanaram o piso nacional. Passaram para R$ 1,7 bilho em oito estados, em 2007, e R$ 7,5 bilhes em dez estados, em 2012. Atualmente,
Sergipe o nico dos nove estados da regio Nordeste que no contemplado. Tambm recebem recursos, na regio Norte, o Amazonas e o Par.
249
determinado componente ser regressivo se sua ampliao causar aumento na desigualdade.
8

A tabela 3 apresenta os resultados das medidas de progressividade dos componentes da receita
disponvel dos municpios brasileiros em 2010. Os valores positivos indicam componentes
progressivos e os negativos so regressivos, e as magnitudes dos valores absolutos indicam
maiores graus de progressividade (quando positivos) ou regressividade (quando negativos).
A tabela 3 tambm contm as razes de concentrao que mensuram os graus de desigualdade dos
componentes da receita disponvel e guardam relao direta com as medidas de progressividade.
A abordagem convencional considera o ordenamento das observaes do mais pobre at o mais
rico pelo seu nvel de renda. No exemplo em questo, trata-se de ordenar a populao dos
municpios de acordo com a receita disponvel per capita (RD). Alm desta opo, as medidas na
tabela 3 e, mais adiante, no grfco 1 foram apuradas com base em outros indicadores municipais
no ordenamento da populao: PIBPC, RDPC mdio e IDHM. Estas alternativas permitem
no somente controlar aspectos relacionados s capacidades e necessidades fscais dos munic-
pios, conforme exposto na introduo, como tambm conferir maior robustez aos resultados.
9
Sob uma perspectiva mais geral, pode-se afrmar que as magnitudes e os sinais das medidas
de progressividade na tabela 3 esto em conformidade com a expectativa terica. As transfe-
rncias de carter redistributivo mostraram-se progressivas, enquanto a arrecadao prpria e
as transferncias devolutivas e compensatrias so, na maioria dos casos, regressivas. Os resul-
tados, quase sempre, apresentaram robustez, no sentido de no modifcarem seus sinais entre
os ordenamentos. A principal exceo ocorre nas compensaes pela explorao de recursos
naturais, que possuem os maiores graus de regressividade nos dois primeiros ordenamentos e,
paradoxalmente, progressividade nos demais. A elevada regressividade era esperada porque esto
relacionadas a atividades econmicas concentradas espacialmente e a critrios de repartio
que concentram recursos em poucos municpios. Os elevados nveis de produo e receitas
municipais, no entanto, no se traduzem em nveis equivalentes de renda e condies de vida
da populao em geral. Por isto, os municpios benefcirios esto no topo da distribuio de
renda nos dois primeiros ordenamentos, que indicam elevada regressividade; e o mesmo no
ocorre nos demais ordenamentos.
Os resultados mostram graus de regressividade bastante elevados na arrecadao prpria.
Alencar e Gobetti (2008) e Orair et al. (2011) j haviam encontrado resultados semelhantes
e destacado a alta concentrao da arrecadao municipal nos maiores centros urbanos e nas
regies mais desenvolvidas do pas. Na sequncia, em termos de regressividade, aparecem
as transferncias devolutivas e as compensaes pelas desoneraes de exportaes, em con-
formidade com o que se esperava, porque guardam relao com as bases econmicas locais,
principalmente o valor adicionado da produo municipal, e reproduzem sua distribuio
8. A medida de progressividade considerada a diferena entre a razo de concentrao e o ndice de Gini da renda nal. Uma discusso conceitual
sobre metodologias de avaliao da progressividade pode ser vista em Hoffmann (2007).
9. A razo de concentrao da receita disponvel na ltima linha da tabela 3 nada mais que o prprio ndice de Gini, a medida de desigualdade
mais comumente utilizada. A medida de desigualdade da renda total cai na medida em que se caminha at alcanar o ordenamento pelo IDHM.
A provvel explicao por que o sistema de partilha brasileiro destina montantes anormalmente elevados para determinados municpios que no
necessariamente correspondem aos mais elevados nveis de produo, renda ou desenvolvimento, e os reordenamentos reduzem a desigualdade.
250
desigual no territrio. Por seu turno, as evidncias so de progressividade das transferncias
redistributivas, com destaque para os fundos de participao e as transferncias do Fundo
Nacional de Assistncia Social (FNAS), que inclusive apresentaram valores negativos nas
medidas de desigualdade que indicam concentrao dos recursos nos municpios da base da
distribuio de renda. As demais transferncias vinculadas s polticas setoriais apresentaram
menor progressividade, tal qual esperado, pelo fato de uma parcela considervel ser pautada
por critrios equalizadores. Em suma, os resultados das medidas de progressividade (tabela 3)
so compatveis com as expectativas tericas e, salvo poucas excees, generalizveis para os
diversos componentes das categorias agregadas das receitas disponveis. Justifcando-se uma
abordagem mais agregada para avaliar os impactos redistributivos do sistema de transferncias,
pelo esquema de estgios de formao da renda fnal. Esta anlise pode ser realizada a partir
do grfco 1, que apresenta os ndices de Gini apurados em cada estgio em 2002 e 2010.
Os impactos redistributivos so mensurados pela mudana na medida de desigualdade antes
e aps cada etapa de interveno governamental.
TABELA 3
Medidas de progressividade e desigualdade dos componentes da receita disponvel per capita dos municpios
brasileiros (2010)
Medida de progressividade Medida de desigualdade
RD PIBPC RDPC IDH RD PIBPC RDPC IDH
Arrecadao prpria -0,170 -0,252 -0,326 -0,321 0,382 0,411 0,434 0,426
IPTU -0,235 -0,293 -0,416 -0,425 0,448 0,452 0,523 0,529
ISS -0,211 -0,300 -0,326 -0,316 0,423 0,459 0,433 0,420
ITBI e contribuio de melhoria -0,147 -0,224 -0,360 -0,341 0,359 0,383 0,468 0,446
Contribuies sociais -0,079 -0,149 -0,208 -0,206 0,291 0,307 0,315 0,310
Taxas e outras contribuies 0,056 -0,062 -0,196 -0,191 0,156 0,220 0,304 0,296
Transferncias devolutivas -0,115 -0,176 -0,097 -0,108 0,327 0,334 0,205 0,213
Cota-parte do ICMS -0,118 -0,173 -0,059 -0,071 0,330 0,331 0,166 0,175
Cota-parte do IPVA -0,095 -0,202 -0,281 -0,299 0,307 0,361 0,389 0,403
Cota-parte do IOF-Ouro 0,508 0,481 0,399 0,534 -0,295 -0,323 -0,291 -0,430
Cota-parte do ITR -0,085 0,004 0,207 0,272 0,298 0,155 -0,100 -0,167
IRRF dos servidores municipais -0,121 -0,179 -0,202 -0,201 0,333 0,338 0,310 0,306
Transferncias compensatrias desoneraes
das exportaes
-0,082 -0,147 -0,021 -0,008 0,294 0,305 0,128 0,112
Cota-parte do IPI-Exportao -0,115 -0,179 -0,055 -0,041 0,327 0,338 0,162 0,146
Lei Kandir -0,110 -0,176 -0,062 -0,072 0,322 0,334 0,170 0,176
FEX -0,011 -0,075 0,064 0,094 0,223 0,233 0,043 0,010
recursos naturais
-0,489 -0,344 0,140 0,205 0,701 0,502 -0,032 -0,100
Hdricos -0,252 0,133 0,264 0,327 0,464 0,026 -0,157 -0,223
Minerais -0,483 -0,483 0,214 0,190 0,695 0,641 -0,106 -0,085
Petrleo e gs natural -0,553 -0,417 0,121 0,197 0,765 0,575 -0,013 -0,092
Petrleo e gs natural repasses estaduais -0,175 -0,128 0,027 0,103 0,387 0,286 0,081 0,001
Transferncias redistributivas fundos de
participao
0,223 0,376 0,361 0,367 -0,011 -0,218 -0,253 -0,263
Cota-parte do FPM 0,223 0,376 0,361 0,367 -0,011 -0,218 -0,253 -0,263
(Continua)
251
Medida de progressividade Medida de desigualdade
RD PIBPC RDPC IDH RD PIBPC RDPC IDH
FEP 0,223 0,377 0,362 0,368 -0,011 -0,218 -0,254 -0,263
AFM 0,223 0,376 0,361 0,367 -0,011 -0,218 -0,253 -0,263
Transferncias redistributivas vinculadas s
polticas setoriais
0,164 0,191 0,153 0,149 0,048 -0,032 -0,046 -0,045
Cota-parte da CIDE 0,185 0,230 0,204 0,205 0,027 -0,072 -0,096 -0,101
Cota-parte do salrio-educao 0,009 0,011 0,014 -0,001 0,203 0,148 0,094 0,105
FNDE 0,118 0,170 0,163 0,158 0,095 -0,012 -0,056 -0,053
FUNDEB(EF) 0,182 0,230 0,227 0,222 0,031 -0,072 -0,119 -0,117
FNS 0,153 0,132 0,022 0,021 0,059 0,026 0,086 0,084
FNAS 0,350 0,476 0,464 0,462 -0,138 -0,318 -0,356 -0,358
Receita disponvel - - - - 0,212 0,159 0,108 0,105
Obs.: a partir de informaes de Orair (2012) e da matriz de nanciamento federativo disponibilizada pela Coordenao de Finanas Pblicas
do Ipea.
