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o
Fonte: dados brutos recolhidos pelos autores a partir de arquivos do United Nations Department of Peacekeeping Operations.
Mesmo com o nmero de pessoal uniformizado permanecendo peque-
no at o presente, o legado das operaes de paz do Canad foi mantido de
algumas maneiras. Uma delas foi a financeira. O Canad continuou a ser o
oitavo maior contribuinte financeiro. Este no foi um ato de benevolncia,
mas uma exigncia no mbito dos sistemas de avaliaes nacionais das Na-
es Unidas de acordo com o tamanho do produto interno bruto (PIB).
O Canad poderia ostentar, no entanto, que pagou suas dvidas na ntegra,
em tempo e sem ressalvas, ao contrrio de seu vizinho ao sul. Alguns dados
dos pagamentos canadenses para o oramento das operaes de paz da ONU
so mostrados no grfico 3.
151 O Capacete Azul e a Folha de Bordo
GRFICO 3
Contribuies canadenses para o oramento das operaes de paz
(Em US$ milhes)
127,7
135,4
94,9
51,8
35,6
33,9
55,1
96,6
98,5
77,1 77,8
126,7
168,3
147,9
192,9
203,3
236,2
251,6
271,5
0
50
100
150
200
250
300
1993
1
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2009 2010 2010 2011
2
Elaborao de Bill Richardson com base em dados dos Public Accounts of Canada, volume II, para o perodo 1993-2010.
Notas:
1
Os dados de 1993 referem-se aos anos scais do perodo 1993-1994.
2
O dado de 2011 uma estimativa, tal como consta em DFAIT report on plans and priorities.
O Canad continuou a presidir o Grupo de Trabalho do Comit Especial
sobre Operaes de Paz da ONU (Comit dos 34 C34), indicando o nmero
original de membros, que, em 2006, havia aumentado para 124. O Canad havia
assumido este papel dcadas atrs, e o governo conservador no era to hostil s
Naes Unidas a ponto de evitar esta responsabilidade.
Entretanto, na sede da ONU a presena militar canadense sumiu do radar. Em
2007, no havia nenhum ofcial canadense no gabinete do Conselheiro Militar na
sede desta organizao, embora mais de cinquenta outros pases tivessem destacado
um ou mais ofciais para o ofcio. Isto foi ligeiramente corrigido somente em 2010,
quando um coronel canadense assumiu a liderana do Servio de Planejamento
Militar na sede da ONU.
Alm disso, o conselheiro militar da Misso Permanente do Canad nas
Naes Unidas foi eleito como o decano entre a comunidade dos conselheiros
militares e policiais (MPAC), em Nova Iorque. Esta foi uma homenagem ao
Coronel Christopher Simonds, bem como um tributo reputao duradoura
que o Canad havia conquistado.
152 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
9 RESUMO E CONCLUSO
Atravs da histria das operaes de paz, o Canad forneceu funcionrios-chave
para acompanharem a evoluo das operaes de paz. A lista comea com Lester
Pearson, apropriadamente chamado de pai das foras de manuteno da paz da
ONU, e inclui muitos comandantes destas foras do General Angle, que morreu
em servio na Caxemira (1950), aos generais Burns, o primeiro Comandante da
UNEF I, em 1956, e Dallaire, que foi aclamado nacional e internacionalmente
por seus meticulosos esforos no enfrentamento da avalanche que foi o genocdio
ruands. Mais tarde, o General Robin Gagnon demonstrou forte princpio moral
ao liderar a misso da ONU no Haiti (UNTMIH), ameaando at mesmo se
demitir se os interesses do povo haitiano no fossem colocados em primeiro lugar.
No apenas generais canadenses fzeram sacrifcios pessoais para conduzir
misses de manuteno da paz, mas tambm muitos soldados perderam suas vidas
na atividade. A lista de fatalidades canadenses por misso fornecida na tabela 1.
TABELA 1
Baixas canadenses em operaes de paz (1948-2010)
Misso Fatalidades
Escritrio do Coordenador Humanitrio no Iraque (UNOHCI) 2
Misso de Assistncia da ONU para Ruanda (Unamir) 1
Fora das Naes Unidas de Observao da Separao (UNDOF) 4
Fora de Emergncia das Naes Unidas (UNEF) 53
Administrao Interina da Naes Unidas no Kossovo (UNMIK) 2
Grupo de Observadores Militares das Naes Unidas na ndia e no Paquisto (UNMOGIP) 1
Misso das Naes Unidas no Haiti (UNMIH) 1
Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC) 3
Operao das Naes Unidas na Somlia (Unosom) 1
Misso das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (MONUC) 1
Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas no Chipre (UNFICYP) 28
Fora de Desdobramento Preventivo da ONU (UNPREDEP) 1
Fora de Proteo das Naes Unidas na Ex-Iugoslvia (Unprofor) 11
Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (MINUSTAH) 9
Autoridade Transitria das Naes Unidas no Camboja (UNTAC) 1
Organizao das Naes Unidas para a Superviso da Trgua (UNTSO) 2
Total 121
Elaborao dos autores.
153 O Capacete Azul e a Folha de Bordo
At 2003, o Canad era o pas que tinha perdido o maior nmero de
militares sendo, ento, ultrapassado pela ndia , honra duvidosa, mas que
indica histria de comprometimento. O Canad foi o nico pas a contribuir
com todas as operaes de paz da ONU durante a Guerra Fria e manteve posi-
o de liderana at meados dos anos 1990, antes de o nmero de tropas desta
organizao e do Canad carem vertiginosamente.
No sculo XXI, as Naes Unidas j enviaram mais capacetes azuis aos
locais de confito do mundo que em qualquer outro momento na histria da
organizao. O nmero de capacetes azuis em campo cresceu mais de cinco
vezes desde 2000. Com mais de 100 mil militares e policiais agora servindo
em dezesseis operaes de paz conduzidas pela ONU, a organizao emprega
e apoia, atualmente, mais tropas em campanha que qualquer outro ator no
mundo, exceo do Departamento de Defesa dos Estados Unidos sendo
mais presente que Reino Unido, Frana, China e Rssia juntos. No entanto,
enquanto a demanda por foras de paz das Naes Unidas nunca foi maior, as
contribuies de pessoal por parte do Canad permanecem baixas, apenas cerca
de quarenta militares, o que deslocou o Canad do primeiro para o 53
o
lugar
no ranking de contribuintes (grfco 2).
Desde 1999, o nmero e o tamanho das misses da ONU tm crescido
dramaticamente. As misses desta organizao so, hoje, mais robustas, multi-
facetadas e complexas. O aumento na demanda por operaes de paz tem sido
mais notvel na frica, onde mais de 72 mil soldados esto hoje atuando, em
lugares como Sudo do Sul, Darfur, Repblica Democrtica do Congo, Cte
dIvoire e Libria. A expectativa que a demanda por operaes de paz, em
especial por parte da ONU, aumente nos prximos anos. Algumas misses atuais
no possuem sequer o nvel de tropas requerido pelo Conselho de Segurana
da ONU. Contribuies por parte de pases com experincia em operaes de
paz e capacidades militares e logsticas avanadas, como o Canad, so muito
necessrias para reduzir a sobrecarga operacional.
Pesquisas de opinio pblica mostram que os canadenses veem as operaes
de paz como a mais importante contribuio do Canad para o mundo (grfco 4).
O governo no tem acompanhado o parecer do seu prprio povo nem a percepo
do Canad na comunidade internacional.
154 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
GRFICO 4
Pesquisa de opinio pblica canadense mostrando a percepo sobre as contribuies
mais positivas do Canad para o mundo
(Em %)
17
14
2
2
3
3
4
5
7
17
26
Nenhuma/no sabe
Outra
Recursos naturais
Proteo ambiental
Misses militares no exterior
Voz de moderao
Modelo para o mundo
Apoio aos direitos humanos
Multiculturalismo/recebimento de imigrantes
Ajuda externa
Manuteno da paz peacekeeping ( )
Fonte: Environics (2008).
No sculo XXI, o Canad mantm presena pequena em vrias operaes de paz
em todo o mundo, sejam estas ou no da ONU, mas o grande esforo militar do pas
tem sido dedicado guerra no Afeganisto. Enquanto as contribuies em dinheiro do
Canad para o oramento das operaes de paz desta organizao, defnidas por tratado,
cresceram em paralelo ao crescimento das prprias operaes de paz, sua contribuio
de pessoal militar entrou em colapso (grfco 1). Uma vez fornecedor de cerca de 3.300
soldados mantenedores da paz, o Canad agora contribui com apenas 57 soldados e
especialistas militares. Desde 2006, a contribuio policial do Canad tem superado
suas contribuies militares, alcanando hoje o nmero de 180 homens e mulheres.
Embora tenha havido diminuio das contribuies dos governos para as
operaes de paz da ONU ao fnal da dcada de 1990, alguns pases ocidentais
voltaram a engajar-se nestas operaes no incio do sculo XXI. Pases como Frana,
Alemanha e Itlia atuam hoje como multiplicadores da fora, contribuindo com
avanadas capacidades militares, em apoio aos principais pases contribuintes
de tropas, como ndia, Bangladesh e Paquisto. Enquanto uma potncia mdia
com nenhuma ameaa externa signifcativa para suas fronteiras, o Canad deve-
ria estar interessado primariamente no fortalecimento do sistema multilateral.
155 O Capacete Azul e a Folha de Bordo
Durante a Guerra Fria, o pas havia participado de quase todas as misses de
manuteno da paz da ONU. Apesar de recentes reengajamentos por parte de
alguns dos seus aliados na OTAN, a contribuio do Canad para as operaes
de paz no sculo XXI continua sendo mnima.
O futuro ainda brilhante, no entanto. O Canad possui um exrcito pro-
fssional bem treinado e experiente, bilngue e multidimensional. Nas mentes de
muitos canadenses, o pas foi e sempre ser o principal peacekeeper.
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157 O Capacete Azul e a Folha de Bordo
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CAPTULO 6
O PESO DO PASSADO E O SIGNIFICADO DA RESPONSABILIDADE:
A ALEMANHA E AS OPERAES DE PAZ
Kai Michael Kenkel*
Sobretudo quando se trata da participao das Foras Armadas Federais,
quase sempre fomos para onde, na realidade, no quisemos ir.
Winrich Khne
1 INTRODUO
Em seu engajamento na questo da participao nas operaes de paz, a Alemanha
apresenta numerosos e importantes paralelos com a experincia brasileira na matria.
Em particular, tanto o Brasil quanto a Alemanha possuem uma resistncia, fortemente
arraigada em experincias histricas, ao uso da fora como ferramenta de resoluo
de confitos no cenrio internacional.
A Alemanha potncia mdia europeia cuja integrao e cujo controle fo-
ram umas das razes iniciais da principal aliana militar ocidental mudou pro-
fundamente sua atitude com respeito interveno humanitria desde o fm da
Guerra Fria. O embate entre a tradio histrica alem e as normas internacio-
nais de interveno humanitria e o modo de sua resoluo potencial fonte
de subsdios para o debate do tema no Brasil, que enfrenta uma situao parecida.
Estes paralelos se concentram principalmente na ligao entre poder e responsabilidade
na poltica internacional atual e no fato de estes pases verem a sua capacidade de de-
monstrar responsabilidade e assim alcanar mais poder sujeita defnio exgena
pelas potncias ocidentais.
Este artigo apresentar o debate na Alemanha acerca da participao deste
pas nas intervenes da Organizao das Naes Unidas (ONU) e da Organizao
do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e tirar concluses a respeito da aplicabi-
lidade destas experincias ao contexto brasileiro. Inicialmente sero apresentadas
as condicionantes histricas da cultura poltica alem do ps-Segunda Guerra
Mundial, seguidas de um resumo das instituies polticas e legais pelas quais estas
foram canalizadas e transformadas em ao poltica. Em seguida sero analisadas
* Professor Assistente no Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(PUC-Rio) e Pesquisador Bolsista no Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
160 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
as cinco fases do debate na Alemanha acerca das intervenes, cuja progresso
das questes morais para as legais e depois para as polticas, seguidas das prticas,
possui tambm grande relevncia para o caso brasileiro. A seo fnal explicitar
as fortes similaridades que compartilham os dois casos.
2 AS CONDICIONANTES HISTRICAS DO DEBATE SOBRE AS OPERAES DE
PAZ NA ALEMANHA
Na fundao da Repblica Federal da Alemanha, em 1949, quase todos os aspectos
de sua cultura poltica e de suas instituies refetiram a forte infuncia do lega-
do do Holocausto e da derrota das aspiraes expansionistas do pas na Segunda
Guerra Mundial. As polticas de segurana e defesa, em particular, passaram a ser
fortemente marcadas pelo desejo de demonstrar que as lies da Histria mais
frequentemente como interpretadas por seus vencedores tinham sido aprendidas.
1
Em relao poltica militar alem que se seguiu refundao das Foras Armadas
Federais (Bundeswehr) em 1955, trs princpios tiveram especial importncia na
formao das atitudes no pas, cada um refetindo um aspecto especfco dos eventos
ento recentes. Estes trs princpios podem ser resumidos em: Auschwitz nunca
mais, guerra nunca mais e sozinha nunca mais (inter alia Zehfuss, 2007, p. 8).
Todos os trs iriam exercer um papel determinante nas atitudes alems com respeito
interveno humanitria e participao nas operaes das Naes Unidas e da OTAN.
Na atmosfera esttica e propcia soberania absoluta da Guerra Fria, as
duas primeiras diretrizes no entraram em confito e a profunda derrota alem fez
da terceira uma impossibilidade geopoltica: a Alemanha
2
s iria reaver a plena
soberania sobre as suas polticas externa e de defesa com a reunifcao em 1990
(Gutjahr, 1995, p. 303).
3
A mudana nas normas de interveno, porm, que
ocorreu dentro dos governos da OTAN no fm da Guerra Fria concomitante-
mente com um perodo de redefnio da poltica de segurana alem depois da
reunifcao rompeu defnitivamente o consenso antimilitarista (Florack, 2005,
p. 43-46) at ento vigente na cultura poltica alem, e colocou essas trs diretrizes
em desalinhamento ou at em embate direto.
1. Thomas Banchoff (1996) lembra a importante distino entre a retrica e a verdadeira motivao na poltica externa,
e argumenta que embora a Alemanha tivesse enfrentado limites rgidos durante a Guerra Fria, a sua poltica foi de
fato inuenciada pela memria coletiva dos eventos em questo. Com relao cultura de segurana no sentido
de cultura que inuencia a poltica de segurana da Alemanha durante a Guerra Fria, ver a excelente anlise em
Dalgaard-Nielsen (2006, p. 24-44).
2. No contexto da Guerra Fria, neste texto, o termo Alemanha se refere Repblica Federal da Alemanha, a
Alemanha Ocidental, membro da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e da Comunidade Europeia,
esta sendo a herdeira moral da Alemanha histrica, por sua aceitao de responsabilidade pelos crimes do Terceiro
Reich, e a herdeira poltica e jurdica, por ter incorporado a vontade poltica do povo alemo mediante eleies livres.
3. A Alemanha s reconquistou sua plena soberania com a entrada em vigor do chamado Tratado 2+4, em 1990.
161 O Peso do Passado e o Signicado da Responsabilidade
A norma do sozinha nunca mais tinha sido implementada na forma da
Westbindung, a total integrao da poltica de defesa alem dentro da OTAN,
qual se juntava uma forte nfase na parceria e na previsibilidade. A importncia
da Bndnisfhigkeit (capacidade e aptido para integrar uma aliana) e o contexto
da plena participao na OTAN permitiram que os impulsos normativos advindos
dos aliados ocidentais exercessem uma funo de liderana muito expressiva na
Alemanha; este fato se manifestou sob a forma de uma ubqua retrica de respon-
sabilidade, que ser objeto de detalhada discusso mais adiante.
A aceitao da noo da interveno militar com fns humanitrios pelos
governos e opinio pblica ocidentais no incio dos anos 1990 colocou o preceito
guerra nunca mais frmemente em contradio com a norma do Auschwitz
nunca mais (Habermas, 1991) e deu origem, na Alemanha, a um debate poltico
e jurdico profundamente emocional quanto ao papel do pas na ONU e nas suas
operaes de paz (OPs). No h dvida de que a histria motiva diretamente a
conduta da Alemanha na rea de defesa, hoje no menos que em 1949; porm,
fca ardentemente contestado quais lies e polticas devem se tirar dela.
Vrios estudos recentes apontaram para a facilidade com que as lembranas
do Holocausto e da Segunda Guerra Mundial podem ser mobilizadas para justifcar
posies diametralmente opostas com respeito participao das Foras Armadas
alems em intervenes humanitrias.
4
Para Maja Zehfuss (2007), um divisor de
guas importante como se interpreta a vitria Aliada em 1945 (op. cit., p. 9, 26).
Muito brevemente resumido, se essa Hora Zero vista como uma derrota militar
da Alemanha, isso colocaria a nfase no alto custo da guerra, na sua futilidade poltica
e motivaria a rejeio do uso da fora para fns humanitrios: guerra nunca mais.
Contrariamente, interpretar a vitria dos Aliados como uma libertao colocaria o
foco nos alemes como perpetradores e na culpa coletiva.
5
Esta leitura, por extenso,
motiva cautela com respeito ao uso da fora por soldados alemes mas tambm uma
certa receptividade para com a interveno humanitria em geral, de acordo com
a noo de Auschwitz nunca mais (op. cit., p. 26, 69, 127).
Pode-se defender ento a posio que ambas as leituras a favor e contra a inter-
veno humanitria possuem origens tanto endgenas quanto exgenas em termos
de sua derivao da histria alem. A rejeio da interveno militar que prevaleceu
durante a Guerra Fria, na medida em que est baseada no princpio de guerra nunca
mais, alm de um resultado explicitamente desejado da reeducao pelos Alia-
dos depois da Segunda Guerra Mundial (op. cit., p. 6; Berger, 1998, p. 25; Baumann
e Hellmann, 2001, p. 61) endogenamente arraigada na devastao tanto sofrida
pelo povo alemo quanto praticada por este em outros povos (Buruma, 1994, p. 24).
4. Este o argumento central dos dois livros de Maja Zehfuss (2007; e, de uma perspectiva mais terica, 2002).
5. Sobre a culpa, ver o controverso Wolffsohn (1993) e Berger (2007).
162 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
A aceitao do humanitarismo militarizado, por sua vez, est fundamentada no
Auschwitz nunca mais, que junta as preocupaes exgenas dos Aliados com a
prpria desconfana dos alemes com respeito Realpolitik militar.
A predominncia de fatores externos no carter do engajamento alemo no
debate quanto s normas de interveno se manifesta claramente na primeira onda
de contribuies que se referiram enganosamente reconciliao da opinio pblica e
das elites com o uso da fora militar pelo Estado alemo como suposta normalizao
de sua poltica de defesa (Gordon, 1994; Young, 1992). O rtulo da normalizao
arroga o carter de normal para a interpretao dada norma da interveno
humanitria pelos Aliados ocidentais, deixando entender que a aproximao com
esta poltica e moralmente aceitvel e desejvel. Assim, aprofunda-se o abismo
entre o desejo de evitar um Sonderweg (caminho parte, entendido como atuao
solitria na poltica externa), particularmente atravs da aliana com o Ocidente, e
a renncia ao uso da fora como resultado das experincias negativas do passado.
De fato, boa parte do debate na Alemanha sobre as OPs focou-se em como esses
princpios norteadores podiam ser operacionalizados relativamente interveno.
Desse modo, na poca da primeira fase de debate acerca da participao alem
em OPs, as experincias histricas tinham deixado o pas com uma srie de fatores
condicionantes muito ntidos para a sua poltica externa: a quase total ancoragem
nas alianas militar e econmica ocidentais; uma orientao multilateral muito
forte, sobretudo com respeito s Naes Unidas; uma orientao pragmtica na
poltica externa, baseada no rapprochement com a Europa Oriental; uma economia
fortemente baseada na exportao, que nutria uma orientao liberal; e a renncia
aos meios militares como ferramenta de poltica externa.
Os formuladores da poltica externa alem rejeitaram defnitivamente a po-
ltica de poder e o clculo realista do interesse nacional geopoltico (Dufeld,
1999). Surgiu em seu lugar uma retrica de responsabilidade internacional; na
medida em que o pas admitiu seguir interesses, estes se enquadraram naquilo que
se chamava, poca da primeira fase de debate, um estado mercantil (trading
state) (Rosecrance, 1986; 1999) ou uma potncia civil. O conceito de potncia
civil desenvolvido pelo estudioso alemo Hanns Maull (1990, p. 91; 1994, p.
604; 1995, p. 480; 2000) se baseia no pressuposto de que a ao unilateral de um
Estado no mundo atual tornou-se inefcaz para lidar com ameaas segurana.
As polticas domstica e externa formam um contnuo, e o processo civilizador
interno aos Estados levado para a rea internacional (Philippi, 1997, p. 20-21).
Este processo inclui: especializao funcional e diviso do trabalho nos assuntos
internacionais; pacifcao das tendncias violncia na sociedade; formulao
de normas gerais; processos decisrios inclusivos e participativos; canalizao da
resoluo de confitos por meios pacfcos; e tentativas de retifcar os desequilbrios
163 O Peso do Passado e o Signicado da Responsabilidade
econmicos e sociais no mundo. Este conceito, em vrios momentos, claramente
revela suas origens no pensamento do flsofo Norbert Elias com relao ao pro-
cesso civilizador (Elias, 1976).
Tal processo estabelece as seguintes diretrizes para a poltica externa: limitao
do confito e da violncia; juridicizao das relaes internacionais (concretizao das
normas e sua justiciabilidade); processos decisrios democrticos e participativos;
e retifcao do subdesenvolvimento (Philippi, 1997, p. 21-22). Em decorrncia,
tais objetivos requerem a reinterpretao da norma de interveno mencionada na
seo anterior, ainda que sempre dentro de um quadro multilateral. Uma potncia
civil, segundo Maull, deve estar pronta para se engajar no uso construtivo da fora
militar para a realizao de objetivos polticos ou em nome da ordem na poltica
internacional. Tal interveno deve ser legitimada pela tomada coletiva de decises
e gozar de apoio disseminado (op. cit., p. 23; Maull, 1992, p. 273).
A combinao da renncia ao pensamento realista com a orientao pacifsta,
antimilitarista e multilateral da poltica externa alem levou os lderes do pas a descre-
verem as suas escolhas, sempre mais frequentemente, em termos de uma onipresente
retrica de responsabilidade internacional. Os paralelos com a mobilizao da His-
tria so marcantes: enquanto, entre as vrias posies no debate, a premissa de que
a Alemanha carregava uma responsabilidade mundial especial era compartilhada, o
termo responsabilidade em si era despido de contedo concreto, e diferentes formas
de responsabilidade chegaram a ser mobilizadas em prol de argumentos divergentes.
De modo geral, porm, a retrica da responsabilidade serviu para justifcar posies
em favor da participao em intervenes consideradas humanitrias.
Mudanas no uso poltico do dispositivo retrico da responsabilidade serviram
para indicar o segundo grande deslocamento de atitudes a respeito da interveno na
Alemanha. Enquanto como ser demonstrado detalhadamente abaixo na primeira
rodada de debate, entre 1990 e 1994, notava-se um esboo de diviso partidria
entre direita e esquerda, com a direita governante em favor da participao, depois da
posse do governo esquerdista Schrder, em 1999, foi predominantemente a esquerda
poltica que argumentou em favor da participao em intervenes, com a direita
levantando objees. Em ambos os casos, os governos fzeram uso da retrica da
responsabilidade para justifcar a interveno, embora com embasamentos morais
e flosfcos fundamentalmente divergentes.
Durante o debate relativo participao na Fora de Proteo das Naes
Unidas (UNPROFOR, 1992-1995), a direita enfatizou a responsabilidade da Ale-
manha como aliada e como potncia regional europeia no contexto da reunifcao
(Rhe, 1994) e assim privilegiou a norma sozinha nunca mais; a partir do debate
sobre a interveno da OTAN em Kossovo, a esquerda comeou a argumentar em
linhas que seguiram a responsabilidade para com vtimas de atrocidades descrita
164 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
pelo droit dingrence francs e, subsequentemente, no princpio da responsabi-
lidade de proteger (Florack, 2005, p. 5, 37, 55). Reveladoramente, enquanto a
responsabilidade em si um conceito que possui uma ressonncia particularmente
forte na cultura da prpria Alemanha, ambas as formas de concretizar esta res-
ponsabilidade foram exgenas por natureza, seguindo ou as decises dos Aliados
de intervir ou os seus avanos mais conceituais no desenvolvimento das normas
de interveno. Como estas correntes historicamente carregadas iriam se traduzir
na ao pelos sistemas poltico e jurdico da Repblica Federal demonstrar-se-
na prxima seo.
3 PRECEITOS CONSTITUCIONAIS E PROCESSO DECISRIO LEGISLATIVO
Como nas outras democracias consolidadas, o processo decisrio com respeito
participao em OPs na Alemanha est explicitamente guiado pela Constituio.
Juntamente com as disposies da Lei Bsica, que serve de Constituio da Repblica
Federal desde 1949,
6
trs fatores atestam como o quadro constitucional se traduz em
decises polticas, todos estes representativos, de alguma forma, do legado do Terceiro
Reich. So eles: o controle pelo Legislativo, em vez de diretamente pelo Executivo,
dos envios exteriores das Foras Armadas Federais; o forte papel concedido aos par-
tidos polticos pelo sistema poltico alemo; e a inclinao marcadamente legalista
da cultura poltica na Alemanha, especialmente no caso de decises carregadas de
controvrsias morais.
Canalizada por essas trs caractersticas, a Lei Bsica possui dois artigos de
relevncia explcita para o processo decisrio relativo s operaes de paz. Estes
regulam os potenciais parmetros para o envio da Bundeswehr e as condies sob as
quais o pas participa de arranjos de segurana coletiva. Assim, os Artigos 24 e 87a
proporcionam o prisma temtico pelo qual se enxerga a participao em intervenes:
Artigo 24
[Transferncia de poderes soberanos Sistemas de segurana coletiva]
(1) A Federao pode, por meio de uma lei, transferir poderes soberanos a orga-
nizaes internacionais.
()
(2) No intuito de manter a paz, a Federao pode entrar em um sistema de segurana
coletiva mtua; assim fazendo aceitar tais limitaes aos seus poderes soberanos que
produziro uma paz duradoura na Europa e entre as naes do mundo.
6. O documento originalmente no recebeu a designao de Constituio, visto que, dada a diviso do pas, foi considerado
temporrio e no entraria em vigor em toda a Alemanha, para todos os alemes. Devido ao seu sucesso, quando se deu
a oportunidade de redigir um novo documento, aps a reunicao e a absoro da ex-Repblica Democrtica Alem
(RDA), foi-lhe dado carter permanente, mas guardou o nome original.
165 O Peso do Passado e o Signicado da Responsabilidade
Artigo 87a
[Foras Armadas]
(1) A Federao estabelecer Foras Armadas para fns da defesa. Seu tamanho e
estrutura organizacional geral se fxaro no oramento.
(2) Alm da defesa, as Foras Armadas sero utilizadas unicamente na maneira
permitida por essa Lei Bsica (Repblica Federal da Alemanha, 1949).
7
O cerne do debate em torno do envio das Foras Armadas alems encontra-se
na interpretao dessas clusulas.
8
O Artigo 87a limita explicitamente as atividades
da Bundeswehr aos fns de defesa; politicamente, isso se traduzia no entendimento de
que no era permitido s tropas alems sair do territrio nacional. Com a entrada
da Alemanha na OTAN, tornou-se necessrio o alargamento da rea aceitvel de
envio para o territrio indicado no Tratado de Washington na sua integridade.
Assim, com base no primeiro pargrafo do Artigo 87a, as Foras Armadas alems
s podiam ser acionadas em defesa do territrio da OTAN.
Essa interpretao poltica da Lei Bsica fundamentou a negao de pedidos
norte-americanos de participao inter alia no Vietn e no patrulhamento martimo
durante a Segunda Guerra do Golfo Prsico. Porm, de um ponto de vista jurdico,
esta interpretao no foi inteiramente correta: o Artigo 87a coloca restries fun-
cionais e no territoriais no envio (Kirchhof, 1995, p. 808).
9
Este entendimento,
porm, levou o incio do debate a ser conduzido no que, em termos legais, uma
nomenclatura enganosa de misses fora de rea [da OTAN] (out-of-area missions).
Criou-se, assim, uma distino conceitual, legalmente errnea, entre operaes
permissveis dentro do mbito e territrio da OTAN e envios no permissveis fora
da rea da OTAN e sob mandato da ONU.
Alm disso, o segundo pargrafo do Artigo 87a abre especifcamente uma
exceo a essa limitao das Foras Armadas, admitindo que as tropas possam
ser utilizadas de outras formas estipuladas na Lei Bsica. Esta exceo foi tomada
como aplicvel especifcamente ao Artigo 24, o qual permite que poderes sobe-
ranos sejam cedidos explicitamente a arranjos de segurana coletiva, tanto para
uma defesa mais efetiva da Alemanha quanto para permitir ao pas assumir as
suas plenas responsabilidades internacionais (Siedschlag, 1995). A limitao
defesa territorial encontra-se, assim, suspensa no caso da participao em arranjos
de segurana coletiva. Esta exceo lgica, dado que o princpio multilateral
encontra-se fortemente presente na Lei Bsica: ser membro de tais arranjos (e a
cesso de poderes de deciso a eles) requer a plena participao nas medidas por
eles decididas (Florack, 2005, p. 80).
7. Todas as tradues neste texto foram feitas pelo autor.
8. A anlise nesta seo baseia-se em Gareis e Nolte (2009); Schrder (2005); Hrchens (1994); Limpert (2002); e
Schwab-Trapp (2002).
9. Para uma anlise que reete a posio dominante antes da reunicao, ver Riedel (1989).
166 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Depois de um perodo de intenso debate acerca das limitaes polticas e
legais de envio de tropas alems a territrio estrangeiro (ver abaixo), e conforme a
inclinao legalista da cultura poltica alem, a questo fnalmente foi encaminhada
Corte Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht), que, no dia 12 de julho
de 1994, proferiu seu julgamento principal no assunto, em seguida a uma srie de
decises menores relacionadas a misses especfcas. A deciso da Corte, obrigatria
para todos os rgos do Estado, resumidamente declarou que:
a inteno do Artigo 24 permitir Alemanha assumir os deveres inerentes
participao em arranjos de segurana coletiva, inclusive os de natureza militar;
o Artigo 87a consequentemente no impede as previses do Artigo 24;
o aval prvio do Parlamento (Bundestag) necessrio para o envio de
tropas armadas;
o Estado alemo pode ceder direitos soberanos pelo comprometimento com decises
de arranjos de segurana coletiva sem consentimento prvio explcito;
a defnio de arranjos de segurana coletiva no distingue entre arranjos
de segurana coletiva e os de defesa coletiva desde que o seu objetivo seja a
manuteno da paz;
a permisso se aplica a tropas alems em tripulaes multinacionais integradas
desdobradas por arranjos de segurana coletiva; e
efetivamente concede ao Poder Executivo o direito de iniciativa pelas pol-
ticas relativas ao envio, sempre sujeito aprovao do Parlamento (Asfrab,
1994; Schultz, 1998).
Sven Bernhard Gareis e Kathrin Nolte identifcam trs passos necessrios do
processo decisrio para a participao em operaes de paz. Uma vez estabelecido
que um pedido de contingente est em concordncia com o direito domstico (Lei
Bsica) e internacional (mandato do Conselho de Segurana da ONU CSNU),
o processo interno pode comear. No sistema parlamentar alemo, o chefe do go-
verno (Executivo), cujo ttulo chanceler, e os seus ministros so membros eleitos
da cmara baixa do Parlamento, o Bundestag. O chanceler, que possui a chamada
competncia de diretriz (Richtlinienkompetenz), e os ministros do governo to-
mam a deciso sobre uma dada misso e em seguida a submetem ao Bundestag,
acompanhada das seguintes informaes: mandato, localizao, nmero de tropas,
capacidades da tropa, perodo de envio e estimativa do custo total da misso. Segue
um voto pleno pelo Bundestag (Gareis e Nolte, 2009, p. 31-39).
A deciso da Corte, de 12 de julho de 1994, explicita o papel do Parla-
mento nas decises a respeito da participao em misses, e indica que esta
deve ser regulada por uma lei particular, sujeitando o controle parlamentar s
seguintes condies:
167 O Peso do Passado e o Signicado da Responsabilidade
a participao parlamentar se aplica ao envio de tropas armadas;
a participao do Bundestag no pode inibir as capacidades de defesa militar e
de participao em alianas da Repblica Federal da Alemanha;
as decises se tomam por maioria simples; e
o Parlamento dever defnir forma e extenso da sua participao (Urteil, 1994).
O ltimo ponto foi realizado em 2005 com a adoo da Lei sobre a Partici-
pao Parlamentar.
