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Novos Cadernos NAEA

v. 7, n. 2, p. 159-186, dez. 2004, ISSN 1516-6481
P PP PPalavras-chave: alavras-chave: alavras-chave: alavras-chave: alavras-chave: Keywords Keywords Keywords Keywords Keywords
Maurlio de Abreu Monteiro Maurlio de Abreu Monteiro Maurlio de Abreu Monteiro Maurlio de Abreu Monteiro Maurlio de Abreu Monteiro Professor do Ncleo de Altos Estudos Amaznicos (NAEA),
da Universidade Federal do Par (UFPA)
Amaznia: minerao, tributao Amaznia: minerao, tributao Amaznia: minerao, tributao Amaznia: minerao, tributao Amaznia: minerao, tributao e ee ee
desenvolvimento regional* desenvolvimento regional* desenvolvimento regional* desenvolvimento regional* desenvolvimento regional*
* A elaborao deste artigo contou com o apoio do CNPq.
Minerao, tributao, royalties,
desenvolvimento regional.
Neste artigo, apresentam-se algumas l-
gicas que fundamentam a tributao, a
cobrana de royalties e o estabelecimento
de favores fiscais, analisando-se as possi-
bilidades de usar essas compensaes para
favorecer a articulao da minerao com
dinmicas de enraizamento social do de-
senvolvimento. Conclui-se que na Amaz-
nia no h polticas pblicas de concesso
de favores fiscais que induzam as empre-
sas mineradoras a adotar comportamen-
tos que contribuam para o desenvolvimen-
to regional. Constata-se tambm que as
alquotas de royalties fixadas no Brasil so
relativamente baixas, o que se deve mais
a uma apropriao desigual do poder po-
ltico do que a uma restrio microecon-
mica.
This article examines the founding basis
of taxation, royalty charges, and the
concession of fiscal benefits, analyzing the
compensations aimed at favoring the
articulation between mining and the
dynamics of socially rooted development.
The author arrives at the conclusion that,
in Amazonia, there are no public policies
regarding fiscal benefit concessions that
can lead mining companies to take actions
towards regional development. Royalty
rates in Brazil are relatively low due to
unequal appropriation by the political
powers rather than to microeconomic
restrictions.
Mining, taxation, royalties, regional
development.
MaurliodeAbreuMonteiro
160
I NTRODUO I NTRODUO I NTRODUO I NTRODUO I NTRODUO
Considerando-se razes geolgicas, histricas, mercadolgicas e
logsticas, devem-se ampliar as reflexes acerca das condies em que
possvel converter os recursos minerais da Amaznia em vetores de
desenvolvimento socialmente enraizado, em especial porque, no contexto
mundial, o Brasil ocupa uma das principais posies no que se refere
possibilidade de atrao de investimentos no setor (Grfico 1). Alm disso,
na primeira dcada deste sculo, a atividade mineradora ser responsvel
pelo maior volume de investimentos na frao oriental da regio.
Deve-se levar em conta que o resultado social e econmico da
minerao, em termos regionais, tem sido o reforo de dinmicas que
favoreceram a concentrao da renda, a homogeneizao dos processos
produtivos e a valorizao pouco qualificada do capital natural da regio.
No que concerne interao da minerao com a socioeconomia regional,
constatam-se dificuldades para, a partir dessa atividade, construir-se
redes de relaes sociais, econmicas, polticas e ambientais que sejam
impulsionadoras de um desenvolvimento regional baseado na edificao
de sistemas produtivos capazes de alimentar localmente dinmicas de
inovao que, por sua vez, favoream o estabelecimento de processos
produtivos cujo diferencial de competitividade no esteja to-somente
na utilizao, a baixo custo, de recursos e servios ambientais da regio.
Uma das possibilidades de se articular a atividade de minerao
com dinmicas mais gerais de desenvolvimento o uso de linkages fis-
cais. Dessa forma, a sociedade, por meio das estruturas estatais, pode
capturar parte do valor gerado pela mercantilizao de recursos mine-
rais, o que se efetiva, em geral, graas tributao que incide tanto sobre
a extrao e a comercializao, quanto sobre o lucro auferido pelas em-
presas responsveis pela valorizao de recursos minerais. Contudo, o
volume da receita tributria decorrente dessa atividade sofre redues
em decorrncia da sistemtica renncia fiscal. Isso decorre do fato de que
o Estado nacional e as unidades federadas para incentivar a valorizao
de recursos minerais da regio findam por reduzir a incidncia de im-
postos, taxas, contribuies e tributos de outras ordens ou mesmo por
estabelecer preos pblicos e compensaes financeiras, limitando assim
a capacidade estatal de capturar parte do valor gerado pela minerao.