O primeiro estgio, no grfco 1, corresponde arrecadao prpria, e os valores superiores
a 0,4, nas medidas de desigualdade, sugerem uma elevada disparidade das receitas municipais
neste estgio. Apesar dos indcios de reduo da desigualdade inicial captados pelas quedas
nas medidas de desigualdade em todas as alternativas de ordenamento ao se compararem os
valores de 2002 e 2010. Segundo Orair et al. (2011), esta queda da desigualdade est asso-
ciada ao padro de crescimento da arrecadao prpria, que foi caracterizado pela expanso
proporcionalmente maior do ISS nos municpios de pequeno e de mdio portes. Os resultados
no grfco 1 mostram ainda que o sistema de partilha brasileiro, tomado em um sentido
amplo, possui ntido impacto redistribuidor. A atuao do sistema de transferncias promoveu
impactos redistributivos signifcativos (entre 0,26 p.p. e 0,36 p.p., de acordo com o ordenamento
e o ano considerados) que reduzem as medidas de desigualdade para patamares inferiores a
0,25 na passagem da arrecadao prpria para a receita disponvel. Ressalte-se, entretanto, que
as magnitudes dos impactos redistributivos modifcaram-se muito pouco nos dois perodos
considerados. Por exemplo, o impacto redistributivo das transferncias no ordenamento pelo
IDHM foi de 0,34 e 0,33 em 2002 e 2010, respectivamente.
Mesmo com poucas alteraes nas magnitudes dos impactos agregados, os impactos
redistributivos dos fuxos especfcos de transferncias, no grfco 1, apresentaram modifcaes
mais expressivas nos dois perodos. Dependendo da opo de ordenamento considerada, os
impactos redistributivos das transferncias devolutivas e compensatrias em 2002 variaram
entre 0,05 e 0,16 e se reduziram em 2010, com variao entre 0,04 e 0,14. Ressalte-se,
entretanto, que estes impactos derivam dos elevados nveis iniciais de desigualdade, que fazem
que, mesmo se tratando de componentes regressivos da renda, a distribuio das transferncias
devolutivas e compensatrias seja ainda menos desigual que a arrecadao prpria. De todo
modo, os impactos redistributivos so limitados, e as medidas de desigualdade da receita pr-
pria, apuradas aps a incluso das transferncias devolutivas e compensatrias, apresentam
valores relativamente elevados, que superam 0,3. Sempre se pode argumentar, diante de tal
(Continuao)
252
constatao, que a funo destas transferncias no promover a equalizao da receita per
capita, e sim viabilizar ganhos de efcincia relacionados funo de arrecadador substituto
ou indenizar localidades por externalidades das atividades de explorao de recursos naturais.
Mas no se deve negligenciar a presena de inefcincias nos critrios de repartio, conforme
abordado na seo 2, que restringem os impactos redistributivos do sistema de transferncias
e esto presentes no somente nas transferncias devolutivas e compensatrias como tambm
nas transferncias redistributivas.
A despeito dessa limitao, deve-se assinalar que os fundos de participao, alm de apre-
sentarem elevados graus de progressividade (tabela 3), so responsveis pelos maiores impactos
redistributivos (grfco 1). Os impactos redistributivos dos fundos de participao variaram
entre 0,14 e 0,16 em 2002, e caram para valores entre 0,12 e 0,14, em 2010. A reduo destes
impactos, a exemplo do que prevaleceu entre as transferncias devolutivas e compensatrias, fez
que, mesmo partindo de um nvel mais baixo de desigualdade inicial, as medidas de desigual-
dade, aps a incluso das transferncias dos fundos de participao, alcanassem patamares,
em 2010, que so muito semelhantes aos observados em 2002.
GRFICO 1
Medidas de desigualdade nos estgios de formao da receita disponvel (2002/2010)
1A Impactos redistributivos do sistema de transferncias (2002)
0,48
0,35
0,35
0,33
0,18
0,13
0,51
0,36 0,36
0,34
0,18
0,14
0,45
0,40
0,39
0,40
0,23
0,18
0,54
0,43 0,43 0,43
0,29
0,24
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
Arrecadao prpria Receita prpria Receita disponvel
IDHm RDpc PIBpc RD
Transferncias
Devolutivas
Transferncias
compensatrias:
desoneraes das
exportaes
Transferncias
compensatrias:
recursos naturais
Transferncias
redistributivas:
fundos de participao
Transferncias
redistributivas:
polticas setoriais
253
1B Impactos redistributivos do sistema de transferncias (2010)
0,43
0,32 0,32
0,30
0,16
0,10
0,44
0,32 0,32
0,30
0,17
0,10
0,41
0,37 0,37 0,38
0,24
0,15
0,50
0,41 0,41 0,41
0,29
0,21
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
Arrecadao prpria Receita prpria Receita disponvel
IDHm RDpc PIBpc RD
Transferncias
Devolutivas
Transferncias
compensatrias:
desoneraes das
exportaes
Transferncias
compensatrias:
recursos naturais
Transferncias
redistributivas:
fundos de participao
Transferncias
redistributivas:
polticas setoriais
do Ipea.
Por seu turno, verifcam-se ampliaes dos impactos redistributivos das transferncias
vinculadas s polticas setoriais que estavam circunscritos faixa entre 0,04 e 0,05, em 2002,
e passaram a estar entre 0,06 e 0,08, em 2010. Este fenmeno relevante porque compensou
a reduo dos impactos redistributivos das demais transferncias e resultou na queda da
desigualdade da renda disponvel sob todas alternativas consideradas no grfco 1. Para exem-
plifcar, houve uma reduo na medida de desigualdade da receita disponvel de 0,14 para 0,10
no ordenamento pelo IDHM. Conforme discutido na seo 3, as transferncias vinculadas
s polticas sociais que possuem perfl progressivo lideraram o crescimento das transferncias
para os municpios brasileiros nos ltimos anos, e isto contribui para explicar a ampliao de
seus impactos redistributivos. Mas tambm parece razovel atribuir esta ampliao a algumas
das modifcaes identifcadas no perodo recente, com vistas a expandir a parcela de recursos
destinada s reas sociais bsicas que so ofertadas pela totalidade dos municpios e generalizar
o uso de critrios equalizadores na defnio de sua repartio. Uma anlise mais precisa nesta
direo exigir a adoo de tcnicas de decomposio dinmica das mudanas nas medidas de
desigualdade, e constitui uma importante linha de avanos deste trabalho.
Por ora, cumpre apenas observar que, mesmo diante das evidncias de reduo na
desigualdade da distribuio, ainda persistem disparidades muito elevadas nos montantes
per capita de receitas disponveis. Estas disparidades esto evidenciadas no mapa 2, que
classifca os municpios brasileiros em estratos, de acordo com faixas da receita disponvel per
capita. Mais particularmente, os municpios do primeiro estrato, formado pelos trs primei-
ros centsimos da distribuio de renda, dispem de recursos que variam entre R$ 443 e
R$ 844 para fns de proviso de servios pblicos aos seus cidados e que so signifcativamente
inferiores aos montantes superiores a R$ 3.406, no ltimo estrato, correspondente aos trs
254
ltimos centsimos da distribuio de renda. Com destaque para municpios como Paulnia,
So Francisco do Conde e Presidente Kennedy, cujas receitas per capita superam R$ 9.600
devido aos signifcativos repasses de transferncias devolutivas e compensatrias por sediarem
empreendimentos de elevado valor adicionado em pequeno espao geogrfco (refnarias) ou
confrontarem poos de petrleo.
MAPA 1
Receita disponvel per capita dos municpios brasileiros (2010)
(Em R$)
do Ipea.
Este trabalho se dedicou a analisar as tendncias mais gerais da evoluo e distribuio da re-
ceita disponvel dos governos municipais no perodo 2002-2012. A anlise sugere que se est
diante de um movimento de desconcentrao das receitas que se processa tanto verticalmente,
em favor da esfera municipal, quanto horizontalmente, no sentido de reduzir as disparidades
entre os municpios brasileiros. Sugere-se ainda que os principais fatores por trs deste processo
esto relacionados aos padres de crescimento da arrecadao prpria e das transferncias
vinculadas s polticas sociais, que vm mostrando taxas de crescimento superiores s demais
transferncias (e ao prprio PIB) e benefciando proporcionalmente mais os municpios de
pequeno e de mdio portes e/ou com menor grau de desenvolvimento.
255
Esse movimento de desconcentrao deve ser inserido no contexto de um processo
mais amplo de municipalizao, e, em termos mais especfcos, parece ser refexo da priori-
zao na destinao de recursos para reas sociais bsicas que so ofertadas pela totalidade
dos municpios e generalizao de critrios equalizadores na delimitao dos montantes a
serem transferidos. Por isto, as transferncias vinculadas s polticas sociais esto atuando
como redutoras das disparidades nas capacidades de gasto dos municpios, mesmo que
este no seja seu objetivo fundamental. Em contrapartida, as evidncias indicam uma
reduo dos impactos redistributivos das demais transferncias, incluindo os fundos de
participao, cuja funo precpua justamente promover a equalizao fscal. primeira
vista, as caractersticas deste processo, o qual combina ampliao das receitas disponveis
com reduo de suas disparidades entre os municpios, so desejveis, sobretudo quando
se considera que uma parcela crescente dos recursos est vinculada s reas sociais bsicas
com forte impacto sobre o bem-estar da populao. Faz-se necessrio, entretanto, tecer
algumas consideraes fnais a respeito das limitaes desta anlise, com foco restrito nas
receitas disponveis.