10
Como resultado do forte papel do Bundestag, alguns analistas
chegaram a chamar a Bundeswehr de exrcito parlamentar;
11
de todos os modos
o papel da cmara baixa muito forte. Adicionalmente, o sistema poltico alemo
confere um papel extenso aos partidos polticos na formao da opinio pblica e no
processo decisrio. Os deputados alemes, com frequncia, so altamente experientes
em determinadas reas de especializao. Consequentemente, o Parlamento possui
tanto um alto grau de competncia nos temas relacionados com as operaes de
paz quanto um alto nvel de legitimidade como representante da opinio pblica.
O efeito resultante que, alm de seu papel como palco do processo decisrio,
o Bundestag constituiu o lcus central do mais amplo debate pblico quanto ao
envio internacional de tropas nos ltimos vinte anos. neste contexto que se deve
analisar os debates ocasionados por confitos e intervenes no Golfo, no Camboja,
na Bsnia, no Kossovo e no Afeganisto.
4 HISTRICO DA PARTICIPAO ALEM NAS OPERAES DE PAZ: DE ZERO A
10 MIL EM DEZ ANOS
Com base em sua cultura de segurana historicamente condicionada, e canalizada
pelas instituies polticas e legais acima apresentadas, a participao das Foras
Armadas Federais alems em intervenes humanitrias, misses da OTAN e ope-
raes de paz da ONU pode ser dividida em cinco fases distintas desde 1955. Estas
fases seguem uma progresso desenhada pelo analista alemo Herfried Mnkler,
que prossegue das preocupaes morais s jurdicas e depois s prticas:
o debate dos anos 1990 foi marcado pelas questes do direito internacional cujo foco
central era elucidar sob quais condies a soberania dos Estados e a interdio do uso
da fora na poltica internacional, como formulada no Artigo 2 (4) da Carta da ONU,
podiam ser conciliados com o dever de proteger os direitos humanos elementares.
Hoje, os debates giram em torno das questes da diviso de tarefas entre os Estados
que participam das intervenes, da identifcao de poderosos atores com veto na
10. A tradio de envolvimento parlamentar, assim como a gnese da lei, tratada por Schrder (2005) e Philippi (1997),
e de forma mais detalhada por Wiefelsptz (2008).
11. Ver, por exemplo, Wiefelsptz (2005). Wiefelsptz deputado e possui doutorado em direito.
168 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
regio, da presumida durao do envio de tropas, do nmero de tropas necessrias
para o seu sucesso e ainda do tipo de cooperao entre militares e organizaes civis
na reconstruo de uma nova infraestrutura na rea de interveno. O debate moral
e jurdico foi substitudo pela preocupao com os problemas da reconstituio do
Estado e da lei e da ordem na zona de crise. possvel identifcar assim um processo
de normalizao (Mnkler, 2008, p. 91).
Em termos de conceitos defnidores do debate dominante, o discurso poltico
alemo sobre o envio de tropas para o exterior pode ser dividido nas fases a seguir.
1) 1949-1990: dormncia (envios humanitrios).
2) 1990-1994: debate moral e legal (Golfo Prsico, Somlia, Bsnia).
3) 1994-1998: obrigaes de aliana (Blcs).
4) 1998-2001: internalizao das normas humanitrias (Kossovo).
5) 2001-presente: participao plena (Afeganisto).
4.1 1949-1990: dormncia
A Bundeswehr foi criada em 1955 com a fnalidade de integrar militarmente
a Alemanha Ocidental OTAN. Entre 1960 e 1990, em termos de envios ao
exterior, as Foras Armadas participaram exclusivamente em misses de socorro
ps-desastre de pequena escala e na entrega de ajuda humanitria. Estas mis-
ses, aproximadamente 130, na Europa, na sia, na frica e na Amrica do Sul
(inclusive no Brasil, em 1974), abrangeram objetivos que foram do combate
fome e a incndios at a assistncia aps terremotos e inundaes (Chiari e
Pahl, 2010, p. 297-301). O envio de tropas ao exterior foi considerado um
tabu poltico, e a cultura poltica pacifsta e antimilitarista acima mencionada
gerou uma srie de debates com relao moralidade de decises da OTAN,
como a instalao de bases de msseis nucleares Pershing II na Alemanha no
incio dos anos 1980. Durante esta poca, os respectivos governos alemes
rejeitaram pedidos norte-americanos de ajuda militar, entre outros, no Vietn
e no Golfo Prsico, argumentando com base na suposta inconstitucionalidade
do envio de tropas para o exterior.
4.2 1990-1994: debate moral e legal
A primeira fase de debate de cunho predominantemente moral ocorreu em
reao insistncia norte-americana para que a Alemanha participasse da Operao
Desert Storm, no fnal de 1990, e focou-se na questo de honrar os compromis-
sos do pas como membro da aliana ocidental. Os policymakers alemes tinham
sido fortemente criticados por aquilo que tinha sido derrisoriamente chamado de
diplomacia do talo de cheque e por uma falta de responsabilidade no cenrio
169 O Peso do Passado e o Signicado da Responsabilidade
internacional (Rauch, 2006, p. 93-111). Ao longo dos trs anos seguintes, tropas
de carter no combatente foram enviadas para Camboja (UN Transitional Autho-
rity in Cambodia UNTAC), Somlia (UN Operation in Somalia Unosom) e
para os esforos da OTAN na Bsnia. O debate ocorreu em um contexto poltico
marcado pela redefnio da identidade internacional e da poltica externa alems
depois da reunifcao em 3 de outubro de 1990. A ateno do chanceler conser-
vador Helmut Kohl estava frmemente na unio interna do pas, e at ento ele
havia feito uso escasso da competncia de diretriz na rea externa. O palco do
debate acerca de como responder aos pedidos de contribuies Desert Storm foi
o Parlamento, com a coalizo governante defendendo uma posio crescentemente
favorvel embora com divises com respeito aos contornos exatos e a minoria
parlamentar esquerdista frmemente oposta.
Pessoalmente, Kohl estava nitidamente motivado pelo desejo de aparecer
como um bom parceiro aos aliados que tinham possibilitado a reunifcao
alem; chegou a mencionar, em fevereiro de 1991, uma emenda constitucio-
nal que permitiria a participao da Alemanha na Segunda Guerra do Golfo.
Declarou que, fosse ou no uma tal emenda legalmente precisa, tratava-se de
uma necessidade poltica (Siedschlag, 1995, p. 139). Era, manteve Kohl, de
interesse nacional da Alemanha garantir a solidariedade dos Aliados ocidentais
demonstrando-lhes igual solidariedade sua viso de poltica externa. Kohl
j havia fornecido indicaes de que reconhecia a necessidade de agir diante
dos compromissos das alianas e das preocupaes humanitrias: Eu prefro
ser criticado por ter feito demais do que por no ter feito o sufciente (apud
Siedschlag, 1995, p. 140).
Os dois mais importantes ministros do gabinete de Kohl o Ministro de
Assuntos Exteriores, Klaus Kinkel, e o Ministro da Defesa, Volker Rhe eram a
favor da participao alem. Ambos tambm eram motivados primariamente pela
necessidade de a Alemanha aparecer como um aliado confvel, dado o apoio dos
aliados reunifcao. Kinkel insistiu na ONU como veculo de qualquer interveno,
condicionando o seu apoio, e o de seu partido, a um mandato do CSNU. Declarou
diante da Assembleia-Geral, em 1991, que a Alemanha agora plenamente capaz
de assumir o seu papel na poltica internacional e de cumprir as suas obrigaes de
aliado. Kinkel claramente havia internalizado a preferncia ocidental pelo Auschwitz
nunca mais acima do guerra nunca mais:
os que dizem se opor guerra mas que no esto preparados para resistir aos seus
provocadores pela fora das armas quando necessrio for, na realidade no conseguem
nem criar a paz nem proteger os direitos humanos. Isto faz parte da experincia da
Alemanha: aquele que falha em resistir, na boa hora, a argumentos e agresses tota-
litrias, ter que pag-lo muito mais caro depois (Kinkel, 1994, p. 3-4).
170 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Rhe adotou uma posio similar de Kinkel que a segurana da
Alemanha s podia ser garantida se ela fosse capacitada para cumprir sua
parte frente s instituies das quais membro (Rhe, 1993, p. 186). Ele
descreveu a confiabilidade como grande parte da raison dtat da Alemanha
(FAZ, 1993, p. 2) e tambm sustentou que era um erro os alemes suporem
que possuam uma poltica externa mais moral que outros povos por causa
de sua abjurao do uso da fora. Argumentou que o uso da fora pode ser
moral: quando acontece o genocdio, quando a liberdade e a humanidade
esto sendo pisoteadas, est na hora de agir (op. cit., p. 2). Aceitou, em tantas
palavras, a fora militar como modo de alcanar a paz (FAZ, 1992). Rhe era
a favor de demonstrar este apoio atravs de um enfoque mais abertamente
baseado em interesses e canalizado atravs da OTAN.
J durante a Guerra do Golfo, como Secretrio-Geral do Partido Democrata-
Cristo (CDU), argumentou que a Alemanha deveria criar a base constitucional
para as suas tropas participarem, pelo menos em unidades multinacionais, de foras
da ONU no mundo inteiro (FAZ, 1991), e demonstrava estar claramente favorvel
em contribuir, quando solicitado, para o que ento se chamava ainda de misses
fora de rea da OTAN. Ambos os ministros identifcaram a confabilidade como
componente crucial da poltica de segurana alem e tinham aceitado a norma
humanitria. Aceitaram-na, porm, no pela internalizao completa sob sua
forma Auschwitz nunca mais, baseada em conotaes ocidentais, mas atravs da
necessidade de se comprometer plenamente com instituies onde esta havia sido
endossada e operacionalizada.
Em seu papel de Ministro da Defesa, Rhe utilizou o que chegou a ser
chamada na Alemanha de ttica de salame, respondendo questo de uma
eventual participao alem por fait accompli. Tropas alems de defesa antiarea
e um destacamento pequeno de caas Tornado foram posicionados do lado turco
da fronteira do Iraque no contexto das contribuies da OTAN Operao
Desert Storm.
Por causa dos percebidos entraves constitucionais, as contribuies alems
s OPs da ONU foram limitadas a tropas de carter no combatente: um hospital
de campo foi enviado ao Camboja com a UNTAC em 1993 (Rauch, 2006, p.
113-139), assim como tropas de apoio para a Unosom na Somlia e vrios epi-
sdios de sustentao s operaes da OTAN e da ONU nos Blcs nesta poca.
Em resposta a esses avanos do governo, a oposio assim como em um
dado momento o parceiro menor liberal da coalizo levou o assunto Corte
Constitucional Federal, que promulgou uma srie de decises que culminaram
no julgamento principal de 12 de julho de 1994, o qual levantou os percebidos
entraves ao peacekeeping por tropas alems.
171 O Peso do Passado e o Signicado da Responsabilidade
4.3 1994-1998: obrigaes de aliana
O governo conservador-liberal permaneceu no poder depois de a Corte esclarecer que
as OPs eram permissveis pelo direito alemo, e comeou a formalizar a participao
do pas nas misses tanto da OTAN quanto da ONU. Na prtica, isto representou
um fuxo pequeno, mas constante, de contribuies individuais ou de apoio em
pequena escala para OPs da ONU, como a UN Assistance Mission for Rwanda
Unamir (Ruanda) e a UN Observer Mission in Georgia UNOMIG (Gergia),
assim como uma srie de operaes de apoio OTAN, como as de patrulhamento
martimo e de estabelecimento de uma no-fy zone na Bsnia. As tropas alems
continuavam sendo limitadas a papis de no combate. Esta restrio poltica que
havia sido explicitamente levantada pela Corte em julho de 1994 permaneceu mes-
mo quando o pas comeou a fornecer contingentes maiores para misses da OTAN,
como a Implementation Force (Ifor) e a Stabilisation Force (SFOR) na Bsnia.
A Bundeswehr contribuiu aproximadamente com 4 mil homens a estas foras,
cerca de 2.650 homens baseados na Crocia, assim como contingentes martimos
e de aviao. Com a passagem da Ifor para a SFOR, estas tropas, pela primeira vez,
exerceram papis de combate a primeira vez para soldados alemes desde 1945.
Ecoando a progresso prevista por Mnkler, durante esse perodo, as ques-
tes morais embora nunca ausentes no debate poltico alemo fcaram atrs
da questo de como cumprir as tarefas envolvidas nas misses, uma vez que a
participao foi aceita. O governo manteve a dupla motivao de confabilidade
dentro da OTAN e um mandato do CSNU, ligando a sua atuao a preocupaes
humanitrias somente na medida em que tivessem sido endossadas pelas organi-
zaes multilaterais s quais havia delegado partes de sua poltica de segurana
(Wlfe, 2005, p. 62-67).
4.4 1998-2001: internalizao de normas humanitrias
O advento do envolvimento ocidental no primeiro confito em que a fora militar
foi utilizada extensivamente em prol de objetivos explicitamente humanitrios o
de Kossovo acarretou mudanas signifcativas no teor do debate a respeito do
assunto na Alemanha. A deciso de intervir em Kossovo foi tomada pelo mesmo
governo conservador-liberal onze dias antes de este deixar o cargo em outubro de
1998. O novo governo, composto de social-democratas e verdes, os quais, enquanto
oposio, sempre se opuseram claramente a qualquer uso da fora e particular-
mente quando motivado pela lgica da credibilidade dentro da aliana encarava
um verdadeiro dilema. As imagens de violaes de direitos humanos na Bsnia
(em particular o campo de concentrao de Omarska e o massacre de Srebrenica)
tinham criado associaes vivas no imaginrio da opinio pblica com os horro-
res do prprio passado alemo. Juntamente com a crescente infuncia do prin-
cpio da interveno humanitria, esta situao deu um forte mpeto escola de
172 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
pensamento que pregava a norma do Auschwitz nunca mais. A opinio pblica
apoiava fortemente algum tipo de interveno em Kossovo; no Bundestag, a votao
tinha sido de 500 a 62 a favor (Dalgaard-Nielsen, 2006, p. 74-77).
O Partido Verde encontrava-se poca a sua primeira no poder profun-
damente dividido entre aqueles que queriam manter-se leais aos princpios fun-
damentais e aqueles que apoiavam um curso pragmtico no governo. O Ministro
de Assuntos Exteriores verde, Joschka Fischer, era pragmtico e aderente frme
primazia do Auschwitz nunca mais. Argumentou fortemente em favor da inter-
veno com base nessas razes, citando tambm a necessidade de contribuir com
os esforos da OTAN. Consequentemente, o novo governo continuou o curso
estabelecido de participao nas medidas da OTAN e da ONU, haja vista que agora
a motivao estava baseada na internalizao da norma da interveno humanitria.
Em outros termos, tinha sido removido o intermedirio: enquanto os governos
de direita haviam seguido a norma como uma excrescncia de seus compromissos
de aliana, numerosos polticos de esquerda a tinham apropriado internamente.
Nesse contexto invertido de aceitao normativa, seguiu-se um debate muito
alemo, focado em torno de duas questes. A primeira lidou com a natureza da
prpria interveno humanitria. Na ausncia de um mandato do CSNU para o
bombardeamento da Srvia, a justifcativa para a participao se fez pelo prprio
raciocnio da OTAN de ao em prol da implementao das Resolues n
o
1.160
e n
o
1.199 (Schrder, 2005, p. 75-81). Como a falta de mandato da ONU no
satisfazia o requerimento constitucional de agir unicamente atravs de arranjos
de segurana coletiva, a oposio acusou o governo de estar embarcando em uma
guerra de agresso explicitamente proibida pela Lei Bsica. As Cortes decidiram,
porm, que, como o objetivo declarado da interveno era pr fm a ameaas
paz internacional, a ao se alinhava com os preceitos da poltica externa alem.
Esse foi tambm o momento em que o debate alemo se tornou autocons-
ciente com respeito ao uso dos eventos histricos para motivar posies polticas
no presente. As comparaes explcitas realizadas por Fischer entre a Operao
Ferradura da Srvia no Kossovo e Auschwitz suscitou a ira de alguns polticos, os
quais acusaram o ministro de minimizar a singularidade do Holocausto e a extenso
da culpa alem na Segunda Guerra Mundial. Ficou claro para os participantes que
no podia haver s um arcabouo de lies tiradas da histria alem, e que o debate
podia ser conduzido em termos morais sem a apropriao do terreno alto por uma
determinada interpretao.
Assim, o debate no mainstream adotou traos menos moralistas e comeou
de acordo com as fases descritas por Mnkler a tomar contornos pragmticos e
se aproximar dos debates nos pases vizinhos, que haviam progredido para se ocu-
parem de questes de implementao e diviso de responsabilidades nas misses.
173 O Peso do Passado e o Signicado da Responsabilidade
Neste contexto, mais de 8 mil tropas alems foram estacionadas em Kossovo
como parte da Kosovo Force (KFOR), inclusive como contingente lder no setor
de Prizren. Mais de 1 mil ainda se encontravam presentes nesta regio em 2011.
12
Durante esta fase, destacamentos menores de tropas alems tambm participaram
de misses na Macednia e no Timor-Leste.
4.5 2001-presente: participao plena
A reao da Alemanha aos ataques do 11 de Setembro no se fez esperar; em parte,
a rapidez foi ocasionada devido ativao, pela OTAN, do Artigo 5
o
do Tratado
de Washington, no dia 12 de setembro. O Chanceler (chefe de governo) Gerhard
Schrder imediatamente declarou a solidariedade irrestrita de seu governo aos
Estados Unidos; as participaes da Alemanha nas misses sancionadas pela ONU,
assim como naquela enviada pela OTAN, foram decididas em 16 de novembro
(Operao Enduring Freedom OEF) e 22 de dezembro (International Security
Assistance Force ISAF). Estas duas votaes mostraram, mais uma vez, a impor-
tncia fundamental do endosso multilateral para a Alemanha: enquanto a deciso
sobre a OEF (que no possua aval do CSNU), apesar de estar ligada a uma moo
de no confana no governo, passou com 336 contra 326 votos, a deciso da ISAF
endossada pelo Conselho passou pela margem de 538 votos a 35 (Florack, 2005,
p. 126). O mandato inicial previa o envio de 3.900 tropas, a serem desdobradas em
Kabul. Isto foi estendido para as provncias setentrionais afegs de Kunduz e Faisa-
bad em 2003. Dado que as operaes no Afeganisto tinham sido endossadas pelas
Resolues n
o
1.378, n
o
1.383 e n
o
1.386, a participao alem estava legalmente
garantida pelo Artigo 24 da Lei Bsica (Schrder, 2005, p. 122).
O governo retratou a sua participao na misso como primariamente hu-
manitria na sombra das operaes de contraterrorismo executadas por norte-
americanos, britnicos e canadenses, com o uso da fora pelos soldados alemes
estritamente limitado autodefesa. Apesar desta caracterizao, um contingente de
cem integrantes das foras especiais alems (KSK) esto envolvidos na conduo
de operaes secretas no Afeganisto desde o incio da misso (Rauch, 2006, p.
230). A Alemanha assumiu repetidamente o comando geral da ISAF, inclusive na
pessoa de seu force commander.
A diviso de encargos e tarefas dentro da ISAF frequente fonte de conten-
ciosos entre os aliados da OTAN. Para a Alemanha, isto ocorreu particularmente
com o Canad (sobretudo na cpula da OTAN em Riga, em 2006), envolvido
em operaes robustas de antiterrorismo no sudoeste do pas enquanto as tropas
alems permaneciam estacionadas no nordeste, presumidamente mais seguro.
12. A pesquisa a respeito dessa fase do debate se baseia em Rauch (2006, p. 180-195); Schrder (2005, p. 73-97);
Florack (2005, p. 101-115); Wle (2005, p. 67-80); Dalgaard-Nielsen (2006, p. 70-80); Hollnder (2007, p. 21-58);
e Von Krause (2011).
174 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Devido ao fuxo das batalhas no Afeganisto, no entanto, a rea de operaes dos
alemes vive um ntido aumento na frequncia de embates desde 2009, e as tropas
da Bundeswehr se envolvem cada vez mais em operaes de combate.
A natureza da misso no Afeganisto que no puramente humanitria e
requer um nvel alto de uso da fora no diminuiu signifcativamente o seu apoio
inicial pelo pblico alemo. Em novembro e dezembro de 2001, uma maioria de
at 64% declarou apoiar a ao contra os talibs no Afeganisto (Florack, 2005,
p. 127). Com o crescente custo da misso, em termos de sangue e dinheiro, esta
situao mudou. Em dezembro de 2009, 70% dos consultados em uma sondagem
realizada por um conhecido instituto de pesquisa alemo apoiaram uma rpida
retirada das tropas, contra apenas 26% em favor da continuidade destas na misso
(Infratest Dimap, 2010).
Esse fato se relaciona claramente com a percebida difculdade que a ISAF
enfrenta em alcanar seus objetivos, assim como com o grau de investimento da
Alemanha na misso at agora: a ISAF, at agosto de 2011, custou a vida de 51
militares alemes, e se estima que, dada uma data razovel de retirada, o seu custo
fnanceiro alcanar entre 26 bilhes e 47 bilhes cerca de R$ 58 bilhes a
R$ 105 bilhes (Brck, De Groot e Schneider, 2010). Adicionalmente, muitos
alemes permanecem cticos com respeito aos objetivos da guerra contra o terror
norte-americana; na qualidade de membro no permanente, o pas se recusou a
endossar a invaso do Iraque em 2003.
A queda no apoio pblico, enquanto refete ainda resqucios do antigo
consenso antimilitarista, tambm se deve ao fato de que a ISAF envolve a
plena participao em uma interveno robusta: o envio a longo prazo de um
grande contingente em uma misso que requer o uso contnuo, frequente e dis-
seminado da fora. As operaes defnitivamente deixaram o reino das hipteses
jurdico-morais para se tornarem parte do cotidiano da poltica de segurana.
Este sentimento aprofundado ainda mais pela participao da Bundeswehr
nas misses militares da Unio Europeia na Bsnia e na Repblica Democrtica
do Congo, pelo engajamento como elemento da guerra antiterrorista norte-
americana, e pelo envio de um contingente signifcativo Fora Interina das
Naes Unidas no Lbano (Unifl).
Se a combinao usual de responsabilidade e solidariedade (Leithner, 2009,
p. 51-84) havia sido sufciente para mobilizar a opinio pblica em 2001, o seu
poder se erodiu marcadamente com o impacto das realidades da defesa adiantada
(forward defence) no Hindu Kush. O resultante processo de aprendizagem no se
limitou a questes morais, legais ou conceituais. A misso no Afeganisto motivou
o governo a desenvolver sua prpria verso do enfoque whole-of-government para
175 O Peso do Passado e o Signicado da Responsabilidade
a ajuda humanitria e a assistncia tcnica,
13
assim como um modelo prprio de
equipe integrada de reconstruo (Provincial Reconstruction Team).
Empreenderam-se esforos para aumentar a efccia e a capacidade do pro-
cesso decisrio para lidar com foras expedicionrias (Noetzel e Schreer, 2008),
e a reforma das Foras Armadas Federais, em 2011, reduziu signifcativamente
o seu efetivo (at aproximadamente o tamanho das Foras Armadas brasileiras),
transformando-as em fora expedicionria voluntria, cuja misso primria a
participao em operaes de paz. Entre 7 mil e 10 mil tropas foram designadas
para este efeito.
5 GUISA DE CONCLUSO: PARALELOS COM O BRASIL
Existem vrios paralelos marcantes entre o debate pblico e poltico na Alemanha
acerca da participao em operaes de paz nos anos 1990 e aquele que est em fase
inicial no Brasil hoje em dia. Ambas as naes esto ou estavam redefnindo seu
lugar na ordem mundial e regional aps mudanas positivas signifcativas em seus
parmetros de poltica externa. Tanto uma quanto outra possuem refexos polticos
historicamente condicionados que militam contra o uso da fora. Em determinados
momentos, tambm, procuraram concretizar o seu novo status global sob a forma
de um assento permanente em um eventual CSNU reformado alm de encara-
rem o problema de critrios externamente defnidos para a entrada naquele rgo.
Em ambos os casos uma tradio endgena de relutncia com respeito ao
uso da fora se choca contra uma defnio de responsabilidade internacional
pelas potncias dominantes ocidentais em termos de capacidade e de prontido
para utilizar a fora militar. Como resultado de crenas nacionais muito fortes em
relao a determinados assuntos militares, esses pases enfrentam brechas entre a
sua percepo de si mesmos como atores de segurana e a percepo vigente nas
potncias determinantes do Ocidente. Porm, unicamente quando estas per-
cepes coincidem que se pode desenvolver uma identidade nacional consolidada
(Greifenhagen e Greifenhagen, 1995, p. 22-23); isto ocorre em decorrncia
tanto da internalizao local do global como da insero do local como elemento
constitutivo do global. Estas similaridades criam afnidades naturais entre as vises
alem e brasileira acerca do poder militar e das normas de interveno.
Naturalmente no se podem negar, tambm, as diferenas marcantes entre
os contextos de poltica externa da Alemanha e do Brasil. Dois destes so mais
interessantes para esta anlise. Primeiramente, devido sua condio de membro da
OTAN e sua dvida histrica com os aliados antes e depois de 1949, a Alemanha
enfrentou uma presso muito maior para incorporar as normas de interveno hu-
13. As atividades alems no Afeganisto so coordenadas pelo Conceito Afeganisto (Afghanistan-Konzept) publicado
a cada ano pelo governo federal.
176 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
manitria defendidas por Estados Unidos, Reino Unido e Frana que a sofrida pelo
Brasil. Em segundo, enquanto as motivaes histricas da Alemanha baseiam-se
no sofrimento perpetrado pela prpria Alemanha, assim como, em menor grau,
nas memrias coletivas dos efeitos devastadores de uma guerra em seu territrio,
as preocupaes brasileiras esto arraigadas em memrias mais distantes tanto
geogrfca quanto temporalmente e de intervenes menos diretas. Neste sentido,
o papel dos Estados Unidos tambm fundamentalmente diferente. Se na esteira da
reunifcao os Estados Unidos so geralmente vistos como uma fora fortemente
positiva no destino da nao alem, isto manifestamente no o caso do Brasil.
Em decorrncia disso, o papel da soberania na atitude desses pases em relao
s operaes de paz tambm evidencia diferenas fundamentais. A Alemanha no
possua soberania nenhuma entre 1945 e 1949, e s a recuperou plenamente em
1990; naquele momento escolheu manter a cesso de extensos elementos de sua
soberania tradicional a diversas instituies multilaterais. Em contraste, o Brasil
segue uma concepo mais absolutista de soberania, projetada como escudo contra
a ingerncia alheia, e, embora adote uma retrica de multilateralismo, at hoje
no entregou nenhum elemento substantivo de soberania ou poder a quaisquer
rgos supranacionais de governana. Apesar destas diferenas, existe um nmero
de pontos levantados no caso alemo que tm relevncia para o nascente debate
pblico a respeito das operaes de paz no Brasil.
A sugesto de Mnkler de que os debates sobre as OPs seguiriam determi-
nadas fases no especfca ao caso da Alemanha. Indica que, uma vez que as
questes morais em torno das mudanas recentes no sentido da soberania e as
questes constitucionais sejam resolvidas, o debate brasileiro poderia avanar para
lidar com questes pragmticas da participao e da integrao em uma diviso
global de tarefas nas operaes talvez como traado no relatrio New Horizon,
do Departamento de Operaes de Paz da ONU. Uma tal progresso permitiria
ao Brasil fazer valer os seus pontos fortes como detentor de amplo soft power e
especialista em questes de poltica social e de desenvolvimento, assim como daria
contornos relao tambm traumtica, no caso alemo entre as interpretaes
endgenas e exgenas da responsabilidade e do poder no mundo atual.
O caso alemo sublinha a necessidade urgente de construir competncia
especialista no Legislativo e no Executivo brasileiros na rea de poltica militar
e de defesa, sobretudo em questes de interveno, e de formalizar canais claros
de interao entre os trs poderes na formulao de poltica nesta rea. Como
mencionado acima, a Alemanha enfrentou presses mais fortes para internalizar
as normas ocidentais de interveno humanitria. Este autor no quer argumentar
que o Brasil deve aceitar as normas ocidentais sem refetir; em sua capacidade de
lder normativo, porm, o Brasil deve mostrar a vontade de investir inclusive
177 O Peso do Passado e o Signicado da Responsabilidade
em termos militares na propagao de normas de interveno no sistema inter-
nacional, que refetem o acrscimo de sua prpria experincia.
Onde tanto a Alemanha dos anos 1990 como o Brasil contemporneo en-
frentam difculdades similares na reconciliao de sua posio geopoltica, ou-
trora marginalizada, com a conexo, incontornvel no mundo atual, entre poder
e responsabilidade. Nem um nem outro pas possui tradio de investimento na
responsabilidade pelo sistema internacional em sua totalidade nem por aqueles,
no sistema, que no conseguem se defender por si mesmos. A Alemanha, muito
recentemente, comeou a adotar tal postura, endossando conceitos como a res-
ponsabilidade de proteger. Porm, como a sua absteno na Resoluo n
o
1.973
em relao Lbia demonstrou, isso no se traduz no abandono da tradio
nacional de reticncia com respeito ao uso da fora, apesar de isto implicar um
custo poltico mais alto que o enfrentado pelo Brasil.
A Alemanha e o Brasil possuem uma srie de similaridades importantes em suas
atitudes favorveis interveno humanitria militar. Ambos lutam para reconciliar as
suas prprias tradies nacionais, fortemente arraigadas em sua histria, com presses
para se conformar a normas exgenas para poder demonstrar a responsabilidade
necessria para se alcanar insero internacional mais ampla. muito provvel que
a exposio ao doloroso processo de ajuste enfrentado pela Alemanha possa ser til
ao Brasil enquanto encontre o seu caminho entre a crena bem fundamentada de
que pode ser imoral intervir nos assuntos dos outros e a constatao de que, como
formulado por Rhe, pode ser imoral em igual medida no mandar soldados.
14
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CAPTULO 7
A NDIA E AS OPERAES DE PAZ DA ONU: RETROSPECTIVA
E PROSPECTIVA
Oliver Stuenkel*
Nas ltimas duas dcadas, os oramentos das operaes de paz aumentaram
aproximadamente 27 vezes; o nmero de pessoal nelas envolvido multi-
plicou por dez, e o nmero de operaes de paz bateu recordes. Apesar de
srias desvantagens e imperfeies abundantes, evidente que as operaes
e as tropas de paz obtiveram resultados. A adoo do manto das operaes
de paz por outras organizaes internacionais e de segurana regional, para
descrever as distribuies fora de rea, outro indicador de seu sucesso.
1
Hardeep Singh Puri
1 INTRODUO
A ascenso da ndia, junto com a da China, constitui uma das histrias mais
fascinantes e importantes da ltima dcada, e certamente deve contribuir para
uma fundamental mudana de poder em favor da sia nos prximos anos.
Ao contrrio do resto do mundo, que apenas recentemente tomou nota da
crescente presena internacional da ndia e passou a apreci-la, formuladores de
poltica indianos identifcam h muito tempo seu pas como um ator global-chave,
e as grandes e consistentes contribuies de tropas indianas para as operaes de
paz so vistas como a prova da liderana global do pas. Mas, ao considerar-se
a mirade de desafos enfrentada pela ndia tanto internamente quanto em sua
vizinhana, como se pode explicar a estratgia indiana? O que se pode esperar do
comportamento da ndia, uma vez que esta esteja frmemente estabelecida entre
os pases mais poderosos do mundo? Como se deve interpretar o contraste entre
a relutncia indiana em apoiar a presena da Organizao das Naes Unidas
(ONU) na regio da Caxemira e sua disposio em contribuir com tropas para
misses da ONU em terras distantes?
2
* Professor Adjunto do Centro de Relaes Internacionais da Fundao Getlio Vargas (FGV).
1. Carta datada de 5 de agosto de 2011, do representante permanente da ndia junto ONU, dirigida ao Secretrio-Geral
da entidade (UN, 2011a).
2. Ao contrrio do Paquisto, que busca internacionalizar a questo, o governo da ndia considera inadequada a
interveno da ONU na Caxemira e prefere buscar um acordo bilateral. Ver Krishnasamy (2003).
184 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
2 PANORAMA HISTRICO: A NDIA E AS OPERAES DE PAZ
A ndia reconhece que as operaes de paz so uma contribuio-chave da ONU
para a paz mundial e v-se como um participante essencial neste contexto.
A ndia est entre os trs maiores contribuintes de pessoal, junto com o Bangladesh
e o Paquisto. Cada um destes pases contribui com 8 mil a 10 mil tropas e policiais,
o equivalente a entre 11% e 13% do total dos participantes das operaes de paz
da ONU (UN, 2012c; Schafer, 2009, p. 71-87). Mas, mesmo que a participao
indiana no oramento de operaes de paz da ONU seja extremamente pequena, a
contribuio da ndia no se limita ao envio de tropas. Ela mantm, assim como o
Brasil, um centro de treinamento em manuteno da paz da ONU (Cooper e Fues,
2008, p. 301), o Instituto de Servios Unidos da ndia,
3
e tem enviado misses de
treinamento para outros pases contribuintes.
