REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 29-46 MAR. 2013
RESUMO ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JUDICIAIS: UMA ANLISE DA COMPETNCIA DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA (CNJ) Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 21, n. 45, p. 29-46, mar. 2013 Recebido em 15 de agosto de 2012. Aprovado em 10 de dezembro de 2012. DOSSIS Ilton Norberto Robl Filho Fabrcio Ricardo de Limas Tomio A Constituio de 1988 atribuiu substancial independncia ao poder judicirio. H garantias institucionais (autonomia financeira/administrativa e autogoverno), garantias funcionais (vitaliciedade, irredutibilidade salarial e inamovibilidade) e proteo independncia. De outro lado, apesar da substancial independncia judicial, observavam-se antes da EC 45/2004 (reforma do judicirio e criao do CNJ) profundos dficits de accountability vertical judicial (possibilidade de os cidados controlarem e influenciarem as aes do judicirio) e accountability horizontal judicial (controle de juzes e tribunais por outros rgos judicirios). O artigo analisa, a partir da definio e diferenciao do conceito de accountability judicial e do arranjo institucional posterior EC 45/2004, como as competncias do CNJ podem ser exercidas para ampliar os mecanismos de accountabilities e de controle do judicirio sem restringir a independncia decisional judicial. PALAVRAS-CHAVE: accountability judicial; reforma do poder Judicirio; CNJ; instituies polticas. I. INTRODUO 1 A Constituio Brasileira de 1988 atribuiu substancial independncia ao poder Judicirio. H garantias institucionais (autonomia financeira-administrativa e autogoverno), garantias funcionais (vitaliciedade, irredutibilidade salarial e inamovibilidade) e proteo imparcialidade. Por outro lado, antes da reforma do poder Judicirio (EC 45/2004) e da conseqente instituio do Conselho Nacional de Justia (CNJ), facilmente eram observados profundos dficits de accountability no Judicirio. O problema central deste artigo envolve responder as seguintes questes, decorrentes da reforma constitucional: (i) as competncias do CNJ geraram novos controles (accountability) e redefiniram a independncia do poder Judicirio brasileiro? (ii) Como resolver a relao institucional (constitucional e terica), de difcil e delicada conciliao, entre independncia do poder Judicirio (autonomia administrativa e decisional) e accountability (controle externo e interno) das atividades e dos tribunais e membros do poder Judicirio? O argumento bsico, decorrente da anlise do desenho institucional do CNJ, que a reforma preen- cheu algumas lacunas de accountabilities presentes do arranjo constitucional de 1988 por meio de meca- nismos de accountabilities horizontal e vertical no eleitoral do poder Judicirio. ntido o desenho institucional do CNJ como instrumento de accounta- bility interna do Judicirio. Por outro lado, algo no to claro a participao do CNJ em uma rede de accountability social (vertical no eleitoral) do Judicirio. Alm disso, para uma anlise mais precisa da funo e desenho institucional do CNJ, argumen- tamos que teoricamente insuficiente utilizar apenas os conceitos de accountabilities vertical e horizontal no estudo do controle do poder Judicirio. Desse mo- do, propomos a utilizao dos conceitos de accounta- bilities judiciais (decisional, comportamental, legal e institucional), relacionando-os com a independncia judicial (decisional, comportamental e institucional) e com as categorias clssicas de accountability. Por fim, para a construo da exposio, o artigo foi estruturado em trs partes. As duas primeiras abordam as diversas modalidades de accountability, a estrutura conceitual da accountability e as formas de accountabilities no estudo da independncia e do controle do poder Judicirio. A terceira analisa a accountability no poder Judicirio brasileiro, as significativas prerrogativas de independncia judiciais e os efeitos institucionais da reforma (EC 45/2004), bem como a funo, composio e competncia do CNJ decorrentes desses efeitos. 1 Uma verso preliminar do artigo foi apresentada no 8 Encontro ABCP (Gramado, 1-4/agosto/2012, AT Poltica, Direito e Judicirio). Agradecemos aos debatedores os comentrios. Possveis imprecises so de responsabilidade dos autores. O estudo foi desenvolvido no Ncleo de Pesquisa DIRPOL-Direito e Poltica (PPGD/UFPR) com o financiamento do CNJ Acadmico/Capes (2010) e do CNPq/ Capes (Edital 07/2011). Agradecemos tambm aos pareceristas da Revista de Sociologia e Poltica. 30 ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JUDICIAL II. AS MODALIDADES DE ACCOUNTABILITY Em uma definio preliminar, accountability significa a necessidade de uma pessoa ou instituio que recebeu uma atribuio ou delegao de poder prestar informaes e justificaes sobre suas aes e seus resultados, podendo ser sancionada poltica, pblica, institucional e/ou juridicamente por suas atividades. Na accountability vertical tpica (eleitoral), por meio da eleio, os cidados sancionam os agentes estatais em virtude da avaliao de seus atos e pelos resultados promovidos por representantes e autoridades eleitas. Em uma variao desse tipo de accountability vertical (social), as organizaes da sociedade e a imprensa sancionam (por meio de denncias e exposio pblica) agentes estatais eleitos ou no eleitos. Por sua vez, accountability horizontal (institucional) ocorre quando agentes estatais (individuais ou coletivos) podem requerer informaes e justificaes de outros agentes estatais, alm de poder sancion-los. No exerccio do poder Judicirio, dotado de garantias extensas de independncia e sem mecanismos de seleo por eleies, como o previsto constitucionalmente no Brasil, as formas de accountability judiciais encontram-se principalmente na esfera institucional, podendo ser diferenciadas como: (i) accountability judicial decisional, que significa a possibilidade de requerer informaes e justificaes dos magistrados pelas decises judiciais, alm de aplicar uma sano por essas decises; (ii) accountability judicial comportamental, que significa receber informaes e justificaes sobre o comportamento dos magistrados (honestidade, integridade, produtividade, entre outros), tambm sendo autorizada a atribuio de sano; (iii) accountability judicial institucional, que diz respeito s informaes e s justificaes sobre aes institucionais no jurisdicionais (administrao, oramento e relaes com outros poderes), assim como a sano pela realizao de processos institucionais inadequados; (iv) por fim, accountability judicial legal significa o fornecimento de informaes e justificaes sob o cumprimento da lei, alm da sano no caso de sua violao. QUADRO 1 MODALIDADES DE ACCOUNTABILITY (GERAL E JUDICIAL) Como expressado acima, ou com variaes significativas, a noo de accountability tem sido usado em estudos de Cincia Poltica, Administrao Pblica, Economia e Direito para expressar diversas modalidades de controle e de relaes entre mandante e agente FONTE: Os autores. (polticos e/ou institucionais) 2 . A compreenso do termo 2 A utilizao do termo accountability relativamente recente, entretanto, as relaes de accountability podem ser encontradas na teoria sobre o Estado de Direito em Hobbes, Locke, Accountability vertical (eleitoral) Cidados sancionam por meio da eleio os representantes e autoridades eleitas (pelos atos e resultados promovidos).
Accountability vertical (social) Sociedade organizada e imprensa sancionam por meio de denncia e exposio pblica os agentes estatais eleitos ou no eleitos.
Accountability judicial decisional Possibilidade de requerer informaes ou justificaes dos magistrados pelas decises judiciais, alm de aplicar uma sano por essas decises. Accountability horizontal (institucional) Agentes estatais (individuais ou coletivos) podem requerer informaes e justificaes de outros agentes estatais, alm de poder sancion-los.
Accountability judicial comporta- mental Receber informaes ou justificaes sobre o comportamento dos magistrados (honestidade, produtividade etc.) sendo autorizada a sano prevista.
Accountability judicial institucional Receber informaes ou justificaes sobre aes no jurisdicionais (administrativas, em especial), com a sano pela realizao de atos inadequados.
Accountability judicial legal Fornecimento de informaes ou justificaes sobre o cumprimento da lei, alm da sano no caso de sua violao. 31 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 29-46 MAR. 2013 accountability pressupe a apreenso das categorias mandante (mandante) e agent (agente ou mandatrio), assim como da estrutura analtica da accountability: answerability (necessidade de dar respostas) e enforcement (coao). Dessa forma, accountability uma relao que se estabelece entre mandante e agente ou entre os agentes entre si 3 . No mbito dos estudos das instituies democrticas, a grande questo como construir um arranjo institucional que estimule os atores individuais (agentes) a um comportamento mais benfico possvel coletividade 4 . Ou, como expressa Przeworski, o objetivo construir instituies que dem poder ao aparelho do Estado para fazer o que deve fazer e o impeam de fazer o que no deve fazer (PRZEWORSKI, 2006, p. 39). As relaes democrticas podem ser analisadas por meio das categorias mandante-agente. Entretanto, os magistrados, como os burocratas, so agentes que possuem peculiares relaes com o principal: normalmente, no so eleitos 5 . No que se refere ao poder Judicirio, como regra, os magistrados so selecionados por concurso de provas e ttulos ou por indicao poltica 6 . Para que as relaes entre mandante e agente funcionem adequadamente, h o estabelecimento de um processo de responsabilizao do agente por meio das suas aes e omisses. Essa responsabilizao pode ser poltico-eleitoral, legal- institucional ou social. Esses processos de responsabilizao pressupem a existncia de informaes. Na relao mandante-agente, o mandante, a partir das informaes que possui e das que pode ter acesso, analisa as aes dos agentes e estabelece prmios ou sanes. Assim, h o estmulo para o agente atuar no interesse do mandante (PRZEWORSKI, 2006, p. 45). Como h mecanismos de sano do mandante sobre o agente, este no buscaria atuar exclusivamente em interesse particular, pois sabe que sua ao poderia ser sancionada pelo mandante e por outros agentes que possuem poder de fiscalizao sobre ele. Para que exista uma relao de accountability forte, o agente accountable: (i) possui o dever de apresentar informaes sobre as suas aes ao mandante e a outros agentes com competncia para exigir a informao do agente accountable; (ii) este obrigado a justificar suas atitudes e aes e (iii) pode ser sancionado ou premiado pelo mandante e pelos agentes com competncia para tanto. O aspecto da coao importante para estabelecer uma relao de accountability forte ou plena. No basta os agentes apresentarem e justificarem suas aes, devem tambm poder ser sancionados por no concretizar os interesses do mandante e por descumprir normas legais e constitucionais. A ausncia da sano constri uma forma fraca de accountability 7 . Como dito anteriormente, as relaes de accountability vertical acontecem entre povo e Estado, j as relaes de accountability horizontal entre agentes estatais 8 . Podemos recolocar essa relao na perspectiva mandante-agente. Na accountability vertical, h tpicas relaes entre mandante-agente: eleitor ou grupos da sociedade civil (mandante) e representante eleito ou no Montesquieu, Constant, Federalistas etc., conforme ODonnell (1998, p. 27-40), Mota (2006, p. 62-79), Trebilcock e Daniels (2008, p. 57-66), Romo (2009, p. 171-174). Campos (1990) afirma, inclusive, que no haveria instituies capazes de exercer o accountability no Brasil. Pinho e Sacramento (2009, p. 1344) advertem que Campos escreve antes da Constituio Federal de 1988, que estabeleceu inmeros mecanismos de accountability. 