Agence Franaise

de Dveloppement,
IPEA & Fundao
Ciudad Humana
Savoirs communs n16
O financiamento
da cidade latino-americana
Instrumentos a servio de
um desenvolvimento urbano sustentvel
Savoirs communs
A srie Savoirs communs tem como objetivo promover
uma dinmica de intercmbio e de capitalizao de
conhecimento em torno das prticas respectivas da AFD
e dos atores do apoio ao desenvolvimento, em uma
perspectiva de aprendizado e enriquecimento mtuos.
Todas as edies da srie esto disponveis para download
no site www.afd.fr
Comit de Orientao da AFD:
Clotilde Boutrolle, Marion Joubert e Marie Joly (Diviso de Sub-Entes locais e de Desenvolvimento Urbano),
Marie-Pierre Bourzai-Chrif, Sarah Morsi e Marion Douchin (Departamento da Amrica Latina e do Caribe)
Redao:
Jrmie Cav (BIO by Deloitte, LATTS (Laboratrio de tcnicas, territrios e sociedades),
Matias Kalfon (Calia Conseil), David Albrecht (Consultor independente, Ipraus Institut parisien de recherche,
architecture urbanistique, socit), Benjamin Michelon (Groupe Huit), Louise David (consultora independente,
LATTS); com a contribuio de Olivier Jan e Blandine Chenot (BIO by Deloitte), Juliana Varney, Chlo Jaillard
e Robert Picard (Calia Conseil), Eduardo Brisson (Groupe Huit), Jacques Gally (consultor independente)
Coordenao editorial:
Marie de Jerphanion e Laureline Felder (AFD), Marie-Laure Portal (consultora independente)
Traduo:
Patrick Wuillaume, Pascal Rubio
Reviso:
Cely Curado
Realizao grfica:
www.letroisiemepole.com
Maro de 2014
1
O financiamento
da cidade latino-americana
Instrumentos a servio de
um desenvolvimento urbano sustentvel
O presente documento est baseado nos trabalhos de um ciclo de conferncias organizado
na Amrica Latina (no Mxico, na Colmbia e no Brasil) em novembro e dezembro de 2013,
reunindo especialistas e profissionais dos temas urbanos.
O primeiro seminrio, realizado na Cidade do Mxico no dia 12 de novembro de 2013,
organizado em parceria com a Sedatu (Secretaria del Desarrollo Territorial e Urbano
do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Territorial e Urbano do Governo Federal do Mxico),
foi dedicado aos desafios da poltica fundiria e aos instrumentos que essa poltica
pe a servio da cidade compacta. O segundo, realizado em Bogot no dia 3 de dezembro,
em conjunto com a fundao Ciudad Humana, tratou do financiamento das aes relacionadas
com as mudanas climticas e a incluso social. Por fim, o terceiro, realizado em Braslia
nos dias 9 e 10 de dezembro, em parceria com o IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada),
examinou o tema das parcerias entre atores pblicos e privados.
Esta publicao foi realizada pela equipe de redatores formada por:
Jrmie Cav, consultor snior na BIO by Deloitte e pesquisador-associado no LATTS,
Matias Kalfon, Diretor de Misso na Calia Conseil,
David Albrecht, consultor independente (a servio da BIO by Deloitte)
e pesquisador-associado no Ipraus,
Benjamin Michelon, urbanista/diretor de projetos do Grupo Oito,
Louise David, consultora independente (a servio da BIO by Deloitte)
e pesquisadora-associada na LATTS,
Jacques Gally (consultor independente).
Contriburam tambm para esta edio:
Olivier Jan e Blandine Chenot (BIO by Deloitte), Juliana Varney,
Chlo Jaillard e Robert Picard (Calia Conseil), Eduardo Brisson (Groupe Huit).
A equipe da redao e a AFD agradecem a todos os palestrantes que participaram
dos seminrios e que trouxeram sua expertise e sua experincia.
2
Prefcio
____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
4
Introduo
____________________________________________________________________________________________________________________________________________________
6
1. O desenvolvimento urbano sustentvel na Amrica Latina:
uma equao impossvel?
________________________________________________________________________________________________________
10
1. Sociedades muito urbanizadas e polarizadas, fontes de desafios para a ao pblica
_________
12
Uma populao essencialmente urbana
_____________________________________________________________________________________________
12
A morfologia urbana reflete as profundas desigualdades existentes
_________________________________________
12
Trs desafios primordiais para um desenvolvimento urbano sustentvel
________________________________
14
2. Os governos locais, atores de uma renovao da ao pblica urbana
________________________________
16
A descentralizao e o surgimento de um novo ator
_____________________________________________________________________
16
Muitas realizaes inovadoras no ambiente urbano
_______________________________________________________________________
18
Uma necessidade recorrente de recursos financeiros e de instrumentos
_____________________________
19
2. As alavancas para o financiamento dos governos locais
_______________________
22
1. Alavanca n. 1 : Subvenes e transferncias intergovernamentais
_____________________________________
24
2. Alavanca n. 2 : Mobilizao dos capitais e dos mercados financeiros
_________________________________
28
3. Alavanca n. 3 : Tributao e captura das mais-valias fundirias e imobilirias
_________________
32
4. Alavanca n. 4 : As tarifas pagas pelos usurios
__________________________________________________________________________
36
5. Alavanca n. 5 : Parcerias com o setor privado
____________________________________________________________________________
40
ndice
3
3. Ferramentas inovadoras para cidades equipadas,
compactas e resilientes
_____________________________________________________________________________________________________________
44
1. As parcerias pblico-privadas podem ser catalisadoras de investimento
em infraestruturas urbanas sustentveis?
_____________________________________________________________________________________
46
A escolha do modo de gesto mais adequado a cada projeto
_____________________________________________________
47
Gerenciar a contratao de uma PPP e assegurar sua viabilidade financeira
__________________________
50
Realizar um acompanhamento eficiente da PPP na fase operacional
_______________________________________
52
2. Quais instrumentos para financiar a cidade compacta?
___________________________________________________________
56
Uma renovao da interveno fundiria pblica na Amrica Latina?
______________________________________
57
Reformar o sistema de tributao fundiria
______________________________________________________________________________________
60
Quais ferramentas de cooperao entre pblico e privado?
________________________________________________________
62
3. Financiar e articular polticas urbanas resilientes
_______________________________________________________________________
68
A emergncia da finana climtica
_______________________________________________________________________________________________________
68
Medidas sem arrependimento e incluso social
___________________________________________________________________________
70
A necessidade de um planejamento e de uma ao pblica integrada
_____________________________________
72
4. Ideias para a otimizao do financiamento de um desenvolvimento
urbano sustentvel na Amrica Latina
_____________________________________________________________________
76
1. Qual o ambiente de ao necessrio para um resultado otimizado?
_____________________________________
78
2. Inovar para custear a cidade sustentvel: que instrumentos utilizar?
_________________________________
80
3. Em fase posterior: que tipo de acompanhamento fazer?
________________________________________________________
84
4. Que margem de manobra em cada esfera?
__________________________________________________________________________________
86
Anexos
___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
88
Anexo 1 : Principais siglas e acrnimos
______________________________________________________________________________________________
89
Anexo 2 : Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
__________________________
90
Para saber mais
________________________________________________________________________________________________________________________________
106
4
O VII Frum Urbano Mundial (FUM), organizado em abril de 2014 em Medelln,
Colmbia, representa uma oportunidade de subsidiar a reflexo sobre a urbanizao
contempornea, de lanar as bases para a conferncia Habitat III em 2016
e de redefinir a agenda urbana internacional dos prximos 20 anos.
A participao da AFD no FUM de 2014 traduz a sua vontade de contribuir
para a reflexo e para as orientaes em prol de um desenvolvimento urbano
sustentvel em escala mundial. Essa proposta faz parte da ao da cooperao
francesa em favor do fortalecimento dos governos locais, do planejamento
urbano territorial e do combate s mudanas climticas.
Esses objetivos so compartilhados com o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA), rgo que assessora o governo brasileiro na formulao e na
avaliao das polticas pblicas, bem como com a Fundao colombiana Ciudad
Humana, que promove a construo participativa de cidades sustentveis.
A AFD, o IPEA e a Fundao Ciudad Humana se comprometeram, na perspectiva
da preparao do VII FUM, a promover uma viso pioneira adequada aos desafios
contemporneos do desenvolvimento urbano na Amrica Latina.
De fato, construir cidades produtivas, sustentveis e inclusivas requer meios de
ao considerveis. Ora, em um cenrio de restries oramentrias, o desafio
dos gestores das cidades consiste em lanar mo de instrumentos de financiamento
diversificados e inovadores para a execuo das suas polticas.
Presente desde 2007 na Amrica Latina, a AFD fez do desenvolvimento urbano
sustentvel um dos principais eixos da sua atuao nessa regio. Entre 2007 e 2013,
a AFD dedicou mais de dois bilhes de dlares ao desenvolvimento urbano nessa
Prefcio
5
regio, dos quais 40% emprestados diretamente aos governos locais
e aos bancos que os financiam.
Para alm dos seus financiamentos, a AFD privilegia as parcerias com o poder
pblico local, atores primordiais das polticas urbanas, promovendo intercmbios
de experincias e de know-how entre a Frana e a Amrica Latina, visando contribuir
para a reflexo sobre os meios a servio do desenvolvimento urbano sustentvel.
A AFD, o IPEA e a Fundao Ciudad Humana promoveram, com parceiros
institucionais franceses e latino-americanos, vrios eventos sobre o tema da
cidade e das mudanas climticas, desde 2011. Ao longo dessas atividades,
foram identificados os desafios gerados pelo recorrente desencontro entre as
necessidades e os recursos mobilizveis. Esses desafios suscitaram uma reflexo
concreta sobre a otimizao e a ampliao dos instrumentos de financiamento
da cidade sustentvel, tema que se encontra no cerne da problemtica
do presente trabalho.
Essas iniciativas desenvolvidas no mbito do FUM esto em plena sintonia
com a perspectiva da Conferncia Paris Clima 2015, bem como da definio
das metas para o desenvolvimento sustentvel a serem estabelecidas em 2016.
A emergncia de cidades sustentveis um dos principais desafios do planeta
para as prximas dcadas.
Anne Paugam Ricardo Montezuma Marcelo Corts Neri
Diretora geral Diretor da Fundao Presidente do IPEA
da Agence Franaise Ciudad Humana Ministro da Secretaria de Assuntos
de Dveloppement Estratgicos da Presidncia
da Repblica Federativa do Brasil
6
As revoltas populares de junho de 2013, no Brasil, o maior pas da Amrica Latina,
desencadearam um processo de questionamento da qualidade, do custo
e da acessibilidade dos servios pblicos de educao, transporte e sade.
Esses acontecimentos puseram mostra a dificuldade, por parte das autoridades
pblicas locais, de conduzir de forma efetiva a urbanizao contempornea.
Os poderes pblicos locais encontram-se hoje diante dos desafios impostos
pelo acelerado desenvolvimento urbano, que precisa ser reestruturado, regulado
e at mesmo impulsionado. No entanto, quer se trate de ordenamento,
de poltica fundiria ou de grandes equipamentos estruturantes, quer seja
na habitao, na mobilidade ou nos servios bsicos (gua, saneamento,
resduos, energia), seus recursos financeiros so limitados diante da magnitude
das necessidades. Ao mesmo tempo, as expectativas das populaes urbanas
em matria de preservao dos direitos sociais e ambientais so, legitimamente,
cada vez maiores.
A procura por fontes de financiamento diversificadas tornou-se inevitvel.
Tais iniciativas levantam interrogaes sobre o equilbrio em relao ao prazo,
s garantias e regulao desses instrumentos financeiros. Como podem
os governos locais mobilizar os recursos necessrios para aportar capitais para
as infraestruturas urbanas? Como atrair os investimentos privados preservando
ao mesmo tempo os interesses das populaes urbanas?
Quais so as modalidades de funcionamento mais adequadas para otimizar
as relaes entre os operadores pblicos e privados?
Introduo
7
Passadas vrias dcadas de crescimento urbano acelerado, marcado pelo
laissez-faire, os governos locais da Amrica Latina esto retomando gradualmente
as rdeas do processo de financiamento do desenvolvimento urbano e,
em especial, as do processo de captura das mais-valias fundirias e imobilirias.
Ao faz-lo, eles tambm esto dando a si prprios as condies de aumentar
sua capacidade de controlar o desenvolvimento urbano. Mas, para isto, torna-se
necessrio que os governos locais adotem um amplo leque de instrumentos
de financiamento urbano.
Assim, para alm do problema da falta de recursos que eles enfrentam,
o presente trabalho pretende abordar diretamente a questo do financiamento
do desenvolvimento urbano em termos de meios disponveis e/ou potenciais,
e responder pergunta: como captar recursos variados e inovadores para
financiar os investimentos em operaes urbanas, equipamentos e servios
urbanos promovendo uma redistribuio mais justa da mais-valia urbana?
Na verdade, a captao de recursos externos e/ou inovadores pelos governos
locais levanta, em primeiro lugar, a questo da preservao do interesse geral,
que depende de uma escolha esclarecida das ferramentas disponveis para
o financiamento do desenvolvimento urbano. Trata-se, portanto, aqui, de abrir
a caixa de ferramentas do financiamento do desenvolvimento urbano luz
das experincias mais inovadoras na Amrica Latina e na Frana.
Visando contribuir para essa investigao sobre o financiamento do
desenvolvimento urbano sustentvel na Amrica Latina, foram organizados trs
seminrios pela AFD e seus parceiros latino-americanos. O primeiro, realizado
na Cidade do Mxico, em parceria com a Sedatu (Secretaria del Desarrollo
8
Territorial e Urbano do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Territorial
e Urbano do Governo Federal do Mxico), foi dedicado s questes da poltica
fundiria e seus instrumentos a servio da cidade compacta. O segundo,
organizado em Bogot, em colaborao com a Fundacin Ciudad Humana,
examinou o financiamento das aes relacionadas com as mudanas climticas
e com a incluso social. O terceiro, finalmente, foi realizado em Braslia,
em parceria com o IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), tendo
como tema as parcerias entre agentes pblicos e privados.
O presente trabalho est organizado em quatro fases. Primeiramente so
apresentados os principais desafios com os quais se defronta a ao pblica
local na Amrica Latina. O segundo captulo contempla sucessivamente os
instrumentos disposio dos governos locais latino-americanos para financiar
o desenvolvimento urbano. Para isso, cinco famlias de ferramentas (alavancas)
so identificadas e analisadas. Na terceira parte do trabalho so examinados, para
cada um dos trs desafios identificados, os instrumentos de financiamento mais
inovadores. A ltima parte vem concluir a anlise, trazendo vrias recomendaes
para a otimizao do financiamento do desenvolvimento urbano sustentvel
na Amrica Latina.
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Bairro carente
em So Paulo,
Brasil.
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O desenvolvimento urbano
sustentvel na Amrica Latina:
uma equao impossvel?
A cidade latino-americana marcada por desequilbrios. O rpido
crescimento das aglomeraes urbanas, trazendo na sua esteira
a expanso horizontal das cidades e a segregao socioespacial, parece
ser a exata anttese de um processo sustentvel de desenvolvimento
urbano.
Nos ltimos anos, os governos locais vm tentando alterar essa realidade,
muitas vezes com criatividade. Se os resultados no esto pelo
menos por enquanto altura das necessidades, essas iniciativas
traduzem uma dinmica genuna de retomada do desenvolvimento
urbano pelo poder pblico, notadamente em nvel local.
11
Contraste das edificaes
urbanas em So Paulo,
Brasil.
12
1.1
Sociedades muito urbanizadas e polarizadas,
fontes de desafios para a ao pblica
Uma populao
essencialmente urbana
A Amrica Latina a regio mais urbanizada
do mundo. Em 2011, a populao urbana era
de 472 milhes de pessoas, ou seja, 79% da
populao total. Essa populao dever re-
presentar, a partir de 2030, 83% do total da
populao e atingir 650 milhes de habitan-
tes em 2050. O exemplo dos dois pases mais
populosos desse continente bem expressivo:
a populao urbana mexicana cresceu mais
de 11 vezes em 60 anos, correspondendo a
78% do total da populao do pas em 2010,
e a populao brasileira por sua vez multipli-
cou seu contingente por 9 durante o mesmo
perodo, com uma taxa de urbanizao de
84% em 2010
1
.
A morfologia urbana reflete
as profundas desigualdades
existentes
As sociedades latino-americanas esto entre as
mais desiguais do mundo: 13 Estados latino-
-americanos figuram na lista dos 20 pases
onde a distribuio de renda mais desigual.
Um tero dos latino-americanos vive abaixo
da linha da pobreza e quase a mesma pro-
poro vive em bairros precrios, incluindo as
favelas. Metade dos pases da Amrica do Sul
apresenta taxas de emprego urbano informal
acima de 50%
2
. Isso se traduz, em termos
de morfologia urbana, por uma segregao
socioespacial bastante visvel: bairros pobres
pouco integrados ao lado de condomnios
residenciais de luxo, fechados e altamente
A taxa
de urbanizao
da Amrica Latina
a mais alta
do mundo.
1 Population Division
of the Department of
Economic and Social
Affairs of the United
Nations Secretariat,
World Population Prospects:
The 2010 Revision (2011)
et World Urbanization
Prospects: The 2011 Revision
(2012).
2 AFD, 2012, Lconomie
informelle dans les pays en
dveloppement, Confrences
et Sminaires, p. 205.
13

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protegidos. As sociedades latino-americanas
so caracterizadas pela forte dualidade entre
includos e excludos do desenvolvimento.
Esse estado de coisas gera frustraes e crises
urbanas, o que leva a um aumento significa-
tivo da insegurana: nove das dez cidades que
apresentam as maiores taxas mundiais de
homicdio so latino-americanas. Romper o
crculo vicioso da violncia e da excluso: tal
poderia ser uma interpretao do significado
do tema do FUM de 2014: Urban Equity in
Development Cities for Life.
Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico Peru
Populao total
(em milhes) (2012)
3
41 198 17 47 121 30
Taxa de urbanizao (2012)
4
93% 85% 89% 76% 78% 78%
Taxa de habitao informal
em relao populao urbana
total (2009)
5
21% 27%
9%
(2005)
14%
14%
(2007)
36%
(2007)
ndice de distribuio da renda
(coeficiente de Gini)
(2010)
6
44
55
(2009)
52
(2009)
56 47 48
UMA URBANIZAO FORTE, INFORMAL E DESIGUAL
Densidade urbana
de um bairro de
So Paulo, Brasil.
Dos 20 pases
mais desiguais
no mundo, 13 so
latino-americanos.
3 World Bank statistics
(http://data.worldbank.org/).
4 Ibid
5 Millenium Development
Goals Indicators
(http://mdgs.un.org/
unsd/mdg/).
6 Op. cit., note 3.
14
7 http://mdgs.un.org/
unsd/mdg/SeriesDetail.
aspx?srid=710
Estao de tratamento
de esgotos de Rio Claro
(SP, Brasil), construda
atravs de parceria
pblico-privada.

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Essas desigualdades sociais e espaciais so am-
plificadas por deficincias muito significativas
em matria de instalaes e de infraestrutura.
Elas se manifestam principalmente em favelas
ou bairros residenciais no planejados, que
foram surgindo de forma gradual como parte
integrante das reas urbanas: como exemplo,
27% da populao urbana brasileira vivem
em favelas (ONU 2012)
7
.
Embora as reas de invaso estejam em mdia
mais consolidadas do que em outras regies
do mundo, elas ainda permanecem marcadas
pela falta de saneamento, a superpopulao,
a precariedade dos materiais de construo, a
carncia de equipamentos e a dificuldade de
acesso aos servios pblicos. So, portanto,
imensas as necessidades de infraestrutura
urbana, quer se trate de recuperar o atraso e
acompanhar o desenvolvimento urbano ou de
renovar e manter a infraestrutura existente.
Alm disso, do ponto de vista ambiental, os
bairros mais carentes so, na maioria das vezes,
aqueles que tm a menor pegada ecolgica;
no entanto, so os mais expostos aos capri-
chos das mudanas climticas.
Trs desafios primordiais
para um desenvolvimento
urbano sustentvel
O diagnstico acima ressalta trs caractersti-
cas fundamentais do desenvolvimento urbano
na Amrica Latina, que representam outros
tantos desafios para o futuro.
Primeiro, o atraso estrutural em termos de
equipamentos urbanos, no momento em que
o programa ONU Habitat est justamente
incentivando a produtividade urbana, pro-
motora de eficincia e geradora de empregos
decentes. Trata-se, portanto, em paralelo, de
promover o desenvolvimento das infraestru-
turas e dos servios bsicos (gua, eletricidade,
saneamento, resduos slidos), dos transportes,
da propriedade fundiria e da moradia acess-
vel (especialmente para os mais carentes),
a fim de oferecer um ambiente propcio para a
prosperidade econmica, social e ambiental.
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Segregao urbana
em Barranquilla,
Colmbia.
Esse aumento de produtividade torna-se ago-
ra um argumento e um estmulo adicional
para proporcionar aos cidados urbanos uma
renda decente suscetvel de atender s suas
necessidades bsicas.
Em segundo lugar, a tendncia individua-
lizao e privatizao do desenvolvimen-
to urbano est se traduzindo por uma forte
expanso e fragmentao do espao urbano.
Esse fenmeno exige a reviso do conceito
de direito cidade, promovido pelo ONU
Habitat, que remete aos objetivos de insero
urbana dos habitantes, de reduo das desi-
gualdades por intermdio da promoo da
mistura social, e da implementao do aces-
so para todos aos servios pblicos bsicos
(educao, sade, servios em rede etc.).
A terceira caracterstica diz respeito supe-
rexplorao dos recursos naturais e vulne-
rabilidade cada vez maior dos ecossistemas
urbanos, que sofrem os efeitos das mudan-
as climticas. Essa constatao traz consigo
a necessidade de repensar os vnculos entre
os territrios habitados e os fenmenos cli-
mticos. Cada cidade dever, antes de tudo,
administrar o impacto de suas aes sobre o
ambiente local (reduzir a sua pegada ecolgi-
ca) e preparar-se para a preveno e a gesto
de riscos (naturais e antrpicos) de modo a
elevar a sua resilincia.
16
1.2
A descentralizao
e o surgimento de um novo ator
Hoje, no mundo inteiro, o financiamento do
desenvolvimento urbano pelo setor pblico
assumido cada vez mais pelos governos
locais. Essa descentralizao visa uma melhor
adequao das polticas pblicas urbanas ao
territrio segundo uma dinmica de subsidia-
riedade. Na Amrica Latina, desde a volta dos
regimes democrticos, no perodo de 1980-
1990, a maioria dos pases vem gradualmente
descentralizando as competncias do plane-
jamento (1983 no Mxico, 1988 no Brasil e
1991 na Colmbia).
Para fazer frente aos numerosos e imedia-
tos desafios do desenvolvimento urbano, as
transferncias intergovernamentais de recur-
sos permanecem como uma alavanca funda-
mental para os entes subnacionais. A dcada de
2000 foi marcada por um aumento significa-
tivo dos investimentos urbanos e pelo envol-
vimento dos atores pblicos como um todo.
Os governos locais, atores de uma renovao
da ao pblica urbana
A descentralizao
aumentou
o financiamento
urbano pelos
governos locais.
8 ONU Habitat, 2012,
Estado de las Ciudades de
Amrica Latina y el Caribe
2012: Rumbo a una nueva
transicin urbana, p. 143.
Possibilidade para os governos locais Competncia para arrecadar
de criar novos
impostos
de definir as alquo-
tas de tributao
taxas impostos
Colmbia No Sim Local Central
Brasil Sim Sim Local Local
Mxico No No Local Local
COMPETNCIA DOS GOVERNOS LOCAIS NA COLMBIA, NO BRASIL E NO MXICO
8
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Construo de
prdios residenciais
em So Bartolomeu,
Salvador (BA), Brasil
destinados a centenas
de famlias carentes
vivendo em reas
de risco.
No Brasil, aps um perodo de retrao do
Governo Federal nas dcadas de 1980 e 1990,
os sucessivos Programas de Acelerao do
Crescimento (PAC 1 e 2), a partir de 2007,
concederam subvenes e emprstimos a
taxas subsidiadas a um crescente nmero de
setores urbanos, do saneamento ao transpor-
te, passando pela habitao ou pela gesto
dos resduos slidos.
No Mxico, a partir de 2000, a reestrutura-
o do financiamento habitacional permi-
tiu financiar mais de 4 milhes de unidades
habitacionais em dez anos. Por outro lado,
a criao de um fundo de infraestrutura na-
cional (Fonadin: Fondo Nacional de Infra-
estructura), em 2008, resultou na multipli-
cao dos financiamentos para projetos de
infraestrutura urbana, inclusive de transporte
pbli co de alta capacidade. A consolidao da
regulamentao das concesses e de outras
parcerias pblico-privadas (PPP), a partir de
meados da dcada de 1990, permitiu que se
recorresse com maior frequncia a essa mo-
dalidade de financiamento.
Na Colmbia, embora a lei autorize o finan-
ciamento de investimentos em infraestrutura
tanto pelo capital pblico quanto pelo capital
privado, mais da metade (54%) dos investi-
mentos em infraestrutura, entre 1993 e 2006,
foi realizada com recursos pblicos. Essa ten-
dncia ainda mais pronunciada no caso dos
servios urbanos: 87% nos investimentos em
gua e saneamento e 78% nos transportes.
De modo geral, entre 2000 e 2008, tanto as
despesas quanto as receitas municipais che-
garam a dobrar.

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Muitas realizaes inovadoras
no ambiente urbano
No decurso dos ltimos dez anos, muitas ci-
dades latino-americanas comearam a lanar
mo de polticas ambiciosas de recuperao
dos equipamentos e servios urbanos. Entre
as principais reas objeto da retomada das
aes pblicas urbanas na regio esto:
os projetos urbanos integrados que, de for-
ma similar poltica de urbanismo social (da
cidade de Medelln, na Colmbia), pretendem
articular as polticas setoriais e concentrar os
investimentos pblicos nos bairros informais
14
;
as intervenes de reconquista urbana,
notadamente para a reabilitao de centros
histricos (Quito, Cidade do Mxico, Rio de
Janeiro, Salvador (BA) etc.);
os programas de construo de moradias,
claramente orientados para um modelo de
produo de casa prpria, de interesse social,
a cargo do setor privado (como o programa
brasileiro Minha Casa, Minha Vida);
a expanso e a melhoria dos servios urba-
nos bsicos (gua, saneamento, resduos, ele-
tricidade) e da infraestrutura regional, para as
quais se est novamente recorrendo s PPPs
com a inteno, ao mesmo tempo, de apren-
der com as falhas ocorridas na dcada de 1990,
em especial na rea da gua;
novas formas de mobilidade urbana como
o BRT (Bus Rapid Transit), a Rede Integrada de
Transporte de Curitiba (PR) ou o Transmilenio
de Bogot, que transporta cerca de 2 milhes
de pessoas por dia em corredores exclusivos;
a integrao de bairros pobres situados em
morros, por meio da construo de telefricos
urbanos, como em Medelln (Metrocable) e
posteriormente no Rio de Janeiro (Telefrico
do complexo do Alemo), ou mediante uma
escada rolante como a de Medelln, que ven-
ce 384 metros de desnvel.
