A Descentralizao de Polticas Pblicas no Brasil e o Sistema nico de Assistncia Social

Heber Rocha Silveira

1

Renato Eliseu Costa
2

Vivian Satiro de Oliveira
3


Resumo
O presente artigo tem como objetivo discutir a descentralizao das polticas pblicas no pas e a sua
relao com o combate excluso social. Para tanto faremos um estudo de caso do Sistema nico de
Assistncias Social, o SUAS, desenho de poltica nacional que garante os direitos sociais previstos pela
Constituio de 1988 e consolida a viso da Assistncia Social como um direito a ser efetivado por meio
de polticas pblicas e no de aes voluntaristas do Estado. Deste modo, este artigo est dividido em
quatro pontos, analisados por meio de reviso bibliogrfica: a) O Estado de bem estar social; b) A
descentralizao das polticas pblicas ps Constituio e suas implicaes no desenho das polticas; c) A
pobreza no Brasil e sua evoluo histrica; e por fim; d) A construo e implementao do SUAS no
Brasil e os principais desafios para sua consolidao.

Introduo
A Constituio de 1988, conhecida como Constituio Cidad, fincou um novo marco na
formulao e implementao das polticas pblicas, haja vista que conferiu autonomia poltico-
administrativa aos municpios. Estes passaram a ser entes da federao e ter capacidade e
autonomia em formular e implementar polticas. Esta situao trouxe consigo o desafio da
coordenao intergovernamental na gesto pblica.
A descentralizao est inserida no contexto da redemocratizao, sendo um processo,
sobretudo poltico, e no meramente tcnico-administrativo, tendo como tese a proposta de restaurar
a federao, atravs do aumento do poder poltico e tributrio das entidades subnacionais, e o de
consolidar a democracia, por meio do empoderamento (emporwerment) das comunidades locais no
processo decisrio das polticas pblicas.
Uma das solues propostas para enfrentar o desafio da coordenao, provindas desta
centralizao, a criao de sistemas nacionais de polticas, tal como foi o caso do SUS, Sistema
nico de Sade, que rene os trs entes da federao Unio, estados e municpios - no
financiamento e gesto do sistema, evitando assim possveis sobreposies no oferecimento de
polticas. Outras polticas setoriais esto aderindo ao modelo de sistemas, como o caso da poltica
de Assistncia com a criao, em 2005, do SUAS Sistema nico de Assistncia Social .
O Sistema nico de Assistncia Social um desenho de poltica nacional formulado para
garantir que os direitos sociais previstos pela Constituio sejam garantidos. Este sistema
resultado de quase vinte anos de debates e operacionaliza elementos postos na Carta Magna de

1
Bacharel em Gesto de Polticas Pblicas pela Universidade de So Paulo (USP) e Mestrando em Administrao
Pblica e Governo pela Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV-SP).
2
Bacharel em Gesto de Polticas Pblicas pela Universidade de So Paulo (USP) e Mestrando em Integrao da
Amrica Latina pela mesma Universidade.
3
Bacharel em Gesto de Polticas Pblicas pela Universidade de So Paulo (USP).
1988, integrando definitivamente a Assistncia Social, como pilar, juntamente com sade e
previdncia social, da seguridade social. O SUAS consolida a viso de que a Assistncia Social
um direito que deve ser efetivado por meio de polticas pblicas e no uma ao voluntarista do
Estado para com os pobres. Ponto de extrema relevncia considerando a problemtica da pobreza,
herana histrica que perpassa a construo social do Brasil.
Desta forma, o presente artigo pretende contribuir para o debate sobre a descentralizao das
polticas pblicas no pas e a sua relao com o combate excluso social e pobreza, atravs do
Sistema nico de Assistncia Social.
Para tanto este artigo est dividido em quatro campos de anlise: a) O Estado de bem estar
social (Welfare State) e a construo da cidadania no Brasil; b) A descentralizao das polticas
pblicas ps Constituio de 1988 e suas implicaes no desenho das polticas; c) A pobreza no
Brasil e suas evoluo histrica; e por fim; d) A construo e implementao do SUAS e os
principais desafios para sua consolidao.

1- Estado de bem estar: uma construo histrica
1.1- A constituio do Welfare State e sua destituio
O Welfare State surge como resultado da luta da classe trabalhadora. A primeira grande crise
do capital, com a depresso de 1929-1932, seguida dos efeitos da Segunda Guerra Mundial, abalou
fortemente a viso liberal acerca do papel do Estado. A partir desse momento consolidou-se uma
viso da necessidade de regulao estatal na economia para enfrentar os problemas sociais. Segundo
Pierson (1991) isto s foi possvel por conta da conjugao de alguns fatores, tais como: a)
estabelecimento de polticas keynesianas com vistas a gerar pleno emprego e crescimento
econmico num mercado capitalista liberal; b) instituio de servios e polticas sociais objetivando
criar demanda e ampliar o mercado de consumo; e c) um amplo acordo entre esquerda e direita,
entre capital e trabalho, na garantia de direitos trabalhistas.
Aps a segunda guerra mundial houve o estabelecimento de uma aliana entre classes, o que
s se viabilizou devido ao abandono, por parte dos partidos socialistas, do projeto de socializao,
trocaram a interpretao de Marx pela de Keynes (Przeworsky, 1989). As alianas entre partidos de
esquerda e direita permitiram acordos e compromissos, viabilizando a aprovao de diversas
legislaes sociais e a expanso do chamado Walfare State (Pierson, 1991).
A hegemonia dos partidos social-democratas, que ascenderam ao poder, institucionalizou a
possibilidade de estabelecimento de polticas abrangentes e universais, ampliando a cidadania
4
. Isso
ocorreu em virtude do dispndio, por parte dos Estados Nacionais, de mais recursos pblicos para a

