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INFORMALIDAD Y SEGREGACIÓN URBANA EN AMERICA LATINA.

Una aproximación

Nora Clichevsky∗
Buenos Aires, mayo de 2000


Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas- Universidad de Buenos AiresCONICET-UBA

1
INTRODUCCIÓN

La producción del espacio urbano realizada por las acciones e interacciones de diferentes
agentes públicos y privados se ha modificado sustancialmente en los últimos años,
resultado de los cambios estructurales en el plano económico, social y político. La ciudad,
considerada exclusivamente como soporte físico de las actividades urbanas, ha sufrido
importantes cambios en su configuración y en su forma de apropiación.

Los agentes que la producen son múltiples, perteneciendo a los sectores más polarizados
de la sociedad, pudiendo identificarse desde las grandes corporaciones internacionales
que comienzan a actuar, fundamentalmente, en los años ochenta y acentúan sus
inversiones en la década del noventa hasta los autoconstructores, los agentes
“informales” del sector construcción y mercado de tierras, los ocupantes de casas. Las
ciudades poseen configuraciones territoriales más complejas pero ello no significa
integración; las enormes desigualdades socioeconómicas tienden a fragmentar y segregar
aun más las áreas urbanas.

El aumento de la desocupación, los bajos ingresos y la agudización de su histórica desigual


distribución así como el estancamiento de la actividad económica ha significado que la
magnitud y los tipos de informalidad hayan crecido en las ciudades. La falta de perspectivas
de mejoramiento en las condiciones de pobreza sino, por el contrario, la certeza del creciente
fenómeno de pauperización de los sectores medios de la población, a quienes cada vez les
resulta más difícil acceder a una vivienda a través del mercado formal, coloca a la cuestión
de la informalidad urbana1 en tema importante a debatir y a actuar sobre él. Este trabajo
aborda los tipos y magnitud de la informalidad en los países latinoamericanos, algunos
elementos para su explicación y las consecuencias sobre la segregación y sustentabilidad
urbana2.

I. CRECIMIENTO URBANO Y POLÍTICAS DEL ESTADO PARA EL HABITAT

La población latinoamericana se ha asentado mayoritariamente en ciudades/áreas


metropolitanas, donde hoy habitan 351 millones de personas. La población urbana que
representaba el 57,2% del total en 1970, alcanza en 1995 el 73.4%, y se proyecta que
llegará a 85% en el 2025 (CEPAL, 1995).3 Este proceso de urbanización fue muy intenso
en algunos países desde la década del cuarenta, mientras que en otros sólo a partir de
los años setenta poseen crecimiento importante de su población urbana
(Clichevsky,1990). La urbanización y la extensión espacial de las grandes aglomeraciones
han continuado a un ritmo sostenido durante la ultima década, con tasas de crecimiento
superiores al periodo 1965-1980 en los países más pobres. Y si bien se ha producido un

1
En este contexto, el acceso a la tierra merece una atención especial.
2
El mismo es una reelaboración de la primera parte del estudio Urbanización Informal: contexto, causas y posibles
soluciones, realizado en el marco del Estudio Regional sobre la Experiencia BID en Programa de Mejoramiento de Barrios,
para el Banco Interamericano de Desarrollo. La información utilizada para su realización es casi exclusivamente de fuentes
secundarias existentes en Buenos Aires, con los aportes que colegas latinoamericanos (e Internet) han proporcionado, y
entrevistas a funcionarios locales. Existe una fuerte limitación en la información debido, por un lado, a los escasos trabajos
sobre la temática, para América Latina y, por otro, la informalidad urbana, y, en especial los aspectos relativos a la tierra,
han sido siempre poco transparentes.
3
Ha habido variaciones considerables a nivel subregional, nacional y local en cuanto a tasas de crecimiento urbano y
niveles de urbanización, debido a diferencias en sus condiciones económicas, sociales, políticas y físicas

2
descenso importante del ritmo de crecimiento de la población, en las últimas dos décadas
el ritmo anual de crecimiento de los hogares se ha mantenido en un nivel alto y en varios
países se ha acelerado (CEPAL, 1996b).

Una considerable población urbana vive en condiciones de pobreza e indigencia y en la


mayoría de los países la proporción de hogares pobres es aún más alta que en los años
setenta. La magnitud de pobres urbanos ha pasado de 63 millones en 1980 a 122
millones en 1990 (CEPAL, 1999).4 Por otro lado, la polarización se ha acrecentado a
causa de una distribución del ingreso que es hoy más concentrada e inequitativa que a
fines de los años setenta. (CEPAL, 1996a).

El crecimiento poblacional de las ciudades latinoamericanas ha significado el aumento de


sus históricos problemas de carencias de hábitat adecuado5, en especial para los sectores
pobres. Se han elaborado diferentes interpretaciones acerca de la informalidad que
asume dicha situación, desde las que suponían la transitoriedad del fenómeno, explicando
su origen como un desajuste temporal provocado por las migraciones, que sería superado
por la dinámica del sector moderno, hasta otros que sostenían que la informalidad urbana
era expresión permanente del funcionamiento de la sociedad capitalista dependiente.

Esta última corriente de pensamiento, tuvo escasa o nula influencia en las políticas
públicas que se implementaron (CEPAL, 1990). Se continuó atendiendo la manifestación
espacial de la pobreza (y no se actuó sobre sus causas) y el supuesto de la transitoriedad
del fenómeno definió que las acciones se centraran en la provisión de soluciones
habitacionales de bajo costo6, los cuales cumplirían un papel importante en la lucha
antipobreza en el medio urbano. La historia económica y demográfica de la región
demostró la falsedad de dicho supuesto.

Por otro lado, las soluciones eran mucho menores que las necesidades, y el déficit
aumentaba por el desequilibrio histórico entre necesidades y realizaciones, sumado al
empobrecimiento de la población a partir de los años setenta. Las políticas públicas no
consideraron la posibilidad de brindar otras soluciones, como crédito para tierra y
materiales de construcción. Por el contrario, los gobiernos implementaban normas
restrictivas para la producción de tierra urbana, pero no regulaba el funcionamiento del
mercado, al mismo tiempo que los códigos de edificación se hacían más estrictos. Los
agentes del mercado de tierras definían los productos y precios a ofertar, imposibilitando a
una gran cantidad de población de acceder a él de manera formal.

La crítica al modelo de políticas públicas para el hábitat, desde los años ochenta, dio
lugar a programas "alternativos"7 ligados a la necesidad de los gobiernos de países con
magros presupuestos y crecientes déficits, de encontrar soluciones de menores
inversiones unitarias y la idea de la erradicación de asentamientos empezó a

4
En los primeros años de la década pasada algunos países lograron disminuir sus índices de pobreza, pero solo
representa una recuperación parcial de los niveles alcanzados en la década de 1970
5
El déficit nacional acumulado de vivienda afecta a un tercio de los hogares de América Latina (CEPAL, 1995). Alrededor
de 25 millones de viviendas no poseen agua potable, y un tercio del parque habitacional urbano no dispone de un sistema
cloacal mínimamente aceptable. Estas falencias se agudizan a medida que el número de hogares aumenta debido a la
disminución de número de personas por hogar. Para evitar una agudización del déficit de arrastre haría falta construir
anualmente entre dos y tres millones de viviendas.
6
Las mismas sólo proporcionaron viviendas con el agravante de que las filtraciones han distorsionado el propósito de
atender a los más pobres.
7
El concepto de "solución habitacional" empezó a usarse para designar a una amplia de ofertas de servicios que podían
ofrecerse desde el Estado.

3
reemplazarse por la de regularización urbana y dominial de los mismos, así como de los
tugurios.

II. TIPOS DE INFORMALIDAD Y SU MAGNITUD RELATIVA

La ilegalidad/irregularidad/informalidad8 implica dos formas de transgresiones: respecto a


los aspectos dominiales y al proceso de urbanización9. La primera se basa en la falta de
títulos de propiedad (o contratos de alquiler); la segunda, en el incumplimiento de las
normas de construcción de la ciudad. Cada una de ellas se concretan en diferentes tipos que
definen formas distintas de segregación urbana:

a. Desde el punto de vista dominial: ocupación de tierra pública o privada en "villa",


favela, callampa, barriada; asentamiento, toma; ocupación de lote individual; loteos
clandestinos o "piratas"; loteos irregulares; propiedad horizontal aplicada a la tierra urbana;
venta de lotes rurales, como partes indivisas; ocupación de inmuebles de propiedad fiscal o
privada; contratos de comodato entre municipios y ocupantes de inmuebles, indefinidos en
el tiempo; propiedad de origen social (ejidos o comunidades indígenas), incorporada al
área urbana por medio de ventas ilegales; cooperativas agrícolas transformadas en
“urbanas”. Es decir que se trata tanto de ocupaciones directas como a través del mercado
informal del suelo, algunas de ellas de muy compleja forma de producción y uso.

b. Desde el punto de vista de la urbanización: Ocupación de tierras10: sin condiciones,


desde el punto de vista urbano - ambiental, para ser usadas como residenciales: tierras
inundables y sin infraestructura; dificultosa accesibilidad a los centros de empleo, educación
primaria, servicios primarios de salud; contaminación del suelo; cercanía a basurales
clandestinos y hornos de ladrillo11; construcción de viviendas por fuera de la normativa
existente. Ocupaciones de inmuebles abandonados por diferentes razones: las "casas
tomadas"12; los "equipamientos tomados"; hoteles –pensiones, corticos, tugurios, casas de
vecindad, conventillos. Ocupación de áreas públicas (plazas, etc.); viviendas en palafito.