3 A perspectiva mandante-agente apresentada por North (1995), Przeworski (2006) e ODonnell (2009). 4 Segundo ODonnell (1998), Offe (1999), Przeworski (1999; 2006), Arato (2002), Peruzzotti e Smulovitz (2002), Miguel (2005) e Rose-Ackerman (2005). 5 Sobre a relao mandante-agente nas burocracias ver Przeworski (2006, p. 52-59). 6 Observa-se, contemporaneamente, a valorizao da escolha poltica do magistrado a partir do seu mrito. Mesmo nos Estados Unidos, onde alguns estados escolhem seus magistrados por meio de eleies, segundo Garoupa e Ginsburg (2008, p. 13-14) em 33 estados funcionam Merit Plan Systems (conselhos compostos por juzes, advogados e cidados que nomeiam juzes estaduais ou elaboram lista para posterior escolha e nomeao pelo governador). 7 Segundo Schedler (1999, p. 17), sanes softs, como destruio da reputao de uma personalidade pblica e demisso de um ministro em virtude da convenincia poltica, nos casos de violaes s leis, so relevantes, porm insuficientes. Entretanto, h um tipo de accountability fraco apoiado na literatura, como as comisses de verdade apenas dotadas de poder sancionatrio fraco (exposio pblica). Essa forma de accountability apoiada, por exemplo, por Rose-Ackerman (2005, p. 14). Alm disso, segundo Shedler (1999, p. 20), no existe accountability quando uma pessoa, grupo ou rgo possui pleno controle sobre outra pessoa. Essa a grande razo para a accountability ser exigida de agentes, pois, por mais que existam sanes, ele pode descumprir os comandos postos na legislao e os interesses do mandante. 8 ODonnell (1998, p. 40) define accountability horizontal como a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o impeachment contra aes ou omisses de outros agentes e agncias de Estado que possam ser qualificadas como delituosas. H, pelo menos, uma limitao nessa definio. A accountability horizontal no acontece apenas quando um agente sanciona uma conduta delituosa. Tambm h accountability horizontal quando um agente pode restringir uma ao tomada por outro agente por razes como a no concordncia poltica. comum indicar o checks and balances como uma rede importante de accountability horizontal, como em Diamond, 32 ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JUDICIAL eleito (agente). Por sua vez, na accountability horizontal observa-se que existe um agente accountable que deve prestar informaes e justificaes a outro agente competente, podendo este aplicar sanes. Em ambos os casos, conforme o arranjo institucional, diferentes mecanismos permitem variveis graus de responsabilizao dos agentes estatais 9 ou resoluo dos problemas informacionais que envolvem a relao mandante-agente 10 . Novas modalidades de controle encontram-se, por exemplo, em diferentes relaes entre accountability vertical e horizontal. A possibilidade de cidados apresentarem reclamaes s ouvidorias judiciais mescla de maneira interessante o aspecto vertical (possibilidade de apresentao de reclamaes e pedidos de informaes pelos cidados) e o aspecto horizontal (capacidade de o ombudsman obrigar o magistrado a prestar informao). Um modelo pautado na accountability eleitoral pura desconsidera substancialmente os papis da accountability horizontal e do constitucionalismo, estruturado na separao de poderes, na proteo aos direitos fundamentais e no pluralismo poltico (DIAMOND, PLATTNER & SCHEDLER, 1999, p. 2) 11 . Por meio da concepo de governo responsvel e pela accountability horizontal, adota-se a idia e a prtica de que um governo dividido necessariamente limitado. Para exercer suas funes, um poder ou autoridade necessita da ao e da cooperao de outro poder ou rgo, buscando coibir a existncia de unchecked power (poder sem controle) (PREZEWORSKI, 1999, p. 328-329) 12 . A regra, na democracia, a atribuio de poder por meio das eleies. Por outro lado, muitas funes e servios pblicos so delegados para burocracias no eleitas. Em virtude disso, no processo de desenho institucional, alguns cuidados devem ser tomados para a fiscalizao dos agentes no eleitos ser adequada. Primeiro, as instituies precisam ser desenhadas para receber informaes dos cidados e os agentes devem ser dotados de competncia para fiscalizar e sancionar a partir das informaes obtidas. Mecanismos de participao dos cidados tm sido apontados como elementos que podem auxiliar no controle dos agentes estatais e dos burocratas. Entre os mecanismos especficos de participao popular, encontram-se a participao dos cidados em conselhos especficos e o recebimento de reclamaes e sugestes populares sobre a qualidade e a eficcia dos sistemas pblicos (PRZEWORSKI, 2006, p. 58). Segunda questo: outros meios de controle so definidos como novos atores de accountability horizontal. Segundo Diamond, Plattner e Schedler (1999, p. 3), esses so novos agentes que podem demandar informaes, analisar justificaes e sancionar legal e politicamente outros agentes. Ganharam notoriedade, por exemplo, as aes de comisses e tribunais de direitos humanos, ombudsman, ouvidorias, agncias de auditorias, controladorias etc. Esses atores de accountability horizontal tornam mais complexa a rede anterior de controles. Plattner e Schedler (1999, p. 3) e Romo (2009, p. 171-172). Um exemplo torna essa questo mais clara. O presidente pode vetar uma lei aprovada pelo parlamento no em razo da prtica de um delito, mas em virtude da no concordncia poltica. 9 Segundo Przeworski: A verdade que, nos ltimos 200 anos, pensamos pouco sobre o desenho institucional da democracia. Desde a grande exploso do pensamento institucional, quando se inventaram as instituies democrticas atuais e, sim, elas foram inventadas praticamente no se viu mais criatividade institucional [...] as ltimas grandes invenes polticas foram a descoberta da representao proporcional, nos anos de 1860, e dos partidos de massa, nos anos de 1890 [...]. H, portanto, muito espao para a criatividade institucional (PRZEWORSKI, 2006, p. 68-69). Para dotar os cidados de maiores instrumentos de controle sobre os agentes polticos e exercer a accountability eleitoral, por exemplo, autoridades polticas importantes (ministros e outras autoridades) deveriam ser eleitas (MANIN, PRZEWORSKI & STOKES, 2006, p. 134). Nesse sentido, parece razovel a proposio de Miguel (2005, p. 29), de que os problemas para a efetivao da accountability no podem gerar propostas de um modelo mnimo, como por exemplo, a proposta de relacionar a accountability somente com controle sobre a corrupo. 10 As instituies democrticas que auxiliam o cidado no acesso e na anlise de informaes importantes para accountability eleitoral seriam: (i) um conselho autnomo que assegure a transparncia do oramento e das fontes de campanha, sendo esse rgo dotado de poder para promover investigaes; (ii) um rgo auditor, com independncia do Estado, para fiscali- zar os agentes estatais; (iii) fontes independentes de informaes estatsticas sobre a economia e (iv) espao adequado para que a oposio vigie o Estado e as mdias estatais (MANIN, PRZEWORSKI & STOKES, 2006, p. 133). 11 Sobre a relao do constitucionalismo com as accountabilities horizontal e vertical, ver Arato (2002). Alm disto, o constitucionalismo estabelece uma srie de prescries sobre condutas e procedimentos que precisam ser seguidos pelos agentes estatais. Sem agentes para impor os sistemas legal e constitucional inexiste accountability (PERUZZOTTI & SMULOVITZ, 2002, p. 26). 12 Para Przeworski (1999, p. 331), os agentes estatais no violariam a lei pelo temor em receber sanes polticas e legais de outros agentes estatais (accountability horizontal) ou dos eleitores (accountability vertical eleitoral). No que diz respeito estrutura de accountability horizontal, revela-se importante a existncia de controles recprocos entre os agentes, a qual pode ser pensada por meio da seguinte concepo geral: agente A segue a lei por temor da sano do agente B. Este sanciona aquele por medo da possvel sano de C, sendo C fiscalizado por A. 33 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 29-46 MAR. 2013 A reflexo sobre a accountability horizontal tambm estimulou a discusso sobre outra forma de accountability: a social. Essa modalidade acontece na relao de parte da sociedade civil sobre os agentes estatais eleitos ou no eleitos, sendo um tipo de accountability vertical. Dessa forma, uma parcela do povo (mandante) exige informaes e justificaes dos agentes, porm a sano ou o prmio no acontece de maneira direta pelas eleies 13 . Com o intuito de tornar os agentes (eleitos ou no) mais responsivos e de auxiliar na construo e aprofundamento das instituies democrticas, Peruzzotti e Smulovitz (2002, p. 23-24) afirmam que a sociedade civil e a imprensa gradativamente desempenham uma forma de accountability social e sancionam os agentes por meio da exposio pblica. Nesse processo de exposio pblica, os agentes dotados de competncia de exigir accountability horizontal seriam compelidos a exercer sua funo sobre os agentes estatais 14 . III. FORMAS DE ACCOUNTABILITIES, INDEPEN- DNCIA E CONTROLE DO PODER JUDI- CIRIO A discusso desta seo aborda a independncia dos agentes responsveis por aplicar as sanes legais e polticas na accountability horizontal. Trata-se de uma modalidade especfica de independncia: agentes estatais que no so sujeitos ao controle partidrio, sendo dotados de vitaliciedade ou mandatos fixos (PRZEWORSKI, 1999, p. 334). O principal tipo de agente de accountability horizontal independente o poder Judicirio. Essa configurao institucional do Judicirio traz a seguinte questo: quem guarda e como se guarda o guardio? 