4 Entende por cidadania, bem como sua evoluo, o conceito trabalhado por T. H Marshall em Cidadania, classe
social e status Rio de Janeiro, Zahar, 1967.
expanso dos direitos sociais.
A expanso do capitalismo, de 1945 a 1973, chamada por Eric Hobsbawn (1995) de a Era
de Ouro do Capitalismo, sustentou a aliana entre o capital e o trabalho para manter o Welfare
State. Entretanto, com o declnio da produo capitalista, reforada pela crise do petrleo em 1973,
o processo de produo e reproduo capitalista, adentra um perodo de esgotamento da perspectiva
de regulao keynesiana das relaes econmicas, polticas e sociais e do compromisso firmado
entre as classes sociais, entre esquerda e direita, entre capital e trabalho para gerar crescimento
econmico com garantia de proteo social aos trabalhadores (Behring & Boschetti, 2007).
O chamado Estado de Bem Estar Social, estabeleceu-se como um mediador na regulao das
relaes capitalistas na fase de ouro. O perodo ps-1970 marca o avano de ideias neoliberais que
comeam a ganhar terreno a partir da crise capitalista de 1969-1973. O baixo crescimento
econmico aliado as altas taxas de inflao foram o fermento necessrio para dar vazo aos
argumentos dessa corrente de pensamento que criticava o Estado social e o 'consenso' do ps-guerra
que permitiram a instituio do Welfare State (Behring & Boschetti, 2007).
Os neoliberais defendem uma agenda programtica em que o Estado no deve intervir na
regulao do comrcio exterior e tampouco na regulao de mercados financeiros, pois o livre
movimento de capitais garantiria maior eficincia na redistribuio de renda (Navarro, 1998 apud
Behring & Boschetti, 2007). Ademais, defendem a estabilidade monetria como meta primeira, o
que s seria assegurado por conteno dos gastos sociais e manuteno da taxa 'natural' de
desemprego, associada a reformas fiscais, com reduo de impostos para os altos rendimentos
(Anderson, 1995 apud Behring & Boschetti, 2007).
O sculo XXI se inicia com transformaes profundas nas polticas sociais nos pases
capitalistas centrais e consequentemente nos pases perifricos. A reestruturao do capital em curso
desde o levante do neoliberalismo na dcada de 1980 afetou o modelo de Estado, abalando as bases
do Welfare State. Dessa forma, os baluartes do neoliberalismo comeam a impor na agenda
internacional conceitos como restrio, seletividade e focalizao, acompanhadas de polticas de
operacionalizao dessas diretrizes. Rompem com os compromissos e consensos do ps-guerra, que
permitiram a expanso do Estado de Bem Estar Social. H todo um debate terico, conceitual e
poltico sobre os rumos do Welfare State, algumas correntes afirmam a possibilidade de retorno
sua urea fase, como parte da soluo para o enfrentamento da crise, e h aqueles que se rendem
ideia de sua inviabilidade e pleiteiam o pluralismo de bem-estar, baseado na articulao entre
Estado, mercado e sociedade na proviso social (Johnson, 1990 apud Behring & Boschetti, 2007).

2 - Cidadania no Brasil
A cidadania no Brasil foi marcada por avanos e recuos em termos de direitos. No
seguimos a definio clssica de Marshal
5
, dividida em trs geraes de direitos: direitos civis, no
sculo XVIII; os direitos polticos, no sculo XIX, e; os direitos sociais, no sculo XX. No Brasil
houve momentos da histria que houve direitos sociais sem os civis, como no regime militar.
Segundo Jos Murilo de Carvalho
6
os avanos dos direitos polticos, aps o movimento de
1930, foi limitado e sujeito a srios recuos, o mesmo no ocorrendo com os direitos sociais. Desde
que chegou ao poder, Getlio Vargas despendeu ateno a questo trabalhista e social. Uma enorme
quantidade de leis foi elaborada e promulgada, resultando mais tarde na Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT) em 1943. A CLT, introduzida no Estado Novo, teve longa durao, permaneceu e
passou pelo processo de democratizao de 1945 e ainda permanece em vigor at os dias atuais. A
era Vargas, perodo entre 1930 a 1945 foi o momento da legislao social, pautado e implementado
com baixa participao poltica e precria vigncia dos direitos civis e polticos Este pecado de
origem e a maneira como foram distribudos os benefcios sociais tornaram duvidosa sua definio
como conquista democrtica e comprometeram em parte sua contribuio para o desenvolvimento
de uma cidadania ativa(Carvalho, p.110).
A Constituio de 1988 definiu e consolidou os direitos civis, polticos, sociais e os
chamados direitos difusos. Foi um marco no que se refere aos direitos sociais. Ao mesmo tempo,
trouxe enormes desafios no que diz respeito s polticas pblicas de efetivao destes direitos para a
populao, sobretudo no que tange a desigualdade social.
A Constituio cidad de 1988 teve o grande mrito de propor direitos sociais como direitos
universais e inalienveis do cidado, rompendo com a lgica da cidadania regulada
7
, onde a lgica
de direitos era corporativa, prevalecia s corporaes profissionais no atendimento aos direitos,
privilegiando os trabalhadores formais, ainda mais certas categorias e excluindo a grande parte dos
trabalhadores, que por serem informais (tanto urbanos e sobretudo rurais) ficaram a margem do
acesso aos direitos sociais.
Essa uma gente desprovida de qualquer sistema pblico de proteo social. Mas
tambm uma gente que transita em um mundo social que 'no existe' do ponto de vista
legal. No existe pois as margens das regras formais da 'cidadania regulada' que, apesar de
todas as mudanas porque passou o pas nas ltimas dcadas, mantm operante o princpio
excludente montado nos anos 30. No deixa de ser espantosa uma arquitetura institucional
que sempre manteve mais da metade da populao fora e margem do Brasil legal. Fora
e a margem do Brasil legal, porm submersa em uma intrincada e obscura rede de relaes
que articulam mirades de organizaes filantrpicas e o prprio Estado. Se verdade que a
matriz corporativa dos direitos produz a figura da pobreza incivil sabe-se hoje que a
tradio assistencial no comea com o Estado getulista, mas com a filantropia privada
cujas origens remontam ao Brasil colonial () Trabalho e pobreza transformam-se, assim,
em dois modos antinmicos de existncia social. Diante de uma figura normativa do
trabalhador que d provas da sua capacidade para a vida em sociedade e, portanto, tem o
privilgio da proteo do Estado, a figura do pobre inteiramente desenhada em negativo