Primeiramente, no se deve negligenciar a existncia de inefcincias nos critrios de
repartio que limitam os impactos redistributivos do sistema de partilha brasileiro nem
de elevadas disparidades iniciais nas receitas prprias dos municpios. Sob estas circunstncias,
acaba-se repetindo, em termos federativos, um dilema semelhante ao vivenciado na esfera
social: os montantes precisam crescer demasiadamente para de fato reverterem problemas
estruturais e reduzirem o nmero de municpios subfnanciados. Basta notar que, mesmo
diante do movimento recente de contnua expanso das transferncias com perfl progres-
sivo, ainda persistem enormes disparidades na distribuio dos recursos. Tal constatao
indica que h ampla margem para aprimoramento dos critrios de partilha com o objetivo
de eliminar inefcincias e introduzir mecanismos mais efetivos de equalizao fscal, assim
como ocorre em outras federaes modernas. As experincias recentes na rea de educao
bsica mostram que possvel obter uma distribuio mais equitativa dos recursos, por
meio da incorporao de parmetros que quantifcam com alguma preciso as demandas
por servios pblicos e diferenciam as necessidades fscais dos municpios. No entanto, o
sistema brasileiro ainda carece de instrumentos de equalizao fscal desenhados de maneira
mais apropriada para compatibilizar as dimenses de efcincia e equidade, por exemplo,
critrios que mensurem apropriadamente as capacidades fscais dos municpios ou estabe-
leam exigncias de contrapartidas.
Em segundo lugar, o processo de ampliao e equalizao dos recursos disponveis
um passo importante para a equalizao das capacidades de proviso dos servios pblicos,
mas no condio sufciente para uma proviso adequada. Tampouco permite traar
diagnsticos defnitivos sobre a evoluo dos desequilbrios fscais verticais e horizontais,
mesmo por que tem sido acompanhado pela descentralizao de responsabilidades na esfera
local. Por isso, uma importante linha de avanos corresponde s anlises complementares
das relaes deste processo com os desequilbrios horizontais e verticais na Federao
256
brasileira, o comportamento fscal dos municpios e as questes relativas alocao e
efcincia do gasto pblico. As evidncias de maior disponibilidade e melhor distribuio
dos recursos disponveis dos municpios contribuem para confgurar um novo quadro, que
exige a reorientao da refexo cada vez mais na direo de anlises sobre seus resultados
e menos a aspectos relacionados carncia de recursos, o que no implica em dizer que
esta ltima no deva ser questionada.
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CAPTULO 10
COOPERAO E COORDENAO FEDERATIVA EM REAS DE GRANDES
INVESTIMENTOS BASES METODOLGICAS PARA A PESQUISA DE CAMPO
Renata Gonalves*
Paulo de Tarso Linhares**
1 INTRODUO
O papel do Estado como impulsionador do desenvolvimento ganhou centralidade no
debate acadmico e na ao governamental, sobretudo, a partir do incio dos anos 2000.
Desde ento, vultosos investimentos vm sendo destinados ao desenvolvimento da infraes-
trutura econmica, social e urbana do pas,
1
tendo o Estado como indutor das transformaes
necessrias promoo do desenvolvimento.
Rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, usinas hidreltricas e termeltricas, refina-
rias e petroqumica, unidades habitacionais e mobilidade urbana so alguns dos eixos
de interveno nos quais o Estado vem ocupando um papel de protagonismo no plane-
jamento e na conduo de grandes projetos, sejam estes relacionados aos megaeventos
esportivos que sero sediados no pas, ao desenvolvimento da rede de infraestrutura
brasileira ou reduo da pobreza. Associados ou no s iniciativas governamentais
em curso, grandes empreendimentos privados tambm esto sendo implantados em
diversos municpios.
Contudo, alm de impulsionar o crescimento econmico de importantes setores
produtivos e regies do pas, fato que estas intervenes tambm geram significati-
vas transformaes sociais, demogrfcas, urbanas e ambientais onde so implantadas,
alterando dinmicas locais e regionais, aumentando e complexifcando a demanda sobre
governos estaduais e locais, frequentemente desestruturados e desprovidos de capacidade
institucional para lidar com este novo quadro. A magnitude das transformaes geradas
pela implantao destes grandes empreendimentos transborda a dimenso territorial dos
municpios onde ocorrem, bem como as competncias constitucionais destes Entes da
Federao brasileira.
* Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
1. O conceito de infraestrutura pode ser entendido de forma desagregada, como: a infraestrutura econmica, cuja principal funo consiste em
apoiar as atividades do setor produtivo, englobando os setores de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural,
biocombustveis e telecomunicaes; e a infraestrutura social e urbana, cujo foco prioritrio o suporte aos cidados e seus domiclios, nas reas de
habitao, saneamento e transporte urbano, por exemplo (Ipea, 2010b).
260
Nesse sentido, o desafo da atuao do Estado na promoo do desenvolvimento ainda
maior no caso de pases que adotaram o sistema federativo como forma de organizao terri-
torial do poder e, portanto, onde a efetividade das polticas pblicas requer a ao coordenada
de estados e municpios politicamente autnomos entre si e, no raro, a atuao de mais de
um nvel de governo. Ou seja, no modelo de organizao dos Estados Federativos, tem-se
uma diviso horizontal e vertical em que os diferentes entes que compem a Federao exercem
autoridade sobre a mesma populao e territrio, mas so atores polticos autnomos, com
capacidade para legislar, tributar e implementar suas prprias polticas.
No caso brasileiro, embora cada nvel de governo tenha competncias exclusivas e priva-
tivas e seja responsvel por reas especfcas de polticas, existe um conjunto de competncias
concorrentes e comuns e, portanto, diversas reas de polticas passaram a ser de competncia dos
trs nveis de governo. Contudo, no foram previstos mecanismos de induo cooperao ou
instrumentos formais coordenao federativa.
2
Outro trao distintivo do modelo federativo brasileiro a igualdade de competncias que
todos os governos municipais e estaduais possuem diante de seus pares, independentemente
das enormes heterogeneidades territoriais, sociais, econmicas, polticas e administrativas entre
os entes subnacionais. Frequentemente, as diferenas se apresentam em municpios geografca-
mente vizinhos, como ocorre em regies metropolitanas ou em funo da instalao de grandes
empreendimentos. Assim, a natureza dos problemas a serem enfrentados profundamente dife-
renciada entre os entes, bem como suas capacidades de resposta aos problemas, embora os meios
institucionais dos quais disponham sejam iguais.
A combinao de transformaes abrangentes em sua intensidade e extenso geradas
pelas grandes intervenes em curso no pas com a realidade de administraes locais
frgeis e politicamente autnomas tem como consequncia imediata a baixa efccia das
aes realizadas pelos governos. O resultado um quadro de graves confitos sociais que se
expressam por meio do paradoxo do aumento de velhos problemas e surgimento de novos,
em regies onde so aplicados vultosos recursos para o desenvolvimento do pas.
No contexto atual, entende-se que a possibilidade desses investimentos produzirem benef-
cios sociais depende da capacidade de resposta dos governos locais s velhas e novas demandas que
se colocam no territrio. Portanto, o tema da coordenao federativa especialmente relevante no
contexto brasileiro atual, sobretudo, no mbito da promoo de polticas pblicas, demandando
que os Entes Federados atuem em um modelo de cooperao.
Como mencionado, juntamente com as oportunidades que tais investimentos trazem
para as regies onde so implantados, tambm possvel verifcar a gerao de um conjunto
de demandas novas e diferenciadas, bem como de consequncias no previstas. As reas de
habitao, segurana pblica, abastecimento, servios e equipamentos pblicos (tais como
2. Essa fragilidade institucional dos arranjos cooperativos comea a ser superada apenas no final da dcada de 1990, com a previso de
consrcios pblicos e convnios de cooperao entre Entes Federados dada pela Emenda Constitucional n
o
19, e, mais tarde, a partir
da promulgao da Lei Federal n
o
11.107/2005 que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos, e do Decreto
n
o
6.017/2007, que a regulamenta (Ipea, 2010a).
Cooperao e Coordenao Federativa em reas de Grandes Investimentos
261
transporte, coleta de lixo e sade), por exemplo, vm sendo cada vez mais demandadas pela
nova realidade transformada pelos grandes projetos. Diante de novos confitos, questes
relacionadas proteo dos direitos humanos, promoo do acesso justia e ao prprio
desenvolvimento econmico local tambm tm se destacado como temticas sensveis s trans-
formaes em curso. No bojo destas transformaes, algumas questes iniciais se colocam,
visando defnir: i) quais so as transformaes socioeconmicas desencadeadas por aes rela-
cionadas aos grandes investimentos; ii) se as transformaes relacionam-se a um determinado
setor de poltica pblica (como o servio de coleta de lixo, por exemplo) ou a um territrio
especfco (um determinado bairro ou comunidade tradicional); iii) em que contexto social,
econmico e poltico operam estas transformaes; e iv) qual o peso de cada uma delas nas
transformaes verifcadas.
Assim, este texto tem como objetivo apresentar orientaes metodolgicas que devero
nortear os levantamentos e procedimentos de pesquisa em campo nas reas de grandes
empreendimentos estudadas.
3
Busca-se, aqui, demonstrar como se pretende, a partir de uma
abordagem mais descritiva, identifcar e conhecer transformaes especfcas (aqui denomi-
nadas eventos), para, ento, tentar explic-las em profundidade, por meio de uma abordagem
narrativa e de mecanismos sociais.