15 J na dcada de 1990, ODonnell (1998, p. 49) e Przeworski (1999, p. 330) apontaram a ausncia de accountability do poder Judicirio brasileiro. No Estado Democrtico de Direito, a discusso sobre a accountability judicial relaciona-se, necessariamente, com a independncia judicial. As questes sobre accountability judicial inserem-se no mbito de discusso designado por Schedler (1999, p. 25) como problemas de segunda ordem de accountability. Nesse campo, busca-se responder ao seguinte dilema: como criar instituies com funes de accountability horizontal que sejam elas mesmas accountable? A busca por soluo desse problema encontra-se no contexto de criao de agentes de accountability especializados, sendo compostos por membros muitas vezes no eleitos e dotados de independncia. O senso comum terico dos juristas parte do pressuposto de que esses agentes agem com sinceridade e de maneira proba no cumprimento das suas funes. Contudo, investigaes relatam que os agentes de accountability horizontal no eleitos e independentes no cumprimento da sua misso de anlise das informa- es, justificaes e aplicaes de sanes podem atuar de maneira ineficiente e com abuso de autoridade, alm de usurpar competncia de outros agentes estatais eleitos ou no (SCHEDLER, 1999, p. 26). H, pelo menos, trs arranjos institucionais descritos para lidar com a ausncia de accountability sobre agentes no eleitos e independentes: (i) criar um mecanismo de eleio para esses agentes; (ii) desenhar relaes institucionais dos agentes estatais entre si para que se estabeleam interaes vedando a existncia de unchecked power/agent e (iii) desenvolvimento de relaes internas ou externas de accountability dentro de uma agncia ou poder 16 . Entretanto, para pensar a relao entre independncia e a accountability judicial relevante diferenciar essas caractersticas do poder Judicirio. 13 Essa forma de accountability foi apresentada como especfica por Peruzzotti e Smulovitz (2002). 14 H mecanismos que permitem aos cidados, informados por instrumentos de accountability social, diretamente provocarem os agentes de accountability horizontal. No Brasil, o exemplo a ao popular que permite aos cidados exigir a anulao de ato lesivo ao patrimnio pblico, nos termos do art. 5, LXXIII da Constituio Federal. Sobre a ao popular e sua relao com a accountability, ver Mota (2006, p. 144- 172). 15 Esse o tema da accountability judicial, que se concentra na anlise do: (i) choque do poder Judicirio com agentes eleitos e sujeitos accountability vertical; (ii) crtica de que juzes e tribunais no so analisados por meios tradicionais de accountability e no estabelecem mecanismos suficientes de accountability interna; (iii) existncia de forte independncia sem a devida accountability, podendo os juzes atuarem de maneira no democrtica e para alm dos seus limites e competncias; (iv) essa modalidade de independncia significa financiamento pblico, porm accountable para si mesmo, sendo possvel o poder Judicirio tornar-se unchecked power; (v) o prprio poder Judicirio e as agncias responsveis pela anlise das informaes judiciais agem de maneira que dificulta o acesso da sociedade civil s informaes sobre o poder Judicirio. Sobre os trs primeiros itens, ver Diamond, Plattner e Schedler (1999, p. 3); sobre as questes quatro e cinco, ver Przeworski (1999, p. 334-335). 16 Esses trs arranjos institucionais esto presentes no sistema poder Judicirio norte-americano. Em trinta e nove estados- membros ocorrem eleies competitivas ou de reteno/ manuteno para a composio do poder Judicirio estadual (accountabilityvertical eleitoral). Segundo, a magistratura federal de todos os nveis hierrquicos nomeada a partir da indicao do presidente da repblica e da sabatina do senado federal. Por fim, o Congresso competente para criar e extinguir tribunais federais, aprovar o oramento do poder Judicirio federal, aplicar o impeachment em magistrados que no seguiram a clusula de bom comportamento e estabelecer leis processuais. 34 ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JUDICIAL Primeiro, a accountability judicial decisional deve ser desenhada com muito cuidado para no afrontar o conceito de independncia judicial decisional (BRODY, 2009, p. 9). Essa forma de independncia afirma que o magistrado deve analisar os casos trazidos sua jurisdio de acordo com a livre interpretao dos fatos, das leis e da constituio (FEREJOHN, 1999, p. 353). Assim, o juiz no pode ser sancionado por tribunais superiores, pelo povo ou por membros do poder Executivo e do poder Legislativo, pelas decises que tomou em conformidade com a independncia judicial decisional. Desse modo, a accountability judicial decisional impe ao magistrado que, na sentena, apresente as principais informaes sobre o caso e justifique por meio dos fatos, das leis e da constituio a sua deciso judicial. Essa forma de accountability tambm estabelece o sistema de recursos judiciais 17 . A possibilidade de afrontar a independncia judicial decisional pelo julgamento no estar de acordo com interesses ou perspectivas de parte da populao perigosa, pois pode essa violao ser utilizada por grupos sociais, econmicos e polticos fortes para retirar direitos constitucionais e legais de grupos fracos ou minorias (BRODY, 2008, p. 9). Um dos problemas gerados pelas eleies judiciais em estados-membros da federao norte-americana est em, por meio da accountability eleitoral, implantar-se uma forma de accountability judicial decisional que afronta a independncia judicial decisional 18 . O problema em afrontar a independncia judicial que se trata de um valor que se relaciona com o Estado Democrtico de Direito, especificamente com o imprio do direito (rule of law), com o constitucionalismo e com a democracia (FEREJOHN, 1999, p. 366-367). A independncia judicial decisional importante para aplicar as leis vigentes de maneira igualitria e manter a supremacia da constituio contra normas que so incons- titucionais, mesmo tendo sido aprovadas pelo poder Legislativo e sancionadas pelo poder Executivo. H, entretanto, um paradoxo entre independncia judicial e accountability eleitoral. Tanto a independncia como a accountability judicial decisional realizada por meio de eleies podem ser justificadas por argumentos democrticos. Os magistrados esto obrigados a seguir a legislao vigente, no podendo estabelecer uma situao como agravante se a legislao penal no a configura como tal. Por sua vez, os eleitores por meio do mecanismo tpico da democracia representativa podem optar por sancionar um juiz com a sua no manuteno no cargo pelo contedo de sua deciso judicial. Em outras palavras, a democracia legitima a aplicao da independncia judicial decisional e a accountability judicial decisional. Nesse dilema, segundo Ferejohn (FEREJOHN, 1999, p. 365-370), deve-se conceder primazia prima face independncia judicial decisional nos casos de conflito com a accountability judicial decisional. O juiz deve ser influenciado pelos outros poderes e pelo povo, porm a influncia d-se por meio da obrigao de o magistrado aplicar a lei instituda democraticamente, desde que constitucional. Ainda, a influncia popular d-se pela discusso da interpretao das leis e da constituio feita pela esfera pblica, pela sociedade civil e pelos membros dos poderes Executivo e Legislativo, podendo pela fora do melhor argumento o magistrado alterar sua interpretao. Em questes muito importantes para a sociedade civil e para os poderes Executivo e Legislativo, existe a possibilidade de emenda constituio para sobrestar ou alterar determinada interpretao constitucional dos tribunais. Desse modo, o espao para aplicao da accountability judicial decisional mais estreito em virtude da independncia judicial decisional. Por outro lado, h a accountability judicial comportamental, a accountability judicial institucional e a independncia judicial institucional. Accountability judicial comportamental, como descrito anteriormente, reside na responsividade dos juzes pela sua conduta perante as partes, os advogados, os funcionrios judiciais e o povo. Diversas caractersticas so albergadas sob a accountability judicial comportamental como imparcialidade, integridade, urbanidade e eficincia na prestao judicial, no havendo afronta pelo seu exerccio 17 Em caso de equvocos ou de no concordncia de uma das partes na interpretao dos fatos, da lei e da constituio, existe a faculdade de apresentao de recurso para a mesma instncia ou para um tribunal superior. O recurso quando provido por uma autoridade hierarquicamente superior trata-se de uma modalidade de accountability judicial decisional, j que esse processo permite que sejam analisadas as informaes sobre o caso e a justificao sobre a deciso, alterando-se a deciso anterior. 18 H um caso emblemtico que lembrado pela literatura sobre independncia e accountability judiciais, o caso White (CARRINGTON, 1998,p. 115; ZEMANS, 1999, p. 627; BRODY, 2008, p. 10). Nesse caso, a juza Penny White, da Suprema Corte do Tennessee, formou a maioria que manteve uma condenao de homicdio durante a prtica de estupro, porm reformou a condenao pena de morte pela inexistncia de circunstncia agravante. Em 1996, a juza White foi submetida eleio de manuteno-reteno. No Tennessee, para que um juiz permanea no seu cargo por novo mandato, a maioria dos eleitores deve votar pela manuteno. Nesse ano, a Tennessee Conservative Union realizou uma campanha contra a reteno da juza em razo da sua participao no referido julgamento. Como conseqcia do julgamento e da campanha contra a manuteno da magistrada, somente 45% dos eleitores foi favorvel reteno. Essa questo utilizada como exemplo de que a accountability eleitoral dos magistrados, se usada como mecanismo de accountability decisional, afronta a independncia judicial (BRODY, 2008, p. 10). 