O TCU e o Controle da Regulao

GOVERNANA REGULATRIA DAS AGNCIAS

REGULADORAS FEDERAIS DE INFRAESTUTURA
O TCU realizou auditoria operacional para aferir a governana das agncias reguladoras de infraestrutura no Brasil.
Governana regulatria so as regras e as prticas que regem o processo regulatrio, a sistemtica de interao
entre os atores envolvidos e o desenho institucional no qual esto inseridas as Agncias, bem como os meios e
instrumentos utilizados pelos reguladores em prol de uma regulao eciente, transparente e legtima.
Os objetivos do trabalho foram: identicar eventuais riscos e falhas estruturais que poderiam comprometer a
regulao estatal e propor solues de natureza operacional e legislativa, para fortalecer o modelo regulatrio atual.
A governana regulatria foi avaliada segundo as seguintes dimenses: mecanismos de controle, competncias
regulatrias, autonomia, gesto de riscos e existncia de avaliao de impacto regulatrio.
A auditoria buscou contribuir para a criao de requisitos mnimos inerentes a uma boa governana regulatria e
para a consolidao do modelo de Agncias implantado no Pas.
Entre julho de 2009 e julho de 2010, foram auditadas as seguintes reguladoras: Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel); Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP); Agncia Nacional de Telecomunicaes
(Anatel); Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq);
Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) e Agncia Nacional de guas (ANA).
Principais situaes identicadas
As Agncias contam com processos de trabalho e formas de organizao diferentes para relacionar-se com os
diversos interessados nos servios regulados, facilitar o controle social, dar transparncia ao processo de tomada de
deciso e divulgar suas aes. Esse fato pode ser explicado, em parte, pela ausncia de uma lei geral que normatize,
uniformemente, questes de governana.
Quanto s distribuies das competncias regulatrias, vericou-se que no h lacunas ou sobreposies
signicativas de competncia entre os rgos setoriais e reguladores. Ao se comparar a legislao dos diversos setores
regulados, observa-se que, em termos gerais, os conselhos e ministrios (poder concedente) tem a prerrogativa de
denio de diretrizes estratgicas e de planejamento de longo prazo. Por sua vez, o poder de outorga, contratao,
normatizao e scalizao das agncias reguladoras.
A auditoria identicou, por meio da anlise de deliberaes, que alguns conselhos setoriais no esto fornecendo
diretrizes estratgicas que orientem os entes reguladores e que delimitem objetivos de longo prazo a serem atingidos.
Vericaram-se oportunidades de aperfeioamento dos instrumentos que buscam garantir a autonomia decisria
dos entes reguladores. Apesar da previso legal de que as Agncias so autarquias especiais, dotadas de autonomia
nanceira, no foram detectados mecanismos formais que garantam maior estabilidade dos recursos oramentrios
a elas destinados. Tambm no h tratamento diferenciado em relao a outras unidades oramentrias.
A despeito da utilizao de indicadores para acompanhamento do Plano Plurianual (PPA) e do desenvolvimento
de indicadores de desempenho especcos por alguns reguladores, por via de regra, as agncias e os respectivos
ministrios vinculados ainda no dispem de metodologias sistematizadas e institudas formalmente para avaliar o
desempenho dos entes reguladores federais.
O grau de transparncia do processo decisrio das agncias bastante heterogneo. Em alguns rgos, o nvel
de transparncia insuciente e prejudica o acompanhamento de suas aes por toda a sociedade.
Apesar de implementados e aplicados pelas Agncias, denotou-se baixa participao da sociedade nos processos
de controle social. Considerando que uma regulao eciente pressupe o conhecimento, pelo regulador, de todos os
interesses envolvidos, a baixa participao dos usurios nos processos de controle social pode prejudicar a atividade
regulatria. Os processos de audincia e consulta pblicas no tm padronizao mnima de procedimentos ou de
tratamento uniforme.