2 NARRATIVA E MECANISMOS SOCIAIS: UM CAMINHO ANALTICO
Apenas como ilustrao, suponha-se que, ao visitar uma regio onde, alguns anos antes, houve
a implantao de um complexo de grandes unidades industriais, tome-se conhecimento por
relatos ou dados de pesquisas que foi a partir de ento que comearam a ocorrer situaes
problemticas, como a excessiva valorizao dos aluguis, o aumento da criminalidade ou a
precarizao de alguns servios. Tm-se ento algumas situaes problemticas (P1, P2, P3,
Pn...) que puderam ser identifcadas no territrio e um evento (E1) conhecido, no caso do
exemplo a implantao do grande empreendimento. Entre eles, pode-se dizer que h uma
caixa preta com um conjunto de mecanismos causais possveis que explicam como o evento
E1 condiciona a ocorrncia dos eventos P1, P2, P3 etc. A tarefa consiste, portanto, em com-
preender o(s) mecanismo(s) existente(s) entre os eventos E1 e P1, P2, P3, ou, ainda, entre E1
e P3, sabendo, por exemplo, que P2 j ocorreu, e assim por diante. Parte-se do pressuposto de
que estas transformaes so geradas por causas, as quais, por sua vez, tm origem na ao
de atores.
4
Esta abordagem relaciona-se com uma literatura que se apoia no conceito de
mecanismos sociais, entendidos como processos que possuem consequncias especfcas para
partes da estrutura social. Em outras palavras, um mecanismo social pode ser considerado uma
hiptese plausvel (ou um conjunto delas), a(s) qual(is) pode(m)explicar algum fenmeno
social, em termos de interao entre indivduos (Hedstrom, 2008).
5
3. No mbito da pesquisa Coordenao e Cooperao Federativa em reas que Recebem Grandes Investimentos, desenvolvida pela Diest/Ipea.
4. Importa, portanto, considerar o papel dos atores e das redes relacionais que estes conformam em determinado contexto institucional
(Zurbriggen, 2006).
5. Considera-se que o estabelecimento de correlaes sistemticas entre variveis e eventos, por si s, no permite a compreenso de como uma
varivel induz a ocorrncia de um evento. Ainda que se verique forte correlao entre variveis analisadas, tal correlao no pode ser tomada
isoladamente como nica explicao de um fenmeno.
262
Assim, considerando-se um evento E1 conhecido (a instalao de um grande empreen-
dimento) e, partindo-se da identifcao de determinada(s) situao(es) problemtica(s) no
territrio, possvel dar incio reconstruo de mecanismos sociais que ajudem a explicar
como E1 condiciona a ocorrncia de P1, P2, P3 etc. Em termos metodolgicos, o primeiro
passo para a construo deste mecanismo social consiste, portanto, na identifcao de uma ou
mais situaes problemticas no territrio. Esta identifcao pode ser realizada partindo-se da
formulao de algumas perguntas iniciais, com base no contato ou vivncia em campo, em
conversas e em leituras de peridicos e informativos locais.
Nesse sentido, pode-se, hipoteticamente, fazer indagaes sobre alguns tipos de problemas
passveis de serem encontrados no territrio aps a instalao de um grande empreendimento:
no caso da segurana pblica, por exemplo, possvel indagar sobre a ocorrncia de determi-
nado tipo de delito e uma situao problemtica (P1) identifcada poderia ser o aumento de
roubos no territrio alguns meses aps a instalao do grande empreendimento. No caso da
educao, pode-se indagar, hipoteticamente, sobre qual a porcentagem destas crianas que
no consegue vagas para se matricular nas escolas do municpio (P2).
No exemplo que ser aqui detalhado, sobre a dinmica do mercado imobilirio no
municpio, apenas a ttulo ilustrativo, a investigao inicial poderia ter como objetivo veri-
fcar se, dois anos aps o anncio do empreendimento (E1), os preos dos aluguis residen-
ciais teriam sofrido impacto. Pesquisas podem fornecer dados que indiquem, por exemplo,
que houve determinada valorizao dos preos dos aluguis residenciais. Tem-se a outra
situao problemtica (P3) identifcada no territrio. Parte-se dela, ento, para formular
sucessivas indagaes do tipo por qu. Este procedimento deve ser realizado at que se
consiga identifcar o conjunto de elos causais que fazem parte do que seria a caixa-preta
existente entre E1 e as situaes problemticas (P1, P2, P3 etc.) identifcadas no territrio.
Na estratgia metodolgica proposta, a busca por hipteses deve contemplar um conhe-
cimento que combine elementos tericos com vivncia e informaes da realidade local.
Assim, seguindo com o exemplo da situao problemtica da excessiva valorizao dos preos
de aluguis residenciais, para a construo de hipteses, faz-se necessrio reconhecer certas
particularidades da oferta e da demanda pelo bem habitao.
Analisando a oferta de habitaes, imediatamente deve-se reconhecer que a formao de
seu preo est condicionada a diversos fatores.
6
Em primeiro lugar, sua produo no nem rpida nem barata. Uma habitao digna
o bem mais caro entre os bens de necessidade bsica e essencial aos quais preciso acessar
para viver nas cidades. Alm disso, o bem habitao est intrinsecamente vinculado terra,
um bem no reproduzvel, baseado na escassez. Sobretudo, devido durabilidade das cons-
trues, uma das caractersticas do mercado de habitaes que ele dominado pelo estoque.
Consequentemente, os preos de habitaes novas e existentes se relacionam diretamente,
uma vez que, em geral, a oferta de habitao consiste predominantemente de imveis do
6. Em um breve balano da literatura sobre a questo urbana, Torres e Gonalves (2007) destacam as hipteses explicativas apresentadas por
diversos autores sobre a formao do preo da habitao formal.
263
estoque, o que a faz tender a ser inelstica no curto prazo. Nesse sentido, um argumento que
se coloca que as mudanas de preo, especialmente no mercado de aluguis, so causadas
predominantemente por mudanas de demanda (Gonzlez e Formoso, 1995).
A demanda que chega com a construo do Porto de Suape, por exemplo, situado
relativamente prximo Regio Metropolitana do Recife, pode encontrar maior oferta
existente do que a demanda que chega a Jeceaba, na regio do Alto Paraopeba em Minas
Gerais. Por seu turno, em contextos metropolitanos, a oferta de terras para novas construes
certamente mais reduzida. Assim, para cada contexto especfco, cabe perguntar se o
mercado de habitaes estava preparado para a chegada dessa nova demanda, ou seja,
se o estoque de habitaes existentes na cidade e seu entorno sufciente e aderente
nova demanda. preciso verificar qual a oferta de habitaes disponveis na cidade e
seu entorno e se existem condies favorveis expanso da oferta.
Um dos elos causais que poderiam explicar a restrio da oferta em determinado contexto
poderia ser, em um primeiro momento, a escassez de mo de obra disponvel para atuar na
construo de residncias. Sabe-se que grandes empreendimentos de infraestrutura demandam
grandes contingentes de mo de obra, alterando a dinmica do mercado de trabalho local.
A escassez de mo de obra disponvel para atuar no setor da construo civil pode ser explicada
pela forte concentrao da mo de obra local e imigrante nas obras do empreendimento.
No entanto, a restrio da oferta tambm pode decorrer de outros elos causais presentes
no territrio, como uma frgil regulao do solo no municpio. Na organizao do sistema
federativo brasileiro, cabe exclusivamente ao municpio a promoo do adequado ordena-
mento territorial, por meio de aes de planejamento e controle do uso, do parcelamento e
da ocupao do solo urbano.
7
O papel dos municpios sobre a produo do espao urbano foi
fortalecido a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e de outras leis
federais, especialmente, o Estatuto da Cidade (Lei Federal n
o
10.257/2001), que ampliam a
autonomia dos municpios para executar a poltica de desenvolvimento urbano, legislar sobre
a defnio de usos permitidos e ndices urbansticos de parcelamento e ocupao do solo,
bem como planejar, de forma ordenada, a expanso urbana do municpio visando garantir,
sobretudo, a disponibilidade de terra para construo de habitao para populao de baixa
renda. Contudo, a promoo do adequado ordenamento territorial depende diretamente do
planejamento territorial e da regulao do solo urbano. Sendo a frgil regulao do solo no
municpio um dos elos causais que explicaria a restrio da oferta de habitaes de interesse
social, voltadas para a populao de baixa renda, deve-se perguntar por que ela ocorre.
Ou seja, preciso esclarecer por que h uma baixa regulao do solo no municpio. Um ou
mais elos causais surgem como resposta.
A fragilidade da regulao do solo tambm pode ser explicada por outros dois elos
causais, quais sejam: a quantidade insufciente e a baixa qualifcao do corpo tcnico efetivo
na administrao municipal.
7. O Artigo 30 da Constituio Federal de 1988 dene as competncias dos municpios.
264
Insistindo-se na investigao sobre as razes dos novos elos causais, pode-se chegar
a fatores ainda mais profundos. No caso aqui ilustrado, pode-se observar que, no raro,
em diversas cidades brasileiras, as equipes tcnicas so reduzidas e pouco qualifcadas.
Talvez tambm seja possvel identifcar que administraes locais que se pautam por pr-
ticas clientelistas de implementao de polticas pblicas, baseadas na troca de favores entre
polticos e eleitores individuais, invistam menos na formao de quadros tcnicos efetivos
e qualifcados, em processos que consideram o mrito para seleo e promoo no servio
pblico, e no investimento em capacitao para formulao, implementao e avaliao das
polticas pblicas no municpio.