35 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 29-46 MAR. 2013 independncia judicial decisional (BRODY, 2008, p. 10). Por sua vez, a accountability judicial comportamental traz um problema clssico de accountability: a dificuldade de obteno de informaes e dados para mensurar o cumprimento pelos agentes dos deveres e dos resultados esperados. A construo de um poder Judicirio dotado de independncia decisional e de accountability comportamental envolve uma srie de fatores. De um lado, como coloca Ferejohn (1999, p. 354-355), central a forma de nomeao de magistrados para que cumpram suas funes de maneira adequada nos termos da accountability judicial comportamental e julguem em conformidade com a interpretao dos fatos, da lei e da constituio. Outra questo diz respeito maneira como as relaes de accountability judicial comportamental so desenhadas, sendo importante se os magistrados tero sua accountability avaliada de maneira direta ou indireta pelo povo. Outra dimenso relevante da independncia e da accountability judiciais diz respeito ao aspecto institucional. No exerccio da funo jurisdicional, os magistrados atuam como agentes estatais de accountability horizontal em relao aos poderes Executivo e Legislativo. O poder Judicirio tambm se encontra em um modelo de desenho institucional de checks and balances, o qual constri interaes e limitaes recprocas entre os trs poderes. Nesse contexto, a independncia judicial institucional diz respeito autonomia de que goza o poder Judicirio por ser um poder estatal independente dotado da funo primeira de julgar os conflitos jurdicos 19 . Nesse sentido, a accountability judicial institucional diz respeito principalmente s relaes de accountability horizontal que restringem e moldam a independncia judicial institucional. Como coloca Ferejohn (1999, p. 353-354), a independncia que o poder Judicirio goza como instituio autnoma e independente permite aos juzes exercerem a independncia judicial decisional. Em outras palavras, a independncia judicial institucional uma condio necessria, porm no suficiente, para que os magistrados desenvolvam a livre interpretao dos fatos, da lei e da constituio. Existe completa independncia de uma pessoa ou de um rgo se suas aes no dependem de outra pessoa ou instituio. Nesse sentido, o poder Judicirio no totalmente independente, pois a definio da jurisdio, as normas procedimentais e a execuo das ordens judiciais dependem dos poderes Legislativo e Executivo 20 . A questo : as interferncias institucionais dos outros poderes no poder Judicirio no podem, prima facie, afrontar a independncia judicial decisional dos magistrados em um caso especfico. A anlise da conformao da independncia judicial institucional da magistratura federal norte-americana auxilia, apesar das peculiaridades histricas e institucionais, na compreenso de desenho institucional da independncia das magistraturas nos Estados Democrticos de Direito. Segundo Geyh (2003, p. 221- 222), a independncia judicial institucional foi construda a partir do embate entre a Suprema Corte Norte- Americana e os poderes Executivo e Legislativo federais em seis momentos nos mais de 200 anos de federao norte-americana 21 . Por meio da histria institucional, o autor conclui que o poder Legislativo historicamente deixou de utilizar suas competncias em relao ao poder Judicirio para interferir na independncia judicial decisional e, gradativamente, aumentou as autonomias financeira e administrativa do poder Judicirio. Por sua vez, a nica forma que o poder Legislativo atualmente utiliza para influenciar a independncia judicial decisional encontra-se na aprovao, no Senado federal, dos indicados magistratura federal. A interpretao que o presidente e, principalmente, o poder Legislativo fazem das independncias judiciais decisional e institucional estabelecem um padro interpretativo da constituio. Apesar de esses agentes estatais poderem ter vrias interpretaes sobre a 19 Sobre a independncia judicial institucional e accountability judicial institucional, ver Geyh (2003, p. 163). 20 Por exemplo, o Congresso norte-americano possui competncia para interferir institucionalmente no poder Judicirio nas seguintes questes: (i) criar outros tribunais alm da Suprema Corte e regular a competncia judicial federal; (ii) estabelecer o nmero de juzes e sua distribuio nos tribunais; (iii) atribuir receita ao poder Judicirio pelo oramento; (iv) criar regras processuais; (v) isolar as decises dos tribunais estaduais de reviso federal e (vi) superar certas decises judiciais (FEREJOHN, 1999, p. 355). Ocorre um problema institucional quando o poder Legislativo procura alterar o desenho da competncia judicial, direcionando a anlise de caso jurdico especfico. Por outro lado, o legislador pode alterar a competncia do poder Judicirio federal com o intuito de melhor racionalizar o sistema judicial (idem, p. 355). Geyh (2003, p. 164) apresenta tambm dois exemplos interessantes de controle institucional do legislativo sobre o poder Judicirio. Para o autor, inadequado institucionalmente o legislativo cortar o oramento do Judicirio como medida de retaliao por uma deciso judicial, mas um elemento importante do Estado Democrtico de Direito que os polticos faam todas as crticas que julguem pertinentes s decises judiciais. 21 Esses seis momentos so: (i) incio do sculo XIX; (ii) disputa da corte Marshall com a administrao Jackson; (iii) Guerra Civil e caso Dred Scott; (iv) New Deal e crtica Suprema Corte por Roosevelt; (v) corte Warren e (vi) o momento atual (GEYH, 2003, p. 166). 36 ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JUDICIAL independncia judicial a partir do texto constitucional, eles firmam costumes constitucionais que perduram por anos e, alguns, por sculos. Desse modo, as mudanas interpretativas que os membros do Legislativo e do Executivo procuram implantar representam alteraes em costumes constitucionais. Assim, esses agentes institucionais possuem forte nus argumentativo de provar que a nova interpretao encontra-se de acordo com a constituio, sendo a concepo anterior equivocada (GEYH, 2003, p. 166) 22 . Alm disso, a criao da conferncia judicial e do escritrio administrativo dos tribunais dos Estados Unidos mudou o foco da independncia judicial institucional e ampliaram a accountability judicial interna. Essas aes concederem grande autonomia institucional ao poder Judicirio federal norte- americano (GEYH, 2003, p. 209) 23 . Entretanto, a grande independncia judicial institucional e a forte participao poltica do poder Judicirio, principalmente pelo controle de constitucionalidade, podem debilitar os mecanismos de accountabilities judiciais internos. Uma resposta institucional a esse problema encontra-se na criao de conselhos de justia, com o objetivo de ampliar as accountabilities comportamental e institucional, porm no por meio de controle externo, e sim interno. Esse o caso do Conselho Nacional de Justia (CNJ). IV. ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JU- DICIAIS: CONSTITUIO FEDERAL DE 1988, REFORMA DO JUDICIRIO E CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA (CNJ) As relaes de accountabilities judiciais, analisadas anteriormente, so conformadas pelos arranjos institucionais do Estado Democrtico de Direito, que estabelece a gradao entre independncia e controle do poder Judicirio, como poder constitucionalizado, e dos magistrados e tribunais, como atores individuais e coletivos. No Brasil, a Constituio Federal de 1988 ampliou significativamente a independncia judicial. Por outro lado, a Reforma do Judicirio, promovida pela Emenda Constitucional 45/2004, e, em especial, pela criao do Conselho Nacional de Justia (CNJ), alterou o equilbrio entre accountability e independncia judiciais. A existncia de uma organizao (burocracias ou poder Judicirio) livre de accountability eleitoral amplifica a independncia desses agentes. Sobretudo quando essas organizaes possuem elevado grau de garantias funcionais. Nesses casos, h uma grave limitao para a ocorrncia de formas eficientes de accountability. Alm disso, a forma de investidura em cargo pblico por concursos pblicos de provas e ttulos produz organizaes qualificadas, mas no necessariamente accountable. A mudana das instituies brasileiras, pelas prescries previstas no texto constitucional de 1988 e na accountability no Brasil 24 , representou uma importante conquista na construo do Estado Democrtico de Direito. Entretanto, a legitimidade democrtica dos agentes no eleitos continuou limitada. Como no h accountability eleitoral sobre esses agentes, a literatura sugere o funcionamento de mecanismos de accountability horizontal e outras formas de accountability vertical. Essa questo fundamental na anlise do poder Judicirio brasileiro. Isso no significa que aps 1988 nenhuma forma de controle foi imposta ao poder Judicirio. A manifestao dos cidados, das associaes e da imprensa pode expor publicamente um agente pblico (accountability social). Em decorrncia disso, cidados, associaes e agentes pblicos podem formular requerimentos administrativos ou aes judiciais, pleiteando que as autoridades competentes sancionem os agentes estatais (accountability horizontal). No poder Judicirio, especificamente, a nomeao presidencial de magistrados de tribunais superiores aps aprovao pelo Senado constitui-se em um mecanismo de accountability que o poder Executivo e o poder Legislativo federais podem exercer sem violar a independncia judicial decisional. Dessa forma, o momento de indicao e de sabatina, alm de observar 22 Sobre os costumes constitucionais acerca da independncia judicial, deve-se pontuar (i) a impossibilidade de impeachment dos magistrados por problemas de accountability judicial comportamental e por decises que contrariam a interpretao constitucional feita pelos agentes eleitos do legislativo; (ii) a tendncia de manuteno no nmero de magistrados nos tribunais; (iii) a vedao de proibio de apreciao judicial de casos especficos por legislao; (iv) a preocupao com a eficincia judicial e concesso de autonomia administrativa e financeira ao poder Judicirio e (v) o estabelecimento da sabatina do Senado como mecanismo legitimo para influenciar o processo de independncia judicial decisional (GEYH, 2003, p. 169-170). 