5 T.H Marshall em Cidadania, Classe Social e Status. 1967
6 Jos Murilo de Carvalho em Cidadania no Brasil: o longo caminho. 2008.
7 Ver mais em Wanderley Guilherme dos Santos em Cidadania e Justia A poltica social na ordem brasileira
(1979).
sob signo da incapacidade e impotncia, fazendo da ajuda a nica forma possvel para os
assim definidos 'carentes' se manterem em sociedade (Telles, 2006).

A Assistncia Social tornou-se um direito social, assegurado pela Constituio, devendo ser
operacionalizada pelo Estado por meio de polticas pblicas. Juntamente com a Sade e a
Previdncia, compe o trip da seguridade social como exposto no artigo 194 da Constituio
Federal. No artigo 204, o primeiro inciso afirma que a poltica de Assistncia Social dever ser
executada de forma descentralizada, rompendo com a lgica centralizadora que imperou nos
servios sociais no Brasil at a promulgao da Constituio.
Antes, porm, de entrarmos na descentralizao da poltica cabe fazer uma contextualizao
da descentralizao de forma mais ampla, para compreendermos em que contexto est inserido o
sistema nico de assistncia social.

3 - A descentralizao no Brasil
A descentralizao est inserida no contexto da redemocratizao. A descentralizao um
processo, sobretudo poltico, e no meramente tcnico-administrativo. A tese proposta na
descentralizao foi restaurar a federao, atravs do aumento do poder poltico e tributrio das
entidades subnacionais, e o de consolidar a democracia, por meio do empoderamento
(emporwerment) das comunidades locais no processo decisrio sobre polticas pblicas.
Marta Arretche (1996) discute os principais argumentos pr-descentralizao. Citando Borja
(1988) como um dos grandes defensores da descentralizao como uma forma de ampliar a
participao, dentre as principais vantagens deste fenmeno seria: superao das tendncias a
setorializao, ao burocratismo estatal, distncia entre os atores sociais, consistindo na criao de
instituies com capacidade de atuao global que sejam representativas e que correspondam aos
atores sociais, identificados entre si; gerao de uma maior proximidade democrtica no mbito
local; reduo dos problemas colocados pelas instituies nacionais de democracia representativa e;
gerao de comportamentos polticos e econmicos alicerados em uma maior iniciativa e menor
dependncia do Estado.
Esta viso acerca da descentralizao influenciou diversos grupos e partidos polticos de
esquerda em pases da Amrica Latina na dcada de 1980. Via na descentralizao uma forma de
aproximar o poder poltico o mais prximo do cidado, rompendo a tradio hierrquica do Estado.
Os primeiros governos de esquerdas, por exemplo, no Brasil, implantaram experincias bem-
sucedidas de participao popular nas gestes municipais, como foi o caso do Oramento
Participativo, garantindo assim que eram possveis formas de democracia participativa e direta no
mbito municipal.
Na outra vertente, a liberal, inspirada no modelo poltico dos EUA e nos tradicionais
princpios do liberalismo poltico, a descentralizao seria um canal de fortalecimento da vida
cvica portanto, da sociedade civil sufocada por um Estado excessivamente centralizado, um dos
grandes tericos do pensamento poltico moderno a trabalhar esta questo foi Alexis de Tocqueville,
analisando a democracia americana (Arretche, 1996).
A descentralizao provocou uma forte mudana da agenda de responsabilidades para os
municpios a partir da Constituio, que at ento eram de competncia da esfera federal e estadual.
A descentralizao est inserida dentro de um contexto marcado pela disputa da formao e
definio da agenda. Segundo Farah (2001), a descentralizao tinha dois significados. De um lado
havia a concepo neoliberal de Estado mnimo, na qual cabia a este privatizar a proviso de bens
pblicos e o governo central descentralizarem os servios para garantir maior eficincia. A outra
viso da descentralizao afirma que esta tem a misso de promover a redistribuio de poder,
favorecendo a democratizao das relaes entre Estado e sociedade. Esta concepo de
descentralizao fez um contraponto onda neoliberal do final dos anos 80 e incio dos 90.
Esta mesma autora afirma que a agenda da descentralizao, ser composta por elementos
das duas vises, a preocupao com a eficincia e a eficcia se articula orientao para a
equidade e para a democratizao dos processos decisrios, envolvendo tanto alteraes
institucionais com nfase na descentralizao quanto novos padres de relao entre Estado e
sociedade (Farah, 2001. p.130). Farah apresenta os principais pontos da descentralizao:
Transferncias de atribuies e competncias do governo central e da esfera estadual de
governo para o governo municipal, com nfase nas atribuies que dizem respeito
cidadania social;
Resposta a reivindicaes da sociedade civil pela descentralizao das polticas sociais,
desde o incio da dcada de 1980;
Aumento significativo da participao dos municpios na repartio dos recursos fiscais
desenhadas a partir da Constituio de 1988;
Maior proximidade do governo local com relao s demandas da populao, o que assume
relevncia num quadro democrtico;
Insuficincia das respostas do mercado como alternativa ao desmonte do Estado (e de suas
polticas) no nvel federal e necessidade, portanto, de formulao de respostas no nvel
local.