Alis, sabe-se que, tradicionalmente, a entrega de chaves de uma moradia pode se
constituir em moeda na troca por votos. Logo, quanto maior a escassez de moradias, maior
o valor deste instrumento clientelista. Portanto, a insufcincia quantitativa e qualitativa do
corpo tcnico efetivo e qualifcado na administrao municipal no apenas facilitaria prticas
clientelistas, como a fragilidade da regulao do solo elevaria seu valor.
Como afrmado anteriormente, alm da restrio da oferta, especialmente no mercado
de aluguis, os preos podem ser fortemente impactados por alteraes de demanda.
Neste sentido, outro mecanismo sobremaneira relevante nesses contextos diz respeito s alte-
raes na dinmica populacional dos municpios impactados pela implantao de um grande
empreendimento. Certamente, o aumento da demanda por moradia, decorrente da imigrao
de grande nmero de trabalhadores atrados pelo empreendimento, tambm contribui para a
valorizao dos ativos imobilirios no municpio.
De modo geral, sabe-se que, por conta das obras que vm sendo construdas, ou at mesmo
por conta de seu anncio, as cidades que sediam grandes empreendimentos e que esto em sua
rea de infuncia vm tendo sua dinmica populacional signifcativamente alterada. Em um curto
espao de tempo, estas cidades vm vivenciando intensos fuxos imigratrios, seja de trabalhadores
que so contratados para as obras, seja de pessoas que imigram com a expectativa de uma oportu-
nidade de emprego, seja de famlias e pessoas que migram de outras regies do pas atradas pelos
grandes investimentos. Torna-se relevante, ento, verifcar a intensidade e as caractersticas deste
processo imigratrio. Para se chegar a estes dados, outras questes precisam ser colocadas, a fm
de defnir: i) se o evento observado (fuxo imigratrio) continua intenso ou se possvel perceber
uma reduo ou estagnao; ii) qual o perfl dos imigrantes por gnero, escolaridade, renda e com-
posio familiar; iii) qual a origem destes imigrantes; iv) se so identifcadas migraes pendulares;
v) se a populao imigrante supre somente a demanda por mo de obra do empreendimento ou se
tem ocupado outras reas como servios e comrcios; e vi) se os nveis de desemprego se alteraram
no municpio.
Imagina-se que quantidades e perfs diferenciados dessa populao recm-chegada
gerem demandas diferenciadas em outras reas de polticas pblicas, para alm da habitacional.
Trabalhadores demandam empregos. Novos consumidores demandam servios e comrcio.
Famlias com flhos geram demandas por vagas escolares. Cidados demandam acesso a
265
servios e equipamentos sociais. O crescimento populacional mencionado nessas cidades
implica diretamente um aumento da demanda por diferentes servios, pblicos e privados.
A insufcincia de programas para atend-las pode criar confitos entre os novos moradores,
bem como entre eles e antigos habitantes da regio. Confitos podem levar violao dos
direitos humanos de grupos ou indivduos.
Na construo do mecanismo social, outras consequncias tambm podem vir a ser
identifcadas. A situao problemtica inicialmente identifcada pode ser justamente um dos
elos causais de outras situaes problemticas. Nas reas prximas a um grande empreendi-
mento e mais bem servidas de infraestrutura urbana, a difculdade de acesso a moradias pode
induzir ao espraiamento da demanda. Este espraiamento pode ocorrer em direo s periferias
dos prprios municpios, s fronteiras urbanas, em terras sem infraestrutura, em geral mais
baratas, ou mesmo a municpios vizinhos que, embora mais distantes do polo de trabalho,
apresentem oferta de moradia ou disponibilidade de terra. Se grande parte das famlias de
trabalhadores recm-chegados de mais baixa renda, estas famlias precisaro contar com uma
oferta habitacional formal a preos compatveis com sua renda ou com a proviso habitacional
pblica. Na ausncia destas alternativas, poder restar a estas famlias a opo de autoconstruo,
em lotes comprados ou mesmo ocupados irregularmente, comumente em reas pblicas ou
reas privadas desprezadas pelo mercado ou onde a legislao no permite a ocupao.
Consequentemente, ocupaes irregulares podem explicar outras situaes problemticas
de diversas naturezas, como o surgimento de confitos fundirios com proprietrios, o au-
mento do tempo e do custo de deslocamento dos trabalhadores e a expanso dos assentamen-
tos precrios
8
para as reas mais perifricas do municpio, em direo a municpios vizinhos
que tambm se encontram, portanto, na rea de infuncia de um grande empreendimento.
Ainda, importa saber se a permanncia das famlias recm-chegadas transitria, pelo tempo
de durao das obras, ou se, a partir do momento em que chegam e se instalam, estas so
incorporadas ao contingente populacional do municpio. De todo modo, novas ocupaes
sempre demandaro respostas do poder pblico municipal sejam de curto, mdio ou longo
prazo em termos de infraestrutura, servios e equipamentos sociais.
importante ressaltar que alguns mecanismos sociais tambm podem contribuir para
a explicao de outras situaes problemticas identifcadas no territrio. A imigrao de
famlias de outras regies para o municpio, gerando um intenso incremento populacional,
pode explicar o rpido aumento da demanda por vagas escolares no municpio. Este aumento,
por sua vez, explicaria porque o municpio no dispe de recursos municipais para construo
de novas escolas e para a contratao de novos professores, uma vez que o planejamento do
setor educacional no contava com este intenso crescimento populacional em um curto
espao de tempo. O mesmo mecanismo que ocasiona a escassez de mo de obra no setor da
construo civil, interferindo na capacidade de construo de moradias, tambm interfere na
8. Aqueles caracterizados, de modo geral, pela precariedade das condies urbansticas e habitacionais, com carncia de servios de infraestrutura
cobertura da rede de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo e iluminao pblica , de linhas de transporte pblico e de equipamentos e
servios sociais praas e equipamentos de esporte e lazer, escolas e creches, por exemplo.
266
capacidade de construo de escolas. Este mecanismo de demanda e concentrao da mo
de obra gerado pelo grande empreendimento que se instala no municpio tambm pode explicar
porque professores migraram das escolas para ocuparem postos de trabalho em funes
administrativas demandadas pelo empreendimento, ocasionando escassez da disponibilidade
de professores nas escolas locais. O surgimento de assentamentos precrios, carentes de
infraestrutura, gerados a partir de ocupaes irregulares no municpio, tambm pode gerar
um mecanismo que contribui para a explicao, junto com outros mecanismos, do cresci-
mento de roubos em reas da cidade onde a iluminao pblica defcitria, por exemplo.
A fgura 1 busca ilustrar como possvel, esquematicamente, sistematizar o raciocnio
analtico aqui proposto. A partir da identifcao de uma situao problemtica (Pn) no territrio,
busca-se abrir a caixa preta dos elos causais que compem mecanismos sociais. Estes elos
causais esto direta ou indiretamente relacionados ao evento (E1) conhecido, no caso, a insta-
lao de um grande empreendimento e de investimentos na regio; e se relacionam com outros
problemas, os quais, por sua vez, tambm podem gerar consequncias (C1, C2, C3, Cn...).
Como se pode observar no exemplo aqui ilustrado, muitas vezes, os municpios impactados
por grandes empreendimentos so confrontados com demandas que ultrapassam seus limites
territoriais e pressionam sua capacidade administrativa. Diante da magnitude de muitas das
transformaes e da natureza interdependente das solues demandadas, possvel esperar
que a Unio, estados e municpios viessem a empreender aes coordenadas em diversos setores
de polticas pblicas. Cabe, ento, um novo conjunto de indagaes e investigaes sobre a exis-
tncia e a efetividade de instrumentos de coordenao ou cooperao intergovernamental
para fazer frente aos impactos produzidos pela instalao de um grande empreendimento no
territrio. Deve-se buscar compreender os fatores que condicionam a existncia, ou mesmo a
ausncia, ativismo ou inoperncia, desses mecanismos em determinados contextos.
Nesse sentido, como um exerccio ilustrativo, pode-se imaginar uma trajetria alterna-
tiva na narrativa do exemplo aqui adotado. Suponha-se que, diante do problema identifcado
no territrio em determinado contexto, especialmente, diante da identifcao da insufcincia
da proviso pblica de habitao por iniciativa exclusivamente municipal, um governo
local opte por aderir a um programa habitacional federal, com parceria do governo estadual.
No caso, como exemplo, os vrios municpios afetados poderiam estabelecer uma estratgia
conjunta de desenvolvimento territorial, compatibilizando seus planos diretores e leis de uso
e ocupao do solo, identifcando vocaes e atividades que poderiam ser distribudas ao longo
de todo o territrio. O governo federal poderia fnanciar a construo de moradias populares, o
governo estadual cederia um terreno, e o governo municipal seria responsvel pela implantao
da infraestrutura e seleo da demanda, sempre obedecendo estratgia geral. Tal iniciativa
poderia, igualmente, contemplar o planejamento da distribuio das unidades escolares, da
rede de transportes e demais servios pblicos. Esta iniciativa de cooperao, que poderia
se materializar por meio da criao de um consrcio pblico, interferiria positivamente na
restrio da oferta habitacional, dos servios de educao, transporte, sade etc. podendo
produzir situaes e consequncias distintas daquelas aqui exemplifcadas.