9 AFD, maro de 2011,
Les enjeux du dveloppement
en Amrique latine,
coll. savoir , p. 187.
10 Ibid., p. 60.
11 AFD, 2014, Les enjeux
du dveloppement en
Amrique latine, 2
e
d.,
p. 42.
12 ONU-Habitat, 2012,
Estado de las ciudades de
Amrica latina y el Caribe,
p. 142.
13 Ibid.
14 Richy F., julho de 2013,
Villes en Dveloppement,
n. 95.
Mxico Colmbia Brasil
Parcela da arrecadao tributria no PIB (2009)
9
11% 15% 34%
Despesas de investimento pblico em % do PIB (mdia 2006-2008)
10
7% 10% 6%
Despesas pblicas em % do PIB (mdia 2009-2012)
11
27% 29% 39%
Parcela das despesas regionais e locais nas despesas governamentais
totais (1980)
12
22% 26% 32%
Parcela das despesas regionais e locais nas despesas governamentais
totais (2000)
13
32% 30% 42%
OS VETORES DO INVESTIMENTO URBANO
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Uma necessidade recorrente
de recursos financeiros
e de instrumentos
Essas inegveis realizaes permanecem rela-
tivamente pontuais e, de uma forma mais ge-
ral, os recursos e competncias transferidos
s prefeituras esto aqum das necessidades
e desafios que elas precisam enfrentar..
Apesar do renovado interesse no financiamen-
to das cidades, o desenvolvimento das aglome-
raes urbanas muitas vezes dificultado por
determinados obstculos. Catherine Paquette
esclarece: Uma das explicaes para a baixa
quantidade de grandes intervenes urbanas
, sem dvida, a falta de instrumentos financei-
ros e tcnicos que possibilitem a sua realizao
em parceria com o setor privado, atravs de
uma genuna matrise douvrage
15
. Para asse-
gurar, de forma satisfatria, a gesto de seus
territrios, as necessidades dos governos locais
latino-americanos so ao mesmo tempo de
natureza financeira, tcnica e humana. No se
trata, portanto, unicamente de uma questo
oramentria. Financiar o desenvolvimento ur-
bano sustentvel significa hoje enfrentar dois
tipos de desafios:
de um lado, o fortalecimento da autonomia
financeira dos governos locais, principais res-
ponsveis pelo desenvolvimento urbano;
do outro, o desenvolvimento de instrumentos
de financiamento especficos para as operaes
urbanas ou para os investimentos estruturantes.
Citando o mote de Jaime Lerner
16
segundo o
qual a cidade no um problema, a cidade
uma soluo
17
, vrios governos locais esto
agora buscando formular polticas inovado-
ras de desenvolvimento urbano sustentvel
que possam reforar a coeso social, reduzin-
do, ao mesmo tempo, sua pegada ecolgica.
Se as cidades so consideradas usualmente
como importantes fontes de degradao am-
biental e de problemas sociais, elas, na ver-
dade, tambm dispem de muitas alavancas
para lutar eficazmente contra os problemas
urbanos. Essa a constatao compartilhada
hoje entre as prefeituras que procuram finan-
ciamentos inovadores para responder a esses
desafios e as financiadoras que, como a AFD,
propem solues para dar incio a uma des-
centralizao operacional.
15 A matrise/o matre
douvrage (em ingls Project
Owner) a entidade que
define as necessidades, os
objetivos, o cronograma de
execuo e o oramento do
projeto. O matre douvrage
no possui necessariamente
as competncias tcnicas
para a realizao da obra.
No setor pblico, ele pode
ser um governo nacional
ou local. No setor privado,
pode ser uma pessoa fsica,
uma empresa, uma ONG etc.
16 Ex-prefeito de Curitiba
e ex-governador do Paran,
Brasil.
17 www.fucapi.br/tec/
imagens/revistas/001_ed018_
cidade_nao_e_problema_
cidade_e_solucao.pdf
O Metrocable leva
at o bairro de Santo
Domingo Savio,
Medelln, Colmbia.

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A VISO DE UMA FINANCIADORA DE ENTES SUBNACIONAIS LATINO-AMERICANOS:
PROMOVER UMA CIDADE SUSTENTVEL E SOLIDRIA
Na Amrica Latina, a AFD defende um desen-
volvimento equitativo e ambientalmente ami-
gvel. Os emprstimos concedidos em matria
de desenvolvimento urbano na regio (mais de
2 bilhes de euros entre 2007 e o final de 2013)
so divididos em dois eixos complementares:
a cidade sustentvel (56%): financiamento de
programas de mobilidade, de transportes, e
ambientais, de energia limpa e de luta contra as
mudanas climticas, etc.
a cidade solidria (44%): financiamento de
projetos de descentralizao, de projetos urba-
nos integrados, de aes em prol do acesso
aos servios bsicos e de habitao de interesse
social, etc.
A AFD a nica instituio financeira interna-
cional que empresta diretamente aos governos
locais sem exigir a garantia do Governo nacio-
nal e com valores muito significativos. Os
projetos financiados pela agncia na Amrica
Latina concentram-se com frequncia nas reas
de mtodos e instrumentos de ordenamento
e de gesto urbana, tais como a construo
de moradias, o fortalecimento das capacidades
de gesto dos operadores de servios urbanos,
ou ainda o financiamento dos transportes
pblicos e de suas polticas tarifrias.
Alm de seu papel de financiadora, a AFD ofe-
rece o apoio tcnico de parceiros franceses
(prefeituras, empresas, etc) que desempenham
um papel de catalisador para a troca de experi-
ncias no desenvolvimento urbano sustent-
vel. De fato, existe uma expertise francesa em
matria de caixa de ferramentas operacional
para o desenvolvimento urbano: PPPs, enge-
nharia de transporte, de servios e ambiental,
operadores pblicos de operaes urbanas,
empresas de economia mista, procedimentos
especficos de planejamento (tipo ZAC ope-
raes urbanas participativas), consrcios in-
termunicipais, planejamento no nvel metro-
politano, etc.
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Operrio da empresa S&E
na obra do VLT, na rua Ayacucho,
em Medelln, Colmbia.
22
2
As alavancas para o financiamento
dos governos locais
A magnitude dos desafios urbanos da Amrica Latina e a crescente
descentralizao da administrao desses desafios levantam, de incio,
a questo das ferramentas para a implementao e para o financiamento
de que dispem ou poderiam dispor os governos locais. Elas podem
ser agrupadas em cinco famlias ou alavancas.

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Operrios municipais asfaltando
a Avenida Atanasio Tzul, Cidade
da Guatemala, Guatemala.
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2.1
Na Amrica Latina, o financiamento ou o co-
financiamento do desenvolvimento urbano
pelo contribuinte pela via do governo nacional
continua sendo um dos principais recursos
usados pelos governos locais, o que evidencia
a natureza relativa da autonomia de muitos
deles. Apesar do fato de, na busca pela descen-
tralizao, as reformas latino-americanas te-
rem atribudo a esses governos a competncia
pelo desenvolvimento urbano, o financiamento
dessas polticas ainda depende em muito dos
recursos do governo nacional. Assim, as finan-
as locais dependem mais das frmulas de
rateio dessas dotaes do que da otimizao
do sistema de tributao local
18
. As problem-
ticas administrativas diretamente envolvidas
no financiamento do desenvolvimento urba-
no, como a atualizao do registro imobilirio,
tendem a passar para o segundo plano.
Alavanca n. 1: subvenes e transferncias
intergovernamentais
Mxico
As transferncias federais e dos estados representaram, em 2012, 67% das receitas munici-
pais em mdia sob a forma de dotaes carimbadas (aportaciones) ou no (participaciones).
Brasil
Em 2012, as transferncias dos estados, da Unio e do Fundo de Financiamento da Educao
(Fundef) para os 36 municpios de mais de 500 mil pessoas (fora o municpio de Duque de
Caxias RJ), ou seja, 53 milhes de habitantes, representaram 51,5% da receita corrente
desses municpios. As cidades maiores so as mais autnomas: as transferncias represen-
taram cerca de 40% das receitas correntes da prefeitura de So Paulo.
Colmbia
Em 2008, as transferncias do governo nacional para os municpios representaram cerca de
metade de suas receitas totais contra cerca de 30% de receita prpria. As cidades com mais
habitantes so relativamente mais autnomas: cerca de 20% de transferncias contra 33%
de receita prpria no caso de Medelln, por exemplo.
A PARCELA DAS TRANSFERNCIAS ESTATAIS NAS FINANAS LOCAIS
DA AMRICA LATINA
18 A reforma mexicana
de 2007, mediante reviso
da frmula de clculo
do Fondo General de
Participaciones (FGP),
acabou emperrando a
redistribuio das dotaes
entre governos ricos
e pobres.
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No que tange ao financiamento dos grandes
projetos urbanos e poltica habitacional, os
governos locais dependem muito mais ainda
do governo nacional. Os programas e fundos
pblicos nacionais de investimento represen-
tam muitas vezes a nica opo dos municpios
na hora de captar recursos de mdio e longo
prazo. As instituies financeiras especializa-
das (IFE) so hoje o modelo predominante
para atender s necessidades de financiamen-
to de projetos de infraestrutura urbana. Essas
instituies so inter medirios financeiros da
administrao direta ou indireta do governo
nacional. Elas podem assumir formas bastante
diversificadas:
desde o fundo de investimento integral-
mente subvencionado (Fonadin no Mxico;
FFFIR
19
na Argentina);
at o banco que atende os governos locais
(Caixa Econmica Federal e BNDES
20
no Brasil);
passando pelos rgos de financiamento
que misturam subvenes e crditos (Findeter
Financiera del Desarrollo Territorial na
Colmbia, Banobras Banco Nacional de
Obras y Servicios Pblicos no Mxico).
Assim, o Programa de Acelerao do Cresci-
mento (PAC), que constitui um dos principais
vetores de investimento em infraestrutura
urbana (gua, saneamento, resduos, trans-
porte, energia) no Brasil, administrado prin-
cipalmente atravs da Caixa Econmica Fede-
ral e do BNDES. No mbito desse programa,
a Caixa Econmica financia tambm impor-
tantes programas de empreendimentos resi-
denciais por meio do Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS), um fundo de pou-
pana de trabalhadores do setor formal volta-
do principalmente habitao. 19 Fondo Fiduciario Federal
de Infraestructura Regional.
20 Banco Nacional
do Desenvolvimento
Econmico e Social.
Os fundos
pblicos nacionais
de investimento
representam muitas
vezes a nica opo
dos governos
governos locais
na hora de captar
recursos.
O calado ampliado e a
ciclovia da rua Carrerra, 11
em Bogot, Colmbia.
26
BALANO DA ALAVANCA N. 1
A preeminncia das IFE, que so historica-
mente as principais instituies de financia-
mento do desenvolvimento urbano, pode,
paradoxalmente, levar a um racionamento
dos recursos dos governos locais. Em razo
das condies preferenciais que oferecem,
as IFE acabam frequentemente ficando em
situao de monoplio, asfixiando qualquer
desenvolvimento da atuao dos bancos
comerciais no mercado do financiamen-
to dos governos locais. Todavia, as IFE so
uma alternativa dinmica s subvenes
ou ao financiamento clssico do setor ban-
crio. Vale frisar a sua dimenso didtica:
suas aes devem ajudar a disseminar uma
cultura virtuosa do endividamento pblico
local. Este deve ser considerado como parte
integrante de um plano de financiamento
no qual o investimento urbano contribui
para aumentar o patrimnio do municpio,
implicando arrecadar receitas tarifrias ou
fiscais que iro participar do reembolso da
dvida.
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Unidade de reciclagem
em Toledo, PR, Brasil.
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2.2
A recuperao do atraso acumulado pelas
metrpoles latino-americanas em matria
de infraestrutura e de servios urbanos est
condicionada capacidade das autoridades
pblicas em levantar capitais de longo prazo
e a direcion-los de forma eficaz para o finan-
ciamento do desenvolvimento urbano. A ala-
vancagem do endividamento, qualquer que
seja sua forma, constitui uma das principais
ferramentas de dinamizao do investimen-
to urbano. Ela tem a vantagem de distribuir
o financiamento de um projeto ao longo da
vida da infraestrutura, envolvendo, portanto,
os atuais e os futuros contribuintes que sero
beneficiados.
Para diversificar suas fontes de financiamen-
to, os entes locais latino-americanos podem
tambm buscar financiamentos nos merca-
dos de capitais, por intermdio de emprsti-
mos bancrios, ou emitindo obrigaes.
As instituies financeiras internacionais (IFI)
so as alternativas mais lgicas s IFE nacionais.
Na Amrica Latina, as mais ativas so, por or-
dem de volume de atividade: o Banco Inter-
americano de Desenvolvimento (BID), o Ban-
co Mundial, a CAF (Corporacin Andina de
Fomento) e, entre as agncias de desenvolvi-
mento bilaterais, a AFD (Frana), a JICA (Agn-
cia de cooperao internacional do Japo),
ou ainda a KFW (Banco de desenvolvimento
da Alemanha). As IFI oferecem emprstimos
de longo prazo, com taxas de juros razoveis,
geralmente direcionados para projetos espec-
ficos. Mas a maioria dessas instituies somen-
te empresta em divisas (com o risco cambial
atrelado) e com garantias do governo nacio-
nal, o que no contribui para reforar a auto-
nomia dos governos locais.
Dessa forma, a participao das IFI perma-
nece relativamente restrita com relao s
necessidades de financiamento do desenvol-
vimento urbano e aos valores envolvidos. O
grau de capilaridade de suas intervenes res-
tringe-se muitas vezes esfera dos estados, ou
dos maiores municpios. Sua ao, portanto,
apenas complementar s IFE e s instituies
financeiras privadas.
Alavanca n. 2: mobilizao dos capitais
e dos mercados financeiros
A alavancagem
do endividamento,
constitui uma
das principais
ferramentas
de dinamizao
do investimento
urbano.
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Sede da AFD,
Paris, Frana.
A instabilidade macroeconmica regional e a
volatilidade dos fluxos financeiros que a acom-
panha tm sido um grande obstculo bus-
ca do financiamento nos mercados de capital
privado na Amrica Latina. O endividamento
dos governos locais com os bancos privados
funciona como um espantalho para as autori-
dades, que ainda sofrem as consequncias das
derivas das ltimas dcadas.
O ENDIVIDAMENTO DOS ESTADOS NO BRASIL
No Brasil, o retorno democracia e o incio
do processo de descentralizao na dcada de
1980 desencadearam um frenesi de endivida-
mento por parte dos governos locais na for-
ma de emprstimos bancrios, bem como de
emisso de obrigaes (principalmente no Rio
de Janeiro e em So Paulo) com elevadssimas
taxas de juros.
A estabilizao da inflao a partir de 1994
provocou uma crise de superendividamen-
to que, em 1997, obrigou o governo federal a
refinanciar as dvidas de 25 dos 27 estados da
Federao e tambm de vrias grandes cidades
brasileiras. No incio da dcada de 2000, a dvi-
da dos estados ascendia a mais do que o dobro
de suas receitas anuais; em 2011 essa propor-
o era de 1,4, para uma dvida total de cerca de
200 bilhes de dlares, ou seja, 25% da dvida
federal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de
2001, estabeleceu rigorosos critrios de endi-
vidamento, e desde ento os nicos emprsti-
mos privados tolerados aos entes subnacionais
brasileiros so aqueles ligados gesto dos
fluxos de caixa. Contudo, recentemente, pelo
menos dois estados derrogaram a essa regra,
contratando emprstimos de longo prazo com
bancos privados internacionais (o estado de
Minas Gerais, com o Crdit Suisse, e o de Santa
Catarina, com o Bank of America).
30 30
Se, por um lado, a situao macroeconmica
evoluiu (estabilizao da economia, taxas de
juros reais mais baixas, desenvolvimento pro-
gressivo do mercado de capitais), por outro,
o mercado de dvida pblica local se desen-
volveu muito pouco na maioria dos pases da
regio. Os bancos privados mostram pouco in-
teresse em conceder esse tipo de emprstimo,
o que resulta em taxas de juros muitas vezes
bastante elevadas e mais importante em
razo da ausncia de investidores institucionais
de longo prazo, em uma forte averso con-
cesso de emprstimos de longo prazo (eles
so concedidos muitas vezes com prazo abaixo
de 10 anos), obrigando o tomador a recorrer
a operaes peridicas de refinanciamento.
A experincia argentina ilustra as derivas que
podem ocorrer com as dvidas dos entes sub-
nacionais quando estes no dominam o ris-
co cambial. Um ambiente macroeconmico
estvel (inclusive com controle de inflao)
uma condio necessria, mas nem sempre
suficiente, para o recurso virtuoso ao em-
prstimo. Preferir as dvidas em moeda local
reduz o risco cambial, sendo, portanto, uma
prtica mais prudente.
Desde a dcada de 2000, uma nova oferta de
fundos internacionais vem se desenvolvendo
em torno de projetos destinados ao combate
s mudanas climticas. Alguns so frutos das
propostas defendidas pelas Naes Unidas
OS RISCOS DO RECURSO AO MERCADO DE OBRIGAES
O CASO ARGENTINO
Na Argentina, a crise cambial de 2001 resultou
na inadimplncia generalizada das provncias,
na sua dvida em obrigaes. Essa dvida foi
assumida pelo governo federal por meio de
um fundo (Fondo Fiduciario para el Desarrollo
Provincial FFDP) com valor total de 14 bilhes
de dlares, convertida em dvida na moeda
local (pesificacin) e reestruturada mediante
nova emisso do governo federal, no valor de
12 bilhes de dlares, com prazo de 16 anos e
juros indexados inflao (bonos garantizados).
O FFDP , desde 2002, o credor quase exclusivo
das provncias argentinas. Algumas delas, que
haviam contrado dvidas diretamente nos
mercados estrangeiros, enfrentaram rduas
negociaes para conseguir reestruturar esses
valores. Em 2013, o governo federal argentino
recusou-se a cumprir o acrdo do Tribunal de
Apelao de Nova York que exigia o pagamen-
to de 100% do dbito aos fundos que tinham
recusado a reestruturao da dvida (conheci-
dos como fundos abutres na Argentina). Essa
deciso ocorreu aps outros acrdos vetarem
a pesificacin de algumas emisses de obriga-
es das provncias argentinas.
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(Rio 92, Protocolo de Kyoto), outros ema-
nam de rgos de financiamento bilaterais
ou multilaterais e outros, finalmente, vm dos
mercados voluntrios de carbono. Trata-se na
maioria das vezes de emprstimos (concessio-
nais ou no) orientados para projetos de re-
duo
21
das emisses de carbono, bem como
para projetos de adaptao
22
aos efeitos das
mudanas climticas. No entanto, apenas 3%
dos financiamentos internacionais da adapta-
o chegam Amrica Latina. Alm disso, es-
ses financiamentos se destinam mais esfera
nacional e menos aos municpios. Finalmente,
as prefeituras tm dificuldades em obt-los
em razo da complexidade da sua montagem
precisam se somar a projetos existentes para
oferecer um valor agregado em termos clim-
ticos e tambm em razo da prioridade que
dada ao atendimento das necessidades bsi-
cas da populao (brown agenda).
BALANO DA ALAVANCA N. 2
Na Amrica Latina, o desenvolvimento do
endividamento pblico local continua en-
frentando vrios obstculos estruturais:
limites atuao das IFE (Instituies Finan-
ceiras Especializadas) e das IFI (Instituies
Financeiras Internacionais) em nvel local;
falta de apetncia das financiadoras priva-
das e do mercado de capitais; e desconhe-
cimento dos riscos financeiros pelos gover-
nos locais. As ms experincias da dcada de
1990, tanto no Brasil quanto na Argentina,
levaram a maioria dos governos centrais a
disciplinar estritamente o endividamento
dos governos locais. A disseminao de uma
cultura do endividamento e do controle
do risco que dele decorre combinada com
o desenvolvimento de uma oferta comple-
mentar entre financiadoras pblicas (IFE,
IFI), bancos privados e mercado de capitais,
pode ensejar um desenvolvimento virtuoso
para a dvida pblica local.
Necessria adaptao frente
s mudanas climticas.
Ruas e caminhos inundados
aps a passagem do ciclone
Toms, em Gonaves, ao
norte de Port-au-Prince,
Haiti.
21 Esse termo remete
luta pela reduo dos gases
de efeito estufa.
22 Esse termo remete
consolidao das capacidades
e infraestruturas para se
prevenir contra as mudanas
climticas.
32
2.3
Alavanca n. 3: tributao e captura
das mais-valias fundirias e imobilirias
A terceira alavanca do financiamento do de-
senvolvimento urbano sustenta-se na captura
de uma parte das mais-valias fundirias gera-
das pelo desenvolvimento da cidade. Esse
tributo pode incidir sobre uma base estvel e
recorrente (Imposto territorial) ou ser cobrado
de forma mais pontual.
O Imposto Territorial e Predial um imposto
local por excelncia e, em teoria, est direta-
mente ligado ao desenvolvimento urbano e
valorizao do solo. Mas, na Amrica Latina, a
predominncia dos repasses na receita munici-
pal no estimula a otimizao da arrecadao.
Assim, o IPTU representou, em mdia, em 2012,
apenas 10% da receita dos municpios brasilei-
ros com mais de 500 mil habitantes
23
, e o impos-
to predial mexicano apenas 7% dos recursos
municipais
24
. Na maioria dos pases do Sul,
a cultura fiscal ainda frgil. A ideia de que
necessrio pagar impostos prediais ou terri-
toriais para beneficiar-se de servios pblicos
de qualidade ainda encontra pouca aceitao.
Assim, durante a dcada de 2000, a arreca-
dao dos impostos sobre a propriedade re-
presentava em mdia 2,4% das despesas p-
blicas totais nos pases em desenvolvimento,
contra 4% nos pases da Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE).
A cobrana do imposto territorial encontra di-
versos obstculos. De um lado, a desigualdade
de renda coloca problemas quanto equidade
do imposto e ao seu clculo. A informalidade
tambm acaba eximindo boa parte da po-
pulao de pagar impostos, reduzindo assim
o seu carter universal. Finalmente, a grande
heterogeneidade dos regimes fundirios e
dos modos de ocupao complica mais ainda
o clculo e a cobrana desse imposto. Alm
disso, a falta de transparncia do mercado
23 Secretaria do Tesouro
Nacional, 2013 :
http://www.comparabrasil.
fnp.org.br/
24 Instituto Nacional
de Estadistica y Geografia
(Inegi), 2012.
A tributao
fundiria
e imobiliria
implementada
de formas
muitas diversas.
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Construo
residencial em
Barranquilla,
Colmbia.
imobilirio dificulta muito a avaliao dos
imveis e, consequentemente, o clculo do
imposto. Por outro lado, os investimentos ne-
cessrios para a modernizao e a atualizao
dos registros imobilirios e o custo poltico de
uma reviso da base de clculo so proibitivos.
Outro tipo de mecanismo de financiamento
do desenvolvimento urbano, mais pontual,
mais diretamente ligado ao desenvolvimento
urbano propriamente dito e, portanto, mais
aceitvel politicamente , objetiva capturar
as mais-valias fundirias e imobilirias gera-
das por projetos de infraestrutura pblica. Na
Colmbia, onde a Constituio estipula que
um dos deveres do Estado capturar a mais-
-valia gerada por aes pblicas, esse tipo de
expediente foi muito utilizado. A contribucin
de valorizacin se tornou assim um dos prin-
cipais mecanismos de financiamento para o
desenvolvimento urbano dos municpios co-
lombianos. Trata-se de fazer com que os ha-
bitantes paguem antecipadamente uma parte
das obras pblicas que iro benefici-los. De
1950 a 1990, esse instrumento ajudou a cida-
de de Bogot a viabilizar a realizao de mais
de 30 obras pblicas importantes (estradas,
pontes e espaos pblicos). Alm dessa ex-
perincia bastante animadora de Bogot, tais
mecanismos esto agora em fase de experi-
mentao em outros lugares: desde o incio
dos anos 2000, so as capitais regionais do
pas que esto fazendo uso extensivo deles
(Pasto em 2004, Pereira em 2006, Barran-
quilla em 2008 etc.).
A tributao das mais-valias dos terrenos e
imveis representa uma importante inovao
34
na Amrica Latina. O expediente, conhecido
como Participacin en Plusvalas na Colm-
bia, como Contribucin Especial Plusvala na
Venezuela ou Retorno de las Valorizaciones no
Uruguai, consiste na aplicao de um impos-
to sobre a valorizao dos bens imveis que
venham a se beneficiar de uma alterao nor-
mativa ou da construo de uma obra pbli-
ca. A implementao dessa ferramenta esbar-
ra, entretanto, em dois principais obstculos:
a definio dos critrios de avaliao da
mais-valia imprecisa e torna sua aceitao
difcil por parte dos cidados e dos atores
privados;
a defasagem cronolgica entre o fato gera-
dor da mais-valia e a cobrana desse imposto
tambm contribui para a sua incompreenso,
exigindo um esforo significativo de comuni-
cao.
So, portanto, as incorporadoras e os proprie-
trios de terras envolvidos em projetos imobi-
lirios a quem se pede uma participao nas
despesas de urbanizao, a ser descontada da
mais-valia fundiria gerada pelas alteraes re-
gulamentares e pelas infraestruturas pblicas.
Esse princpio, relativamente desenvolvido na
Amrica Latina, consiste em fazer com que a
incorporadora participe dos custos de cons-
truo das novas infraestruturas relacionadas
com o seu empreendimento. De uma maneira
geral, as incorporadoras devero ceder de 15%
a 35% de seu terreno para a construo de
equipamentos e podero tambm participar
financeiramente das obras de desenvolvimen-
to urbano ou ento realiz-las inteiramente.
Elas se tornam, assim, partes interessadas no
financiamento desse desenvolvimento.
O risco desse tipo de prtica geralmente de
iniciativa das incorporadoras que o dese-
quilbrio de foras nas negociaes produza
resultados menos significativos para o interesse
geral, notadamente em termos de partilha dos
custos e de planejamento urbano em longo
prazo.
BALANO DA ALAVANCA N. 3
A alavanca que consiste na tributao fun-
diria e imobiliria acaba sendo particu-
larmente produtiva para a otimizao do
financiamento do desenvolvimento urbano.
As experincias inovadoras implementadas
por vrios municpios latino-americanos
comprovam que uma melhor mobilizao
dos instrumentos disponveis (ou dos que
seriam criados) poderia auxiliar no proces-
so de empoderamento financeiro dos entes
subnacionais e, em primeiro lugar, dos mu-
nicpios. O desenvolvimento desses dispo-
sitivos tributrios permitiria, alm disso, a
implementao de um urbanismo pblico
mais operacional, uma parceria mais equi-
librada com o setor privado e uma melhor
distribuio dos custos e das mais-valias do
desenvolvimento urbano.
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Expanso da regio
metropolitana de Quito,
Equador, em direo
s reas de risco.