23 A independncia institucional e o exerccio da accountability judicial comportamental pelo prprio poder Judicirio americano foram expandidas, em 1966, pela criao do Federal Judicial Center (FJC), que possua trs objetivos principais: (i) realizar e conduzir pesquisas sobre o exerccio da jurisdio nos tribunais federais; (ii) oferecer educao legal e (iii) estudar como a computao e o processamento de dados pode melhorar a prestao judicial. Tambm foi estabelecido o Judicial Councils Reform and Judicial Conduct and Disability Act, em 1980, constituindo uma estrutura administrativa judicial que possibilitava exercer o poder disciplinar sobre os juzes (GEYH, 2003, p. 210-211). 24 Para uma viso panormica sobre a accountability na Constituio Federal de 1988, ver. Romo (2009, p. 179-188) e Mota (2006, p. 103-133). 37 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 29-46 MAR. 2013 as competncias tcnicas, o passado e a honestidade, pode explicitar a ideologia e convenincia de nomeao dos candidatos. Esse mecanismo de nomeao uma forma de interferncia legtima, dado que a Constituio Federal de 1988 ampliou o papel institucional do poder Judicirio no controle das demais autoridades pblicas (eleitas ou no). Uma forma desse controle d-se pelo princpio da inafastabilidade da jurisdio. Desse modo, os cidados podem requerer ao poder Judicirio a aplicao de sanes contra atos dos agentes estatais. Trata-se de um mecanismo de accountability horizontal. Tambm, o poder Judicirio exerce accountability horizontal quando julga os conflitos entre agentes estatais entre si. Autogoverno Tribunais elegem sua cpula diretiva e elaboram os seus regimentos internos (art. 96, I, Constituio Federal (doravante CF)); tribunais, com participao da OAB, formulam concursos pblicos para o ingresso na carreira de juiz substituto (magistrados de incio de carreira). Competncia de iniciativa de leis Judicirio prope privativamente, ao Congresso, projetos de lei sobre: Estatuto da Magistratura (art. 93, caput, CF); criao de novas varas judicirias (art. 95, I, d, CF); alterao do nmero de magistrados dos tribunais inferiores (art. 95, II, a, CF); criao, extino e remunerao de cargos de juzes e dos servios auxiliares (art. 95, II, b, CF); criao e extino de tribunais (art. 95, II, c, CF) e a mudana da organizao e diviso judicirias (art. 95, II, d, CF). Administrao financeira Compete ao poder Judicirio apresentar sua proposta de oramento (art. 99, CF), recebendo em duodcimos a dotao oramentria (art. 168, CF). Garantias funcionais aos magistrados Vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos (art. 95, I, II e III, CF), sendo previstas vedaes: ao exerccio de outro cargo pblico com exceo de magistrio superior; ao recebimento de custas ou participao em atividade poltico- partidria (art. 95, pargrafo nico, CF). QUADRO 2 GARANTIAS INSTITUCIONAIS E FUNCIONAIS DO JUDICIRIO (CF 1988) FONTE: Os autores, a partir da Constituio Federal de 1988. Alm de ser dotado constitucionalmente de extensos poderes, conforme afirma Clve (2011a, p. 660), aparentemente, no existe um poder Judicirio com maior independncia do que o brasileiro. No Brasil, o poder Judicirio possui extenso rol de garantias institucionais e de garantias funcionais, gerando, por decorrncia, suporte constitucional s independncias judiciais decisional e institucional (ver Quadro 2). Garantias incomuns, inclusive, ao poderoso poder Judicirio norte-americano. Talvez devido elevada independncia judicial, a Constituio de 1988, no que se refere s decises, ampliou as competncias recursais, permitindo aos jurisdicionados apresentarem grande nmero de recursos contra decises. Isso refora a modalidade de accountability judicial decisional interna. Por meio da possibilidade de os litigantes apresentarem recursos, h garantias de que os fatos avaliados equivocadamente sejam revistos e de que uma deciso relevante possa ser avaliada por outros magistrados. A existncia de recursos judiciais ganha ainda mais relevo no Brasil, que possui controle difuso de constitucionalidade. Desse modo, os magistrados so responsveis por garantir direitos previstos constitucionalmente, podendo no caso concreto trazido jurisdio declarar a inconstitucionalidade de leis e atos normativos que na sua livre interpretao violam a Constituio. Por outro lado, como existem diversas interpretaes possveis para um mesmo texto legal e h a presuno de constitucionalidade das leis, nada mais adequado que permitir uma reviso dessa interpretao por meio de recurso judicial. Tambm se observam os princpios da publicidade e da motivao das decises 25 . Esses dispositivos garantem a efetivao dos elementos da accountability decisional 26 . Alm disso, reforando o papel institucional do poder Judicirio na Constituio de 1988, ampliou-se a 25 Nos termos do art. 93, IX, CF, os julgamentos dos rgos do poder Judicirio so pblicos, podendo existir limitao publicidade por lei em razo do interesse pblico. Tambm, o art. 93, IX e X, CF, impe a motivao das decises judiciais e das decises administrativas de juzes e de tribunais. 26 Apenas com esses elementos, os litigantes podem apresentar os recursos cabveis. Tambm, por meio da anlise de casos e de decises, os estudiosos do direito podem refletir sobre os julgados, apontando equvocos e crticas. De certa forma a doutrina crtica pode funcionar como sujeito de accountability social. Na anlise de importantes decises jurdicas, a doutrina pode expor publicamente os equvocos que a partir de determinadas construes tericas os magistrados incorreram. Essa funo da doutrina pode aplicar a sano branda da accountability social de exposio pblica, podendo essa deciso ser revista no futuro em caso semelhante e por recurso judicial. Esse papel crtico dos juristas torna-se ainda mais relevante em virtude da ampliao das aes de controle concentrado de 38 ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JUDICIAL accountability institucional dos poderes Executivo e Legislativo por meio de controle concentrado de constitucionalidade no STF atravs (i) da concesso de maior independncia institucional ao ministrio pblico e (ii) da ampliao do rol de legitimados ativos para a propositura de controle concentrado 27 . Pela apresentao do desenho constitucional (garantias e prerrogativas) do poder Judicirio brasileiro, a concepo de que esse um poder extremamente dependente do poder Executivo, defendida por Campos (1990) e por ODonnell (1998), encontra-se, no mnimo, equivocada. A independncia institucional do poder Judicirio brasileira extensa. Em virtude das garantias institucionais e funcionais do poder Judicirio e do amplo grau de controle de constitucionalidade judicial (difuso e concentrado), o desenho institucional permite forte participao do poder Judicirio como ator poltico 28 . A accountability judicial decisional no Brasil acontece por meio (i) do sistema recursal, (ii) do processo de indicao do magistrado de tribunais superiores pelo Presidente da Repblica e aprovao do Senado federal e (iii) da discusso crtica da doutrina e da sociedade civil, a qual se encontra amparada pela liberdade de expresso e pensamento. Por outro lado, a independncia judicial institucional grande em virtude das autonomias institucionais (autogoverno, autoadministrao, competncia de iniciativa de leis relevantes para a magistratura e a autonomia oramentria), das garantias funcionais (vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade dos vencimentos) e do processo de seleo de juzes substitutos pelo prprio poder Judicirio. Quanto accountability judicial comportamental, que reside na responsividade dos juzes por sua conduta perante as partes, os advogados, os funcionrios judiciais e os cidados (BRODY, 2008, p. 10), a Constituio de 1988 no instituiu mecanismos eficazes que permitissem contrabalanar o elevado grau de autonomia institucional do poder Judicirio 29 . Nessa forma de accountability diversas caractersticas so albergadas como imparcialidade, integridade, urbanidade e eficincia na prestao judicial. Como prmio ou sano pelo comportamento do magistrado encontra-se a promoo, sendo que esta acontece alternadamente por antigidade e por merecimento. Essa forma de valorizar o merecimento insuficiente para concretizar a accountability judicial comportamental. A razo simples: aqueles que no buscam desenvolver um prestao jurisdicional eficiente e um constante aperfeioamento sero promovidos por antigidade 30 . Antes da Constituio de 1988, o poder disciplinar era exercido pelo tribunal que se encontrava vinculado o magistrado e pelo Conselho Nacional da Magistratura. Para o exerccio do poder disciplinar, existem as corregedorias de justia dos tribunais. Aps a Constituio de 1988, as corregedorias e os tribunais exerciam controle sobre os magistrados de primeiro grau, porm no realizavam uma fiscalizao substancial sobre os juzes de segundo grau. Desse modo, pela anlise do desenho institucional do poder Judicirio brasileiro, encontra-se correto ODonnell (2009) quando afirmou que o poder Judicirio brasileiro um agente de accountability 27 Os legitimados para a propositura da ao direta de inconstitucionalidade (ADI), ao declaratria de constitucionalidade (ADC) e arguio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) so, de acordo com o art. 103, CF: (i) Presidente da Repblica; (ii) mesa do Senado federal; (iii) mesa da Cmara dos Deputados; (iv) mesa da Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; (v) Governador de Estado ou do Distrito Federal; (vi) Procurador Geral da Repblica; (vii) conselho federal da Ordem dos Advogados do Brasil; (viii) partido poltico com representao no Congresso Nacional e (ix) confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional. 