267
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Conforme se observou no exemplo ilustrado, o caminho da narrativa para desvendar
mecanismos causais de determinados eventos gerados em municpios impactados por gran-
des empreendimentos se estende at que a cadeia causal que se deseja construir possa estar
montada. Algumas perguntas no tero repostas imediatas, porm importante que o exer-
ccio analtico proposto fornea hipteses plausveis para os eventos observados, a fm de
explicar o fenmeno social de interesse. Desta forma, pode-se identifcar onde a cooperao e
a coordenao federativa poderiam/deveriam ocorrer naquela realidade concreta. Se elas no
ocorrem ou no so efetivas, preciso questionar por que, ou seja, quais razes explicariam
a no ocorrncia desta cooperao ou mesmo a inoperncia do mecanismo criado, em face
das vantagens que dele poderiam advir.
Assim, resumidamente, deve-se partir da compreenso da natureza da cadeia de causas
e consequncias que ligam os problemas observados ao empreendimento em implantao.
Prope-se, aqui, que a anlise seja realizada utilizando-se as hipteses que considerem os
conhecimentos tericos disponveis e informaes de especialistas da rea de poltica
pblica relacionada ao evento observado. No caso do exemplo aqui proposto, importante ter
hipteses sobre como se estruturam a demanda e a oferta de moradias na regio. Algumas das
perguntas, neste caso, poderiam investigar se: i) o agente promotor do empreendimento
tomou a iniciativa de construir novas moradias na regio; ii) o poder pblico municipal
previu a implementao de programas habitacionais e em caso afrmativo, se esse programa
foi planejado de forma coordenada com outros municpios, governo estadual ou federal; e se
no, por que isso ocorreu; iii) havia disponibilidade de terras regularizadas que permitissem
que empreendedores ou o poder pblico as utilizassem para a construo de moradias; e
iv) a propriedade da terra est muito concentrada nas mos de poucos; entre outras questes.
Como possvel perceber, as questes podem ser muitas e, consequentemente, a cadeia
causal que liga os eventos A e B, C, D pode ser extensa. Por sua vez, alm do conhecimento
sobre a rea de poltica pblica relacionada ao evento observado, o conhecimento da realidade
regional mostra-se de enorme importncia, pois conduzir o pesquisador s pistas mais promis-
soras. Estas pistas, aqui apresentadas na forma de questes, so hipteses e no necessariamente
indicam por onde o trabalho investigativo dever seguir.
3 ELEMENTOS DO CONTEXTO EM QUE SE INSEREM OS EVENTOS OBSERVADOS
Cabe destacar, contudo, a diferena da abordagem aqui proposta daquela dos estudos
de impacto. A rigor, atividades significativamente impactantes modificadoras do meio
ambiente como o caso da implantao das refnarias da Petrobras (RJ, PE, RN, CE e
MA); dos empreendimentos minero-metalrgicos do Alto Paraopeba (MG); do Polo Industrial
de Linhares (ES); e dos terminais porturios de Suape e Pecm (PE e CE) demandam,
conforme regulamentado por lei federal, estudo prvio de impacto ambiental,
9
o qual deve
9. O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatrio de Impacto do Meio Ambiente (Rima) so previstos pela Lei Federal n
o
6.938/1981,
regulamentados pelo Decreto n
o
88.351/1983 e pela Resoluo Conama n
o
001/1986; normatizando preceitos constitucionais (Artigo 225, 1
o
, inciso IV).
269
incluir o diagnstico ambiental dos meios fsico, biolgico e socioeconmico nas reas de
infuncia dos empreendimentos e a identifcao, previso e mensurao de seus impactos.
10
A abordagem com foco nos mecanismos sociais busca por padres tpicos e deve con-
tribuir para a formulao de hipteses que podem explicar as transformaes verifcadas,
reconstruindo-se uma cadeia de causas e efeitos que podem ter gerado tais transformaes.
Assim, a partir da observao de situaes problemticas no territrio, busca-se a recons-
truo do mecanismo causal que as ligam implantao do grande empreendimento. Para se
chegar reconstruo das causalidades e identifcao da interao entre variveis e eventos,
preciso partir de hipteses ou, em outras palavras, necessrio propor questionamentos at
encontrar explicaes plausveis para os eventos observados. A narrativa entra, ento, como um
recurso fundamental para o entendimento das causalidades, abordagem que permite verifcar o
efeito de interao entre variveis e eventos no processo social, o qual descontnuo (Abbott,
2001) e consiste em sequncias e combinaes de mecanismos sociais diversos (Tilly, 2001).
Partindo-se do pressuposto de que as situaes problemticas so consequncias, intencionais
ou no, das aes de atores, pode-se entender o mecanismo social como uma construo
analtica que deve prover resposta indagao de por que determinada situao problemtica
est ligada a determinado evento (Hedstrom, 2008).
Entretanto, naqueles casos em que a cooperao entre Entes da Federao poderia pro-
duzir um resultado melhor, tambm se deve buscar compreender como e por que os atores
envolvidos (prefeitos, governadores, gestores pblicos) agiram, seja na deciso e implemen-
tao de aes coordenadas com outros Entes Federados, seja na sua no realizao.
Nesse sentido, elementos de contexto em que se inserem as situaes problemticas,
bem como a deciso de cooperar, ou no, com outros municpios na busca de solues
mostram-se relevantes para as anlises, uma vez que o contexto infuencia a ao dos atores.
Um empreendimento porturio no litoral cearense produzir mecanismos diferenciados de
um empreendimento minero-metalrgico no interior de Minas Gerais. Um crescimento
populacional intenso em um municpio com economia estagnada gera efeitos distintos
daqueles que ocorrem em um municpio que vivencia maior dinamismo econmico.
A depender do porte populacional do municpio, o impacto de um crescimento popu-
lacional intenso poder ser diferenciado. Assim, importante observar, alm da natureza do
empreendimento, (1) onde estes ocorrem. Como uma parte significativa dos eventos
envolvem atribuies municipais e, considerando a enorme heterogeneidade existente entre
os municpios brasileiros, de se esperar tambm que a capacidade de resposta dos muni-
cpios que recebem grandes empreendimentos varie signifcativamente. Ainda, a depender
de suas relaes intergovernamentais do municpio com os municpios de seu entorno
ou de sua relao com os governos federal e estadual altera-se a capacidade de resposta da
administrao pblica diante das transformaes. Portanto, tambm relevante analisar as
(2) capacidades administrativas, institucionais e polticas dos municpios envolvidos.
10. Alm de atividades como a denio das medidas mitigadoras dos impactos e programas para seu acompanhamento e monitoramento.
270
Outra importante varivel de contexto (3) o grau de mobilizao da sociedade civil e
dos movimentos sociais locais. Em locais onde existe uma tradio participativa ou onde
a populao local mais organizada, pode haver maior presso por aes e polticas pblicas
que visem mitigar os impactos negativos dos grandes empreendimentos.
No entanto, importa tambm (4) quando os eventos ocorrem. Neste sentido, destaca-se
a importncia de se atentar para o horizonte temporal no qual os eventos se inserem (Pierson,
2004; Abbott, 2001). O papel crtico do tempo e da sequncia dos eventos decorre da sua
capacidade em condicionar o resultado fnal da cadeia de causalidades, isto signifca que,
quando um evento ocorre, pode ser decisivo, dado que seus efeitos podem variar signifcativa-
mente, a depender do momento ou da ordem em que ocorrem (Pierson, 2004).
11
As situaes
ilustrativas da importncia do tempo so muitas e contundentes. fcil perceber que, se o
programa habitacional anteriormente exemplifcado for lanado apenas quando as obras
do grande empreendimento j estiverem em seu nvel de maior utilizao de mo de obra,
seu efeito imediato sobre o preo dos aluguis ser muito reduzido (se no for negativo).
Isto porque, alm da escassez de mo de obra local, absorvida pelo empreendimento, o
processo de construo de novas unidades demandar tempo at a entrega das habitaes,
e as famlias que imigraram para a regio implicaro em maior demanda sobre a oferta, j
limitada, de habitaes existentes.
Considerando-se, ainda, a perspectiva de que decises do passado impactam decises
futuras, o peso da trajetria passada entendido pelo conceito de path dependence traz a
ideia de que variveis comuns podem produzir resultados diferentes, ou mesmo podem ser
modifcadas, a depender da trajetria passada de cada contexto local (Hall e Taylor, 2003).
A experincia prvia em planejamento urbano e habitacional poder dar a um muni-
cpio melhores condies de gesto do territrio. Continuidades ou interrupes de gestes
municipais, assim como a trajetria da administrao municipal em determinados setores
de polticas, tambm podem provocar diferentes resultados no curso das polticas pblicas.
Alm disso, a experincia prvia tambm pode ser relevante se a populao local j vivenciou
eventos negativos decorrentes de empreendimentos de mesma natureza que aqueles agora
anunciados nestes casos, sua capacidade de presso, no sentido de uma ao mais consis-
tente do poder pblico, provavelmente ser muito maior.
4 AS ETAPAS DA PESQUISA
Nesta seo, pretende-se especifcar, de forma mais operacional, o caminho para a realiza-
o da pesquisa, a partir do referencial de mecanismo social anteriormente apresentado.
Prope-se o desenvolvimento de cinco etapas, detalhadas nas subsees a seguir.