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2.4
Cobrar do usurio parte dos custos dos ser-
vios pblicos urbanos uma fonte de finan-
ciamento significativa para o investimento
urbano; a sua disseminao amplamente
apoiada pelas instituies internacionais. As
tarifas pagas pelos usurios mantm um fluxo
contnuo de receita para os governos respon-
sveis por servios pblicos urbanos. Essas
receitas permitem financiar integralmente a
prestao desses servios ou de parte deles,
mas servem tambm para reforar a solvn-
cia das entidades pblicas com vistas a obter
financiamentos adicionais. O sucesso de uma
empresa como Empresas Pblicas de Medel-
ln, que equilibra suas contas por meio de uma
gesto eficiente de royalties e de tarifas pa-
gas pelos usurios dos servios de gua, gs,
energia e telecomunicaes, citado com
frequncia. Tal xito deve-se principalmente
autonomia que essas empresas adquiriram
frente s instituies polticas, bem como
aplicao de estratgias como a incluso dos
custos de investimento no clculo das tarifas.
Mais amplamente, alm das consideraes
financeiras, os preos dos servios pblicos
locais tambm ajudam na conscientizao
e responsabilizao do usurio diante do
custo do desenvolvimento urbano. Entretan-
to, o ndice de cobertura dos custos dos ser-
vios urbanos pelas tarifas apresenta grandes
disparidades conforme os setores. Embora
o autofinanciamento dos servios de gua
(a gua paga a gua) constitua uma meta
j alcanada por muitas prefeituras latino-
-americanas
25
, usualmente bem mais limi-
tada a contribuio dos usurios ao finan-
ciamento do desenvolvimento das redes de
transportes urbanos, de saneamento, ou da
gesto de resduos slidos. A estruturao
Alavanca n. 4 : as tarifas pagas pelos usurios
25 Mesmo se, ao contrrio,
as prefeituras mexicanas,
por exemplo, subvencio-
nam at mesmo o custeio
do servio.
As tarifas pagas
pelos usurios
mantm um fluxo
contnuo de receita
para os governos
locais.
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Via permanente
da nova linha do
metr de So Paulo,
Brasil (linha 4).
do financiamento da linha 4 do metr de
So Paulo utiliza de forma extensiva as sub-
venes estaduais, que representam cerca de
80% do investimento.
A questo da tarifa justa para os servios e
do acesso aos equipamentos urbanos, bem
como a da contrapartida exigida em termos
de qualidade de servio, constitui uma ques-
to politicamente muito sensvel, como evi-
denciou o fato de o aumento de R$ 0,20 no
preo da passagem de nibus em So Paulo,
em troca de um servio de qualidade med-
ocre, desencadear um amplo movimento de
protesto popular em mais de cem cidades no
Brasil.
Tal questo deve ser colocada em perspectiva
com os princpios da universalidade do servio
pblico e da igualdade de tratamento dos usu-
rios. No caso dos servios de abastecimento
de gua, a tarifa progressiva se disseminou na
Amrica Latina com um triplo objetivo: pro-
teger esse recurso, obter receitas adicionais
para sustentar o desenvolvimento da rede e
a capacidade de produo e reduzir os preos
da gua para os usurios bsicos (subvenes
cruzadas). Por exemplo, na Colmbia, a lei de
1994 que permitiu a participao de atores
privados na atividade de distribuio de gua
reafirmava ao mesmo tempo o sistema nacio-
nal de equalizaes socioeconmicas, conhe-
cido pelo nome de estratificao. Esse siste-
ma define seis categorias socioeconmicas de
imveis residenciais. As categorias 1, 2 e 3 so
subsidiadas, a categoria 4 paga a tarifa de equi-
lbrio, enquanto os estratos 5 e 6 pagam uma
tarifa superior.
38
O patamar das tarifas de acesso a algumas in-
fraestruturas urbanas, notadamente o trans-
porte pblico, tambm deve ser avaliado em
relao s alternativas de que dispem os usu-
rios. A escolha do modo de financiamento de
uma via expressa por exemplo o pedgio ou
os recursos pblicos deve ser pautada pela
sua acessibilidade: para todos, ou somente
para os moradores mais abastados da cidade.
Na encruzilhada das questes polticas e eco-
nmicas, a questo do modo e do nvel
de participao do usurio no financiamento
do desenvolvimento urbano est mais do que
nunca no cerne do debate na Amrica Latina.
BALANO DA ALAVANCA N. 4
Vrios pases da regio compartilham de
uma antiga tradio de recorrer a operado-
ras locais para a gesto dos servios pbli-
cos urbanos bsicos, como a gua, o sanea-
mento, o tratamento de resduos slidos e
a energia. A Empresas Pblicas de Medelln
talvez seja o exemplo mais bem-sucedido
nesse aspecto. Esse sucesso, entretanto,
no deve ocultar os obstculos e at mes-
mo as derivas sofridos por muitas empre-
sas pblicas latino-americanas locais. Esse
balano matizado do resultado da atuao
direta dos governos locais na gesto dos
servios pblicos urbanos explica, em par-
te, o desenvolvimento das PPPs (parcerias
pblico-privadas) e, de modo mais geral,
a tendncia privatizao total ou parcial
das operadoras de servios urbanos.
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Obras do VLT na rua
Ayacucho, Medelln,
Colmbia.
40
2.5
Como define o Banco Mundial, uma parce-
ria pblico-privada um contrato de lon-
go prazo entre uma entidade pblica e uma
empresa privada, mediante o qual a empresa
privada se compromete a fornecer um servi-
o global que pode associar o financiamento,
o projeto, a implementao, a operao e a
manuteno de uma infraestrutura pblica.
A empresa privada pode ser remunerada tan-
to pela cobrana de tarifas diretamente dos
usurios quanto por pagamentos feitos a ela
diretamente pelo governo desde que aten-
da a determinados nveis de desempenho de
servio , ou ainda por uma combinao das
duas modalidades.
A mobilizao de operadoras e de capitais
privados para a implementao do desen-
volvimento urbano, sob a forma tanto de
concesso quanto de delegao de servio
pblico ou ainda outros tipos de parcerias
pblico-privadas, varia de acordo com os
pases da Amrica Latina. Essa modalidade
usada principalmente no Brasil, no Mxico,
no Chile, na Colmbia e no Peru. Embora o
maior volume dos investimentos em PPPs se
concentre no setor da energia e dos trans-
portes interurbanos, observa-se desde a d-
cada de 1980, e muito especialmente desde
a de 1990, uma tendncia geral expanso
da participao privada, que envolve:
seu escopo, desde os clssicos contratos de
prestao de servios e de arrendamento at
concesses que contenham uma parte signi-
ficativa de investimento, com possibilidades
crescentes de cofinanciamento pblico;
seu objeto, com a diversificao dos projetos
de PPP na rea do transporte coletivo urbano
26
,
da gua e do saneamento (por exemplo, a es-
tao de tratamento de esgotos de Atotonilco
na regio metropolitana da Cidade do Mxico,
ou de Taboada no Peru) e do tratamento dos
Alavanca n. 5 : parcerias com o setor privado
26 No Mxico, 14 dos
19 projetos aprovados
pelo Fonadin desde 2010
so de transporte.
No Brasil, as PPPs de
metr multiplicaram-se
nos ltimos anos em
So Paulo (linha 4 em
construo, 3 linhas
adicionais em projeto),
em Fortaleza, Salvador...
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O espao pblico
e um chafariz no
bairro de Comuna 13,
Medelln, Colmbia.
resduos slidos. O ordenamento urbano con-
tinua sendo uma das formas menos usuais de
aplicao das PPPs.
Os parceiros operacionais so geralmente
empresas privadas, sozinhas ou em consrcio
(por meio da criao de SPE para a implemen-
tao da PPP), da qual o poder concedente s
vezes participa.
Os malogros da dcada de 1990 e a forte
relutncia poltica em relao s formas cari-
caturais de privatizao dos servios pblicos
que deles decorreram levaram os governos
de alguns pases a marginalizar esses contra-
tos (principalmente na Argentina) e, de uma
forma geral, a disciplinar melhor essas mo-
dalidades de financiamento
27
. As concesses
sem prazo tornaram-se exceo e foram cria-
dos instrumentos para a garantia financeira
dos contratos (os fundos de garantia brasilei-
ros, por exemplo, ou as garantias do Bano-
bras ou do Fonadin no Mxico). Para ampliar
sua capacidade de financiamento, os bancos
pblicos autorizaram o cofinanciamento p-
blico dos projetos e criaram, assim, desde
2008, instrumentos para esse fim (Banobras
e Fonadin para o Mxico, BNDES no Brasil,
Findeter na Colmbia).
Contudo, a utilizao desses arranjos com-
plexos no setor do desenvolvimento urbano
emperra por diversos fatores, entre os quais:
a questo da participao das operadoras
que deveriam estar presentes em nmero su-
ficiente para assegurar o princpio da concor-
rncia. Ora, o fechamento de certos mercados,
como o mercado brasileiro, em decorrncia de
uma regulao protecionista e da presena de
27 No Brasil: leis das
concesses e permisses,
de 1997 e 2004,
e lei das PPPs.
No Chile: lei das
concesses de 1991,
revisada em 1996.
No Mxico: a lei sobre as
PPPs est em tramitao.
No Colmbia: no existe
texto especfico mas a lei
de 1993 que regula as
licitaes pblicas foi
emendada em 2007.

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grandes grupos privados brasileiros, prejudica
a emergncia de uma variedade de atores
competentes;
a insegurana (jurdica, financeira, poltica)
trazida pelos contratos de longo prazo, mes-
mo que considerados como excepcionais;
a deficincia tcnica dos poderes conceden-
tes na elaborao, na negociao e no acom-
panhamento da execuo dos contratos;
ou mesmo a oposio pblica e poltica
privatizao de servios bsicos como gua
e resduos slidos.
BALANO DA ALAVANCA N. 5
O potencial das parcerias pblico-privadas
no financiamento do desenvolvimento ur-
bano continua pouco explorado em razo
principalmente da pouca maturidade dos
mecanismos de parceria. Essa falta relati-
va de viso retrospectiva conduz s vezes
a escolher modos de gesto que oferecem
pouca segurana ao parceiro privado, le-
vando a procedimentos pouco favorveis
ao estabelecimento de uma concorrncia
dinmica, ou at celebrao de contratos
que no asseguram o controle e a preserva-
o do interesse do parceiro pblico. A ex-
perincia dos entes subnacionais franceses
e europeus, que tm longa vivncia do ci-
clo de vida das parcerias pblico-privadas,
poderia ser rica em conhecimentos teis
para os governos locais latino-americanos.
2.
Mobilizao de capitais
e dos mercados financeiros
1.
Subvenes e transferncias
intergovernamentais
As cinco alavancas do financiamento do desenvolvimento urbano
43
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Financiamento
do desenvolvimento
urbano
4.
Tarifas cobradas dos usurios
e poltica tarifria
dos servios pblicos locais
As cinco alavancas do financiamento do desenvolvimento urbano
5.
Mobilizao de capitais
e parcerias com
o setor privado
3.
Captura das mais-valias
fundirias e imobilirias
e tributao local da terra
44
3
Os desafios prioritrios que as autoridades esto enfrentando podem
ser abordados sob o ngulo dos instrumentos de financiamento:
universalizar e aprimorar os servios urbanos: sob que condies
as parcerias pblico-privadas podem ser a chave para o fortalecimento
da ao pblica?
adensar a cidade a partir do que j existe: que modalidades de
tributao, de interveno fundiria e de urbanismo operacional
poderiam viabilizar respostas institucionais mais slidas?
adaptar as cidades aos efeitos das mudanas climticas:
que transformaes da ao pblica esse desafio transversal exige?
Ferramentas inovadoras
para cidades equipadas,
compactas e resilientes

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Obras de saneamento
em Rio Claro, SP, Brasil,
financiadas atravs de
parceria pblico-privada.
46
3.1
O atraso das cidades latino-americanas em
infraestrutura e a consequente baixa quali-
dade dos servios pblicos urbanos tem sido
apontado h muitos anos como um dos prin-
cipais obstculos ao desenvolvimento do con-
tinente. Segundo estimativas da ONU-Cepal
(Comisso Econmica das Naes Unidas para
a Amrica Latina e o Caribe), a diferena entre
os investimentos realizados e as necessidades
da regio alcanaria 170 bilhes de dlares
anuais at 2020.
As necessidades de investimentos nessas re-
as, portanto, so considerveis. Por outro lado,
a capacidade financeira dos atores pblicos
locais notoriamente insuficiente. Atrair ca-
pital privado para o financiamento da infra-
estrutura urbana seria uma das principais
alavancas para alcanar um desenvolvimento
urbano sustentvel. As parcerias pblico-pri-
vadas so hoje reconhecidas como a principal
ferramenta de direcionamento de capitais
privados para a rea da infraestrutura. Bem
utilizadas, as PPPs tornam-se um genuno ca-
talisador de investimentos pblicos urbanos.
Esse instrumento, entretanto, continua a ser
particularmente complexo e sensvel, j que
seu objetivo envolver em um mesmo proje-
to parceiros cujos interesses e horizontes de
investimento so muitas vezes divergentes.
Usadas impropriamente, as PPPs podem aca-
bar privilegiando interesses particulares em
detrimento do interesse geral.
Na contramo de determinadas correntes de
opinio que tendem a equiparar as PPPs pri-
vatizao dos servios pblicos, consideramos
mais construtivo colocar a seguinte pergunta:
em que condies as diferentes formas de par-
ceria pblico-privada podem ser a chave para
o fortalecimento da ao pblica em prol de
um investimento urbano sustentvel?
As parcerias pblico-privadas podem
ser catalisadoras de investimento
em infraestruturas urbanas sustentveis?
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Na Amrica Latina, as primeiras experincias
com as PPPs nem sempre foram exemplares:
podemos citar a falncia das concesses de
rodovias e seu resgate pelo governo mexica-
no em 1997 ou a guerra da gua, que levou
ao cancelamento da concesso dos servios
pblicos de abastecimento de gua da cidade
de Cochabamba, Bolvia, em 2000. Apesar de
alguns fracassos de grande repercusso, nunca
foram celebradas tantas PPP quanto na ltima
dcada.
Todavia, o potencial de parcerias pblico-
privadas no financiamento do desenvolvi-
mento urbano continua ainda subaprovei-
tado na Amrica Latina. Isso se deve prin-
cipalmente ao domnio insuficiente dessa
ferramenta por parte das autoridades pbli-
cas. Esse instrumento, entretanto, tem um
papel vital a desempenhar em cada etapa
da implementao da parceria: quando da
escolha da modalidade de contratao; no
momento da negociao dos contratos com
os atores privados; e, posteriormente, duran-
te o acompanhamento da execuo das PPPs.
A escolha do modo de gesto
mais adequado a cada projeto
A fase de preparao e de escolha do modo
de administrao mais adequado a cada pro-
jeto de infraestrutura constitui uma etapa
cuja importncia muitas vezes subestimada.
Antes mesmo de iniciar uma PPP, os atores
pblicos responsveis pelo desenvolvimento
urbano precisam se perguntar como definir
e priorizar as necessidades. Que tipo de PPP
seria o melhor para cada necessidade? Como
antecipar, valorizar e repartir os riscos ineren-
tes a cada projeto?
A participao
do setor privado
est crescendo,
mas continua
subaproveitada.
Composies da linha 4
do metr de So Paulo,
Brasil, construda na forma
de parceria pblico-privada.
48
Diante da magnitude das necessidades, os
governos tm dificuldade para identificar e
construir projetos de PPP, os quais precisam
conciliar o desenvolvimento econmico e
social com as oportunidades de investimento
para o setor privado. Ora, os recursos do se-
tor privado tambm podem ser mobilizados
para ajudar na definio dos projetos de PPP,
desde que suficientemente monitorados pelo
poder pblico.
No Brasil, os procedimentos foram facilitados
para que os atores privados pudessem realizar
estudos prvios para projetos de PPP com
vistas a avaliar seus riscos e oportunidades. Os
Procedimentos de Manifestao de Interesse
(PMI) so um instrumento por meio do qual as
empresas privadas so solicitadas a fazer, por
sua prpria conta e risco, estudos prvios ao
lanamento de um projeto de PPP identificado
como uma prioridade pelo parceiro pblico.
Se a PPP for efetivamente implementada, o
concessionrio ressarcir os autores dos estu-
dos selecionados para estruturar a concesso.
Nenhuma compensao ser devida se o pro-
jeto no for o escolhido.
O PAPEL DA INICIATIVA PRIVADA NA IDENTIFICAO DOS PROJETOS DE PPP:
A EXPERINCIA COM OS PMI (BRASIL)
Segundo apresentao de Gustavo Partezani, estado de So Paulo
No projeto de ordenamento urbano do Arco
Tiet, que abrange uma rea de 6 mil hectares
no corao da rea urbana de So Paulo, e onde
residem 420 mil habitantes, os PMI so usados
para identificar e estruturar, entre os vrios
projetos de infraestrutura desse novo espao
urbano (transportes pblicos, gua e saneamen-
to, gesto de resduos slidos, habitao, etc.),
aqueles projetos susceptveis de atingir o equi-
lbrio econmico. Com base em estudos efetua-
dos pelo setor privado, a prefeitura de So Paulo
pretende detectar ferramentas inovadoras de
financiamento, por exemplo, por intermdio da
construo de infraestruturas em troca do direi-
to de construir.
Introduzido esse instrumento no nvel federal
desde 2006
28
, desde ento foi transposto para
a legislao de vrios estados brasileiros, que j
lanaram 73 PMI entre 2007 e 2012. Os resul-
tados ainda so mitigados, j que apenas 14%
dos PMI iniciados entre 2011 e 2012 alcanaram
efetivamente a fase da licitao
29
. Essa situao
motivo de alerta para o setor privado, na medi-
da em que bastante elevado o risco financeiro
de iniciar estudos de PMI sem a garantia de par-
ticipar dos lucros ligados ao investimento.
28 Decreto federal
n. 5.977/2006.
29 Ramos Pereira B.,
20 de junho de 2013,
Observatrio das PPP
Procedimento de
Manifestao de Interesse
nos Estados Atualizao
do relatrio sobre projetos de
PPP em fase de estruturao
via PMI.
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Os projetos de PPP de iniciativa privada, por-
tanto, no so um fim em si, nem tampouco
um reforo suplementar capacidade de ad-
ministrao dos governos locais. Com efeito, a
falta de profissionalizao das equipes respon-
sveis pela estruturao de projetos urbanos
dificulta tanto a atrao dos investidores priva-
dos que buscam garantias de longo prazo
quanto a avaliao da pertinncia das propos-
tas apresentadas pelo setor privado no PMI.
Muitos projetos de PPP so abandonados de-
vido falta de proponentes, ou em razo de
propostas consideradas exorbitantes, ou ento
simplesmente porque se verifica que a mon-
tagem escolhida atendia a motivos no perti-
nentes (externalizar a dvida, transferir o nus
financeiro para a prxima administrao, favo-
recer este ou aquele candidato potencial, etc.).
No Brasil, para contornar esses obstculos,
foi criado um organismo especial dedicado
estruturao de projetos de PPP: a EBP
(Estruturadora Brasileira de Projetos), que
assessora o governo federal e os governos lo-
cais (estados, municpios) em todos os estu-
dos preliminares ao lanamento de uma PPP,
sejam eles tcnicos, legais ou financeiros.
Na Europa, a avaliao dos riscos muitas
vezes um procedimento obrigatrio e cons-
titui uma verdadeira ferramenta de auxlio
tomada de deciso sobre o modo de gesto
mais apropriado a cada um dos projetos. Em-
bora essas prticas no sejam infalveis, elas
tm ajudado as administraes locais a inter-
nalizar melhor os diferentes tipos de PPPs
e tambm, muitas vezes, a intensificar a con-
corrncia entre os parceiros privados. Na ver-
dade, a PPP no um instrumento de simples
A EBP, UMA EMPRESA DEDICADA
ESTRUTURAO DE PROJETOS
DE PPP (BRASIL)
Segundo apresentao de
Maria Eduarda Berto, EBP
A Estruturadora Brasileira de Projetos (EBP)
uma empresa privada, criada em 2008,
por iniciativa do BNDES (Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social) e
outras oito instituies financeiras privadas.
A EBP assessora os atores pblicos at a
contratao da PPP. Sua remunerao est
includa no custo do projeto, sendo, por-
tanto, assumida pelo consrcio vencedor.
Quanto ao modo de governana, o fato de
o capital da empresa ser dividido em par-
tes iguais entre os nove acionistas tambm
contribui para garantir a neutralidade e a
transparncia de suas aes.
Desde 2009, dez projetos estruturados pela
EBP foram licitados e outros cinco ainda
esto em licitao. Os setores envolvidos
so variados: transportes (rodovias, por-
tos, aeroportos, ferrovias), infraestruturas
urbanas (mobilidade urbana, gua, sanea-
mento, resduos slidos) ou social (hospi-
tais, escolas, etc.).
50
transferncia do risco para o setor privado:
um instrumento de alocao dos riscos de
um projeto parte (pblica ou privada) que
tem melhores condies para suport-los. A
distribuio dos riscos do projeto entre as
partes pblicas e privadas deve ocorrer j na
estruturao da PPP pela autoridade pblica.
Gerenciar a contratao de uma
PPP e assegurar sua viabilidade
financeira
Uma vez definidos o escopo e o modo de ges-
to do projeto, o papel da autoridade pblica
ser o de implementar todas as medidas que
possam permitir a seleo do melhor parceiro
privado com o menor custo possvel.
As questes-chave que se colocam diante da
autoridade pblica so as seguintes: quais os
procedimentos e mtodos mais adequados
para garantir uma boa regulao? Como esti-
mular a competio entre os parceiros priva-
dos potenciais? Como garantir a transparncia
da seleo do vencedor? Como garantir a via-
bilidade econmica do projeto?
O surgimento das PPP tornou-se possvel em
razo da estabilizao do contexto poltico e
macroeconmico da regio. A contratao
de uma PPP deve obedecer a procedimentos
bem estabelecidos e formalizados. Em conse-
quncia, a maioria dos grandes pases da Am-
rica Latina de renda mdia (Brasil, Mxico,
Colmbia, Chile, Peru, com a notvel exceo
da Argentina) dotou-se de instrumentos legais
para permitir o desenvolvimento das diferen-
tes modalidades de PPP. A ttulo de ilustrao,
o quadro abaixo sintetiza e compara os tipos de
PPP utilizados no Mxico, Colmbia e Brasil.
A GESTO DO RISCO NAS PPPS:
INFORMAES SOBRE
OS INSTRUMENTOS UTILIZADOS
PELA BANOBRAS (MXICO)
Segundo apresentao de
Wendy Nieva, Banobras
Visando estabelecer um quadro normativo
para a avaliao preliminar de projetos de
PPP, o Ministrio das Finanas do Mxico
criou recentemente uma legislao sobre
a implementao de um procedimento de
avaliao prvia obrigatria. Esse mdulo
inclui uma matriz exaustiva de compartilha-
mento dos riscos (de processo, de projeto,
de construo, de fora maior, de mercado,
bem como riscos legais, ambientais, polti-
cos e sociais etc.).
O Banobras, banco pblico mexicano que
se dedica ao financiamento dos projetos de
infraestrutura, utiliza a matriz para determi-
nar o impacto deste ou daquele risco sobre
a capacidade de endividamento do parceiro
privado.
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O DILOGO COMPETITIVO:
UM PROCESSO DE CONTRATAO ADEQUADO S PPPS NA AMRICA LATINA
Segundo a apresentao do Dr. Martin Tissier, BOT Advogados
O dilogo competitivo um processo de con-
tratao geralmente demorado (no mnimo
14 meses), caracterizado por um afunilamen-
to estruturado em trs ou quatro fases. Essas
fases ajudam o poder concedente a delimitar
progressivamente o escopo do projeto com
cada proponente. Exemplificando, as duas pri-
meiras fases focalizam geralmente questes tc-
nicas, ao passo que as propostas financeiras s
ocorrem na terceira fase, uma vez definidas com
preciso as caractersticas do projeto. A seguir, o
contrato finalizado com base em uma propos-
ta redigida pelo poder concedente.
O dilogo competitivo se mostrou especial-
mente bem adaptado aos projetos de in-
fraestruturas urbanas de grande porte, por
possibilitar a discusso de todos os aspectos
do projeto com os licitantes, aproveitan-
do ao mximo a capacidade de inovao do
setor privado.
Tipo de contrato Mxico Colmbia Brasil
Servios Contrato de servios
Contrato de prestao
de servio de natureza
intelectual
Permisso
(Permisso)
Obras Turnkey
Contrato de obras
pblicas
Contrato de obras
Contrato de obras
pblicas
DBFOT
(Design, Build, Finance, Operate,
Transfer)
PPS (Proyectos para
Prestacin de Servicios)
_
Concesso Administrativa
ou Patrocinada (Parceria
Pblico-Privada)
BOT/DBOT
(Design, Build, Finance, Operate,
Transfer)
Concesso
Concesso de
transporte pblico
Concesso
PPP Institucionais (IPPP)
_
Sociedade de Propsito
Especfico
SPE de capital misto
SPE de capital misto
AS DIFERENTES MODALIDADES DE PPP:
COMPARAO ENTRE TRS PASES DA AMRICA LATINA
52
A comparao mostra que, embora o univer-
so das formas jurdicas das PPPs ainda possa
ser aprimorado na Amrica Latina, o marco
legislativo apresenta, em muitos aspectos,
mais flexibilidade do que na Frana ou na
Europa. Por exemplo, as leis brasileiras ou
colombianas j esto abertas s PPPs institu-
cionais, na forma de sociedades de propsito
especfico de capital misto, majoritariamente
privado, possibilidade que acaba apenas de
ser introduzida na Frana com o projeto de lei
das Sociedades de Economia Mista de Prop-
sito Especfico.
As crticas, s vezes virulentas, quanto opaci-
dade da escolha do parceiro privado contri-
buem para alimentar a desconfiana nos cida-
dos que so ao mesmo tempo usurios e
financiadores do servio pblico quanto
pertinncia das PPPs. Tornar mais eficientes e
mais transparentes os processos de PPP , por-
tanto, um desafio decisivo para o desenvolvi-
mento e a perenizao desse instrumento.
Em 2004, a Comisso Europeia instaurou um
procedimento especfico para a contratao
das PPPs complexas
30
que, desde ento, teve
muito sucesso: o dilogo competitivo.
Na Amrica Latina, as obrigaes impostas
ao poder pblico em termos de contrata-
o de pequenas e mdias empresas ou de
empresas nacionais, de modalidades de atri-
buio dos contratos pblicos ou de limites
de indenizao aos licitantes perdedores
so outros obstculos ao desenvolvimento
de procedimentos desse tipo. No Brasil, por
exemplo, o processo do dilogo competitivo
seria incompatvel com a lei de licitaes
31
,
pois feriria o princpio da livre concorrncia.
A crise financeira teve forte impacto sobre a
maioria dos estabelecimentos financeiros pri-
vados presentes nos mercados do financia-
mento de infraestruturas da Amrica Latina.