Los loteos irregulares son aquellos que fueron vendidos cuando aún les faltaba alguna de
las condiciones que indica la legislación vigente13, mientras que los loteos clandestinos o
"piratas" son los que nunca se han presentado ante las autoridades, para su aprobación;
8
Si bien no son sinónimos, en este trabajo se lo usa como tal (CEPAL, 1996b) aunque algunos autores los diferencian
(Calderón, 1999).
9
Este trabajo se ocupa de la informalidad de los sectores pobres, aunque es de señalar que existen asimismo ocupaciones
y construcciones ilegales para los sectores medios y altos. Es sabido que la irregularidad de estos sectores en la
construcción de la ciudad es bastante fácil de legalizar a través del pago de una cuantía no despreciable de dinero a las
autoridades, municipales o provinciales, encargadas de realizar la aprobación legal tanto de la construcción de la vivienda,
comercio o industrias, como la habilitación necesaria para el inicio de una actividad productiva.
10
Se diferencian los asentamientos, o tomas, de las "villas", callampas y favelas, porque los primeros son organizados, con
asesoramiento técnico de ONGs; poseen un trazado regular de terreno y se desarrollan con un patrón urbano similar a los
barrios de loteos legales. Los segundos generalmente no poseen organización previa; comienzan por una o varias familias,
a las cuales se van agregando, a lo largo de un tiempo más o menos largo, otras, hasta configurar algunas de más de
50.000 habitantes; sus densidades son muy altas.
11
Estas ocupaciones, a su vez, han producido aumento de los problemas ambientales urbanos: mayor contaminación de los
cursos de agua y de las napas freáticas, dado que las nuevas localizaciones residenciales carecen de servicios sanitarios,
y hasta de servicios individuales adecuados (cámara séptica, etc.) ni poseen recolección de residuos.
12
Las "casas tomadas" son predios que han sido abandonados por sus dueños por problemas de inundaciones, por
ejemplo, o porque han sido expropiados para realizar obras públicas, como autopistas, las cuales no fueron concretadas e
incluso, se ha desistido de tal proyecto. Se trata de situaciones más recientes mientras que los inquilinatos, mesones,
hoteles-pensión, son formas muy antiguas de informalidad urbana.
13
Podrían llegar a ser legales si cumplirían los requisitos, en un plazo más o menos largo de tiempo.

4
por lo tanto, nunca podrán ser legales, salvo a través de normas especiales. La ilegalidad
en la comercialización puede estar dada, también, por el tipo de transacción de venta. Por
ejemplo, se ha vendido como parte indivisa, a propietarios particulares o cooperativas, tierra
rural que, por su localización, no puede convertirse en urbana. Los casos de propiedad
horizontal se realizan en lotes con menor superficie de lo que ley permite para subdivisión
de tierra.

Se generan muy diferentes situaciones de dominio: a) los propietarios; b) los poseedores


de boleto de compra-venta legal, que se transformarán en propretarios cuando paguen las
cuotas mensuales correspondientes y posean el dinero para realizar la escritura; c) los
poseedores que han comprado un lote irregular o clandestino y que poseen como único
documento un boleto de compra-venta en el cual se estipula que sólo podrán escriturar
cuando las autoridades liberen al bien para la escrituraciones; d) los ocupantes de tierra
que, por prescripción (cantidad de años según los países, 5, 20, 30, se convertirán en
propietarios; e) los compradores de lotes que efectuaron la operación a través de un
traspaso de boleto de compra venta, y a los que la empresa vendedora no reconoce; f)
otras situaciones relacionadas cono formas de dominio dudosas; g) los propietarios que
usan testaferros para la escrituración de sus propiedades.

La ilegalidad de la tierra lleva a la informalidad de la construcción. Según los países,


población de bajos ingresos ha podido comprar la tierra, pero ha construido de manera
"informal" o ilegal, es decir, sin las normas que los códigos de construcción establecen. En
otros casos, han ocupado ilegalmente un terreno, pero son dueños de su vivienda ( a través
de la compra de una "prefabricada" común en algunos de nuestros países) o de la
autoconstrucción.

En algunas ciudades, la evolución de la magnitud de población que ocupa alguna forma


de hábitat informal14 con respecto al total de habitantes de cada ciudad ha sido importante
en las últimas décadas.15 La proporción de personas que vivía en los distintos tipos de
ilegalidad en Lima y Caracas tendió a aumentar, pasando aproximadamente del 15 y el
20%, en los años cincuenta y principios de los sesenta, al 35 y 50%, en los años setenta y
principios de los noventa, respectivamente16. A fines de la década pasada, estimaciones
dan cuenta que en Lima más del 40% de la población vive en hábitat informal (Riofrío,
1999); según otras estimaciones, la misma llega al 50% (Mello Bueno, 1999). En Bogotá,
la producción de loteos clandestinos data de los años cincuenta; en los años setenta
habitaban en ellos el 54% de la población; en la ultima década, la población viviendo en
algún tipo de informalidad ha llegado al 59%, 17. (Clichevsky, 1991; Mello Bueno, 1999).
En México ha llegado al 40%. En Buenos Aires, ha pasado del 3% aproximadamente en
la década del sesenta a algo más que el 10% en la actualidad, en tierra ilegal18.

14
Es de mencionar que existe dificultad en determinar la magnitud de la informalidad, según tipos, debido a que: los censos
no los registran como unidad de análisis; por las características mismas de la informalidad (cómo cuantificar los loteos
clandestinos, por ejemplo); porque desde la investigación urbana, sólo se han realizado estudios "de caso" (Manzanal y
Clichevsky, 1990; Herzer y Clichevsky, 1992).
15
La población involucrada no se refiere siempre a universos comparables, ya que para algunas ciudades la información
hallada incluye todo el hábitat popular (inquilinato central y asentamiento irregulares) y para otras los asentamientos de un
solo tipo (como las favelas o las villas).
16
En Lima, en 1979 existían 432 pueblos jóvenes; en 1985 la cifra había ascendido a 691
17
En términos de áreas, los loteos clandestinos crecen el 10,8% entre 1959 y 1963; el 16,4% entre 1964 y 1967 y el 22,4%
entre 1968 y 1972
18
Dado que no es posible cuantificar la construcción informal

5
De todas los tipos de informalidad, la adquisición ilegal19 es la forma más extendida de
hábitat popular en América Latina, que llega al 50% de las viviendas edificadas en
ciudades de Colombia, Nicaragua y El Salvador, entre otras.

En San José de Costa Rica y San Salvador en los años ochenta, predominaban los
inquilinatos centrales; esta situación cambió en San Salvador20, a raíz del sismo de 1986 y
también como consecuencia del conflicto bélico; allí, también el submercado ilegal existía
desde la década de 1950 y hacia 1975 era el submercado de mayor crecimiento. En 1971,
en el AMSS (Area Metropolitana de san Salvador), la incidencia de tugurios y mesones
era: 40.6% del total de las viviendas, predominando la vivienda en mesón (31.7%) frente a
la del tugurio (8.9%). Las viviendas en mesones bajó al 8.6% al final de 1986– por el
terremoto y la no-reconstrucción de una gran cantidad de los mismos. La disminución
“estadística” de la vivienda popular o informal va desde el 52.68% en 1976-1977 a
alrededor del 35.5% en 1992-1993. Esto no significa una disminución real de la
informalidad, sino que posiblemente los pobres han optado por el allegamiento de
hogares como en Chile (FUNDASAL, 1993).

En la ciudad de Buenos Aires los datos oficiales definen 80.000 personas habitando en
villas21 en 1993, mientras que en 1991 los "villeros" eran 50.058 habitantes. Se estima en
145.000 la población que habita en inquilinatos y hoteles-pensión22 y en 150.000 los que
ocupan inmuebles, en más de diez mil propiedades.23 En los partidos del Area
Metropolitana de Buenos Aires-AMBA-24, estimaciones de organizaciones sociales indican
que la población viviendo en aproximadamente 140 asentamientos es de 250.000
habitantes25. A esta población hay que agregarle la que no tiene regularizada su situación
dominial (por compra de lotes a mensualidades, de manera legal o clandestina) y la
población de las villas; se calcula que hay más de medio millón de personas que viven en
estas condiciones(Clichevsky, 1999).

En Brasil, la situación de ilegalidad asume magnitudes importantes en las ciudades más


grandes y regiones metropolitanas, de maneras diversas. En Río de Janeiro, la población
favelada, al igual que en Belo Horizonte, es del 20%; en San Pablo, el 22 %, en Salvador
y Fortaleza alrededor del 21% y en Recife el 46%. (Mello Bueno, 1999). En San Pablo, el
loteamiento ilegal y la autoconstrucción fue la principal alternativa de acceso al suelo 26.
Para 1980, el número de loteamientos oscilaba entre 3.56027 y 5.000, según diversas
fuentes, y su población entre 2,5 y 4 millones de personas: alrededor del 50% de la
población de la ciudad. En 1990, en 2.600 loteos vivían 2,4 millones de personas, dado
que se había regularizado (Maricato, 1996). Paralelamente, la población en favelas creció
a alto ritmo. Mientras que la tasa de crecimiento de la población entre 1980 y 1991 es de
1.04, la de la población viviendo en villa es de 6.17. En el total de la Región Metropolitana,

19
De lotes irregulares o clandestinos a cargo de los propios propietarios o promotores
20
Todavía en 1975 el 58% de la población de esta ciudad habitaba en los llamados "mesones" o vecindades (Lungo, 1996)
21
Comisión Municipal de la Vivienda –CMV-, 1998
22
Subsecretaría de Acción Social del Gobierno de la Ciudad y Controladuría Municipal, Informe anual. 1992
23
Movimiento de Ocupantes e Inquilinos. 1995
24
Son 24 municipios, con alrededor de 7 millones de habitantes, según el Censo de 1991.
25
En junio de 99 todavía hay invasiones de tierra. En Florencio Varela, el asentamiento Barrio La Esperanza de Bosques,
tomaron tierra municipal porque no pueden comprar a ningún vendedor por los altos costos. Ganan 7/8 dólares/por día y
tendrían que pagar 200 dolares/mes el lote de tierra, en el mercado legal.
26
Hasta el año 70, la favela era más importante en Río que en San Pablo; luego se hace mas importantes en San Pablo y
los loteos ilegales en Río
27
Representaban el 35% de la superficie del municipio.