Estes itens descritos, segundo Farah, propiciaram a elevao da importncia da ao
municipal. Este novo arranjo institucional da federao gerou vrios desdobramentos, dentre eles:
necessidade de desenhos de polticas municipais integradas para serem mais efetivas no
atendimento de um mesmo pblico alvo; articulao com atores da sociedade civil, articulao com
outros municpios (consrcios intermunicipais) e os governos locais assumindo uma postura de
coordenao e de mobilizao de governos e organizaes no governamentais em prol de atender
as diversas demandas de seu territrio.

3.1 - Descentralizao das polticas sociais
Segundo Souza (2004) h duas variveis centrais que explicam a descentralizao das
polticas sociais, quais sejam: desenho institucional da poltica e apoio do Executivo federal na
liberao de recursos. A primeira varivel, desenho institucional, importante, pois possibilitou a
criao de mecanismos de recompensas e sanes, regras claras e universais. Isto por sua vez
possibilitou um leque de incentivos para os municpios aderirem aos programas e polticas pblicas
de descentralizao, isto , na oferta de servios pblicos. A segunda varivel, apoio do Executivo
federal, foi importante na medida em que o governo federal alm de ter isso como tema prioritrio
na agenda, garantiu um desenho institucional irrigado de recursos federais.
O desenho institucional da poltica moldado em torno de mecanismos de recompensas e
sanes, regras claras e universais e o apoio do Executivo federal na liberao regular dos
recursos parecem ser as variveis mais importantes para a transferncia de
responsabilidades de implementao para os governos locais (Souza, 2004, p.37).

Seguindo o argumento, Souza expe que a descentralizao/municipalizao no significou
necessariamente a transferncia de capacidade decisria para as esferas subnacionais, mas sim a
delegao na implementao das polticas sociais universais. A experincia brasileira mostra que as
relaes entre os nveis de governo evoluram para um sistema que mistura recompensas e sanes,
o que reduziu o grau de conflito entre os nveis de governo, ao mesmo tempo em que restringiu a
autonomia de poder decisrio dos governos locais, previstos pela Constituio de 1988.
A experincia brasileira tambm mostra que as relaes intergovernamentais evoluram
para um sistema lubrificado por recompensas e sanes, o que reduziu o grau de conflito
entre os nveis de governo, mas, ao mesmo tempo, restringiu a autonomia de gasto e de
deciso concedida aos governos locais pela Constituio de 1988 (Souza, 2004, p.37).

O Brasil possui 5565 municpios
8
distribudos em 26 estados mais o distrito federal. Como
exposto por Celina Souza, a constituio de 1988 proveu uma forte descentralizao de polticas
pblicas nem todos com recursos necessrios para implementar polticas e/ou com estrutura
administrativa adequada para gerir os programas. Portanto, a coordenao intergovernamental dos
programas em forma de sistema torna-se fundamental para o sucesso do mesmo.

4 Obstculos do Sistema de Proteo Social Brasileiro: A pobreza
O Brasil o quinto pas do mundo e o primeiro da Amrica do Sul em extenso territorial,

8 IBGE (2010). Informaes disponveis no seguinte endereo eletrnico
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2009/default.shtm. Acessado em 15/05/2010.
com um Produto Interno Bruto (PIB) de US$ 1, 803 trilhes, possui atualmente uma populao
9

com cerca de 190 milhes de pessoas, residentes em 5.564 municpios. Todavia trata-se de um pas
que tambm surpreende pelos nmeros de suas dificuldades sociais. Atualmente so mais de 50
10

milhes de indivduos em situao de pobreza, residindo em um pas com uma das mais cruis
distribuies de renda do mundo.
A construo de uma ideia a respeito da realidade social brasileira depende, em grande
medida, do entendimento do maior problema social existente no pas: a pobreza. Embora seu
conceito e possveis causas ainda sejam muito debatidos, atualmente adota-se uma viso de
mltiplos fatores responsveis e se tem como definio mais difundida a caracterizao de uma
situao de carncia (econmica) a qual os indivduos expostos no possuem o mnimo necessrio
para satisfazer necessidades elementares como alimentao, sade, educao, transporte, e
habitao (Rocha, 2006).
Ainda que bastante propagada, a definio acima altamente criticada por Amartya Sen
(2000), segundo o autor a insuficincia econmica um dos fatores responsveis pela pobreza, mas
no o nico. Por meio de analogia com a histria do tigre de Bengala
11
, Sen refuta a idia de que as
carncias econmicas sejam imperativas de soluo vis--vis necessidades como liberdades
polticas e direitos civis.
Isso no significa que o autor no reconhea a urgncia em que devam ser resolvidos os
problemas de ordem econmica, principalmente no que diz respeito aos pases em desenvolvimento.
Contudo, ele no reconhece a superioridade destes problemas frente necessidade que os
indivduos possuem de ter seus direitos civis e polticos garantidos. At porque, as liberdades
polticas e os direitos civis contribuem amplamente na conquista dos direitos econmicos [...] a
intensidade das necessidades econmicas aumenta e no diminui a urgncia das liberdades
polticas (Sen 2000, p. 175).
O entendimento dos argumentos de Sen cria base para que possamos compreender que o
conceito de pobreza nos remete a uma ampla gama de aspectos a serem analisados, para tanto, neste
trabalho, a nfase est na compreenso da desigualdade de renda, que no Brasil fator determinante
para a situao de pobreza, ainda que no esteja diretamente relacionado capacidade do pas em
produzir recursos.
A desigualdade social um fenmeno presente na sociedade brasileira de forma quase