4
Embora existam casos de m conduta, tais como na Misso das Naes Uni-
dasde Estabilizao da Repblica Democrtica do Congo (Monusco), considera-se,
geralmente, que as tropas da ndia so habilidosas, bem treinadas e disciplinadas
(Schafer, 2009, p. 74). Indianos como o Major-General Randhir Kumar Mehta
aproximadamente equivalente a general de brigada no Brasil foram assessores
militares do Secretrio-Geral da ONU e, assim, infuenciaram as operaes de paz
no mais alto nvel (Joseph, 2006). No total, 139 participantes indianos morreram
durante misses, nmero superior ao de qualquer outra nao (Takur, 2011, p.
900).
5
Ao considerar os imensos desafos domsticos enfrentados pela ndia, como
se pode explicar tal comportamento? Como tal estratgia se encaixa no contexto
mais amplo da poltica externa indiana? Para entender melhor os motivos indianos,
preciso primeiro esboar um panorama histrico. Misses como as do Congo,
do Sri Lanka e da Somlia foram especialmente importantes para o pensamento
conceitual da ndia a respeito de operaes de paz.
2.1 Primeiros engajamentos
At 1991, a maioria das misses de manuteno da paz era enviada a pases do
Terceiro Mundo que passavam pelo difcil processo de descolonizao, sobretudo
no Oriente Mdio, um processo com o qual a ndia tinha bvia empatia (Bullion,
1997, p. 106). Ao contrrio do que frequentemente se afrma, o engajamento ativo
da ndia em atividades de manuteno da paz anterior ao seu primeiro envio de
tropas na dcada de 1960. Logo aps a criao da ONU, a ndia j desempenhava
3. Ver USI The United Service Institution of India ([s.d.]).
4. Tais centros de treinamento existem na Austrlia, no Canad, na Irlanda, na Escandinvia, no Bangladesh, no Nepal e em
muitos outros pases, inclusive no Brasil e em vrios outros da Amrica Latina. Ver Bullion (1997, p. 107) e Nambiar (2004).
5. Ver UN (2012b).
185 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
um papel importante na Comisso Temporria das Naes Unidas na Coreia
(UNTCOK, na sigla em ingls),
6
que buscou reunifcar a Coreia e organizar
eleies gerais (Parakatil, 1975). As negociaes fracassaram, e a guerra entre
a Coreia do Norte e a do Sul comeou em 1950; porm, o governo indiano
continuou engajado e colaborou para a criao da Comisso de Naes Neutras
para o Repatriamento, que supervisionou o repatriamento de prisioneiros de
guerra entre 1953 e 1954 (Nambiar, 2004, p. 105). Isto levou o ento Presidente
americano Dwight Eisenhower a expressar sua admirao pelas tropas indianas
responsveis pelo repatriamento, em um momento no qual o cisma ideolgico
entre os Estados Unidos e a ndia j havia ocorrido. Alan Bullion afrma que
o papel indiano na Coreia pode, ento, ser considerado instrumental para o
estabelecimento de precedentes para a participao da ndia em operaes sub-
sequentes da ONU (Bullion, 1997, p. 100).
Em 1956, a ndia enviou tropas para o Oriente Mdio como parte da Fora de
Emergncia das Naes Unidas (UNEF), a fm de supervisionar o cessar-fogo entre
Egito e Israel e a retirada de tropas francesas e britnicas. A operao considerada
um sucesso at 1967, de maneira geral, servindo como modelo para operaes
futuras de manuteno da paz parece ter contribudo para a rpida deciso do
Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) de incluir foras de manuten-
o da paz em seu envio de tropas ao Congo em 1960 (Nambiar, 2004, p. 105).
Foi, igualmente, o comeo de uma longa histria de engajamento contnuo
da ndia no Oriente Mdio. A ndia l permaneceu at 1967, quando o Presidente
egpcio Gamal Abdel Nasser exigiu a retirada da UNEF. A ndia consentiu de
imediato, refetindo seu srio compromisso com o princpio da no interferncia.
Este representou, por dcadas, um dos mais importantes pilares da poltica externa
indiana. At hoje permanece a preferncia indiana por operaes de paz em de-
trimento de coalizes pontuais, como no caso do Iraque, ainda que a emergncia
de operaes concebidas a partir do Captulo VII da Carta das Naes Unidas e
a disposio indiana de participar nelas venham demonstrando que sua poltica
externa bastante mais pragmtica e menos dogmtica que os seus crticos cos-
tumam afrmar.
2.2 A Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC): 1960-1964
A ONUC, primeira misso da ONU na frica, foi, de vrias maneiras, sem
precedentes. Como enfatiza Van Rooyen, ela foi um marco na histria das
operaes de paz (Van Rooyen, 2010, p. 8). Lanada depois da aprovao da
Resoluo n
o
143 do CSNU, de 14 de julho de 1960, a operao no Congo foi
a primeira ocasio na qual a ONU autorizou o uso da fora por parte de uma
6. Ver ARTRAC Army Training Command (1997).
186 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
operao de paz para prevenir a guerra civil, e foi tambm a primeira vez que a
ONU fez uma interveno em um confito de natureza domstica, e no entre
Estados nacionais.
7
A contribuio indiana constituiu-se em um contingente que variou entre dois
e cinco batalhes ao longo de seu desdobramento. Dessa forma, a ndia representou
mais de 25% das tropas no maior pas da frica Central. Aos olhos da ndia, as
difculdades enfrentadas pela jovem nao africana se deviam, principalmente,
falta de preparao pelos colonizadores belgas. Mas a presena das tropas indianas
foi altamente controversa tanto no plano domstico quanto no Congo, que fcou
ainda mais desestabilizado aps o assassinato de Patrice Lumumba em 1961.
As baixas sofridas pela brigada indiana ao longo do perodo de seu envolvimento
chegaram a 147 (incluindo 39 mortos em combate) (op. cit., p. 8), o que preocupou
estrategistas militares na ndia, que argumentavam que se precisava das tropas com
maior urgncia no plano domstico. No fnal de 1961, o Primeiro-Ministro Jawaharlal
Nehru enviou tropas indianas para lutar contra os portugueses em Goa; um ano
depois, o Exrcito indiano foi derrotado por soldados chineses mais geis e mais pro-
fssionalmente treinados. Ao mesmo tempo, a guerra entre a ndia e o Paquisto per-
manecia uma sria possibilidade (Guha, 2007, p. 242). Como consequncia, a ndia
retirou suas tropas em 1964 de maneira a proteger suas mltiplas frentes domsticas.
O ataque da China surpreendeu Nehru e representou um golpe para o lder da
ndia do qual no se recuperaria. Seus sucessores buscaram modernizar o Exrcito
indiano, mas continuaram a participar em misses de manuteno de paz por
meio do envio de suprimentos mdicos e de observadores, tais como no Chipre e
no Irian Ocidental (Indonsia) na dcada de 1960. Em uma viso retrospectiva,
o importante envolvimento da ndia na altamente controversa ONUC levanta
srias questes sobre a adeso da ndia aos princpios com os quais tantas vezes se
comprometeu. Pode-se dizer que a ONUC violou os prprios princpios da ONU.
Seus crticos muito argumentaram contra o seu forte trao colonial. A experincia
foi to negativa que a ONU no tentaria nada semelhante at depois do Massacre
de Srebrenica, em 1995. Apesar de no ser razovel destacar a participao indiana
neste lamentvel episdio, a sua liderana na ONUC, comparada com a sua retrica
veementemente anti-intervencionista, continua a ser notvel.
2.3 O asco no Sri Lanka
Levando-se em considerao a situao regional precria no Sul da sia, o in-
tenso compromisso da ndia com regies distantes ainda mais impressionante.
O compromisso com o multilateralismo e o consentimento do pas receptor
sempre foi um requisito importante para o governo indiano e se tornou,
7. Resoluo n
o
161 do CSNU de 21 de fevereiro de 1961 (UN, 1961).
187 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
em parte graas insistncia indiana, um dos preceitos bsicos das operaes de paz.
Contudo, em 1987, a ndia enviou uma fora de manuteno da paz exterior ao
sistema da ONU, uma experincia que moldou signifcativamente a perspectiva
da ndia com relao s operaes de paz de modo geral.
Com o nmero crescente de refugiados cingaleses na ndia, o Primeiro-
Ministro Rajiv Gandhi enviou o Exrcito indiano para policiar o acordo de manu-
teno de paz imposto sobre o governo cingals e os Tigres do Tmil. A Fora de
Manuteno da Paz Indiana (IPKF) foi originalmente enviada ao Sri Lanka como
uma entidade neutra com a misso de assegurar a conformidade com o acordo, mas
acabou por ser envolvida no confito e fcou presa entre a insurgncia, de um lado,
e um governo receptor cingals, do outro, que pouco fez para ajudar. Assim, a nica
campanha de imposio da paz da ndia, que em seu auge atingiu um contingente
de 100 mil tropas, foi uma experincia humilhante (Krishnasamy, 2003, p. 264).
O confito passou a ser visto como o Vietn da ndia, e mais de 1 mil soldados
indianos morreram (Dasgupta e Cohen, 2011, p. 166). Em julho de 1989, a IPKF
iniciou a retirada por fases das 45 mil tropas restantes, um processo que levou at maro
de 1990 para ser completado. As lies tiradas foram visveis por anos: a imposio
da paz, uma prtica que o pas apoiava na dcada de 1960 na frica Central, deixava
a ndia em posio incmoda. Levar-se-iam anos para que a ndia se sentisse confor-
tvel com misses baseadas no Captulo VII da Carta das Naes Unidas, nas quais,
agora, ela regularmente participa. Alm disso, reduziu-se a disposio da ndia para
aes unilaterais em assuntos de segurana. Em contraste com a experincia negativa
do Sri Lanka, o histrico geral de manuteno de paz da ndia durante a Guerra Fria
foi exemplar, tendo participado em sete de treze misses (Choedon, 2007, p. 152).
2.4 A dcada de 1990
A natureza das operaes de paz sofreu uma mudana importante aps o fm da
Guerra Fria. Em primeiro lugar, o nmero de misses aumentou rapidamente
(Neack, 1995, p. 190). Alm disso, um nmero crescente de confitos acontecia
dentro de Estados, e no entre Estados diferentes, em grande parte porque as divi-
ses tnicas reprimidas durante a Guerra Fria frequentemente irrompiam embora
confitos interestatais continuassem, sobretudo na frica (Choedon, 2007, p. 150).
Durante a dcada de 1990, a natureza das operaes de paz tornou-se crescentemente
complexa, e o debate em torno da distino entre os Captulos VI e VII fcou mais
proeminente. Alm de manter a paz e a segurana, hoje os boinas azuis, ou capacetes
azuis, so rotineiramente encarregados de auxiliar o processo poltico, reformar os
sistemas judiciais, prestar treinamento em segurana pblica e para foras policiais,
desarmar e reintegrar ex-combatentes, criar as chamadas zonas seguras e apoiar a
188 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
volta de pessoas deslocadas internamente e refugiados.
8
Cada vez mais, os confitos
envolvem atores no estatais, e os civis muitas vezes sofrem mais devido a confi-
tos assimtricos empregados por cada faco. O Tenente-General indiano Satish
Nambiar, que liderou vrias misses de paz, incluindo a Fora de Proteo das
Naes Unidas (UNPROFOR) na antiga Iugoslvia, chama ateno para o fato
de que tais mudanas tornaram as operaes de paz mais caras, mais complexas
e mais perigosas (Nambiar, 2004). O Secretrio-Geral da ONU, Ban Ki-moon,
indicou que podemos estar entrando em uma nova fase, com situaes diversas
e multifacetadas em que as operaes de paz podem desempenhar um papel
(India..., 2011).
Aps ser brevemente reduzido devido aos fracassos das operaes de paz da
ONU em proteger as vtimas dos confitos na Somlia, em Ruanda e na Bsnia,
o nmero de misses aumentou consideravelmente a partir de 1999 (Nambiar,
2004). A quantidade de tropas enviadas sob a bandeira da ONU passou de 20
mil, no ano 2000, para 100 mil, em maro de 2011.
9
Capacetes azuis de 115 pases
esto atualmente em atividade em quinze misses por todo o globo, nove das quais
com a participao da ndia (Patrick, 2011).
Conceitualmente, a inovao doutrinal do perodo refetida na Agenda para
a paz de 1994 do Secretrio-Geral da ONU Boutros Boutros-Ghali. Nela, Boutros-
Ghali expandiu as operaes de paz do ponto de vista conceitual, de maneira a incluir
atividades tais como a diplomacia preventiva, a imposio da paz e a construo
da paz (Boutros-Ghali, 1992). O chamado Relatrio Brahimi, publicado em 2000,
simbolizou outra grande reestruturao, pois introduziu o conceito de operaes
de paz robustas, nas quais as tropas devem ter maior capacidade de se defender e
de tomar iniciativa.
Em muitos casos, as instituies governamentais esto em estado de colapso
ou desapareceram (Nambiar, 2004, p. 111), frequentemente porque apenas
eram viveis devido ao apoio de alguma superpotncia durante a Guerra Fria
(Takur, 1993, p. 7-19). As complicaes enfrentadas pelas operaes de paz
da ONU na Somlia so as que mais bem simbolizam a natureza varivel das
misses da organizao de maneira geral (Takur, 1994, p. 409). Ao longo
das duas ltimas dcadas, o CSNU comeou a aprovar cada vez mais mandatos
que invocam o Captulo VII da Carta da ONU, o que signifca que as tropas
da ONU so agora frequentemente autorizadas a empregar a fora em vrias
misses. A mais recente gerao de misses tem at um mandato exclusivo de
construo da paz com forte uso da fora.
10
8. Ver UN (2011b).
9. Ver UN (2012a).
10. Ver UN (2011a).
189 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
nesse contexto que, desde o fim da Unio Sovitica, a ndia tem-se
engajado na maioria das misses da ONU, seja na frica, seja em outros
lugares. Forneceu observadores militares nas disputas por fronteiras entre o
Ir e o Iraque (1988-1991) e entre o Iraque e o Kuwait (1991). Tambm os
enviou: Nambia (1989-1991); a Angola (1989-1991); Amrica Central
(1990-1992); a El Salvador (1991-1995); Libria (1993-1997); Repblica
Democrtica do Congo (de 1999 em diante); e a Etipia e Eritreia (de 2000 em
diante). Alm disso, contingentes militares significativos da ndia participaram
nas operaes de paz no Camboja (UNTAC, 1992-1993), em Moambique
(ONUMOZ, 1992-1994), na Somlia (Unosom II, 1993-1994), em Ruanda
(Unamir, 1993-1996), no Haiti (UNMIH, 1994-2000), em Angola (Unavem
III e Monua, 1995-1999), no Lbano (Unifil, de 1978 em diante) e em Serra
Leoa (UNAMSIL, 1999-2000) (Van Rooyen, 2010). O Tenente-General Nam-
biar tambm serviu como o primeiro comandante militar da UNPROFOR,
na ex-Iugoslvia, de 1992 a 1993 (Bullion, 1997, p. 99).
Esse envolvimento contnuo mostra claramente que, a despeito da tendncia
crescente da ONU em autorizar o uso da fora para a consecuo de suas tarefas e
apesar do aparente incmodo da ndia com esta tendncia o pas no reduziu seu
engajamento em misses de paz. Isto signifcativo porque mostra que, embora
operaes mais coercivas vo contra as prprias razes dos princpios comprovados
de consentimento, imparcialidade e uso mnimo da fora, o selo de aprovao da
ONU confere, aos olhos da ndia, um nvel sufciente de legitimidade para tais
operaes e continua a ser uma alternativa muito melhor que as intervenes por
fora da estrutura da ONU. Este um ponto importante porque permite que a
ndia busque estratgias inovadoras sem que isto necessite do anncio de uma
mudana signifcativa em sua poltica externa. Muitas das misses recentes e
contnuas de manuteno da paz com ampla participao indiana tais como a
Onuci, em Cte dIvoire; a UNAMSIL, em Serra Leoa; a UNMIK, no Kossovo;
e a Unmis, no Sudo so operaes para as quais o uso da fora foi autorizado
nas condies do Captulo VII da Carta da ONU (Choedon, 2007, p. 157).
Um efeito positivo do engajamento da ndia foi a reaproximao oca-
sional do seu Exrcito com as Foras Armadas paquistanesas. Entre 1989 e
1991, ambos enviaram tropas Nambia como parte do Grupo de Transio
das Naes Unidas (UNTAG, na sigla em ingls). O componente militar da
fora-tarefa, que abrangia 4.500 soldados de 21 Estados, foi comandado por
um general indiano. Distribuiu-se entre duzentas localidades de maneira a
monitorar o cessar-fogo e desmobilizar reservistas e tropas irregulares. Obser-
vadores militares da ndia, da Malsia, do Bangladesh, do Paquisto, do Sudo
e do Qunia foram enviados rea, em um exemplo notvel de cooperao
internacional (Preparing..., 1989),
da mesma maneira como tropas indianas e
paquistanesas trabalharam juntas com xito na Somlia.
190 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
2.5 A operao de paz em Serra Leoa
Aps a ecloso da guerra em Serra Leoa em 1991, fracassaram vrias tentativas
de mediao por parte da Organizao da Unidade Africana (OUA), de um
enviado especial da ONU e da Comunidade Econmica dos Estados da frica
Ocidental (Cedeao), e as hostilidades continuaram aps o golpe de Estado de
1997. Em seguida ao grupo de observao militar da Cedeao, conhecido como
ECOMOG, a ONU estabeleceu a misso de observao UNOMSIL em julho
de 1998, qual a ndia forneceu observadores militares e pessoal mdico. Mas
os rebeldes logo entraram em Freetown, a capital, e as tropas da ONU foram
atacadas e foradas a evacuar.
Como de costume, os funcionrios indianos se ofereceram como voluntrios
para supervisionar a evacuao em meio ao ataque, uma deciso que os exps a
srios riscos. Logo depois, a ONU estabeleceu uma fora de imposio da paz,
autorizou o envio de 6 mil tropas e comeou a pedir a contribuio de governos de
todo o mundo. Contribuintes regulares de alta qualidade como Austrlia e Canad
se recusaram a enviar tropas para Serra Leoa, considerada um lugar imprevisvel
e perigoso, e a ndia foi o nico pas com um Exrcito experiente em misses de
paz disposto a enviar tropas. As 3 mil tropas indianas foram distribudas ao lado
de tropas africanas que j estavam em solo.
O exemplo de Serra Leoa mostra mais uma vez o grande comprometi-
mento indiano com as operaes de paz entre os pases com foras militares
de alto nvel, e quo importante o pas tem sido em operaes de paz em
zonas de conflitos frequentemente ignoradas por potncias consolidadas.
Contudo, isto tambm incita perguntas quanto aos motivos da ndia, que
sero tratadas na prxima seo da anlise. Considerando-se a possibilidade
real de conflito armado com vrios de seus vizinhos, por que Deli decidiu
enviar 3 mil soldados bem treinados para Serra Leoa, uma regio distante
dos interesses estratgicos da ndia?
2.6 Contingentes femininos na Libria
Em vrios casos, a ndia ajudou as operaes de paz da ONU a evoluir e inovar.
O primeiro contingente policial composto exclusivamente por mulheres a servir em
uma operao de paz foi uma unidade policial formada (FPU) indiana, enviada
operao da ONU na Libria em 2007 (UN, 2011b). Esta deciso foi tomada de
modo a ajudar a recm-eleita Presidente liberiana Ellen Johnson-Sirleaf a fortalecer o
papel das mulheres nas foras de segurana do pas. Joanna Foster, assessora especial
para assuntos de gnero da ONU, argumentou que a ndia se posicionou como
um ator visionrio, enfatizando que vtimas de estupro liberianas frequentemente
191 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
deixavam de contatar a polcia, mas que um corpo policial feminino poderia mitigar
sua relutncia (Ross, 2007). A ao da ndia lhe conferiu ampla aclamao entre
formuladores de polticas. Desde ento, o nmero de mulheres servindo como
ofciais de polcia nas operaes de paz da ONU tem aumentado regularmente
(Carjaval, 2010).
2.7 De volta Repblica Democrtica do Congo
A MONUC foi estabelecida em 1999 para monitorar o processo de paz na
Segunda Guerra do Congo, que terminou ofcialmente em 2003, embora as
hostilidades continuem na regio de Kivu. Considerado um dos confitos mais
complexos e prolongados da frica, atualmente sedia a segunda maior fora
de manuteno da paz do mundo, com mais de 20 mil tropas (UN, 2012c).
O maior fornecedor de tropas da misso foi a ndia. Os projetos empreendidos
pela ndia incluem uma estrada na regio de Goma, assim como novas construes
de pontes para conectar aldeias em reas remotas (NDTV, 2010).
Aps alegaes de vrios casos de m conduta sexual cometida por tropas
indianas, o governo congols pediu ONU para no mandar mais peacekeepers
indianos ao pas. Aps breves tenses diplomticas e ameaas indianas de remover
todo o seu pessoal, o governo congols mudou de ideia e a ndia concordou em
manter as tropas no pas (Pubby, 2009). Mas, em 2011, uma investigao da
ONU revelou que vrias crianas na Repblica Democrtica do Congo tinham
feies distintivas indianas, sugerindo que a m conduta sexual havia mesmo
ocorrido, manchando a reputao dos contingentes indianos de maneira consi-
dervel (Indian..., 2011).
Essa no foi a primeira vez que o engajamento da ndia criava tenses
com o governo anftrio ou com outros contingentes de tropas. Durante a
misso em Serra Leoa, o comandante da fora indiana, Major-General Jetley,
no logrou estabelecer uma harmonia com os contingentes de tropas nigerianas
e com os outros governos da coalizo da frica Ocidental, que logo pediram
sua remoo (Choedon, 2007, p. 159). pouco claro se isto se deve deciso
do major-general de abertamente acusar os comandantes militares das foras
africanas da ONU de conluiar com os rebeldes para participar no comrcio de
diamantes, ou se ele era apenas arrogante, como relatavam seus subordinados
africanos (Beri, 2003, p. 228).
192 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
GRFICO 1
Vinte maiores contribuintes de pessoal militar para operaes de paz da ONU em
30 de abril de 2012
(Em nmero de indivduos enviados)
10.654
10.626
8.423
5.632
5.450
4.271
3.960 3.894
2.859
2.428 2.417
2.341 2.239
2.187
1.997
1.705 1.692
1.583
1.505
1.251
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
9.000
10.000
11.000
12.000
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Fonte: United Nations (UN, 2012d).
Elaborao do autor.
GRFICO 2
Vinte maiores contribuintes ao oramento de manuteno da paz da ONU (2011-2012)
(Em % do total de contribuies)
0
5
10
15
20
25
30
27,2
12,5
8,2
8,0
7,6
5,0
3,9
3,2 3,2
2,3
2,0 1,9 1,9
1,1 1,1 1,1
0,9 0,9 0,7 0,7
E
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Fonte: UN (2011b).
Elaborao do autor.
193 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
At hoje, a ndia permanece um dos mais importantes contribuintes de
tropas. Ao longo dos anos, o pas participou em mais de 35 operaes de ma-
nuteno da paz e forneceu pessoal para todas as operaes de paz da ONU no
continente africano (Nambiar, 2004, p. 112). Hoje, a ndia tem o dobro de
integrantes de operaes de paz em campo diretamente com a ONU quando
comparada s cinco grandes potncias da ONU em conjunto (Lynch, 2011).
Deve-se acrescentar que as cinco grandes potncias tm muito mais tropas em
atividade no no mbito da ONU, mas na Organizao do Tratado do Atlntico
Norte (OTAN). Contudo, os grfcos 1 e 2 tambm mostram que h um arranjo
informal, segundo o qual os pases desenvolvidos fornecem os recursos fnan-
ceiros, enquanto os pases em desenvolvimento contribuem com as tropas. Isto
especialmente verdadeiro desde 1995, quando os pases do Norte passaram a
se abster cada vez mais de contribuir com tropas face s misses crescentemente
perigosas da ONU, preferindo efetuar as suas contribuies por meio da OTAN
ou de coalizes pontuais (Choedon, 2007, p. 175).
Esse arranjo entre contribuintes fnanceiros ricos e fornecedores de tropas
pobres no ocorre sem contestao. Organizaes de direitos humanos argumentam
h muito tempo que o fornecimento de recursos fnanceiros mais fcil e politi-
camente menos oneroso que o envio de foras, o que cria uma carga desigual para
fornecedores de tropas. Ao observar tropas da ONU na Repblica Democrtica
do Congo, um representante da organizao de direitos humanos Human Rights
Watch recentemente perguntou: Onde esto os europeus? Onde esto os Estados
Unidos? Onde esto os canadenses? (Lynch, 2011). Ao mesmo tempo, deve-se ter
em mente que os Estados Unidos e os pases europeus esto, de fato, participando
signifcativamente em outras regies, frequentemente mais perigosas, como o
Afeganisto ainda que tais operaes no sejam realizadas por meio da ONU,
mas da OTAN. Portanto, a acusao apenas parcialmente justifcvel.
O Movimento No Alinhado (MNA), que representa a maioria dos Estados
a contribuir com tropas, argumentou que as dirias dos capacetes azuis deveriam
ser aumentadas signifcativamente, tendo em vista que no foram aumentadas
desde o fm da Guerra Fria. Os pases do Norte respondem que, ao invs de pedir
o aumento dos salrios dos soldados, as potncias emergentes deveriam aumentar
suas contribuies fnanceiras, enfatizando que o Brasil e a ndia, que almejam
ser potncias globais, respondem por apenas 1,6% e 0,5%, respectivamente, do
oramento administrativo da ONU e contribuem menos ainda para as operaes
de paz (op. cit.).
194 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
3 COMO EXPLICAR A ESTRATGIA DE OPERAES DE PAZ DA NDIA
Diante das limitaes impostas por desafos domsticos e regionais, a deciso da
ndia de, consistentemente, desempenhar um papel central nas operaes de paz
da ONU no bvia. Costuma-se utilizar uma vasta gama de argumentos para
explicar a liderana indiana no campo das misses de paz da ONU. Os realistas
argumentam que a ndia envia tropas para as operaes da ONU para estabi-
lizar regies estrategicamente importantes e defender seus interesses nacionais.
Os idealistas, por sua vez, frequentemente enfatizam a forte aliana da ndia com
os pases em desenvolvimento e seu desejo de ajud-los a superarem os efeitos
adversos de longo prazo do colonialismo (Krishnasamy, 2003, p. 265). Por vezes,
tambm se concebe que o engajamento da ndia faz parte de sua estratgia de
assumir uma responsabilidade global e obter um assento no CSNU, um dos
principais objetivos de poltica externa do pas.
Analistas militares costumam afrmar que a ndia contribui com tantas tropas
para aumentar a experincia de seus soldados em diversos terrenos e ambientes
complexos. Por fm, alguns alegam que o governo indiano envia tropas de maneira
a receber renda, visto que as dirias pagas pela ONU por soldados so superiores
aos seus salrios (Takur, 2007). Quando se busca uma explicao plausvel,
preciso lembrar que os outros dois pases que formam, junto com a ndia, o grupo
de principais contribuintes so o Bangladesh e o Paquisto (UN, 2011b).
certamente verdade que, em vrios casos, a participao da ndia em
misses de manuteno da paz tem servido aos seus interesses estratgicos ime-
diatos. Este foi o caso na Indonsia e no Camboja, todos localizados no entorno
indiano. Alm disso, o envolvimento da ndia em misses no Oriente Mdio
pode ser explicado por sua dependncia crescente de energia importada. Esta
explicao, porm, no esclarece muitos outros engajamentos que defniram
as atividades de manuteno da paz da ndia. Na tentativa de explicar o en-
gajamento indiano na Somlia e na frica Ocidental, Bullion escreveu que
a Somlia, com sua posio central no Chifre da frica e laos polticos e econ-
micos estreitos com a frica Ocidental, pode (...) ser considerada de importncia
estratgica [para a ndia] (Bullion, 1997, p. 106). Mas o comrcio entre a frica
Ocidental e a ndia pequeno, e difcilmente esta regio pode ser considerada de
interesse vital para a ndia. Isto fca ainda mais claro no engajamento repetido
da ndia na Libria, em Angola, em Moambique e na Repblica Democrtica
do Congo, que teve incio na dcada de 1960. Mesmo hoje, a ndia em ascen-
so difcilmente teria algum interesse vital na Repblica Democrtica do Con-
go, onde suas tropas representam uma parte importante das tropas da ONU.
Embora o argumento possa ser utilizado com relao a algumas misses em regies
consideradas vitais para os interesses estratgicos da ndia, no sufciente para
explicar completamente a estratgia mais abrangente do pas.
195 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
mais difcil rejeitar o argumento das atividades de manuteno da paz da ndia
como uma expresso de solidariedade para com outros pases em desenvolvimento.
As elites por trs da poltica externa indiana h muito tempo atribuem confitos
internos em ex-colnias a agresses e fracassos cometidos pelas potncias coloniais.
De fato, a participao em operaes de paz da ONU representou uma
maneira signifcativa pela qual a ndia poderia ganhar crdito no mundo em
desenvolvimento, por demonstrar seu compromisso com o avano do no ali-
nhamento, juntando-se cruzada contra o que era percebido como vestgios do
colonialismo, e seguir com seu comprometimento com os ideais da ONU (Van
Rooyen, 2010, p. 21). Apesar de a ndia assumir sua reivindicao do status de
grande potncia cada vez mais abertamente, mantm, ainda hoje, seu duplo
papel de pas em desenvolvimento e potncia emergente, o que lhe confere uma
posio ideal para o papel das operaes de paz mas certamente menos para
misses mais robustas, como as de imposio de paz. Alm disso, sua experincia
recente de construo de Estado nacional vista como uma vantagem especial,
como deixa claro no stio eletrnico de sua misso junto ONU:
A combinao nica de maior democracia do mundo e de uma forte tradio de
respeito pelo Estado de direito, bem como a experincia bem-sucedida na construo
do Estado nacional ps-colonial, torna o pas especialmente relevante no contexto
da construo da paz no sculo 21 (UN, [s.d.]a).
Bullion argumenta que, embora inicialmente ideias altrustas inspiradas por
Nehru possam explicar a deciso da ndia de enviar tropas de paz a pases em
desenvolvimento, os engajamentos no perodo ps-Guerra Fria foram motivados
sobretudo pela ambio [indiana] de ser reconhecida e ter infuncia no cenrio
internacional (Bullion, 1997, p. 98). Mas parece difcil desenredar os motivos
por trs do papel proeminente da ndia nas operaes de paz da ONU de maneira
to ordenada.
Afnal de contas, Nehru justifcava parte de sua postura de no alinhamento
argumentando que a ndia era simplesmente importante demais para alinhar-se
com os Estados Unidos ou com a Unio Sovitica, sugerindo que o pas j era, de
fato, uma grande potncia, apesar da pobreza e do baixo desenvolvimento eco-
nmico. At mesmo os primeiros engajamentos indianos, tais como aqueles na
frica Central na dcada de 1960, podem ser explicados pelo desejo da ndia de
ser reconhecida como um ator global, e mesmo agora o pas contribui com uma
quantidade signifcativa de tropas devido ao desejo de aumentar suas credenciais
entre os pases em desenvolvimento.
196 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
De modo geral, porm, a teoria de Bullion (1997) parece ainda v-
lida hoje. Estando o conceito de no alinhamento cada vez mais distante
no contexto moderno, a ndia articula sua reivindicao por mais poder
com clareza e audcia sem precedentes, e suas atividades em misses de paz
so usadas para fortalecer esta narrativa de grande poder. A reivindicao
de um assento permanente no CSNU o smbolo da ambio indiana.
O antigo Secretrio de Assuntos Estrangeiros da ndia, Jyotindra Nath Dixit,
argumentou em 1994 que ser ativa em operaes de paz da ONU aps a
Guerra Fria permitia ndia consolidar e melhorar sua reivindicao de ser
membro permanente do CSNU (Dixit, 1994).
Ao assumir a liderana em operaes de paz, especialmente as perigosas
ou seja, de imposio pelo Captulo VII , como na Repblica Democrtica do
Congo, a ndia adquire responsabilidade internacional. Devido ao seu passado
anticolonialista, sua forte tradio de no interveno e sua aliana contnua com
pases em desenvolvimento, o pas enfrenta obstculos signifcativos em sua busca
por status de grande potncia. Se a ndia aderir ao conceito de responsabilidade
(tal como ele defnido pelo Ocidente) e participar regularmente em misses
do Captulo VII, isto efetivamente alterar uma de suas principais diretrizes de
poltica externa.
Se comeasse a abandonar sua postura multilateralista, seria rapidamente
acusada de abandonar suas razes e perderia o poder que ainda exerce no con-
texto do G77. Por isso, a ndia tem sido uma voz conservadora, questionando
at mesmo as reformas menores referentes aos locais para onde devem ser
enviadas as tropas da ONU, onde devem fazer uso da fora, como devem ser
comandadas e assim por diante (Gowan, 2010).
Dessa forma, as operaes de paz podem ser vistas como uma maneira
segura e incontroversa de deixar um marco no plano internacional, ao contr-
rio de conceitos mais controversos tais como a responsabilidade de proteger.
A ndia tem priorizado misses de manuteno da paz nas quais se busca o
consentimento dos conflitantes, permanecendo fiel, assim, ao princpio da no
interveno, pelo menos nominalmente (Pant, 2000).