Este artigo discute algumas das lgicas que fundamentam a
tributao (lato sensu) e o estabelecimento de favores fiscais e analisa
as possibilidades de usar essas compensaes para favorecer a
articulao da minerao com dinmicas de enraizamento social do
desenvolvimento.
Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
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1 - INCENTIVOS FISCAIS VINCULADOS DIMENSO DOS 1 - INCENTIVOS FISCAIS VINCULADOS DIMENSO DOS 1 - INCENTIVOS FISCAIS VINCULADOS DIMENSO DOS 1 - INCENTIVOS FISCAIS VINCULADOS DIMENSO DOS 1 - INCENTIVOS FISCAIS VINCULADOS DIMENSO DOS
I NVESTI MENTOS I NVESTI MENTOS I NVESTI MENTOS I NVESTI MENTOS I NVESTI MENTOS
Atividades que visam a valorizao de recursos minerais para
atender demanda global so intensivas em capital. Requerem elevados
gastos com pesquisa mineral para a localizao de novos jazimentos e
para o desenvolvimento do empreendimento mineiro. Segundo Parsons
(2000, p. 8), o governo de Canad, por exemplo, calculou que so gastos,
a cada ano, aproximadamente US$ 586 milhes to-somente em
pesquisas direcionadas prospeco mineral para substituir as minas
que so explotadas somente naquele pas. So elevados tambm os custos
da montagem da estrutura necessria explorao de um corpo mineiro
de classe mundial, cuja viabilidade econmica est intrinsecamente
ligada dimenso dos depsitos de minrios, que devem ser cada vez
maiores. Com efeito, a crescente extrao do recurso em reas mais
remotas em relao ao seu local de demanda, tanto por causa da
expanso da demanda global quanto pela depleo de reservas mais
acessveis, requer a edificao de infra-estrutura e uma logstica que s
so compatveis com minas cada vez maiores (BARHAM; BUNKER;
OHEARN, 1994).
Estudo de Mackenzie (1998), com base na anlise de depsitos
minerais do Chile, indicou que o tamanho mdio de um depsito de
metal bsico de 171 milhes de toneladas e, no caso de metais
preciosos, de 19 milhes de toneladas. Os depsitos de minrio de
ferro em Carajs so de 17,23 bilhes de toneladas, os de cobre da
mina do Sossego, tambm na regio de Carajs, so de 191 milhes
de toneladas, os de bauxita do Rio Trombetas so de 674 milhes;
demandaram investimentos de US$ 3,3 bilhes, US$ 413 milhes e
US$ 1,2 bilho respectivamente. Os custos dos empreendimentos
voltados para a explotao de minas de classe mundial pode alcanar,
assim, mais de US$ 3 bilhes. Alm disso, a implantao de uma mina
requer a compra de grande quantidade e diversidade de equipamentos;
em funo do nvel de especializao desses equipamentos, em geral
necessrio recorrer a fornecedores igualmente especializados e
dispersos pelo mundo.
Como a explorao mineral uma atividade que exige o
investimento de elevadas quantias de capitais, cujo retorno comporta
riscos significativos, as empresas mineradoras recorrentemente
defendem a necessidade de ajustes nos sistemas fiscais para torn-los
aptos a incorporar essas especificidades. Esse argumento ganhou
crescente fora na modelagem dos sistemas tributrios, em especial nos
Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
163
anos 80 e 90 do sculo XX, momento histrico no qual tinha mais fora
o discurso liberal. possvel, tambm, constatar a existncia de
negociaes entre mineradoras e governos que resultam em regimes
fiscais especiais.
Uma das principais justificativas para a elaborao de excees
fiscais o fato de que os custos do capital envolvido na implantao do
empreendimento mineiro tendem a ser menores medida que mais
rapidamente seus financiadores forem reembolsados. Na tica do
capital financeiro, em se tratando de negcio de risco, quanto menos
dilatado for o tempo de exposio do capital, menor ser o ndice que
representar esse fator na composio dos custos de remunerao da
operao (Figura 1).
F FF FFigura 1: igura 1: igura 1: igura 1: igura 1: Representao esquemtica da alterao da taxa de juros em
decorrncia do tempo de exposio do capital financeiro.
Fonte: Elaborao do autor.