9 Disponvel em http://www.ibge.gov.br/mtexto/popclock.php
10 Rocha, 2006.
11 A floresta de Sunderban, localizada na orla do golfo de Bengala (ndia) o habitat de uma espcie felina muito
rara, conhecida como tigre de Bengala. local tambm de um tipo de mel bastante valorizado. Os indivduos pobres
residentes da regio arriscam as prprias vidas, enfrentando os tigres, para coletar o mel com o objetivo de
comercializ-lo. Entretanto, muitos morrem antes mesmo de colher o produto. As mortes no so evitadas, pois os tigres
so protegidos pelas leis ambientais contra a caa.
amalgamada desde o perodo colonial, poca que segundo Guilherme Canela (2008) ao analisar a
obra de Darcy Ribeiro, tnhamos no s um PIB portentoso, mas uma renda per capita elevada. Seu
principal impacto transforma o Brasil em um pas anmalo do ponto de vista social, uma vez que
no trata-se de uma nao pobre, todavia com um enorme contingente de pobres.
[...] Por muito tempo se pensou que ramos e somos um pas pobre, no passado e agora.
Pois no verdade. Esta uma falsa obviedade. ramos e somos riqussimos! A renda per
capita dos escravos de Pernambuco, da Bahia e de Minas Gerais [...] era, ento, a mais alta
do mundo. [...] Aqueles empreendimentos foram um sucesso formidvel. Geraram alm de
um PIB prodigioso, uma renda per capita admirvel. Ento, como agora, para uso e gozo de
nossa sbia classe dominante (Canela apud Ribeiro, 2008, p. 35, 36).

Darcy Ribeiro, salienta ainda que no perodo de desenvolvimento do Brasil ps-colonial a
histria se repetira por diversas vezes. O pas produzia para o mercado externo com mo-de-obra
barata e incessantemente explorada (escrava e depois imigrante), de modo que aqueles que
produziam de fato, nunca puderam adquirir os bens produzidos. Para ilustrar a grande capacidade
brasileira na gerao de riquezas pode-se citar o fato de que no sculo XVII, o Brasil conseguiu
atingir um nvel de exportao superior ao ingls, e casos semelhantes foram vistos nos sculos
seguintes, com o cultivo do caf, extrao de minrios e da borracha, produo de cacau, soja e
outros. O ponto de interseco de todos os perodos a perversa concentrao de renda.
Atualmente mais de 75% da populao de todo o mundo vive em federaes com renda per
capita inferior brasileira, o que confirma que o Brasil no uma nao pobre, no entanto, os mais
de 50 milhes de indivduos pobres aqui residentes deflagram um enorme desequilbrio na
distribuio de renda (Barros e Foguel, 2000).
Se comparado a pases em desenvolvimento com renda similar, como Mxico e Chile, o
Brasil se mostra enormemente desigual. Apesar de ter evoludo economicamente ao longo de sua
histria (o bolo cresceu), no conseguiu fazer com que toda a sociedade usufrusse desse
crescimento (o bolo no foi repartido de forma igual), portanto o fenmeno da pobreza no Brasil
resultado de uma pssima distribuio de capital (Barros, Henriques e Mendona, 2001).
De acordo com dados de 2007 disponibilizados pelo Ministrio da Fazenda e atualizados
pelo Banco Mundial, o PIB Brasileiro o oitavo do mundo, ficando atrs apenas de Estados
Unidos, China, Japo, ndia, Alemanha, Reino Unido e Frana. Logo, no possvel dizer que o
pas pobre, no em quantidade de recursos.
Tais argumentos so compartilhados por diversos outros autores, Andr Urani (2008)
apresenta em seu texto Desigualdade e pobreza no Brasil, dados do IPEA (Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada) que indicam que 60% dos indivduos brasileiros, hoje abaixo da linha de
pobreza utilizada pelo Banco Mundial, encontram-se neste patamar em decorrncia do alto nvel de
desigualdade. O que quer dizer que em torno de 30 milhes de pessoas em situao de pobreza
deixariam esta condio se o problema da desigualdade fosse menos agressivo.
Segundo o quadro Desigualdade no rendimento ou consumo, presente no Relatrio de
Desenvolvimento Humano realizado no ano de 2006 pelo PNUD (Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento), com base no ndice de Gini dos pases
12
, o Brasil ocupa atualmente a 10
colocao mundial dos pases com pior distribuio de renda
13
. Comparvel a pases como
Colmbia (0,586) e Haiti (0,592), que de acordo o CIA World Factbook possuem um PIB
equivalente a $327,7 bilhes e $11,38 bilhes, respectivamente, o PIB per capita de ambos os pases
tambm inferior ao brasileiro. E pior que a de pases como frica do Sul e Paraguai, ambos com
ndice igual a 0,578.
Mesmo com a pssima marca, importante ressaltar que esta a melhor posio j
alcanada pelo Brasil at hoje, e possvel ver a evoluo do pas no quadro abaixo:

Tabela 1: Evoluo no quadro de desigualdade brasileiro (ndice de Gini)









Fonte: PNUD, 2006.