11. Pierson (2004) tambm destaca outros fatores, tais como: equilbrio mltiplo, que diz respeito possibilidade de variadas respostas a determinadas
situaes; contingncia, que corresponde a situaes em que eventos relativamente pequenos, se ocorridos no momento certo, podem ter extensas
e duradouras consequncias; e a inrcia, que diz respeito ao fato de que, uma vez que determinado processo se estabiliza, seus efeitos geralmente
conduziro ao equilbrio, o qual ir, por sua vez, produzir resistncia a novas mudanas.
271
4.1 Etapa 1
A primeira etapa tem por objetivo principal reunir e analisar informaes secundrias sobre
os empreendimentos que impulsionam as transformaes e sobre a regio onde elas ocorrem.
4.1.1 Caracterizao dos empreendimentos e da regio
As transformaes decorrentes da implantao de grandes investimentos, sobre as quais a coo-
perao federativa deve ser capaz de interferir, ocorrem em reas com caractersticas especfcas
que as condicionam. Portanto, identifcar estas caractersticas constitui uma etapa inicial e,
em certo sentido, preliminar do trabalho. Para auxiliar esta caracterizao, sugere-se que seja
sistematizado um conjunto de variveis selecionadas, bem como de informaes sobre sua
periodicidade, fonte de dados e aspectos metodolgicos. Alm das informaes sobre os empre-
endimentos, so relevantes as anlises que descrevam as dinmicas demogrfcas e econmicas,
assim como as caractersticas da administrao pblica de cada municpio da regio.
12
4.1.2 Identicao de estudos e planos
Entre as fontes de informaes secundrias, encontram-se os estudos existentes sobre os empre-
endimentos. Aqui, destaca-se o levantamento dos diagnsticos e estudos tcnicos produzidos
no mbito dos estudos de impacto ambiental (EIAs) e de seus respectivos relatrios de impacto
do meio ambiente (Rimas). Importa, ainda, que seja verifcada a existncia de instrumentos de
planejamento e ordenamento territorial nos municpios. Estes estudos e instrumentos permitem
o estabelecimento preliminar da delimitao da rea de interesse para estudo.
Uma vez identifcada a rea de interesse, relevante pesquisar, em cada municpio
pertencente a esta regio, se existe um plano diretor participativo em vigor. Ele o principal
instrumento legal de planejamento municipal que trata da organizao e ocupao de seu
territrio. Sua principal fnalidade consiste em estabelecer, de forma participativa, diretrizes
para a adequada ocupao do territrio, visando assegurar melhores condies de vida para
o conjunto da populao. No mbito da pesquisa, ele uma varivel relevante, sobretudo,
porque obrigatrio para municpios que possuem em seus limites territoriais empreendi-
mentos ou atividades com signifcativo impacto ambiental.
13
Ainda entre os instrumentos de
planejamento municipal, destaca-se o Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS),
14

cujo objetivo a elaborao de orientaes e diretrizes para o planejamento das aes do setor
habitacional local, a partir do diagnstico dos principais problemas e demandas habitacionais
identifcados no territrio.
15
12. Informaes disponveis nos censos demogrcos e nas pesquisas de informaes bsicas municipais (MUNICs), realizados pelo Instituto Brasileiro
de Geograa e Estatstica (IBGE).
13. Alm de ser obrigatrio para municpios com populao acima de 20 mil habitantes, municpios integrantes de regies metropolitanas e aglo-
meraes urbanas e municpios integrantes de reas especiais de interesse turstico Lei Federal n
o
10.257/2001.
14. Obrigatrio para todos os municpios que aderiram ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, institudo pela Lei n
o
11.124/2005
(97% dos municpios brasileiros).
15. Essa anlise relevante, sobretudo, porque, nos municpios que apresentam expanso econmica e demogrca, a elaborao destes planos
pressupe a construo de um diagnstico no qual, entre outras atividades, os municpios devem dimensionar a quantidade habitaes, terra e
infraestrutura necessrias para atender demanda habitacional futura estimada para o municpio.
272
4.1.3 Denio dos setores e/ou processos impactados
O prximo passo consiste na defnio dos setores e/ou processos impactados em cada regio
estudada. Uma primeira subdiviso comum s regies pode englobar as reas de:
a) habitao e meio ambiente;
b) segurana pblica e direitos humanos;
c) transporte e mobilidade;
d) sade;
e) educao;
f ) saneamento bsico e servios como coleta de lixo; e
g) reas que possam vir a ser impactadas, como a economia local.
4.1.4 Identicao da distribuio de competncias e responsabilidades entre os
Entes Federados
Espera-se que seja identifcada a distribuio de competncias e responsabilidades entre os
Entes Federados para a implementao de polticas e prestao de servios pblicos em cada
um dos setores defnidos. Nesta etapa, espera-se tambm que as equipes j deem especial
ateno para o levantamento e a identifcao inicial de possveis arranjos cooperao e coor-
denao federativa existentes na regio. A indagao que norteia esta atividade se existe ou
existiu algum consrcio (pblico ou administrativo), frum, associao ou mesmo prtica de
reunies peridicas entre dirigentes (prefeitos, governador, chefes de rgos pblicos) ou tcnicos
das prefeituras, governo estadual e/ou governo federal para tratar de problemas comuns.
4.1.5 Identicao das situaes problemticas
Defnidos os setores de polticas e/ou processos impactados em cada regio estudada, pos-
svel dar incio identifcao de problemas, partindo-se da formulao de perguntas iniciais,
tais como as colocadas a seguir.
1) Nas reas de habitao e meio ambiente, conforme ilustrado, os preos dos aluguis
e terrenos sofreram valorizao aps o anncio ou incio de construo do empreen-
dimento? reas ambientalmente protegidas esto ameaadas por novas ocupaes?
2) Em relao segurana pblica, ocorreram delitos aps a instalao do empreendi-
mento? Em caso afrmativo, quais tipos de delitos? Estes delitos j eram registrados
antes da chegada do empreendimento? Na temtica dos direitos humanos, so iden-
tifcados confitos na regio? Estes confitos envolvem quais atores a populao
local, imigrantes, empreendedores, comunidades tradicionais, lideranas? Qual a
natureza dos confitos observados e como se expressam no territrio local?
3) Houve impactos negativos no trnsito e sobrecarga no transporte pblico da cidade?
273
4) Nas reas de sade e educao, possvel verifcar um incremento signifcativo da
demanda por leitos hospitalares e vagas escolares, respectivamente?
5) possvel mensurar se houve aumento do despejo de esgoto sem tratamento em
crregos e rios do municpio?
Estes so apenas exemplos de indagaes iniciais, que devem servir como pistas para
a observao dos eventos no territrio. Estas perguntas iniciais devero contribuir para a
identifcao de situaes problemticas.
4.1.6 Entrevistas com especialistas
Com os levantamentos e anlises realizados, nesse ponto, espera-se que as equipes j tenham
algumas pistas iniciais em mos. A partir de ento, recomenda-se que sejam realizadas
conversas com especialistas de cada uma das reas de polticas no contexto estudado.
Este procedimento da pesquisa de campo consiste, portanto, na realizao de uma srie de
entrevistas com acadmicos ou gestores de cada uma das regies, especialistas em cada uma
das reas de poltica analisadas. Espera-se que tais especialistas possam oferecer informaes
embasadas sobre quais problemas identifcados no territrio podem ser considerados rele-
vantes naquele contexto. A dimenso temporal deve ser considerada, na medida em que,
quando identifcados, tais problemas possam ser inseridos na cadeia de eventos. Entende-se
que, ao longo do processo de planejamento, implantao e funcionamento destes grandes
empreendimentos, a natureza dos problemas e os mecanismos sociais podem mudar; da a
importncia de se identifcar quando os problemas passam a ser considerados relevantes em
dado contexto seja no lanamento dos projetos, no incio, ao longo das obras, ou poste-
rior a sua implantao, por exemplo.
A partir da defnio dos problemas, deve-se indagar aos especialistas sobre suas causas, ou
seja, sobre a cadeia de eventos que os explicam, apontando quais os atores pblicos e privados
infuenciam a ocorrncia e magnitude de cada uma das causas e, por esta razo, podem ser
considerados estratgicos; bem como indicaes para a coleta de informaes sobre os eventos.
Para a realizao das entrevistas recomenda-se que seja estruturado um roteiro bsico de
questes que deve auxiliar na realizao das conversas.
1) Quais problemas (impactos e transformaes decorrentes de grandes investimentos)
que ocorrem na regio podem ser considerados relevantes?
2) Quais as fontes de dados secundrios que podem ajudar a entender a ocorrncia
de eventos naquela regio?
3) Quais as causas desses problemas?
4) Que atores contribuem, por meio de sua ao ou omisso, para cada uma
das causas?
5) Que interesses possuem esses atores?
274
6) Quais os potenciais informantes que poderiam dar respostas para a pesquisa
em campo?
7) Quais elementos ajudam a entender o contexto em que ocorrem os
eventos observados?
4.2 Etapa 2
A segunda etapa da pesquisa visa construo dos mecanismos sociais que ligam as situaes
problemticas identifcadas ao evento de instalao do grande empreendimento, por meio
dos procedimentos aqui sugeridos.
4.2.1 Aprofundamento da caracterizao do empreendimento e regio
A partir das informaes oferecidas pelos especialistas, obtidas com a rodada de conversas nas
regies, espera-se que as anlises de caracterizao do empreendimento e de sua rea de infu-
ncia sejam aprofundadas considerando-se os principais elementos do contexto relacionados:
i) a onde os eventos ocorrem; ii) s capacidades administrativas, institucionais e polticas dos
municpios envolvidos; iii) ao grau de mobilizao da sociedade civil e dos movimentos so-
ciais locais; e iv) a sua sequncia temporal.