A transferncia de riscos e a necessidade de
financiamento em longo prazo, caractersticos
das PPPs, s fizeram reforar a averso das fi-
nanciadoras privadas. Com isso, a viabilizao
financeira dos projetos de PPP hoje altamen-
te dependente dos financiamentos pblicos.
Visando aprimorar a viabilizao financeira dos
projetos, o Peru criou uma inovao interes-
sante. Os Certificados de Reconhecimento de
Direitos ao Pagamento Anual de Obras (Cer-
tificados de Reconocimiento de Derechos del Pago
Anual por Obras CRPAO) foram introduzidos
em 2006, com o intuito de dinamizar o merca-
do peruano de financiamento de projetos de
infraestrutura, recorrendo aos mercados in-
ternacionais de capital. Trata-se de obrigaes
emitidas pelo Ministrio dos Transportes, em
dlares, com prazo de 15 a 20 anos e lastre-
adas em Certificados de Progresso das Obras
(CAO Certificado de Avance de Obra). Para as
financiadoras, esse instrumento apresenta a
vantagem de neutralizar progressivamente o
risco de construo, cada vez mais segregado
30 Directiva 2004/18/CE.
31 Lei 8.666.
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do risco operacional, suportado apenas pelo
cocontratante privado. Os CRPAO foram o
modo de financiamento preferencial das con-
cesses de rodovias e foram replicados com
sucesso no setor do saneamento bsico.
Realizar um acompanhamento
eficiente da PPP na fase
operacional
A transferncia para um parceiro privado de
algumas das misses que fazem parte de um
servio pblico no pode levar a autoridade
reguladora desse servio a abdicar de suas
prerrogativas. Ao longo de toda a vida da PPP,
a autoridade pblica dever procurar respon-
der aos seguintes questionamentos: que re-
cursos permitiro manter o controle sobre o
servio pblico atribudo ao parceiro privado?
Esto sendo atendidas as metas de desempe-
nho e qualidade do servio? Est sendo manti-
do o equilbrio econmico do projeto?
A instalao de uma entidade de regulao
das PPPs, com poderes de fiscalizao, de re-
negociao e, se for o caso, de sano do par-
ceiro privado um pr-requisito imprescin-
dvel do acompanhamento eficiente da fase
operacional do contrato. A experincia do
estado de So Paulo com a PPP da linha 4 do
metr da capital evidencia, entretanto, que,
alm do papel de guardio dos interesses do
parceiro pblico, o rgo regulador de uma
PPP tambm precisa atuar como mediador
entre as autoridades polticas e a operadora
privada. O regulador deve ainda promover
uma aculturao mtua dos parceiros s es-
pecificidades da gesto pblica ou privada.
O PAPEL DOS RGOS
REGULADORES NAS PPPS:
FISCALIZAO, SANO
E MEDIAO
Segundo apresentao de
Carlos Magno de Abreu Neiva,
integrante da CMCP
A Comisso de Monitoramento das Con-
cesses e Permisses (CMCP) a entida-
de responsvel pelo monitoramento das
diversas PPP contratadas para as novas
linhas do metr de So Paulo. As prticas
adotadas, em especial por ocasio do pro-
jeto de PPP da linha 4, prefiguram o papel
do rgo regulador que poderia ser criado
para monitorar todas as PPPs de transpor-
te do estado.
Essas boas prticas dizem respeito tanto
governana da autoridade de regulao
(independncia decisria, mandato fixo
dos integrantes, equipe profissional mista
oriunda das administraes pblicas e da
operadora privada, etc.) quanto s suas
prerrogativas (definio e monitoramento
dos indicadores de desempenho, reajuste
e reviso tarifria, renegociao do equi-
lbrio econmico das PPPs, etc.). A futura
autoridade regulatria tambm poder
dispor de efetivo poder de sano direta
do parceiro privado, o que hoje no o
caso da CMCP.
54
A privatizao do servio pblico , sem
dvida, a crtica mais recorrente dos detra-
tores das PPPs. A perda de controle sobre
a operao do servio levaria a privilegiar a
lucratividade em detrimento da qualidade.
A transferncia da realizao e da renovao
das infraestruturas participaria de um movi-
mento de espoliao do patrimnio pblico
em benefcio do setor privado. A dissoluo
do elo direto com o usurio afastaria o gover-
no da realidade das necessidades do cidado.
Essa trs derivas encontram seu fundamento
na falta de fiscalizao do parceiro pblico
sobre a execuo das misses atribudas ao
parceiro privado. Para preveni-las, uma PPP
virtuosa dever incluir mecanismos de re-
munerao do desempenho. O desgaste dos
bens entregues ao parceiro privado deve ser
monitorado e o princpio da reintegrao gra-
tuita ao patrimnio pblico no encerramento
do contrato precisa ser garantido. Alm dis-
so, determinadas clusulas devem possibilitar
a adequao do contedo do servio evo-
luo das necessidades dos usurios, sendo
o parceiro pblico o responsvel in fine pelo
servio perante o cidado.
O setor do saneamento, para o qual a PPP re-
presenta um modo de gesto em geral muito
adequado, evidencia o desenvolvimento des-
sas boas prticas, tanto na Europa como na
OS AVANOS DOS DISPOSITIVOS DE ACOMPANHAMENTO DAS PPPs
NA AMRICA LATINA: COMPARAO ENTRE OS CONTRATOS DE SANEAMENTO
DE RIO CLARO E DA COMPESA (BRASIL)
Segundo apresentao
de Olga Salomo (prefeitura de Rio Claro) e Roberto Tavares (Compesa)
O projeto de Rio Claro foi a primeira PPP de
saneamento celebrada no Brasil. Oito anos de-
pois, a nova administrao constata seu fracas-
so. Entre as principais causas, a prefeitura salien-
ta a inexistncia de um ente regulador at 2011,
a impreciso das metas de qualidade ou ainda
as indefinies quanto ao regime financeiro
(ausncia de planejamento tarifrio e de clu-
sula de reviso do contrato).
A priori, essas dificuldades foram evitadas pela
Compesa no momento de firmar o megacon-
trato de PPP para a implantao de 41 novos
sistemas de saneamento, representando mais
de 1,4 bilho de euros de investimento. Entre as
boas prticas, a Compesa insistiu na adoo de
um mecanismo de remunerao em parte vari-
vel e baseado em indicadores de desempenho
tanto tcnicos (ex: perdas tcnicas) quanto co-
merciais (ex: nvel de inadimplncia).
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Amrica Latina. Na Frana, a renovao de
muitos contratos, ao longo da ltima dcada,
foi acompanhada pela ampliao do poder
de fiscalizao dos governos locais, levando,
em muitos casos, reduo das tarifas para
os municpios e/ou os usurios. Na Amrica
Latina, onde as redes de saneamento ainda
esto em fase de desenvolvimento intensivo,
a anlise comparativa de duas PPPs, a primei-
ra contratada em 2006 pela prefeitura de
Rio Claro (SP) e a segunda iniciada em 2013
pela Compesa (Companhia de Saneamento
de Pernambuco), revela um ntido aprimo-
ramento dos dispositivos de monitoramento
das PPPs na fase operacional.
Bem administrada, a PPP da Compesa poder
realizar em 12 anos investimentos que leva-
riam 50 anos caso fossem financiados apenas
com recursos pblicos. Mal administrada, a
PPP de Rio Claro tornou-se um estorvo finan-
ceiro e poltico para a prefeitura, e a popula-
o rejeita hoje essa modalidade.
Vista panormica da
estao de tratamento
de esgotos de Rio Claro,
SP, Brasil.
56
3.2
Durante vrias dcadas, o desenvolvimento da
cidade latino-americana foi caracterizado pela
expanso horizontal, a fragmentao territo-
rial e a inexistncia de revitalizao dos bairros
urbanizados cados na obsolescncia dentro da
cidade. Essa tendncia se explica por diversas
razes: o vigoroso crescimento demogrfico,
o macio xodo rural, as desigualdades sociais
persistentes e as polticas urbanas deficientes.
Um desenvolvimento urbano nesses moldes
gera um nus pesadssimo para as prefeituras
e traz consigo altos riscos econmicos, finan-
ceiros, polticos, sociais e ambientais.
Tal diagnstico requer polticas pblicas
capazes de direcionar as cidades para um
modelo mais compacto e mais econmico
em recursos (fundirios, fsicos e financeiros).
O adensamento e a otimizao da cidade
existente, bem como a revitalizao dos bair-
ros urbanos, so pilares fundamentais para
corrigir os desequilbrios da produo urbana
na Amrica Latina.
Surge ento o problema do financiamento
dessas polticas. O desenvolvimento urbano
requer vultosos investimentos (pblicos e
privados) e pode gerar lucros considerveis,
em grande parte vinculados renda fundiria.
Combinando nus e incentivos, as polticas
pblicas precisam, portanto, possibilitar o fi-
nanciamento de projetos urbanos, captando
recursos privados a servio do interesse geral
e capturando parte significativa da mais-valia
urbana para custear a ao pblica, sem inibir
exageradamente o investimento privado.
Quais instrumentos para financiar
a cidade compacta?
O adensamento
e a revitalizao
das cidades so
pilares fundamentais
para o futuro
do desenvolvimento
urbano na
Amrica Latina.
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Vista area da extenso
da regio metropolitana
da Cidade do Mxico,
Mxico.
Para alcanar esse objetivo, o poder pblico
local pode atuar nas seguintes reas, estreita-
mente interligadas:
a interveno fundiria direta, por interm-
dio do controle pblico sobre o solo;
a tributao imobiliria, que permite orientar
o uso do solo e financiar a ao pblica;
o urbanismo operacional, ou a realizao, em
reas estratgicas, de projetos estruturantes,
sob a orientao do poder pblico local, em
estreita cooperao com os atores privados.
Para serem plenamente eficazes e aceitos pela
populao e para evitar derivas danosas ao
errio, esses instrumentos devem, imprescin-
divelmente, estar articulados dentro de um
planejamento estratgico claro. Este deve es-
tabelecer as diretrizes de desenvolvimento da
cidade, bem como os objetivos e as modalida-
des de utilizao dos instrumentos escolhidos.
Uma renovao da interveno
fundiria pblica na Amrica
Latina?
Na Amrica Latina, o poder pblico abando-
nou, em grande parte, qualquer atuao fun-
diria, depois de experincias mal sucedidas
(escolha dos terrenos sem viso estratgica,
conluios com os proprietrios, invases e lo-
teamentos irregulares, etc.). A m governan-
a acabou desqualificando esse instrumento,
entregando a atuao fundiria ao setor pri-
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vado, cuja viso , espacial e temporalmen-
te, mais restrita. O Plano Diretor da Barra da
Tijuca no Rio de Janeiro e os investimentos
pblicos para o acesso a esse bairro, em 1974,
deflagraram um frenesi de compra de terras
pelas incorporadoras privadas, tendo uma de-
las acumulado mais de 6 km
2
Em trs anos,
de 1972 a 1975, o valor da terra foi multipli-
cado por 19. No Mxico, as cinco incorpo-
radoras de capital aberto possuem 26.900 ha
de terrenos no edificados, com um valor de
compra superior a 3 bilhes de euros.
Entretanto, bem administrada, uma poltica
fundiria adequada oferece plenas condies,
ao mesmo tempo, de influenciar o desenvol-
vimento urbano nas reas estratgicas e de
capturar parte da mais-valia fundiria para
custear o investimento pblico.
Alm das questes de governana, a atuao
fundiria direta esbarra no tempo poltico,
sendo a sua eficcia no mnimo de mdio
prazo, ultrapassando, muitas vezes, o tempo
de uma gesto. Alm disso, at quando es-
ses instrumentos existem, os governos locais
latino-americanos relutam em lanar mo do
direito de desapropriao por motivo de utili-
dade pblica, ou do direito de preempo. De
fato, a no ser quando aplicados realizao
de grandes infraestruturas pblicas, so geral-
mente vistos como abusos lesivos ao direito
de propriedade. Essas dificuldades de imple-
mentao direta pelos governos locais condu-
ziram ao surgimento de estruturas especficas,
como o Banco de Terra, em Puebla (Mxico),
que concentra at o momento presente a sua
atuao no fornecimento de terras para a ins-
talao de atividades econmicas de grande
porte, mas que pode vir a ampliar a sua ao
para as operaes urbanas.
Os estabelecimentos pblicos fundirios fran-
ceses, do governo nacional ou de entes locais,
so exemplos interessantes para os governos
O BANCO DE TERRA DE PUEBLA
(MXICO)
Segundo apresentao
da Dra. Rub, da prefeitura de Puebla,
e do Dr. Kunz, da UNAM
(Universidade Nacional Autnoma
da Cidade de Mxico)
Criado em julho de 2011, o banco fundi-
rio do estado de Puebla objetiva constituir
reservas fundirias de modo a contribuir
para melhorar o ordenamento territorial
da regio. Para o seu diretor, a sua funo
fornecer terrenos com preo acessvel
para as incorporadoras, de modo a desen-
volver projetos habitacionais, de parques
industriais e de equipamentos. Em 2013,
os dois principais projetos implementados
pelo banco fundirio foram a constituio
de reservas de terras para a ampliao do
parque industrial da Volkswagen e a instala-
o de uma nova planta industrial da multi-
nacional Audi, ao norte da cidade de Puebla.
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locais latino-americanos, j que essas entida-
des oferecem muitas vantagens.
Permitem uma governana frequentemente
compartilhada entre vrios entes pblicos, aju-
dando a mitigar os efeitos dos ciclos eleitorais.
Elas tambm podem comprar terras por tem-
po determinado, mas sempre considerando
uma estratgia pblica local, com prazos de
revenda relativamente curtos. o caso, por
exemplo, do EPF (Estabelecimento Pblico
Fundirio) de Toulouse, que operou dessa
forma na criao dos corredores de transpor-
te coletivo, que so, ao mesmo tempo, veto-
res de forte valorizao fundiria e reas que
precisam ser adensadas, para limitar o uso do
carro particular na cidade.
Esses Estabelecimentos Pblicos Fundirios
franceses tambm se caracterizam pelo uso
comedido da desapropriao e da preempo,
geralmente bem aceitas, pois so justificadas
previamente nas audincias pblicas relativas
aos projetos urbanos. O uso de instrumentos
de planejamento e de ao urbana como a
desapropriao ou o direito de preempo
altamente estratgico para a realizao de
intervenes fundirias territorialmente con-
sistentes. Ora, no caso do Mxico, em especial,
embora esses instrumentos existam, no so
aproveitados pelas prefeituras, especificamen-
te por causa da dificuldade poltica de exe-
cuo (resistncia dos proprietrios).
O equilbrio financeiro dos Estabelecimentos
Pblicos Fundirios depende da diversifica-
o de seus recursos: a renda gerada pela alie-
nao de terrenos, uma taxa especfica (a taxa
especial de equipamento francesa, paga pelas
pessoas fsicas e jurdicas) e a eventual capta-
o via emprstimo. Com isso, possvel
constituir um capital inicial (que ser pouco
ou no remunerado) e arcar com o custeio da
entidade sem onerar o preo de venda dos
imveis.
Por fim, graas a esses estabelecimentos, os
custos relacionados com a posse temporria
dos terrenos (segurana, manuteno, custos
de desapropriao e/ou preempo, ade-
quao dos solos, etc.) so cobertos, ao me-
nos em parte, pelo aluguel desses terrenos,
via de regra ocupados, e a capacidade de in-
vestimento preservada pelo aproveitamen-
to da renda da venda das terras (com revenda
em prazos relativamente curtos).
60
O ESTABELECIMENTO PBLICO FUNDIRIO ESTATAL DA LE-DE-FRANCE (EPFIF)
Segundo apresentao de Pascal Dayre, EPFIF
O Estabelecimento Pblico Fundirio Estatal da
le-de-France (EPFIF) foi criado em 2006 pelo
governo francs e atua no entorno de Paris. Di-
rigido por representantes do governo nacional e
de diversos governos locais, tem como objetivo
disponibilizar aos municpios terrenos prontos
para construir, atendendo s suas polticas de
ordenamento territorial de curto e mdio prazo
(trs a cinco anos). Atua principalmente em rea
urbana (90% de suas aquisies), cumprindo
uma misso de produo habitacional (65%) e
de atividades econmicas (35%).
O EPFIF est hoje avaliando a criao de filiais
do tipo imobilirias pblicas, que funciona-
riam nos moldes das imobilirias fundirias pri-
vadas, realizando operaes de longo prazo
de reserva de terras com alto potencial (em
torno dos futuros polos de transporte: por
exemplo, as estaes do futuro anel metrovi-
rio perifrico da Grande Paris).
O ESTABELECIMENTO PBLICO FUNDIRIO
DA REGIO METROPOLITANA DE TOULOUSE
Segundo apresentao de Nicolas Gigot, Toulouse Mtropole
O Estabelecimento Pblico Fundirio da Regio
Metropolitana de Toulouse atua nos grandes ve-
tores estratgicos de desenvolvimento definidos
pela Regio Metropolitana, seguindo as mesmas
premissas, utilizando a TSE (Taxa Especial para o
Equipamento) para constituir um capital inicial,
com o objetivo de financiar-se to somente com
as futuras alienaes fundirias.
Na rea estratgica do Boulevard Urbano-Norte
(11 km, com um corredor de transporte coletivo),
a captura da mais-valia fundiria, por meio da
compra pelo EPF, permitiria custear 75% dos
500 a 700 milhes de euros de investimentos
pblicos previstos, ao passo que a Taxa de Or-
denamento Progressiva (Taxe damnagement
majore, em francs) arrecadada sobre cada
metro quadrado construdo na rea para edifi-
caes isoladas e utilizada em complemento s
aquisies s cobriria 25% dos custos, com
o mesmo volume construdo, porm com risco
menor para o ente local.
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Reformar o sistema de tributao
fundiria
Outro elemento basilar da poltica fundiria
a poltica tributria. A modulao da fiscali-
dade fundiria, e mais amplamente do siste-
ma de tributao local como um todo, um
instrumento estratgico que pode orientar o
uso das terras urbanas. Ao longo dos ltimos
20 anos, vrias cidades da Amrica Latina de-
senvolveram iniciativas promissoras que po-
dem servir como referncia.
No Brasil, a prefeitura de Belo Horizonte
iniciou, em 2010, profundas reformas no seu
cadastro e na arrecadao do IPTU (Imposto
Predial e Territorial Urbano), gerando um au-
mento de 19% em suas receitas, j no primei-
ro ano, aumento que se manteve nos anos
subsequentes. No Brasil, a progressividade do
IPTU, autorizada desde 2001 em reas pre-
viamente definidas no Plano Diretor, autoriza
estabelecer um IPTU progressivo no tempo
em terrenos subutilizados. A lei permite at
mesmo a desapropriao caso o terreno per-
manea sem uso. Mas esse instrumento ainda
muito pouco usado, em especial por causa
da dificuldade poltica da sua execuo (resis-
tncia dos proprietrios). Alm disso, na falta
de uma governana coordenada na escala da
rea urbana no sentido amplo (bacia de em-
prego), restries regulamentares exageradas
ou uma tributao local muito pesada podem
estimular a expanso urbana fora dos limites
dos municpios que as aplicam, contribuindo
para reforar o espraiamento urbano.
No Mxico, foi criada uma modulao inte-
ressante, desde a dcada de 90, em vrias ci-
dades da Baixa Califrnia. A frmula de clcu-
lo do imposto territorial considera apenas o
terreno, sem as edificaes. Em 20 anos, essa
reforma teria gerado 400% de aumento da
arrecadao fundiria do municpio de Mexi-
cali, alm de elevar a sua densidade urbana
32
.
Outra maneira de aumentar a receita e, por-
tanto, a capacidade de ao das prefeituras,
criar mecanismos de captura da mais-valia
fundiria. O Brasil mostrou-se especialmente
inovador nessa rea, com a venda de direitos
de construir. O mecanismo brasileiro de Ou-
torga onerosa de direito de construir (OODC) d
aos municpios condies de capturar parte
da mais-valia fundiria associada s mudanas
na regulamentao, graas separao do di-
reito de propriedade e dos direitos de uso de
um terreno, e venda de direitos de construir
acima de uma construtibilidade bsica vincu-
lada propriedade do solo. A modulao do
preo de venda dos direitos de construir tam-
bm permite orientar o desenvolvimento ur-
bano: outorga gratuita ou pouco onerosa em
reas que se pretende adensar, por exemplo.
Entretanto, esse mecanismo, muito interes-
sante do ponto de vista financeiro e eficiente
em termos de captura da mais-valia fundi-
ria, restrito s grandes cidades e aos bairros
32 Smolka, 2013.
A modulao do
preo de venda dos
direitos de construir
permite orientar
o desenvolvimento
urbano
62
com alto potencial de valorizao, que justifi-
quem, ao mesmo tempo, o adensamento e o
pagamento dos direitos de construir.
Que ferramentas de cooperao
entre o pblico e o privado?
Durante muito tempo, fizeram falta instru-
mentos tcnicos e financeiros para desenvolver
operaes de urbanizao que contemplas-
sem os equilbrios urbanos e aproveitassem
parte da mais-valia fundiria para financiar os
investimentos pblicos. Ora, a conduo ou
pelo menos, a coconduo pblica da estru-
turao de reas estratgicas fundamental
para a preservao do interesse geral. Surge
ento a questo da conduo operacional (e
financeira) dos projetos urbanos e das opera-
es. Equipes tcnicas especializadas, compe-
tentes e perenes at mesmo relativamente
autnomas , e garantes da execuo dos pro-
jetos urbanos parecem primordiais para man-
ter a continuidade no tempo, alm de uma
interlocuo estvel com os parceiros pblicos
e privados e a sociedade civil
33
.
O projeto pioneiro do bairro Bassins flots,
em Bordeaux (Frana), revela que, em uma
rea com vrios proprietrios privados e cujo
desenvolvimento conduzido por incorpora-
doras privadas, as condies do sucesso resi-
dem na existncia de uma equipe dedicada e
qualificada no governo local, combinada com
um forte compromisso poltico.
A VENDA DE DIREITOS
DE CONSTRUIR NO BRASIL:
UM EXEMPLO ORIGINAL DE CAPTURA
DA MAIS-VALIA FUNDIRIA
Segundo apresentao de
Renato Nunes Balbim,
Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA)
A Outorga Onerosa de Direito de Construir
(OODC) permite que a prefeitura defina
um direito de construir ou ndice Bsico
de Aproveitamento de Terreno (IAT), vin-
culado propriedade do solo, e um direito
mximo de construir o ndice Mximo de
Aproveitamento. O proprietrio pode cons-
truir at o ndice mximo de aproveitamen-
to, mas a partir do IAT bsico ele precisa
comprar do municpio os direitos de cons-
truir. Essa cesso de direitos tambm pode
ser aplicada a outras mudanas do marco
legal: converso de terras rurais em terras
urbanas (e edificveis), alterao do uso do
solo (de residencial para comercia, etc.).
Desde os anos 1990 (Curitiba, j em 1991),
vrios municpios brasileiros lanaram mo
desse mecanismo, que foi definitivamente
legalizado em nvel nacional pelo Estatuto
da Cidade de 2001.
Em So Paulo, a venda de direitos de cons-
truir, fora das operaes urbanas, rendeu
entre 60 e 195 milhes de dlares ao ano,
desde 2007.
33 No Mxico, por
exemplo, os Implan
(Institutos Municipais de
Planejamento) poderiam
desempenhar esse papel
se o seu escopo fosse
ampliado.
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A OPERAO BASSINS FLOTS (BORDEAUX):
ORIENTAO DA PARTICIPAO PRIVADA EM UM PROJETO URBANO
Segundo a apresentao de Michelle Laru-Charlus, prefeitura de Bordeaux
A rea dos Bassins flots est situada na perife-
ria de Bordeaux (12 ha. edificveis, 23 ha. de di-
ques). Em 2008, optou-se por lanar um projeto
de urbanizao no local, porm abrindo mo da
figura da concessionria nica para conduzi-la.
Foi criado um Grupo de Orientao, reunindo
a Prefeitura, a Regio Metropolitana e o Porto
(proprietrio de muitas parcelas) para conduzir
a operao urbana; tambm foi criada uma ofici-
na participativa com os proprietrios de imveis,
as incorporadoras e os moradores. Esse mtodo
possibilitou a definio de um projeto urbano,
de uma programao, de um novo loteamento
e de uma partilha dos custos.
O novo bairro dos Bassins flots um pro-
jeto urbano que visa estabelecer um elo en-
tre a cidade de Bordeaux e a sua conurbao.
A Regio Metropolitana responsvel pela
urbanizao de todos os espaos pblicos e
desenvolveu uma rede de transporte coletivo
e de transporte no motorizado. Por sua vez, a
Prefeitura de Bordeaux est construindo todos
os equipamentos de proximidade necessrios
para a vida do bairro. J o Porto Martimo de
Bordeaux ir contribuir com incentivos ativi-
dade econmica e ao emprego no bairro.
O projeto tem um custo total de 124 milhes
de euros, sendo 57 milhes aportados pelas
incorporadoras por meio de participaes fi-
nanceiras. Foi executado com grande agilidade
(cerca de 3,5 anos, entre 2010 e 2012), a um
custo pblico relativamente reduzido e preos
imobilirios cerca de 15% abaixo daqueles ob-
servados em bairros similares da cidade.
Bairro de Bassins flot
em Bordeaux, Frana:
o governo local teve que
superar a fragmentao
dos lotes da rea
para implementar
o seu projeto urbano.
64
Na Amrica Latina, o poder pblico reluta,
via de regra, em assumir o lugar do setor
privado e se transformar em operador, entre
outros motivos, devido ao risco relacionado
aquisio de terras
34
.
Porm, exemplos existem, em especial na
Colmbia, com a empresa pblica Metro-
Vivienda, de Bogot. A empresa, que perten-
ce prefeitura, foi criada em 1999 com capital
pblico. Ela promove a construo de habita-
o de interesse social em bairros da cidade
providos de servios pblicos, reas de lazer
e outros equipamentos pblicos. A empresa
funciona como um estabelecimento pblico
fundirio e a sua organizao se aproxima do
desenho de uma incorporadora de segundo
nvel, na medida em que compra grandes
34 Como faz, por exemplo,
na Frana, a Regio
Metropolitana de Toulouse
(ver quadro p. 60).
O PROJETO URBANO
RIVES DE SEINE
EM BOULOGNE-BILLANCOURT
Segundo apresentao de
Nathalie dEstienne dOrves-Coss,
Diretora de desenvolvimento
da SAEM Val-de-Seine
A operao urbana Rives de Seine (Mar-
gens do Sena) abrange o local histrico
das fbricas da Renault (74 ha), na perife-
ria prxima de Paris, a sudoeste da capital.
A urbanizao da rea do Trapze (37,5 ha)
possui uma montagem especfica, sem com-
pra temporria dos terrenos. Com base em
um projeto urbano e diretrizes definidos
pela prefeitura de Boulogne-Billancourt e
negociados com os parceiros, contratos tri-
partites (prefeitura, proprietrio do terreno,
consrcio de incorporadoras) organizam o
cronograma da operao e as modalidades
de coordenao, alm de especificar os re-
gulamentos urbanos aplicveis. As incorpo-
radoras, via participaes aportadas quando
da emisso dos alvars de construo, assu-
mem o investimento de at 180 milhes de
euros, cerca de 250 milhes do total. Tal de-
senho permite transferir s incorporadoras
o risco de mercado e ao proprietrio inicial
os custos da posse temporria da terra.