O Relatrio d destaque ao fato de o Brasil ter mantido uma constante melhora em seu ndice de
desigualdade nos ltimos cinco anos.
A boa notcia que a desigualdade extrema no um facto da vida que no se possa
alterar. Ao longo dos ltimos cinco anos, o Brasil, um dos pases do mundo onde existem
mais desigualdades, combinou um forte desempenho econmico com um declnio na
desigualdade de rendimentos [...] e na pobreza. O crescimento -econmico criou emprego e
aumentou os salrios reais. E um vasto programa de bem-estar social a Bolsa Famlia
fez transferncias financeiras para 7 milhes de famlias que vivem em pobreza extrema ou
moderada [...]. (PNUD, 2006, p. 272)

A melhora no nvel da desigualdade brasileira tambm pode ser observada no grfico
comparativo a seguir:


12 Segundo Januzzi (2006, p. 97): Um dos indicadores de distribuio de renda mais freqentemente
empregados o ndice de Gini. (...) A medida assume valor mnimo de 0 (zero), situao de igualdade perfeita da
distribuio de rendimentos em um sociedade, e valor mximo de 1(um), situao extrema de desigualdade, em que
apenas um indivduo ou famlia se apropriam de toda renda disponvel.
13 126 pases participaram do estudo.
Grfico 1 : Evoluo do ndice de Gini











Fonte: PNUD, 2006

Outra publicao que aponta o Brasil como uma das naes com mais cruel distribuio de
renda do mundo a The Rise and Fall Brazilian Inequality (Ferreira, Leite e Litchfield, 2006)
que realiza um diagnstico da situao de iniqidade brasileira entre os anos 1981 e 2004,
focalizando sua anlise no entendimento do processo de aumento no abismo de separao entre
ricos e pobres na dcada de 80 e declnio em seu nvel no perodo entre 1993 e 2004. Os autores
utilizam o ndice de Gini como principal ferramenta de alicerce para seus argumentos e sintetizam
os dados coletados na tabela a seguir:




Tabela 2: Brasil Rendimento e Desigualdade 1981-2004
AN
O
RENDA
MDIA*
NDICE
DE GINI
LINHA DE POBREZA
REGIONAL**
LINHA DE POBREZA
ADMINISTRATIVA***
1981 173,2 0,574 0,399 0,296
1989 170,6 0,625 0,437 0,315
1993 157,2 0,595 0,466 0,326
1997 198,3 0,593 0,370 0,273
2004 210,0 0,564 0,345 0,222
FONTE: The Rise and Fall Brazilian Inequality, 2007.
* Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de domiclios (PNAD)
** Estabelecida por ROCHA (1993)
** *A linha de pobreza administrativa definida pelo valor de R$100,00 por pessoa/ms (em set. 2004)

Durante a dcada de 80 o ndice de Gini brasileiro saltou de 0.574 para 0.629, ou seja, houve uma
piora nos nveis de desigualdade de renda entre os cidados brasileiros, nesta poca o pas era
considerado o segundo mais desigual do mundo, ficando atrs somente de Serra Leoa, localizado na
frica Ocidental. A principal razo para este cenrio possui fundamentos econmicos, o pas
enfrentava grandes dificuldades macroeconmicas e um fenmeno conhecido como hiperinflao,
que desencadeou, alm da acelerada alta dos preos e desvalorizao da moeda nacional, um
perodo de recesso, com queda na taxa de crescimento econmico, desemprego e conseqente
ampliao da desigualdade.
The increase in inequality in the 1980s appears to have been driven, in large part, by high
and accelerating inflation. While the distributional impact of inflation is hard to measure, or
even to simulate counterfactually, inflation is likely to have a regressive impact on the
distribution of income [] (Ferreira, Leite e Litchfield, 2007, p.11)

J em relao ao perodo de declnio das disparidades de recursos entre os indivduos
brasileiros, pode ser elencado um conjunto de determinantes, dentre eles o restabelecimento da
economia no ano de 1994 com o surgimento do Plano Real, que trouxe consigo um aumento no
grau de rendimentos, melhorias distributivas para a populao e queda nos ndices de pobreza. O
crescente fortalecimento do setor agrcola, que colocou o Brasil no patamar de grande exportador,
aqueceu a economia e colaborou para a manuteno de sua estabilidade. Alm do aumento na
gerao de empregos formais e das polticas sociais de carter compensatrio, tambm conhecidas
como polticas de transferncia de renda, geridas pelo Estado a partir de meados dos anos 90, com
vistas a combater a pobreza e promover em certa medida a emancipao das famlias mais
desprovidas do pas.
O entendimento dos dados apresentados at aqui e a conseqente compreenso de que
embora muitos avanos tenham sido alcanados tanto do ponto de vista de uma melhor organizao
do aparato institucional - promulgao da Constituio de 1988, criao da LOAS (Lei Organicas
da Assistncia Social), do Plano Nacional de Assistncia Social e do prprio Ministrio do
Desenvolvimento social - quanto do ponto de vista de mudanas efetivas na realidade social do pas
expanso da proteo social, melhora nos ndices de desigualdade e pobreza - h ainda uma longa
gama de desafios a serem enfrentados.