Essa interpretao tambm parece vlida quando se busca explicar o
comportamento de outras potncias emergentes. A deciso do Brasil de
assumir uma posio mais proeminente tanto como fornecedor de tropas
quanto como lder da misso no Haiti desde 2004 um exemplo interessante
neste contexto. Os interesses estratgicos do Brasil certamente tm natureza
197 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
limitada no Haiti, e esta iniciativa sem precedentes foi em grande medida
vista como intimamente ligada ao desejo do Brasil de obter um assento
permanente no CSNU.
Argumentando de maneira um tanto similar, Yeshi Choedon conclui
que uma das principais razes da participao da ndia em operaes de
paz que este um dos poucos caminhos atualmente disponveis para atuar
nas relaes mundiais e para afetar resultados internacionais de maneira de-
monstrativa (Choedon, 2007, p. 172). Pode-se adicionar que este oferece
uma maneira excelente de fortalecer a reputao de um Estado tanto entre
os pases ricos quanto entre os pobres. Enquanto os pases ricos relutam em
colocar seus soldados em perigo devido ao alto custo poltico no plano do-
mstico, os pases em desenvolvimento tm apreo pelas operaes de paz,
que no possuem a conotao imperialista que as intervenes da OTAN
tm em muitos pases em desenvolvimento.
Em 1995, Laura Neack argumentou que grande parte do status inter-
nacional da ndia vem de suas atividades dentro da ONU (Neack, 1995, p.
184). Embora isto tenha mudado trs anos depois, quando a ndia declarou
seu status como potncia nuclear e, depois, na primeira dcada do novo
sculo, quando a ndia se tornou uma potncia econmica , permanece
verdadeiro que a ONU um dos principais veculos disposio da ndia
para projetar seu poder internacionalmente (Lavoy, 2006, p. 121). Uma
explicao similar frequentemente usada para as chamadas mdias potn-
cias, tais como o Canad, que buscam aumentar seu status internacional
enquanto avanam sua neutralidade, participando em operaes de paz
(Lebovic, 2004, p. 911).
Alm disso, a contribuio de pessoal para as operaes de paz aperfeioa,
sem dvida, suas habilidades para operar em ambientes difceis, aumentando
as capacidades operacionais das tropas (Pant, 2000), tais como a desminagem
(Van Rooyen, 2010, p. 12). Em vrios casos, observadores militares afirmam
que as atividades indianas em operaes de paz so feitas com a inteno de
endurecer soldados ainda inexperientes e prepar-los para batalhas poten-
ciais contra o Paquisto e a China nas perigosas regies fronteirias da ndia
(Bullion, 1997, p. 101).
Porm, especialistas militares afirmam que, embora as viagens estrangei-
ras ofeream experincias importantes, h maneiras muito mais efetivas de
se prepararem soldados para situaes de batalha potenciais, especialmente
198 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
porque as operaes de paz frequentemente envolvem atividades que divergem
muito daquelas de uma guerra convencional contra um pas vizinho. Embora
a manuteno da estabilidade em regies como a Caxemira seja mais relacio-
nada manuteno da paz, o aprendizado que ocorre durante as misses de
manuteno da paz dificilmente ser mais que um efeito colateral positivo.
Finalmente, a renda gerada pela participao em misses de manuteno da
paz pode desempenhar algum papel. Como argumenta David Axe:
Para a ndia, o Paquisto e o Bangladesh, por exemplo, as operaes de paz so uma
maneira barata de manter grandes exrcitos e aumentar o pagamento de tropas selecio-
nadas, ao mesmo tempo em que se faz progresso em pases mais pobres que podem ser
ricos em recursos escassos (...) enquanto um soldado enviado em misso das Naes
Unidas, o respectivo Ministrio da Defesa pode remov-lo da folha de pagamento
do governo. Nesse sentido, as operaes de paz das Naes Unidas oferecem aos
exrcitos sul-asiticos a oportunidade de manter, cada um, cerca de 10 mil tropas em
sua estrutura de fora, sem custo nenhum para os respectivos governos (Axe, 2010).
Porm, interessante notar que, embora outros grandes fornecedores de
tropas, tais como o Paquisto, o Bangladesh e o Nepal, reconheam isso aberta-
mente, os ofciais indianos normalmente rejeitam tal afrmao, talvez porque no
parece adequado para um pas que almeja ser potncia mundial enviar tropas por
tais motivos. Choedon descreve tal prtica criticamente como contratar soldados
indianos como mercenrios (Choedon, 2007, p. 179). Ao salientar que quatro
grandes fornecedores de tropas vm da mesma regio, Bullion sugere que a riva-
lidade inter-regional tem um papel a desempenhar quanto ao desejo da ndia de
manter um papel predominante nas operaes de paz (Bullion, 1997, p. 106).
Contudo, as razes fnanceiras por si s certamente no podem explicar o
comportamento da ndia quando se considera que os pagamentos feitos em favor do
pas por suas atividades de manuteno da paz so efetuados geralmente com grandes
atrasos, o que reduz fortemente a atratividade fnanceira. Em 2002, por exemplo, a
ONU devia ndia aproximadamente US$ 65 milhes, uma vez que outros Estados-
membros estavam atrasados com suas contribuies anuais (Choedon, 2007, p. 163).
Neack (1995) tem um argumento interessante quando observa que, mera-
mente em termos de aparncias, esperar-se-ia que apenas potncias do status quo
assumiriam um papel de liderana nas misses de manuteno da paz da ONU.
Afnal, tais misses so uma ferramenta importante na promoo da estabilidade em
regies instveis, o que aumenta, por sua vez, a estabilidade sistmica. Apesar de isto
entrar em choque com a retrica antissistmica ocasional da ndia, Neack enfatiza
corretamente que, embora a ndia busque modifcar o sistema, o pas no deseja
199 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
comprometer as ideias que o reforam. Semelhantemente crtica da ndia com
relao ao CSNU e s instituies de Bretton Woods, o comportamento integrativo
da ndia indcio irrecusvel de que o pas busca preservar as ideias fundamentais
que do sustento ao sistema atual, e suas crticas frequentemente servem de prova
disso (Neack, 1995, p. 184).
Seria tentador enquadrar a estratgia de manuteno da paz da ndia no
contexto de suas credenciais democrticas, considerando-se que a ndia singular e
poderia servir de modelo para outros pases em desenvolvimento. Como enfatizam
Doyle e Sambanis em um estudo abrangente, as operaes de paz da ONU so
positivamente correlacionadas com processos de democratizao aps situaes de
confito (Doyle e Sambanis, 2000, p. 786). Os indianos podem ter uma preferncia
em lidar com democracias, embora haja pouca evidncia de que a agenda oculta
da ndia tenha sido de promover a democracia, e sua retrica antiocidental sempre
foi muito maior que sua retrica pr-democracia, tanto durante quanto depois da
Guerra Fria. O seu principal argumento contra a promoo da democracia consiste
em opor-se excluso de regimes no democrticos, como por meio da ideia de
uma liga de democracias, o que criaria uma dinmica de includos x excludos
capaz de semear desconfana e, possivelmente, confito, reduzindo a margem para
dilogos construtivos (Kahl, 1999).
O debate em torno do papel da ndia na promoo da democracia global
muito recente, e as operaes de paz no fazem parte desta discusso. Alm disso,
o argumento parece ainda mais fraco quando se considera que o Paquisto e o
Bangladesh, dois atores com pouca pretenso de exportar a democracia, so os
maiores contribuintes de tropas do mundo, frente at mesmo da ndia.
Para resumir, pode-se argumentar que a maioria das razes expostas tem algum
peso no processo decisrio da ndia quanto a misses de paz. Nas misses em locais
prximos crescente esfera de infuncia indiana, as consideraes estratgicas
certamente desempenham um papel. Mais frente, os motivos ideolgicos foram
lentamente suplantados pela campanha por status de grande potncia, simbolizada
pela campanha indiana por um assento permanente no CSNU, que impregna a
retrica de poltica externa da ndia (Krishnasamy, 2003, p. 264). Como enfatizam
repetidamente os diplomatas indianos durante as entrevistas conduzidas para fns
deste estudo, um ator global obrigado a engajar-se em regies que fcam alm
de seus interesses estratgicos.
11
11. Entrevista por telefone com um diplomata indiano em Nova Deli, ndia, em 9 de setembro de 2011.
200 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
4 UM PROGNSTICO
A ndia regularmente elogiada por seu papel importante nas operaes de paz da
ONU, embora os escndalos recentes na Repblica Democrtica do Congo faam
com que uma avaliao geral positiva seja mais difcil de sustentar. Mesmo assim,
durante uma visita ndia em 2009, o ento Subsecretrio-Geral para Operaes
de Paz Alain Le Roy disse que as operaes de paz da ONU no poderiam ter
avanado tanto quanto o fzeram sem a ndia, que tem uma longa e extraordinria
tradio de apoio a operaes de paz (India,s..., 2009). Ao considerar-se o desejo
da ndia de expandir seu papel internacional, h pouca razo de se acreditar que a
ndia ir recuar sobre seu compromisso com as operaes de paz.
Ao mesmo tempo, h sinais de que as operaes de paz no deram ndia
os benefcios que o pas mais deseja, especialmente em termos de sua ambio de
garantir um assento permanente no CSNU. Em 2009, havia rumores de que a
ndia ameaava reduzir suas contribuies s operaes de paz, a menos que lhe
fossem concedidas mais posies de comando. Vrios analistas, tais como Nitin Pai,
pensam que hora de a ndia minimizar suas perdas e iniciar uma retirada gradual
de todas as suas tropas em operao sob a bandeira da ONU (Gowan, 2010).
Richard Gowan (2010) enfatiza que a contribuio da ndia cada vez mais
controversa no plano interno, indicando as faces domsticas, particularmente no
Exrcito, que esto preocupadas com a fragilidade do Paquisto e com as manobras
chinesas no Himalaia e, portanto, querem repatriar suas tropas. Por exemplo,
Srivastava (1995) argumenta que ambies globais provocam tenses crescentes
com as obrigaes de segurana regionais.
Aps as crticas excepcionalmente abertas por parte do governo congols sobre
o desempenho dos contingentes indianos naquele pas, Deli ameaou abandonar a
operao de paz. No vero de 2010, retirou quase trinta helicpteros militares de
misses na Repblica Democrtica do Congo, o que foi interpretado, em grande
parte, como um sinal da crescente irritabilidade indiana e do desejo no realizado
de ocupar um nmero maior de postos superiores (Gowan, 2010). O fato de a ndia
ter enviado para um lugar como a Repblica Democrtica do Congo equipamentos
caros, como helicpteros de batalha, , em primeiro lugar, um importante ponto
a favor da ndia. Dipankar Banerjee e Ramesh Takur falam de um apartheid
gradual nas operaes de paz da ONU, no qual os pases em desenvolvimento
contribuem com tropas enquanto os pases ocidentais ricos fornecem apoio lo-
gstico e dominam os nveis superiores de formulao de polticas. A menos que
estas hierarquias sejam conquistadas, eles concluem, a ndia deve repensar seus
compromissos (Banerjee e Takur, 2006).
A ndia no o nico pas a repensar, por vezes, a lgica de suas contribuies
de tropas. Em 2011, o Uruguai, cujos soldados tambm foram acusados de abuso
201 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
sexual, ameaou retirar quase 1.300 tropas do Congo, aps j haver retirado um avio
de asa fxa CASA-212 do Haiti vrios meses antes (Lynch, 2011). A percepo desse
apartheid uma palavra frequentemente usada por analistas indianos para descrever
sistemas que consideram injustos, tais como o Tratado de No Proliferao de Armas
Nucleares tambm uma razo importante pela qual a ndia se ope a submeter
foras de manuteno da paz jurisdio do Tribunal Penal Internacional (TPI).
O governo indiano alegou que, visto que o CSNU pode encaminhar casos ao TPI e
aceitar que o tribunal os encaminhe ao Conselho, e que os membros permanentes
sempre retardaro casos apresentados contra eles mesmos, isto invariavelmente cria
um sistema de dois nveis e injusto (Choedon, 2007, p. 166).
Aps a reviravolta, o Secretrio-Geral da ONU Ban Ki-moon tentou satisfazer as
demandas da ndia ao indicar uma srie de cidados indianos para postos importantes
na hierarquia da ONU. Aps indicar Vijay Nambiar como seu chefe de gabinete, o
Tenente-General Chander Prakash foi escolhido para chefar a misso na Repblica
Democrtica do Congo; o Major-General Abhijit Guha tornou-se assessor militar
de segundo escalo da ONU; Atul Khare tornou-se o responsvel pela agenda de
reforma da ONU; e Lakshmi Puri tornou-se vice-diretora-executiva da agncia de
direitos da mulher da ONU (Lynch, 2011).
A maioria dos indianos que criticam o engajamento da ndia aponta para os
ilusrios benefcios estratgicos. Ao discutir os benefcios e as desvantagens para a ndia,
dois analistas polticos perguntaram: O que, em termos concretos, ganha a ndia de
volta? Certamente, no um assento permanente no Conselho de Segurana (Banerjee
e Takur, 2006). Choedon refere-se disparidade crtica entre o reconhecimento
declarado e o reconhecimento verdadeiro das contribuies da ndia aos esforos
de manuteno de paz da ONU (Choedon, 2007, p. 174). Takur agrega que a ndia
tampouco conseguiu fazer com que se elegesse o seu candidato a Secretrio-Geral
em 2006 e no obteve sucesso em sua campanha para que o hindi fosse reconhecido
como um dos idiomas ofciais da ONU (Takur, 2007).
Sreenivasan, ex-representante permanente da ndia junto ONU em Viena,
afrma claramente que a ndia d muito s Naes Unidas, mas ganha pouco da
organizao, agregando que a ndia no pequena e subdesenvolvida o sufciente
para se benefciar do altrusmo das Naes Unidas, nem grande ou poderosa o suf-
ciente para manipul-la a seu favor (Sreenivasan, 2009, p. 476). Os crticos enfatizam
que o orgulho excessivo da ndia de suas credenciais na rea de manuteno da paz,
sua confabilidade (Krishnasamy, 2003, p. 269) e seu desejo de receber ateno
tm sido explorados por potncias ocidentais, que solicitam que Deli se engaje nas
misses mais perigosas, tais como na Somlia e em Serra Leoa.
igualmente notvel que, enquanto as fatalidades entre as tropas tm con-
sequncias polticas severas em pases ocidentais, este no tanto o caso na ndia,
202 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
o que leva as potncias ocidentais a enviarem indianos para as situaes mais difceis
(Bullion, 1997, p. 103). De modo a reduzir a percepo de que a contribuio da
ndia tomada por garantida, o pas ocasionalmente deixa de enviar tropas, como
foi o caso com a Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor-Leste
(UNTAET) (Choedon, 2007, p. 164).
Mas a ndia tem capacidade limitada de converter sua liderana em operaes
de paz em vitrias genunas de poltica externa, o que pode ser explicado, em parte,
em razo de as misses de manuteno da paz serem fundamentalmente elaboradas
para solucionar problemas estratgicos de segunda ordem. Tem-se tornado o meca-
nismo padro para estabilizar pequenos e mdios Estados enfraquecidos, tais como o
Haiti, o Timor-Leste e a Libria, ou para enfrentar crises de grande escala em lugares
aonde mais ningum vai, tais como Darfur e Repblica Democrtica do Congo.
Mas os capacetes azuis no foram enviados a lugares perigosos de primeira
ordem, como o Afeganisto e o Iraque. Teriam difculdades caso fossem, devido s
estruturas logsticas desajeitadas da ONU e grande variabilidade da qualidade das
foras. Alm disso, o compromisso fnanceiro com as operaes de paz da ONU
permanece baixo. O oramento aprovado para as operaes de paz para o perodo
de 1
o
de julho de 2011 at 30 de junho de 2012 de aproximadamente US$ 7,06
bilhes. Isto representa menos de 0,5% dos gastos militares globais, estimados
em US$ 1,63 trilho em 2010 (UN, 2011b). Mesmo os Estados desenvolvidos
gastam menos com operaes de paz da ONU que com a Fora Internacional de
Assistncia para Segurana (ISAF da OTAN), no Afeganisto, um pas de tama-
nho mdio, comparvel a pases onde h presena de foras de manuteno da
paz (India..., 2011).
Esse fenmeno no tem nada de novo. Como enfatiza Nambiar, as tropas de
manuteno da paz foram capazes de estabilizar muitos pases nas ltimas dcadas,
mas raramente se engajam onde os interesses das grandes potncias esto em jogo,
como na Guerra das Malvinas, na ocupao chinesa do Tibete ou na Guerra Sino-
Indiana (Nambiar, 2004). Ao mesmo tempo, seria tambm errado afrmar que a
liderana de vrias dcadas da ndia no campo das operaes de paz no logrou
produzir resultados signifcativos.
A ndia pode no ter conseguido um assento permanente no CSNU, mas isso
pode ser explicado em termos de razes sistmicas e de uma inrcia natural com
relao a reformas to fundamentais. Hoje, a ndia est mais prxima de obter um
assento que outras potncias emergentes como o Brasil, que, aos poucos, comea a
fornecer mais tropas para as misses de manuteno da paz da ONU. Como j foi
visto em vrios casos, tais como durante as negociaes da OMC, a ndia tem grande
infuncia entre os pases em desenvolvimento, o que pode ser explicado, em parte,
por seu compromisso infalvel com misses de manuteno da paz pelo mundo.
203 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
No Oriente Mdio, a ndia goza de uma boa reputao, o que certamente
pode estar ligado, entre outros fatores, sua participao em vrias misses de
manuteno da paz naquela regio (Egito, Ir-Iraque, Kuwait, Imen e Lbano).
Diante da importncia estratgica do Oriente Mdio para a segurana energtica
da ndia e do relacionamento historicamente complexo da ndia com o Isl, sua
posio favorvel junto ao Oriente Mdio uma grande conquista.
5 CONCLUSO
Como mostra esta breve anlise, a ndia tem sido um dos mais importantes
fornecedores de tropas para operaes de paz, tanto quantitativa quanto qua-
litativamente. Este forte engajamento pode ser explicado em termos de uma
combinao de interesses regionais estratgicos, de uma aliana tradicional com
pases em desenvolvimento e de um desejo de ser reconhecida como potncia
mundial. Ainda resta ver se um papel importante em operaes da ONU
compatvel com as ambies da ndia de se tornar uma superpotncia militar
do sculo XXI (Gowan, 2010), mas, apesar de ocasionais crticas no plano
domstico, h poucos sinais de que a participao da ndia nas operaes de
paz ir diminuir.
Ao contrrio, a importncia estratgica crescente da ndia no cenrio global
indica que mais provvel que o pas continue a exercer essa liderana, especialmente
quando se considera que as operaes de paz permanecem como uma das poucas
maneiras de fornecer segurana global de maneira incontroversa. Em agosto de
2011, ao ocupar a presidncia rotativa, o representante permanente da ndia junto
ONU, Hardeep Singh Puri, criticou o grave descompasso entre os recursos e os
mandatos das operaes de paz, e tambm assegurou que a ndia prev um grande
papel para as operaes de paz no sculo XXI e para ela mesma, neste contexto
(Shubhjahit, 2011).
Alm de afirmar seu compromisso, o representante indiano tambm
enfatizou a necessidade de pensar em como conferir maior clareza jurdica s
operaes de paz, resumindo as propostas da ndia em uma nota informativa
conceitual intitulada Peacekeeping: taking stock and preparing for the future (UN,
2011a). Isso mostra que a ndia dificilmente reduzir seu compromisso, em
face de misses de manuteno e de construo da paz crescentemente com-
plexas e perigosas que iro forar o pas a rever alguns de seus compromissos
com a imparcialidade, a soberania, a no interferncia e o consentimento de
todas as partes.
12
12. Como Neack enfatiza, a armao da neutralidade foi, decerto, um dos princpios-chave medida que o conceito
de manuteno da paz emergia (Neack, 1995).
204 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Em uma mudana completa de direo aps o fim da Guerra Fria, o
CSNU autorizou o uso de fora mais de quinze vezes entre 1989 e 2005,
comparando-se com as trs vezes em que foi permitida entre 1945 e 1987
(UN, [s.d.]b). Embora a ideologia inflexvel tenha desempenhado um papel
histrico importante na formulao da poltica externa da ndia, nesse con-
texto, o pas mostra-se pragmtico e disposto a questionar certos princpios
frente a novos desafios.
Por exemplo, a ndia havia lutado contra o mandato da Unosom II, que auto-
rizou o uso da fora para levar ajuda humanitria para a populao da Somlia, mas
terminou por apoi-lo excepcionalmente, como o prprio pas enfatizou (Choedon,
2007, p. 161). Contanto que ocorra dentro do contexto da ONU, ao que tudo indica,
a ndia est at mesmo disposta a aceitar misses mais controversas, sem perder sua
credibilidade junto a pases em desenvolvimento. Isto no quer dizer que a ndia
deixar de considerar os signifcados de cada misso especfca antes de tomar sua
deciso. Por exemplo, sua resoluo de no enviar tropas para o Timor-Leste pode ser
explicada por seus laos histricos com a Indonsia e por suas prprias difculdades
com movimentos secessionistas no plano domstico (Krishnasamy, 2003, p. 277).
Recentemente, a ndia foi muito criticada quando deixou de apoiar a Reso-
luo n
o
1.973 do CSNU, que autorizou o uso da fora para proteger a populao
da Lbia. A deciso mostra que o conceito de responsabilidade de proteger ainda
no foi adotado pela elite formuladora da poltica externa da ndia (Takur, 2011,
p. 898). Mas a abordagem indiana pode estar em processo de lenta transforma-
o, devido combinao nica de crescentes interesses econmicos ao redor do
mundo. Muitos trabalhadores indianos vivem no Oriente Mdio, o que j forou
a ndia a evacu-los em vrias ocasies. Alm disso, h um nmero crescente de
analistas que argumentam que a no interferncia cada vez mais inadequada
diante da presena econmica global indiana.
Ao mesmo tempo, o governo indiano ter de compreender que as tropas de
paz continuaro a ser enviadas a regies de menor importncia geopoltica, e que,
embora a liderana indiana seja reconhecida globalmente, isto por si s pode no
ser o sufciente para ganhar um assento permanente no CSNU. Quando o Presi-
dente norte-americano Barack Obama anunciou seu apoio ao pleito indiano por
um assento permanente em um Conselho de Segurana ampliado em novembro
de 2011, citou a longa tradio da ndia como um contribuinte lder nas misses
de manuteno da paz das Naes Unidas; contudo, seu apoio provavelmente
mais ligado a outros fatores, tais como a fora econmica da ndia e sua importncia
estratgica face China emergente (Lynch, 2011).
205 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
Hoje em dia, contribuir com tropas para misses de manuteno da paz da
ONU j no mais um requerimento para se alcanar o status de grande potncia.
Isto se torna bvio quando se consideram as contribuies insignifcantes feitas pelos
Estados Unidos, pela Rssia e pela China, em contraste com grandes contribuies
feitas por atores menores, tais como o Paquisto e o Bangladesh. Apesar disso,
qualquer reforma do CSNU ir incluir a ndia como um membro permanente,
devido sua ascenso econmica sem precedentes e seu crescente peso estratgico.
Embora no seja um fator decisivo que ir garantir a entrada indiana na instituio
mais exclusiva do mundo isto , o CSNU , a ndia tem razo de se orgulhar de
sua contribuio signifcativa para a paz e a segurana, desde o primeiro momento
em que seus capacetes azuis se aventuraram pelo exterior h mais de cinco dcadas.
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PARTE III
O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ
CAPTULO 8
PAX BRASILIENSIS: PROJEO DE PODER E SOLIDARIEDADE NA
ESTRATGIA DIPLOMTICA DE PARTICIPAO BRASILEIRA EM
OPERAES DE PAZ DA ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS*
Filipe Nasser**
Tey say in the foreign policy business we arent supposed to let ourselves be
infuenced by emotion, but how can we forget that murdered children are not
emotions, but that they are human beings whose potential contributions are
forever lost.
Madeleine Albright, Ex-Secretria de Estado dos Estados Unidos
We [diplomats] are not paid to be bleeding hearts.
Sandy Woodrow, em Te Constant Gardener
1 INTRODUO
Existe certo fetiche em relao s operaes de paz (OPs) da Organizao
das Naes Unidas (ONU) entre os estudiosos de relaes internacionais.
A ateno que o tema recebe na literatura especializada provavelmente
desproporcional ao efetivo peso deste instrumento de ao multilateral na
arquitetura da governana global. Os motivos por trs da fascinao que
o tema exerce sobre os internacionalistas parecem coincidir com aqueles
que levaram prpria opo profissional e/ou acadmica de seus adeptos: a
mistura de um apetite pelo extico com um cacoete idealista. Lawrence das
Arbias e Srgio Vieira de Mello.
No se pretende aqui relativizar ou diminuir a utilidade desse instrumento
de segurana coletiva. At mesmo porque este autor tambm se considera vtima
da mstica orientalista e da seduo salvacionista dos blue helmets.
1
Kof Annan
tem razo: a manuteno da paz sempre mais barata do que a guerra (United..., 1994).
2
* Este captulo serve-se abertamente de Nasser (2009). Precisa-se registrar um especial agradecimento amiga Barbara
Bravo, sem cuja iniciativa, dedicao e talento uma dissertao submersa nas gavetas do esquecimento jamais teria
sido resgatada, resumida, reestruturada e atualizada.
** Diplomata de carreira. As opinies aqui expressas no necessariamente reetem as posies do Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE).
1. Em portugus, capacetes azuis, como so conhecidas as tropas armadas sob o patrocnio das Naes Unidas,
empregadas com o objetivo de manter a paz.
2. Traduo livre de: Peacekeeping is always cheaper than war.
214 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Apenas se constata a elevada recorrncia acadmica do tema de forma a se apontar
para o renovado interesse que tem merecido no Brasil e no mundo.
A ao da Operao das Naes Unidas em Cte dIvoire (United Nations
Operation in Cte dIvoire Unoci), em 2011, contra as tropas leais ao candidato
derrotado nas eleies presidenciais ivorianas, trouxe de volta luz o debate sobre o
ativismo das OPs. Suspeita-se que, naquele episdio, a decantada neutralidade dos
capacetes azuis tenha sido preterida em benefcio da obteno de um determinado
resultado poltico. Se a suspeita de fato proceder, o precedente poder levar, em
nome do princpio da responsabilidade de proteger (R2P),
3
a uma transformao
da capacidade e da disposio da comunidade internacional em intervir em confitos
internos. A persistente crise na Sria, cuja soluo parece ainda distante, tambm
revela a ausncia de consenso na comunidade internacional sobre como reverter
uma situao de confito armado ou de violao sistemtica de direitos humanos.
No Brasil, a liderana do componente militar da Misso das Naes Unidas
para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH) desde 2004, e o comando do com-
ponente naval da Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (United Nations
Interim Force in Lebanon Unifl), aumentam a atrao do assunto para o pblico
brasileiro, tornando-o problematizvel do ponto de vista do debate sobre as polticas
pblicas. O ensaio de retirada das tropas no Haiti, antecipado pelos Ministros Celso
Amorim e Antonio Patriota, e a construo, pela diplomacia brasileira, do conceito
de responsabilidade ao proteger
4
tambm chamam a ateno para a atualidade do
tema na agenda externa brasileira.
justamente da participao do Brasil nas operaes de paz da ONU, no
momento que coincide com a ascenso do pas na hierarquia informal das relaes
internacionais, que trata este captulo. Nas ltimas duas dcadas, o Brasil tornou-
-se um ator (mais) importante na paisagem de peacekeeping o que tambm
verdade no que se refere a diversas outras dimenses das relaes internacionais
contemporneas. Como causa e consequncia deste processo, as autoridades bra-
sileiras passaram a adotar critrios de participao em sintonia com os princpios
e as diretrizes da poltica externa brasileira.
3. O termo responsabilidade de proteger (R2P) apareceu pela primeira vez no relatrio da International Commission
on Intervention and State Sovereignty (ICISS), disponvel em: <http://responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report-1.pdf>.
O relatrio surgiu como uma tentativa de responder questo levantada pelo ento Secretrio-Geral da Organizao
das Naes Unidas (ONU), Ko Annan, acerca de quais seriam os limites da soberania e quando a proteo de civis se
deveria sobrepor a este conceito caro ao direito internacional. O R2P atrela soberania responsabilidade, inferindo que
quando um Estado no quer ou no tem os meios para garantir a proteo dos seus nacionais, esta responsabilidade
passa a ser delegada comunidade internacional. Ver Gareth Evans (2008).
4. O conceito esposado pela diplomacia brasileira nos fruns internacionais que serve de corolrio responsabilidade
de proteger, ao defender seu uso seletivo e criterioso no se relaciona diretamente com as operaes de paz (OPs),
mas de interesse para o tema aqui tratado, na medida em que se refere ao uso da fora pela comunidade internacional.
215 Pax Brasiliensis
At recentemente, o histrico brasileiro em OPs apresentava um padro
irregular. O grau momentneo de devoo do governo brasileiro da hora causa
da paz e da segurana internacionais e a prpria crena no multilateralismo como
espao privilegiado de convivncia entre os Estados, tambm infuenciaram a
presena ou ausncia do Brasil em operaes de paz da ONU.
Pretende-se aqui argumentar que, ao contrrio da longa fase precedente, em
que o emprego de militares brasileiros no exterior no parecia obedecer a parmetros
bem defnidos, a participao do Brasil em OPs das Naes Unidas foi organizada em
torno de uma rationale de poltica externa e que isto no necessariamente bvio.
O emprego de capacetes azuis brasileiros em Angola, no apagar das luzes da
dcada de 1980, inaugurou uma nova fase de engajamento brasileiro, cujo auge,
pelo menos at o presente momento, verifcou-se com a consistente presena no
Haiti. A tese apresentada neste captulo que a participao brasileira nas OPs da
ONU em Angola, Moambique, Timor-Leste e Haiti esteve informada tanto por
um sentido de projeo de poder nas relaes internacionais, como pelo desejo de
prestar solidariedade ativa a sociedades vitimadas por confitos armados. O critrio
de seleo dos confitos para os quais se deveria despachar tropas tem privilegiado
pases com os quais o Brasil compartilha herana histrica ou cultural ou aqueles
em que as circunstncias e o discurso diplomtico permitiram tal associao.
2 CAPACETES AZUIS VERDE-AMARELOS
O histrico de participao brasileira em OPs no recente. Desde o perodo da
Liga das Naes, o Brasil oferece recursos e homens para os esforos internacionais
de preservao e administrao da paz. J na era das Naes Unidas, a primeira
operao na qual o Brasil tomou parte com tropas foi a Fora de Emergncia das
Naes Unidas (United Nations Emergency Force I UNEF I), empregada no Sinai,
em 1956, para garantir o cessar-fogo entre egpcios e israelenses. A participao
brasileira consistiu no envio anual de um batalho de infantaria de aproximada-
mente seiscentos homens ao longo de dez anos (Aguilar, 2005; Fontoura, 1999).
5
O Brasil despacharia, em seguida, militares para a Operao das Naes Uni-
das no Congo (Opration des Nations Unies au Congo ONUC), entre 1960 e
1964, concebida para assegurar a retirada das foras belgas do Congo, tendo logo
se convertido em fora de manuteno da integridade territorial e da independncia
do pas.
6
Foi ali que o Brasil debutou em tarefas de carter humanitrio no mbito
das operaes de paz, ao ter transportado e distribudo gneros alimentcios, supri-
mentos e medicamentos para a populao congolesa.
5. Ver tambm Brasil ([s.d.]a).
6. Ver Lavenere-Wanderley (1975).
216 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
A partir dos anos 1970, o Brasil optou por distanciar-se das Naes Unidas.
Esta manobra foi produto do entendimento de que a organizao estaria contri-
buindo para o congelamento do poder mundial entre as superpotncias tese
esposada pelo Ex-Chanceler Joo Augusto Araujo Castro, que contou com ampla
adeso dos formuladores de poltica externa do perodo. A atitude brasileira de
tentar independncia em relao aos constrangimentos impostos pela dinmica
do sistema internacional nesse momento foi descrita por Gelson Fonseca como a
autonomia pela distncia (Fonseca Jnior, 1998). O afastamento do Brasil do
multilateralismo poltico foi consumado, entre outras maneiras, pela deciso de no
procurar ocupar assentos no permanentes no Conselho de Segurana da ONU
(CSNU) e de no se envolver em suas operaes de paz.
O posterior regresso do Brasil ao multilateralismo onusiano na dcada de 1990
foi anunciado pela eleio ao CSNU, na qualidade de membro no permanente, no
binio 1988-1989. Teve refexo, em seguida, em uma reinjeo de nimo quanto
participao nas OPs da ONU. As relaes internacionais do ps-Guerra Fria
presenciavam um ensaio de renascimento das Naes Unidas, acompanhado por
menor nvel de dissenso no seio do CSNU (Patriota, 1998).