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Vista area da
operao urbana
de Val-de-Seine em
Boulogne-Billancourt,
Frana.
parcelas, dotando-as de infraestruturas antes
de revend-las s Organizaes Populares de
Habitao (Organizaciones Populares de Vivienda
OF) e s construtoras. Diferentemente dos
estabelecimentos pblicos fundirios, simples
proprietrios temporrios de terras, a Metro-
Vivienda tambm desempenha o papel de lo-
teadora: a empresa urbaniza os lotes, constri
as infraestruturas, etc. Depois, as OFs ou as
incorporadoras constroem e vendem as uni-
dades aos futuros moradores.
Ainda em Bogot, no mbito do Plano interme-
diario del centro (plano estratgico do centro da
cidade), algumas reas de operaes urbanas
so entregues a empresas pblicas de lotea-
mento. Na Frana, onde essas empresas so
comuns, novas prticas esto sendo desenvol-
vidas para evitar a compra de terra. So cele-
bradas parcerias com os proprietrios e as in-
corporadoras, parcerias estas que diminuem o
risco pblico, mantendo-se, no entanto, o con-
trole da operao nas mos do poder pblico.
66
Entretanto, esto emergindo inovadoras for-
mas de colaborao entre o pblico e o pri-
vado na Amrica Latina que prescindem da
figura da loteadora pblica. Assim, ainda em
Bogot, algumas reas de propriedade pbli-
ca, alvos de operao urbana, so desenvol-
vidas por loteadoras privadas, e outras at
so de iniciativa totalmente privada, embora
a multiplicidade dos proprietrios de terras
mostre ser este um srio obstculo realiza-
o dos projetos. No Mxico, a prefeitura de
Puebla certificou o centro histrico da cidade
com a apelao Desenvolvimento Urbano
Integrado Sustentvel (ou DUIS Desarrollos
Urbanos Integrados Sustentables), de modo a
concentrar os investimentos e incentivos p-
blicos naquela rea e atrair o investimento
privado. Em Monterrey (Mxico), uma utili-
zao interessante da figura jurdica mexicana
do fideicomiso
35
possibilitou reunir os atores
pblicos e privados dentro de uma mesma
estrutura ad hoc e assim implementar em
pouco tempo um projeto urbano estruturan-
te de 70 ha: o Parque Fundidora.
Para executar operaes urbanas sem compra
de terras, nem sequer acordo com os proprie-
trios e as incorporadoras, vrios municpios
brasileiros, na esteira de So Paulo, lanam
mo do mecanismo da outorga onerosa do
direito de construir (ou da alterao do uso
do solo), mencionado acima, de maneira fo-
calizada em uma rea especfica (chamada de
Operao Urbana Consorciada OUC), cujo
permetro precisamente demarcado. Esse
sistema de leilo de direitos de construir pode
ser aplicado a uma rea previamente definida
e chamada de Operao Urbana Consorciada
(OUC). Esses direitos, em quantidade limita-
da, so postos venda progressivamente na
forma de ttulos mobilirios, chamados de
Certificados de Potencial Adicional de Cons-
truo Cepac. A receita gerada pela venda
obrigatria e integralmente utilizada para
custear investimentos pblicos predefinidos
na prpria rea da operao. A operao
gua Espraiada , sem sombra de dvida, a
mais emblemtica das operaes de Cepac:
gerou mais de R$ 3,3 bilhes (1,1 bilho de
euros) em menos de dez anos. Mais recen-
temente, Rio de Janeiro e Curitiba tambm
lanaram operaes utilizando esses certifi-
cados. Entretanto, o mecanismo criticado
por estar atrelado valorizao fundiria,
e consequentemente gentrificao, e por
serem as receitas geradas reinvestidas apenas
nas reas de valorizao, em uma lgica no
redistributiva para a cidade como um todo.
35 O fideicomiso uma
relao jurdica atravs da
qual o cliente transfere tudo
ou parte do seu patrimnio
a um fiduciario, para que
este o administre visando
um objetivo acordado em
comum e repasse o lucro
desse patrimnio a um
beneficirio ou fideicomisario.
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O PARQUE FUNDIDORA
(MONTERREY)
Segundo apresentao
do arquiteto Abarroa,
Prefeitura de Monterrey
Nuevo Len (Mxico)
O Parque Fundidora um vazio industrial de
propriedade pblica, localizado na periferia
imediata do centro da cidade. O projeto in-
clui vrios equipamentos (culturais, espor-
tivos e de lazer) sob administrao princi-
palmente privada; um estacionamento, um
embarcadouro, alm de um hotel e um cen-
tro empresarial internacional, distribudos
em um vasto parque pblico urbano.
O projeto urbano (de cerca de 300 milhes
de dlares) foi bancado em partes iguais
pelo estado de Nuevo Len, o Governo
Federal e o setor privado (em especial, me-
diante cesso de direitos de construir e doa-
es), o qual tambm assegurou o financia-
mento da maior parte dos equipamentos.
A propriedade plena da maioria dos terre-
nos onde esto situados os equipamentos
no vendida, mantendo-se a enfiteuse por
50 anos.
O Parque recebe hoje mais de 6 milhes de
visitantes ao ano. administrado pelo fidei-
comiso e, a partir de 2014, seus custos ope-
racionais (cerca de 10 milhes de dlares)
sero inteiramente cobertos pela receita do
aluguel dos equipamentos, do estaciona-
mento, do embarcadouro e outras receitas
comerciais.
Parque Fundidora, Monterrey, Mxico.
68
3.3
Para diminuir a pegada ambiental das cida-
des, existem alguns instrumentos de financia-
mento disponveis. Entretanto, os municpios
latino-americanos precisam antes de tudo
inovar nas aes de adaptao aos efeitos das
mudanas climticas. Para tanto, os gover-
nos locais desempenham um papel chave na
reduo da vulnerabilidade das populaes
frente aos riscos climticos. Como podem re-
forar a sua capacidade de resilincia diante
dos crescentes riscos climticos? Que instru-
mentos podem ser desenvolvidos para finan-
ciar polticas inovadoras de desenvolvimento
urbano sustentvel capazes de fortalecer a
coeso social e ao mesmo tempo contribuir
para o combate s mudanas climticas e,
in fine, melhorar a resilincia dos territrios e
das sociedades?
A emergncia das finanas
climticas
O atual consenso a respeito das mudanas cli-
mticas gerou o surgimento de mecanismos
inovadores de financiamento. Entretanto, na
prtica, as autoridades pblicas municipais
enfrentam dificuldades para aproveitar essas
oportunidades.
A primeira delas est relacionada ao difcil
acesso aos financiamentos internacionais ou
bilaterais (em especial, os crditos de carbono
do protocolo de Kyoto), por vrios motivos:
a falta de informao das prefeituras a respei-
to desse tipo de financiamento;
Financiar e articular polticas urbanas resilientes
O planejamento
do desenvolvimento
urbano limita
a vulnerabilidade
frente s mudanas
climticas.
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a inadequao ao contexto local, pois a
maioria dos instrumentos financeiros inter-
nacionais desenhada para os governos na-
cionais. As oportunidades de acesso direto
dos municpios a essas fontes de recursos
permanecem mal definidas;
a complexidade do processo: essas modali-
dades de financiamento requerem um dom-
nio da engenharia tcnico-financeira que mui-
tas vezes excede as competncias das equipes
municipais;
os riscos oramentrios desses financia-
mentos: o mercado do carbono voltil, e
os recursos s so depositados a posteriori; os
municpios ficam em situao de incerteza
quanto ao retorno sobre os investimentos.
Embora alguns municpios colombianos e bra-
sileiros tenham executado projetos desse tipo
(principalmente de mitigao), essas fontes de
recursos ainda so pouco aproveitadas e, at
agora, tm como vocao primeira a comple-
mentao de estruturaes existentes.
Outra possibilidade consiste em lanar mo
da emisso de ttulos nos mercados financei-
ros. De fato, experincias recentes tendem a
confirmar que os mercados de capitais po-
dem se constituir em alternativa vivel para
o financiamento dos projetos de curto/m-
dio prazo dos municpios mais experientes.
Grandes prefeituras mexicanas emitiram,
com sucesso, obrigaes (bnus) em grande
nmero e em moeda local nos mercados de
capitais. Os mecanismos de segurana, como
A prefeitura de Aguascalientes,
Mxico, investiu em carros
eltricos para os txis
municipais, com recursos
federais e estaduais.
70
o penhor de determinadas receitas tributrias
por meio dos fundos dedicados (fideicomiso),
permitem aproximar, ou at mesmo alinhar, o
perfil de risco dos municpios devedores ao
do risco pas e com isso praticar taxas de juro
mais razoveis. Contudo, continuam ainda
muito raros os financiamentos de longo pra-
zo (acima de 20 anos). A regio le-de-France
pioneira, com uma inovadora emisso de
obrigaes de 350 milhes de euros, o que
estimulou outras Regies francesas a seguir
seus passos (as regies Nord Pas-de-Calais e
Provence-Alpes-Cte dAzur). Mesmo assim,
a possibilidade de reproduo dessa estrutura
na Amrica Latina permanece limitada j que
poucos governos locais possuem um rating
suficientemente elevado nas agncias de no-
tao (como a Regio le-de-France).
Medidas sem arrependimento
e incluso social
Apesar dessa dificuldade de acesso ao finan-
ciamento, no deixa de causar espanto a mu-
dana de postura dos dirigentes dos gover-
nos locais latino-americanos, que comeam
O FUNDO SOCIALMENTE RESPONSVEL (GREEN BOND)
DA REGIO LE-DE-FRANCE
A criao do fundo se insere na estratgia de
endividamento diversificado, iniciada h alguns
anos pela Regio le-de-France. Teve tima acei-
tao entre os investidores, em especial por
parte dos fundos de Investimento socialmen-
te responsvel e dos investidores signatrios
dos Princpios para o Investimento Respon-
svel (ONU). A regio se beneficia de um ra-
ting alto e invejvel (AA+/AAA) das agncias
financeiras, o que lhe possibilita captaes com
taxas de juros diferenciadas.
Os 350 milhes de euros captados foram dedi-
cados ao financiamento de projetos de cunho
social e ambiental, assim distribudos:
desenvolvimento econmico social e soli-
drio (50% da emisso): inclui a construo
de habitao de interesse social (80% do
programa), a criao de estruturas de in-
cluso social para as pessoas mais carentes
(10%) e a criao de fundos de garantia e de
microcrdito (10%).
meio ambiente (50% da emisso): com
projetos rotulados energia clima (dois
teros do programa: expanso da rede de
VLT, expanso das redes de mobilidade no
motorizada roteiros verdes e ciclovias ,
desenvolvimento de infraestruturas de trans-
porte coletivo em corredor exclusivo, ener-
gias renovveis, construo de colgios de
baixo consumo) e projetos em benefcio da
biodiversidade (um tero do programa: pre-
servao dos recursos hdricos e dos meios
aquticos, bem como do patrimnio natural).
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a levar em considerao os riscos climticos,
em especial aps um desastre natural. Na
Colmbia, os danos considerveis provoca-
dos em todo o pas pelas chuvas do inverno
de 2010-2011
36
desencadearam uma forte
conscientizao na populao e entre os po-
lticos acerca da questo climtica. Um diag-
nstico recente da situao atual da gesto
das mudanas climticas nas cidades colom-
bianas, contratado pela AFD, forneceu as se-
guintes concluses:
quer sejam costeiras, serranas ou de baixa-
da, as cidades colombianas esto enfrentando
riscos climticos similares, da a pertinncia de
protocolos de ao compartilhados;
o investimento direto em medidas de comba-
te s mudanas climticas e de preveno dos
riscos representa em mdia 1% do oramento
municipal. Os municpios de maior porte in-
vestem mais e captam mais fomento pblico;
os demais municpios, de porte inferior, care-
cem mais ainda de recursos financeiros nessa
rea pelo fato de existirem outras prioridades
de desenvolvimento urbano no atendidas.
Tal diagnstico torna oportuna a aplicao de
medidas sem arrependimento. De fato, ao
invs de idealizar projetos ad hoc que viriam
a se somar aos projetos urbanos existentes, o
importante incorporar o desafio da adapta-
o s mudanas climticas em uma aborda-
gem integrada de planejamento do desen-
volvimento urbano. Nessa tica, longe de
constituir um programa ou uma complexidade
adicional aos problemas j identificados, a in-
corporao de tais mudanas climticas pode
ajudar os municpios a promover maior incluso
social.
De um lado, os projetos em prol da coeso
social podem contribuir para a luta contra as
mudanas climticas. Projetos como o Trans-
milenio e o Metrocable, na Colmbia, que vi-
sam, por exemplo, melhorar o desempenho
trmico e energtico na habitao ou o de-
senvolvimento de linhas de transporte urba-
no limpo, ajudam a integrar determinados
bairros. Tambm contribuem para diminuir o
consumo de energias oriundas do carbono,
bem como as emisses de gases de efeito
estufa.
De outro lado, os projetos que participam do
combate s mudanas climticas podem gerar
medidas de incluso social. Assim, os projetos
de mitigao, como o controle das emisses
de metano nos aterros sanitrios, podem gerar
recursos financeiros (pelo mecanismo de de-
senvolvimento limpo) que podem ser utiliza-
dos na reconverso profissional dos catadores,
por exemplo.
A nfase nas vulnerabilidades frente aos riscos
crescentes provocados pelas mudanas clim-
ticas oferece uma janela de oportunidade para
36 Em 2010 e 2011,
a Colmbia foi castigada por
intensas chuvas, vinculadas
ao fenmeno climtico la
Nia, provocando a morte
de cerca de 500 pessoas e
atingindo mais de 2,3 milhes
de colombianos.
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promover a regularizao e a integrao dos
bairros informais e de seus habitantes. Grande
parte da ao de fortalecimento da resilincia
urbana constituda por medidas simples em
prol de um processo de desenvolvimento ur-
bano integrado.
A necessidade de um planejamento
e de uma ao pblica integrada
Se verdade que a problemtica do financia-
mento assume uma relevncia especial, to
primordial quanto a incorporao da questo
ecolgica no processo antes da tomada de
deciso de investimento, O maior desafio
est na incorporao da problemtica das
mudanas climticas no planejamento inte-
grado dos territrios
37
.
O ordenamento e o planejamento urbano re-
querem o desenvolvimento de ferramentas
de anlise e de diagnstico capazes de abar-
car a noo de risco em larga escala nacio-
nal ou at mesmo internacional conside-
rando ao mesmo tempo o desenvolvimento
histrico das cidades e a acumulao dos su-
cessivos estratos que levaram ocupao de
reas de riscos.
A etapa do diagnstico, anterior definio
da estratgia de ao, fundamental, ainda
mais porque, em razo das limitaes finan-
ceiras e das diversas prioridades existentes,
muitos municpios s tm condies de arcar
com apenas alguns grandes investimentos.
Da a importncia de se avaliar o que j existe
e de hierarquizar as aes a serem realizadas
O Metrocable, transporte
urbano limpo que permite
integrar bairros carentes
de Medelln, Colmbia.
37 Aps os eventos
climticos do inverno
de 2010-2011, a AFD
coorganizou dois seminrios
sobre o tema Cidades
e mudanas climticas
na Colmbia, de onde
foi extrada a citao.
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de modo a poder custear as medidas mais
pertinentes. Novos projetos esto sendo exe-
cutados atendendo a esse objetivo de estabe-
lecer um elo entre o financiamento e a hie-
rarquizao das aes. Por exemplo, o Plano
de Ao Climtica Municipal (PACMUN), no
Mxico, um instrumento criado para reali-
zar previamente anlises de custo-benefcio
de modo a superar os principais entraves
realizao de um projeto que so a curta
durao dos mandatos eleitorais e a dificulda-
de para encontrar recursos para a execuo
dos projetos.
Alm do planejamento, o fortalecimento das
capacidades precisa ser valorizado nos gover-
nos locais. O desafio climtico exige abando-
nar as lgicas setoriais para otimizar os recur-
sos disponveis e mobilizveis em benefcio
da cidade. As mudanas climticas requerem
a articulao das competncias institucionais
e a implantao de processos colaborativos
de resoluo dos problemas na escala do ter-
ritrio, articulando os financiamentos entre
as diversas esferas de governo. No Mxico,
por exemplo, os recursos disponveis para o
ordenamento urbano esto fragmentados en-
tre diferentes ministrios e as trs esferas de
governo (governo nacional, estados, munic-
pios). A utilizao das ferramentas existentes
no otimizada devido falta de articulao
entre autoridades pblicas (por exemplo, en-
tre o estado, o municpio e o Banco de Terras).
A EXPERINCIA DO PLANO DE AO
CLIMTICA MUNICIPAL (PACMUN)
NO MXICO
Segundo Itzel Alcerreca,
ICLEI (International Council
for Local Environmental Initiatives)
O Plano de Ao Climtica Municipal
(PACMUN) uma iniciativa da Organiza-
o dos Governos Locais para a Sustentabi-
lidade (ICLEI), com assessoria do Instituto
Nacional de Ecologia e das Mudanas
Climticas (INECC Instituto Nacional de
Ecologia y Cambio Climtico), financiada
pela Embaixada do Reino Unido no Mxico
para o perodo 2011-2015. Tem como obje-
tivo orientar as polticas pblicas munici-
pais mexicanas em matria de mitigao
e adaptao s mudanas climticas por
meio do fortalecimento das capacidades
dos diversos agentes locais. Atualmente,
250 municpios seguem o programa, 30 j
concluram a primeira etapa e 15 aprovaram
o Plano na Cmara dos Vereadores.
A principal premissa do PACMUN sensibi-
lizar as autoridades municipais a respeito da
importncia das aes locais de luta contra
as mudanas climticas, alm de capacitar
os servidores municipais para a realizao
de inventrios de emisses e a identificao
das vulnerabilidades.
A meta do projeto para 2013 criar um Fun-
do Verde dos governos locais para a realiza-
o de aes de mitigao e de adaptao
identificadas pela metodologia do PACMUN.
74
Alm disso, as autoridades pblicas carecem
de competncias e de coordenao para assu-
mir e administrar um financiamento altura
dos desafios do desenvolvimento urbano.
Nesse sentido, a criao de mecanismos de
cooperao metropolitana ou intermunicipal
vista como fundamental para equacionar e
financiar com a mxima eficincia as respos-
tas aos desafios ambientais e climticos. Com
efeito, as fontes de financiamento so mais
acessveis para uma entidade intermunicipal
(repasses do governo ou de investimentos
privados), desde que existam mecanismos
que assegurem uma boa administrao, como
foi o caso, por exemplo, do Rio de Janeiro.
A EXPERINCIA DE CONDUO INTEGRADA DA REA PATRIMONIAL
DE XOCHIMILCO
Segundo a Dra. Norma Ruz, Autoridade da Zona Patrimonial de Xochimilco (Mxico)
A rea de Xochimilco uma reserva de biodiver-
sidade nica no mundo, estreitamente interde-
pendente da regio metropolitana da Cidade de
Mxico. Essa paisagem natural, que se apresenta
na forma de uma rede de canais de gua doce e
de ilhas artificiais, cerca de um metro acima do
espelho dgua, foi moldada pelos astecas para a
agricultura. Mais tarde, a chegada dos espanhis
e o desenvolvimento da Cidade do Mxico leva-
ram ao aterramento generalizado da rea, redu-
zindo as chinampas a uma minscula extenso.
Ao longo dos ltimos 25 anos, vrios projetos
foram lanados com a inteno de preservar
a rea chinampera e o seu patrimnio cultural
e ecolgico. Todos eles esbarraram na falta de
articulao entre as diversas entidades envolvi-
das, seja do Governo do Distrito Federal ou das
delegaciones, acarretando assim a perda de recur-
sos. Alm disso, a maioria desses projetos no
atacou o problema fundamental da rea, isto , a
qualidade e a quantidade de gua. A questo das
invases, principalmente beira da rea natural
protegida, tampouco foi corretamente tratada.
Hoje, com a criao de uma autoridade nica no
intuito de integrar as polticas adotadas no ter-
ritrio, um novo projeto foi lanado a partir do
financiamento da AFD e do Fundo Francs para
o Meio Ambiente Mundial (FFEM). O objetivo
contribuir para a estruturao e a preservao
da rea patrimonial, fundamental para o equil-
brio ecolgico da Cidade do Mxico.
O projeto est organizado em quatro prioridades
consensuais que traduzem uma abordagem inte -
grada e dinmica do territrio: a existncia de
um documento de referncia nico em matria
de planejamento; a melhoria da quantidade e
da qualidade da gua (questo durante muito
tem po desprezada); a proteo da cultura chi-
nampera pelo fortalecimento da vocao agr-
cola e produtiva; e o controle da urbanizao.
A criao
de mecanismos
de cooperao
intermunicipal
vista como
fundamental
para adaptar-se
s mudanas
climticas.
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A EXPERINCIA DE GERENCIAMENTO INTERMUNICIPAL DOS RESDUOS SLIDOS
NO RIO DE JANEIRO
Segundo Victor Zveibil, do Governo do estado do Rio de Janeiro
O estado do Rio de Janeiro foi obrigado, em
vista da lei federal sobre gerenciamento dos
resduos slidos de 2010, a se adequar s nor-
mas, fechando o aterro sanitrio de Gramacho,
o maior da Amrica Latina, que recebia 9 mil
toneladas/dia de resduos slidos da regio
metropolitana. Os municpios do estado se
reuniram em diversas estruturas intermunici-
pais, os consrcios pblicos, com a finalidade
de desenvolver infraestruturas compartilhadas.
No fim do ano de 2013, 93% dos fluxos haviam
sido redirecionados para aterros controlados
e os 1.700 catadores ingressaram em um pro-
grama de requalificao profissional.
Para incentivar os municpios a participar do
programa, alm dos aportes privados (finan-
ciamento com taxas preferenciais via BNDES)
e financeiros (crditos de carbono por meio
do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo), o
Governo do estado lanou mo dos seguintes
instrumentos:
o ICMS Verde: do total do ICMS arrecadado
pelo estado, 2,5% devem ser destinados a aes
de melhoria ambiental, entre as quais a disposi-
o final dos resduos slidos em aterros contro-
lados, a coleta seletiva, a reciclagem e a remedia-
o dos lixes;
o Fundo Estadual de Conservao do Meio
Ambiente (Fecam), cujos recursos so oriundos
de 5% dos royalties do petrleo;
a compra dos resduos slidos tratados: re-
passes do estado para apoiar, durante os pri-
meiros quatro anos, o ingresso dos municpios
em consrcios intermunicipais em troca do
compromisso de atendimento das metas rela-
cionadas coleta seletiva.
Para atender dimenso social dessas opera-
es, foi criado um programa de requalificao
profissional destinado s comunidades de cata-
dores. Eles recebem apoio atravs do desenvol-
vimento de programas municipais de coleta se-
letiva, apoio constituio de cooperativas de
catadores com redes de revenda dos resduos
reciclveis e atravs da abertura de um centro
de reciclagem em Gramacho, no antigo aterro.
Polo de reciclagem de resduos
slidos de Jardim Gramacho,
Rio de Janeiro, Brasil.

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4
Ideias para a otimizao
do financiamento de
um desenvolvimento urbano
sustentvel na Amrica Latina
H pelo menos uma dcada, os governos locais da Amrica Latina
vm retomando as rdeas do desenvolvimento de seus territrios,
como demonstrado por uma srie de realizaes urbanas inovadoras.
Entretanto, os recursos dos quais dispem, particularmente nos
municpios de pequeno e mdio porte, raramente esto altura
dos desafios. O presente trabalho tratou de esboar respostas
e de identificar instrumentos financeiros e operacionais inovadores,
bem como as condies da sua otimizao. Estas dizem respeito tanto
prvia criao de um ambiente propcio ao uso desses instrumentos,
quanto ao posterior monitoramento da sua execuo.
77
Menina cercada pela gua em Raboto,
bairro carente de Gonaves, na regio
de Artibonite, Haiti. O furaco
Toms atingiu duramente a cidade,
inundando ruas e casas e prejudicando
o combate a onda de clera que se
alastrou pelo pas inteiro.
78
4.1
Na tica de um desenvolvimento urbano sus-
tentvel, os instrumentos financeiros e ope-
racionais sero tanto mais eficazes quando
colocados a servio de uma viso integrada
e estratgica. Os principais desafios enfren-
tados pelos municpios dizem respeito ao in-
cremento das infraestruturas, limitao da
expanso horizontal e da segregao socio-
espacial das reas urbanas e, enfim, reduo
da sua vulnerabilidade frente s contingncias
das mudanas climticas. O fato que o com-
ponente climtico, por exemplo, s age para
consolidar a oportunidade de integrao das
polticas setoriais, j na fase da idealizao.
As principais recomendaes extradas das
experincias contemplam:
a qualidade do diagnstico, j que uma ava-
liao prvia ajuda o poder pblico a identifi-
car o escopo exato do projeto, quer se trate
de ordenamento urbano ou de infraestruturas,
de avaliar o seu custo total ou de definir a dis-
tribuio dos riscos entre as partes pblicas e
privadas. Essa preparao deve ser sistemti-
ca e o seu grau de detalhamento adequado
magnitude e complexidade do projeto;
a prospectiva, j que os desafios do desen-
volvimento sustentvel pedem uma viso de
longo prazo. Contudo, a j histrica falta de
planejamento dificulta sobremaneira a avalia-
o precisa das necessidades futuras;
a articulao dos documentos e dos servios
competentes, j que, diante da multiplicao
dos documentos de planejamento, o primei-
ro desafio a adoo de uma metodologia
que articule objetivos e escalas;
Qual o ambiente de ao necessrio
para um resultado otimizado?
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Bairro de La Sierra,
e ao fundo, o bairro
de Villa Turbay,
Medelln, Colmbia.
a existncia de uma gesto operacional e
financeira, estvel e qualificada, dos projetos
(quer se trate de projetos urbanos ou de in-
fraestruturas). Com isso, o municpio aprovei-
ta competncias especficas no mbito de uma
estrutura autnoma idealmente independente
dos prazos dos mandatos polticos. O primeiro
fator de sucesso na captao dos capitais pri-
vados , portanto, humano. Trata-se, para os
entes pblicos, de dispor, a cada etapa-chave
da vida de um projeto, de um know-how de alto
nvel, altura dos desafios tcnicos, jurdicos e
financeiros prprios a cada projeto, compen-
sando a assimetria de informao com o setor
privado. Esses recursos humanos devem, pelo
menos em parte, ser internalizados.
A existncia de um planejamento estratgico
garante ao mesmo tempo a adeso da popula-
o (desde que esse planejamento tenha sido
fruto de um debate) e a eficcia dos instru-
mentos utilizados em funo dos objetivos ur-
bansticos. Essa atividade preparatria dever
identificar as reas pertinentes onde podero
ser desenvolvidas operaes urbanas e con-
centrados os investimentos pblicos.