Assim, quando o empreendimento apresenta capacidade de
reduzir mais rapidamente as dvidas relativas implantao do
empreendimento, o empreendedor mineiro tende a obter classificao
de risco dos emprstimos mais favorvel e, conseqentemente, taxas
de financiamento menores. Por isso, o minerador procura destinar o
mximo de suas rendas iniciais para abater dvidas e reduzir os custos
financeiros. Mackenzie (1998), por seu turno, estima que, em mdia,
uma taxa de 10% o custo de capital aceitvel para a explorao de um
depsito mineral.
Ao construir a equao relativa destinao das receitas
originrias dos primeiros anos de operao do empreendimento
mineiro, a empresa mineradora procura maximizar a amortizao de
financiamentos e, para isso, busca fontes. Inserem-se a as negociaes
com os governos visando a obter a reduo, por determinado perodo
de tempo, da incidncia de tributos sobre o empreendimento (tax
holidays).
Taxa
Remunerao pelo risco
vinculado ao tempo de
exposio do capital
Risco
Taxa pura de juros
MaurliodeAbreuMonteiro
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Tome-se, por exemplo, o caso da explorao da jazida de cobre do
Sossego, na Amaznia oriental. Nela a Companhia Vale do Rio Doce
(CVRD) investir US$ 413 milhes; sero necessrios dois anos para que
se inicie a produo e pelo menos mais dois para que se atinja a produo
prevista de 350 mil toneladas de concentrado de cobre por ano (140 mil
toneladas de cobre), o que permitir a lavra por um perodo de 17 anos.
Levando-se em conta a previso de US$ 1,35 para o preo de venda da
tonelada de concentrado de cobre e a indicao de que os custos
operacionais, os anunciados pela empresa, sero de 0,32 US$/lb, que
equivalem a 0,71 US$/kg, a mina ter um custo operacional mdio
equivalente a 52,22% do preo de venda do concentrado de cobre. A
esses custos somar-se-o outros, que se podem estimar em 10% do
faturamento bruto da mina. Assim, a mina, no quarto ano do projeto,
quando, provavelmente, atingir o volume de explorao projetada,
propiciar lucro, antes da tributao sobre a renda, de aproximadamente
de US$ 177 mil/ano (Tabela 1). com essa receita que a companhia dever
pagar os financiadores do projeto. Sendo maior o prazo de pagamento,
maiores sero os juros cobrados sobre a parte do capital que no da
empresa. Assim, na expresso da lucratividade do empreendimento, tem
grande relevncia a possibilidade de obteno de reduo na alquota de
imposto de renda, pois essa reduo ter repercusso no somente no
volume de recursos que a empresa mineradora alcanar, mas tambm
na taxa de financiamento da parte do capital de terceiros utilizado para
financiar o empreendimento mineiro (Figura 1).
T TT TTabela 1: abela 1: abela 1: abela 1: abela 1: Estimativa de faturamento e de lucro anuais da mina do
Sossego na etapa de produo plena (em US$).
Fonte: Elaborao do autor, com base em informaes da Diretoria de
No-Ferrosos da CVRD.
No caso da mina do Sossego, levando-se em conta a necessidade
de realizao, nos dois primeiros anos (2003 e 2004), de investimentos
de US$ 413 milhes, a reduo de 75% na alquota do Imposto de Renda,
nos primeiros 10 anos de operao do empreendimento, permitiria que
Elementos Valores Percentuais
Receita bruta 470.000.000 100%
Despesas operacionais -245.434.000 -52.22%
Outras dedues da receita bruta -47.000.000 -10.00%
Receita lquida 177.566.000 37.78%
Imposto de renda e contribuio social 58.596.780 12.47%
Lucro anual 118.969.220 25.31%
Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
165
o tempo de recuperao do investimento fosse de 5 anos; se no houver
essa reduo de alquota, o tempo de recuperao do empreendimento
subiria para 7 anos. Considerando-se uma suposta relao equity/debt
de 50% ou seja, se a metade dos recursos necessrios implantao
fosse originria de emprstimos e assumindo-se que a parcela oriunda
de financiamentos de terceiros poderia ser remunerada a uma taxa de
juros de 8% a.a., mas se o tempo de recuperao do capital fosse ampliado
para 7 anos, a taxa de juros seria elevada para 12% a.a (Grfico 2).