De forma anloga, o perfl das tarefas desempenhadas pelos enviados brasileiros
acompanhou o processo de complexifcao das prprias operaes da ONU, no
sentido de transcender as tarefas puramente militares para incorporar a assistncia
humanitria, a superviso eleitoral, a realizao dos direitos humanos, o fomento
promoo do desenvolvimento e a construo de instituies estatais.
Desde 1988, o Brasil ocupou um assento no permanente no CSNU cinco
vezes (1988-1989; 1993-1994; 1998-1999; 2004-2005; e 2010-2011). A Renascena
multilateralista da poltica externa brasileira posicionou o Brasil como o pas que,
juntamente com o Japo, ocupou mais vezes uma vaga no permanente no rgo,
perfazendo um total de dez mandatos.
7
Ademais, o nmero de operaes de paz
nas quais o Brasil se envolveu totaliza 28 desde 1989, em contraste com as sete
do perodo anterior.
8
O Brasil cedeu militares, observadores eleitorais, tcnicos judicirios, poli-
ciais e mdicos em uma srie de outras misses civis e militares da ONU, sem que
o esforo adquirisse grande monta ou revelasse uma nova tendncia de poltica
externa que no um maior entusiasmo pelas Naes Unidas e uma leve disposio
em contribuir para o sistema de segurana coletiva. As excees foram Angola e
Moambique, na primeira metade da dcada de 1990 e, posteriormente, Timor-
Leste e Haiti.
7. Mais informaes disponveis em: <http://www.brasil-cs-onu.com/brasil-no-conselho-de-seguranca-da-onu>.
8. Ver Brasil ([s.d.]e).
217 Pax Brasiliensis
2.1 Moambique e Angola
O Brasil no fugiu responsabilidade de tomar parte na operao criada para
verifcar a implementao do Acordo Geral de Paz de Moambique, assinado em
outubro de 1992, com o objetivo de pr termo longa guerra civil que datava da
prpria independncia moambicana, em 1974.
A participao brasileira no foi desprezvel: enviou-se para a ex-colnia
portuguesa 26 observadores militares, 67 observadores policiais, uma unidade
mdica, uma companhia de infantaria e uma companhia de paraquedistas, com-
posta de 170 homens, ademais de quinze observadores eleitorais para supervi-
sionar as eleies de outubro de 1994.
9
Relevante para compreender a extenso
do compromisso brasileiro com o processo de paz em Moambique, preciso
recordar que o General Llio Gonalves Rodrigues da Silva exerceu o comando
militar da operao entre 1993 e 1994.
A despeito da maior variedade e complexidade das atividades desempenhadas
pelos militares brasileiros em solo moambicano, o force commander brasileiro
opinou, a propsito do engajamento brasileiro em operaes de paz, que: nossa
participao com tropa armada tem sido tmida, se comparada participao de
diversos outros pases, de muito menor expresso poltica, econmica e, princi-
palmente, militar (Aguilar, 2005).
Um novo modelo de participao brasileira em OPs das Naes Unidas
comeava de forma acanhada, mas ciente do papel que poderia ter na composi-
o de uma poltica externa mais ambiciosa, mais prestativa e mais global, o que
pde ser visto nas participaes que se seguiram, como o caso das sucessivas
OPs em Angola.
Na primeira das OPs empregadas em Angola (United Nations Angola Ve-
rifcation Mission I Unavem I), no perodo 1989-1991, a participao brasileira
consistiu no envio de dezesseis militares entre eles, o General Pricles Ferreira
Gomes, que chefou um grupo de setenta observadores da ONU durante todo o
mandato da misso.
10
Diante da persistncia do confito, o CSNU decidiu estabelecer a segunda
misso de verifcao das Naes Unidas em Angola. O mandato da Unavem II
(1991-1995) previa: a verifcao do cumprimento dos acordos de paz assinados
pelo governo do Movimento Popular pela Libertao de Angola (MPLA) e pelos
rebeldes de Jonas Savimbi; o monitoramento do cessar-fogo; e a observao do
processo eleitoral no pas. A participao brasileira na Unavem II foi mais expressiva
que na operao anterior, apoiando-se no envio de 120 observadores militares,
observadores eleitorais e equipes mdicas.
9. Ver Brasil ([s.d.]b).
10. Ver Brasil ([s.d.]c).
218 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Seria na Unavem III (1995-1997) que o Brasil viria a prestar uma das maiores
contribuies da histria de sua participao em misses de paz, quando chegou
a ser o maior contribuinte individual de tropas para uma operao que, durante
quase dois anos, foi a maior operao de paz das Naes Unidas em atividade, com
um efetivo total de 7 mil soldados, fornecidos por 34 pases.
11
O Brasil contribuiu, a cada turno, com um batalho de infantaria composto
por oitocentos homens, uma companhia de engenharia formada por duzentos
profssionais, dois postos de sade avanados quarenta militares de sade, entre
mdicos, dentistas, farmacuticos e auxiliares de sade e aproximadamente
quarenta ofciais do Estado-maior. Durante todo o perodo da misso, o pas en-
viou uma mdia de catorze observadores militares e onze observadores policiais.
12
Tal participao fez com que o Brasil ocupasse, em 1996, a posio de quarto
maior contribuinte de tropas para OPs das Naes Unidas fato, at ento, sem
precedentes no histrico brasileiro.
13
2.2 Timor-Leste
O Timor-Leste foi o primeiro e um dos nicos casos em que a ONU resgatou
uma nao das cinzas de um confito armado, garantiu-lhe o exerccio do direito
autodeterminao tal como expresso nas urnas e, em seguida, pavimentou seu
caminho condio de Estado independente.
14
Foi s a segunda vez em que as
Naes Unidas empregaram a modalidade de autoridade transitria onde no havia
um Estado estabelecido anteriormente.
15
A postura da diplomacia brasileira em relao questo timorense exibiu
trs fases distintas entre a ocupao indonsia, em 1975, e a independncia do
pas, conquistada em 2002. Logo aps a invaso das tropas de Jacarta na poro
ocidental da ilha do Timor, o Brasil assumiu uma postura legalista, tendo somente
repudiado o incidente. A diplomacia brasileira agiu de forma acanhada, sem de-
monstrar grande entusiasmo e sem comprometer capital diplomtico para proteger
o direito dos timorenses autodeterminao. Tal postura foi sucedida por um total
esfriamento da causa timorense na agenda externa brasileira em benefcio de um
11. Ver a Resoluo n
o
976 do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) (ONU, 1995).
12. Ver Brasil ([s.d.]c).
13. Ver United Nations Peacekeeping (1996).
14. A literatura especializada costuma incluir Kossovo outro territrio governado pela ONU na mesma categoria,
especialmente aps a sua proclamao de independncia, em 2008. O governo brasileiro, entretanto, no reconhece o
Kossovo como pas independente. A experincia da Autoridade Transitria da ONU no Camboja tambm frequente-
mente mencionada, embora seja distinta por j existir um Estado ali constitudo antes do envolvimento da comunidade
internacional. No Camboja, as Naes Unidas assumiram a dianteira de determinados ministrios cambojanos, o que
tambm representa um contraste com a plena autoridade governamental exercida pelas Naes Unidas em Kossovo e no
Timor-Leste. Digno de meno, a ONU e mesmo a Liga das Naes tiveram experincias prvias comandando formas mais
embrionrias de autoridade transitria em territrios que no chegaram a constituir entidades plenamente independentes.
15. Ver a transcrio da palestra de Srgio Vieira de Mello, no Instituto Rio Branco, em 22 de fevereiro de 2002.
219 Pax Brasiliensis
pragmatismo comercial com a Indonsia que, no entanto, no veio a oferecer
resultados que o justifcassem. Este segundo perodo pode ser demarcado, a rigor,
entre a misso do Embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima Indonsia em 1981,
at a concesso do Prmio Nobel da Paz aos dois lderes da resistncia timorense,
Jos Ramos-Horta e o Bispo Ximenes Belo, em 1996.
Desde ento e at a independncia do Timor-Leste, o governo brasileiro f-
nalmente envolveu-se com a causa timorense. Alm do engajamento diplomtico
em aproximaes bilaterais e nas Naes Unidas, o Brasil desempenhou um papel
ativo na sequncia de operaes de paz
16
embora seja possvel argumentar que
mesmo esta participao esteve aqum das possibilidades ou do que se poderia
esperar do maior dos pases lusfonos.
No CSNU, o Brasil seguiu a liderana portuguesa, cuja poltica externa havia
elevado a libertao do Timor-Leste condio de prioridade. Por coincidncia, o
Brasil estava presente no rgo no binio 1998-1999, tendo, assim, podido prestar
sua colaborao causa timorense. O Brasil engrossou o coro portugus em favor da
viabilizao da consulta popular que veio a decidir pela independncia do Timor-
Leste e, em seguida, da necessidade de interveno da comunidade internacional
aps a erupo da violncia estimulada pelas Foras Armadas da Indonsia.
O Brasil desfrutava de posio favorvel no fronte diplomtico, uma vez
que, alm de contar com a presuno da fraternidade lusfona dos timorenses
e ser interlocutor privilegiado de Portugal, mantinha, com a Indonsia, relaes
corretas e sem pontos de frico relevantes. Tal equidistncia em relao aos atores
envolvidos, mas no em relao causa da independncia em si, foi reconhecida
pelo Ex-Ministro Luiz Felipe Lampreia em seu discurso perante a Assembleia-Geral
da ONU em 1998, s vsperas do acordo que permitiu a realizao da consulta
popular em Timor-Leste:
quanto ao Timor-Leste ao qual tambm estamos ligados por vnculos histricos
e pela lngua comum o Brasil sada o novo esprito com que se est tratando
aquela questo delicada e complexa, inclusive no contexto das negociaes tripar-
tites entre os governos portugus e indonsio, sob os auspcios do secretrio-geral.
O governo brasileiro tem mantido dilogo positivo com as partes envolvidas e
est determinado a colaborar, no limite de suas possibilidades, para que, com
a progressiva participao dos prprios timorenses, se chegue a uma equao
aceitvel para todos os interessados (Lampreia, 1999).
Na terceira fase, o Brasil demonstrou disposio em ceder tropas, mdicos,
tcnicos e diplomatas para o esforo de pacifcao e reconstruo do pas, tendo
feito parte de toda a sequncia de OPs da ONU no Timor-Leste, inclusive da
16. Ver Brasil ([s.d.]e).
220 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Fora Internacional para o Timor-Leste (International Force for East Timor
INTERFET).
17
Durante o processo de montagem da consulta eleitoral organizada
pela Misso das Naes Unidas em Timor-Leste (United Nations Mission in East
Timor UNAMET), cinco ofciais de ligao, seis observadores policiais e 22
observadores eleitorais brasileiros haviam sido despachados remota ilha para pres-
tar sua contribuio ao processo no qual o povo timorense expressou sua escolha
pela independncia nas urnas. Para a INTERFET, incumbida de sufocar a ao
das milcias indonsias, cinquenta homens do Batalho de Polcia do Exrcito de
Braslia foram enviados, alm de ofciais responsveis por comunicaes e sade
(Aguilar, 2005).
No restam dvidas de que foi signifcativa a participao brasileira na
crise no Timor-Leste, tanto do ponto de vista diplomtico, com o estreitamento
dos contatos diplomticos e a mobilizao no CSNU, como militar, com o
ineditismo de participao em operaes autorizadas a empregar a fora armada.
importante ressaltar que o Brasil no tinha tradio em participar nem de votar
em favor de operaes aprovadas sob a gide do captulo VII da Carta da ONU,
que autoriza o emprego da fora armada ou a delega a uma fora multinacional
de imposio da paz.
Entretanto, tambm pondervel que o esforo brasileiro foi mais tmido do
que se poderia esperar de um pas que se apoia na vertente multilateralista e ambiciona
ampliar sua infuncia diplomtica nos espaos lusfonos. A participao brasileira
no Timor-Leste, conquanto relevante, foi mais coadjuvante que protagonista, tendo
residido mais no terreno da solidariedade e da simbologia poltica que em uma con-
tribuio cabal para a pacifcao do pas e a construo do novo Estado.
Ainda que a dimenso da participao brasileira no tenha podido correspon-
der por falta de recursos e mesmo de maior musculatura poltica para faz-lo
ao perfl de ao de um global player de maior envergadura nos planos militar e
diplomtico, no restam dvidas de que a deciso de participar das OPs no pas, o
aceno de solidariedade e o perfl de atuao que o traduziu prestaram uma relevante
contribuio ao processo de construo do Estado timorense e, mais que isto, de
formao de um modelo brasileiro de envolvimento em OPs da ONU.
Estaria por vir o momento em que o pas assumiria um papel mais protagnico
em uma operao de paz em que solidariedade e projeo de poder se coadunassem
na prestao de auxlio humanitrio a um povo com que se sentia identifcado.
O envolvimento da diplomacia brasileira na questo timorense constituiu, sobretudo
pela motivao em faz-lo, um embrio do que a poltica externa brasileira defniria,
j no governo Lula, como o princpio da no indiferena quando do envolvimento
do pas no Haiti.
17. Ver Brasil ([s.d.]e).
221 Pax Brasiliensis
2.3 Haiti
Em 2004, o Brasil foi convidado a liderar o componente militar da misso de
estabilizao do Haiti, na esteira da crise que conduziu queda do Ex-Presidente
Jean-Bertrand Aristide. A deciso implicou o maior esforo das Foras Armadas
brasileiras no estrangeiro, a rigor, desde que os pracinhas foram embarcados para
a Itlia na Segunda Guerra Mundial.
O Brasil no somente votou favoravelmente s resolues do CSNU afetas
crise haitiana,
18
mas tambm empenhou esforos para mobilizar ateno diplom-
tica em torno do tema enquanto esteve no rgo entre 2004 e 2005. O mandato
estabelecido pela Resoluo n
o
1.542 (2004) do CSNU previa apoio ao governo
transitrio: na estabilizao das condies de segurana; no restabelecimento do
estado de direito; na organizao, na superviso e no monitoramento das eleies
presidenciais, parlamentares e municipais; na reestruturao da Polcia Nacional do
Haiti; e no desarmamento, na desmobilizao e na reintegrao dos grupos armados.
A MINUSTAH tambm estava autorizada a usar a fora para proteger o pessoal das
Naes Unidas no terreno e a entrar em ao se a vida de civis estivesse ameaada.
O Brasil passou a despachar uma fora composta por 1.200 homens a cada
turno, o maior contingente nacional de toda a OP. Alm disso, uma srie de ofciais
generais brasileiros lideram o componente militar da MINUSTAH desde 2004
na qualidade de seu force commander. No h no histrico de OPs precedentes de
o comando militar permanecer nas mos de um mesmo pas por tanto tempo
o habitual, em outras OPs, o rodzio entre pases.
preciso tambm observar que o envolvimento do Brasil com a crise haitiana
no se restringiu ao envio das foras militares e do comandante da MINUSTAH.
O governo brasileiro destinou, por ocasio da Conferncia de Doadores para o
Haiti, em julho de 2004, US$ 4,5 milhes para a reconstruo do pas; contribuiu
tambm com US$ 1 milho na organizao das eleies presidenciais, legislativas
e municipais de 2006, o que atesta que o comprometimento do pas com a causa
haitiana no estava restrito somente ao aspecto militar e de segurana pblica da
misso, mas tambm com a prpria ideia de reorganizao das instituies demo-
crticas no Haiti.
Em 12 de janeiro de 2010, a complexa e trgica situao do Haiti sofreu um
novo revs: um terremoto de 7,0 graus na escala Richter levou ao colapso a frgil
infraestrutura local, em especial na capital. Estima-se que o terremoto tenha vitimado
fatalmente cerca de 300 mil pessoas, entre estas 21 brasileiros, alm de deixar como
rastro aproximadamente 250 mil feridos e mais de 2 milhes de desabrigados.
19
18. Resolues n
os
1.529 e 1.542 (2004) do CSNU, que autorizaram, respectivamente, o emprego da Fora Multinacional
Interina (Multinational Interim Force MIF) e da MINUSTAH.
19. Ver ONU ([s.d.]).
222 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
A resposta brasileira catstrofe foi imediata, tendo envolvido diversos r-
gos do governo. Apenas dois dias aps o terremoto, o ento Ministro da Defesa,
Nelson Jobim, apresentou ao governo haitiano um plano emergencial abrangente
de socorro. Para implementar o plano, o Congresso Nacional brasileiro autorizou
o envio de 1.300 soldados adicionais para integrarem a MINUSTAH, somando-se
aos 1.200 capacetes azuis brasileiros que j se encontravam no terreno.
No que se refere ao processo decisrio brasileiro, parece ter havido um
casamento de convenincia da vontade brasileira de prestar solidariedade a
um pas da regio e aumentar seu perfl de atuao multilateral com a disposi-
o da comunidade internacional em delegar ao Brasil a responsabilidade pela
liderana do componente militar da operao. As motivaes da diplomacia
brasileira em aceitar a indicao para liderar a MINUSTAH, em 2004, parecem
ter tido duas origens principais: i) de um lado, o desejo de aumentar a projeo
do Brasil no mundo, elevar o perfl de sua atuao multilateral e exercer maior
infuncia sobre regies que reputem fazer parte de sua zona de infuncia; e
ii) de outro, a tentativa de prestar solidariedade ativa a um pas com o qual se
identifca, e que atravessava crise poltica, institucional e humanitria. A resposta
brasileira fatalidade de propores picas parece validar a tese.
3 UM CLCULO DE POLTICA EXTERNA
3.1 E eu com isso?
Afnal, o que leva um pas em desenvolvimento, que, por defnio, no quitou sua
hipoteca social, a enviar soldados para um pas distante, alheio aos seus interesses
mais imediatos? Por que desembolsar recursos pblicos considerveis para fnanciar
o emprego de contingentes militares alhures? Por que contribuir para a pacifcao
de uma crise sobre cujas origens no se detm qualquer culpa ou responsabilidade?
Por que submeter seus jovens ao risco de perecerem no campo de batalha ante
inimigos que no so os de seu pas?
As razes variam de pas a pas. Afonso Cardoso, por exemplo, identifca que:
pases como o Qunia veem na participao nas operaes de paz uma oportunidade
para formar e capacitar seus contingentes. Seu aporte fnanceiro para o custeio das
operaes de paz est no piso mnimo. O custo mdio de sua tropa inferior ao valor
desembolsado pelas Naes Unidas (Cardoso, 1998).
Antnio Jorge Ramalho da Rocha apresenta outras pistas:
Argentina, Uruguai e Chile vm utilizando misses de paz para manter suas foras
atuantes e prontas, respeitadas e valorizadas, redefnindo-lhes as funes e dando
tempo a cicatrizar as feridas deixadas por seus processos de transio democrtica
(Rocha, 2009).
223 Pax Brasiliensis
Eduardo Uziel sistematiza a explicao: alm do reembolso por parte da ONU
(troop cost), o reaparelhamento das foras armadas ou a reconfgurao do papel
institucional dos militares servem como estmulos para que certos pases em desen-
volvimento comprometam tropas em situaes de confito armado (Uziel, 2006).
Entretanto, no parece ser a remunerao das Foras Armadas brasileiras a
principal motivao presente nas decises de comprometer o Brasil em uma OP
da ONU, embora certamente no se possam descartar os ganhos colaterais da
participao, tais como a oportunidade de qualifcao e treinamento das tropas
por meio da exposio a situaes reais de confito e mesmo a elevao do moral
dos homens em armas brasileiros. No obstante produzam feitos notveis e rele-
vantes, a deciso de tomar parte do sistema de segurana coletiva de forma mais
ativa parece ser tributria menos da projeo de ganhos mensurveis de curto e
mdio prazos do que de um clculo de poltica externa.
O Planalto e o Itamaraty, pelo menos nas ltimas dcadas, parecem enxergar
o pas como candidato a potncia global, embora destitudo dos meios e recursos
para fazer valer suas vontades na arena internacional que no por meio da diplo-
macia e dos canais institucionais. A organizao de um modelo de engajamento
em OPs parece refetir o entendimento sobre as possibilidades e as limitaes dos
meios disponveis.
3.2 Convergncia entre participao em OPs e objetivos de poltica externa
O que explica a disposio recente do Brasil em se engajar nas OPs da ONU?
H razes anteriores, de fundo, que construram o ambiente em que tal participao
pde se dar. Uma delas, de natureza sistmica, a ampliao do nmero de OPs, em
funo do reativamento do CSNU e da prpria evoluo do sistema internacional
no ps-Guerra Fria.
A remoo de constrangimentos de ordem domstica, que antes sufocavam a
capacidade de ao externa brasileira, tambm ajuda a explicar a evoluo da postura
brasileira. A superao do regime militar; a consolidao do processo democrtico
no pas; o controle da infao; a estabilidade dos fundamentos macroeconmicos;
o crescimento econmico; a maior capacidade de investimento e ao do Estado
brasileiro; e a maturidade do processo poltico nacional tero tido seu papel na
construo de uma ao externa mais assertiva.
Desde o fnal da Guerra Fria, o envolvimento de militares brasileiros em em-
preendimentos do sistema de segurana coletiva passou a levar em conta de forma
mais evidente os interesses precpuos da poltica externa brasileira. Norma Breda
e Ciro Russo verifcam esta justaposio: (...) na mirade de operaes de paz
criadas, [o Brasil] passou a privilegiar a atuao na Amrica Latina e em pases de
224 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
lngua portuguesa, duas reas de crescente prioridade para sua poltica externa.
20
Eugnio Diniz estabelece uma relao emprica entre aquelas reas defnidas como
prioritrias para a poltica externa brasileira e o engajamento do Brasil em OPs da
ONU: principalmente desde 1989, uma caracterstica da participao brasileira
em misses de paz que ela se concentra em pases da Amrica Latina ou de lngua
portuguesa. O Brasil claramente privilegia a participao nas reas que considera
prioritrias para a poltica externa.
21
No caso especfco do Haiti, Ftima Ishitani
defende a ideia de que o engajamento brasileiro coincide com a plataforma de
poltica externa do Ex-Presidente Lula em vrios aspectos:
a participao do Brasil [na MINUSTAH] converge com a poltica externa brasileira
[do governo Lula] em cinco esferas principais: a) nfase no desenvolvimento e combate
pobreza; b) postura internacional mais afrmativa; c) no indiferena; d) defesa do
multilateralismo; e) prioridade regional.
22
Verifca-se, portanto, no somente uma interseo geogrfca entre as reas
de prioridade da poltica externa brasileira e o emprego de militares brasileiros
em OPs: tambm parece haver uma verdadeira subordinao da deciso de enviar
tropas estratgia de poltica externa. Dessa forma, o envolvimento nas OPs da
ONU, aqui destacadas, particularmente a liderana da MINUSTAH, seno
uma ilustrao da ascenso do Brasil nas fleiras internacionais e, principalmente,
manifestao de desejo de levar este processo adiante.
3.3 Projeo de poder e/ou solidariedade?
No caso do Brasil, a deciso poltica de tomar parte em OPs possui, ao mesmo
tempo, um elemento moral, baseado em compromisso humanitrio, e outro de
pragmatismo poltico, caracterizado pelo desejo de projeo de poder na esfera
internacional. Alis, tal dicotomia ou ambivalncia refete uma caracterstica
nada incomum tradio de poltica externa brasileira (Lafer, 2001).
No que se refere ao que est se denominando vulgarmente pragmatismo
poltico, verifcou-se, nos casos em exame, a existncia de uma estratgia lastreada
pelo desejo de projeo de poder do Brasil no mundo: tanto multilateral, no sentido
de aumentar o perfl de participao brasileira na moldagem da paz e da segurana
internacionais, como bilateral, no sentido de incrementar a presena diplomtica
nos pases em que as operaes foram empregadas.
No que se refere ao exerccio de solidariedade ativa, observa-se a vontade da
diplomacia brasileira de prestar auxlio humanitrio a sociedades vitimadas pelo
20. Ver Santos e Russo (2007, p. 327-328).
21. Ver Diniz (2006, p. 321).
22. Ver Ishitani (2009, p. 93).
225 Pax Brasiliensis
confito armado e pelo caos civil. A prestao de auxlio humanitrio e demais
atribuies encampadas no escopo de uma OP da ONU revelam um sentimento
de responsabilidade da poltica externa brasileira em relao aos pases em questo.
Para a diplomacia brasileira, o evangelho do interesse nacional reza por uma
cartilha menos assentada na noo de sobrevivncia como unidade poltica ou de
equilbrio de poder. O clima de relativa paz interestatal do continente sul-americano,
a ausncia de ambies territoriais, a tradio diplomtica pacfca, a caracterstica
eminentemente ensimesmada da sociedade brasileira, alm de outros condicio-
nantes de natureza sistmica, concorrem para moldar uma atitude internacional
historicamente no confrontacionista.
Produto de uma complexa conjuntura de fatores sistmicos e internos, o
multilateralismo se afrmou, para o Brasil, como canal privilegiado de expresso
de poder nas relaes internacionais. Contudo, a escolha pelo multilateralismo
no est assentada somente na adeso incondicional a princpios de ao externa.
Trata-se, sobretudo, do meio ou instrumento que o Brasil elegeu para projetar
infuncia no plano internacional e fazer valer o que seus agentes diplomticos
defniram como interesse nacional.
Pode parecer contraditria a ideia de um Estado buscar ampliar seu poder
nacional por meio de participao em um arranjo multilateral concebido origi-
nalmente para limitar o uso arbitrrio do poder por parte dos Estados. Ocorre que
a defesa do interesse nacional necessariamente caudatria de uma leitura particular
da viso de mundo da elite de poltica externa a respeito de quais so os interesses
do pas no mundo e do que se pode colher das relaes internacionais para o pas.
Embora se reconheam os importantes contrastes entre os conceitos de poder,
infuncia e imagem, em termos tericos, quer-se inferir que os formuladores da
poltica externa brasileira mesmo de um ponto de vista histrico bastante amplo
parecem equacionar a projeo de poder no mundo capacidade de infuenciar
a formao das normas e das instituies globais. Na tica brasileira, infuncia
poder e a traduo do poder infuncia.
Embora essa viso de mundo possa vir a sofrer ajustes com a confrmao da ascenso
do Brasil nas fleiras internacionais, o multilateralismo parece afgurar-se como o espao,
por excelncia, de projeo de poder e de avano dos interesses brasileiros em escala global.
Para uma potncia historicamente percebida como mdia, perifrica e incapaz de impor
suas vontades, o multilateralismo frmou-se como a arena natural para que o pas consiga
projetar poder ou expressar sua autonomia em termos de poltica externa.
23
23. Essa ideia no estranha ao conceito de autonomia por participao (Fonseca Jnior, 1998).
226 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
O elemento da prestao da solidariedade est presente em diversas iniciativas
diplomticas brasileiras inclusive na participao em OPs , o que refetido no
discurso diplomtico e em diversas aes concretas. No parece ter sido uma expresso
de solidariedade inteiramente desinteressada que guiou os estadistas brasileiros.
verdade que o recurso discursivo solidariedade pode tambm ter sido o
expediente empregado pela diplomacia brasileira para atingir fns essencialmente
egostas. Esta dimenso pragmtica da poltica externa brasileira estaria fundada
no somente na ambio de escalar as cordilheiras da poltica multilateral, mas
tambm no af de ampliar o que se considera rea de infuncia da poltica
externa. Contudo, ainda que a presuno sobre a ampliao da rea de infuncia
seja verdadeira, esta no seria completamente contraditria com uma disposio
real de prestar solidariedade a um pas amigo, irmo ou que, de forma mais
explcita, recaia na presumida rea de infuncia do Brasil.
Mas possvel que o desejo de expressar solidariedade por meio de aes
concretas conviva, no mbito dos processos decisrios, com a projeo de poder?
Em outras palavras, egosmo e altrusmo estatais so conciliveis? De acordo com
o pensamento diplomtico brasileiro, o exerccio de solidariedade ativa atende o
interesse nacional como forma de projeo de poder e infuncia do pas no cenrio
internacional no longo prazo.
No caso da participao em OPs, a pacifcao de um confito, seja local seja
entre Estados, contribui para a manuteno e estabilidade da ordem internacional.
A demonstrao deste compromisso, manifestada no exerccio de solidariedade,
eleva as credenciais de um pas junto aos demais membros da comunidade interna-
cional. Mais que coexistir, a projeo de poder e a solidariedade amalgamaram-se
na maneira como o Brasil escolheu se inserir no mundo.
Por mais difcil que seja detectar no processo decisrio qual fator preponderou
nas decises de participar das referidas OPs projeo de poder ou solidariedade ,
a poltica externa brasileira incorporou a solidariedade ativa como um elemento
integrante de seu discurso e a respaldou com aes concretas. Mesmo que as fron-
teiras entre uma dimenso e outra sejam borradas pela retrica diplomtica, no
se pode negligenciar nem uma nem outra.
3.3.1 Com a palavra, as autoridades brasileiras
A conciliao entre projeo de poder e prestao de solidariedade, embora presente
nos clculos decisrios e no discurso diplomtico, no havia sido sistematizada
conceitualmente pelas autoridades brasileiras at o advento da chamada no
indiferena, que nada mais que o slogan da disposio brasileira em prestar
solidariedade a um pas que est atravessando grave situao humanitria ou
seja egresso de confito armado. Trata-se do enunciado retrico formulado pela
227 Pax Brasiliensis
diplomacia brasileira para organizar conceitualmente e tambm para ajudar a
legitimar o envolvimento do pas em OPs da ONU e outros esforos de pres-
tao de auxlio humanitrio.
No campo semntico, o termo procura afastar as suspeitas de ingerncia em
assuntos domsticos de outro Estado. provvel que se tenha receado que o prprio
peso do termo interveno, na conjuntura da ocupao norte-americana do Iraque,
poderia ser mal acolhido pela sociedade brasileira e pela comunidade internacional.
Em outras palavras, o rtulo procurou conciliar o desejo de prestar solidariedade
por meio da ao multilateral a um princpio histrico da tradio diplomtica
brasileira: a no interveno nos assuntos internos de outros Estados. So estes os
termos que o Ex-Chanceler Celso Amorim emprega para defnir o conceito:
o princpio da no interveno nos assuntos externos dos outros Estados sempre
orientou a poltica exterior do Brasil. Mas este princpio deve ser matizado pela no
indiferena; isto , a disposio de colaborar, por meio de canais legtimos, com
outros pases que se encontram em situaes particularmente difceis. A presena
brasileira na operao de paz da ONU no Haiti um exemplo.
24
Em discurso na Reunio de Alto Nvel sobre o Haiti, o ento Ministro
das Relaes Exteriores confrmou, ao menos do ponto de vista retrico, a
lgica poltica por trs da deciso brasileira de participar da operao no Haiti.
Embora tenha explicitado as dimenses de solidariedade regional e cultural,
escolhe no se referir acredita-se deliberadamente, de forma a envolver a
deciso em uma manta moral s vertentes de avano do interesse nacional
e de projeo de poder.
O Brasil aceitou enviar tropas e assumir o comando militar da MINUSTAH em
primeiro lugar por tratar-se de uma operao decidida pelo Conselho de Segurana,
nico rgo com legitimidade para determinar a presena de tropas estrangeiras em
pas soberano. Tambm nos animou o natural sentimento de solidariedade regional,
e afnidades de natureza cultural e tnica que justifcam um maior envolvimento de
pases da Amrica Latina e do Caribe no Haiti.
25
Em outra ocasio, no entanto, o Ex-Chanceler brasileiro sugere que a deciso
de engajamento tambm foi caudatria do desejo de o pas no ser levado a rebo-
que das grandes potncias o que revela uma dimenso relacional, essencialmente
pragmtica e no necessariamente altrusta no processo decisrio da diplomacia
brasileira. Se a citao do Embaixador Amorim no reconhece explicitamente a
dimenso de projeo de poder, ao menos no negligencia os perigos de reservar
os canais multilaterais s grandes potncias, de forma que a deciso tambm se
localiza no terreno dos interesses.
24. Discurso do Ministro Celso Amorim na Conferncia Anual dos Embaixadores Franceses (Amorim, 2009).
25. Discurso do Ministro Celso Amorim na Reunio Internacional de Alto Nvel sobre o Haiti, em Braslia (Amorim, 2006).
228 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Nossa participao na misso da ONU no Haiti, ademais, parte do princpio de
que a paz no um bem internacional livre: a manuteno da paz tem um preo.
Esse preo o da participao. Ausentar-se ou eximir-se de opinar ou agir diante de
uma situao de crise pode signifcar a excluso do processo de tomada de decises,
ou, pior, a dependncia em relao a outros pases ou regies.
26
Amorim refora o argumento de que havia uma oportunidade diante do Brasil
de posicionar-se na soluo de um problema com ramifcaes internacionais em
outras palavras, preencher um vcuo poltico:
o Brasil vinha tendo uma projeo internacional grande, e aquela era uma oportu-
nidade. Ns percebemos, creio eu, desde o incio, que havia uma chance para uma
ao de natureza diferente. At ento, na prtica, as aes no Haiti haviam sido quase
sempre comandadas por uma grande potncia, normalmente os Estados Unidos.
A Frana, evidentemente, esteve muito envolvida, embora de forma mais remota; o
Canad, at certo ponto tambm. Mas nunca um pas da Amrica Latina ou, mais
especifcamente, um pas da Amrica do Sul havia estado frente. A prpria difculdade
que os Estados Unidos tinham, naquele momento, de se envolver militarmente na
situao criava tambm oportunidade para que o Brasil e outros pases da Amrica
do Sul participassem da fora de paz.