80 80
4.2
Inovar para custear a cidade sustentvel:
que instrumentos utilizar?
Para financiar as infraestruturas e o crescimen-
to urbano em parceria com o setor privado
preciso fornecer segurana estruturao
dos projetos para os investidores privados. Os
municpios precisam empenhar-se em estimu-
lar a concorrncia entre os parceiros privados
potenciais, e a intensidade dessa concorrncia
ser a melhor garantia de otimizao do custo
total do projeto.
A diversificao dos instrumentos de financia-
mento e de proteo do investimento privado
se mostra extremamente relevante, at porque
a crise financeira fez definhar de forma consi-
dervel o ainda incipiente mercado de finan-
ciamento de infraestruturas na Amrica Latina.
Mas a engenharia financeira pblica pode for-
necer solues pertinentes, at em perodo de
crise. Prova disso so algumas iniciativas ricas
em ensinamentos, como os CRPAO/RPICAO
no Peru.
Processos de concorrncia e modalidades de
contratao transparentes, objetivos e estveis
permitiro que os atores privados se capita-
lizem de um projeto para outro, ampliando
assim a concorrncia. Neste caso particular,
o processo de dilogo competitivo, que foi
muito desenvolvido para as PPPs na Euro-
pa, s pode ser reproduzido parcialmente na
Amrica Latina, j que requer uma profunda
evoluo das regras de contratao pblica
e tambm porque o peso dos custos de tran-
sao restringe a sua pertinncia aos projetos
de maior porte. Em um processo de dilogo
competitivo, o poder contratante entabula um
A diversificao
dos instrumentos
de financiamento
e de proteo
do investimento
privado
um fator chave.
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Plantao de
cana-de-acar
para a produo
de bioetanol,
diversificando as
fontes de energia
renovveis.
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processo de interlocuo com os proponentes
selecionados no intuito de definir uma ou
mais respostas s suas necessidades. Com base
nessa(s) soluo(es), definida(s) em comum,
que os participantes do dilogo so convida dos
a apresentar uma proposta. Um processo desse
tipo usado no caso de um empreendimento
pblico considerado de alta complexidade.
Para financiar a cidade compacta e solidria
podem ser estudados vrios caminhos:
o controle fundirio direto de reas estrat-
gicas, eventual e parcialmente financiado por
meio de taxa especfica. Para evitar as derivas
do passado, alm de um escopo estritamente
demarcado no tempo e no espao, deve se dar
especial ateno governana desse processo.
Para tanto, fundamental um uso estratgico
da desapropriao e da preempo. Contudo,
para garantir a sua legitimidade perante a so-
ciedade civil, esses instrumentos precisam ser
colocados a servio de projetos publicamente
explicados e debatidos nas fases preliminares;
nas reas contempladas, o financiamento do
investimento pblico pode ser oriundo pelo
menos em parte de mecanismos de captura
da mais-valia (controle fundirio com aliena-
o dos direitos de construir; contribuies
de melhoria, instrumento existente em vrios
pases mas pouco aplicado fora da Colmbia;
negociao direta com o ou os proprietrios;
arrecadao de taxas especficas sobre a cons-
truo, venda de direitos de construir, etc.).
82
Para financiar as aes de adaptao s mu-
danas climticas e a melhoria das condies
ambientais das cidades um dos principais
meios de financiamento o endividamento,
compensando, assim, a insuficincia de recur-
sos prprios. Cabe uma observao preliminar
a respeito do carter enganoso de algumas
montagens financeiras apresentadas aos go-
vernos locais e rotuladas como inovadoras.
O contraponto de uma inovao , frequen-
temente, um dficit de feedback e convm ter
cautela em relao aos mercados de terras e
imobilirios, cada vez mais volteis.
Em processos mais clssicos de emprstimos,
a inovao est no papel decisivo desempe-
nhado pelos bancos de segundo nvel, como
o Findeter, na Colmbia. Cabe a eles estimular
o mercado local e o interesse de investidores
de longo prazo, os nicos compatveis com o
financiamento do desenvolvimento urbano.
As instituies financeiras especializadas ava-
lizam os emprstimos aos municpios, dentro
dos limites das capacidades de endividamen-
to destes.
Alm do papel dos bancos de segundo nvel,
existe uma relao entre o acesso dos munic-
pios ao crdito e suas prprias fontes de renda:
quanto mais recursos prprios tiver uma pre-
feitura, mais acesso ter aos mercados de dvi-
da, inclusive a emprstimos. O desafio consis-
te em gerar alavancagem a partir dos recursos
disponveis, aumentando-se progressivamente
as receitas pblicas locais.
Para todos os trs desafios, alm dos instru-
mentos inovadores, inegvel que os gover-
nos locais tero tudo a ganhar se moderniza-
rem a arrecadao das taxas fundirias, que
so as alavancas mais eficientes para financiar
os gastos pblicos. Via de regra, baixa a ar-
recadao fundiria na Amrica Latina, mas,
nas cidades onde ela foi otimizada, o aumen-
to das receitas fiscais chegou a crescer 50%
em apenas um exerccio.
Uma estratgia orientada para o fortaleci-
mento da capacidade dos governos locais em
arrecadar os impostos territoriais deve estar
alicerada em dois pilares:
uma poltica tributria baseada na autonomia
das autoridades locais e no apoio aos munic-
pios carentes de recursos;
o fortalecimento da eficincia e da capa-
cidade da administrao pblica especial-
mente em matria de registro e cadastro de
imveis , de modo a garantir a rentabilidade,
a pertinncia e a uniformidade da avaliao
dos valores fundirios.
Os governos locais
precisam otimizar
a arrecadao
das taxas
fundirias.
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DESAFIOS
O financiamento
urbano sustentvel
na Amrica Latina
A
Dficit de
infraestruturas urbanas
B
Espraiamento urbano
e segregao socioespacial
C
Vulnerabilidade
frente s mudanas
climticas e recursos
naturais tensionados
1.
Subvenes
e repasses inter-
governamentais
Fortalecer a expertise dos tomadores de deciso locais
(assessoria aos governos locais desempenhado pela EBP no Brasil e a Findeter na Colmbia)
Apoiar financeiramente as polticas locais (Fonadin no Mxico)
Parcela de um imposto local direcionada para aes ambientais (ICMS Verde no Brasil)
2.
Mobilizao
dos capitais
e dos mercados
financeiros
Promover a emergncia
de um mercado do financiamento
de projeto (Fonadin no Mxico)
Incentivar o investimento privado
em projeto de revitalizao urbana
(fideicomiso Parque Fundidora
em Monterrey, Mxico)
Mobilizar
as finanas internacionais
(mercado de carbono)
Emitir ttulos
nos mercados financeiros
3.
Captura
das mais-valias
fundirias
e imobilirias
e tributao
local da terra
Ampliar
a descentralizao fiscal
Financiar uma infraestrutura mediante
a valorizao nos terrenos adjacentes
(Cepacs no Brasil)
Usar a mais-valia fundiria
para financiar projetos urbanos
(MetroVivienda na Colmbia)
Incentivar o uso efetivo
dos terrenos atravs da tributao
(IPTU progressivo no Brasil)
Resgatar
a soberania tributria
4.
Tarifa
aos usurios
e poltica tarifria
para os servios
pblicos locais
Garantir a receita oriunda dos usurios
(combate inadimplncia)
Utilizar as receitas futuras para financiar
os projetos de infraestrutura (no Brasil,
concesso patrocinada ou administrativa)
Desenvolver as polticas
de tarifa social e de equalizao
(bilhete nico nos transportes
urbanos em So Paulo)
5.
Mobilizao
de capitais
e parcerias
com
o setor privado
Dar segurana estruturao dos projetos
para os investidores privados
Avaliar previamente a alocao dos riscos
(Banobras no Mxico)
Utilizar as PPPs para identificar e estruturar
os projetos de infraestrutura
economicamente viveis (PMI no Brasil)
Reforar a fiscalizao pblica (criao
de agncias de regulao dedicadas s PPPs,
como a CMPC para o metr de So Paulo)
Utilizar as PPPs
para estruturar os projetos
de infraestrutura
economicamente viveis
(PMI em So Paulo)
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4.3
A mobilizao virtuosa das operadoras priva-
das para o financiamento e a execuo requer
grande competncia na conduo e no acom-
panhamento dos projetos. No decurso da vida
do contrato de parceria pblico-privada dois
elementos podem ser enfatizados:
o desenvolvimento e a consolidao do po-
der das agncias de regulao, cuja atuao
precisa ir alm da fiscalizao da qualidade do
servio para participar de uma verdadeira me-
diao entre o setor pblico e o setor privado.
O apoio ao desenvolvimento de rgos regu-
latrios fortes e competentes constitui um dos
caminhos regulamentares para ampliar a utili-
zao das PPPs. Essas agncias precisam dispor
de um genuno poder de fiscalizao e se for
o caso de sano contra as operadoras, alm
de participar de uma dinmica de aculturao
mtua entre parceiros pblicos e privados;
a antecipao das evolues possveis do
contrato, formalizadas em clusulas que dis-
ponham sobre os casos de reviso do equil-
brio econmico (por exemplo, em funo de
patamares de variao da demanda), sobre a
generalizao dos dispositivos de remunera-
o por desempenho e sobre o processo de
encerramento do contrato (regime dos ati-
vos, modalidades de transferncia dos recur-
sos humanos e operacionais, etc.).
Em fase posterior:
que tipo de acompanhamento fazer?
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No bairro de Santo Domingo
Savio em Medelln, Colmbia,
o transporte dos materiais de
construo at as reas mais
altas feito no lombo de burros.
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4.4
Dada a disparidade dos contextos entre os
pases da Amrica Latina, bem como den-
tro dos prprios pases, a ao pblica pode
ocorrer em trs nveis.
No nvel nacional, ela deve permitir. O papel
do Estado autorizar e at mesmo promo-
ver esses mecanismos de financiamento.
Ele deve consolidar juridicamente e ampliar
a caixa de ferramentas disposio dos
governos locais. Cabe a ele tambm apoiar
financeira e tecnicamente as operaes urba-
nas e de infraestruturas locais.
No nvel intermunicipal, a ao pblica
deve agregar. Em muitas metrpoles latino-
-americanas, h interesse urgncia, em
alguns casos em ultrapassar a esfera admi-
nistrativa do municpio com vistas a transferir
capacidades de governo e de financiamento
para entidades intermunicipais, metropolita-
nas ou regionais. Estas demonstram possuir
melhores condies de desenvolver uma po-
ltica pblica abrangente e eficaz. Podem ser
criadas ex nihilo ou ento proceder dos muni-
cpios. De qualquer maneira, suas atribuies
devero ser definidas legalmente.
Finalmente, no nvel local, a ao pblica pre-
cisa experimentar. A partir do que existe (dispo-
sitivos, planejamento, atores, etc.), cabe aos
entes pblicos locais estruturar a utilizao
de um leque de instrumentos nos projetos,
definir um planejamento estratgico mais coe-
rente e adequar os documentos de urbanismo
regulamentar.
Que margem de manobra em cada esfera?
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Estudantes na Candelria,
Bogot, Colmbia.
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Anexo 1
___________________________________________________________________________________________________________________________
89
Principais siglas e acrnimos
Anexo 2
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Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
Anexos
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Anexo 1 Principais siglas e acrnimos
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Sigla/acrnimos
Banobras Banco Nacional de Obras e Servios Pblicos Mxico
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Brasil
Cepac Certificado de Potencial Adicional de Construo Brasil
CRPAO Certificados de Reconhecimento de Direitos
ao Pagamento Anual por Obras Peru
EBP Estruturadora Brasileira de Projetos Brasil
Findeter Banco pblico de desenvolvimento Colmbia
Fonadin Fundo Nacional de Infraestrutura Mxico
IFI Instituio Financeira Internacional
IFE Instituio Financeira Especializada
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Brasil
Ipraus Instituto Parisiense de Pesquisa, Arquitetura urbanstica,
Sociedade Frana
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano Brasil
LATTS Laboratrio das Tcnicas, dos Territrios e das Sociedades Frana
PAC Programa de Acelerao do Crescimento Brasil
PMI Procedimentos de Manifestao de Interesse Brasil
PPP Parceria Pblico-Privada
PPS Proyectos para Prestacin de Servicios Mxico
Sedatu Secretaria do Desenvolvimento Territorial e Urbano Mxico
90 90
Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
1. Subvenes e transferncias intergovernamentais
Dotaes intergovernamentais
Dotao global Transferncias intergovernamentais permitindo equilibrar o oramento das entidades pblicas e apoiar a sua
poltica de investimento.
Em geral: dotaes do governo central aos governos locais para suas despesas de custeio e investimento
(equalizao vertical).
Frana: Dotao Global de Funcionamento (DGF) que contribui
para o equilbrio do oramento dos governos locais.
Dotao Global de Equipamento (DGE) para complementar
as receitas e subvenes dos Oramentos de investimento
dos governos locais.
Mxico: As participaciones (repasses compulsrios previstos
em lei) federais e dos estados representam em mdia
mais de 40% dos recursos dos municpios mexicanos.
Recurso carimbado Transferncias intergovernamentais para financiar especificamente um servio ou uma poltica pblica. Frana: Dotao global de equipamento (DGE) especfica
das cidades novas at 1998. A dotao especfica representava
at 13% do valor do investimento dos municpios novo, no lugar
de 2,3%, em mdia, para os demais.
Mxico: As aportaciones (repasses pontuais condicionados
ao alcance de metas ) representam em mdia mais de 45%
dos recursos dos municpios mexicanos: FAEB (ensino fundamental),
FASSA (Sade) etc.
Dotao
de equalizao
Transferncias intergovernamentais para a equalizao da receita entre entes subnacionais do mesmo porte,
de modo a reduzir as desigualdades entre eles (equalizao horizontal).
Frana: Fundo nacional de equalizao dos recursos
intermunicipais e municipais (FPIC).
Brasil: FPE (Fundo de participao dos Estados) partilhado
conforme critrios populacionais e de renda por habitante.
Cerca de um tero se concentra nos quatro estados do Nordeste
(Bahia, Cear, Maranho e Pernambuco).
Dotao
condicionada
Transferncias intergovernamentais, condicionadas ao alcance de um percentual de financiamento
por porte de ente subnacional.
Frana: O Contrato de cidade permitia realizar projetos
urbanos de forme contratual, entre o governo nacional,
os governos locais e seus parceiros.
Objetivo: combater a desvalorizao de bairros carentes.
Desde 2007 o dispositivo mudou e hoje chamado de Contrato
urbano de coeso social (CUCS).
Pouco desenvolvido na Amrica Latina em projetos especficos.
Mxico: Reforma de 2007 das participaciones federales:
30% do crescimento anual do Fondo General de Participaciones
so gerados pelo aumento das receitas tributrias locais.
Subvenes pblicas
Subveno
de equipamento
Subveno de um governo em benefcio de outro ou de um governo em benefcio de terceiro para financiar
o custo de realizao (projeto e construo) de determinado projeto.
Subvenes s concessionrias de servios pblicos,
pblicas ou privadas.
Brasil: Exemplo da linha 4 do metr de So Paulo, com 80%
do investimento financiado por subveno pblica.
Subveno
de complementao
de preo
Subveno de um governo em benefcio de outro ou de um governo em benefcio de terceiro para compensar
a diferena entre o custo real de um servio pblico e o valor cobrado do usurio.
Frana: Tarifa social das cantinas escolares. Brasil: Programa Minha casa minha vida com subvenes,
garantias para a compra, e seguro da residncia principal,
com condicionantes de renda.
Subveno
de equilbrio
Subveno de um governo em benefcio de outro ou de um governo em benefcio de terceiro para financiar
o custo de realizao (projeto e construo) de determinado projeto.
Europa: Servio de Interesse econmico Geral (SIEG): o poder
pblico pode impor a um fornecedor de servio determinadas
obrigaes em nome do interesse pblico; ele tambm pode
participar do financiamento desse servio.
Brasil: Dotaes voluntrias aos estados e municpios.
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Instrumentos muito utilizados na Amrica Latina
Instrumentos pouco utilizados, mas que seriam oportunos
Instrumentos pouco utilizados, porque carecem de condies prvias
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
1. Subvenes e transferncias intergovernamentais
Dotaes intergovernamentais
Dotao global Transferncias intergovernamentais permitindo equilibrar o oramento das entidades pblicas e apoiar a sua
poltica de investimento.
Em geral: dotaes do governo central aos governos locais para suas despesas de custeio e investimento
(equalizao vertical).
Frana: Dotao Global de Funcionamento (DGF) que contribui
para o equilbrio do oramento dos governos locais.
Dotao Global de Equipamento (DGE) para complementar
as receitas e subvenes dos Oramentos de investimento
dos governos locais.
Mxico: As participaciones (repasses compulsrios previstos
em lei) federais e dos estados representam em mdia
mais de 40% dos recursos dos municpios mexicanos.
Recurso carimbado Transferncias intergovernamentais para financiar especificamente um servio ou uma poltica pblica. Frana: Dotao global de equipamento (DGE) especfica
das cidades novas at 1998. A dotao especfica representava
at 13% do valor do investimento dos municpios novo, no lugar
de 2,3%, em mdia, para os demais.
Mxico: As aportaciones (repasses pontuais condicionados
ao alcance de metas ) representam em mdia mais de 45%
dos recursos dos municpios mexicanos: FAEB (ensino fundamental),
FASSA (Sade) etc.
Dotao
de equalizao
Transferncias intergovernamentais para a equalizao da receita entre entes subnacionais do mesmo porte,
de modo a reduzir as desigualdades entre eles (equalizao horizontal).
Frana: Fundo nacional de equalizao dos recursos
intermunicipais e municipais (FPIC).
Brasil: FPE (Fundo de participao dos Estados) partilhado
conforme critrios populacionais e de renda por habitante.
Cerca de um tero se concentra nos quatro estados do Nordeste
(Bahia, Cear, Maranho e Pernambuco).
Dotao
condicionada
Transferncias intergovernamentais, condicionadas ao alcance de um percentual de financiamento
por porte de ente subnacional.
Frana: O Contrato de cidade permitia realizar projetos
urbanos de forme contratual, entre o governo nacional,
os governos locais e seus parceiros.
Objetivo: combater a desvalorizao de bairros carentes.
Desde 2007 o dispositivo mudou e hoje chamado de Contrato
urbano de coeso social (CUCS).
Pouco desenvolvido na Amrica Latina em projetos especficos.
Mxico: Reforma de 2007 das participaciones federales:
30% do crescimento anual do Fondo General de Participaciones
so gerados pelo aumento das receitas tributrias locais.
Subvenes pblicas
Subveno
de equipamento
Subveno de um governo em benefcio de outro ou de um governo em benefcio de terceiro para financiar
o custo de realizao (projeto e construo) de determinado projeto.
Subvenes s concessionrias de servios pblicos,
pblicas ou privadas.
Brasil: Exemplo da linha 4 do metr de So Paulo, com 80%
do investimento financiado por subveno pblica.
Subveno
de complementao
de preo
Subveno de um governo em benefcio de outro ou de um governo em benefcio de terceiro para compensar
a diferena entre o custo real de um servio pblico e o valor cobrado do usurio.
Frana: Tarifa social das cantinas escolares. Brasil: Programa Minha casa minha vida com subvenes,
garantias para a compra, e seguro da residncia principal,
com condicionantes de renda.
Subveno
de equilbrio
Subveno de um governo em benefcio de outro ou de um governo em benefcio de terceiro para financiar
o custo de realizao (projeto e construo) de determinado projeto.
Europa: Servio de Interesse econmico Geral (SIEG): o poder
pblico pode impor a um fornecedor de servio determinadas
obrigaes em nome do interesse pblico; ele tambm pode
participar do financiamento desse servio.
Brasil: Dotaes voluntrias aos estados e municpios.
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
Iseno e Desconto Isenes ou descontos concedidos para determinados tipos de bens urbanos e/ou determinados bairros
no intuito de diminuir seu custo ou aumentar seu valor.
Frana: Taxa sobre o Valor Agregado (TVA) com alquota
reduzida para a habitao de interesse social.
Brasil: Iseno de IPTU e ISS para determinadas operaes
urbanas (Ex: Porto Maravilha, no Rio de Janeiro), reduzindo
o custo de gesto e estimulando a demanda no territrio
(residencial e comrcios).
Cesso
de terras pblicas
Em especial cesses preferenciais ou gratuitas de terra para a produo de um bem urbano, por exemplo,
por uma empresa privada ou parapblica (Sociedade de economia mista).
Muito comum nos grandes projetos urbanos e de cidades novas:
o proprietrio pblico, em troca de diminuio do preo
do terreno, pede a realizao de infraestruturas, equipamentos
pblicos ou habitao de interesse social.
Frana: Cesso de terrenos desativados (quartis, terrenos
ferrovirios ou militares) para operaes urbanas conduzidas
pelo poder pblico, na maioria dos caso, por meio de SEM.
Financiamento da habitao de interesse social.
Instituies Financeiras e Fundos Pblicos Nacionais e Locais
Instituio Financeira
Especializada (IFE)
Instituio financeira pblica encarregada de atuar no lugar do setor privado (ou de complement-lo)
para financiar projetos pblicos, principalmente urbanos.
Pode eventualmente fazer uso de recursos baratos e/ou captar nos mercados de capitais com a garantia
do Estado, alm de beneficiar-se de subvenes para subsidiar seus emprstimos.
Frana: Crdit local de France (banco estatal).
Blgica: Crdit communal de Belgique (banco mutualista).
A fuso desses bancos deu origem ao banco Dexia.
Mxico: Banobras.
Colmbia: Findeter.
Brasil: Caixa Econmica Federal (tambm banco comercial),
BNDES (para o setor privado e pblico).
Fundo de poupana
pblica
Fundos pblicos alimentados por poupana compulsria ou incentivada e cujos financiamentos so dirigidos
para projetos de desenvolvimento urbano.
Frana: Fundo de poupana da Caisse des dpts et consignations. Brasil: FGTS/Caderneta de poupana.
Mxico: Infonavit.
Fundo
de Investimento
Fundos pblicos que permitem investir em projetos de interesse pblico, seja em capital de risco,
seja sob forma de emprstimo.
Financiamentos carimbados com base nos projetos de desenvolvimento urbano e cuja utilizao limitada.
Repblica de Camares: Fundo Especial de Equipamento
e Interveno (FEICOM).
France : Fundo nacional pela sociedade digital
(redes de telecomunicao).
Vietn: Fundo de desenvolvimento urbano vietnamita.
Mxico: Fonadin (Fondo Nacional de Infraestructura)
para as parcerias pblico-privadas (PPP).
Argentina: Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura
Regional (FFFIR).
Brasil: SCPAR em Santa Catarina (aval de PPP e participaes
societrias estratgicas).
Fundos
de garantia
Fundos pblicos que garantem os financiamentos contratados pelos entes subnacionais ou pelas empresas
de desenvolvimento urbano: a garantia do Estado permite baixar o custo de financiamento e melhorar o perfil
de risco do tomador.
Brasil: SP-Parcerias : Fundo de garantia das PPPs do estado de
So Paulo; Fundo federal de garantia das PPPs (FGP) dos governos
locais, desde 2012.
Mxico: Garantia da Sociedad Hipotecaria Federal aos bancos para
o financiamento das hipotecas, garantias Banobras/Fonadin para
as PPPs.
Fundos nacionais
de equalizao
Fundos que agregam as receitas fiscais locais visando sua equalizao horizontal. Frana: Fundo nacional de equalizao dos recursos
intermunicipais e municipais (FPIC).
Brasil: Fundo de indenizao dos estados exportadores (FPEX).
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Instrumentos muito utilizados na Amrica Latina
Instrumentos pouco utilizados, mas que seriam oportunos
Instrumentos pouco utilizados, porque carecem de condies prvias
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
Iseno e Desconto Isenes ou descontos concedidos para determinados tipos de bens urbanos e/ou determinados bairros
no intuito de diminuir seu custo ou aumentar seu valor.
Frana: Taxa sobre o Valor Agregado (TVA) com alquota
reduzida para a habitao de interesse social.
Brasil: Iseno de IPTU e ISS para determinadas operaes
urbanas (Ex: Porto Maravilha, no Rio de Janeiro), reduzindo
o custo de gesto e estimulando a demanda no territrio
(residencial e comrcios).
Cesso
de terras pblicas
Em especial cesses preferenciais ou gratuitas de terra para a produo de um bem urbano, por exemplo,
por uma empresa privada ou parapblica (Sociedade de economia mista).
Muito comum nos grandes projetos urbanos e de cidades novas:
o proprietrio pblico, em troca de diminuio do preo
do terreno, pede a realizao de infraestruturas, equipamentos
pblicos ou habitao de interesse social.
Frana: Cesso de terrenos desativados (quartis, terrenos
ferrovirios ou militares) para operaes urbanas conduzidas
pelo poder pblico, na maioria dos caso, por meio de SEM.
Financiamento da habitao de interesse social.
Instituies Financeiras e Fundos Pblicos Nacionais e Locais
Instituio Financeira
Especializada (IFE)
Instituio financeira pblica encarregada de atuar no lugar do setor privado (ou de complement-lo)
para financiar projetos pblicos, principalmente urbanos.
Pode eventualmente fazer uso de recursos baratos e/ou captar nos mercados de capitais com a garantia
do Estado, alm de beneficiar-se de subvenes para subsidiar seus emprstimos.
Frana: Crdit local de France (banco estatal).
Blgica: Crdit communal de Belgique (banco mutualista).
A fuso desses bancos deu origem ao banco Dexia.
Mxico: Banobras.
Colmbia: Findeter.
Brasil: Caixa Econmica Federal (tambm banco comercial),
BNDES (para o setor privado e pblico).
Fundo de poupana
pblica
Fundos pblicos alimentados por poupana compulsria ou incentivada e cujos financiamentos so dirigidos
para projetos de desenvolvimento urbano.
Frana: Fundo de poupana da Caisse des dpts et consignations. Brasil: FGTS/Caderneta de poupana.
Mxico: Infonavit.
Fundo
de Investimento
Fundos pblicos que permitem investir em projetos de interesse pblico, seja em capital de risco,
seja sob forma de emprstimo.
Financiamentos carimbados com base nos projetos de desenvolvimento urbano e cuja utilizao limitada.
Repblica de Camares: Fundo Especial de Equipamento
e Interveno (FEICOM).
France : Fundo nacional pela sociedade digital
(redes de telecomunicao).
Vietn: Fundo de desenvolvimento urbano vietnamita.
Mxico: Fonadin (Fondo Nacional de Infraestructura)
para as parcerias pblico-privadas (PPP).
Argentina: Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura
Regional (FFFIR).
Brasil: SCPAR em Santa Catarina (aval de PPP e participaes
societrias estratgicas).
Fundos
de garantia
Fundos pblicos que garantem os financiamentos contratados pelos entes subnacionais ou pelas empresas
de desenvolvimento urbano: a garantia do Estado permite baixar o custo de financiamento e melhorar o perfil
de risco do tomador.
Brasil: SP-Parcerias : Fundo de garantia das PPPs do estado de
So Paulo; Fundo federal de garantia das PPPs (FGP) dos governos
locais, desde 2012.