Em relao rentabilidade da mina do Sossego, a simulao da no
existncia de favores fiscais vinculados ao IR resultaria em uma taxa mdia
de retorno de 21.23%; no caso da existncia dessa reduo, a taxa de
retorno atingiria 32.75%, o que, estima-se, significaria uma diferena nos
lucros acumulados pelo empreendimento de mais de US$ 450 milhes
(Grfico 2). Nesses termos, a existncia de uma poltica tributria
diferenciada para a renda auferida por um empreendimento mineiro tem
grande relevncia para a sua lucratividade. Na Amaznia brasileira, esses
incentivos fiscais tm carter contratual, sendo aprovados individualmente
para cada empreendimento; presentemente, incluem a reduo da alquota
de imposto de renda em at 75%. Eles eram estabelecidos no mbito da
ento Superintendncia para o Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM),
atualmente da Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA) .
No dizer de Otto (2000), a reduo da incidncia tributria nos
primeiros anos de um empreendimento mineiro como forma de
compensao pela envergadura dos investimentos uma prtica de
alguns pases (Quadro 1). Segundo o autor (2000, p. 13), alguns
investidores consideram esse tipo de incentivo fiscal como determinante
para a implementao de um empreendimento voltado para a explorao
mineral. Todavia, para esse favor fiscal, o Estado no tem sido capaz de
estabelecer contrapartidas a serem apontadas pelas empresas, no que
se refere ao reforo da dinamizao do desenvolvimento local.
Parsons (2000) mostra que o Canad, por exemplo, oferece regimes
de tributao para atividades de minerao que permitem ao minerador
recuperar seus custos de capital antes do pagamento do imposto de renda.
Essa recuperao de custo de capital obtida por meio da permisso da
realizao de dedues de at 100% de imposto devido sobre os gastos de
capital efetuados durante o perodo de pr-produo. Isso permite que nos
primeiros anos de produo haja uma reduo de pagamentos de imposto
de renda, o que possibilita ao empreendimento resgatar mais rapidamente
dvidas decorrentes de sua instalao. H tambm polticas tributrias que
prescrevem taxas de depreciao relativamente elevadas, quando
comparadas, por exemplo, s dos Estados Unidos e da China (Quadro 2).
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Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
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Quadro 1: Quadro 1: Quadro 1: Quadro 1: Quadro 1: Existncia de perodos de iseno ou de reduo de tributos
para empreendimentos minerais.
Fonte: Andrews-Speed (2000); Mackenzie (1998); Otto ( 2000, 2001);
Otto; Cordes (2002); Parsons (1998, 2000).
Quadro 2: Quadro 2: Quadro 2: Quadro 2: Quadro 2: Possvel aplicao da depreciao a equipamentos mineiros
tpicos (pases selecionados).
Fonte: Andrews-Speed(2000); Mackenzie (1998); Otto (2000, 2001);
Otto; Cordes (2002); Parsons (1998, 2000).
Pas Taxa holidays
frica do Sul Sim
Argentina Sim
Austrlia (Western Austrlia) Sim
Bolvia Sim
Brasil (Amaznia legal) Sim
Canad (Ontrio) Sim
Chile No
China Sim
Costa do Marfim Sim
Equador Sim
Estados Unidos (Colorado) Sim
Filipinas Sim
Gana Sim
Guiana Sim
Indonsia Sim
Kazaquisto Sim
Mxico No
Papua Nova Guin No
Peru No
Polnia Sim
Suriname Sim
Tanznia Sim

Pas Depreciao
frica do Sul Sim
Argentina Sim
Austrlia (Western Austrlia) Sim
Bolvia Sim
Brasil Sim
Canad (Ontrio) Sim
Chile Sim
China Sim
Costa do Marfim Sim
Equador Sim
Estados Unidos (Colorado) Sim
Filipinas Sim
Gana Sim
Guiana Sim
Indonsia Sim
Kazaquisto Sim
Mxico No
Papua Nova Guin Sim
Peru Sim
Polnia Sim
Suriname Sim
Tanznia Sim

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168
Por outro lado, a instalao do empreendimento mineiro requer
a importao de equipamentos. A taxao sobre a importao desses
equipamentos ou mesmo o recolhimento, em mbito nacional, de
impostos vinculados ao valor agregado deixam o empreendimento
mineiro tambm muito vulnervel s polticas tributrias relacionadas
a esses itens. A cobrana de tributo sobre valor agregado como o
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) no Brasil
, baseada hipoteticamente em uma alquota de 10%, que incida sobre
os equipamentos nacionais necessrios montagem da mina, ou
mesmo uma taxao de 10% sobre a importao de equipamentos,
implicaria custos de at US$ 50 milhes para uma mina cujos custos
de implantao envolvam a compra de equipamentos da ordem de
US$ 500 milhes.