28 Por exemplo, a independncia judicial decisional aliada previso de direitos sociais e da estrutura do Estado Social de Direito na Constituio de 1988 permitiu que grupos da sociedade civil requeressem aos juzes competentes a invalidao dos processos de privatizao e de reformas constitucionais como da previdncia. Sadek (1999, p. 298) define esse fenmeno como guerrilha de liminares onde, por meio de aes civis pblicas, associaes obtinham liminares (na justia federal de primeira instncia) suspendendo e invalidando aes dos poderes Legislativo e Executivo. Esse processo, definido pela literatura como judicializao, classificado por Ferejohn (2002, p. 41) em: (i) imposio de limites ao Legislativo e ao Executivo nas decises legais; (ii) formulao de polticas pblicas a partir da aplicao da livre interpretao da constituio e (iii) regulao dos comportamentos polticos de grupos de interesses, partidos polticos e agentes estatais nos processos e nos procedimentos democrticos e eleitorais. Todas essas modalidades esto presentes na jurisdicionalidade brasileira posterior a 1988. 29 A accountability judicial comportamental disciplinada pela Lei Orgnica da Magistratura, a qual deve necessariamente obedecer a uma srie de comandos postos na Constituio de 1988 e, em especial, pelo art. 93, CF. A lei complementar n. 35/ 1979 foi parcialmente recepcionada pela constituio, sendo a Lei Orgnica da Magistratura atualmente vigente. 30 De acordo com o art. 93, II, d, CF, somente no ser promovido por antigidade o magistrado que for rejeitado por dois teros dos magistrados do seu tribunal. Essa forma de desenho institucional das promoes no produz incentivos adequados para a melhoria da prestao jurisprudencial e da accountability judicial comportamental. constitucionalidade e dos legitimados ativos. At o advento da Constituio de 1988, somente o procurador geral da repblica era legitimado para propor representao por inconstitucionali- dade de lei ou ato normativo federal. 39 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 29-46 MAR. 2013 horizontal relevante aps a Constituio de 1988, mas com severos dficits de accountabilities interno e externo. Apesar de existirem deveres judiciais previstos no Estatuto da Magistratura, no se observava um desenho institucional do poder Judicirio com adequados incentivos para a realizao da accountability judicial comportamental. Alm disso, aps 1988, aconteceu uma exploso de demandas apresentadas jurisdio. Essas questes so responsveis pela ampliao da relevncia e do impacto social do poder Judicirio, alm de serem indicadas como importantes fenmenos da crise do poder Judicirio 31 . A ampliao da provocao do poder Judicirio tambm aumentou a busca por celeridade e pela eficincia na prestao jurisdicional. Diversas foram as reformas na legislao com o intuito de ampliar a celeridade processual 32 . A relevncia que o poder Judicirio adquiriu no Brasil, principalmente em razo da maior participao do poder Judicirio na sociedade com a judicializao da poltica e do aumento das demandas, colocou em debate, desde a dcada de 1990, diversas propostas de reforma do poder Judicirio. Essas reformas possuam dois focos principais: (i) tornar a jurisdio mais clere e (ii) estabelecer uma melhor accountability do poder Judicirio. A busca por celeridade judicial em parte podia ser efetivada com alterao da legislao infraconstitucional, como no caso das mudanas do processo civil. Por outro lado, uma reforma mais profunda na questo da celeridade e no estabelecimento de maiores redes de accountability judicial comportamental e institucional exigia alteraes no desenho constitucional brasileiro 33 . Na reforma do poder Judicirio havia a discusso sobre como a reviso do processo de accountability judicial institucional pode incrementar a accountability judicial comportamental. Esse foi o caso de duas iniciativas de reformas do poder Judicirio: a PEC 96/92 34 e a PEC 112/95 35 . O desenho institucional previsto na PEC 112/ 95 demonstra que os conselhos de magistratura (federal e estadual) propostos buscavam efetivar a accountability em contexto de grande independncia judicial. Desde a PEC 96/92, transcorreram 12 anos para que o Congresso aprovasse uma ampla reforma sobre o poder Judicirio brasileiro, a qual estabeleceu, entre diversos dispositivos, um Conselho Nacional de Justia (CNJ) com competncia sobre as magistraturas federal e estaduais. A criao de um conselho de justia com membros externos atraia repulsa da maior parte da magistratura. Apesar de a emenda constitucional 45/04 ter criado o CNJ com maioria de conselheiros juzes e sob a presidncia de um ministro do STF, estabeleceu- se um conselho de magistratura com membros externos. A reforma do poder Judicirio foi estabelecida como prioritria logo no incio do primeiro mandato do governo Lula. Em 2003, o Ministrio da Justia criou a Secretaria de Reforma do Poder Judicirio, sendo promulgada no final de 2004 a emenda 45/04. Em verdade, o que fez o governo Lula foi estabelecer consensos polticos com os legisladores para aprovar a PEC 96/92, conforme a redao final formulada pela Deputada Federal Zulai Cobra (BRASIL, 2000). A maior parte dessa redao final da PEC 96/92 foi aprovada em 2004. 31 Um dado pode ilustrar bem essa ampliao na demanda por justia. Em 1990, na justia comum de primeiro grau foram propostos 3 617 064 processos e julgados 2 411 847. No ano de 2002, por sua vez, foram apresentados 9 764 616 e julgados 7 506 697 (SADEK, 2004, p. 13). Desse modo, dependendo do ramo do poder Judicirio, em 2002, seriam necessrios de cinco a oito anos sem entrada de novos processos para que todos os antigos fossem julgados (SADEK, 2004, p. 20). 32 So exemplos: a Lei n. 8 952/1994, que estabeleceu a antecipao de tutela, e a Lei n. 10 444/2002, que regulamentou a tutela especfica. 33 Em 1992, o Deputado Federal Hlio Bicudo de So Paulo apresentou a PEC 96/92. O principal argumento da proposta encontra-se na idia de que o governo brasileiro no redesenhou institucionalmente o poder Judicirio de maneira adequada, no concedendo incentivos e estruturas para que os magistrados cumprissem suas funes plenamente. Essa situao gerou a crise avassaladora do poder Judicirio (BRASIL, 1992a, p. 7850). 34 Esse trecho capta o problema principal que deveria ser enfrentado pela reforma do poder Judicirio pela proposta da PEC 96/92: Na verdade, o problema mais profundo, porque o Poder Judicirio , dentre os trs Poderes da Repblica, o nico infenso fiscalizao. Enquanto o Executivo fiscalizado pelo Legislativo, este pelo povo e ambos pelo Poder Judicirio. Os juzes no se submetem a qualquer modalidade de censura externa (BRASIL, 1992a, p. 7852). A PEC n. 96/92 props mudanas no processo de seleo, promoo e vitaliciedade para os juzes substitutos, alm de alterar o processo de nomeao de magistrados no STF e no STJ. A promoo por merecimento, por sua vez, no seria analisada apenas pelos membros dos tribunais. 35 O Deputado Federal Jos Genono formulou a PEC 112/95 (BRASIL, 1995) que propunha regulamentar e criar o sistema de controle do poder judicial com trs rgos (Conselho Federal de Justia, Conselhos Estaduais de Justia e Conselho Distrital de Justia), no podendo interferir no mrito das decises judiciais e nas atividades jurisdicionais. Conforme informa Clve (2011a, p. 666-667), desde a constituinte ocorre a discusso sobre a criao de um rgo de controle externo do poder Judicirio, sendo composto pelos representantes dos outros poderes e do poder Judicirio. Sobre o controle externo do poder Judicirio, essa temtica j foi enfrentada pela Comisso Afonso Arinos em 1986. Com o apoio de juristas como Nelson Jobim, Nilo Batista e Mrcio Thomaz Bastos, na Comisso de Sistematizao da Constituinte, o Conselho Nacional de Justia foi previsto no art. 151 do Projeto A de Constituio (SAMPAIO, 2007, p. 241). 40 ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JUDICIAL Artigo 5, LXXVIII, CF Razovel durao do processo e os meios para celeridade processual Artigo 92, I-A, CF Criao do CNJ (Conselho Nacional de Justia) Artigo 93, I, CF Ingresso na Magistratura com no mnimo trs anos de atividade jurdica Artigo 93, II, c, CF Aferio do merecimento para fins de promoo, mensurado por critrios objetivos de produtividade e presteza no exerccio da jurisdio Artigo 93, II, e, CF Probe a promoo de magistrado que retivesse em seu gabinete injustificadamente processo alm do prazo legal Artigo 93, IV, CF Obrigatoriedade de curso de preparao para a vitaliciedade. Artigo 93, VIII, CF Remoo, disponibilidade e aposentadoria julgadas pelo tribunal e CNJ Artigo 93, X, CF Sesses administrativas dos tribunais pblicas e decises motivadas Artigo 93, XIV e XV, CF Delegao de poder para funcionrios praticar atos administrativos e distribuio imediata de processo. Artigo 103-A, CF Smula vinculante pelo STF QUADRO 3 EC 45/2004: REFORMA DO JUDICIRIO, CNJ E ACCOUNTABILITY JUDICIAL FONTE: Os autores, a partir da Constituio Federal de 1988. A eficincia na prestao jurisdicional, centro da reforma do poder Judicirio (EC 45/2004), um importante elemento que compe a accountability judicial comportamental (ver Quadro 3). Alm disso, a reforma abordou a crtica ausncia de experincia de jovens magistrados, que acabava prejudicando a prestao jurisdicional adequada e segura (SADEK, 2004, p. 22). Por fim, criou mecanismos de promoo em que o merecimento deveria ser analisado por meio da quantidade de despachos, de sentenas e de acrdos prolatados por um magistrado e pelo fiel cumprimento dos prazos processuais. Sobre a aquisio da garantia funcional da vitaliciedade, no se concretizou a proposta que ampliava a accountability judicial institucional ao introduzir avaliao do conselho de justia, da OAB e do ministrio pblico. Por outro lado, determinou-se a participao obrigatria em curso oficial de preparao para a obteno de vitaliciedade. A remoo, a disponibilidade e a aposentadoria, por interesse pblico, passaram a ser julgadas pelo tribunal e pelo CNJ. A redao final da PEC 96/92 previa a possibilidade de o CNJ aplicar como sano disciplinar a perda de cargo aos magistrados por trs quintos dos membros (BRASIL, 2000, p. 30905). Esse dispositivo no foi aprovado. Desse modo, apenas por meio de sentena judicial pode o magistrado perder o cargo, sendo a maior sano disciplinar administrativa a aposentadoria com proventos proporcionais ao tempo de servio. A impossibilidade de aplicar sano administrativa de perda de cargo diminui a accountability judicial comportamental. H outros elementos de accountability judicial comportamental introduzidos na reforma do poder Judicirio e, em especial, com foco na eficincia. O art. 93, X, CF, prescreveu que as sesses