Mxico: Garantia da Sociedad Hipotecaria Federal aos bancos para
o financiamento das hipotecas, garantias Banobras/Fonadin para
as PPPs.
Fundos nacionais
de equalizao
Fundos que agregam as receitas fiscais locais visando sua equalizao horizontal. Frana: Fundo nacional de equalizao dos recursos
intermunicipais e municipais (FPIC).
Brasil: Fundo de indenizao dos estados exportadores (FPEX).
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
2. Mobilizao de capitais e dos mercados financeiros
Emprstimo bancrio
clssico
Emprstimo contratado pelo ente subnacional com uma instituio financeira para financiar suas despesas
de investimento genericamente.
As boas prticas visam limitar o recurso ao emprstimo para o financiamento de projetos produtivos,
garantindo assim in fine o pagamento da dvida.
Europa: O financiamento bancrio do setor pblico local
o modelo dominante. Depois da crise financeira de 2008,
o financiamento pblico local registrou uma retomada da
interveno do governo nacional. A escassez de crdito aos
governos locais mais um freio ao investimento pblico local.
Predominncia dos emprstimos das IFE em muitos pases, as prprias
sendo capitalizadas por recursos internos/de financiamentos
internacionais.
Mxico: Crdito bancrio garantido pelas receitas fiscais dos estados.
Mercado pouco desenvolvido para os municpios.
Financiamento
de projeto
Emprstimo contratado pelo ente subnacional com uma instituio financeira para construir determinado
equipamento, cuja receita operacional reembolsar o principal e os juros da dvida.
Fonte de financiamento predileta das PPPs na maioria dos pases. Predominncia ainda mais marcada das IFE devido averso ao risco
do setor bancrio clssico.
Mxico: Financiamento pelo setor privado das concesses
rodovirias com ou sem pedgio, e das PPS hospitalares.
Mecanismos
de garantia
Mecanismo de proteo (interna ou externa) de um emprstimo ou de uma emisso de ttulos: estruturao
da dvida, fundo de garantia, saque automtico e prioritrio numa fonte externa, mecanismos de reembolso
antecipado, cartas de crdito, etc.
Expedientes generalizados nos emprstimos tanto do setor
pblico quanto do privado.
Brasil/Colmbia: Garantias do governo nacional de vrios
emprstimos aos governos locais.
Mxico: Emprstimos tomados diretamente pelos governos
locais, garantidos por fundos de reserva, abonados pelos repasses
federais ou a arrecadao local.
Mercados financeiros
de ttulos mobilirios
Emisso de obrigaes por um ou mais governos locais, eventualmente mediante uma instituio especfica,
para uma emisso pontual ou de maneira perene.
Estados Unidos: Municipal bonds, modelo dominante
do financiamento bancrio do setor pblico local.
Brasil: Emisses de obrigaes pelos Estados de So Paulo
e do Rio de Janeiro.
Mxico: Emisin de Certificados Bursatiles (ECB) pelos grandes
estados (DF, Nuevo Len, Oaxaca, Veracruz),
Securitizao
dos ativos pblicos
Expediente de proteo interna de uma emisso de obrigaes.
Cesso de recebveis (arrecadao futura, tarifa dos usurios, carteira de crditos, direitos de construir
a e distribuir, etc) a investidores, na forma de ttulos financeiros emitidos no mercado de capitais mediante
a criao de uma SPE.
As ABS so um dos instrumentos mais desenvolvidos
de securitizao de ativos (pblicos e privados).
Mxico: A maioria das ECB so protegidas por meio das SPE
(fideicomisos) e dos fundos de garantia abonados por um percentual
sobre a arrecadao local (Tenencia sobre o emplacamento
de veculos, Impuesto sobre nminas).
Contra-garantia
fidejussria
Expediente de proteo externa de uma emisso de obrigaes.
Contra-garantia de terceiro, terceiro que assim garante o reembolso em caso de default do tomador, contra
remunerao. Isso melhorar o perfil de risco do tomador, diminuindo, portanto, o custo do financiamento.
Estados Unidos: Prtica generalizadas para a proteo
dos Municipal Bonds.
Ex: a Financial Security Assurance Inc. (FSA), instituio financeira
que aluga o seu rating AAA.
No h exemplo conhecido na Amrica Latina.
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Instrumentos muito utilizados na Amrica Latina
Instrumentos pouco utilizados, mas que seriam oportunos
Instrumentos pouco utilizados, porque carecem de condies prvias
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
2. Mobilizao de capitais e dos mercados financeiros
Emprstimo bancrio
clssico
Emprstimo contratado pelo ente subnacional com uma instituio financeira para financiar suas despesas
de investimento genericamente.
As boas prticas visam limitar o recurso ao emprstimo para o financiamento de projetos produtivos,
garantindo assim in fine o pagamento da dvida.
Europa: O financiamento bancrio do setor pblico local
o modelo dominante. Depois da crise financeira de 2008,
o financiamento pblico local registrou uma retomada da
interveno do governo nacional. A escassez de crdito aos
governos locais mais um freio ao investimento pblico local.
Predominncia dos emprstimos das IFE em muitos pases, as prprias
sendo capitalizadas por recursos internos/de financiamentos
internacionais.
Mxico: Crdito bancrio garantido pelas receitas fiscais dos estados.
Mercado pouco desenvolvido para os municpios.
Financiamento
de projeto
Emprstimo contratado pelo ente subnacional com uma instituio financeira para construir determinado
equipamento, cuja receita operacional reembolsar o principal e os juros da dvida.
Fonte de financiamento predileta das PPPs na maioria dos pases. Predominncia ainda mais marcada das IFE devido averso ao risco
do setor bancrio clssico.
Mxico: Financiamento pelo setor privado das concesses
rodovirias com ou sem pedgio, e das PPS hospitalares.
Mecanismos
de garantia
Mecanismo de proteo (interna ou externa) de um emprstimo ou de uma emisso de ttulos: estruturao
da dvida, fundo de garantia, saque automtico e prioritrio numa fonte externa, mecanismos de reembolso
antecipado, cartas de crdito, etc.
Expedientes generalizados nos emprstimos tanto do setor
pblico quanto do privado.
Brasil/Colmbia: Garantias do governo nacional de vrios
emprstimos aos governos locais.
Mxico: Emprstimos tomados diretamente pelos governos
locais, garantidos por fundos de reserva, abonados pelos repasses
federais ou a arrecadao local.
Mercados financeiros
de ttulos mobilirios
Emisso de obrigaes por um ou mais governos locais, eventualmente mediante uma instituio especfica,
para uma emisso pontual ou de maneira perene.
Estados Unidos: Municipal bonds, modelo dominante
do financiamento bancrio do setor pblico local.
Brasil: Emisses de obrigaes pelos Estados de So Paulo
e do Rio de Janeiro.
Mxico: Emisin de Certificados Bursatiles (ECB) pelos grandes
estados (DF, Nuevo Len, Oaxaca, Veracruz),
Securitizao
dos ativos pblicos
Expediente de proteo interna de uma emisso de obrigaes.
Cesso de recebveis (arrecadao futura, tarifa dos usurios, carteira de crditos, direitos de construir
a e distribuir, etc) a investidores, na forma de ttulos financeiros emitidos no mercado de capitais mediante
a criao de uma SPE.
As ABS so um dos instrumentos mais desenvolvidos
de securitizao de ativos (pblicos e privados).
Mxico: A maioria das ECB so protegidas por meio das SPE
(fideicomisos) e dos fundos de garantia abonados por um percentual
sobre a arrecadao local (Tenencia sobre o emplacamento
de veculos, Impuesto sobre nminas).
Contra-garantia
fidejussria
Expediente de proteo externa de uma emisso de obrigaes.
Contra-garantia de terceiro, terceiro que assim garante o reembolso em caso de default do tomador, contra
remunerao. Isso melhorar o perfil de risco do tomador, diminuindo, portanto, o custo do financiamento.
Estados Unidos: Prtica generalizadas para a proteo
dos Municipal Bonds.
Ex: a Financial Security Assurance Inc. (FSA), instituio financeira
que aluga o seu rating AAA.
No h exemplo conhecido na Amrica Latina.
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
3. Captura das mais-valias fundirias e imobilirias e tributao local da terra
Imposto predial e territorial e seus desdobramentos
Imposto predial
e territorial
Imposto recorrente (geralmente anual) baseado no valor dos terrenos e edificaes dentro do municpios.
Depende da existncia de um registro de imveis e do seu valor (PGV ou equivalente).
Imposto local por excelncia, existe em muitos pases.
Grandes categorias de unidades de valor utilizadas:
rea dos terrenos/prdios (Rssia, Polnia)
Valor do aluguel (Frana, Marrocos)
Valor de mercado (EUA, Japo, Austrlia, frica do Sul)
Valor declarado (Peru, Turquia).
Na maioria dos pases latino-americanos, o imposto o Predial.
No Mxico por exemplo, a falta de atualizao dos registros
desde 1960 obera significativamente o seu rendimento, sendo
o valor fundirio extremamente subavaliado.
No Brasil, o IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano),
arrecadado pelos municpios. O recadastramento promovido pela
prefeitura de Belo Horizonte aumentou a arrecadao em 19%.
Imposto predial
e territorial
progressivo
Estratgia que consiste em tributar os imveis conforme os usos, por exemplo, imposto mais alto
para os usos urbanos menos densos.
Taxa sobre unidades vazias ou por subdensidade (desde 2010)
na Frana.
Maior tributao dos terrenos no edificados: distino TFPB/
TFPNB na Frana.
Tributao varivel conforme o uso (residencial, industrial, tercirio).
Brasil: IPTU progressivo no tempo para evitar a especulao
sobre a terra. Teto estabelecido a 15% do valor venal (preo de
alienao forada, que pode ser 50 % inferior ao valor de mercado).
Caso emblemtico de Porto Alegre.
Mxico: Imposto apenas baseado na rea do terreno
(no na rea edificada) em Mexicali (Baja California).
Uso das dvidas
tributrias
Utilizao das dvidas fiscais locais (principalmente IPTU) para o pagamento dos imveis correspondentes. Estados Unidos: Utilizao da dvida do imposto territorial
pelas Land Banks para adquirir unidades abandonadas nos bairros
sob operao urbana.
Brasil: Utilizao das dvidas de IPTU para a aquisio dos
imveis endividados no centro do Rio de Janeiro.
Antecipao
do aumento
do IPTU
Mtodo que consiste em antecipar o aumento da arrecadao do IPTU com a chegada de novas atividades
e de novos habitantes.
Esse aumento serve para financiar o investimento pblico no local (diretamente e/ou mediante reembolso
de emprstimos contratados para tanto).
Estados Unidos: Tax Increment Financing (TIF) que incide sobre
revitalizao urbana. avaliado o volume de receitas tributrias
na rea antes da operao, e toda receita adicional durante
determinado tempo serve para financiar investimentos na prpria
rea. Os primeiros investimentos so financiados mediante
emprstimos ou obrigaes garantidas por essas receitas futuras.
No h exemplo conhecido na Amrica Latina.
Captura das mais-valias prediais e territoriais
Taxas e outros tributos
sobre operaes
urbanas
Tributao (na forma monetria, de terreno e/ou de obras efetuadas pela incorporadora) que visa cobrar
das incorporadoras privadas tudo ou uma parte dos custos pblicos induzidos por suas operaes.
O tributo muitas vezes (mas no sistematicamente) reinvestido na mesma rea.
Frana: Taxa de ordenamento urbano, negociaes no mbito de
Projetos urbanos em Parceria (PUP), participao das construtoras
nas operaes urbanas (ZAC Zones damnagement concertes).
Mecanismo amplamente difundido na Amrica Latina.
Geralmente, as incorporadoras devem ceder de 15 a 35% do seu
terreno para a construo de infraestruturas e de equipamentos.
Mxico: A incorporadora constri e financia as infraestruturas
bsicas (ruas, gua, gs, energia, drenagem,) at mesmo
os equipamentos pblicos (escolas, espaos pblicos).
Brasil: Os consrcios imobilirios permitem a uma operadora
pblica ceder parte de um terreno pblico para uma empresa, em
contrapartida da construo pela mesma das infraestruturas em
todo o terreno ou, ao contrrio, em contrapartida da construo das
infraestruturas em um terreno privado, em troca de parte do mesmo.
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Instrumentos muito utilizados na Amrica Latina
Instrumentos pouco utilizados, mas que seriam oportunos
Instrumentos pouco utilizados, porque carecem de condies prvias
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
3. Captura das mais-valias fundirias e imobilirias e tributao local da terra
Imposto predial e territorial e seus desdobramentos
Imposto predial
e territorial
Imposto recorrente (geralmente anual) baseado no valor dos terrenos e edificaes dentro do municpios.
Depende da existncia de um registro de imveis e do seu valor (PGV ou equivalente).
Imposto local por excelncia, existe em muitos pases.
Grandes categorias de unidades de valor utilizadas:
rea dos terrenos/prdios (Rssia, Polnia)
Valor do aluguel (Frana, Marrocos)
Valor de mercado (EUA, Japo, Austrlia, frica do Sul)
Valor declarado (Peru, Turquia).
Na maioria dos pases latino-americanos, o imposto o Predial.
No Mxico por exemplo, a falta de atualizao dos registros
desde 1960 obera significativamente o seu rendimento, sendo
o valor fundirio extremamente subavaliado.
No Brasil, o IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano),
arrecadado pelos municpios. O recadastramento promovido pela
prefeitura de Belo Horizonte aumentou a arrecadao em 19%.
Imposto predial
e territorial
progressivo
Estratgia que consiste em tributar os imveis conforme os usos, por exemplo, imposto mais alto
para os usos urbanos menos densos.
Taxa sobre unidades vazias ou por subdensidade (desde 2010)
na Frana.
Maior tributao dos terrenos no edificados: distino TFPB/
TFPNB na Frana.
Tributao varivel conforme o uso (residencial, industrial, tercirio).
Brasil: IPTU progressivo no tempo para evitar a especulao
sobre a terra. Teto estabelecido a 15% do valor venal (preo de
alienao forada, que pode ser 50 % inferior ao valor de mercado).
Caso emblemtico de Porto Alegre.
Mxico: Imposto apenas baseado na rea do terreno
(no na rea edificada) em Mexicali (Baja California).
Uso das dvidas
tributrias
Utilizao das dvidas fiscais locais (principalmente IPTU) para o pagamento dos imveis correspondentes. Estados Unidos: Utilizao da dvida do imposto territorial
pelas Land Banks para adquirir unidades abandonadas nos bairros
sob operao urbana.
Brasil: Utilizao das dvidas de IPTU para a aquisio dos
imveis endividados no centro do Rio de Janeiro.
Antecipao
do aumento
do IPTU
Mtodo que consiste em antecipar o aumento da arrecadao do IPTU com a chegada de novas atividades
e de novos habitantes.
Esse aumento serve para financiar o investimento pblico no local (diretamente e/ou mediante reembolso
de emprstimos contratados para tanto).
Estados Unidos: Tax Increment Financing (TIF) que incide sobre
revitalizao urbana. avaliado o volume de receitas tributrias
na rea antes da operao, e toda receita adicional durante
determinado tempo serve para financiar investimentos na prpria
rea. Os primeiros investimentos so financiados mediante
emprstimos ou obrigaes garantidas por essas receitas futuras.
No h exemplo conhecido na Amrica Latina.
Captura das mais-valias prediais e territoriais
Taxas e outros tributos
sobre operaes
urbanas
Tributao (na forma monetria, de terreno e/ou de obras efetuadas pela incorporadora) que visa cobrar
das incorporadoras privadas tudo ou uma parte dos custos pblicos induzidos por suas operaes.
O tributo muitas vezes (mas no sistematicamente) reinvestido na mesma rea.
Frana: Taxa de ordenamento urbano, negociaes no mbito de
Projetos urbanos em Parceria (PUP), participao das construtoras
nas operaes urbanas (ZAC Zones damnagement concertes).
Mecanismo amplamente difundido na Amrica Latina.
Geralmente, as incorporadoras devem ceder de 15 a 35% do seu
terreno para a construo de infraestruturas e de equipamentos.
Mxico: A incorporadora constri e financia as infraestruturas
bsicas (ruas, gua, gs, energia, drenagem,) at mesmo
os equipamentos pblicos (escolas, espaos pblicos).
Brasil: Os consrcios imobilirios permitem a uma operadora
pblica ceder parte de um terreno pblico para uma empresa, em
contrapartida da construo pela mesma das infraestruturas em
todo o terreno ou, ao contrrio, em contrapartida da construo das
infraestruturas em um terreno privado, em troca de parte do mesmo.
98
Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
Alienao de direitos
de construir adicionais
ou de alterao de uso
Separao do direito de propriedade e do direito de construir, e alienao dos mesmos pelo municpio
(preo fixo ou em leilo).
No h exemplo conhecido fora da Amrica Latina. Brasil:
Outorga Onerosa do Direito de Construir e por Alterao de Uso:
taxa fixa paga pelo proprietrio na hora da solicitao do alvar
de construo ou de urbanizao. Exemplo de Curitiba, onde essa
arrecadao alimenta um fundo especfico voltado para habitao
de interesse social ou para a compra de terras para grandes
equipamentos.
Leilo de Certificados de Potencial Adicional de Construo
(CEPAC) em So Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba, restritos
a determinadas reas, sendo a renda investida na prpria rea,
conforme modalidades pr-definidas.
Tributao
da mais-valia predial
e territorial
Tributao da diferena entre o valor de um terreno e/ou prdio antes e depois da realizao de um projeto
pblico ou de uma mudana regulamentar. O pagamento pode ocorrer por ocasio da interveno pblica
ou uma vez verificada a existncia da mais-valia (venda, atualizao de registro).
A maioria dos pases europeus tributa a mais-valia territorial,
quer na forma de taxa especfica, quer incorporando essa renda
na base de clculo do imposto de renda do beneficirio.
Frana:
Taxa sobre a mais-valia quando da venda de um imvel,
Taxa padro sobre os terrenos nus que se tornam edificveis
(TFTC) em benefcio do municpio, e Taxa de valorizao
imobiliria sobre os bens situados no entorno de investimentos
em transporte coletivo, em benefcio do rgo de regulao
dos transportes. As duas ltimas taxas so pagas quando da venda.
Instrumento ainda em fase exploratria na Amrica Latina.
Colmbia: Participacin en Plusvalas que consiste em cobrar
a mais-valia gerada pela incorporao de um terreno rural
rea urbana ou pela construo de uma obra pblica.
Venezuela: Contribucin Especial por Plusvala.
Uruguai: Retorno de las Valorizaciones.
Concesso
de operao urbana
Operao urbana de iniciativa pblica numa determinada rea. A realizao (aquisio de terras, se for o caso,
urbanizao e espaos pblicos, construo de equipamentos pblicos, alienao ou locao de direitos de
construir e das edificaes produzidas) delegada a uma concessionria pblica, privada ou de capital misto.
A renda das alienaes financia as aquisies e obras, graas mais-valia gerada pela operao urbana
e s mudanas regulamentares.
Frana: rea de Operao Urbana (ZAC Zone damnagement
concert), que pode ser conduzida por um Estabelecimento
pblico de Ordenamento (EPA, estatal), uma empresa pblica
local de Ordenamento, uma Sociedade de Economia Mista (SEM)
ou concessionrias privadas.
Operaes conduzidas pela empresa pblica MetroVivienda
(Colmbia): controlada pela prefeitura de Bogot, a empresa
compra terras na periferia para promover o desenvolvimento
privado da habitao popular no mbito de empreendimentos
mistos, em termos de funes.
Contribuio
de melhorias
Os proprietrios de uma rea pagam (voluntria ou compulsoriamente) um valor pr-definido para financiar
a reforma ou a construo de infraestruturas ou de servios na rea.
Estados Unidos: Business Improvement Districts. A maioria dos pases da Amrica Latina dispe desse instrumento
na sua legislao, mas a sua prtica pouco desenvolvida,
fora das grandes cidades colombianas et de Cuenca (Equador).
Colmbia: Contribucin por Obras Pblicas, Contribucin de Valorizacin.
Brasil: Contribuio de Melhoria.
Peru, Mxico: Contribucin de Mejoras.
Remembramento Reestruturao das propriedades parcial ou majoritariamente privadas numa determinada rea, com interveno
do poder pblico (regulamentos, autorizao, investimentos, at desapropriao focalizada), visando a
otimizao do seu uso e a realizao de infraestruturas financiadas pelos proprietrios.
Os terrenos so redistribudos entre os proprietrios com base no seu valor aps a operao.
Muito empregado na Alemanha, Japo, Coria do Sul e Taiwan.
Frana: Associaes fundirias urbanas (AFU).
Planes parciales na Colmbia (Bogot, Medelln), que podem
ser de iniciativa do setor pblico ou dos proprietrios privados
(donos de no mnimo 51% da rea).
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Instrumentos muito utilizados na Amrica Latina
Instrumentos pouco utilizados, mas que seriam oportunos
Instrumentos pouco utilizados, porque carecem de condies prvias
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
Alienao de direitos
de construir adicionais
ou de alterao de uso
Separao do direito de propriedade e do direito de construir, e alienao dos mesmos pelo municpio
(preo fixo ou em leilo).
No h exemplo conhecido fora da Amrica Latina. Brasil:
Outorga Onerosa do Direito de Construir e por Alterao de Uso:
taxa fixa paga pelo proprietrio na hora da solicitao do alvar
de construo ou de urbanizao. Exemplo de Curitiba, onde essa
arrecadao alimenta um fundo especfico voltado para habitao
de interesse social ou para a compra de terras para grandes
equipamentos.
Leilo de Certificados de Potencial Adicional de Construo
(CEPAC) em So Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba, restritos
a determinadas reas, sendo a renda investida na prpria rea,
conforme modalidades pr-definidas.
Tributao
da mais-valia predial
e territorial
Tributao da diferena entre o valor de um terreno e/ou prdio antes e depois da realizao de um projeto
pblico ou de uma mudana regulamentar. O pagamento pode ocorrer por ocasio da interveno pblica
ou uma vez verificada a existncia da mais-valia (venda, atualizao de registro).
A maioria dos pases europeus tributa a mais-valia territorial,
quer na forma de taxa especfica, quer incorporando essa renda
na base de clculo do imposto de renda do beneficirio.
Frana:
Taxa sobre a mais-valia quando da venda de um imvel,
Taxa padro sobre os terrenos nus que se tornam edificveis
(TFTC) em benefcio do municpio, e Taxa de valorizao
imobiliria sobre os bens situados no entorno de investimentos
em transporte coletivo, em benefcio do rgo de regulao
dos transportes. As duas ltimas taxas so pagas quando da venda.
Instrumento ainda em fase exploratria na Amrica Latina.
Colmbia: Participacin en Plusvalas que consiste em cobrar
a mais-valia gerada pela incorporao de um terreno rural
rea urbana ou pela construo de uma obra pblica.
Venezuela: Contribucin Especial por Plusvala.
Uruguai: Retorno de las Valorizaciones.
Concesso
de operao urbana
Operao urbana de iniciativa pblica numa determinada rea. A realizao (aquisio de terras, se for o caso,
urbanizao e espaos pblicos, construo de equipamentos pblicos, alienao ou locao de direitos de
construir e das edificaes produzidas) delegada a uma concessionria pblica, privada ou de capital misto.
A renda das alienaes financia as aquisies e obras, graas mais-valia gerada pela operao urbana
e s mudanas regulamentares.
Frana: rea de Operao Urbana (ZAC Zone damnagement
concert), que pode ser conduzida por um Estabelecimento
pblico de Ordenamento (EPA, estatal), uma empresa pblica
local de Ordenamento, uma Sociedade de Economia Mista (SEM)
ou concessionrias privadas.
Operaes conduzidas pela empresa pblica MetroVivienda
(Colmbia): controlada pela prefeitura de Bogot, a empresa
compra terras na periferia para promover o desenvolvimento
privado da habitao popular no mbito de empreendimentos
mistos, em termos de funes.
Contribuio
de melhorias
Os proprietrios de uma rea pagam (voluntria ou compulsoriamente) um valor pr-definido para financiar
a reforma ou a construo de infraestruturas ou de servios na rea.
Estados Unidos: Business Improvement Districts. A maioria dos pases da Amrica Latina dispe desse instrumento
na sua legislao, mas a sua prtica pouco desenvolvida,
fora das grandes cidades colombianas et de Cuenca (Equador).
Colmbia: Contribucin por Obras Pblicas, Contribucin de Valorizacin.
Brasil: Contribuio de Melhoria.
Peru, Mxico: Contribucin de Mejoras.
Remembramento Reestruturao das propriedades parcial ou majoritariamente privadas numa determinada rea, com interveno
do poder pblico (regulamentos, autorizao, investimentos, at desapropriao focalizada), visando a
otimizao do seu uso e a realizao de infraestruturas financiadas pelos proprietrios.
Os terrenos so redistribudos entre os proprietrios com base no seu valor aps a operao.
Muito empregado na Alemanha, Japo, Coria do Sul e Taiwan.
Frana: Associaes fundirias urbanas (AFU).
Planes parciales na Colmbia (Bogot, Medelln), que podem
ser de iniciativa do setor pblico ou dos proprietrios privados
(donos de no mnimo 51% da rea).
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
Ao fundiria pblica Utilizao da gesto do patrimnio fundirio e imobilirio pblico como meio de financiamento
e de implementao das polticas pblicas (aquisio de terrenos considerados estratgicos, venda ou locao
de terrenos e prdios pblicos valorizados pela interveno pblica e/ou no utilizados e no estratgicos).
Gesto direta pelo municpio ou por meio de entidade pblica eventualmente compartilhada com outras
prefeituras e/ou o Estado, financiada com recursos prprios, de terceiros ou tributao especfica.
Frana: Estabelecimentos pblicos fundirios do governo
nacional ou local (com fiscalidade especfica: a Taxa especial
de equipamento (TSE), Agncia fundiria e tcnica da regio de
Paris (AFTRP), otimizao e racionalizao territorial do governo,
lanada pela France Domaine.
Estados Unidos: Land banks.
Na Amrica Latina, o uso desse expediente no a norma.
As terras pblicas so geralmente alienadas caso a caso,
atendendo demandas das operadoras privadas. .
Entretanto, alguns exemplos:
Banco de Tierra de Puebla (Mxico),
Em So Paulo (Brasil), a empresa pblica responsvel pelo metr
aluga, por prazo determinado, terrenos no entorno das novas
estaes, visando a construo e a operao de shoppings
que contribuam para o financiamento da estao.
4. Tarifa aos usurios e poltica tarifria para os servios pblicos locais
Poltica tarifria
para os servios
pblicos locais
Tarifas pagas pelos usurios para se beneficiarem de um servio pblico essencial.
Tarifa definida pela prefeitura para todos os usurios no seu territrio.
Esses servios (e a arrecadao das remuneraes correspondentes) podem ser realizados em regime de gesto
direta, por empresas pblicas, privadas ou de capital mistos, preexistentes ou criadas para a ocasio (SPE).
Financiamento dos servios de gua e saneamento pelo princpio
a gua paga a gua: o financiamento do servio coberto
a 100% pelas contas pagas pelos usurios (Frana, Japo).