27
Em sua primeira participao no Frum Econmico Mundial de Davos,
em 2003, o Ex-Presidente Luiz Incio Lula da Silva patenteou a viso de poltica
externa que sugere a conciliao entre conceitos aparentemente contraditrios:
a preservao dos interesses nacionais no incompatvel com a cooperao
e a solidariedade.
28
Em oportunidade posterior, Amorim adicionou estofo
terico afrmao:
a poltica externa tradicionalmente vista como a defesa do interesse nacional.
E qualquer coisa que no seja vista como a defesa do interesse nacional, ser tida
como mentira ou como ingenuidade. Eu acho que pode haver uma dialtica
entre o interesse nacional e a solidariedade. Nenhum pas, nenhum presidente,
nenhum ministro das Relaes Exteriores pode deixar de defender o interesse
nacional. Essa a misso fundamental. Mas h necessariamente uma contradio
entre o interesse nacional e uma certa busca da solidariedade? Eu acho que no.
A solidariedade corresponde ao nosso interesse nacional de longo prazo. Ela pode
no corresponder ao interesse de curto prazo. Ela pode no corresponder aos
interesses setoriais. Mas ela corresponde ao interesse de longo prazo.
29
26. Ver Amorim (2004, p. 41-48).
27. Ver Amorim (2011, p. 41).
28. Brasil (2007, p. 18).
29. Amorim (2007).
229 Pax Brasiliensis
3.4 A campanha por um assento permanente no CSNU
Solidariedade fraternal ou polimento das credenciais multilaterais? No houve
o que a elite diplomtica dissesse ou fzesse a respeito: a deciso de liderar o
componente militar da MINUSTAH bastante mais visvel que o observado
quando da participao do Brasil nas OPs em Moambique, Angola e mesmo
no Timor-Leste foi irremediavelmente associada campanha brasileira por um
assento permanente no CSNU.
A maior parte dos especialistas em poltica externa brasileira, e no somente eles,
apontam a campanha brasileira a um assento permanente no Conselho de Segurana
da ONU como a principal razo para o atual governo ter aceitado participar de uma
misso robusta no Haiti.
30
Parece consenso na literatura especializada atribuir a deciso de assumir um
perfl mais elevado nas OPs e na segurana internacional por meio do engaja-
mento na operao no Haiti como forma de assegurar as credenciais para assumir a
condio de candidato natural a membro permanente do CSNU na eventualidade
de uma reforma sobretudo tendo em vista a cronologia dos fatos.
31
Nesse sentido,
Susanne Gratius identifca a coincidncia entre a deciso brasileira e a eventualidade
de uma reforma na composio do rgo executivo do Sistema ONU:
com a MINUSTAH, o Brasil pretende ganhar prestgio nos nveis global e regional.
No obstante a infuncia da regionalidade do confito haitiano, o compromisso
brasileiro com a MINUSTAH responde a suas aspiraes a um assento permanente
no Conselho de Segurana da ONU, mais ainda considerando que a misso fora
estabelecida pouco tempo antes do grande debate sobre a reforma do sistema das
Naes Unidas.
32
O discurso diplomtico brasileiro, entretanto, sempre hesitou em estabelecer
uma relao direta e automtica entre suas decises e tal campanha, sem tampouco
desprezar que uma participao bem-sucedida poderia lustrar as credenciais brasilei-
ras para se sentar permanentemente no rgo responsvel pela manuteno da paz
e da segurana internacionais. A alocuo do Embaixador Amorim esclarecedora:
muitas pessoas dizem que o Brasil foi ao Haiti porque quer um lugar no Conselho de
Segurana. (...) claro que se poderia dizer que todas as aes do Brasil podem, de
alguma maneira, contribuir para que venhamos (ou no) a fazer parte do Conselho
30. Santos e Russo (2007, p. 340).
31. O processo decisrio que conduziu o Brasil a liderar a MINUSTAH remonta ao primeiro semestre de 2004.
Havia, na poca, uma expectativa de que a Assembleia-Geral da ONU de 2005, que marcava os 60 anos da
organizao, resultasse em uma esperada reforma estrutural. Entretanto, embora tenham sido aprovados ajustes
pontuais na estrutura do Sistema ONU, tais como a criao do Conselho de Direitos Humanos e da Comisso de
Construo da Paz, a reforma do CSNU permanece uma questo em aberto.
32. Ver Gratius (2007, p. 18).
230 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
de Segurana, mas o nosso engajamento no Haiti no foi condicionado por esse fm
especfco. As coisas no ocorrem dessa maneira mecnica. () claro que ser membro
permanente do Conselho de Segurana um dos objetivos da poltica externa brasileira.
Reformar a ONU, em um sentido mais profundo, eu diria, um objetivo, mas no
se podem ver essas coisas de maneira simplista, automtica. H outros fatores mais
profundos envolvidos.
33
difcil conceber que o credenciamento para a candidatura ao assento per-
manente no CSNU no tenha sido pesada pelos tomadores de deciso brasileiros
a Presidncia da Repblica, o Itamaraty e o Ministrio da Defesa ao decidir despachar
um volume expressivo de militares brasileiros ao Caribe, dedicar recursos fnanceiros
e assumir um compromisso poltico com a estabilizao do pas.
A noo de credenciamento para a conquista de um assento permanente no
CSNU foi um dos elementos de projeo de poder presentes na deciso brasileira.
Contudo, esta ilao no necessariamente torna falso o argumento de que os ele-
mentos de solidariedade reproduzidos no discurso diplomtico estiveram tambm
presentes no processo decisrio brasileiro.
3.5 Humanismo seletivo
A atuao do Brasil em OPs da ONU no pode se dar ao luxo, at por falta de meios,
de acompanhar a tendncia incrementalmente universalista da diplomacia brasileira.
Se a tentativa de elevar suas credenciais multilaterais no conhece fronteiras, o exerccio
de solidariedade ativa precisou estar amparado por critrios.
A nfase do novo perfl de engajamento brasileiro no parece ter sido somente
a Amrica Latina e Caribe, mas, de um modo mais geral, pases com os quais era
possvel rastrear uma identifcao histrico-cultural. O Brasil apenas enviou tropas
para misses da ONU (e no s observadores militares) alm de Suez nas dca-
das de 1950 e 1960 para Moambique, Angola, Timor-Leste e Haiti, de modo
que possvel verifcar a existncia de um fo condutor que costura a participao
brasileira em OPs.
34
No que se refere ao envolvimento nas operaes empregadas em Moambique
e em Angola, o colonizador portugus, o intenso intercmbio demogrfco entre a
frica e a costa brasileira, a lngua comum e a infuncia dos costumes destas regies
africanas no patrimnio cultural brasileiro parecem constituir evidncias sufcientes.
No caso do Timor-Leste, o colonizador comum e a expresso em lngua portuguesa, ainda
que de reduzida parcela da populao, reforaram a percepo de que o Brasil deveria
participar dos esforos de pacifcao, de manuteno da paz e do governo transitrio.
33. Ver Amorim (2011, p. 57).
34. A esse propsito, no se pode ignorar que o Brasil despachou tropas para a Repblica Dominicana, em 1965, em
uma controversa misso mandatada pela Organizao dos Estados Americanos (OEA).
231 Pax Brasiliensis
J o envolvimento no Haiti com base no compartilhamento de uma histria
comum parece ter sido construdo pelo discurso diplomtico para justifcar o
envolvimento brasileiro, fosse com o propsito autntico de prestar solidariedade,
fosse para perseguir objetivos mais crus de poltica externa. Quer-se defender aqui
a ideia de que ambos os fatores foram pesados. possvel inferir que a necessidade
de repisar as supostas ligaes culturais entre o Brasil e o Haiti evidencia que
elas podem no ser to bvias, exigindo atos de discurso para consolidar sua
veracidade. Wladimir Valler Filho, por exemplo, discorda da escolha do Haiti
como um dos casos nos quais a hiptese, aqui defendida, se aplica:
ao contrrio de outros pases em que o Brasil atuou com destaque em foras internacio-
nais de paz, como Angola, Moambique e Timor-Leste, no h propriamente herana
cultural comum entre as duas naes. Por estar situado no Caribe, o Haiti tem alguma
proximidade geogrfca com o Brasil e o apelo solidariedade humana fca evidenciado
diante da situao de extrema necessidade material vivida por aquele pas.
35
O questionamento de Valler Filho vai um passo adiante, constatando que a cons-
truo de uma identidade comum entre os dois pases foi forjada por propsitos polticos:
o discurso ofcial sobre a construo de identidade entre Brasil e Haiti seria elaborado
a partir de temas recorrentes, como latinidade, mestioflia afro-americana, naciona-
lismo, anticolonialismo e, principalmente, a partir de 2004, quando o relacionamento
bilateral adquiriu feio mais defnida, por ocasio da deciso brasileira de participar
da MINUSTAH.
36
O autor chancela a interpretao de que o Brasil exerce uma solidariedade
seletiva, ao priorizar aqueles pases com os quais se sente irmanado suposta-
mente permanecendo indiferente, ou menos interessado, em relao aos demais ,
ao fazer uma conexo com a leitura sobre um suposto personalismo da alma
brasileira, caracterstica do pensamento de Srgio Buarque de Holanda: o Brasil
adicionou um brao civil sua presena no Haiti, vertente qui buarquiana do
homem cordial, fundada, no caso, na suspeita de existncia de laos de parentesco,
de semelhanas familiares (Valler Filho, 2007, p. 252-253).
No escopo deste artigo, no se pretende concluir se o Brasil e o Haiti so
produto do mesmo caldo cultural ou se os dois pases podem ser classifcados como
naes irms, parentes ou aparentadas. Reconhecem-se, ao mesmo tempo,
a existncia de traos comuns na formao histrica dos dois pases e tambm as
limitaes empricas do argumento. Por sua vez, a sugesto de que a diplomacia
brasileira instrumentalizou o compartilhamento de herana histrica comum com
o intuito de vincular a ao no Haiti estratgia de poltica externa no parece
inteiramente despropositada.
35. Valler Filho (2007, p. 177).
36. Op. cit., p. 165.
232 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
3.6 Desenvolvimento bom e o Brasil gosta
O Brasil tem optado por se engajar em OPs que contemplem uma dimenso de
promoo do desenvolvimento entre suas atribuies ou ainda procurando re-
forar este carter nas operaes de que j participa. A preferncia brasileira traduz
uma viso de poltica externa sobre a prestao de solidariedade entre pases em
desenvolvimento. Esta tambm traduz um entendimento flosfco de que a pro-
moo do desenvolvimento, a realizao dos direitos humanos e o fortalecimento
de instituies estatais funcionam como catalisador para reduzir as chances de
retomada do confito que afige o pas em questo.
Como as formas de interveno sob a bandeira das Naes Unidas evoluram,
sobretudo a partir dos anos 1990, no sentido de no somente atacar a pacifcao
imediata dos confitos, mas tambm de tentar remediar suas causas profundas por
meio do fortalecimento das instituies estatais e da criao de condies para a
promoo do desenvolvimento, argumentvel que a viso de engajamento bra-
sileiro consoante prpria evoluo das OPs.
A noo de desenvolvimento como remdio para males sociais cara para
a tradio externa brasileira. Desde pelo menos a Operao Pan-americana, pro-
jeto diplomtico do governo de Juscelino Kubitscheck, a diplomacia brasileira
tem demonstrado convico na fora do binmio segurana-desenvolvimento,
espelhando a crena de que investir na promoo do desenvolvimento contribui
para reduzir tenses sociais e evitar a ecloso de confitos. Tal noo incorporou-se
defnitivamente ao discurso desenvolvimentista da diplomacia brasileira proferido
nos foros internacionais desde, ao menos, os anos 1960 (Cervo e Bueno, 2002).
Essa centralidade do desenvolvimento, arraigada tanto no discurso como na
prxis diplomtica, revela uma autoimagem do papel do Brasil no mundo que
parece ter sido transposta da retrica multilateral e das articulaes com outros
pases do Sul para diversas aes de poltica externa entre elas, as OPs da ONU.
Em Moambique e em Angola, os soldados brasileiros, alm das incumbncias
militares, tambm desenvolveram atividades relacionadas assistncia humanitria,
superviso eleitoral e ao desempenho de atividades sociais. No Timor-Leste, esta
dimenso foi ressaltada pela prpria natureza da UNTAET, que estava incumbida
de montar todo o aparato administrativo e burocrtico do novo Estado timorense
enquanto governava o pas. No Haiti, em funo de ter enviado o maior contin-
gente militar e os force commanders da operao, o Brasil pde ocupar papel mais
ativo na prestao de assistncia humanitria, no fortalecimento das instituies
governamentais, na reconstruo do pas e na promoo de seu desenvolvimento.
233 Pax Brasiliensis
O carter social e multidimensional da participao do Brasil na MINUSTAH
responde disposio de prestar solidariedade a um pas necessitado. Tambm
atende s necessidades objetivas desta complexa misso, cujo sucesso ou fracasso
afeta no somente o contexto haitiano, mas tambm a imagem projetada pelo
Brasil na qualidade de pas comprometido com o processo de manuteno da paz
e de reconstruo no Haiti.
Na arena diplomtica, especialmente enquanto esteve no CSNU, o Brasil
batalhou pela ampliao do mandato da MINUSTAH para abraar tarefas huma-
nitrias e de reconstruo do Estado. A viso da diplomacia brasileira a propsito
da importncia da dimenso de criao de condies para a promoo do desen-
volvimento e de fortalecimento das instituies democrticas a causa da defesa da
ideia de que os esforos de peacekeeping (manuteno da paz) e de peace-building
(consolidao da paz) devem ser concomitantes e, portanto, no excludentes ou
necessariamente consecutivos.
No seria possvel falar na construo de um modelo brasileiro de participao
em operaes de paz da ONU sem ressaltar quo cara a dimenso de promoo
do desenvolvimento. Este entendimento esposado sem parcimnia pela diplo-
macia brasileira nas tribunas internacionais, concluindo-se que no basta estancar
um confito militarmente: necessrio investir para o forescimento de condies
para que ele no seja retomado.
4 CONCLUSO
Os conceitos de projeo de poder e solidariedade podem ser acomodados em
uma mesma deciso de poltica externa de duas formas distintas. A primeira
que tanto a projeo de poder como o exerccio de solidariedade simplesmente
coabitam o rol de elementos que conduzem a uma determinada opo poltica.
Neste caso, seria argumentvel que o elemento de solidariedade difcilmente
prepondera sobre a projeo de poder, sendo relegado a um segundo plano ou
condio de justifcativa moral de uma deciso informada, na verdade, pelo desejo
de exercer infuncia nas relaes internacionais.
A segunda forma que o exerccio de solidariedade pode tomar, mais que
equivaler a manifestaes de altrusmo ou de bom mocismo entre naes, a
projeo de poder de um pas a longo prazo, na expectativa de ser credenciado como
benigno e ser percebido como ator comprometido seja por princpio, seja por
interesse na manuteno da ordem internacional. Nesta segunda hiptese, a infu-
ncia, a imagem, o prestgio e o soft power brasileiros poderiam benefciar-se de aes
pautadas pela dimenso de solidariedade presente na participao em OPs da ONU.
234 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Em outras palavras, na viso da diplomacia brasileira, o exerccio de solidariedade
passa a integrar o interesse nacional e servir de instrumento para a projeo de poder
nas relaes internacionais. Pelos elementos expostos neste captulo, possvel
crer que a segunda opo que mais se aproxima da prxis diplomtica brasileira.
O discurso diplomtico brasileiro parece reconhecer a possibilidade de convivncia
harmnica prtica e conceitual entre interesse nacional e solidariedade.
O modelo da diplomacia brasileira de participao em OPs da ONU identifcada
neste trabalho representa uma possvel operacionalizao desta percepo de que a
noo de solidariedade pode ser incorporada ao interesse nacional. Para os pilotos
da poltica externa brasileira, ser solidrio equivale, portanto, a investir na elevao
do perfl internacional do pas para alm dos horizontes imediatos.
Dessa forma, mais que a plataforma de poltica externa de um governo embora,
entre eles, possa variar a nfase , parece que est em processo de formao, desde a
dcada de 1990, uma viso de mundo sobre a insero internacional do Brasil que
se manifesta em diversos campos de atuao da diplomacia brasileira e da qual o
modelo de participao em OPs um de seus exemplos. Esta viso preconiza que
projeo de poder e solidariedade colocados de forma diferente: pragmatismo e
humanismo no so excludentes, e sim complementares no processo de plasmagem
do interesse nacional.
Foram aqui identifcadas as caractersticas que conferem organicidade e
inteligibilidade ao que se chama vulgarmente de um novo modelo de participao
brasileira em OPs da ONU: i) do ponto de vista da estratgia poltico-diplomtica,
a coexistncia entre, por um lado, a disposio de oferecer um apoio de natureza
humanista e, por outro, a busca pelos objetivos maiores de poltica externa
elementos que, intuitivamente, parecem ser contraditrios, mas que demons-
traram sua compatibilidade discursiva e prtica; ii) do ponto de vista da ttica
poltico-diplomtica, o compartilhamento de passado comum e/ou a proximidade
geogrfca tm sido os critrios de seleo das operaes em que o Brasil deseja
ter um envolvimento mais ativo; e iii) do ponto de vista do padro de ao dos
capacetes azuis brasileiros no terreno, a transcendncia das tarefas puramente
militares para atuar sobre as causas profundas do confito, por meio da prestao
de assistncia humanitria, promoo dos direitos humanos, assistncia criao
das condies para a promoo do desenvolvimento e o apoio construo de
instituies estatais democrticas.
As caractersticas desse modelo que aqui se tentou desenhar parecem ser re-
conhecidas pelas autoridades brasileiras, ao menos do ponto de vista do discurso
diplomtico. O modelo que se descreveu, entretanto, no defnido pelo governo
brasileiro exatamente como doutrina. Basta constatar que na seo que cabe par-
ticipao brasileira nas OPs da ONU da Estratgia Nacional de Defesa, de autoria
235 Pax Brasiliensis
do Ministrio da Defesa e da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica (SAE/PR), as referncias so restritas ao compromisso multilateral da
poltica externa brasileira e compatibilidade com os interesses brasileiros, no havendo
meno ao desejo de prestar solidariedade ou a qualquer critrio de participao.
37
Apesar de no outorgar respaldo total hiptese apresentada, o enunciado presente
na Estratgia Nacional de Defesa , de fato, um marco histrico. Trata-se da primeira
vez que o governo brasileiro defne a ampliao da participao em OPs explicitamente
como poltica de Estado. De certo modo, possvel dizer que o modelo de participao
brasileira em OPs da ONU como vinho fora da garrafa: seus elementos e proprie-
dades esto presentes e so observveis, mas lhe falta um formato bem defnido e um
rtulo assumido pelas autoridades.
Um aspecto que chancela a viso de que, o que se chamou de modelo, representa
um encontro dos objetivos mais amplos de poltica externa a ampla coincidncia
entre os pases onde o Brasil enviou tropas para misses de paz e os recipiendrios
de cooperao tcnica. No toa que so os pases lusfonos, os vizinhos sul-
americanos e os pases da Amrica Central e Caribe os principais benefcirios dos
projetos de cooperao tcnica prestados pelo Brasil.
Qui a confrmar ou pelo menos fortalecer o argumento sobre o esta-
belecimento de critrios de parentesco como gancho ou fasca da participao
brasileira em OPs da ONU, o Brasil passou, recentemente, a exercer o comando
do componente naval da Unifl tambm a primeira vez que o Brasil assume a
responsabilidade mxima pelo patrulhamento dos mares em uma OP. No mesmo
diapaso, o Brasil despachou observadores eleitorais Sria, no intuito de avanar a
implementao do Plano Annan. A ausncia do Brasil em OPs da ONU no Levante
causava estranheza sobretudo se julgada luz do modelo de participao em OPs
que aqui se defendeu , tendo em vista os cerca de 10 milhes de brasileiros de
origem srio-libanesa.
Feitas essas observaes, quais so as perspectivas para o futuro da participao
brasileira em OPs da ONU? Existiriam perspectivas, aps o Haiti, de engajamento
brasileiro em uma futura OP com o mesmo grau de comprometimento e motivado
por razes semelhantes? Os elementos identifcados como constitutivos de um
suposto modelo sero preservados? Haver aprofundamento do envolvimento?
Quais pases ou regies sero destinatrios das atenes da diplomacia brasileira?
O pleito por um assento permanente no CSNU serve como caixa de res-
sonncia para essas perguntas. No somente a campanha pela reforma do rgo
e pelo credenciamento do Brasil como candidato natural a membro permanente
37. O Brasil dever ampliar a participao em operaes de paz, sob a gide da ONU ou de organismos multilaterais
da regio, de acordo com os interesses nacionais expressos em compromissos internacionais (Brasil, 2009, p. 62).
236 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
exigir uma atitude proativa no que se refere manuteno da paz e da segurana
internacionais, mas tambm, em caso de sucesso da campanha, o Brasil dever
ampliar seu envolvimento na resoluo pacfca de confitos armados.
Nesse caso, possvel inferir que o envolvimento brasileiro dever ser menos
seletivo caso o pas venha a estar representado de forma permanente no rgo.
O estabelecimento de critrios de vizinhana, amizade ou parentesco po-
der ver-se comprometido diante da necessidade de uma atuao mais global.
Caso um assento permanente seja confado ao pas, razovel supor que a co-
munidade internacional espere um envolvimento mais diversifcado e profundo
nas misses da organizao.
No h, no entanto, obrigao formal para que os membros permanentes
participem das OPs. Basta notar que os atuais cinco membros permanentes no
so contribuintes expressivos de pessoal nas misses de paz. De todo modo,
no ilgico imaginar que a diplomacia brasileira se sentir, ao menos em uma
primeira fase, constrangida em justifcar a presena permanente no CSNU,
batalhada por mais de sessenta anos nos teatros multilaterais, com demons-
traes de compromisso com a manuteno da paz e da segurana militar que
transcendam o discurso diplomtico.
Por fm, a concluso de que houve um encontro observvel entre a par-
ticipao em operaes de paz e uma viso da insero internacional do Brasil
no pode passar despercebida. O modelo de engajamento em OPs na ONU,
mais que causa, consequncia da evoluo das ambies da poltica externa no
mundo. E isto espelha uma renovada autoimagem do pas traduzida em aes
no cenrio internacional.
A tradio diplomtica brasileira, pelo menos desde o Baro do Rio Branco,
parece entender poder como infuncia entre os pares, sobretudo no que se refere
ao desejo de infuir no processo de formao de normas e na tomada de decises
em fruns multilaterais. Esta concluso necessariamente a-historicista e genera-
lizadora, mas est tanto assentada em determinantes materiais pas de propor-
es continentais de limitados meios materiais para avanar uma poltica externa
agressiva , como fruto da observao histrica. Para o Brasil, a diplomacia, mais
que a fora armada, fonte de poder. Nas OPs, as foras armadas so utilizadas
para fortalecer a diplomacia.
A combinao entre projeo de poder e prestao de solidariedade em benefcio
de outros pases em desenvolvimento pode ser detectada em uma srie de aes da
poltica externa brasileira, particularmente desde a assuno do Ex-Presidente Lula
cuja retrica diplomtica reconhece a possibilidade de conciliao entre dois elementos
aparentemente estranhos um ao outro. Entre tais aes, citam-se algumas a seguir.
237 Pax Brasiliensis
1) O estabelecimento do Fundo de Convergncia Estrutural (Focem)
no mbito do Mercosul, o qual promete reduzir as assimetrias entre
os membros do bloco, mas que, do ponto de vista brasileiro, atende
ao propsito de minorar eventuais percepes negativas sobre as
intenes brasileiras em avanar o processo de integrao regional.
2) O Fundo do Frum ndia-Brasil-frica do Sul (IBAS), que emprega
recursos para a viabilizao de projetos de carter social em pases
de menor desenvolvimento relativo como Burundi, Cabo Verde,
Camboja, Guin, Haiti, Laos, Palestina e Timor-Leste.
3) A coordenao do caso de Guin-Bissau na Comisso de Consolidao
da Paz da ONU.
4) A Ao Global contra a Fome e a Pobreza, lanada em 2004, com
o intuito de estabelecer e incentivar mecanismos inovadores de
fnanciamento do desenvolvimento;
5) As doaes expressivas para a causa palestina.
6) As inmeras aes assistenciais doaes de alimentos, medicamentos
e outros itens de primeira necessidade dirigidas aos pases vitimados
por confitos armados, alm de um rosrio de projetos de cooperao
tcnica prestada, sobretudo na frica e na Amrica Central e no Caribe.
Todas essas iniciativas podem ser analisadas luz da conciliao entre projeo
de poder e prestao de solidariedade.
Os processos concomitantes de afrmao do Brasil no cenrio internacional e
de multipolarizao da prpria ordem internacional, ambos visivelmente em curso
nos dias atuais, devero ter implicaes em todas as esferas de atuao da poltica
externa brasileira. A participao em OPs nos casos apresentados constituiu, entre
outros fatores, uma expresso de vontade da diplomacia brasileira de se engajar
mais ativamente nas questes internacionais como forma de ampliar a presena
do Brasil no mundo. O envolvimento nas prximas operaes poder ser herana
justamente do sucesso deste objetivo, na medida em que, por ter subido pri-
meira diviso das relaes internacionais, ser chamado, com mais frequncia, a
compartilhar as responsabilidades pela ordem e estabilidade globais.
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CAPTULO 9
O BRASIL, O HAITI E A MINUSTAH
Danilo Marcondes de Souza Neto*
1 INTRODUO
Apesar de compartilharem o mesmo hemisfrio, o relacionamento entre Brasil e
Haiti foi historicamente bastante pequeno. Em 2004, contudo, este quadro foi
bruscamente modifcado quando o Brasil aceitou contribuir para a Misso das
Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH). Desde ento o Haiti
tornou-se um importante tema na poltica externa brasileira, com a atuao na
MINUSTAH constituindo uma das mais relevantes contribuies do Brasil s ope-
raes de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU) e o maior deslocamento
militar do pas para o exterior desde a Segunda Guerra Mundial.
A fm de analisar os diferentes impactos do envolvimento brasileiro na misso,
este captulo analisa os diversos momentos vivenciados pelas tropas brasileiras,
incluindo as condies em que o envolvimento foi autorizado e as repercusses
domsticas no Brasil da presena brasileira no Haiti. O captulo relaciona tambm
o envolvimento militar e poltico com a atuao da poltica externa brasileira em
prol da reconstruo do pas e o debate interno no Brasil sobre segurana pblica.
Por fm, aborda-se a diversidade de funes desempenhadas pelo contingente bra-
sileiro, decorrente da complexidade da misso; busca-se tambm complementar
a perspectiva ofcial de diplomatas e militares com as de acadmicos, analistas e
outros integrantes da sociedade civil.
2 A CRISE NO HAITI E O PROCESSO DE ENVOLVIMENTO BRASILEIRO
2.1 A crise poltica no Haiti e a atuao das Naes Unidas
No incio de 2004 ocorreu um agravamento da crise poltica no Haiti, que se
manifestava desde a eleio presidencial de 2000, na qual Jean-Bertrand Aristide
havia sido eleito em um processo eleitoral marcado por baixa participao
1
e
boicote da oposio.
* Doutorando em Relaes Internacionais na Universidade de Cambridge, bolsista da CAPES-Cambridge Overseas Trust.
1. O voto no Haiti no obrigatrio.
244 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Em 26 de fevereiro
2
o Conselho de Segurana da Organizao das Naes
Unidas (CSNU) demonstrou preocupao com a crise no pas, destacando o receio
acerca de possveis efeitos desestabilizadores para a regio, bem como a preocupao
de que as divergncias polticas, o aumento da violncia e a quebra da lei e da ordem
pudessem levar a um banho de sangue. O Conselho alegou que iria considerar o
seu possvel envolvimento na crise, inclusive por meio de uma fora internacional.
A crise poltica acabou por levar renncia de Aristide e sua retirada do pas em
29 de fevereiro. No mesmo dia, o presidente da Suprema Corte, Boniface Alexandre,
assumiu a presidncia e requisitou a presena da comunidade internacional como forma
de auxiliar a estabilizao do pas. Em resposta, o Conselho de Segurana, por meio da
Resoluo n
o
1.529, estabeleceu uma Fora Multinacional Interina (MIF), composta
de tropas dos Estados Unidos, da Frana, do Canad e do Chile, com um mandato de
no mximo trs meses. A fora, baseada no captulo VII
3
da Carta da ONU, teve como
funo facilitar o fornecimento de ajuda humanitria e auxiliar na manuteno dos di-
reitos humanos e da segurana pblica. Aps o encerramento do seu mandato, a MIF foi
sucedida em junho de 2004 pela MINUSTAH, aprovada pelo Conselho de Segurana
em 30 de abril do mesmo ano por meio da Resoluo n
o
1.542.
4
A MINUSTAH,
5
entretanto, no uma operao de peacekeeping tradicional. uma misso complexa,
baseada no captulo VII da Carta das Naes Unidas. Isto porque no havia no pas um
confito no sentido comum, mas sim um Estado em processo de desintegrao (Young,
2006, p. 66). De fato, no houve um cessar-fogo no Haiti: as gangues que estavam
contribuindo para a desestabilizao do pas no haviam concordado em se desarmar
quando a misso foi criada.
Segundo o mandato, as funes da misso dividir-se-iam em trs esferas:
i) criao de um ambiente seguro e estvel; ii) garantia do respeito aos direitos
humanos; e iii) apoio ao processo poltico no Haiti (Morneau, 2006, p. 74-75).
A misso deve ser entendida como uma operao de imposio da paz, envolvendo
tanto misses ofensivas como aes tradicionais de manuteno da paz e de estabi-
lizao, alm de distribuio de assistncia humanitria (op. cit., p. 74).
Esta complexidade das funes desempenhadas pela MINUSTAH um
elemento importante para o entendimento do envolvimento brasileiro na misso
e no Haiti. Isto porque a misso sinaliza uma mudana na participao do Brasil
em operaes de paz, at ento realizada apenas em operaes cujos mandatos se
baseavam no captulo VI da Carta da ONU, em situaes em que havia consen-
timento entre as partes e nas quais se aplicava o mnimo uso da fora pela tropa.
2. As informaes encontram-se disponveis em United Nations (2004).
3. Alm de fazer referncia ao captulo VII no seu prembulo, a Resoluo n
o
1.529 autorizava os pases participantes
da MIF a tomarem todas as medidas necessrias para o cumprimento do seu mandato.
4. A verso em ingls da Resoluo encontra-se disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/
N04/332/98/PDF/N0433298.pdf?OpenElement>.
5. Para o site ocial da misso, mantido pelas Naes Unidas, ver: <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/minustah>.
245 O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH
2.2 O envolvimento brasileiro
Frente crise poltica no Haiti, o governo brasileiro divulgou um comunicado
no dia 29 de fevereiro de 2004 (Brasil, 2004a) no qual afrmou ter conhecimento
sobre a partida do ento presidente Aristide, indicando tambm a disposio do
Brasil em contribuir para os esforos de estabilizao e reconstruo da democracia
no pas (op. cit.).
Como parte dessa disposio, no dia 6 de maio do mesmo ano, o presidente
Luiz Incio Lula da Silva encaminhou ao Congresso um pedido de autorizao para
o envio de um contingente brasileiro MINUSTAH. Aps aprovao na Cmara,
a mensagem foi submetida votao no Senado no dia 19 de maio, sendo aprovada
por 38 votos a favor e dez contra. Ao fnal do processo, o Decreto Legislativo n
o
207 autorizou, em 19 de maio de 2004, o envio do primeiro contingente.
6
Cabe destacar que, apesar do apoio brasileiro Resoluo n
o
1.529,
o pas no enviou tropas MIF. Segundo diplomatas brasileiros, o apoio
a esta resoluo ocorreu devido percepo de que era preciso evitar uma
onda de violncia, mas que, ao mesmo tempo, havia o reconhecimento
de que a fora multinacional (MIF) seria apenas uma soluo temporria,
sendo necessria uma misso de paz com objetivos relacionados ao retorno
da democracia e da estabilidade ao pas (Viegas, 2008, p. 24). Em termos da
justificativa para a participao no Haiti, o Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE) destacou os seguintes critrios: cumprimento das obrigaes como
membro da ONU, o que implicaria uma responsabilidade em participar; e
demonstrao de solidariedade para com uma nao das Amricas (Brasil,
2008b, p. 214). Destaca-se a reivindicao do Haiti como um problema
latino-americano, o que levaria necessidade de um envolvimento dos pases
da regio, principalmente o Brasil (Brasil, 2005a). Reivindicao esta aliada
tambm evocao de uma matriz cultural africana comum (Brasil, 2004c)
que justificaria uma postura de no indiferena, ou seja, uma reinterpretao
da no interveno, baseada em princpios ticos e de solidariedade, mas que
no negaria a soberania da populao local (Brasil, 2008a).