O TCU e o Controle da Regulao
Tribunal de Contas da Unio www.tcu.gov.br 2 Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao e Regulao sed2@tcu.gov.br Tel. 55 (61) 33165945 Fax. 55 (61) 33167545
Para mais informaes, acesse www.tcu.gov.br/controleregulacao
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H grande heterogeneidade do papel das ouvidorias das agncias reguladoras, o que pode fragilizar a avaliao
do desempenho da Agncia.
No foram detectados processos de gerenciamento de riscos formalmente institucionalizados nas agncias
reguladoras, bem como ainda no existe, no Brasil, uma sistemtica implantada de Avaliao de Impacto Regulatrio.
Deliberaes do TCU
Relatada pelo Ministro Jos Jorge, a auditoria sobre governana das agncias reguladoras de infraestrutura
no Brasil foi apreciada pelo plenrio do TCU, que se manifestou por meio do Acrdo n 2261/2011. O Tribunal
recomendou que:
ANA, ANP, Aneel, ANTT, Antaq, Anac e Anatel estabeleam em norma prazos razoveis para disponibiliza-
o dos relatrios de anlise das contribuies recebidas em audincias/consultas pblicas;
Aneel, ANP, ANTT e Anatel vinculem hierarquicamente suas unidades de auditoria interna aos respectivos
rgos colegiados;
ANA, ANP, ANTT, Antaq, Anac e Anatel estabeleam requisitos mnimos de transparncia de seus processos
decisrios, tendo por parmetro os procedimentos adotados pela Aneel;
ANA, ANP, Aneel, ANTT, Antaq, Anac e Anatel estruturem polticas voltadas ampla divulgao de suas
aes, mormente aquelas de maior apelo e impacto social, com foco e linguagem adequados;
que a Casa Civil da Presidncia da Repblica:
adote providncias no sentido de operacionalizar os Conselhos Setoriais de Infraestrutura, de modo que
eles sejam capazes de, efetivamente, fornecer diretrizes estratgicas que orientem as Agncias e de de-
limitar objetivos e metas de longo prazo a serem atingidas;
promova estudos com vistas a xar prazos para a indicao de nomes pelo Executivo Federal, tanto na
hiptese de vacncias previsveis, quando deve ser delimitado um prazo de modo que a indicao se d
com a antecedncia necessria para que no haja soluo de continuidade na autonomia decisria das
agncias, quanto nas indicaes decorrentes de vacncias imprevisveis.
O TCU recomendou ao Senado Federal que estude a viabilidade de se adotar rotina mais rigorosa na avaliao
dos candidatos aos cargos de direo das agncias reguladoras.
O Acrdo comunicou Casa Civil e Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados,
solicitante da auditoria, que o TCU entende que as boas prticas apresentadas no Quadro n1 podem aprimorar a
governana regulatria.
QUADRO N 1 BOAS PRTICAS PARA AS AGNCIAS REGULADORAS
Estabelecimento de um perodo de quarentena de no mnimo 1
(um) ano para os dirigentes das agncias reguladoras, tendo por
parmetro as melhores prticas internacionais (fonte: OCDE
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico).
Padronizao mnima dos institutos das audincias/consultas
pblicas entre as agncias, notadamente quanto aos documentos
que devem ser disponibilizados antes e aps a audincia ou
consulta, bem como o prazo mximo que os reguladores deveriam
possuir para disponibilizar essas informaes aos interessados.
Estabelecimento de rol taxativo de hipteses de perda de mandato
dos dirigentes das agncias reguladoras, extinguindo a previso
insculpida no pargrafo nico do art. 9 da Lei n 9.986/2000.
Caracterizao das agncias em rgos setoriais, desvinculando
seus oramentos dos respectivos ministrios vinculadores e
criao de mecanismos/instrumentos formais que propiciem
maior estabilidade e maior previsibilidade na descentralizao
de recursos para as agncias.
Normatizao de prazos para indicao, sabatina e nomeao de
dirigentes dos entes reguladores.
Estabelecimento de requisitos mnimos de transparncia do
processo decisrio das agncias, tendo por parmetro os
procedimentos adotados pela Agncia Nacional de Energia Eltrica.
Relator: Ministro Jos Jorge;
Acrdo TCU n 2261/2011 - Plenrio, de 24/08/2011.