Para a gesto da distribuio de gua e/ou saneamento na Frana,
convivem concesses privadas (SEDIF, maior concesso do mundo)
e a administrao direta (Paris, Le Havre, Rouen).
Sistema de habitao social para locao na Frana
(empresas pblicas, privadas e cooperativas).
Tarifa progressiva para a gua, generalizada na Amrica Latina:
objetivo duplo de conservao dos recursos hdricos e cobertura
das necessidades bsicas.
Colmbia: Exemplo emblemtico da Empresas Pblicas de
Medelln (EPM), 100% controlada pela prefeitura, administra
os servios de gua e saneamento, de telecomunicaes e gs
natural (em Medelln e em outros municpios), com oramento
superavitrio que permite financiar investimentos.
Brasil: Empresas de capital misto para a operao dos servios de
gua/saneamento, aps a abertura do capital de empresas pblicas.
Exemplos: a Companhia Catarinense de gua e Saneamento
(CASAN), controlada pelo estado de Santa Catarina (64%),
a SABESP em So Paulo, e a SANEPAR no Paran.
Tarifa de uso Preo praticado pelo municpio conforme o acesso do usurio a um determinado equipamento.
O preo depende do servio prestado e varia em funo do uso. Os servios (e a arrecadao da tarifa)
podem ser realizados em regime de gesto direta, por empresas pblicas, privadas ou de capitais mistos,
preexistentes ou criadas para a ocasio (SPE).
Pedgios rodovirios.
Ingressos nos equipamentos culturais ou de lazer
(museus, piscinas, parques naturais etc.).
Modo de financiamento generalizado para as rodovias
e as infraestruturas de transporte coletivo.
Mxico: Pedgio para o segundo nvel do anel rodoviria
da Cidade do Mxico, construdo por concesso privada.
Custos de atos
administrativos
Custos que o usurio deve pagar em troca da realizao de trmites administrativos.
Essas despesas representam o reembolso dos custos gerados pela realizao de tais trmites.
Obteno de certido de casamento, emplacamento de veculo,
ou registro de empresa.
Obteno de certido de casamento, emplacamento de veculo,
ou registro de empresa.
Taxa sobre
os beneficirios
locais
Essa taxa se origina no na utilizao direta de um bem ou servio pblico mas no gozo de um benefcio
especfico em dada localidade, tal como caladas amplas e com boa manuteno ou ainda uma boa
iluminao pblica.
No h exemplo conhecido fora da Amrica Latina. Argentina: Possibilidade de aumentar temporariamente o imposto
territorial para financiar uma infraestrutura de grande escala: 5%
de todos os habitantes da cidade e +2,4 % para os habitantes que
vivem a menos de 400 m da linha do metr construda dessa forma.
Taxas especiais Criao de taxa especfica para o financiamento de certos projetos: habitao de interesse social,
rede de transporte urbano.
Frana: 1% habitao ou contribuio para o transporte,
recolhidos pelas empresas.
No h exemplo conhecido na Amrica Latina.
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Instrumentos muito utilizados na Amrica Latina
Instrumentos pouco utilizados, mas que seriam oportunos
Instrumentos pouco utilizados, porque carecem de condies prvias
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
Ao fundiria pblica Utilizao da gesto do patrimnio fundirio e imobilirio pblico como meio de financiamento
e de implementao das polticas pblicas (aquisio de terrenos considerados estratgicos, venda ou locao
de terrenos e prdios pblicos valorizados pela interveno pblica e/ou no utilizados e no estratgicos).
Gesto direta pelo municpio ou por meio de entidade pblica eventualmente compartilhada com outras
prefeituras e/ou o Estado, financiada com recursos prprios, de terceiros ou tributao especfica.
Frana: Estabelecimentos pblicos fundirios do governo
nacional ou local (com fiscalidade especfica: a Taxa especial
de equipamento (TSE), Agncia fundiria e tcnica da regio de
Paris (AFTRP), otimizao e racionalizao territorial do governo,
lanada pela France Domaine.
Estados Unidos: Land banks.
Na Amrica Latina, o uso desse expediente no a norma.
As terras pblicas so geralmente alienadas caso a caso,
atendendo demandas das operadoras privadas. .
Entretanto, alguns exemplos:
Banco de Tierra de Puebla (Mxico),
Em So Paulo (Brasil), a empresa pblica responsvel pelo metr
aluga, por prazo determinado, terrenos no entorno das novas
estaes, visando a construo e a operao de shoppings
que contribuam para o financiamento da estao.
4. Tarifa aos usurios e poltica tarifria para os servios pblicos locais
Poltica tarifria
para os servios
pblicos locais
Tarifas pagas pelos usurios para se beneficiarem de um servio pblico essencial.
Tarifa definida pela prefeitura para todos os usurios no seu territrio.
Esses servios (e a arrecadao das remuneraes correspondentes) podem ser realizados em regime de gesto
direta, por empresas pblicas, privadas ou de capital mistos, preexistentes ou criadas para a ocasio (SPE).
Financiamento dos servios de gua e saneamento pelo princpio
a gua paga a gua: o financiamento do servio coberto
a 100% pelas contas pagas pelos usurios (Frana, Japo).
Para a gesto da distribuio de gua e/ou saneamento na Frana,
convivem concesses privadas (SEDIF, maior concesso do mundo)
e a administrao direta (Paris, Le Havre, Rouen).
Sistema de habitao social para locao na Frana
(empresas pblicas, privadas e cooperativas).
Tarifa progressiva para a gua, generalizada na Amrica Latina:
objetivo duplo de conservao dos recursos hdricos e cobertura
das necessidades bsicas.
Colmbia: Exemplo emblemtico da Empresas Pblicas de
Medelln (EPM), 100% controlada pela prefeitura, administra
os servios de gua e saneamento, de telecomunicaes e gs
natural (em Medelln e em outros municpios), com oramento
superavitrio que permite financiar investimentos.
Brasil: Empresas de capital misto para a operao dos servios de
gua/saneamento, aps a abertura do capital de empresas pblicas.
Exemplos: a Companhia Catarinense de gua e Saneamento
(CASAN), controlada pelo estado de Santa Catarina (64%),
a SABESP em So Paulo, e a SANEPAR no Paran.
Tarifa de uso Preo praticado pelo municpio conforme o acesso do usurio a um determinado equipamento.
O preo depende do servio prestado e varia em funo do uso. Os servios (e a arrecadao da tarifa)
podem ser realizados em regime de gesto direta, por empresas pblicas, privadas ou de capitais mistos,
preexistentes ou criadas para a ocasio (SPE).
Pedgios rodovirios.
Ingressos nos equipamentos culturais ou de lazer
(museus, piscinas, parques naturais etc.).
Modo de financiamento generalizado para as rodovias
e as infraestruturas de transporte coletivo.
Mxico: Pedgio para o segundo nvel do anel rodoviria
da Cidade do Mxico, construdo por concesso privada.
Custos de atos
administrativos
Custos que o usurio deve pagar em troca da realizao de trmites administrativos.
Essas despesas representam o reembolso dos custos gerados pela realizao de tais trmites.
Obteno de certido de casamento, emplacamento de veculo,
ou registro de empresa.
Obteno de certido de casamento, emplacamento de veculo,
ou registro de empresa.
Taxa sobre
os beneficirios
locais
Essa taxa se origina no na utilizao direta de um bem ou servio pblico mas no gozo de um benefcio
especfico em dada localidade, tal como caladas amplas e com boa manuteno ou ainda uma boa
iluminao pblica.
No h exemplo conhecido fora da Amrica Latina. Argentina: Possibilidade de aumentar temporariamente o imposto
territorial para financiar uma infraestrutura de grande escala: 5%
de todos os habitantes da cidade e +2,4 % para os habitantes que
vivem a menos de 400 m da linha do metr construda dessa forma.
Taxas especiais Criao de taxa especfica para o financiamento de certos projetos: habitao de interesse social,
rede de transporte urbano.
Frana: 1% habitao ou contribuio para o transporte,
recolhidos pelas empresas.
No h exemplo conhecido na Amrica Latina.
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
5. Mobilizao de capitais e parcerias com o setor privado
Parcerias pblico-privadas (PPP)
Contratos pblicos
de servios ou de obras
Contratos firmados a ttulo oneroso por um governo local com uma empresa (privada ou pblica)
para a execuo de obras, o fornecimento de produtos ou a prestao de servios.
O municpio financia integral e imediatamente.
Contratos de obras pblicas generalizados em todos os pases
(contratos turnkey).
Modalidade mais clssica de realizao dos investimentos pblicos,
geralmente regulamentadas por uma lei-marco de licitaes pblicas
(Brasil: lei 8.666; Mxico: ley de obras pblicas financiadas).
Delegao de Servios
Pblicos (DSP) :
Arrendamento
Contrato pelo qual um Governo local entrega apenas a operao de um servio pblico a uma empresa
(privada ou pblica), pelo qual ela se remunera diretamente com a tarifa aos usurios.
O municpio continua sendo a autoridade reguladora do servio pblico e proprietrio dos bens.
Os equipamentos operacionais so apenas disponibilizados empresa delegatria.
Frana: DSP na forma de arrendamento : modelo dominante
para a operao dos servios urbanos de transporte e ambientais
(gua, saneamento, resduos slidos).
Modalidade de gesto que contribuiu amplamente para
a emergncia de empresas privadas francesas, hoje lderes
mundiais do setor.
Modo de gesto amplamente difundido na Amrica Latina,
com empresas pblicas locais de capital 100% pblico ou misto,
mas tambm com empresas privadas, apesar das resistncias
polticas e de alguns fracassos (ex: a Veolia saiu da DSP Aguas
del Valle na Argentina, em 2003).
Colmbia: Servios de distribuio de gua por SEM controladas
pelo poder pblico (Cartagena) ou no (Barranquilla).
Brasil: Empresas pblicas ou SEM, s vezes de capital aberto,
para os servios de distribuio da gua (SABESP em So Paulo)
e de transporte (metr do Rio de Janeiro).
Delegao de Servios
Pblicos (DSP) :
Concesso de Servios
Pblicos
Diferentemente do arrendamento, a concesso implica que a concessionria assuma o investimento inicial,
alm dos custos operacionais.
O municpio continua sendo a autoridade reguladora do servio pblico e incorpora os equipamentos
construdos no encerramento do contrato.
Concesses rodovirias: modalidade de gesto para pontes,
estradas e rodovias pedagiadas em muitos pases.
A DSP pode contemplar todos os servios urbanos de carter
industrial e comercial: gua, saneamento, resduos slidos,
transporte pblico, portos, aeroportos, telecomunicaes,
cantinas escolares, equipamentos esportivos e de lazer, etc.
Disseminao das concesses na Amrica Latina no setor
da gua/saneamento e rodovirio h mais tempo.
Transporte urbano: linha 4 do metr de So Paulo, renovao
da DSP do metr do Rio, com a construo de uma nova conexo,
diversos projetos de VLT/BRT no Mxico, etc.
Distribuio de gua: DSSP com expanso da rede em Campo
Grande (Brasil), Buenos Aires ou Crdoba (Argentina),
La Paz/El Alto (Bolvia), Guayaquil (Equador).
Saneamento: Estaes de tratamento de esgotos em Atotonilco
(Mxico) ou Taboada (Peru).
Contrato de parceria Forma de contrato arrendamento (leasing) onde o municpio confia a uma empresa privada uma misso global
(investimento inicial, custos operacionais, manuteno das obras e das instalaes).
O municpio continua sendo o nico responsvel pela operao do servio pblico (ao contrrio da DSP).
Paga contrapartidas para remunerar as diversas funes da misso confiada ao parceiro ao longo de todo o contrato.
Estrutura usada em muitos pases, em especial no desenvolvimento
das infraestruturas no geradoras de renda (prdios administrativos,
hospitais, prises, iluminao pblica, etc.).
Reino Unido: Private Finance Initiative (PFI).
Brasil: Concesses administrativas.
Mxico: Proyectos para Prestacin de Servicios (PPS), que permitem
aproveitar a estrutura da PPP em projetos urbanos no geradores
de renda, como hospitais, presdios, escolas, etc.
BLT - Build, Lease
and Transfer
Forma de contrato arrendamento (leasing) onde o municpio proprietrio de um terreno o arrenda
a um terceiro que poder construir um equipamento no imvel pblico e alug-lo ao municpio.
Este s se torna proprietrio do equipamento aps o pagamento do ltimo reembolso.
Contrato de enfiteuse para a administrao e os hospitais na Frana. Muito pouco usado no setor pblico na Amrica Latina.
Colmbia/Mxico
Contratos de arrendamento financeiro para a aquisio
de material rodante pelas empresas pblicas de transporte.
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Instrumentos muito utilizados na Amrica Latina
Instrumentos pouco utilizados, mas que seriam oportunos
Instrumentos pouco utilizados, porque carecem de condies prvias
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
5. Mobilizao de capitais e parcerias com o setor privado
Parcerias pblico-privadas (PPP)
Contratos pblicos
de servios ou de obras
Contratos firmados a ttulo oneroso por um governo local com uma empresa (privada ou pblica)
para a execuo de obras, o fornecimento de produtos ou a prestao de servios.
O municpio financia integral e imediatamente.
Contratos de obras pblicas generalizados em todos os pases
(contratos turnkey).
Modalidade mais clssica de realizao dos investimentos pblicos,
geralmente regulamentadas por uma lei-marco de licitaes pblicas
(Brasil: lei 8.666; Mxico: ley de obras pblicas financiadas).
Delegao de Servios
Pblicos (DSP) :
Arrendamento
Contrato pelo qual um Governo local entrega apenas a operao de um servio pblico a uma empresa
(privada ou pblica), pelo qual ela se remunera diretamente com a tarifa aos usurios.
O municpio continua sendo a autoridade reguladora do servio pblico e proprietrio dos bens.
Os equipamentos operacionais so apenas disponibilizados empresa delegatria.
Frana: DSP na forma de arrendamento : modelo dominante
para a operao dos servios urbanos de transporte e ambientais
(gua, saneamento, resduos slidos).
Modalidade de gesto que contribuiu amplamente para
a emergncia de empresas privadas francesas, hoje lderes
mundiais do setor.
Modo de gesto amplamente difundido na Amrica Latina,
com empresas pblicas locais de capital 100% pblico ou misto,
mas tambm com empresas privadas, apesar das resistncias
polticas e de alguns fracassos (ex: a Veolia saiu da DSP Aguas
del Valle na Argentina, em 2003).
Colmbia: Servios de distribuio de gua por SEM controladas
pelo poder pblico (Cartagena) ou no (Barranquilla).
Brasil: Empresas pblicas ou SEM, s vezes de capital aberto,
para os servios de distribuio da gua (SABESP em So Paulo)
e de transporte (metr do Rio de Janeiro).
Delegao de Servios
Pblicos (DSP) :
Concesso de Servios
Pblicos
Diferentemente do arrendamento, a concesso implica que a concessionria assuma o investimento inicial,
alm dos custos operacionais.
O municpio continua sendo a autoridade reguladora do servio pblico e incorpora os equipamentos
construdos no encerramento do contrato.
Concesses rodovirias: modalidade de gesto para pontes,
estradas e rodovias pedagiadas em muitos pases.
A DSP pode contemplar todos os servios urbanos de carter
industrial e comercial: gua, saneamento, resduos slidos,
transporte pblico, portos, aeroportos, telecomunicaes,
cantinas escolares, equipamentos esportivos e de lazer, etc.
Disseminao das concesses na Amrica Latina no setor
da gua/saneamento e rodovirio h mais tempo.
Transporte urbano: linha 4 do metr de So Paulo, renovao
da DSP do metr do Rio, com a construo de uma nova conexo,
diversos projetos de VLT/BRT no Mxico, etc.
Distribuio de gua: DSSP com expanso da rede em Campo
Grande (Brasil), Buenos Aires ou Crdoba (Argentina),
La Paz/El Alto (Bolvia), Guayaquil (Equador).
Saneamento: Estaes de tratamento de esgotos em Atotonilco
(Mxico) ou Taboada (Peru).
Contrato de parceria Forma de contrato arrendamento (leasing) onde o municpio confia a uma empresa privada uma misso global
(investimento inicial, custos operacionais, manuteno das obras e das instalaes).
O municpio continua sendo o nico responsvel pela operao do servio pblico (ao contrrio da DSP).
Paga contrapartidas para remunerar as diversas funes da misso confiada ao parceiro ao longo de todo o contrato.
Estrutura usada em muitos pases, em especial no desenvolvimento
das infraestruturas no geradoras de renda (prdios administrativos,
hospitais, prises, iluminao pblica, etc.).
Reino Unido: Private Finance Initiative (PFI).
Brasil: Concesses administrativas.
Mxico: Proyectos para Prestacin de Servicios (PPS), que permitem
aproveitar a estrutura da PPP em projetos urbanos no geradores
de renda, como hospitais, presdios, escolas, etc.
BLT - Build, Lease
and Transfer
Forma de contrato arrendamento (leasing) onde o municpio proprietrio de um terreno o arrenda
a um terceiro que poder construir um equipamento no imvel pblico e alug-lo ao municpio.
Este s se torna proprietrio do equipamento aps o pagamento do ltimo reembolso.
Contrato de enfiteuse para a administrao e os hospitais na Frana. Muito pouco usado no setor pblico na Amrica Latina.
Colmbia/Mxico
Contratos de arrendamento financeiro para a aquisio
de material rodante pelas empresas pblicas de transporte.
104
Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
Privatizao
de servios pblicos
Forma de contrato pelo qual a propriedade das infraestruturas transferida definitivamente ao parceiro privado,
o mesmo sendo responsvel pelo investimento, o financiamento e a operao do servio, bem como da interface
direta com os usurios.
Estados Unidos: gua/saneamento
(ex : Sacramento Sanitation District/SYNARGO).
Dubai: gua/saneamento para os grandes projetos
de desenvolvimento residencial (ex : Palm Jumeirah).
Derivas pontuais de alguns contratos de concesso (BOT)
em vrios pases latino-americanos.
Bolvia: Privatizao da SEMAPA, mediante contrato de
40 anos que previa a privatizao dos recursos hdricos, sem
controle dos preos nem garantia sobre a propriedade dos bens
no encerramento. Contrato anulado aps intensos protestos
populares.
Financiamentos participativos visando o ordenamento urbano
Microfinanas Desenvolvimento do microcrdito, isto , da oferta de servios financeiros populao de baixa renda
e aos trabalhadores do setor informal (por ex.: criao de bancos locais e comunitrios ou de fundos populares).
Bangladesh: Grameen Bank, estabelecimento pioneiro
da microfinana.
Estados Unidos: Revenda de unidades residenciais
abandonadas em reas degradadas.
O continente latino-americano possui cerca da metade das
instituies de microcrdito monitoradas pelo Micro Banking
Bulletin (MBB). O mercado da microfinana registra uma
penetrao de mais de 60% em rea urbana.
Mxico: Novo programa de emprstimos para a autoproduo,
lanado pela Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), por intermdio
de agentes credenciados.
Brasil: A Caixa Econmica Federal oferece linhas de microcrdito
para a compra de materiais de construo.
Facilitao da criao de
operadoras comunitrias
sem fins lucrativos e
de propsito especfico
Fomento e criao de atores privados, geralmente comunitrios, que compram terrenos e revendem imveis
construdos, dando s famlias mais modestas acesso a terrenos para construir e anulando os riscos de especulao.
Prtica que est se disseminando em grande escala. No h exemplo conhecido na Amrica Latina.
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Modalidades prticas Descrio Exemplos franceses e internacionais Exemplos Latino-Americanos
Instrumentos muito utilizados na Amrica Latina
Instrumentos pouco utilizados, mas que seriam oportunos
Instrumentos pouco utilizados, porque carecem de condies prvias
Anexo 2 Os instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano
Privatizao
de servios pblicos
Forma de contrato pelo qual a propriedade das infraestruturas transferida definitivamente ao parceiro privado,
o mesmo sendo responsvel pelo investimento, o financiamento e a operao do servio, bem como da interface
direta com os usurios.
Estados Unidos: gua/saneamento
(ex : Sacramento Sanitation District/SYNARGO).
Dubai: gua/saneamento para os grandes projetos
de desenvolvimento residencial (ex : Palm Jumeirah).
Derivas pontuais de alguns contratos de concesso (BOT)
em vrios pases latino-americanos.
Bolvia: Privatizao da SEMAPA, mediante contrato de
40 anos que previa a privatizao dos recursos hdricos, sem
controle dos preos nem garantia sobre a propriedade dos bens
no encerramento. Contrato anulado aps intensos protestos
populares.
Financiamentos participativos visando o ordenamento urbano
Microfinanas Desenvolvimento do microcrdito, isto , da oferta de servios financeiros populao de baixa renda
e aos trabalhadores do setor informal (por ex.: criao de bancos locais e comunitrios ou de fundos populares).
Bangladesh: Grameen Bank, estabelecimento pioneiro
da microfinana.
Estados Unidos: Revenda de unidades residenciais
abandonadas em reas degradadas.
O continente latino-americano possui cerca da metade das
instituies de microcrdito monitoradas pelo Micro Banking
Bulletin (MBB). O mercado da microfinana registra uma
penetrao de mais de 60% em rea urbana.
Mxico: Novo programa de emprstimos para a autoproduo,
lanado pela Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), por intermdio
de agentes credenciados.
Brasil: A Caixa Econmica Federal oferece linhas de microcrdito
para a compra de materiais de construo.
Facilitao da criao de
operadoras comunitrias
sem fins lucrativos e
de propsito especfico
Fomento e criao de atores privados, geralmente comunitrios, que compram terrenos e revendem imveis
construdos, dando s famlias mais modestas acesso a terrenos para construir e anulando os riscos de especulao.
Prtica que est se disseminando em grande escala. No h exemplo conhecido na Amrica Latina.
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Para saber mais
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A Agence Franaise de Dveloppement
(AFD)
Estabelecimento pblico, a Agence Franaise de Dveloppement (Agncia Francesa
de Desenvolvimento AFD) atua h mais de setenta anos no combate pobreza
e na promoo do desenvolvimento nos pases do Sul e na Frana ultramarina.
executora da poltica definida pelo Governo francs.
Presente em quatro continentes, onde dispe de uma rede de 70 agncias
e escritrios de representao no mundo, sendo nove na Frana ultramarina e um
em Bruxelas, a AFD financia e acompanha projetos que melhoram as condies de
vida das populaes, fomentam o crescimento econmico e protegem o planeta:
escolarizao, sade materna, apoio ao agricultor e pequena empresa, abastecimento
de gua, preservao da floresta tropical, luta contra o aquecimento do planeta
Em 2012, a AFD dedicou 6,9 bilhes ao financiamento de aes nos pases
em desenvolvimento e em benefcio da Frana ultramarina, contribuindo assim,
e em especial, para a escolarizao de 10 milhes de crianas no ensino fundamental
e 3 milhes no ensino mdio, e para a melhora do abastecimento de gua potvel para
1,79 milho de pessoas. No mesmo ano, os projetos de eficincia energtica geraro
uma economia de cerca de 3,6 milhes de toneladas de equivalente CO
2
por ano.
www.afd.fr
109
O Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA)
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) uma fundao pblica federal
vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica do Brasil.
Suas atividades de pesquisa fornecem suporte tcnico e institucional s aes
governamentais para a formulao e reformulao de polticas pblicas e programas
de desenvolvimento brasileiros. Os trabalhos do Ipea so disponibilizados para
a sociedade por meio de inmeras e regulares publicaes e seminrios, alm
de um programa de TV em canal fechado.
Em 2014, o IPEA completar 50 anos. Sediado em Braslia, o Instituto possui
sete diretorias de pesquisa e sua misso produzir, articular e disseminar
conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento
do desenvolvimento brasileiro. Todas as publicaes do Ipea podem ser acessadas
gratuitamente no portal www.ipea.gov.br
110
A Fundao Ciudad Humana
A Fundacin Ciudad Humana uma fundao sem fins lucrativos criada h 12 anos,
que promove a construo participativa de cidades sustentveis, tanto no plano
ambiental quanto socioeconmico. A sua misso participar da transformao
positiva das cidades e trabalhar em prol da mudana estrutural das mentalidades
e prticas cidads no intuito de melhorar a qualidade de vida dos habitantes
das cidades. Atuando em muitas cidades da Amrica Latina, a Fundao trabalha
em conjunto com as autoridades locais e a sociedade civil, tratando de adotar
um mtodo de trabalho interdisciplinar e transdisciplinar, capaz de contemplar
os desafios urbanos em toda sua complexidade.
www.ciudadhumana.org
Foto de capa:
Fundao Ciudad Humana
AFD
5, rue Roland Barthes - 75598 Paris Cedex 12 - France
Tl. : + 33 1 53 44 31 31 / Fax : + 33 1 44 87 99 39 / www.afd.fr
IPEA
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Setor Bancrio Sul, Edifcio BNDES - 70076-900 - Braslia - DF - Brasil
Tel. : + 33 (55) 61 33 15 54 22 / www.ipea.gov.br
FUNDACIN CIUDAD HUMANA
Calle 73 # 10 - 10. Oficina 503 - Bogot - Colmbia
www.ciudadhumana.org
Essa publicao foi impressa respeitando o meio ambiente
com tintas vegetais e em papel FSC (manejo florestal sustentvel)
Edies anteriores:
N1 - Extrme pauvret
et dveloppement
(AFD & ATD
Quart Monde)
N4 - Collectivits
territoriales &
commerce quitable
(AFD & Plate-forme
pour le commerce
quitable)
N2 - Humanitaires
et dveloppeurs :
comment agir
ensemble en sortie
de crise et de conflit
(AFD & Groupe URD)
N3 - Enseignement
des partenariats
AFD/Collectivits
territoriales franaises
(AFD & Cits Unies France)
N5 - Appui
aux systmes
productifs locaux
ou clusters
(AFD & ONUDI)
N6 - Entreprises
et dveloppement
(AFD &
IMS-Entreprendre
pour la Cit)
N8 - Parcs naturels
rgionaux de France
& coopration
dcentralise
(AFD & Fdration
des PNR de France)
N7 - Eau et
assainissement en sortie
de crise : entre urgence
et dveloppement
(AFD & Groupe URD)
N12 - Les enfants
des rues : de la prise
en charge individuelle
la mise en place
de politiques sociales
(AFD & Samusocial
International)
N11 - Le partenariat
avec les socits civiles
pour le dveloppement
(AFD & CCFD -
Terre Solidaire)
N9 - Indications
gographiques :
qualit des produits,
environnement et cultures
(AFD & Fonds Franais pour
lEnvironnement Mondial)
N10 - Agendas 21
et actions internationales
des collectivits
(AFD, Rgion le-de-France
& ARENE)
Existe em ingls
N13 - Pauvret
et environnement :
conjuguer les trajectoires
(AFD & Institut Veolia
Environnement)
N14 - Lconomie sociale
et solidaire, un atout
pour la coopration
dcentralise
(AFD, Rgion le-de-France
& ARENE)
N15 - La sant des femmes
au Tchad, entre urgence
et dveloppement
(AFD & Association Tchadienne
pour le Bien-tre Familial)