4.2.2 Observao e coleta de informaes sobre eventos identicados no territrio
O prximo passo consiste na defnio da cadeia de eventos, ou seja, os mecanismos sociais
que explicam os problemas relevantes que ocorrem na regio, para posterior observao e
coleta de informaes de tais eventos.
Embora cada rea tenha suas especifcidades e os especialistas devero justamente
contribuir em cada uma das reas selecionadas , h informaes que podem ser coletadas
em fontes de dados gerais.
16
Perguntas que no so passveis de serem captadas por dados
secundrios seja por sua especifcidade, seja pelo nvel de agregao dos dados, seja por uma
questo temporal devero ser pesquisadas em campo, por meio de observao e entrevistas
semiestruturadas com os atores selecionados, que vivenciaram ou vivenciam as transformaes
locais um agente do poder pblico, uma associao de moradores, um morador antigo, um
trabalhador recm-chegado ao municpio, por exemplo.
Em algumas reas, preciso registrar que, como no caso ilustrado no incio do texto,
por exemplo, pode existir uma enorme lacuna de informaes consistentes, comparveis e
sistematizadas sobre a produo habitacional pblica e privada, com quantifcao, tipologias,
apropriao de custos, localizao, demanda atendida etc. Assim, em que pesem as difcul-
dades encontradas em cada um dos setores de polticas pblicas, tais informaes devem ser
buscadas em campo. Em determinados setores de polticas e regies, sugere-se tambm a
pesquisa bibliogrfca abrangendo teses e dissertaes acadmicas com estudos qualitativos e
estudos de caso.
16. Alm das informaes produzidas pelo IBGE, como o Censo Demogrco 2010 e a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, h dados da
Secretaria do Tesouro Nacional sobre as nanas municipais, e mesmo informaes provenientes de pesquisas produzidas por rgos estaduais.
275
Na maioria dos casos de coleta de informaes em campo, fundamental, como mencio-
nado, buscar a identifcao de um momento inicial (tempo zero, T0), um marco que permita
a comparao entre um momento considerado inicial e um momento posterior, no qual se
identifca o evento B relacionado a alguma fase da implantao do grande empreendimento
na regio.
4.2.3 Identicao dos atores pblicos e privados que condicionam a magnitude
das transformaes
Com conhecimento sobre o contexto, a identifcao das situaes problemticas a serem
observadas e as hipteses formuladas, os pesquisadores podero iniciar a identifcao dos meca-
nismos, os quais, por sua vez, devem prover respostas s indagaes sobre as principais transfor-
maes que se destacam no territrio. Devero, portanto, ser identifcados os atores pblicos e
privados que condicionam a magnitude das transformaes. A partir desta identifcao, devero
ser construdos instrumentos de pesquisa de campo para posterior realizao das entrevistas.
4.2.4 Identicao de mecanismos de cooperao e coordenao federativa
Como mencionado, diante da magnitude de muitas das transformaes e a natureza inter-
dependente das solues demandadas, a cooperao e a coordenao federativa, sobretudo
nessas reas de infuncia de grandes empreendimentos, podem se constituir importantes
instrumentos para o desenvolvimento regional. Por esta razo, nesta etapa da pesquisa,
espera-se que sejam identifcados eventos relacionados criao de mecanismos de coope-
rao e coordenao federativa, bem como de sua efccia.
Para tanto, sugere-se a realizao de dois tipos de esforos analticos combinados. Por
um lado, a partir do levantamento e da identifcao inicial, j realizados na etapa anterior, de
possveis arranjos para a cooperao e coordenao federativa existentes na regio, espera-se
que sejam descritos os esforos e as iniciativas de coordenao e cooperao identifcados.
Esta descrio poder ser realizada partindo-se da sistematizao de informaes em uma matriz,
cujo objetivo consiste em permitir a comparabilidade entre diferentes instrumentos de coopera-
o e coordenao possveis em diferentes contextos do pas. A seguir, sugerem-se algumas das
informaes a respeito da regio estudada que devero ser investigadas e sistematizadas, as
quais podero ser complementadas.
1) Qual a natureza da iniciativa de cooperao e coordenao federativa?
2) Quais os entes e atores envolvidos?
3) Existe previso legal?
4) Quando se originou a iniciativa?
5) possvel identifcar a motivao que deu origem iniciativa?
6) Quais eram os atores e seus interesses para criao da iniciativa?
7) Qual sua abrangncia territorial inicial?
276
8) E hoje, qual sua abrangncia territorial?
9) Quais as reas de poltica pblica formalmente reconhecidas para sua atuao?
10) Quais aes foram implementadas?
11) Como so fnanciadas as aes implementadas?
12) Existem aes de monitoramento e avaliao da iniciativa?
13) Existiram outros esforos ou iniciativas no passado?
Essa anlise dever, ento, subsidiar o prximo passo da investigao, em que se veri-
fcar se tais esforos e iniciativas produziram consequncias objetivas para a cadeia causal
anteriormente descrita.
Por outro lado, sugere-se que seja investigado se h elementos da cadeia causal que pode-
riam estar sendo produzidos ou infuenciados por aes de outros municpios, pelo governo
estadual ou, ainda, pelo governo federal. A partir destas anlises, espera-se que seja possvel
identifcar se estes outros elementos consequentemente demandariam maior nvel de coope-
rao e coordenao entre os entes.
Os dois tipos de anlise e observao sugeridos permitiriam avaliar como as relaes
federativas tm contribudo e condicionado a existncia das situaes problemticas.
4.3 Etapa 3
Na terceira etapa da pesquisa, objetiva-se realizar a descrio das transformaes verifcadas e
esperadas, a partir da realizao dos principais procedimentos de pesquisa em campo, incluindo-se
os levantamentos e a realizao das entrevistas locais. Assim, ao fnal desta etapa, espera-se uma
verso preliminar da identifcao das principais transformaes sobre a demanda de polticas e
servios pblicos em reas que recebem grandes investimentos.
Aqui, espera-se tambm que sejam analisadas as experincias de cooperao e coorde-
nao federativa ou, quando for o caso, apenas o registro da ausncia destas experincias.
Tais anlises incluem tambm a identifcao e a descrio da trajetria de experincias de
cooperao e coordenao federativa.
4.4 Etapa 4
Com a quarta etapa, busca-se obter uma compreenso consolidada, porm ainda sujeita a ajustes e
aprimoramentos, sobre as transformaes (observadas e esperadas) nas reas que recebem grandes
investimentos e a capacidade de resposta dos mecanismos de cooperao e coordenao federativa.
Esta compreenso dever permitir a construo de um quadro das principais transformaes sobre
a demanda de polticas e servios pblicos em reas que recebem grandes investimentos.
Especial ateno dever ser dada anlise da capacidade de resposta observada dos arran-
jos de coordenao e cooperao diante das transformaes verifcadas e esperadas. Ao fnal,
pretende-se dar incio a uma anlise prospectiva de modelos alternativos adotados.
277
4.5 Etapa 5
Por sua vez, a etapa fnal tem como principal objetivo sistematizar os principais achados
(tericos e empricos) da pesquisa, comparando-se os casos estudados, bem como apresentar
recomendaes para a melhoria da coordenao e cooperao federativa em reas de grandes
investimentos no Brasil.
5 NOTAS CONCLUSIVAS
Considerando as iniciativas de implantao de grandes empreendimentos atualmente em
curso em diversas regies do pas, o presente texto objetivou apresentar um roteiro de orien-
taes metodolgicas para os levantamentos e procedimentos de pesquisa em campo nas
reas impactadas por tais iniciativas. Buscou-se demonstrar como, a partir de uma abordagem
mais descritiva, pode-se identifcar e conhecer transformaes especfcas para, ento, tentar
explic-las em profundidade, por meio de uma abordagem narrativa e de mecanismos sociais.
A ideia fundamental que orienta os procedimentos metodolgicos aqui apresen-
tados envolve o pressuposto de que as transformaes sociais, demogrfcas, urbanas e
ambientais verifcadas em reas que recebem grandes investimentos podem ter seus efeitos
negativos reduzidos e os positivos ampliados pela ao coordenada e cooperativa de Entes
Federados. Sobretudo nestes contextos, parte-se do entendimento de que a articulao entre
os Entes Federados na promoo de polticas e proviso de servios pblicos, buscando-se a
resoluo de problemas e interesses compartilhados, pode promover maiores chances de se
atingir resultados positivos.
Todavia, a compreenso sobre como esses processos de transformao ocorrem exige que
se construa sua cadeia causal, para a qual se sugere o uso do conceito de mecanismo social.
A explicitao da sequncia de causas e efeitos nos permite identifcar onde e quando aes co-
ordenadas e cooperativas de Entes Federados poderiam ter maior efccia no direcionamento
destes mesmos processos.
Nesse sentido, dada a complexidade dos fenmenos estudados, destaca-se a relevncia
da compreenso das caractersticas prprias de cada rea, dimenso que abrange, a par de
elementos demogrfcos e econmicos, a atuao de atores polticos e sociais. Alm das
especifcidades do contexto, considera-se que a questo temporal tambm relevante, ou seja,
a sequncia dos eventos no tempo, bem como a velocidade e intensidade em que ocorrem.
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
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