Diante da expressividade que esses tributos podem assumir na
composio de custos de um empreendimento, as empresas
mineradoras, como padro de atuao, reivindicam compensaes de
ordem tributria. Como os depsitos de classe mundial representam
possibilidades de renda, a mdio prazo, acima de US$ 100 milhes
(MACKENZIE, 1998), os governos da maioria dos pases, no intuito de
atrair investimentos, provem algum tipo de incentivo fiscal relacionado
compra de equipamento, particularmente se o produto de mina
destinado ao mercado externo (OTTO, 2001). A Indonsia, por
exemplo, conta com instrumentos fiscais que possibilitam mineradora
ser isentada do imposto sobre valor agregado, no perodo de edificao
das instalaes da mina e da infra-estrutura. A empresa mineradora
conta tambm com incentivos fiscais que lhe permitem importar
maquinaria e equipamentos com iseno de impostos aduaneiros.
Trata-se de uma prtica fiscal corrente, visto que muitos governos
reconhecem a importncia da minerao e provem vrios incentivos
fiscais para acelerar a recuperao, por parte da empresa, dos custos
de implantao (OTTO, 2001).
2 - INVESTIMENTOS DE RIS 2 - INVESTIMENTOS DE RIS 2 - INVESTIMENTOS DE RIS 2 - INVESTIMENTOS DE RIS 2 - INVESTIMENTOS DE RISCO E DE LONGO PR CO E DE LONGO PR CO E DE LONGO PR CO E DE LONGO PR CO E DE LONGO PRAZO E AZO E AZO E AZO E AZO E
REPER REPER REPER REPER REPERCUSSES SO CUSSES SO CUSSES SO CUSSES SO CUSSES SOBRE A TRIBUT BRE A TRIBUT BRE A TRIBUT BRE A TRIBUT BRE A TRIBUTAO AO AO AO AO
Em comparao com as demais atividades econmicas, a minerao
envolve risco alto, no somente na fase das pesquisas geolgicas, mas
tambm nas demais fases do ciclo de vida do projeto a fase de
desenvolvimento mineiro e a fase de produo. Esse nvel de risco faz
com que, para capitais investidos nessa atividade, sejam buscadas taxas
de retorno superiores s das demais atividades. Para Parsons (2000),
Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
169
como regra geral, o piso aceitvel de retorno de investimento em um
empreendimento mineiro deve oscilar entre 15% e 18%. Segundo o
autor, uma jazida de ouro, de porte mdio, situada no estado de Colorado,
nos Estados Unidos, em dez anos de produo, teria uma taxa de retorno
mdia de 14,14%. Essa taxa de retorno pode ser bastante atraente em
outras atividades econmicas; todavia, em razo dos elevados riscos da
atividade mineira e desse nvel de retorno, a explorao dessa jazida
provavelmente no se efetivaria. Uma outra jazida, com as mesmas
condies geolgicas, situada no Chile, teria uma taxa de retorno de
18,34%, estando, portanto, acima dos nveis de retorno que, segundo
Parsons (2000), so capazes de compensar, do ponto de vista do capital,
os risco desse tipo de atividade. Nesse caso, trata-se de uma diferena
de retorno econmico que deveria ser imputada ao regime tributrio do
Chile. Com efeito, o j citado estudo de Mackenzie (1998) mostrou a
existncia, para empreendimentos mineiros no Chile, de uma taxa de
retorno mdia de 25%. Esse nvel de retorno deve-se, em grande medida,
s polticas tributrias praticadas naquele pas, amplamente favorveis
aos mineradores. O autor estima que minas na Amaznia beneficiadas
pela iseno ou pela reduo da alquota de IR possam ter uma taxa
mdia de retorno superior a 30% (Tabela 1; Grfico 2).
A minerao um investimento de longo prazo. Se as minas de
metais preciosos, como as de ouro do igarap Bahia, em Carajs, tiveram
atividades que se estenderam por uma dcada, a explorao de minas
de metais bsicos, como as de bauxita em Trombetas, pode estender-se
por mais de cinco dcadas, e as minas de hematita de Carajs podem
ultrapassar um sculo de lavra. Atividades econmicas que tm previso
de durao to longa podem sofrer variaes em elementos importantes
para o empreendimento, como preo do mineral, custos operacionais,
impostos, etc. Essas variaes em parmetros fundamentais fazem com
que o risco desse tipo de projeto seja elevado.