6
las cifras indican 1.59 y 7.46, respectivamente.28 En 1993, cerca de 19,3% eran favelados
(La/hab/FAU – USP, 1999). Existe relación directa entre disminución de lotes ilegales y
crecimiento de favelas 29. En Recife, alrededor de 50% de la población vive en mocambos
a lo largo de este siglo. En Santos, el 12% de la población vive en corticos.

En Quito, aproximadamente el 50% de los asentamientos son ilegales; en 1992, había


214 barrios populares30 con una superficie de 4.035 Ha.; la ocupación informal se realiza
a través de invasiones y lotizaciones mediante organizaciones ilegales; o a través de
cooperativas de vivienda31 o de cooperativas agrícolas, ilegalmente transformadas en
urbanas (Clichevsky, 1998c).32

CUADRO 1. Magnitud de la Informalidad, por ciudades, en porcentajes de población

% de población viviendo
CIUDAD en informalidad
Bogotá 59
Belo Horizonte 20(solo en favela)
Buenos Aires 10
Caracas 50
Fortaleza 21(solo en favela)
Lima 40
México 40
Quito 50
Recife 46
Río de Janeiro 20(solo en favela)
Salvador 21(solo en favela)
San Pablo 22(solo en favela)
San Salvador 35,5(solo en mesones)
Santos 12 (solo en corticos)

Fuente: Elaboración propia en base a Riofrío, 1999; Mello Bueno, 1999; FUNDASAL, 1993;
Clichevsky, 1998b y 1999b.

28
Aunque no existen levantamientos precisos para las favelas en todos los municipios da Región, los datos del IBGE para
las viviendas rústicas en aglomerados con más de 50 unidades dan una idea aproximada. Aunque los mismos están
subestimados, se percibe que el crecimiento de las favelas fue muy superior al conjunto de la población de cada municipio.
(Labhab /FAU-USP, 1999)
29
También es cierto que se había agotado la tierra barata en San Pablo, para realizar loteos
30
La proporción de los barrios que surgieron ilegalmente, con relación a la superficie de Quito es importante, en especial las
urbanizaciones ilegales existentes en 1985, antes de la puesta en vigencia de la Ordenanza de legalización. El número y
tamaño de este tipo de barrios fue aumentando rápidamente: mientras en 1981 existían 87 asentamientos de hecho,
instalados en 2498 Ha, en 1985, eran 134 (4575 Ha) y en 1991, 202 (3979 Ha).
31
Constituidas jurídicamente de manera legal
32
Para Guatemala y Managua no existe información reciente, pero en la primera de ellas el desarrollo de los asentamientos
periféricos parece haber comenzado ya en los años cuarenta, mientras que en la segunda, con el sismo de 1972 y las
grandes migraciones y tomas de terrenos periféricos ocurridas en los últimos años, han aumentado considerablemente los
asentamientos irregulares.

7
III. HACIA UNA EXPLICACIÓN DE LA INFORMALIDAD

La situación de informalidad urbana se explica: 1. por las condiciones macroeconómicas,


como la falta de empleo, la baja salarial y el consecuente empobrecimiento de la
población; y 2. las políticas del Estado33 y el funcionamiento de los mercados de tierra
urbana aspectos sobre los que centramos nuestra atención- y vivienda.

Políticas del Estado sobre regulación

Las políticas normativas del Estado sobre subdivisión, uso y ocupación del suelo
implementadas desde los años cuarenta influyeron decisivamente en el acceso de la
población a los mercados de tierra y vivienda así como en la configuración actual de las
ciudades, en los problemas que enfrentan y los tipos de informalidad. Esas políticas no
implicaron una intervención significativa en la "producción" y no favorecieron el acceso a
la tierra a los sectores sociales de menores ingresos34.

Hacia fines de la década del sesenta, sólo un reducido porcentaje de las más importantes
ciudades de América Latina poseía instrumentos de planificación urbana y las escasas
propuestas sobre la tierra se elaboraban desconociendo el funcionamiento del mercado
legal y de las formas ilegales, tanto en los aspectos de la producción como de la
comercialización (Clichevsky, 1990). Interesa mostrar algunos ejemplos.

En Bogotá, Colombia, se implementa a partir de 1968, una ley para controlar las
urbanizaciones piratas, que logra reducir la "urbanización paralela". Desde 1979, se
flexibilizaron las normas y el Estado ha permitido los loteos ilegales, aun cuando exista un
cuerpo legal prohibiéndolos. Chile estableció en los años ochenta condiciones irrestrictas
para el mercado del suelo urbano y limitó las acciones directas del Estado, así como las
regulaciones a la propiedad privada cuando se consideraron trabas para la total
mercantilización del suelo35.

La Ley de Asentamientos Humanos de 197636 de México surge en un momento de


conflictos por la tierra motivados por la situación de la tierra ejidal37; el Sistema Nacional
de Planeación Urbana contiene estrategias y líneas de acción referentes a regulación y
control de usos, creación de reservas territoriales y regularización de la tenencia de la
tierra. Pero la legislación no sólo carece de los instrumentos jurídicos necesarios para
incidir sobre el mercado para mejorar el acceso al mismo de los sectores de bajos
ingresos, sino que apoya a los sectores inmobiliarios más concentrados (Schteingart,
1993).

33
Las políticas del Estado hacia el mercado de tierra urbano están definidas por: el derecho de propiedad existente en cada
país, determinado histórica y culturalmente; el marco jurídico-institucional, que define qué nivel del mismo y qué
instituciones son las que poseen la misión de actuar sobre el suelo urbano; los técnicos que trabajan en cada una de las
instituciones; la voluntad política del gobierno; y las relaciones del Estado con los distintos sectores de la sociedad civil.
34
Muchas veces brindaron apoyo a los sectores más concentrados del capital inmobiliario y en algunos casos financiero.
35
Por ejemplo, se extendieron los "límites urbanos" y, por lo tanto, se legalizó la incorporación a las áreas urbanas de tierras
aún agrícolas, situadas en la periferia de las ciudades; se permitió así la especulación de las grandes empresas
inmobiliarias que podían comprar dichas tierras y mantenerlas hasta su "adecuada" valorización o hasta que decidieran la
construcción de grandes conjuntos. Asimismo, se flexibilizaron las normas de zonificación y construcción en el interior de las
áreas urbanas y se permitió la subdivisión de áreas agrícolas para usos residenciales
36
La primera Ley de fraccionamientos es de 1958, pero no ha tenido mayor influencia en el mercado.
37
Aunque la ley expresa que tiene como objetivo la regulación del mercado, no se establecen mecanismos concretos para
ello; no se ha modificado el cuerpo jurídico para poder intervenir sobre la propiedad privada.

8
Venezuela fija el límite urbano y usos de la tierra a través de la zonificación, incidiendo
solo sobre aspectos físicos.38 En Bolivia no existe una política nacional y municipal
coherente y definida sobre uso del suelo39 (Vicario,1993); a partir de 1972 se implementan
planes reguladores, pero ninguno considera la real situación del mercado de tierras ni se
definen instrumentos para su regulación. En 1969 se establece en Guayaquil la
ordenanza que determina regulaciones sobre la producción de infraestructura en los
loteos, encareciendo la tierra destinada a la población de bajos ingresos.

En Argentina, las provincias legislan de manera asistemática, respondiendo muchas


veces a necesidades urgentes.40 Hasta los años setenta, las políticas sobre la producción
del suelo urbano ejercían mínimas restricciones; la tierra que se incorporaba a las áreas
urbanas carecían de infraestructura básica y equipamientos colectivos y una gran
cantidad era pasible de inundarse. La situación cambió sustancialmente a partir de 1977,
año en que el gobierno militar de la Provincia de Buenos Aires41 implementa el Decreto-
Ley 8.91242, prohibiendo loteos sin infraestructura. En el ámbito de la comercialización, el
Estado argentino sólo posee la Ley 14.005/5043 que condicionó la venta de loteos en
mensualidades44. En Brasil la grave situación urbana/metropolitana de los años setenta
conduce, en 1979 a la aprobación de la Ley 6.766, que define, entre otras restricciones,
superficies mínimas de los lotes para la población en general -300 m2- y para los
"sectores populares" en especial -125 m2-.

Desde la década pasada, los cambios que han sufrido las acciones del Estado obedecen,
por un lado, a la necesidad de integrar sectores de bajos ingresos al mercado "formal",
en el marco del ajuste, la crisis fiscal y el empobrecimiento de importantes sectores de la
sociedad, y, por otro, posibilitar y/o facilitar las grandes inversiones en la ciudad, inclusivo
de capital extranjero, que para algunas de nuestras realidades es una situación nueva.