7
H tambm outro elemento pouco discutido uma preocupao, expressa
pelo prprio Amorim, de que a crise haitiana pudesse se espalhar pela regio:
Sabemos (...) que, se amanh, um pas como o Haiti se transformar em um narco-
Estado, dominado por foras totalmente anmicas, isso ter uma infuncia nos seus
vizinhos, certamente, e mesmo nos que no esto mais prximos. Essas duas coisas
todas se passam de maneira integrada e tm impactos (Amorim, 2005, p. 121).
6. O Decreto Legislativo encontra-se disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/360140.pdf>.
7. Ver a contribuio de Filipe Nasser neste livro.
246 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Destacaram-se ainda os esforos discursivos de diplomatas em diferenciar a
no participao brasileira em 1994 do envolvimento na MINUSTAH. Segundo
o embaixador Ronaldo Sardenberg, ento representante permanente do Brasil na
ONU, a fora militar autorizada pelo CSNU tinha um carter coercitivo e no era
satisfatoriamente supervisionada pelas Naes Unidas, o que justifcava a absteno
por parte do Brasil (Sardenberg, 2005, p. 355). O embaixador buscou diferenciar
as duas misses utilizando como critrio a composio de pases contribuintes:
Especifcamente, a participao do Brasil e de outros pases latino-americanos
indica que a MINUSTAH ser conduzida de forma isenta, em consonncia com o
direito internacional e os valores democrticos, e no respeito da soberania haitiana
(op. cit., p. 355).
Os contextos de 1994 e 2004 foram ainda diferenciados pelo ministro Amorim
pelo fato de que na primeira ocasio foi realizada uma interveno para derrubar
o governo por meio de uma fora multinacional formada com o aval da ONU,
mas com comando dos Estados Unidos, enquanto em 2004 a interveno agiu
frente a um vcuo de poder e uma ameaa de caos e se constituiu como uma fora
da prpria ONU (Brasil, 2004d). O chanceler afrmou ainda que a resoluo de
1994 era baseada na sua totalidade no captulo VII, enquanto a Resoluo n
o
1.542
seria de captulo VI com um componente de captulo VII, para defesa das tropas.
Apesar de estar autorizada a utilizar o captulo VII, a MINUSTAH foi descrita
pela diplomacia brasileira como atendo-se s regras de captulo VI (Verenhitach,
2008, p. 59; Diniz, 2006, p. 331). A posio do governo brasileiro, diferencian-
do a Resoluo n
o
1.529 da Resoluo n
o
1.542, apresentada por Valler Filho:
a referncia ao captulo VII no mais no prembulo, mas sim no pargrafo 7
o
, foi
o bastante para caracterizar a MINUSTAH como uma operao de manuteno
da paz (Valler Filho, 2007, p. 155). Para alguns analistas, contudo, a principal
misso da MINUSTAH a imposio da paz, com a realizao, ao mesmo tempo,
de misses subsidirias de manuteno da paz, de forma que se buscam os dois ob-
jetivos (imposio e manuteno da paz) simultaneamente (Bastos, 2007, p. 103).
A mudana de uma operao de paz de captulo VI para uma de captulo
VII ocorreu aps presso da comunidade internacional para que a MINUSTAH
passasse a realizar operaes mais robustas, o que veio a ocorrer, por exemplo, nas
aes contra as gangues armadas. O primeiro force commander da MINUSTAH,
General Augusto Heleno Ribeiro Pereira, corrobora esta afrmativa:
houve demora da maior parte dos contingentes dos pases envolvidos em perceber que
a misso era efetivamente uma misso de imposio da paz, e no simplesmente [de]
manuteno da paz. Tal demora resultou em postura das tropas por vezes classifcada
como tmida, por relutarem em usar a fora alm da autodefesa, em interpretao
excessivamente conservadora das regras de engajamento (Pereira, 2007 apud Vere-
nhitach, 2008, p. 59).
247 O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH
Cabe destacar que a particularidade da MINUSTAH tambm foi ressaltada
pelo fato de no se tratar de uma misso de paz clssica, mas sim de uma misso
complexa em um ambiente de violncia urbana generalizada, que, neste sentido,
requer que a tropa seja muito bem treinada, devido ao envolvimento de civis e ao
cenrio urbano, principalmente em Porto Prncipe, onde a maioria dos contingentes
est desdobrada. Os primeiros contingentes brasileiros precisaram readaptar a sua
forma de atuao. O primeiro deles tinha sido preparado para enfrentar uma misso
de manuteno da paz baseada no captulo VI; no entanto, ao chegar ao terreno,
modifcou-se esta avaliao, de forma que o segundo contingente j sabia que en-
frentaria um ambiente hostil. Foi apenas com o terceiro contingente, entretanto,
que os militares receberam treinamento para atuar em uma misso de captulo VII
(Giuliana, 2008, p. 72-73).
2.3 Operaes de paz e poltica externa brasileira
Para o Brasil, envolver-se em operaes de paz tornou-se uma forma de demonstrar
a capacidade e o interesse do pas em cumprir com obrigaes e responsabilidades
enquanto membro das Naes Unidas (Roodettes, 2002, p. 24). Este argumento
reconhece que o envolvimento em operaes de paz segue tradicionalmente uma
lgica de participao em operaes em reas de interesse para o pas (pases de lngua
portuguesa, por exemplo), buscando-se, ao mesmo tempo, evitar o envolvimento
em contextos em que poderia ocorrer uma competio com os Estados Unidos
(op. cit., p. 29). Nesse sentido, importante destacar como a liderana exercida
na MINUSTAH atende ao interesse dos Estados Unidos de evitar um processo de
convulso social no Haiti, que poderia levar a um fuxo de refugiados haitianos
para o territrio americano e transformao do pas em uma base para a entrada
de narcticos no territrio americano (Herz e Hristoulas, 2005, p. 298).
O envolvimento brasileiro no Haiti parece ser fruto da percepo de que um
papel de liderana garantido pela participao ativa na resoluo de problemas
e tenses que afetam o sistema internacional. Para o pas consolidar a sua imagem
de liderana regional necessrio o envolvimento no Haiti; porm, ao colocar a
participao na MINUSTAH como um medidor da capacidade do pas para assumir
responsabilidades internacionais do nvel de um membro permanente do CSNU
o Brasil assume um risco, porque passa a depender do xito de sua participao na
misso como forma de legitimar seu pleito por um assento permanente.
O envolvimento na misso tem sido ainda identifcado como a representao
de uma mudana de paradigma na poltica externa do Brasil, demonstrando uma
reavaliao dos princpios constitucionais de no interveno e respeito soberania
(Gratius, 2007, p. 19). A mudana percebida apresentada pelos diplomatas brasi-
leiros como uma mudana na forma como as operaes de paz devem ser pensadas:
248 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
o Brasil tencionava com sua presena militar no Haiti dar uma nova dimenso s
operaes de paz, criar um novo paradigma de operaes de paz, mais voltado para
o desenvolvimento e a recomposio do tecido social do pas (Kipman, 2009, p. 59).
A importncia dada pelo Brasil ao desenvolvimento da sociedade haitiana
retratada pela seguinte afrmao do presidente Lula:
No basta estarem as Foras Armadas do Brasil, do Chile e da Argentina no Haiti.
preciso garantir a democracia, preciso garantir a governabilidade, preciso
garantir a segurana, mas se no tiver desenvolvimento e emprego, tudo isso ruir
em pouco tempo (Silva, 2007, p. 95).
Alm disso, a importncia do desenvolvimento tem sido ressaltada pela
sua relao com a segurana: Destacamos que o restabelecimento da segu-
rana no Haiti depende de um ambiente favorvel retomada das atividades
econmicas e sociais (Brasil, 2004e). o que tambm salienta o discurso do
chanceler Amorim:
Ao responder ao chamado da ONU, o Brasil entendeu que a situao no se resumia
a um problema de restaurao da segurana pblica. Na origem da crise de segurana
existia, a nosso ver, um problema mais srio de pobreza, injustia social e debilitao
das estruturas (Amorim, 2006, p. 169).
Ao apresentar a sua nova abordagem para o Haiti, o Brasil tambm apresentou
crticas aos esforos anteriores da ONU em relao ao Haiti:
A ONU falhou junto ao povo do Haiti no passado ao interpretar o seu papel de
maneira demasiadamente estrita. Desta vez, paralelamente aos esforos para assegurar
um ambiente mais seguro, temos que colocar em marcha um programa sustentvel
para ajudar a sociedade do Haiti nas esferas poltica, social e econmica. So tarefas
que extrapolam o mbito do Conselho de Segurana. Requerem a participao de
outras agncias e rgos (Amorim, 2004, p. 103).
Em relao s iniciativas anteriores da ONU, a diplomacia brasileira defende
uma viso de compromisso de longo prazo com o Haiti, a fm de tratar das causas
razes dos problemas enfrentados com base no trip segurana, reconciliao poltica
e desenvolvimento (Brasil, 2007, p. 63-65). Autoridades brasileiras destacam a im-
portncia de que tanto o Conselho de Segurana quanto o Conselho Econmico
e Social (ECOSOC) estejam envolvidos no Haiti, alm do papel dos doadores
internacionais. A viso brasileira tambm implica o reconhecimento de que o
novo paradigma para operaes de paz se refete no envolvimento bilateral com
o Haiti, caracterizado por esforos de cooperao tcnica em diversas reas, que
sero tratados mais adiante neste captulo.
249 O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH
A destacada importncia que a presena brasileira no Haiti passou a adquirir
desde 2004 gerou tambm repercusses internas no Brasil, como nas crticas ao
envolvimento brasileiro, principalmente por associ-lo a uma presena meramente
militar (box 1). Nota-se, no entanto, por parte da diplomacia brasileira e tambm
das Foras Armadas, um esforo de destacar que a presena militar na MINUSTAH
apenas uma das esferas do envolvimento brasileiro no Haiti e que a prpria
viso brasileira a respeito das operaes de paz busca entend-las como parte de
um esforo mais amplo de reconstruo do Haiti, que no est limitado a aes
de manuteno da segurana conduzidas pelo componente militar.
BOX 1
As crticas ao envolvimento no Haiti
Ainda no incio de abril de 2004, intelectuais, lderes sindicalistas e polticos vinculados ao
Partido dos Trabalhadores circularam um manifesto contrrio ao envolvimento brasileiro no
Haiti, classicando as foras componentes da MIF como foras de ocupao, defendendo o
respeito soberania e autodeterminao do povo haitiano, associando ainda a MINUSTAH
Fora Interamericana de Paz (FIP), da qual o Brasil participou durante o governo militar, e
questionando a possibilidade de um governo democrtico participar de uma iniciativa por
eles considerada uma ocupao.
Em dezembro de 2006, trinta entidades vinculadas Coordenao dos Movimentos Sociais
enviaram uma carta com oito prioridades para o governo Lula no seu segundo mandato, in-
cluindo um pedido de retirada das tropas brasileiras do Haiti e a substituio do envolvimento
militar por um programa de desenvolvimento econmico e social.
No nal de junho de 2007, uma comisso composta por representantes de movimentos
sociais e da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) realizou misso ao Haiti para denunciar
a ocupao do pas e se encontrar com autoridades do governo haitiano, embaixadores
de pases latino-americanos contribuintes com tropas e representantes da sociedade civil
haitiana. A viagem foi motivada por denncias de abuso por parte de soldados da ONU
feitas por lderes de movimentos sociais haitianos quando em visita ao Brasil em maro do
mesmo ano (Rebelo, 2007).
Elaborao do autor.
Apesar de o prprio Brasil enfrentar uma srie de problemas sociais e de segurana
semelhantes, embora em menor grau, realidade haitiana, h um grande potencial na
contribuio brasileira reconstruo haitiana. A experincia brasileira no Haiti mostra
que essa condio do Brasil no se constitui em contradio, mas sim permite que o pas
articule uma soluo prpria crise haitiana, proporcionando uma cooperao equili-
brada e com base em solues conjuntas aos problemas que afetam a ambos os pases
(Gratius, 2007, p. 19). Segundo defendeu o prprio ministro Amorim, os problemas
internos do Brasil no poderiam ser colocados como empecilho para o envolvimento
brasileiro, visto que no preciso ser rico para ser solidrio (Oliveira, 2006).
250 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
3 A PARTICIPAO MILITAR BRASILEIRA NA MINUSTAH
3.1 As funes desempenhadas pelo contingente brasileiro
Desde o incio da sua atuao na MINUSTAH, o Brasil enfrentou grandes desafos.
Quando o primeiro contingente de tropas desembarcou no Haiti ao fnal de maio
de 2004, com 1.200 militares, sua rea de responsabilidade inclua toda a cidade
de Porto Prncipe e algumas reas no interior incompatvel, portanto, com o
tamanho do efetivo. Aos poucos, contudo, com a chegada dos demais contingentes,
foi realizada uma distribuio mais adequada das reas de responsabilidade entre
os diferentes pases que compunham a misso.
A atuao da tropa brasileira abrange: operaes militares (patrulhas a p e
motorizadas); operaes de cerco e vasculhamento; patrulhas martimas; operaes
areas de reconhecimento; atuao em postos de controle; atividades de assistncia
humanitria por ocasio de catstrofes naturais (at 2010 principalmente furaces
e tempestades tropicais); atividades cvico-sociais; e projetos de engenharia de r-
pido impacto (Pinheiro, 2009, p. 19). Destaca-se, entre as atividades descritas, o
patrulhamento a p, fundamental tanto por proporcionar um maior contato com
a populao local quanto por possibilitar melhor acesso a reas restritas a veculos
militares (Bernardes, 2006, p. 57-58). O contato com a populao local um dos
principais aspectos enfatizados no treinamento dos militares brasileiros antes do seu
envio. Durante este perodo inicial de atuao, a organizao no governamental
(ONG) Refugees International
8
destacou que as tropas brasileiras eram vistas com
mais confana pela populao local do que a Polcia Nacional do Haiti (PNH).
Alguns cidados relataram as qualidades da abordagem dos soldados brasileiros, que
no incluam a intimidao, afrmando a importncia da presena da atuao da tropa
brasileira em conjunto com a PNH como forma de coibir os abusos desta ltima.
Militares brasileiros com experincia no Haiti reconheceram tambm que o
fornecimento de ajuda humanitria funciona como um elemento facilitador da
misso militar (Bernardes, 2006, p. 52). No entanto, as Naes Unidas possuem
uma postura crtica em relao ao fornecimento de ajuda humanitria por meio
dos contingentes militares, acreditando que esta no uma funo a ser desem-
penhada pelo aparato militar, e sim pelas organizaes civis. Em 2007, agncias
humanitrias se queixaram MINUSTAH pelo fato de o contingente brasileiro
oferecer assistncia humanitria populao, alegando que esta no era uma funo
do componente mdico da tropa. A MINUSTAH pediu ento que o contingente
cessasse a atividade.
9
8. A informao baseada em visita de campo conduzida pela ONG em Porto Prncipe em 2005 e encontra-se disponvel
em: <http://reliefweb.int/node/167729>.
9. A informao encontra-se em International Crisis Group (2007).
251 O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH
Nota-se tambm que o componente militar atua de forma coerente com o
discurso da diplomacia brasileira, que defende a importncia tanto da segurana
quanto do desenvolvimento. No componente militar, o aspecto do desenvolvi-
mento tratado por meio da presena, a partir de maio de 2005, da Companhia
de Engenharia de Fora de Paz. Seus projetos que incluem asfaltamento de ruas
e estradas, construo de pontes, reforma de praas, obras em escolas e abertura
de poos artesianos tm alta visibilidade e contribuem para uma viso favorvel
da populao local, aspecto ofcialmente reconhecido pelo Exrcito Brasileiro.
10
Estas obras tambm so benfcas para a economia local, pois permitem uma
melhor e mais rpida circulao de bens e produtos. Alm disso, o Exrcito par-
ticipa da construo da usina hidreltrica Artibonite 4C.
11
Aprovada em agosto
de 2010
12
e com previso de concluso para 2014, a usina ter capacidade de
gerar eletricidade para 1 milho de pessoas e benefciar a atividade agrcola no
pas. O projeto tem como objetivo fortalecer a capacidade do Estado haitiano,
uma vez que o abastecimento de energia eltrica no pas insufciente, o que
gera obstculos atividade econmica e ao desenvolvimento.
No que concerne ao aspecto especfco da segurana, j no fnal de 2004 (ou-
tubro), a imprensa brasileira noticiou que o contingente brasileiro iria intensifcar
suas operaes como forma de combater a onda de violncia na capital. Tambm
no fnal de 2004, a imprensa comeou a noticiar algumas repercusses negativas
da presena brasileira. Citando ofciais brasileiros, destacou-se uma percepo
entre os prprios militares de que a euforia inicial em relao presena brasileira
tinha se desgastado, levando a um estado de indiferena e frustrao em relao s
tropas, devido ao envolvimento destas em aes de combate criminalidade, que
envolviam bloqueios e controle de circulao de pessoas, trazendo desconforto
populao local (Hirsch, 2004).
Em termos do combate aos grupos armados da capital, o segundo contingen-
te (dezembro de 2004 at junho de 2005) conseguiu realizar algumas iniciativas
importantes, como o controle de reas tomadas por grupos criminosos, sempre
incluindo a realizao de aes sociais. Aps a retomada optou-se por se manter
uma presena efetiva da tropa por meio de bases na regio, a fm de preservar a
sensao de segurana, consolidando uma relao de confana e contato direto
com a populao local (Lessa, 2007, p. 83).
10. Obras de engenharia militar no Haiti, Verde Oliva, ano 37, n. 202, especial, outubro de 2009. Disponvel em: <http://www.
exercito.gov.br/c/document_library/get_le?uuid=4f4aa148-77f5-41ba-ab07-2a10339830b8&groupId=52610>.
11. Para informaes sobre o projeto no site da Comisso Interina de Reconstruo do Haiti, ver: <http://en.cirh.ht/
generation-of-hydroelectric-power-artibonite-4c.html>. Acesso em: 20 jan. 2012.
12. Ver: <http://www.energiahoje.com/index.php?ver=mat&mid=402995>.
252 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
O terceiro contingente foi responsvel por operaes que levaram con-
cluso da pacificao de Bel Air, permitindo a entrada de organizaes da
sociedade civil e do Sistema ONU. A primeira ao de grande envergadura
deste contingente foi realizada em Cit Militaire no dia 13 de junho de 2005,
incluindo a retirada de lixo de vias urbanas e a prestao de atendimento m-
dico e odontolgico, alm de atividades culturais, como projeo de filmes
(Woellner Jnior, 2005, p. 19). Outra operao importante, chamada Punho
de Ao, em julho de 2005, eliminou o lder de gangue Dread Wilm. Como
parte da estratgia de ocupao, a fora brasileira estimulou o contato com
lideranas comunitrias civis da regio, promovendo tambm atividades es-
portivas e culturais (Lessa, 2007, p. 88-89).
Um dos principais testes para a MINUSTAH ocorreu com a primeira eleio
presidencial ps-Aristide, em 7 de fevereiro de 2006 (Weber, 2006). A descoberta
de milhares de cdulas queimadas em um depsito de lixo em Porto Prncipe
levou a protestos violentos e crticas contra a MINUSTAH, responsvel pela
segurana das urnas. A questo teve um fator complicador adicional porque as
cdulas representavam a diferena de 1% dos votos necessria para que Ren Prval
fosse declarado eleito no primeiro turno. Ao fnal, seguindo sugestes oriundas da
presena internacional no pas (Brasil incluso), optou-se pela frmula belga, na
qual os votos em branco foram distribudos proporcionalmente porcentagem de
votos de cada um dos candidatos, levando, assim, a uma vitria de Prval (Brigago
e Fernandes, 2007, p. 74).
O primeiro semestre de 2007 representou um marco em termos da atuao
da misso no aspecto da segurana. Em maio, o force commander da MINUSTAH
afrmou que desde maro daquele mesmo ano a MINUSTAH tinha retomado
todo o territrio haitiano. O ltimo bairro a ser reconquistado foi o de Cit Soleil,
considerado reduto de gangues criminosas que apoiavam Aristide, onde houve uma
ofensiva prolongada entre dezembro de 2006 e maro de 2007.
O aumento da estabilidade poltica atingida com a posse de Prval permitiu
que a MINUSTAH concentrasse seus esforos no combate ilegalidade no pas. Em
agosto de 2006, o Conselho de Segurana recomendou que a MINUSTAH passasse
a maximizar as suas atividades voltadas preveno do crime, principalmente a
violncia gerada pelas gangues armadas e os casos de sequestros.
13
Com o fracasso
das negociaes a partir de dezembro de 2006, Prval pediu que a MINUSTAH
voltasse a realizar operaes militares em Cit Soleil.
14
Sobre as operaes robustas
13. A indicao encontra-se presente no pargrafo 10 da resoluo n
o
1.702, de 15 de agosto de 2006. Para a verso
integral em ingls da Resoluo, ver: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/468/77/PDF/N0646877.
pdf?OpenElement>.
14. Ver: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/05/23/materia.2007-05-23.2876349573/view>. Acesso em: 21 fev. 2010.
253 O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH
implementadas entre 2006 e 2007, destaca-se que estas tiveram melhor resultado
e mais aprovao popular do que as operaes robustas implementadas entre 2004
e 2005 (Kjeksrud, 2010, p. 9).
Em outubro de 2007 a ONU apresentou uma recomendao de que a
MINUSTAH assumisse novas responsabilidades, incluindo a fscalizao das
fronteiras do Haiti e o combate ao trfco de drogas, pessoas e armas (Garcez, 2007).
O ano de 2008 foi importante para a atuao da MINUSTAH no pas.
Apesar dos distrbios no incio do ms de abril, motivados pela alta nos preos
dos alimentos, o ano marcou o incio de discusses a respeito do horizonte de
durao da presena da misso no pas. Estas discusses sinalizavam a possi-
bilidade de reduo do componente militar ou de reconfgurao da misso
a partir de 2011,
15
principalmente aps o estabelecimento de uma fora local
capaz de garantir a segurana e o funcionamento das instituies (Vieira Neto,
2009, p. 32). O documento
16
mais importante que formalizou tal refexo foi o
relatrio do Secretrio-Geral da ONU sobre o Haiti de 27 de agosto de 2008,
no qual a ONU apresentou metas a serem estabelecidas nos setores de: dilogo
poltico e eleies; extenso da autoridade estatal; segurana e estabilidade; di-
reitos humanos; e desenvolvimento econmico e social. O documento destacou
tambm progressos alcanados nos mesmos setores, como forma de justifcar
as possibilidades de reconfgurao a partir de 2011.
Em dezembro de 2009, o force commander da MINUSTAH defniu a
situao de segurana no Haiti como estabilizada. Uma reconfgurao da mis-
so foi possvel aps um intenso trabalho de pacifcao, principalmente em
Porto Prncipe. Na realizao destes esforos, o contingente brasileiro assumiu
responsabilidades importantes e a misso contou com auxlio do Joint Mission
Analysis Centre (JMAC),
17
fundamental para o combate s gangues criminosas
em Porto Prncipe (Dorn, 2009).
Apesar do cenrio otimista, a situao no Haiti foi modifcada drasticamente
no dia 12 de janeiro de 2010, quando um terremoto de magnitude 7,0 graus na
escala Richter afetou o pas, principalmente a regio de Porto Prncipe. Estima-se
que a catstrofe tenha provocado a morte de 200 mil a 300 mil pessoas, gerando
prejuzos da ordem de US$ 9 bilhes e deixando 1,5 milho de haitianos desa-
brigados (Leeder, 2011; Scofeld, Summa e Oliveira, 2010). O terremoto afetou
diretamente a ONU devido destruio da sede da MINUSTAH e perda de
15. A ocorrncia do terremoto em janeiro de 2010 acabou por modicar as expectativas em relao ao horizonte de 2011.
16. A verso completa, em ingls, do documento, encontra-se disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/
GEN/N08/466/45/PDF/N0846645.pdf?OpenElement>.
17. O Joint Mission Analysis Centre (JMAC) funciona como servio de inteligncia, coletando informao por meio de
destacamentos militares, policiais e civis e utilizando informantes entre a populao local (Dorn, 2009, p. 806).
254 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
funcionrios civis e de militares, entre eles a autoridade mxima da MINUSTAH,
Hdi Annabi, e seu vice, Luiz Carlos da Costa. A catstrofe agravou a fragilidade
estatal, comprometendo os esforos de estabilizao alcanados desde 2004 (Ra-
malho, 2010, p. 5). Aps o terremoto, a ONU solicitou um aumento de 3.500
tropas para a MINUSTAH, chegando-se assim a um nmero total de 12.500
tropas (Dvila, 2010).
A reao brasileira ao terremoto foi simbolizada pela manifestao de solida-
riedade ao Haiti e pelo aumento da presena militar. Ainda em janeiro, o Congresso
brasileiro aprovou um aumento de tropas na MINUSTAH, quase dobrando o
contingente do pas no Haiti (Brasil, 2010a).
Alm de causar a perda da vida de 18 militares brasileiros a servio da ONU, a
ocorrncia do terremoto modifcou as funes do contingente brasileiro, principal-
mente frente ao problema da fuga de detentos dos presdios e delegacias de polcia e
s difculdades logsticas relacionadas presena de militares que no estavam sob o
mandato da MINUSTAH (Pinheiro, 2011). Da parte do Brasil, surgiu a preocupa-
o de que a presena de tropas com maior capacidade militar (principalmente dos
Estados Unidos) pudesse suplantar a atuao brasileira, substituindo a liderana e o
controle militar exercidos pelo pas desde 2004.
18
Segundo Pinheiro, era necessrio
manter a visibilidade e o alto conceito que as tropas brasileiras haviam conquistado
no Haiti (Pinheiro, 2011, p. 33).
Apesar dos efeitos do terremoto, foram realizadas eleies gerais em novembro de
2010. O segundo turno ocorreu em maro de 2011 e, em 16 de abril, Michel Martelly
foi anunciado como o novo presidente (OGrady, 2011; O Globo, 2011). A eleio foi
considerada um indicativo da melhoria das condies de segurana no pas, sinalizando
a necessidade de priorizao de tarefas relacionadas ao processo de reconstruo e desen-
volvimento, reduzindo as aes de segurana do imediato ps-terremoto.
3.2 Os impactos e os interesses relacionados ao envolvimento militar
A MINUSTAH merece destaque pelo fato de o Brasil aportar o maior contin-
gente militar e porque o seu force commander , desde 2004, um ofcial brasileiro.
Estes elementos conferem grande visibilidade para o pas e tambm uma identifcao
(incorreta, cabe destacar) entre a prpria MINUSTAH em seu contexto mais amplo
e a contribuio brasileira para a misso. Esta identifcao acaba por funcionar tanto
em relao aos aspectos positivos quanto negativos da misso, como, por exemplo, na
questo das denncias de abuso e explorao sexual,
19
que, mesmo no envolvendo
militares brasileiros, repercutiram na imprensa nacional.
18. A presena americana no ps-terremoto chegou a 16 mil pessoas, uma presena maior que todo o efetivo da
MINUSTAH (Milani, 2010).
19. Vejam-se como exemplo as denncias de estupro e espancamento de um cidado haitiano por militares do contin-
gente uruguaio. Ver United Nations (2011).
255 O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH
A participao na MINUSTAH tambm atende ao interesse brasileiro de in-
fuenciar o processo de formulao das operaes de paz de maneira geral.
20
De acordo
com Chagas,
21
a indicao de generais brasileiros ao posto de force commanders na
MINUSTAH permite que o Brasil exera infuncia sobre as esferas de tomada de
deciso no componente militar, na prpria natureza da misso e nas relaes com
o governo haitiano e com a comunidade internacional no Haiti (Chagas, 2009, p.
14). Cabe destacar nesse sentido que a renovao dos mandatos da MINUSTAH foi
um reconhecimento, segundo diplomatas brasileiros, da liderana militar do pas na
misso pelos membros do CSNU e pases contribuintes com tropas (Martins, 2009).
Ainda a respeito do envolvimento militar, a literatura sobre o envolvimento no
Haiti inclui, entre as difculdades observadas, a falta de apoio da ONU em termos
da logstica relacionada instalao dos contingentes e no atraso no cumprimento
de prazos acordados (Woellner Jnior, 2005, p. 22). Observa-se tambm a demora
em se atingir a composio de tropas prevista pela Resoluo n
o
1.542, o que limita
a efccia do cumprimento do mandato (Giuliana, 2008, p. 70).
O envolvimento na MINUSTAH trouxe tambm maior interesse nos possveis
impactos na sade dos militares em decorrncia de seu envolvimento em operaes
de paz. Estudo recente da Fundao Oswaldo Cruz, da Universidade Federal do
Rio de Janeiro e das Foras Armadas identifcou que os militares brasileiros tendem
a desenvolver pouco estresse ps-traumtico no Haiti, pela familiaridade com
situaes de pobreza e misria, semelhantes realidade brasileira. Foi constatado
ainda que os militares brasileiros desenvolvem menos o hormnio do estresse do
que tropas de pases desenvolvidos e que os soldados envolvidos em atividades de
cunho humanitrio conseguiam desenvolver o hormnio DHEA, considerado um
hormnio antiestresse (Grandelle, 2011).
Do ponto de vista militar, podem ser identifcados ganhos em termos de uma
maior interao com militares de outros pases sul-americanos que participam da
MINUSTAH, em especial o Paraguai, dado que tropas paraguaias atuam desde
dezembro de 2006 como parte do contingente brasileiro (Brasil, 2006a).
Ainda em relao participao militar, merece destaque a refexo sobre o
envolvimento das mulheres nas operaes de paz. No caso do envolvimento brasileiro
na MINUSTAH, relatrio produzido pela Rede de Segurana e Defesa da Amrica
Latina (Resdal) observa que as mulheres compem uma porcentagem reduzida do
contingente brasileiro (apenas 17 de um total de 2.185), estando restritas a funes
de ofciais mdicas, enfermeiras e tradutoras. O documento tambm destacou
que, assim como outros, o contingente brasileiro no desenvolvia nenhuma ao
20. Para uma anlise da inuncia brasileira, ver Uziel (2010).
21. O comandante fuzileiro naval Carlos Chagas Vianna Braga foi, entre maio de 2004 e junho de 2005, assistente do
force commander da MINUSTAH.
256 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
especifcamente voltada para a reduo da violncia contra as mulheres, apoiando-
as apenas em atividades de distribuio de material de higiene pessoal, comida e
gua. Alm disso, comparativamente a outros pases latino-americanos, o Brasil
encontrava-se atrasado em relao incorporao de mulheres nas Foras Armadas,
devido poltica que restringe o envolvimento de mulheres em postos de combate e
em virtude de as tropas do pas desconhecerem as Resolues n
o
1.325
22
e n
o
1.820
(Giannini, 2011, p. 30-33).
23
Por fm, um dos motivos do sucesso do envolvimento brasileiro no Haiti pode
ser creditado ao fato de que os force commanders apresentados pelo Brasil incluam
ofciais com experincia prvia no Haiti, como o General Floriano Peixoto Vieira
Neto (Stochero, 2009) (force commander de abril de 2009 a abril de 2010), chefe
de operaes no Haiti em 2004, e do General Paul Cruz (force commander de abril
de 2010 a maio de 2011), comandante do 8
o
contingente brasileiro em 2008.
3.3 Segurana pblica: a vinculao entre o Haiti e o Rio de Janeiro
A vinculao entre a atuao das tropas em Porto Prncipe e a possibilidade de
uso de tticas semelhantes como parte do combate ao crime organizado no Rio
de Janeiro foi um tema bastante tratado pela imprensa brasileira, principalmente
a carioca. Em janeiro de 2008, a imprensa noticiou que ofciais do Batalho de
Operaes Especiais (Bope) da Polcia Militar do Rio de Janeiro haviam solicitado
permisso para uma visita ao Haiti como forma de observar a atuao da tropa
brasileira. Revelou-se tambm que parte do treinamento da tropa enviada ao Haiti
realizada em cooperao com o Bope (Raposo, 2008).
Em outras ocasies a imprensa brasileira fez aluso vinculao entre a atuao
no Haiti e a segurana pblica no Rio de Janeiro, seja citando declaraes do Ministro
da Defesa segundo as quais o Haiti funcionava como um laboratrio para possveis
aes do Exrcito no Rio, seja mencionando o uso de tticas utilizadas no Haiti para
aes implementadas pelo Exrcito em reas do Rio de Janeiro (Sals, 2008, p. A16).
Uma vinculao entre o Rio de Janeiro e Porto Prncipe ocorreu no fnal de
2010, quando soldados com experincia na MINUSTAH atuaram no processo de
pacifcao de comunidades carentes no Rio de Janeiro. O esforo mais complexo
ocorreu no fnal de novembro e incio de dezembro, com a pacifcao da regio
conhecida como Complexo do Alemo, que envolveu o estabelecimento de uma
Fora de Paz, comandada por um general ex-comandante do contingente brasileiro
22. A Resoluo n
o
1.325 (2000) sobre Mulheres, paz e segurana considerada um marco no reconhecimento da
importncia das questes de gnero em conito. A Resoluo n
o
1.820 (2008) destaca a importncia do combate
violncia sexual em zonas de conito.