5 - SUAS Sistema de Assistncia Social
At a Constituio de 1988, o assistencialismo, a ajuda por parte de governo e o favor
nortearam as aes de polticas pblicas da chamada questo social. Era considerado cidado,
com acesso a direitos sociais, apenas aqueles que possuam carteira de trabalho assinada,
constituindo aquilo que Wanderley Guilherme dos Santos (1979) denomina de cidadania regulada.
A partir da Constituio de 1988 e a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social, em
1993, a Assistncia Social passou a ser direito social. Dessa forma, cabe ao Estado formular e
implementar polticas pblicas que garantam este direito, no sentido de prevenir e reduzir os riscos
sociais e pessoais; proteger pessoas e famlias vulnerveis e vitimizadas; monitorar as excluses e
riscos sociais da populao.
O Sistema nico altera fundamentalmente operaes como repasse de recursos
federais para estados, municpios e Distrito Federal; a prestao de contas e a maneira como os
servios e municpios esto hoje organizados. O principal problema ao qual o SUAS deve dar
resposta ,o atraso no repasse de verbas do Governo Federal para estados, municpios e Distrito
Federal. Antes do SUAS, as transferncias do Fundo Nacional de Assistncia Social para os fundos
municipais, estaduais e do Distrito Federal s ocorriam aps terem vencido todos as etapas de um
longo processo. Este processo dificultava o acesso aos recursos e atrapalhava a implementao de
projetos. No incio do ano o municpio que tivesse interesse em implementar um programa, deveria
formatar um projeto e encaminh-lo para a secretaria estadual, que por sua vez o repassaria ao
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS). Cabia equipe de projetos
analisar milhares de propostas de projetos, para ento iniciar o repasse da verba. Os municpios
faziam relatrios trimestrais, repassados aos estados, que elaboravam relatrios semestrais para o
Ministrio. Somente com o relatrio semestral em mos o MDS poderia liberar os recursos.
O SUAS altera este quadro. A gesto muda completamente. Ocorre a informatizao de toda
a rede de contato e acesso aos dados do Ministrio. No lugar da verticalizao dos procedimentos,
cresce o mote da descentralizao. Com o novo sistema os municpios tm autonomia para
organizar sua rede de proteo social e so fiscalizados, sobretudo, pelos conselhos de Assistncia
Social, garantindo assim o controle social sobre o SUAS. A nova gesto introduziu o Relatrio
Anual de Gesto, instrumento j consolidado na sade e na educao que simplifica todo o processo
de prestao de contas.
Outro avano advindo do SUAS a forma de alocao e partilha dos recursos. O novo
sistema utiliza indicadores, tais como, taxa de vulnerabilidade social para determinar como ser a
distribuio dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social. Por ser feita considerando
indicadores, a partilha de recursos prioriza as reas com maior necessidade socioeconmica.
As aes e servios de Assistncia Social so divididos em duas categorias de ateno ao
cidado: Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial de Mdia e Alta Complexidade. Este
modelo foi elaborado e definido em 2004, na Poltica Nacional de Assistncia Social, que organiza
programas, servios, projetos e benefcios socioassistenciais de acordo com a complexidade do
atendimento.
Proteo social bsica: aes de carter preventivo, tendo por objetivo o fortalecimento dos
laos familiares e comunitrios.
Proteo social especial de mdia complexidade: aes destinadas a situaes nas quais os
direitos do indivduo e da famlia j foram violados, mas ainda h vinculo familiar e
comunitrio.
Proteo social especial de alta complexidade: atende casos em que os direitos do indivduo
ou da famlia j foram violados, e tambm quando o vnculo familiar rompido. garantida
proteo integral moradia, alimentao, trabalho para quem est em situao de ameaa,
necessitando deixar o ncleo familiar ou comunitrio.

O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) um sistema pblico no contributivo,
descentralizado e participativo que tem por funo a gesto do contedo especfico da Assistncia
Social no campo da proteo social brasileira. O documento da Norma Operacional Bsica
NOB/SUAS (2005) aponta os seguintes itens como elementos centrais do SUAS:
Consolida o modo de gesto compartilhada, o co-financiamento e a cooperao tcnica entre
os trs entes federativos;
Estabelece a diviso de responsabilidades entre os entes federativos (federal, estadual,
Distrito Federal e municipal) para instalar, regular, manter e expandir as aes de
Assistncia Social;
Fundamenta-se nos compromissos da Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS/2004;
Orienta-se pela unidade de propsitos, principalmente quanto ao alcance de direitos pelos
usurios;
Regula em todo o territrio nacional a hierarquia, os vnculos e as responsabilidades do
sistema cidado de servios, benefcios, programas, projetos e aes de assistncia social, de
carter permanente e eventual, sob critrio universal e lgica de ao em rede hierarquizada
de mbito municipal, distrital, estadual e federal;
Respeita a diversidade das regies, decorrente de caractersticas culturais, socioeconmicas
e de polticas em cada esfera de gesto, da realidade das cidades e da sua populao urbana e
rural;
Reconhece que as diferenas e desigualdades regionais e municipais que condicionam os
padres de cobertura do sistema e os seus diferentes nveis de gesto devem ser
consideradas no planejamento e execuo das aes.

4.1 - Co-financiamento do SUAS
Conforme o artigo 28 da Lei Orgnica da Assistncia Socialo financiamento dos servios,
programas, projetos e benefcios far-se- com os recursos da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios, das contribuies sociais previstas no art. 195 da Constituio Federal e do Fundo
Nacional de Assistncia Social.
As competncias da Unio no Sistema Descentralizado nesse processo de financiamento so
os seguintes:
a) Coordenar e articular as aes no campo da Assistncia Social;
b) Responder pela concesso e manuteno do Benefcio de Prestao Continuada - BPC;
c) Apoiar tcnica e financeiramente os servios, programas e projetos de enfrentamento da pobreza
em mbito nacional;
d) Atender, em conjunto com os estados, o Distrito Federal e municpios, as aes assistenciais de
carter de emergncia;
e) Elaborar e encaminhar a proposta oramentria da Assistncia Social, em conjunto com as
demais reas da Seguridade Social, devendo esta e sua execuo seja objeto de apreciao do
Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS;
f) Propor critrios e proceder transferncia dos recursos da Assistncia Social.