Es interesante resaltar que países que poseen distintos regímenes constitucionales, y que
los gobiernan partidos políticos con diferentes objetivos generales, no poseen
instrumentos muy diferentes sobre el mercado de la tierra. Existe una homogeneización
de los instrumentos, y una diferenciación en la gestión de los mismos (Clichevsky, 1998a).
Las políticas de regularización para los pobres urbanos se expanden en los años noventa,
aún en países donde éstas eran muy reducidas en décadas anteriores. Se impone la
"regularización" de la tierra y la vivienda urbana así como, en otro plano, la "legalización"
de la economía informal.

38
La competencia en materia urbanística propiamente dicha es atribuida en forma concurrente al Ejecutivo Nacional y al
Municipio, a través de la Constitución Nacional, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU) y Ley Orgánica de
Regimen Municipal (LORM), sancionadas en los años 1961, 1987 y 1989 respectivamente.
39
Posee reducida prioridad por parte de las autoridades nacionales de las últimas décadas y un inicial Proyecto de
Ordenamiento Territorial, sin considerar las particularidades locales y mucho menos, el acceso a la tierra a los sectores
pobres
40
Por ejemplo, se prohiben loteos en áreas inundables luego de que se produce una inundación (Clichevsky, 1975). Es de
hacer notar el poder que ejercieron los propíetaríos del suelo en la periferia de Buenos Aires para retrasar e incluso frustrar
varios intentos gubernamentales por reglamentar sus actividades.
41
Y que impulsa a la mayoría de los 23 gobernadores a aplicar una ley semejante.
42
Cuando ya se había loteado una cantidad muy grande de tierra y el mercado para los sectores de bajos ingresos ya no
resultaba tan rentable
43
El sustento para la implementación de una política especial de comercialización de tierra para los sectores de menores
ingresos, en los años 50, fue la ampliación de la propiedad de la tierra para la mayor cantidad de población, articulado a
políticas crediticias sobre vivienda y tierra rural.
44
Que se ha modificado en 1984, debido a presiones del sector inmobiliario.

9
Los marcos institucionales unitarios o federales45 definen, en parte, las formas que
asumen las políticas del Estado. A partir de los procesos de descentralización que han
comenzado en la década del ochenta, el municipio posee una relativa independencia,
incluso en los países unitarios.46 Entre sus atribuciones, están los de elaborar e
implementar políticas urbanas -aunque en algunos casos, existan instituciones de nivel
nacional, con los cuales deben coordinarse o trabajar de manera conjunta-. La mayor
independencia local puede ser positivo, si existe una voluntad política más fuerte en estos
niveles para aprobar políticas de equidad en relación al hábitat urbano; aunque los
municipios, en muchas oportunidades son más débiles que los niveles superiores de
gobierno o las empresas autárquicas, y en definitiva son éstos los que toman decisiones
sobre el suelo urbano47.

En los últimos años, los gobiernos latinoamericanos son elegidos democráticamente; ello
significa que las políticas, para ser aprobadas, deben pasar por la instancia legislativa, en
donde la articulación de intereses, el clientelismo y hasta la corrupción han definido, en
parte, las políticas. Los paradigmas sobre planificación han influido en la elaboración de
las normas; en muchos casos, los planificadores tradicionales todavía son continuadores
del urbanismo moderno de los años treinta, cuyas aplicaciones sólo sirven a una parte de
la ciudad latinoamericana - la legal-; la población que no puede acceder a ella queda fuera
de toda norma. Las acciones de los técnicos se refleja en un hacer para una porción de la
misma, salvo cuando se definen "normas especiales" para los sectores populares. No se
visualiza la ciudad como totalidad.

Las acciones del Estado poseen contradicciones; por un lado, existen una serie de
organismos que se dedican al suelo urbano; una serie de técnicos que elaboran normas
que intentan regular el mercado "formal" y regularizar el “informal”; un nivel político que a
veces acepta y aprueba dichas normas; una cantidad de inversiones que modifican la
áreas urbanas y que son realizadas por una cantidad de organismos, en general, de
manera desarticulada. Y, por último, una implementación deficiente de dichas normas:
escasa aplicación, debido a presiones de grupos poderosos, a la escasa organización de la
población interesada o a la falta de transparencia con la que actúa la administración,
múltiples formas de excepción, "interpretaciones especiales” a la legislación,
etc.(Clichevsky, 1996). Existen conflictos entre diferentes partidos políticos en los distintos
niveles de gobierno e, incluso, dentro de los propios partidos, donde pueden coexistir
concepciones diferentes en relación a la política urbana para los sectores sociales más
pobres48.

Muchas de las políticas aprobadas son confusas, dificultando su entendimiento para la


mayoría de la población49. Las normas se refieren generalmente a las formas de
"producción" de tierra urbana: de subdivisión, superficie, infraestructura y equipamiento
mínimo, localización; y sobre usos y ocupación. En algunos países, recién en esta década

45
En éstos, las provincias/estados y los municipios, poseen, históricamente, mayor autonomía
46
Que implica para las municipalidades la posibilidad de plantear sus propios objetivos de gobierno (dentro de sus
competencias), afectando para ello sus organizaciones administrativas (autonomía administrativa), y sus propios recursos
(autonomía económico-financiera). Esto aun no existe en algunos países, o provincias/estados, dentro de un mismo país.
47
Pero aún los procesos de descentralización hacia los gobiernos locales son muy recientes como para poder tener
conclusiones al respecto.
48
Ello ha ocurrido, por ejemplo, en la Argentina, donde en la provincia más importante el gobernador que asumió en 1991,
cambió todo el rumbo de las políticas sociales urbanas implementadas entre 1987 y 1991 por el anterior gobernador,
perteneciente a su mismo partido.
49
Un caso límite lo constituye el Código de Planeamiento de la ciudad de Buenos Aires, que es tan complejo que existe,
en la Secretaría de Planeamiento local, una Dirección de Interpretación de Código.

10
son prohibidos loteos sin infraestructura. Por ejemplo, en Quito, hasta 1992, cuando se
aprueba la Ordenanza 3050, las lotizaciones se hacían en el papel, se vendían sin
infraestructura y muchas están abandonadas. Actualmente, se exige, para su aprobación,
empedrado o adoquinado, agua y alcantarillado, y garantía hipotecaria o bancaria, según
el costo de las obras; se prohiben los asentamientos con pendientes superiores a 30
grados. Pero ya en las Laderas del Pichincha, en zona de riesgo sísmico, por ejemplo,
vivían más de 80.000 personas.

Uno de los instrumentos más importantes implementados en esta década es la Ley de


Reforma Urbana50 de Colombia, que otorga al municipio autonomía sobre la regulación del
mercado de tierras, para favorecer a los sectores de menores recursos. Instrumenta
bancos de tierras; la extinción del dominio sobre aquellos inmuebles que no cumplen una
función social y establece los instrumentos financieros para la reforma urbana.

Las distintas situaciones respecto a las normas han tenido implicancias diferentes para el
mercado de tierra. Mientras que en Perú y Brasil, entre otros países, la ilegalidad del
suelo fue históricamente muy alto, en Argentina era mínimo (Clichevsky, 1975;1991) Es
que en los países con mayores exigencias la tierra urbana poseía costos de producción
mucho más altos que en aquéllos donde significaba sólo aprobar un plano de subdivisión.

En muy escasos países se han implementado regulaciones específicas sobre la


comercialización del suelo urbano, como en el caso de la Argentina; generalmente la
compraventa de tierra se rige por los Códigos Civiles de cada país y sus respectivas
reglamentaciones, y los Códigos Penales, para el caso de infracciones. El crédito estatal
para la compra de tierra no ha existido; sólo el crédito privado, pero sin ninguna
regulación estatal, y por lo tanto con condiciones respecto a las garantías, intereses,
forma de pago, etc. totalmente por fuera de las posibilidades de la población de bajos
ingresos. Existen algunas experiencias de acceso al crédito a través de la formación de
cooperativas, dado que en forma individual es imposible. Pero inclusive esta forma no
puede incluir a los sectores más pobres de la sociedad (dado que no poseen capacidad
alguna de ahorro).

La organización del mercado formal e informal

El mercado formal de tierras en Latinoamérica no es independiente del informal, no son


dicotómicos, sino complementarios y hasta yuxtapuestos, y con límites escasamente
definidos en algunas situaciones; los agentes que actúan en uno y otro, son diferentes o
parcial o totalmente iguales, dependiendo del país y del momentos histórico. Posee
características que definen, en parte, la imposibilidad del acceso al mismo de importante
cantidad de población urbana:

- Escasamente regulado en la producción y menos aún en la comercialización.

- Relación con la dinámica económica: inflación, estabilidad, funcionamiento del sector


financiero: intereses, entrada de capitales; comercio exterior, etc. Alternativs al
mercado financiero, etc...

- Relación directa con los mercados de vivienda, industria, comercio y servicios,


generándose submercados en función de las demandas específicas de las actividades

50
Ley Nº 9/89, que se implementa en esta década

11
urbanas. En esta última década, en especial, ha cambiado el submercado residencial;
en paralelo a la polarización mayor de la sociedad, el mercado residencial ha
respondido con nuevas "mercaderías": viviendas lujosas, para los sectores de más
altos ingresos, clubes de capo, barrios cerrados, hasta "ciudades cerradas"; los
cambios en el sector industrial, comercial, hotelero y de recreación privada en la
ciudad, ha significado demandas de tierra diferentes.

- Funciona según la oferta y la demanda sólo solvente (según las rentas que los
propietarios quieran obtener)

- Es imperfecto y, según los diferentes países y ciudades, monopólico u oligopólico.