23. Destaca-se que em dezembro de 2011 o Ministrio da Defesa e a ONU Mulheres assinaram convnio para treinamento
das tropas em questes de gnero. Ver: <http://www.ccopab.eb.mil.br/index.php/pt/emfoco/255-ministro-da-defesa-
recebe-no-ccopab-a-dro-michele-bachelet-diretora-executiva-da-onu-mulheres>.
257 O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH
na MINUSTAH (Arajo, 2010a). Segundo dados da imprensa, dos oitocentos
militares mobilizados para atuar no Complexo do Alemo, 60% tinham experincia
na MINUSTAH (Arajo, 2010b).
O comandante da fora destacou que no Haiti as foras militares estavam sob
as regras de engajamento da ONU, o que implicava menor liberdade de atuao.
A utilizao das foras militares no processo de pacifcao do Rio de Janeiro levou a
que alguns especialistas chamassem ateno para o risco da militarizao das operaes
policiais na cidade, destacando os riscos de casos de abuso de autoridade e cooptao
das foras por grupos criminosos. Com respeito a este ltimo aspecto afrmava-se
que, no Haiti, a presena de organizaes no governamentais funcionava como
elemento de fscalizao das foras militares operando por meio da MINUSTAH,
o que inibiria a ocorrncia de abusos e violaes de direitos humanos (Cunha e
Damasceno, 2010).
3.4 Pensando uma retirada
Em agosto de 2011, antes de assumir o cargo de Ministro da Defesa, Celso Amorim
mencionou a necessidade de se pensar uma estratgia de sada do Haiti (Carvalho,
2011), principalmente devido bem-sucedida transio entre Prval e Martelly
(Cantanhde, 2011). Concordou com esta opinio o chanceler brasileiro, que
tambm mencionou a possibilidade de reduo da participao (Oliveira, Celestino
e Cohen, 2011).
24
J em julho de 2011, a imprensa brasileira havia sinalizado concordncia
com o objetivo de reduzir a presena no Haiti. A Folha de So Paulo considerou
positivo o balano da presena brasileira e reconheceu uma modifcao gradual da
situao catica do imediato ps-terremoto. Sinalizou tambm apoio afrmao
de Martelly de que a manuteno da segurana no pas deveria passar para uma
fora nacional.
25
Ao fnal de 2011, foi noticiado (Magalhes, 2011) que a reduo do con-
tingente brasileiro ocorreria a partir de maro de 2012 e que seria menor do que
a porcentagem de reduo prevista para a MINUSTAH pela ONU, em virtude
de a rea de responsabilidade do contingente brasileiro incluir Porto Prncipe,
considerada regio estratgica. Destaca-se tambm que a reduo dos contingentes
da MINUSTAH no ir incluir nenhuma companhia de engenharia, devido ao
reconhecimento de que ainda so necessrios esforos no mbito da reconstruo
do pas (Kawaguti, 2011). No mesmo ms, perante a Assembleia-Geral da ONU,
o presidente Martelly afrmou ser favorvel continuidade da MINUSTAH.
24. Guerra do Rio: Cerco ao Alemo. O Estado de So Paulo, p. C3, 27 nov. 2010.
25. O Brasil no Haiti. Folha de So Paulo, 17 jul. 2011.
258 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Mesmo reconhecendo que alguns episdios tinham afetado a imagem da mis-
so, Martelly destacou que seria perigosa e irresponsvel uma retirada da misso
na ausncia de uma autoridade nacional que pudesse assumir suas funes.
Em 14 de outubro de 2011, o Conselho de Segurana, por meio da Resoluo n
o
2.012, renovou o mandato da MINUSTAH por mais um ano.
26
4 A MINUSTAH E AS RELAES BRASIL-HAITI
Desde o incio da misso, a viso do governo brasileiro foi de que a resoluo dos
problemas no Haiti de cunho social, poltico e ambiental e no se oferece a uma
soluo puramente militar (Pereira, 2005, p. 7).
Na primeira conferncia de doadores em junho de 2004, o Brasil anunciou o
envio de uma misso de especialistas e tcnicos nas reas de sade, agricultura, justia,
educao e desenvolvimento social (Alves, 2009, p. 83). Na Reunio Internacional
de Alto Nvel sobre o Haiti, em maio de 2006, em Braslia, o Brasil defendeu uma
proposta de cooperao com nfase no combate pobreza, criticando, nas palavras do
ministro Amorim, o excesso de burocracia dos organismos internacionais de crdito
(Brasil, 2006b). No incio de 2007 o Brasil passou a defender que a MINUSTAH
se concentrasse em relao reforma da Polcia Nacional Haitiana e do Judicirio,
assim como no desenvolvimento econmico e na recuperao da capacidade de
governana do Estado haitiano, alm das aes de desarmamento (Pimentel, 2007a).
Pode-se perceber ainda como a presena no Haiti tem mobilizado tanto parce-
rias bilaterais quanto multilaterais envolvendo o Brasil. Cabe destacar o Seminrio
de Alto Nvel sobre Operaes de Manuteno da Paz (Pimentel, 2007b) realizado
em Braslia, em fevereiro de 2007, entre Brasil e Canad, em que se discutiram
formas de cooperao no Haiti nas reas de reforestamento e vacinao (Brasil,
2007, p. 225-226). Um segundo evento que merece meno foi a visita de Estado
realizada pelo presidente Lula Noruega em setembro de 2007 (Fiori, 2007), na
qual o processo de estabilizao e reconstruo do Haiti foi tema central. No nvel
poltico bilateral, o Brasil teve papel importante para conseguir a reinsero do Haiti
na Comunidade do Caribe (Caricom), que ocorreu em 2006, aps a posse de Prval.
No aspecto multilateral, destaca-se o projeto de coleta e reciclagem de lixo na
comunidade Carrefour-Feuilles, mantido pelo Fundo IBAS (ndia, Brasil e frica
do Sul) (Brasil, 2010b), e o acordo assinado em dezembro de 2007 entre o Brasil e a
Organizao Internacional do Trabalho (OIT) (Zenker, 2007), que prev o fnancia-
mento brasileiro de um programa voltado para o fm do trabalho infantil no Haiti.
Nota-se tambm o carter inovador de algumas iniciativas, como o programa de
cofnanciamento entre o Brasil e o Banco Mundial para projetos sociais no Haiti,
assinado em dezembro de 2004, a primeira ocasio na qual o Banco Mundial
26. Ver <http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/2012(2011)>.
259 O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH
estabeleceu um projeto com um pas em desenvolvimento em benefcio de outro
pas em desenvolvimento (Brasil, 2005b).
O envolvimento brasileiro merece destaque por adotar uma postura diferente
da apresentada por outros atores internacionais, percebidos, muitas vezes, como
impositores de determinados padres de instituies e de resultados ao contexto
haitiano em experincias anteriores. A postura brasileira motivada pelo fato de
o prprio Brasil ao mesmo tempo ofertar e receber cooperao para o desenvol-
vimento, o que permite um conhecimento mais aprofundado dos impactos da
cooperao nas dinmicas locais. Segundo Ramalho, o Brasil procurou seguir uma
postura caracterizada como de humildade, identifcando semelhanas no que diz
respeito aos problemas enfrentados nas realidades haitiana e brasileira, e incluindo
uma oferta de compartilhamento de experincias e de certas polticas j adotadas
na sociedade brasileira, as quais foram colocadas disposio dos haitianos, caso
eles se interessassem em segui-las (Ramalho, 2010, p. 25).
Em setembro de 2011, no pronunciamento sobre o Haiti no Conselho de
Segurana,
27
o Brasil afrmou concordar com a reduo dos contingentes policiais
e militares a nveis pr-terremoto e destacou que, frente a uma observada melhoria
na segurana, era preciso avanar no aspecto do desenvolvimento, incluindo o apoio
internacional. O posicionamento brasileiro est relacionado a um dos principais
desafos atuais das operaes de paz, qual seja, determinar em que momento deve-se
fazer a transio de uma nfase nos objetivos de segurana imediatos para a nfase
em objetivos de desenvolvimento de longo prazo (Kjeksrud, 2010, p. 10).
5 CONSIDERAES FINAIS
Longe de se propor a uma anlise detalhada da participao brasileira em operaes
de paz, e tampouco esgotar a complexidade do envolvimento do pas no Haiti,
este captulo teve como objetivo apresentar alguns dos aspectos mais importantes
da presena brasileira no Haiti e na MINUSTAH desde 2004.
Reconhece-se que a experincia na MINUSTAH, alm de se constituir como
um marco importante do envolvimento brasileiro nos esforos em prol da ma-
nuteno da paz e da segurana internacional, tambm se constitui como parte
fundamental de uma nova estratgia de insero do pas no sistema internacional,
calcada em um maior engajamento. No entanto, a atuao na MINUSTAH coloca
novos desafos, no apenas restritos prpria permanncia no Haiti. A atuao
brasileira gerou enorme interesse internacional, ao qual se seguiram pedidos de
um maior envolvimento do Brasil em pases como Sudo, Guin-Bissau e Lbano.
27.Ver Statement byH.E. Ambassador Maria Luiza Ribeiro Viotti, Permanent Representative of Brazil to the United
Nations: The Question concerning Haiti. New York, 16 Sept. 2011. Disponvel em: <http://www.un.int/brazil/speech/11d-
mlrv-concerning-Haiti.html>.
260 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
O envolvimento na Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (Unifl)
ocorreu a partir de outubro de 2011
28
com o envio de trezentos militares e uma
fragata da Marinha do Brasil, um passo importante para diversifcar a participao
de tropas brasileiras.
29
O contingente brasileiro participa da fora-tarefa, que ser
comandada por um almirante brasileiro (Giraldi, 2011), responsvel pela fscalizao
de navios que chegam ao Lbano. O contingente ir interagir com tropas de pases
da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), proporcionando a troca
de experincias com pases que, na sua maioria, no participam da MINUSTAH
(Godoy, 2011a). O envolvimento demonstra tambm o interesse do Brasil em
aumentar sua presena no Oriente Mdio, apresentando-se como pas capaz de
assumir responsabilidades e como interlocutor imparcial para o processo de paz na
regio. A participao em operaes de paz com componentes navais pode, ainda,
estimular a necessidade de reequipamento da frota naval do pas (Godoy, 2011b).
Como ressaltou o ministro Amorim, a manuteno da paz traz o preo da
participao. Cabe agora a polticos, diplomatas, militares, acadmicos e membros
da sociedade civil debaterem o quanto o Brasil est disposto a pagar este preo.
O envolvimento no Haiti at o momento sinaliza que o Brasil pode ter sim uma
contribuio importante nessas ocasies.
REFERNCIAS
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Haiti como paradigma jurdico de interveno humanitria. Dissertao (Mestrado)
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In: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Resenha de Poltica Exterior do
Brasil. 1
o
sem. 2005, ano 32, n. 96.
28. Desde dezembro de 2010, a imprensa brasileira j mencionava a possibilidade de participao do Brasil na Unil.
Ver Kawaguti (2010).
29. Destaca-se que, aps a ocorrncia da guerra entre Israel e Lbano em 2006, o Ministro das Relaes Exteriores, Celso
Amorim, armou que dicilmente o Brasil enviaria tropas para a misso da ONU no Lbano, por j estar comprometido
com operaes de paz no Haiti e no Timor-Leste. Ver Nunes (2008).
261 O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH
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1
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262 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
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CHAGAS, V. B. C. MINUSTAH
s
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C
o
n
i
t
o
MAPA 1
Pases recipientes de projetos da cooperao tcnica brasileira modalidade: cooperao prestada (2011)
Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores (Brasil, 2010), ABC (2011b) e Mateos (2011, p. 46-47).
Elaborao: Gabriela Nogueira Ferreira da Silva (Ipea Mapas).
312 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Encontram-se no Sul global
26
a totalidade de pases que recebem tcnicos
brasileiros e, entre eles, alm da vulnerabilidade quanto ao desenvolvimento so-
cioeconmico, alguns tambm experimentam fragilidade institucional e poltica
ou so pases egressos de confitos. Neste grupo, esto os j mencionados Haiti e
Guin-Bissau, mas tambm se encontram Afeganisto, Libria, Sudo e Timor-
Leste, entre outros. Em tais contextos, argumenta-se que as atividades da coope-
rao tcnica brasileira so teis no apenas ao desenvolvimento sustentvel, mas
tambm consolidao da paz.
Em termos mais concretos, e a fm de ilustrar o argumento, apresenta-se
uma seleo de atividades em execuo ou j executadas pelo Brasil em trs desses
pases, o que evidencia a experincia da cooperao tcnica em contextos ps-
confito com iniciativas em reas bastante demandadas pelos mandatos das misses
multidimensionais da ONU.
QUADRO 1
Cooperao tcnica brasileira em trs pases ps-conito (atividades selecionadas)
Pas Cooperao tcnica brasileira (atividades selecionadas)
Angola
(passado recente)
rea de atuao: gerao de emprego (parceiros: ABC, Senai).
Breve histrico:
1998: training of trainers para prossionais angolanos em Braslia. Cursos: computao, pedreiro, bombeiro
hidrulico, carpintaria, costura, artesanato, ingls, refrigerao etc.
1999: lanamento ocial.
2005: transferncia ao governo de Angola; hoje, o Brasil ainda doa os materiais.
Entre 2000 e 2008: 18.928 prossionais concluram os cursos.
Haiti
(atual)
rea de atuao: fortalecimento da agricultura local (parceiros: ABC, Embrapa).
Objetivo: testar/validar diferentes sementes e tcnicas agrcolas.
Resultado preliminar: produo de arroz, feijo, milho e mandioca (cesta bsica haitiana).
Guin-Bissau
(atual)
rea de atuao: reforma do setor de segurana (parceiros: ABC, Polcia Federal, UNODC).
Objetivo: montar um centro de treinamento para foras de segurana e treinar noventa ociais policiais de
Guin-Bissau.
Resultado preliminar: o primeiro curso est pronto e tem previso de lanamento para 2012.
Fonte: ABC (2011a) sobre Angola , ABC (2011b) sobre o Haiti e ABC (2010) sobre a Guin-Bissau.
Obs.: As siglas da tabela referem-se s seguintes instituies: Agncia Brasileira de Cooperao (ABC); Servio Nacional de
Aprendizagem Industrial (Senai); Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa); Escritrio da ONU sobre
Drogas e Crime (UNODC).
Verifca-se que o Brasil tem experincia com desdobramento de especialistas civis em
contextos ps-confito e em reas de atuao que esto entre as mais demandadas pelos
26. Apesar das fontes consultadas, que se consideram legtimas, Leite informa que o mapa no incluiu a transferncia
de boas prticas brasileiras para a Espanha, por meio de um projeto da Fundao Oswaldo Cruz para a implantao de
bancos de leite (Leite, 2011).
313 O Envolvimento de Civis em Contextos Ps-Conito
mandatos do CSNU:
27
recuperao da economia (projetos de formao profssional
e fortalecimento da agricultura local) e justia (reforma do setor de segurana).
Tal experincia, porm, restringe-se ao mbito das iniciativas bilaterais ou
triangulares, por meio de atividades de cooperao tcnica. Argumenta-se que o
governo brasileiro pode aproveitar tal conhecimento para explorar ferramentas que
facilitem a identifcao, a mobilizao e o desdobramento de especialistas civis
brasileiros tambm em misses multilaterais, o que contribuiria para a materializao
do interesse brasileiro de se manter relevante e a operacionalizao dos discursos
relativos interdependncia entre segurana e desenvolvimento.
4 PROPOSTA PARA A MAIOR INSERO DO BRASIL: O DESDOBRAMENTO
DE ESPECIALISTAS CIVIS EM CONTEXTOS PS-CONFLITO, POR MEIO DE
MISSES MULTILATERAIS
A interseo dos pontos at agora levantados possivelmente representa a contribuio
deste texto. O mapa 2 foi elaborado a partir do cruzamento das informaes referen-
tes, de um lado, contribuio do Brasil a misses de manuteno e consolidao
da paz da ONU (DPKO e DPA), tanto no presente como no passado (destacadas
em azul e em vermelho, respectivamente) e, de outro lado, cooperao brasileira
para o desenvolvimento internacional. O resultado indica que h pelo menos
nove pases que recebem profssionais brasileiros em misses multilaterais e
em misses bilaterais. Por outras palavras, h pelo menos oito oportunidades
concretas de dilogo entre brasileiros no terreno, posto que se encontram fsi-
camente nos mesmos locais.
27. O relatrio Peacebuilding in the aftermath of conict (A/63/881-S/2009/304) e o documento nal do grupo de assessoramento
do SGNU que fez a reviso da capacidade civil internacional esto disponveis em: <www.civcapreview.org>.
3
1
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MAPA 2
Interseo entre a contribuio do Brasil para misses da ONU (DPKO e DPA), no passado e no presente, e a cooperao brasileira para o
desenvolvimento internacional (2011-2012)
Pases recipientes de projetos da cooperao tcnica brasileira e que
j receberam, antes de 2011, civis brasileiros como integrantes
de operaes de paz da ONU.
Pases recipientes de projetos da cooperao tcnica brasileira e que
receberam, no perodo 2011-2012, civis brasileiros como integrantes
de operaes de paz da ONU.
Fonte: cruzamento de dados disponibilizados pelo DPKO (2012a; 2012b), DPA (2012), DFS (2012), Brasil (2010), ABC (2011b) e Mateos (2011).
Elaborao: Gabriela Nogueira Ferreira da Silva (Ipea Mapas).
315 O Envolvimento de Civis em Contextos Ps-Conito
Nesta equao foram includos somente os contextos ps-confito que
hoje abrigam uma misso da ONU (DPKO e DPA) e que hospedam tambm
brasileiros em misses bilaterais/triangulares: Afeganisto, Guin-Bissau, Haiti,
Lbano, Libria, Repblica Democrtica do Congo, Sria, Sudo/Sudo do
Sul e Timor-Leste. H outros contextos que j recebem a cooperao tcnica
brasileira e que, por tambm serem frgeis, muito se benefciariam das aes
de segurana e desenvolvimento, mas no hospedam misses de manuteno
ou consolidao da paz da ONU (nunca hospedaram ou no mais hospedam).
Exemplos incluem Chade, Serra Leoa, Zimbbue, Honduras e El Salvador.
Outra maneira de se cruzarem os dados sobre a contribuio do Brasil
s misses da ONU e a cooperao brasileira para o desenvolvimento inter-
nacional est refetida na tabela 3, a seguir: entre os 7.022 profssionais civis
que so pagos diretamente pela ONU para participar das dezessete misses do
DPKO e das treze misses do DPA, apenas 31 so brasileiros, o equivalente a
0,44% do total (DFS, 2012).
28
No que se refere insero estratgica de tais
brasileiros, verifca-se que apenas seis profssionais tm cargos de alto escalo,
ou seja, este outro nicho subexplorado pelo Brasil.
29
A coluna da direita tambm relevante porque traz informaes sobre a
presena do Brasil, por meio de atividades bilaterais ou triangulares, em pases
que coincidem, muitas vezes, com os mesmos pases em que tambm se encontram
nacionais que trabalham no contexto multilateral.
TABELA 3
Participao de brasileiros (civis, policiais e militares) em misses da ONU (DPKO e DPA)
e a presena de tcnicos brasileiros por meio da cooperao para o desenvolvimento
nos mesmos pases (2011-2012)
Local
Contribuio do Brasil para a paz e a segurana
internacionais (misses multilaterais)
Contribuio do Brasil para o
desenvolvimento internacional
(misses bilaterais ou triangulares)
Misso da ONU Civis Policiais
Militares
(misses coletivas
e individuais)
Total de
brasileiros
H atividades de cooperao
tcnica brasileira no pas?
Amrica
Haiti MINUSTAH 9 2 1.897 1.908 Sim
28. Independentemente de como foram recrutados e se vestem ou no uniforme, os prossionais representados
na tabela constam da folha de pagamento da ONU e so categorizados como civis no momento da contratao.
Como regra, militares e policiais do alto escalo das misses so nomeados pelo governo e os demais ingressam pelos
mecanismos de recrutamento do Sistema ONU (Galaxy/Inspira). As categorias existentes so as seguintes: apoio s
misses (FS), prossionais (cinco nveis: de P-1 a P-5), diretores (dois nveis: D-1 e D-2), Assistente do Secretrio-Geral
(ASG) e Vice-Secretrio-Geral (USG).
29. Segundo os dados obtidos em maio de 2012, h trs brasileiros P-5, um D-1 e um D-2 (DFS, 2012).
(Continua)
316 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Local
Contribuio do Brasil para a paz e a segurana
internacionais (misses multilaterais)
Contribuio do Brasil para o
desenvolvimento internacional
(misses bilaterais ou triangulares)
Misso da ONU Civis Policiais
Militares
(misses coletivas
e individuais)
Total de
brasileiros
H atividades de cooperao
tcnica brasileira no pas?
frica
Repblica Demo-
crtica do Congo
Monusco 2 - - 2 Sim
Sudo (Darfur) UNAMID 2 - - 2 Sim
Sudo do Sul UNMISS 1 5 7 13 ...
1
Guin-Bissau UNIOGBIS 1 5 - 6 Sim
Libria UNMIL 1 - 4 5 Sim
Cte dIvoire Unoci - - 7 7 No
Saara Ocidental Minurso - - 10 10 No
Oriente Mdio
Afeganisto Unama 2 - - 2 Sim
Lbano Unil 2 - 253 255 Sim
Oriente Mdio UNTSO 2 - - 2 n.d.
2
Sria UNSMIS - - 1 1 No
Europa
Chipre UNFICYP - - 1 1 No
sia
Timor-Leste UNMIT 9 15 3 27 Sim
Total 31 27 2.183 2.241 -
Nota:
1
O Sudo do Sul tornou-se independente da Repblica do Sudo em 9 de julho de 2011. Havia/h atividades de cooperao
tcnica brasileira com o Sudo, mas no h detalhes sobre a localizao precisa das atividades; ou seja, no se sabe, pelas
informaes obtidas, se as atividades tambm eram/so realizadas em localidades que hoje se encontram no novo pas.
Por esta razo, optou-se por manter o Sudo do Sul na tabela 3 enquanto as informaes atualizadas no so divulgadas
pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC).
2
n.d. = no disponvel.
Obs.: nmero de civis atualizado em 31 de maio de 2012 (DFS); nmero de policiais e militares atualizado em 30 de abril de
2012 (DPKO, 2012b; Carrera, 2012). Foram includos os cinco policiais brasileiros desdobrados na misso do Department
of Political Affairs (DPA) na Guin-Bissau.
As informaes anteriores demonstram que h profssionais brasileiros em qua-
torze das dezessete misses do DPKO, o que representa a boa capilaridade do Brasil
em iniciativas multilaterais. Mas tambm fca patente com os dados anteriores que
a quantidade de nacionais em cada misso do DPKO no expressiva para um pas
que tem a posio do Brasil no mundo.
30
Nas misses polticas, sob autoridade
30. Seria interessante identicar, em futura pesquisa, a contribuio com civis de outros pases emergentes, como ndia,
China, frica do Sul, Turquia e Indonsia.
(Continuao)
317 O Envolvimento de Civis em Contextos Ps-Conito
do DPA, o nmero de brasileiros ainda menor e s esto presentes em uma das
treze misses: a da Guin-Bissau.
31
Assim, as informaes apresentadas expem a debilidade da representao
brasileira quando comparada ao total de profssionais de cada misso (militares,
policiais e civis, tanto no nvel poltico/estratgico, como no nvel ttico). Ao mesmo
tempo, porm, o cruzamento de dados da tabela 3 permite identifcar os espaos
em que h brasileiros no terreno, seja nas misses da ONU, seja em atividades de
cooperao tcnica. H, assim, uma boa oportunidade para que o Brasil possa pla-
nejar e executar, de maneira mais sistmica e estratgica, a sua atuao em contextos
frgeis ou de ps-confito.
Com o intuito de aproveitar essa oportunidade, necessrio, no mnimo,
criar ou aprimorar ferramentas que permitam o dilogo entre esses brasileiros.
Tal oportunidade tambm favorece a refexo sobre como melhor organizar o des-
dobramento de especialistas civis a partir da experincia com pessoal uniformizado
e com tcnicos. O planejamento estratgico daria a direo geral e um estudo de
viabilidade faria recomendaes operacionais sobre as ferramentas mais adequadas
realidade, necessidade e aos interesses do Brasil, o que poderia incluir alguns
dos pontos levantados nos pargrafos a seguir.
Primeiro, a fm de estimular maior interao entre os brasileiros que se
encontram no terreno, sugere-se que a rede de embaixadas e postos diplomticos
do Brasil tenha um papel mais incisivo na criao de pontes. Ganham destaque
as representaes sediadas em contextos ps-confito nas quais tambm existam
misses de paz ou misses polticas da ONU.
Segundo, preciso defnir internamente no mbito dos ministrios e rgos
do governo federal as polticas condizentes com a atual viso sobre o que o Brasil
quer alcanar no mundo, bem como as formas de superar questes normativas e
oramentrias que se apresentam como limites maior insero do pas. Alm disso,
hoje, o processo de formulao da poltica externa envolve mltiplos atores e no
apenas o Itamaraty, de modo que outros ministrios e rgos pblicos que tenham
experincia internacional nas reas demandadas pela ONU tambm devem participar
da defnio da agenda e da implementao de iniciativas.
32
Neste contexto intera-
gencial, o Itamaraty mantm seu papel de articulador central pelo fato de representar
o Brasil no plano internacional. Sua participao, alis, deve ir alm das embaixadas
para incluir tambm a Misso Permanente do Brasil junto ONU, em Nova Iorque,
e a Diviso de Paz e Segurana Internacional, em Braslia.
31. Em julho de 2011, havia dois civis brasileiros na misso em Guin-Bissau e um na misso no Iraque. Em junho de
2012, este nmero cou restrito a um civil brasileiro em Guin-Bissau (DFS, 2011; 2012).
32. Embora o artigo enfatize o nvel federal, relevante manter dilogo e estabelecer parcerias com os estados e seus
rgos e instituies, posto que h bastante atividade internacional neste nvel.
318 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Terceiro, julga-se relevante explorar melhor as sinergias entre, de um lado,
a contribuio do Brasil para a promoo da paz e da segurana e, de outro, a
cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional, o que levar adiante
o argumento deste trabalho e permitir a identifcao de oportunidades mais
concretas para a projeo do soft power do pas. Sabe-se, por ora, que h pelo menos
quatro sinergias entre ambos os tipos de atividades, o que merece, contudo, pesquisa
mais aprofundada sobre os itens listados a seguir.
1) Quanto ao objetivo principal: ambas as atividades visam apoiar repre-
sentantes do pas anftrio (governo e sociedade locais) a fm de criar
condies para a sustentabilidade da paz e/ou do desenvolvimento.
2) Quanto aos destinatrios: ambas concentram suas aes em pases
em desenvolvimento.
3) Quanto ao modo de agir: ambas agem com respeito soberania, atuao
com base na demanda e apropriao local (princpios decorrentes do
Artigo 4
o
da Constituio Federal).
4) Quanto seletividade das reas de atuao: no caso das misses
multilaterais, a ONU sugere que os Estados-membros explorem
suas vantagens comparativas quando da sua participao. O Brasil,
em suas atividades de cooperao tcnica (bilaterais, como regra) j
exporta tecnologia social produzida no mbito domstico e consegue
explorar algumas vantagens comparativas, como nas reas da sade,
formao profssional e agricultura tropical.
O quarto e ltimo ponto, em um nvel mais operacional, indica a necessi-
dade de se discutirem questes relacionadas ao preparo dos especialistas civis que
vo desempenhar, com efccia, efcincia e efetividade, funes relevantes para a
promoo da paz e do desenvolvimento sustentveis em contextos ps-confito.
33
Deve-se conhecer no somente o pas onde se vai atuar (cultura, histria e valores),
mas tambm ter conscincia das implicaes polticas de sua ao ou omisso,
uma vez no terreno. Por atuar em contextos instveis, o especialista deve ser pre-
parado de maneira fsica e emocional para enfrentar riscos tpicos de tais lugares.
Ademais, se o especialista civil est inserido na dinmica da poltica externa,
como se sugere, ele tambm precisa conhecer o interesse nacional, as motivaes
e a forma de atuao de seu pas, haja vista que parte integrante de um sistema
muito maior que ele mesmo e que a tcnica que vai repassar ou consolidar no
pas anftrio. Com algum preparo, aumentam-se as chances de o profssional
33. Outras discusses relevantes dizem respeito contratao, logstica (transporte, acomodao e alimentao),
sade e bem-estar.
319 O Envolvimento de Civis em Contextos Ps-Conito
desempenhar bem o seu papel e de melhorar a qualidade da interao com seu
interlocutor local. Isto trar consequncias positivas para a reputao do Brasil e,
assim, aumentar seu poder relativo no sistema.
No caso brasileiro, apesar de se identifcar um contexto que favorece, direta
e indiretamente, a explorao dessa oportunidade, h desafos e contradies que
precisam ser enfrentados.
Um dos desafos ser encontrar bases para superar a falta de dilogo entre
a comunidade de profssionais que trabalha com desenvolvimento internacional
e a que trabalha com manuteno ou consolidao da paz. Por sua vez, uma das
contradies a ser confrontada foi antes mencionada: o discurso sobre a interde-
pendncia entre segurana e desenvolvimento considera que tal conceito estaria
em vias de operacionalizao pelo Brasil nas misses no Haiti e na Guin-Bissau;
porm, na prtica, verifca-se que h apenas dez civis brasileiros. A oportunidade
gerada por ambas as misses inequvoca, visto que os mandatos clamam pela
dade segurana e desenvolvimento. Alm disso, ambas as misses so estratgi-
cas para o Brasil: a do Haiti estratgica por causa do posto de comandante das
tropas e do nmero de militares brasileiros, que integram o maior contingente
da misso da ONU. E a da Guin-Bissau, por sua vez, estratgica por causa da
relao do Brasil com este pas, decorrente da histria e da identidade lusfona,
e tambm porque, desde dezembro de 2007, o Brasil coordena a confgurao da
Comisso de Consolidao da Paz da ONU para a Guin-Bissau.
34
O Brasil tem
hoje a pretenso de propor algo diferente para o mundo e suas aes cada vez mais
so observadas por diferentes atores internacionais. O sucesso de sua participao
nestas e em outras misses ser determinante para a obteno de consenso mais
abrangente sobre a necessidade de reforma de instituies multilaterais, a exemplo
do CSNU (Leite, 2011).
Desse modo, e para operacionalizar a dade segurana e desenvolvimento,
no se pode descartar o desdobramento de especialistas civis, um movimento que
est acontecendo no nvel discursivo, com apoio do Brasil, e tambm no nvel
operacional, com envolvimento mais robusto de outras nacionalidades que no
a brasileira. Se o Brasil tem realmente interesse em pr em prtica tal conceito,
como parece ser o caso, deve refetir sobre as possibilidades de engajamento de
seus prprios nacionais. Tal materializao, por meio de profssionais brasileiros e
de tecnologia social brasileira, daria grande vantagem poltica e estratgica para o
pas, o que aumentaria sua capacidade de infuncia.
34. Uma misso que merece ser inserida nas discusses sobre a interdependncia entre segurana e desenvolvimento
a do Timor-Leste, que tem mandato de consolidao da paz e, em termos de contribuio brasileira, hoje conta com
nove civis e quinze policiais brasileiros. o maior nmero de prossionais estritamente no militares em uma nica
misso da ONU. Vale notar que a misso no Haiti tambm conta com nove civis brasileiros, mas h apenas dois policiais.
320 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
5 CONCLUSO
O trabalho demonstrou que a natureza da maioria dos confitos contemporneos
provoca respostas cada vez mais complexas oferecidas pela comunidade internacio-
nal, em que se destacou o papel da ONU. As misses multidimensionais buscam
promover a paz, a segurana e o desenvolvimento sustentveis e exigem, por isto,
a participao de militares, policiais e especialistas civis. Vrios pases organizaram
a sua oferta de especialistas civis nos ltimos dez, quinze anos e existe hoje uma
janela de oportunidade para o Brasil refetir sobre o tema, assim como outros pases
em desenvolvimento.
Tambm se mencionou que a janela de oportunidade no se d apenas de
fora para dentro, por meio da provocao da ONU, mas tambm de dentro para
fora, uma vez que o Brasil tem interesses e capacidades que orientam e at
justifcam a deciso de se criar ou aperfeioar uma ferramenta que permita o
desdobramento de especialistas civis em misses multilaterais, envolvidos com
atividades de consolidao da paz e de promoo do desenvolvimento sustentvel.
Juntos, esses trs aspectos (demanda, interesse e capacidade) permitiriam
o prolongamento da posio que o Brasil hoje ocupa no sistema internacional.
Com este argumento, o trabalho busca sugerir que a comunidade dos brasileiros que
trabalham com misses de paz refita sobre o desdobramento de civis em contextos
ps-confito e sobre a potencial contribuio que a cooperao brasileira para o
desenvolvimento internacional tem a oferecer s atividades de consolidao da paz.
A poltica externa brasileira deve sempre se adequar s mudanas internacionais e,
hoje, no se trata apenas do que o Brasil pode fazer, mas tambm do que se espera
que o Brasil faa (Amorim, 2011, p. 312).
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