O co-financiamento definido com base na diviso de competncias entre as esferas de
governo, ou seja, com base na gesto da poltica de Assistncia Social no pas, operada em co-
responsabilidade e levando em considerao o porte dos municpios e a complexidade dos servios.
O co-financiamento deve ser desenhado a partir dessa definio, considerando a relao entre o
financiamento e a gesto, respeitando as diversidades regionais e definindo as responsabilidades de
municpios, estados e governo federal.
O desafio colocado ao financiamento a conciliao da proposta de co-financiamento da
Assistncia Social com o oramento pblico nas trs esferas de governo. Estabelecer as pactuaes
entre os entes federativos, de maneira que seja firmado o efetivo compromisso da assuno de
competncias, atribuies e responsabilidades no que tange destinao de aportes oramentrios e
financeiros que deem conta da operacionalizao das diretrizes firmadas pela PNAS/2004 no
caminho da consolidao do SUAS.


Consideraes finais
Como exposto, o Estado de Bem Estar Social enquanto construo social histrica sofre um
grande revs com a chamada crise fiscal do Estado na dcada de 1970 e o advento do
neoliberalismo na dcada de 1980. A Constituio de 1988, conhecida como constituio cidad, foi
na contramo do contexto mundial do neoliberalismo. A Carta Magna estabeleceu diversos direitos
sociais, com forte participao do Estado em formulao e implementao de polticas pblicas que
garanta tais direitos.
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) surge como poltica pblica estruturada em
torno de um sistema, tal como ocorre com o Sistema de Sade (SUS). A grande vantagem do
desenvolvimento deste desenho de poltica estruturada em sistema que articula a participao dos
trs entes da federao, resolvendo um dos principais problemas da gesto pblica brasileira a
articulao intergovernamental.
Conforme exposto por Celina Souza (2004), h duas variveis centrais que explicam a
descentralizao das polticas sociais, quais sejam: desenho institucional da poltica e apoio do
Executivo federal na liberao dos recursos.
A primeira varivel, desenho institucional, foi importante, pois possibilitou a criao de
mecanismos de recompensas e sanes, regras claras e universais. Isto por sua vez possibilitou um
leque de incentivos para os municpios aderirem aos programas e polticas pblicas de
descentralizao, isto e, na oferta de servios pblicos.
Dentro deste quadro o novo formato institucional que o Sistema nico de Assistncia
Social conferiu as polticas de assistncia social possibilitou o oferecimento de uma gama de
incentivos aos municpios, como por exemplo a existncia de Fundos e repasses de verba do
governo federal para os municpios ofertarem servios, cada ente com um papel e responsabilidades
a cumprir no SUAS. Enquanto antes a poltica de Assistncia Social se resumia a um leque de
aes sociais soltas, hoje, com o SUAS, h um desenho institucional do sistema, que confere
atribuies e responsabilidades para cada ente federativo e, sobretudo, um conjunto de incentivos
aos municpios aderirem ao programa.
A segunda varivel, apoio do Executivo federal, importante na medida em que o governo
federal inclui um tema na agenda de prioridades governamentais, garantindo seu financiamento com
recursos federais. Isso ocorre com o SUAS, o governo federal atravs de repasses fundo a fundo
irriga todo o sistema, garantindo a manuteno da poltica.
Seguindo o argumento, Souza (2004) discorre que a descentralizao/municipalizao no
significou necessariamente a transferncia de capacidade decisria para as esferas subnacionais,
mas sim a delegao na implementao das polticas sociais universais, ou seja, houve
descentralizao da promoo de servios, mas no desconcentrao dos processos decisrios. A
experincia brasileira mostra que as relaes entre os nveis de governo evoluram para um sistema
que mistura recompensas e sanes, o que reduziu o grau de conflito entre as esferas, ao mesmo
tempo em que restringiu a autonomia de poder decisrio dos governos locais, previstos pela
Constituio de 1988.
preciso ainda que o desenho do SUAS leve em considerao a necessidade da fixao de
receita oramentria, como foi o caso do Sistema nico de Sade (SUS), que a partir da Emenda
Constitucional 29/2000, passou a contar com uma receita vinculada: 15% do produto arrecadado
com impostos por parte dos municpios.
O desenho institucional do SUAS deve levar em considerao estes problemas que se
constituem enquanto obstculos para a efetivao do sistema. Portanto, uma poltica nacional de
apoio aos municpios e de qualificao de profissionais torna-se imprescindvel, bem como a
vinculao de um percentual oramentrio, nos trs oramentos para garantir seu bom
funcionamento.
Apesar de todas as dificuldades existentes, vrios foram os avanos na poltica de
Assistncia Social, a comear pelo rompimento do modelo corporativista e filantrpico que existia
no campo social. O Sistema nico de Assistncia Social tem ainda um longo caminho a
percorrer para se aproximar de seu parmetro, o SUS. De qualquer forma, h sinais evidentes de
avano, com os trs entes participando na gesto e financiamento, bem como na avaliao da
poltica de assistncia social.
Ainda muito cedo para fazer uma avaliao do SUAS, tendo em vista a recente origem do
sistema (cerca de 5 anos,) possvel vislumbrar um meio positivo de fortalecer a atuao do Estado
frente a questo social. Trata-se de uma tentativa digna de ser analisada, ainda mais em um contexto
histrico marcado por graves problemas sociais.


























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