- Posee escasa transparencia; es difícil conocer quienes son los propietarios, por el uso
de "testaferros", los precios reales de las transacciones; las inversiones que se
realizan para "urbanizar" la tierra rural. No existe transparencia de la información; no
existen catastros de tierras privadas y fiscales actualizados, y en algunas ciudades, no
existen registros.

- Ha estado condicionado por la estructura de propiedad, históricamente dada, más o


menos atomizada o concentrada dependiendo de los países y ciudades, en especial
en la periferia de las mismas

- En muchos países, se genera un submercado particular para la población de bajos


ingresos, por el tipo de tierra ofertada (en cuanto a superficie, servicios, etc.) y precio y
en especial, financiamiento.

No se puede entender el funcionamiento del mercado de tierras sin comprender la


economía de la ciudad - con sus múltiples relaciones - y sus necesidades de soporte para
realizar sus actividades. Las políticas económicas poseen, también, influencia directa. Por
ejemplo, en los años noventa, en un contexto de estabilidad y necesidad del capital
internacional de realizar acciones en Latinoamérica, la construcción de la ciudad vuelve a
ser rentable y por lo tanto se hacen inversiones en ella51. También los cambios
macroeconómicos de la última década y la reforma del Estado ha contribuido,
parcialmente, a modernizar los catastros y registros inmobiliarios, estabilizar los precios,
posibilidad de mayor captación fiscal y obtención de créditos hipotecarios, lo que, a su
vez, ha dinamizado el mercado de suelos.

Estos aspectos tienen una influencia directa sobre el hábitat informal, en la medida que
los capitales que quieran realizar inversiones en la ciudad, necesiten, por ejemplo, de la
tierra que está ocupada por población de bajos ingresos, de manera ilegal (y pueden
querer desalojarlos de alguna manera) o el Estado puede vender sus tierras - en un
período de ajuste fiscal y reformas del estado - privilegiando como compradores a estos
grupos económicos que desean invertir en la ciudad en detrimento de usarlas para suplir
la demanda de los sectores de menores ingresos.

Los agentes privados y públicos que actúan en el mercado de tierras han ido cambiando a
lo largo de las últimas décadas, diferenciándose los que lo hacen en un momento del
proceso de "producción" de tierra urbana, en varios momentos o en la totalidad del

51
En estos últimos años con estabilidad económica la tierra no es utilizada como reserva de valor, como en etapas de
economía inflacionaria, sino como soporte de rentables inversiones urbanas.

12
mismo; actualmente, los principales agentes son: los propietarios de tierra; el sector
financiero; los incorporadores o promotores (los que ven el negocio y plantean el mismo a
los propietarios de tierra, financieras, etc.); las empresas inmobiliarias (algunas de las
cuales actúan desde el inicio del “negocio” hasta su comercialización);las empresas
constructoras; los equipos de profesionales; el Estado (según los países, puede existir un
ente nacional de tierras fiscales; o varios organismos según los niveles de gobierno y las
empresas autárquicas).

Como demandante, el Estado ha comprado, en muchas ocasiones, tierra a precios


monopólicos, para conjuntos habitacionales o para programas de banco de tierra o
regularización52. En cuanto a la comercialización, el mismo ha vendido o donado tierras
para diferentes sectores de la sociedad, según las coyunturas políticas y económicas, en
algunos países desde hace décadas. A partir de los años noventa, debido a las reformas
del estado y las políticas de ajuste, las tierras fiscales han sido vendidas en la mayoría
de los países para mejorar sus déficits; las ofertas han sido distintas: desde la venta de
tierras sin infraestructura, inundables, etc., para los pobres urbanos, hasta las tierras para
los sectores de altos ingresos, vinculado a la revitalización de áreas degradadas

Entre los agentes privados, se distinguen aquellos casi locales o barriales, hasta los
grandes agentes, ligados al capital extranjero (o siendo, directamente, empresas
extranjeras) que poseen la relación con (o pertenecen a) sectores económicos más o
menos concentrados y cercanos a las decisiones políticas. La dependencia de unos y
otros a la demanda más o menos mediata, y las posibilidades de negociación con el
Estado son totalmente diferentes.

La multiplicidad de agentes que actúan, sus diferencias en términos de capacidad


económica (además de preferencias o aspectos socio-culturales) y las lógicas que
emplean en la producción y comercialización de la tierra explican, por un lado, las formas
de expansión territorial de las áreas urbanas, al mismo tiempo que el acceso que los
diferentes sectores sociales pueden acceder al mismo, y las nuevas formas de
segregación53.

La tierra es considerada como "capital" y por lo tanto, las inversiones que se hacen en ella
depende de las ganancias que pueden obtener los agentes en relación a la inversión del
mismo capital en otros sectores económicos. Es decir, por ejemplo que, en un momento
de altas tasas de interés, los capitales pueden "salir" del mercado de tierras y actuar en el
circuito financiero. Por otra parte, en épocas inflacionarias, ha servido como forma de
ahorro, en especial, para el pequeño capital. Esta interrelación entre la tierra y aspectos
económico -financieros, hace que el análisis del mismo sea complejo.

Pues en la lógica de intervención de los agentes, por un lado, entran a jugar factores
internos al mercado - la dinámica que posee el mismo, por demanda para vivienda, dado
que se abrieron líneas de crédito, por ejemplo - hasta externos, como la Bolsa de Valores
de Nueva York. Por otro lado, en estos últimos años, los capitales que ingresan al
mercado de tierras ligados a la esfera internacional, dependen de los valores de los
inmuebles de los países asiáticos, por ejemplo, las inversiones que realicen en los países
de la región. No se debe dejar de lado, también, que parte de las inversiones en el
soporte físico de la ciudad están realizadas con dinero derivado del narcotráfico - cuyos
52
También ha "producido" tierra para los sectores pobres urbanos de manera asistemática, y sólo en escasos períodos en
las últimas décadas, dependiendo de los objetivos de los gobiernos en cada uno de los países
53
Ver Jaramillo (1996)

13
agentes deben poseer determinadas lógicas, por supuesto, menos transparentes aun que
la de otros agentes-. Todo esto tiene una influencia directa en las lógicas que asumen de
producción y comercialización de la tierra urbana, periurbana y suburbana.

Históricamente, las mayoría de las ciudades latinoamericanos han incorporado tierra con
la lógica de la "producción" de loteos "salteados", que tenían por finalidad dejar la tierra
intermedia entre ellos para 'engorde' o como reserva de valor54, hasta que se ocupen las
tierras más lejanas y aumente la demanda, y, por lo tanto, los precios de dichas tierras
intermedias. Esta es una de las causas de la cantidad de grandes vacíos urbanos que
poseen las ciudades, así como las formas de segregación que se producen.

Los vacíos menores son producto de varios factores, entre las que se encuentran la
población que compró un lote pero no pudo ocuparlo por cuestiones económicas o
pequeños inversionistas; las empresas inmobiliarias menores, que especulan aunque en
escala pequeña (Clichevsky, 1999a; Lungo y Oporto, 1999, Carrión y Carrión, 1999;
Furtado y Oliveira,1999, Calderón, 1999). Pues la ocupación del suelo urbano legal en la
mayoría de los países se halla caracterizado por una muy baja densidad, además de la
presencia de numerosos espacios vacíos al interior del perímetro urbano, en gran medida
determinado por la especulación inmobiliaria y diferentes accesibilidades según zonas de
la ciudad.

Dependiendo de las regulaciones estatales, la tierra urbana poseía, históricamente, más o


menos servicios y por lo tanto un precio de producción diferente; las regulaciones
estatales han encarecido el precio de producción de la tierra. Los loteos se efectuaban
según submercados, definidos por las normas de zonificación (gran instrumento de
segregación urbana), como de accesibilidad relativa, tipo de medio natural, superficie de
lotes, etc.. Las diferencias son muy grandes entre ciudades, dependiendo justamente del
medio natural, en una gran parte, así como de la concentración de la propiedad, el tipo de
agente (Clichevsky, 1990) y las inversiones estatales, que alientan el uso de uno u otro
espacio (a partir del sistema de transporte e inversiones en autopistas e infraestructura
básica). También son grandes las diferencias en relación a la existencia o no de un
submercado residencial para sectores de bajos ingresos entre los países de la región,
dependiendo básicamente de las normas estatales.

Pero los submercados son dinámicos y cambiantes en relación a la demanda de espacio,


definida por el tipo de actividad que se realiza en las áreas urbanas y la magnitud de las
mismas. Así, en la época de industrialización fue importante el submercado industrial (que
competía a veces con el residencial de bajos ingresos) y actualmente los son el
residencial exclusivo para ingresos altos y medios altos, y el comercial, hotelero y de
entretenimientos, que demandan grandes espacios. Son incorporados grandes áreas, en
muchos casos con escasas condiciones ambientales, en la periferia más o menos
rururbana, según las ciudades, así como en los centros urbanos55.
Por supuesto que el precio y financiamiento, elementos determinantes de la posibilidad de
acceder a mercado han cambiado, en mayor o menor medida, a lo largo de las últimas
décadas. La lógica en la comercialización está asimismo condicionada por las acciones
estatales. Dado que no se regulado la misma, los agentes privados fijan los precios en
54
Obviamente, que esta no es la única explicación a los loteos salteados; también dependía de quien eran las tierras y las
lógicas de cada uno de los propietarios (Clichevsky, 1975)
55
Aquí es importante mencionar que uno de los grandes "productores" de tierra es el estado que, a partir de las reformas
del mismo, la privatización de empresas, y la desactivación de áreas por cambios del tipo de actividad (portuaria, por
ejemplo) ha declarado innecesarias muchas de sus propiedades, colocando en el mercado una gran cantidad de tierra para
estos nuevos usos urbanos.