administrativas dos tribunais sero pblicas, alm de as decises motivadas. O elemento publicidade (informaes) requisito sine qua non para qualquer modalidade de accountability, sendo comum outrora a realizao de sesses administrativas restritas ao pblico nos tribunais. Nesse mesmo sentido, a emenda determinou que a organizao judiciria e a lotao de magistrados em comarcas e sees sero proporcionais demanda por prestao jurisdicional e populao. Trata-se de medida que busca estabelecer uma estrutura judiciria adequada s aes propostas, sendo regra importante para efetivar o direito fundamental prestao judicial em tempo razovel. Alm disso, autorizou a delegao de poder para funcionrios do poder Judicirio praticar atos administrativos e de mero expediente, alm de impor a distribuio imediata de processo. Por um lado, a delegao permite que os juzes foquem seu tempo na sua atividade fim de prestao jurisdicional. A distribuio imediata impe a abertura dos prazos processuais legais para manifestao do juiz com sanes pelo no cumprimento (impossibilidade de promoo por merecimento) e obriga o magistrado a analisar os pedidos de liminares. Por fim, outro instrumento para concretizar o direito fundamental razovel prestao jurisdicional encontra-se no estabelecimento de smula vinculante pelo STF. Depois de reiteradas decises do STF sobre uma matria, dois teros dos ministros podem editar smula vinculante, a qual deve ser seguida por todo o poder Judicirio e pelas administraes pblicas direta e indireta. O objetivo que o STF fixe entendimento sobre a matria, encerrando discusses que aumentavam a proposio de recursos. O CNJ foi previsto no art. 103-B, CF, sendo composto por 15 membros. O mandato dos conselheiros de dois anos com uma possvel 41 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 29-46 MAR. 2013 reconduo 36 . O Ministro do STF preside o conselho, cabendo a nomeao de todos os membros do CNJ pelo Presidente da Repblica aps aprovao dos candidatos pelo Senado federal (art. 103-B, 1, 2 e 3, CF). No que se refere composio do CNJ, h 60% (nove) dos membros juzes e 40% (seis) dos conselheiros no magistrados. Desse modo, pela anlise da composio, observa-se que se mantm forte independncia judicial institucional, j que o Presidente do Conselho, o Corregedor de Justia e a maioria dos membros do conselho so magistrados. De outro lado, h tambm elementos de accountability judicial institucional externa na composio do conselho, pois quatro membros so profissionais essenciais funo da jurisdio (advogados e membros do ministrio pblico) e dois membros so cidados de notvel saber jurdico 37 . No existe dvida de que a composio do CNJ com uma maioria de magistrados auxiliou na aprovao EC 45/04 e diminuiu a crtica dos magistrados sobre o estabelecimento do conselho 38 . Partindo do pressuposto de que existe grande independncia judicial institucional e dficits de accountability judicial institucional, seria mais adequada concretizao da composio prevista na PEC 112/95. O CNJ constitui-se em rgo responsvel por exercer accountability sobre outros agentes estatais como tribunais, magistrados, servios auxiliares, prestadores de servio notarial e de registro que atuam por delegao. Desse modo, a principal modalidade de accountability praticada pelo CNJ a accountability horizontal, mas, como ser visto abaixo, esse rgo tambm desempenha elementos de accountability vertical no eleitoral. Por meio de instrumentos de accountabilities horizontal ou vertical no eleitoral, o CNJ implementa accountabilities judicial comportamental e institucional. No existe competncia de accountability judicial decisional, pois o conselho no exerce poder jurisdicional originrio ou recursal. O art. 103-B, 4, I, CF, afirma que compete ao CNJ zelar pela autonomia e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura. O desenho institucional aps a Constituio Federal de 1988 no criou incentivos para a fiscalizao e o controle dos membros do tribunal. Desse modo, a criao do CNJ e a competncia para o cumprimento do Estatuto da Magistratura, em especial do Ttulo III da disciplina judiciria, mostram-se fundamentais. Essa uma forma de accountability horizontal exercida pelo CNJ sobre magistrados e rgos judiciais (ver Quadro 4). Inciso I, do pargrafo 4, do art. 103-B, CF Expede atos regulamentares no mbito de sua competncia. (accountability horizontal sobre magistrados, servidores auxiliares, rgos judiciais e servios notariais). Inciso II, do art. 103-B, CF Zela pela observncia do art. 37 da CF (fiscalizao do cumprimento dos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, publicidade e eficincia). Art. 103-B, II, CF Apreciar a legalidade de atos administrativos praticados pelo poder Judicirio Inciso VII do art. 103-B, CF Formula relatrio anual sobre o contexto e a situao do poder Judicirio (mensagem remetida pelo STF ao Congresso). Art. 103-B, 7, CF Cria Ouvidorias de Justia (estados e Unio) para o recebimento de denncias contra magistrados e servidores auxiliares. Lei n. 12.106 de 2009 Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas (DMF) (mutires carcerrios). Resoluo n. 102/09 do CNJ Impe a publicao pelos tribunais de informaes administrativas e financeiras dos tribunais, com exceo do STF (informaes sobre: gestes oramentrias, remunerao e quantitativo dos funcionrios, relao de magistrados). Resoluo n. 103/10 do CNJ Cria Ouvidoria do CNJ e a criao de ouvidorias nos tribunais. Resoluo n. 76/09 do CNJ Informao sobre dados estatsticos sob a competncia do CNJ (Sistema de Estatsticas do Poder Judicirio Siespj). Resoluo n. 83/09 do CNJ Disciplina a aquisio, a locao e o uso de veculos judiciais pelo poder Judicirio. Resoluo n. 70/09 Determina os valores institucionais e comportamentais do poder Judicirio (credibilidade, acessibilidade, celeridade, tica, imparcialidade, modernidade, probidade, responsabilidades sociais e ambiental e transparncia) (15 objetivos separados em oito temas). RICNJ Poder disciplinar do CNJ, o corregedor nacional de justia exerce correies e inspees sobre os rgos do poder Judicirio. QUADRO 4 COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS DO CNJ 36 No que se refere composio do CNJ, os conselheiros so (i) Ministro do STF indicado pelo tribunal, (ii) Ministro do Superior Tribunal de Justia (STJ) indicado pelo STJ, que ser corregedor de justia; (iii) Ministro do Tribunal Superior do Trabalho (TST) indicado pelo tribunal; (iv) Desembargador de FONTE: Os autores, a partir da Constituio Federal de 1988. 42 ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JUDICIAL um dos Tribunais de Justia (TJ) indicado pelo STF; (v) Juiz estadual indicado pelo STJ; (vi) Juiz do Tribunal Regional Federal (TRF) indicado pelo STJ; (vii) Juiz federal indicado pelo STJ; (viii) Juiz de um Tribunal Regional do Trabalho indicado pelo TST; (ix) Juiz do trabalho indicado pelo TST; (x) membro do Ministrio Pblico da Unio indicado pelo Procurador Geral da Repblica; (xi) membro do Ministrio Pblico estadual, escolhido pelo Procurador Geral da Repblica e indicado pelos ministrios pblicos estaduais; (xii) dois advogados indicados pelo Conselho Federal da OAB; (xiii) dois cidados de notvel saber jurdico e moral ilibada, sendo um indicado pela cmara dos deputados e outro pelo Senado federal. A EC 61/09 alterou o art. 103-B, I, CF, prescrevendo que o Presidente do STF seria membro do CNJ e presidente desse conselho. 37 Como a maior parte do CNJ composta por juzes e a participao dos cidados pequena, Bercovici (2005, p. 190) afirma que: toda a polmica gerada sobre o controle externo do Poder Judicirio no faz nenhum sentido. O controle destas instituies perfeitamente adequado a um Estado Constitucional fundado na soberania popular e, no nosso caso, no foi criado nenhum controle externo real. 38 Diminuiu, mas no eliminou a crtica criao do CNJ. Por exemplo, a Associao dos Magistrados do Brasil (AMB) props ADI 3367/DF, que pleiteava a declarao da inconstitucionalidade do CNJ. A ao foi julgada improcedente. Sobre a alegada inconstitucionalidade do CNJ, parte da doutrina e a jurisprudncia afirmam que inexiste afronta ao princpio federativo em virtude do carter nacional da magistratura. Sampaio (2007, p. 254) defende a existncia da unidade do poder Judicirio, sendo esse poder nacional. Por sua vez, o ministro relator da ADI 3367/DF afirma que a jurisdio, exercida pelo poder Judicirio, manifesta a unidade do poder soberano do Estado. Sendo assim, a jurisdio, por conseqncia o poder Judicirio, una, indivisvel e nacional (BRASIL, 2005, Segundo Streck, Sarlet e Clve (2005, p. 22-23) o poder regulamentar do CNJ no pode: (i) estabelecer novos direitos e deveres; (ii) criar regras gerais e abstratas e (iii) restringir direitos fundamentais. Esse poder regulamentar, por outro lado, deveria concretizar leis formais j estabelecidas, por meio de uma funo parecida com as leis medidas, no mbito de sua competncia (atuaes financeiras e oramentrias, cumprimento dos deveres judiciais e outras competncias postas na constituio e no Estatuto da Magistratura). Excepcionalmente, esse poder regulamentar poderia concretizar diretamente a Constituio Federal de 1988. H, contudo, uma diferena estrutural e poltica entre as leis ordinrias e complementares, de um lado, e o poder regulamentar do CNJ. A maneira como essa separao ser feita depende de duas questes: (i) novo Estatuto da Magistratura Nacional e (ii) costumes constitucionais firmados pelo CNJ, STF, Congresso Nacional e Presidncia da Repblica. Novamente essa competncia (fiscalizar legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia) possui principalmente funo de accountability horizontal, j que o CNJ (agente estatal) fiscaliza a concretizao de valores da administrao pblica. Por sua vez, a concretizao desses princpios, como a publicidade, permite a realizao de accountability social (vertical no eleitoral) sobre magistrados e servios auxiliares, sendo aplicadas as sanes de exposio pblica ou de denncias s ouvidorias. Esses so importantes mecanismos para transformar em accountable os agentes estatais, analisados no na prestao da jurisdio, e sim das atividades administrativas, financeiras e na apresentao dos dados referentes prestao da jurisdio (informaes sobre os processos, a quantidade de processos analisados, etc.). Sobre o princpio da