Outra possibilidade, em termos tributrios, a que se recorre para
se reduzirem os impactos das oscilaes dos preos das commodities
minerais sobre a rentabilidade dos capitais investidos na minerao a
compensao futura ou mesmo, em alguns casos, retroativa dos prejuzos
desses capitais (Quadro 3).
Em decorrncia do longo tempo de durao dos investimentos,
as empresas mineradoras procuram negociar mecanismos para
minimizar a variao da tributao incidente sobre o empreendimento
ao longo de sua existncia, buscando, assim, reduzir um fator de risco.
Parsons (2000) mostra que alguns pases objetivam dar mais
estabilidade s regras tributrias a que se sujeita o empreendimento,
MaurliodeAbreuMonteiro
170
incorporando o regime de imposto em um contrato bilateral entre o
governo e a empresa mineradora. Esse tipo de prtica foi adotado, por
exemplo, na Indonsia, onde um contrato assinado entre o governo e
a companhia mineira, cujos termos fundamentais so aprovados no
parlamento e so de amplo domnio pblico, estabelece que, em caso
de alteraes na legislao, o governo garante, para o perodo que
abarca a vida da mina, a cobertura dos direitos e obrigaes da
companhia, inclusive os de ordem tributria. Parsons (1998) lembra
ainda que alguns pases tm um regime hbrido: h um regime de
tributao que se aplica como sistema padro maioria das minas,
mas certas minas esto sujeitas a regras tributrias fixadas de forma
excepcional, o que feito mediante um contrato bilateral firmado entre
o governo e a empresa mineradora. Na Guiana, por exemplo, os
impostos que se aplicam mina de Omai so determinados em um
contrato firmado entre a mineradora e o governo.
Quadro 3: Quadro 3: Quadro 3: Quadro 3: Quadro 3: Possibilidade de compensao dos prejuzos.
Fonte: Andersen (2001); Andrews-Speed (2000); Andrews-Speed;
Rogers (1999); Mackenzie (1998); Otto (1998, 2000, 2001); Otto; Cordes
(2002); Parsons (1998, 2000).
3 - COM 3 - COM 3 - COM 3 - COM 3 - COMPENS PENS PENS PENS PENSAO PELO ES AO PELO ES AO PELO ES AO PELO ES AO PELO ESGOT GOT GOT GOT GOTAMENTO DE UM RECURSO AMENTO DE UM RECURSO AMENTO DE UM RECURSO AMENTO DE UM RECURSO AMENTO DE UM RECURSO
NO RENO NO RENO NO RENO NO RENO NO RENOVVEL VVEL VVEL VVEL VVEL
A minerao tem outra especificidade em relao maioria das
atividades econmicas, pois explota recursos minerais que no mais
estaro disposio da sociedade. Trata-se de uma especificidade que
tem repercusses diretas nos encargos que incidem sobre essa
atividade. Assim, em termos mundiais, h aceitao quase
Pas Com ganhos futuros Retroativamente
frica do Sul Sim No
Argentina Sim No
Austrlia (Western Austrlia) Sim No
Bolvia Sim No
Brasil Sim No
Canad (Ontrio) Sim Sim
Chile Sim No
Equador Sim Sim
Estados Unidos (Colorado) Sim Sim
Filipinas Sim No
Mxico Sim No
Peru Sim No

Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
171
generalizada da idia de que a minerao, em funo de suas
peculiaridades, deve ser taxada de forma adicional, pois, ao utilizar
recurso que no mais estar disposio da sociedade, deve oferecer
uma compensao pela perda permanente daquele bem, ou seja, deve-
se cobrar um encargo compulsrio, como forma de incluir o custo da
exausto de um patrimnio social.
Logo, no que se refere aos encargos incidentes sobre a explorao
dos recursos minerais, alm da tributao normal a que todas as
atividades produtivas esto sujeitas, um encargo extra necessrio
para que a sociedade se aproprie, pelo menos, de parte do valor do
recurso, cujo aproveitamento concedido de forma exclusiva a uma
empresa.
Entende-se que a diferenciao nos encargos pblicos
incidentes sobre as atividades de minerao justifica-se assim pelo
fato de a formao das jazidas minerais no envolver esforo humano,
as jazidas podem ser consideradas como presentes fortuitos
proporcionados pela natureza. Sendo ofertadas pela natureza, no
deveriam ser propriedade de ningum especificamente, deveriam
ser propriedade da sociedade em geral, representada pelo Estado. O
benefcio resultante de seu aproveitamento deveria, portanto, ser
partilhado pela sociedade em geral, e no apropriado apenas por
quem realiza o seu aproveitamento.