14
función de una cierta tasa de ganancia que desean obtener, trabajando con la demanda
solvente.

El precio de la tierra tiene poco que ver con el precio de "producción" 56 más la ganancia
media del mercado, sino con las rentas, o beneficios extraordinarios que los agentes
quieren obtener (en principio, los propietarios originales del suelo; con la incorporación de
otros actores se complejiza el funcionamiento del mercado, y ya la renta generada por el
mismo, no sólo es apropiada por el propietario, sino por el urbanizador, promotor, etc.). En
este sentido, los agentes tratan e obtener los mayores beneficios con las menores
inversiones posibles, lo que definido en parte su actuación frente al Estado: ha
conseguido "favores" en cuanto a las normas regulatorias, o presionado, según sus
objetivos, para urbanizar determinadas tierras, conseguir ciertos factores de ocupación y
determinados usos en lugares prohibidos.

Una serie de factores inciden en los precios del suelo; no es fácil definir la magnitud que
cada factor en su determinación, pues están multideterminados, por factores del propio
mercado. Por ejemplo, los tipos de demanda y su dinámica en cada momento,
preferencias, posibilidades de pago y financiamiento. Cada "segmento" de la demanda
posee sus propios elementos de elección de un sitio urbano donde vivir o desarrollar sus
actividades, y esto define los precios. Han ido cambiando a través del tiempo y del
desarrollo de las ciudades: los sectores sociales que podían elegir, han pasado, por
ejemplo, de vivir en el centro de las áreas urbanas, en un primer anillo de la periferia, a
habitar en barrios cerrados alejados del área urbana. Ello ha sido posibilitado por el
sistema viario, privilegiando el automóvil individual y por lo tanto la construcción de vías
rápidas en la mayoría de nuestras ciudades. También la cuestión ambiental define en
parte, las preferencias de localización. Es decir que una primera "estructura " de precios
está dado por estos factores.

A ésta - que se podría definir de la demanda solvente, se le superpone, desde la oferta,


los diferentes agentes y sus lógicas. Pues si bien todos pretenden obtener el máximo de
beneficios, algunos pueden esperar años hasta conseguirlos - los grandes agentes-
mientras que los pequeños deben rotar el capital más rápidamente. Por otro lado, como
se ha mencionado, posee influencia la situación del mercado inmobiliario internacional,
así como el mercado de capitales.

Por otro lado, es conocido la valorización que puede existir en un área urbana frente a
cambios en la zonificación o expansión urbana. Por ejemplo, a principios de la década de
1990, dos ciudades colombianas, Bogotá y Cali, adoptaron reglamentos del uso de la
tierra orientados a la expansión de la oferta de tierras para el uso residencial57El anuncio
de que los respectivos Concejos Deliberantes estaban a punto de promover desarrollos
aumentó significativamente los precios de las tierras. En el caso de Cali, las transacciones
registradas en la Ciudadela Desepaz reflejaron aumentos de los precios de más del 300

56
La tierra rural que se convierte en urbana tiene un precio mucho más bajo que la primer tierra definida como urbana, en la
periferia. Por otro lado, por ejemplo en Argentina, los agentes del mercado para sectores de menores ingresos vendían los
lotes a 150 mensualidades, pero con el pago de la tercera mensualidad ya habían cubierto sus costos
57
Bogotá abrió al mercado el acceso a una zona reservada en el medio de la ciudad, llamada "El Salitre", con el propósito
de proveer servicios urbanos y establecer normas especiales para asegurar el desarrollo de viviendas para la población de
bajos y medianos ingresos. Cali extendió su perímetro urbano para incluir un área de tierras pantanosas conocida como la
"Ciudadela Desepaz", la cual necesitaba grandes inversiones en servicios públicos

15
por ciento, aun antes de que el Concejo Municipal tomara una decisión formal 58 (Rojas y
Smolka, 1998).

Las ganancias que quieren obtener son tan extraordinarias que la población de bajos
ingresos no puede acceder, así como no puede acceder a otros bienes y servicios. Pero,
si bien no puede adquirir ciertos alimentos, encuentra formas de alimentación más
económicas (por supuesto, de menor calidad). Con el hábitat sucede lo mismo.
Históricamente, los pobres no han podido vivir legalmente, no podían pagarlo. Y siempre
encontraron alternativas a lo legal o formal. Y entonces los agentes del mercado formal no
están presionados por la población pobre de bajar su tasa de ganancia. Y la retención del
suelo puede ser que dure décadas...

La ilegalidad también sirve a los que realizan el control estatal sobre las normas urbanas,
pues en muchos casos cobran a los agentes informales del mercado, o a los ocupantes,
para que puedan seguir haciéndolo. Existen una cantidad de "informalidades" y escasa
transparencias, que posibilitan que siga coexistiendo la legalidad e ilegalidad. Los límites
no están tan precisos. Por ejemplo, entre la ilegalidad de la construcción y la legalidad
dominial. Y las amnistías para legalizar las construcciones. O entre la legalidad de la
urbanización y la ilegalidad dominial (aunque ésta es menos común).

En todos estos procesos, el precio y el financiamiento, obviamente, son elementos


importante, pero no los únicos. Por ejemplo, en muchos casos, villeros prefieren seguir
viviendo allí por la localización más central, los costos de transporte son menores o
inexistentes, no pagan impuestos, etc.

La existencia del mercado ilegal de tierra para la población de menores ingresos se


relaciona con las restricciones de acceso a Ia tierra legal. En algunos países, como Perú y
Brasil, este mercado existe desde larga data, mientras que en otros, como Argentina,
comenzó en la década del treinta y luego tendió a desaparecer hasta que ha resurgido a
fines de los setenta.

Las normas más estrictas implementadas en los últimos años sobre la producción del
suelo, han tenido como una de sus consecuencias el aumento del mercado "informal" 59.
Incluso, el Estado ha "dejado hacer" a los actores clandestinos o irregulares de la tierra,
siendo más o menos permisivo, según las coyunturas políticas, económicas y sociales en
cada uno de los países de la región; es decir que ha tenido un comportamiento ambiguo.
A veces reciben sanciones. En Brasil la actividad se encuentra penalizada y en Nicaragua
fueron sancionados con el despojo de tierras que vendían a plazos mediante repartos
ilegales. Pero, por otro lado, en México, por razones políticas e históricas, los ejidatarios
habilitadores permanecen en la zona, reciben por razones legales una “segunda paga”
que se suma al entregado por colonos durante el acceso inicial. En la Argentina, son
penalizados los ocupantes directos, pero no los loteadores clandestinos.

La producción clandestina de suelo se realiza en forma dispersa a través de loteos,


ubicadas en la periferia urbana, en general en sectores de fuerte fragilidad ambiental; su
58
La tierra pasó rápidamente de manos de un grupo disperso de hacendados de ganado relativamente desconocidos (y,
según fue documentado posteriormente, algunos traficantes de drogas extranjeros y locales) a manos de especuladores y
promotores urbanos
59
La ley 6766/79, de Brasil, hizo crecer las favelas (Maricato, 1996), al igual que el decreto-Ley 8912/77 en Argentina
determinó la aparición de loteos clandestinos y mayores ocupaciones de tierras.

16
grado de consolidación es bajo en general y requieren largos periodos de tiempo para su
ocupación. Asume una cantidad importante de formas, que es difícil conocer en su
integridad. Ello es debido a varias causas: la complejidad de procesos y agentes que
intervienen en ellos, la ilegalidad de la mayoría de los mismos, por lo menos en parte de
dichos procesos, y la no actualización catastral, debido a la situación de ilegalidad como
también a la dinámica misma de los procesos existentes. Dado que es un mercado
clandestino, no se puede cuantificar el capital que gira a su alrededor.

La escasa transparencia del mercado de tierras en su totalidad se exacerba en este


mercado particular. El papel del Estado asume primordial importancia, por la permisividad
o no, según las coyunturas políticas y la mayor o menor organización social. Los agentes
principales son: el propietario original del suelo, tanto rural como urbano, privado como
público; los loteadores clandestinos, “traficantes” o "piratas"; las cooperativas de vivienda;
los comuneros, los ejidatarios; las precooperativas; las cooperativas agrícolas; los
partidos políticos; la Iglesia; las ONGs de diferente tipo; los organismos internacionales;
los propietarios individuales; los profesionales que asesoran a los grupos de población;
las asociaciones de vecinos; las directivas barriales. La articulación entre los mismos es
muy compleja, y posee especificidades en diferentes países60. Algunas figuras, como la
del "promotor", asumen, en el mercado informal, ciertas particularidades ligadas al
clientelismo o al poder político que puedan tener.

Según los países y las coyunturas políticas, las fraccionadores clandestinos han actuado
abiertamente; por ejemplo, en Brasil hasta 1979 y a través de mecanismos que podrían
caracterizarse como típicamente empresariales, como los loteadores "piratas" de Bogotá.
Existe una amplia variedad de situaciones intermedias que no pueden clasificarse con
claridad. En muchos casos los pobladores tienen que pagar por el acceso al suelo pero
quien recibe ese pago no es el propietario sino un líder o promotor que actúa como
intermediario entre el poblador y las autoridades pues posee la capacidad de obtener la
tolerancia gubernamental.