publicidade, observam importantes mudanas implantadas pelo CNJ na efetivao dessa competncia. Foram estabelecidas e concretizadas diversas resolues para trazer maior publicidade, no poder Judicirio. Essas informaes so obtidas pelo poder de accountability horizontal, que permite ao CNJ exigir a apresentao desses dados. Por outro lado, a publicao dessas informaes permite ao povo, mandante dos agentes estatais eleitos ou no eleitos, e a grupos da sociedade civil exercerem a accountability social sobre o poder Judicirio. Com mais informaes sobre oramento, quantidade de processos apresentados e julgados, estrutura administrava e tantos outros dados fornecidos pelo CNJ, a populao e grupos da sociedade civil podem discutir a atuao do poder Judicirio questionando se a independncia judicial institucional est sendo bem utilizada para prestar uma jurisdio adequada e clere aos cidados, assim como possibilita analisar importantes elementos de accountability comportamental judicial. Como o objetivo do CNJ ampliar a accountability judicial institucional, no faz sentido retirar o poder de controle externo exercido pelo poder Legislativo com o auxlio dos tribunais de conta. Alm disso, os cidados detm a faculdade de denunciar os ilcitos praticados por magistrados e servios judiciais auxiliares, um mecanismo de accountability vertical no eleitoral, que permite a aplicao de sano por rgo de accountability horizontal (CNJ) sobre agentes estatais no eleitos (magistrados, servidores auxiliares e pessoas que agem por delegao). A anlise da infrao disciplinar no prejudica o exerccio do poder correcional e disciplinar pelos tribunais e por suas corregedorias. Esse mecanismo estabelece a competncia disciplinar administrativa concorrente, podendo tanto o CNJ como os tribunais 43 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 29-46 MAR. 2013 fiscalizarem administrativamente magistrados, servidores auxiliares e prestadores de servios pblicos delegados. Esse desenho institucional aumenta a accountability judicial comportamental ao permitir que mais de um rgo faa o julgamento das infraes disciplinares 39 . Como o CNJ possui funes e competncias de accountability judicial interna, nada mais adequado do que o CNJ representar ao Ministrio Pblico, agente de accountability horizontal externa dos poderes constitudos, nos casos de ocorrncia de crimes. Nesse sentido, o CNJ deve formular um relatrio anual, sugerindo providncias que julgar pertinentes, sobre o contexto e a situao do poder Judicirio. Esse relatrio deve integrar a mensagem remetida pelo Presidente do STF ao Congresso Nacional para a abertura da sesso legislativa. Para auxiliar a presidncia do CNJ na elaborao desse relatrio, foi constitudo o Departamento de Pesquisas Judicirias (DPJ), rgo de assessoramento tcnico. Conforme visto no contexto de criao dos conselhos de justia na Amrica Latina, por Hammergren (2002), faltavam conhecimentos tcnicos sobre administrao, gerenciamento e capacidade para fazer diagnsticos do poder Judicirio pela cpula diretiva dos tribunais. Alm disso, a apresentao de informaes do poder Judicirio para o pblico externo importante para permitir a accountability horizontal do poder Judicirio pelos outros poderes e ministrio pblico e a accountability social pela sociedade civil. A Lei n. 12 106 de 2009, por sua vez, disciplinou o Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas (DMF). Atravs do DMF o CNJ realiza a accountability horizontal sobre os agentes estatais que atuam nos referidos sistemas. Por fim, nos termos do art. 103-B, 7, CF, h determinao da criao de ouvidorias de justia nos estados para o recebimento de denncias contra magistrados e servidores auxiliares. A Resoluo n. 103 de 2010 regulamenta esse dispositivo constitucio- nal, disciplinando a ouvidoria do CNJ e a criao de ouvidorias nos tribunais. A ouvidoria do CNJ constitui- se em canal de direto entre o cidado e o CNJ, buscando que as informaes trazidas pelos cidados orientem e aprimorem a atuao do conselho, de acordo com o art. 2 da Resoluo n. 103. H nesse dispositivo a construo de um desenho institucional que permite aos jurisdicionados apresentarem informaes e pleitos que melhoram a atuao do CNJ. Assim, os cidados influenciam os agentes estatais no eleitos por meio de accountability vertical no eleitoral em tema institucional. Metade das demandas feita s ouvidorias versa sobre reclamaes sobre magistrados e servios auxiliares. Destas, 50% trata da morosidade judicial (FREIRE, BERNARDES & ROVER, 2001, p. 92-94). Em outras palavras, 25% de todas as demandas da ouvidoria enfrentam a questo da morosidade. Esse dado afirma que os cidados utilizam-se da apresentao de demandas s ouvidorias (accountability vertical no eleitoral) para reivindicar um elemento da accountability judicial comportamental (eficincia). V. CONCLUSES A independncia judicial institucional constitui-se na autonomia que o poder Judicirio possui para realizar adequadamente sua funo fim: exercer a jurisdio. So diversos os elementos que compem a independncia judicial institucional, como: seleo dos magistrados e de servidores auxiliares, exerccio do poder disciplinar sobre magistrados e servidores auxiliares, autonomias (administrativa, financeira e oramentria), garantias funcionais (vitaliciedade, irredutibilidade de salrios e inamovibilidade), possibilidade de participar do processo legislativo de atos normativos relevantes para a magistratura e para a gesto da justia, etc. A accountability judicial institucional diz respeito ao poder de fiscalizar, influenciar e sancionar o poder Judicirio como um poder, como uma instituio. A essncia dos Estados Democrticos de Direito constitui-se no modelo de separao dos poderes com pesos e contrapesos. Desse modo no existe e no adequado que ocorra uma independncia judicial institucional plena, sem o exerccio de accountability judicial institucional por outros poderes e por outros agentes estatais. Nesse sentido, por exemplo, legtimo que o poder Executivo e o poder Legislativo participem da aprovao do Estatuto da Magistratura, do oramento do poder Judicirio e das normas processuais. A configurao especfica da independncia judicial institucional em cada pas depende do desenho constitucional da separao dos poderes, das relaes de pesos e contrapesos e dos costumes constitucionais firmados pelos agentes p. 243-244). Ainda sobre isso, segundo Clve (2011b, p. 87), a jurisdio una, pois uma ao apresentada receber uma nica resposta final dentro do Estado de Direito brasileiro, porm existem duas justias que prestam a jurisdio no Estado brasileiro. 39 O art. 103, 4, III e V, CF, estabelece ntida competncia administrativa disciplinar entre o CNJ e o tribunal que pertence o magistrado. Desse modo, o CNJ pode originalmente analisar um ilcito disciplinar, alm de avocar e rever processos disciplinares iniciados nos tribunais. Desse modo, o STF, na ADI 4638, proposta pela AMB, declarou a constitucionalidade da competncia disciplinar concorrente. 44 ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JUDICIAL estatais na interpretao e na concretizao da constituio. Mudanas nos costumes constitucionais so possveis, mas impem forte carga argumentativa ao agente estatal que busca alterar esse costume. Como o poder Judicirio composto por diversos agentes estatais (magistrados, rgos e tribunais), a accountability judicial institucional tambm exercida por alguns agentes do poder Judicirio sobre outros agentes judiciais. Em outras palavras, alm da accountability judicial institucional externa, h a accountability judicial institucional interna. Essa forma de accountability exercida pelo tribunal de maior hierarquia, pelos conselhos de justia (quando a maioria dos membros so juzes), pela direo dos tribunais e pela Corregedoria de Justia. Observa-se uma tendncia, nos Estados Democrticos, em aumentar a accountability judicial institucional interna e diminuir a accountability judicial institucional externa. A ampliao da accountability judicial institucional interna no afronta a independncia judicial apesar de redesenhar as relaes de poder dentro do poder Judicirio. O poder Judicirio brasileiro dotado de grande independncia judicial institucional e plena independncia judicial decisional. No que se refere ao poder disciplinar administrativo, competia apenas aos prprios tribunais fiscalizarem os deveres judiciais dos magistrados aps a Constituio Federal de 1988. Desse modo, no se desenhou adequadamente o sistema de controle disciplinar administrativo dos juzes, pois no foram concedidos os incentivos suficientes para que os magistrados buscassem seguir da melhor maneira possvel os deveres funcionais. Com a preocupao de atacar o problema da prestao da justia adequada (garantia dos direitos) e clere e o dficit de accountabilities judiciais, foi proposta a PEC 96/92 e a PEC 112/95. A reforma do poder Judicirio (EC 45/2004) procurou atacar o problema da eficincia judicial, alm de aumentar os instrumentos de accountability dos agentes estatais e de accountability judiciais institucional e comportamental. O CNJ constitui-se em rgo do poder Judicirio, composto predominantemente de magistrados, com poderes de accountabilities judiciais. Desse modo, o CNJ um agente estatal de accountability judicial institucional interno. A atuao do CNJ promove principalmente um redesenho parcial das relaes de poder administrativo, disciplinar, oramentrio e financeiro no seio do poder Judicirio, retirando poder principalmente das direes dos tribunais. As competncias do CNJ promovem principalmente a accountability horizontal, pois o conselho exige informaes e justificaes dos magistrados, tribunais, servidores auxiliares, cartrios e notrios, podendo sancion-los. Por outro lado, por meio da concretizao do princpio da publicidade no poder Judicirio, do recebimento de denncias de ilcitos disciplinares de agentes judiciais, da existncia de ouvidorias de justia e da apresentao de relatrios, o CNJ possibilita o exerccio de accountabilities sociais no poder Judicirio. Fabrcio Ricardo de Limas Tomio (fabricio.tomio@pq.cnpq.br) Doutor em Cincia Politica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Professor do Departamento de Direito Pblico da Universidade Federal do Paran (UFPR). 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