Esse entendimento dos recursos minerais como um patrimnio
social tem-se manifestado, em termos mundiais, no princpio da
separao da propriedade do solo da propriedade do subsolo e no
princpio da soberania permanente e inalienvel do Estado sobre os
recursos minerais existentes em seu territrio.
Para conceder a terceiros o direito de aproveitamento exclusivo de
recursos minerais de sua propriedade, o Estado normalmente exige
alguma forma de pagamento, assim como faria o proprietrio de qualquer
outro recurso. Esse pagamento geralmente denominado royalty
pagamento feito ao Estado pelo direito de uso dos recursos minerais de
sua propriedade. Embora possa ter uma forma anloga e, em alguns
pases, at receber o nome de imposto, conceitualmente um royalty no
um imposto.
Ressalte-se que a propriedade dos bens minerais varia de pas
para pas. Em alguns poucos pases, o proprietrio fundirio pode cobrar
royalties pela explorao mineral, mas, na ampla maioria dos casos, os
recursos minerais so bens do prprio Estado nacional ou de
coletividades por ele representadas. Assim, freqentemente, cabe ao
Estado nacional estabelecer a cobrana de royalties.
MaurliodeAbreuMonteiro
172
Em alguns pases, os bens minerais so de propriedade das
unidades que compem o Estado nacional (provncias, estados
federados, etc.); nesse caso, cabe a elas a tributao pela explorao.
Na Malsia, por exemplo, a maioria das provncias proprietria das
reservas minerais e, dentro de suas jurisdies, estabelecem regras
para o pagamento de royalties. Na Austrlia, h diversos regimes de
royalties em funo da forma como se edifica a sua estrutura legal. A
legislao australiana relativa minerao estabelecida no mbito
dos estados ou territrios, inclusive a relacionada aos royalties; cada
estado federado estabelece, portanto, seus prprios regimes de
compensao pela depleo de recursos minerais. No Canad, outro
grande produtor mundial de minrios, as provncias tambm gozam
de autonomia para legislar sobre atividades de minerao em seu
territrio e, por isso, no mbito infranacional, cobram royalties como
tambm imposto sobre a renda auferida pela empresa mineradora;
elas estabelecem diferentes polticas para a cobrana de encargos
adicionais de empresas de minerao, com o propsito de compensar
a provncia pela depleo de recursos minerais que lhe pertencem.
Nos Estados Unidos, royalties so pagos ao governo federal caso seja
efetivada a explorao mineral em terras que pertenam ao governo
federal. Os royalties variam de 12% a 14%. No mbito estadual, h
uma multiplicidade de impostos indenizatrios, anlogos aos
royalties, cujas alquotas e base de clculo variam de estado para
estado: em alguns estados, os royalties incidem nos preos de venda
do produto; noutros, nas receitas lquidas das empresas ou mesmo em
um valor especfico sobre a tonelada do mineral explorado. Em termos
gerais, naquele pas, as alquotas de impostos indenizatrios
cobrados pelos estados oscilam entre 1% e 7%.
De acordo com Otto (2001), nas ltimas dcadas, surgiu, em alguns
pases de passado colonial, um debate sobre os direitos de propriedade
de reservas minerais de povos ancestrais, de povos indgenas que vivem
ou viveram em pocas passadas em reas onde se localizam reservas
minerais. O reconhecimento dos direitos de populaes ancestrais sobre
bens minerais implicou, em alguns casos, a adoo de instrumentos legais
distintos para prover uma compensao. Em determinados estados da
Austrlia, por exemplo, foi delegada s populaes aborgines a
prerrogativa de negociar privadamente pagamentos pela prospeco e
de royalties compensatrios relacionados minerao em terras dessas
populaes tradicionais. Em outros pases, como nas Filipinas e em alguns
estados federados dos Estados Unidos, parcelas dos royalties
arrecadados pelo Estado so revertidos s populaes nativas.
Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
173
Pode-se dizer que, em termos gerais, tradicionalmente, o sistema
de cobrana de royalties assumiu duas formas bsicas: o royalty
especfico e o royalty ad valorem.
O royalty especfico consiste no pagamento de um valor fixo por
unidade produzida. Suas grandes vantagens so a estabilidade da
receita, a simplicidade, a facilidade de administrao e a dificuldade
de sonegao. Suas desvantagens, porm, so considerveis. Sendo
insensvel aos custos, o royalty especfico penaliza os minrios de teor
mais baixo, incentivando a lavra seletiva. Nesse caso, para a empresa
de minerao, o royalty um custo varivel adicional que provoca o
aumento do teor de corte e, conseqentemente, a reduo das reservas
recuperveis, podendo at inviabilizar o aproveitamento do depsito.