Para la demanda popular, la ilegalidad de la operación inmobiliaria y a veces la dudosa


propiedad de quien lo vende, no representa un obstáculo mayor para adquirir el bien. El
mercado irregular, desde el comportamiento económico de quienes viven en la ciudad, es
parte del mercado más amplio de tierras y responde a una lógica general del sistema.

La oferta/venta de lotes irregulares o clandestinos la realizan los propios propietarios (o


promotores a ellos vinculados), así como intermediarios, urbanizadores clandestinos, e,
incluso, agentes que trabajan tanto en este mercado como en el formal. Las ventas son al
contado o a plazos a precios relativamente menores que en el mercado formal (como se
ha señalado más arriba), cuyo menor costo guarda relación con la ausencia de las obras
de urbanización formalmente requeridas, la calidad de la tierra, ubicación periférica, etc.
Y, fundamentalmente, la falta de seguridad jurídica, aunque muchos compradores son
engañados y no conocen que están comprando una tierra ilegal.

60
Por ejemplo, en los loteos “piratas”, en Colombia, la convocatoria es hecha por el urbanizador hacia los futuros
ocupantes del terrenos individualmente y respondida profusamente (Franco Silva, 1996). En el loteo pirata, la negociación
incluye un documento, “la promesa de compraventa” y de un futuro mejor y legalizado, y además el apoyo de varios
“políticos” locales, quienes comprometidos con la urbanización pirata, intermedian frente a las autoridades para evitar
cualquier desalojo. En otros casos, como en las cooperativas agrícolas de Quito, poseen un "promotor" que realiza el
traspaso para urbana.

17
Muchos son los procesos que se pueden describir. Pero lo más importante es llamar la
atención que la posibilidad de existencia de este mercado está directamente vinculado al
clientelismo, al punterismo político y los réditos - traducidos en votos- que se puedan
conseguir.

IV. LAS CONSECUENCIAS DE LA INFORMALIDAD

Segregación y sustentabilidad urbano-ambiental

El funcionamiento de los mercados formal e informal y las políticas del Estado hacia los
mismos, vinculados directamente a los distintos sectores socio-económicos, conlleva a
una segregación espacial cada vez más acentuada. La localización de los diferentes tipos
de informalidad dentro de las áreas urbanas/metropolitanas, generan problemas urbano-
ambientales diferentes (que se relacionan a la sustentabilidad) según sea por ocupación
directa de tierra, a través de loteos clandestinos e irregulares y ocupación de viviendas,
corticos, inquilinatos, etc.. Para la ocupación directa, la población no tiene muchas
opciones, sino localizarse en las tierras que no poseen interés para ser desarrolladas por
el mercado formal; las mismas tienen severas restricciones, tanto desde el punto de vista
del medio natural como del antropizado, y los riesgos son muy altos.

Las situaciones más graves son dadas por la localización directa de la población en áreas
de riesgo de diferente tipo: volcánico, sísmico, por erosión, deslaves, inundaciones.
Según el medio natural en el cual se asienten las áreas urbanas, son más frecuentes
unas que otras. Por ejemplo, en la planicie aluvional de los ríos Paraguay, Paraná y
Uruguay, en Argentina, las ciudades sufren inundaciones periódicas (cada 5 ó menos
años) en las cuales la población de bajos ingresos tiene que ser totalmente evacuada.
Mientras tanto, en Quito, la localización de alrededor de 80.000 habitantes en las laderas
del volcán Pichincha presenta riesgos constantes de deslizamientos, además de
volcánicos y sísmicos. La solución, o aunque sólo la disminución del riesgo, significan
altos costos para dicha población, como para la sociedad en su conjunto.

Sin llegar a estos extremos, la mayoría de las ocupaciones se realiza en suelos no aptos
para el desarrollo residencial: por las altas pendientes, lechos de antiguos arroyos o ríos,
cavas61 (áreas de extracción de material para distintos usos: canteras, hornos de ladrillo);
cuencas de arroyos62; áreas inundables por lluvias, debido a falta de sistema de
desagües adecuados; suelos contaminados (de las cuales la población toma el agua,
dado que no posee servicios de agua por red); y, uno de las localizaciones más
peligrosas: cerca o sobre basurales63 a cielo abierto y/o criaderos de cerdos. Inclusive
existen ejemplos de grandes ocupaciones, donde el suelo posee diferente calidad desde
el punto de vista natural, produciéndose segregación social dentro del mismo
asentamiento. Es decir que existe una segregación entre distintos sectores sociales y al
interior mismo de los sectores pobres urbanos (que marca diferencias entre pobres e
indigentes, entre otras....)

61
Incluso, una de las villas más grandes (alrededor de 40.000 personas) y antiguas de Buenos Aires, se llama La Cava
62
El 24% del área identificada con villas en el Buenos Aires está sujeta a inundaciones
63
En San Pablo, en 1987, cerca del 72% de los domicilios se localizaban en terrenos en la costa de arroyos y cerca de
2.500 viviendas estaban localizadas sobre basurales.

18
Se producen importantes localizaciones en terrenos destinados a programas de obras no
ejecutados64 o equipamientos desactivados, como playas de maniobras de ferrocarriles o
puertos, con densidades muy altas y falta de infraestructura, a veces, total. Se han
ocupado áreas de reserva ecológica, como en Quito y San Pablo, provocando serios
conflictos al querer implementar en ellos políticas de regularización65. Otro problema grave
lo constituye la contaminación de los manantiales abastecedores de agua potable para la
ciudad66.

Desde el punto de vista del medio antropizado, generalmente, las ocupaciones se


encuentran alejados de áreas servidas con infraestructura básica de agua y desagües
cloacales, así como de equipamientos colectivos. Poseen dificultosa accesibilidad a los
centros de empleo, educación básica, servicios primarios de salud, etc.

En algunas áreas urbanas la ocupación de tierras centrales con problemas ambientales (y


por lo tanto, no requeridas por el mercado formal) o de propietarios fiscales, que no poseían
ningún uso, ha producido otros problemas sociales importantes, pues luego de a veces
décadas de ocupación, los propietarios originales deciden recuperar las tierras para
comercializarlas, en un momento, por un lado, de política del estado de venta de sus tierras,
y por otro, de un mercado inmobiliario dinámico en la mayoría de las ciudades/áreas
metropolitanas de la región, que demandan tierras centrales para realizar sus desarrollos.
Existen numerosos ejemplos. En inicio de 1996 el municipio de San Pablo removió de las
zonas aledañas a un Arroyo a 9600 personas, en un área en pleno corazón de la región
de mayor potencial inmobiliario de la ciudad en los años 90.67 Otro caso es la villa 31, en
Retiro, en pleno centro de Buenos Aires. Se iba a regularizar pero luego surgió la
posibilidad de que grupos inversores desarrollen un proyecto; por lo tanto se les ha
pagado a los villeros 12.000 dólares/familia para que dejen libre el terreno. Pero el
proceso ha continuado y actualmente los terrenos son ocupados por otros habitantes....

La forma en que se producen las ocupaciones, en términos de densidades, organización


urbana, tipos constructivos, genera, la agudización de los problemas en un medio natural
adverso: las formas precarias de construcción aumentan las posibilidades de derrumbes,
etc.; la inexistencia de infraestructura significa una mayor contaminación del suelo y los
cursos de agua; la inexistencia (o casi) de recolección de residuos domiciliarios agrava
aun más la situación. La alta densidad de muchas de estas ocupaciones determina la
construcción en altura, y, a veces dentro de una cuenca con alta fragilidad ambiental. La
densificación de las ocupaciones, también, ha provocado un aumento de la población sin
infraestructura68. Los problemas de las casas tomadas, los inquilinatos, mesones, hoteles-
pensión son de otro orden: altísimo índice de hacinamiento y precariedad en los servicios
sanitarios (aunque posean localizaciones centrales), lo que provoca problemas
psicosociales, en algunos casos de extrema gravedad. Son conocidas las consecuencias
directas sobre la salud de la población que habita en estos tipos de informalidad, como

64
Como el caso de la ex AU3, en Buenos Aires.
65
Obviamente, que la única solución era la relocalización, como en el barrio San José Obrero en Quito.
66
En San Pablo la contaminación de los manantiales ha sido vinculada a la ocupación de dichas zonas por numerosas
favelas, desprovistas de infraestructura sanitaria. Según datos del Censo de 1987, en el municipio de San Pablo existían
334 en zonas de protección de manantiales (Clichevsky, 1991).
67
Les pagaron una pequeña indemnización y a varios de ellos los alojaron en un área de protección ambiental definida por
el propio municipio. Algo parecido ocurrió en Espíritu Santo, donde el intendente incentivaba la ocupación de tierras de
mangue, que se debían proteger.
68
En Quito, existen edificaciones de cinco pisos, en el interior de cuencas, en las laderas de Pichincha. En San Pablo, en
1987, el 19,3% de la población poseía cloaca conectada a la vivienda; en 1993, solo el 12,1%. Incluso disminuyeron las
viviendas con electricidad, pasando del 85,5% al 79% entre 1987 y 1993.

19
aumento de las enfermedades gastrointestinales (hasta el cólera), tuberculosis, etc., ligadas,
asimismo, al empobrecimiento de la población.

Pero el hábitat informal no sólo genera problemas para la población que habita en él sino
para la población del entorno mediato hasta el área urbana como un todo, dependiendo
del medio natural y las formas en la cual se ha dado el crecimiento urbano. Por ejemplo,
la contaminación de manantiales es un problema que afecta a la ciudad como un todo; la
mayor contaminación de las napas freáticas genera problemas a la población del entorno
más o menos inmediato, al igual que la contaminación de los cursos de agua.

Para la población que vive en hábitats informales, los costos de alquiler en pensiones,
villas, etc., así como los pagos de "peajes", por colgarse de la luz, por servicios que les
prestan otros informales, significa, a veces, una porción importante de sus magros
ingresos. Es de hacer notar que la situación de la ilegalidad conlleva también al
problema de la explotación de los sectores de menores ingresos por aquellos que
poseen "algo más", es decir el alto costo que deben pagar, muchas veces, por "colgarse"
de la luz o alquilar un pedazo de tierra para poner su casilla.

Estas localizaciones generan grandes deseconomías. La mejora de los barrios en las


condiciones urbano - ambientales tan deficitarias como las mencionadas, significa
mayores costos que si los mismos se localizaran en terrenos mejores, obviamente. En
algunos casos, es necesario la relocalización, debido, justamente, a los aspectos
económicos y por la gravedad de los aspectos ambientales, imposibles de mitigar. Los
costos son altos para la ciudad como un todo debido a los fuertes impactos urbano-
ambientales y sociales que causan (por ejemplo, hasta mayor enfermos en hospitales,
necesidad de infraestructura, etc.) que atentan contra la sustentabilidad urbana.

La dimensión legal y ciudadanía

Uno de los problemas más serios del hábitat informal es el la inseguridad jurídica debido
al riesgo de desalojo. Es que el Estado ha reprimido, tolerado, admitido o propiciado – con
apoyo, incluso de funcionarios públicos – las ocupaciones de tierras según las coyunturas
políticas. Por lo general, ha sido más proclive a aceptarlas en tierras de escaso valor
comercial y malas condiciones físico-ambientales. Pero casi todos los gobiernos asumen
el compromiso jurídico y político de proteger la propiedad privada, aunque sus titulares
mantengan la tierra desocupada69.

Las tomas pueden ocurrir en etapas electorales (como en el caso de Costa Rica en 1985)
o bajo gobiernos militares (como en el caso de Guatemala en 1984). 70 En Perú, desde
1961 se sucedió una serie de disposiciones de tipo "indulto" que fueron incorporando los
"barrios marginales" a la ciudad legal. En México, desde los años cincuenta, las tierras
ejidales y comunales -a través de mecanismos legales como ilegales - 71 72 y loteos

69
Es por ello que un la casi totalidad de las ciudades latinoamericanas, la tierra vacante representa un porcentaje
importante del suelo urbanizado, produciendo grandes deseconomías urbanas (Clichevsky, 1999)
70
Resulta, pues, difícil resumir la actitud estatal hacia las ocupaciones directas a través de la simple dicotomía
tolerancia/represión.
71
A pesar de las enormes diferencias entre este tipo de régimen de propiedad y la privada, desde el punto de vista del
habitante, la acción de los ejidatarios y comuneros es similar a la de los loteadores clandestinosdado que: para tener
acceso a un pedazo de tierra ejidal o comunal hay que pagar un precio a alguno de los miembros del núcleo agrario.
72
En la mayoría de los casos, estos asentamientos se formaron con las parcelas vendidas por los mismos campesinos,
muchas veces bajo control de quienes ocupan cargos de dirección en los núcleos agrarios y ante la tolerancia de los demás

20
clandestinos - las "colonias populares" - fueron ocupados , en especial en la periferia de
las ciudades. (Schteingart, 1993). En Recife, los conflictos resultantes de la existencia de
las villas no fueron resueltos vía violencia ilegal de los propietarios o de la policía o por la
aplicación del Código Civil. En la inmensa mayoría la solución fue negociada, dentro o
fuera de la ley.

En Argentina, según el gobierno de turno, las formas de hábitat popular son consentidas o
desalojadas. Desde la instauración de la democracia, en 1983, el Estado ha dejado invadir
tierras, en especial públicas; pero también se han realizado desalojos, en especial en tierras
de propiedad privada cuyos propietarios iniciaron demandas judiciales (Clichevsky, 1999).

Los conflictos entre vecinos, vinculados a la segregación, son múltiples. En La Matanza,


por ejemplo, uno de los partidos más pobres del Gran Buenos Aires, se produjeron varios
episodios de ocupación de tierras públicas, generalmente inducido y organizado con fines
clientelares por punteros políticos; a la reclamación de quienes poseen títulos legítimos
sobre las tierras, se ha sumado la natural inquietud de los vecinos, que se oponen tener
como vecinos a los ocupantes, dado que devaluará sus propiedades y será, casi con
certeza, fuente de inagotables conflictos (dado la violencia que actualmente se desarrolla
en muchos de los asentamientos y villas, debido a la crítica situación social de
empobrecimiento y desempleo)73.

Interesa mencionar que los conflictos entre sectores informales y los sectores de más
altos ingresos no se ha dado, puesto que las nuevas inversiones para éstos últimos se
hallan, casi siempre cerradas, “amuralladas”. Las relaciones entre estas áreas cada vez
más segregadas se casi exclusivamente a través del empleo en servicios que generan
estas áreas para sectores de altos ingresos y que son absorbidos, en parte, por la
población que vive de manera informal en la ciudad.

Existen problemas legales en relación a las complejas formas que asume la ilegalidad; en
muchas ocasiones hay tantos actores involucrados, que no se sabe, por ejemplo, quien es
el real propietario del terreno74, lo que dificulta y complejiza los procesos posteriores de
regularización. También los problemas legales surgen debido a situaciones complejas
respecto de la organización familiar: parejas no legales; parejas legales, separadas no
legalmente; problemas de menores, etc. .

Vivir en este tipo de hábitat posee un estigma social muy fuerte. Es muy interesante el
caso de los asentamientos planificados por la población, en Argentina, cuya población se
sentía diferente a la de las villas. Ellos habían construido un barrio, aunque aun no
poseían la seguridad jurídica de la propiedad. Pero querían comprar la tierra que habían
ocupado, para ser un barrio “como los demás de la ciudad” (Cuenya, 1984).

campesinos. Situación que se da en otras ciudades andinas, como Quito. (Clichesky, 1998)
73
Existe la periferia de la periferia; por ejemplo, en el fondo de Budge (una de las zonas más pobres del Gran Buenos
Aires), un sector del asentamiento precario, llamado el Olimpo, tiene estrecha relación con el crimen; una parte de los
asesinatos tienen relación con el trafico de droga. La policía cree que en Budge hay al menos 50 lugares de venta minorista
de cocaína y marihuana (Clichevsky, 1999).
74
Ello obedece mucho a que en épocas pasadas se establecían los linderos basándose en accidentes naturales (por
ejemplo : “por donde pasa el río”), los cuales pueden modificarse por el transcurso del tiempo. Por eso, en grandes
extensiones de terrenos es muchas veces difícil establecer con exactitud los limites, dada la coincidencia en documentos de
propiedad de linderos y terrenos comunes a distintos dueños, para determinar con certeza cuál es el real propietario de un
área de un fundo.

21
INFORMALIDAD Y SEGREGACIÓN: UN FINAL ABIERTO..............

La histórica segregación socio-espacial en Latinoamérica se complejiza y adopta nuevas


formas, producto, por un lado, del empobrecimiento de parte de la población y la
multiplicidad de formas que adopta la informalidad urbana, y por otro, de las nuevas
grandes inversiones realizadas para la población de altos ingresos, en forma de clubes de
campo, barrios cerrados centrales o periurbanos, ciudades náuticas, satélites o cerradas.

El Estado ha sido totalmente permisivo al funcionamiento de mercados informales y


ocupaciones de tierra, así como ha posibilitado la localización de estas grandes
inversiones en áreas que, en muchas oportunidades estaban prohibidas por su fragilidad
urbana (entre otras situaciones) modificando las normas urbanas sobre regulación al
sector privado, o dando excepciones a las mismas. Por lo cual muchos grandes
emprendimientos también han causado grandes problemas ambientales, que, en muchos
casos, perjudican a los sectores de más bajos ingresos75.

A ello se ha sumado las grandes inversiones públicas en infraestructura de transporte,


modificando la accesibilidad relativa urbana/metropolitana, mejorando la misma en áreas
que tradicionalmente poseían una baja accesibilidad, lo que posibilita que parte de la
población de altos ingresos elija vivir alejados de los centros tradicionales, en la periferia
de ciudades/áreas metropolitanas. No es posible desconocer el desarrollo tecnológico, en
especial informático, que están definiendo nuevas pautas de vida urbana, así como
nuevas localizaciones industriales, comerciales, de servicios, depósitos, etc.

Es decir que la nueva ciudad es más segregada en términos espaciales. Pero que ocurre
en términos sociales? No existe comunicación alguna entre la población de las áreas cada
vez más definidas de segregación (en los barrios cerrados existen, actualmente escuelas,
universidades, servicios de salud, además de los tradicionales de recreación y
comerciales)? La vinculación existe a través de la utilización que hacen los diferentes
sectores sociales a través del empleo generado en las nuevas inversiones urbanas –los
más ricos emplean a los más pobres-? Cual puede ser la tendencia en términos sociales?
Y en términos espaciales? Existen propuestas para mejorar la situación de informalidad;
incluso para “formalizar” la informalidad, desde diferentes programas. Pero ello no
significa que la segregación no aumente....

75
Nuevas situaciones de inundabilidad se están registrando en zonas del Área Metropolitnana de Buenos Aires, por
impactos negativos de localizaciones de barrios y ciudades cerradas, por ejemplo.

22
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