Esse resultado depende da uniformidade do teor, sendo mais intenso
nos casos em que ele est sujeito a grande variao. O royalty especfico
completamente insensvel s variaes da receita e existncia de
renda econmica. A ndia utiliza, em certos casos, um sistema de royalty
especfico e, para no incentivar a lavra seletiva, escalona o valor do
royalty em funo do teor contido no minrio. No caso do minrio de
ferro, o governo cobra 24,50 rpias por tonelada de minrio com teor
superior a 65% e 14,50 rpias por tonelada de minrio com teor de
ferro superior a 62%, ao que se segue uma gradao de royalties de
carter especfico em funo do teor. Esses valores equivaleriam, nos
dois casos citados, respectivamente a US$ 0,54 e a US$ 0,32por
tonelada de minrio de ferro.
J o royalty ad valorem incide na forma de uma alquota sobre o
preo de venda do mineral. Propicia razovel grau de estabilidade
receita e, em grande nmero de casos, implica simplicidade e facilidade
de administrao. No entanto, h situaes em que pode haver
considervel dificuldade na determinao do valor tributvel. Embora
varie com a receita, o royalty ad valorem tambm um custo varivel
para o produtor. A China, por exemplo, cobra royalties ad valorem em
seu territrio sobre a produo mineral.
Em mbito mundial, h casos nos quais tanto o royalty especfico
como o royalty ad valorem podem ser estabelecidos mediante licitao
ou por meio de negociao, projeto a projeto. No entanto, bastante
comum sua imposio pelo governo na forma de regras gerais, sem
nenhuma relao com as condies especficas de cada projeto, embora
podendo considerar variaes para diferentes grupos de substncias
minerais.
Os royalties tradicionalmente eram especficos ou ad valorem, mas
tm tomado formas novas. Durante as ltimas dcadas, alguns pases
MaurliodeAbreuMonteiro
174
ou entes federados passaram a enfatizar sistemas de cobrana baseados
nos lucros das empresas mineradoras, direcionando assim os
fundamentos da cobrana dos royalties para o nvel de lucratividade
adicional das empresas mineradoras, e no para o valor das vendas ou
para uma taxao especfica.
Trata-se nesse caso da possibilidade da cobrana de um royalty
da empresa mineradora pela explorao de recursos naturais no para
compensar pela depleo, mas pelo fato de que a valorizao do recurso
natural pode ensejar para a empresa mineradora a gerao de uma renda
diferencial da qual empresas de outros ramos no se beneficiariam;
dentro do mesmo ramo, certas empresas poderiam auferir rendas
diferenciais baseadas na estrutura geolgica do jazimento, na
localizao, na qualidade do minrio, etc. um diferencial que deveria
assim ser a base para a cobrana do royalty, ou seja, para o
estabelecimento de uma taxao adicional sobre a lucratividade das
mineradoras. Bunker (2000), entre outros autores, argumenta que a
cobrana do royalty poderia ser aperfeioada do ponto de vista
governamental, se fosse adotado este como o princpio de cobrana de
royalties. Ele defende que, em lugar de tributar a receita obtida na
minerao, como no caso da Compensao Financeira pela Explorao
de Recursos Minerais (CFEM), o governo poderia ter uma participao
no resultado lquido da mina, ou seja, na renda econmica que ela fosse
capaz de gerar.
Todavia, h argumentos contrrios a esse princpio que vincula
a cobrana dos royalties a uma sobretaxa sobre a lucratividade da
mina. De acordo com o primeiro argumento, as companhias
mineradoras, ou mesmo as minas em termos individuais, nem sempre
geram lucros; assim, uma poltica de estabelecimento de royalties
vinculados lucratividade poderia no surtir efeito, uma vez que,
diante da possibilidade de no realizao de lucros, no h nenhuma
garantia de que o Estado arrecadaria qualquer compensao baseada
na rentabilidade das operaes, apesar da depleo dos recursos
minerais.
Alguns estados da Austrlia adotam critrios que conjugam a
taxao de parte dos lucros das empresas mineradoras a ttulo de royalty
pela explorao de recursos minerais com a cobrana de royalties ad
valorem e de royalties especficos, compondo uma base hbrida para o
estabelecimento da compensao financeira para a sociedade pela
depleo de certos recursos minerais.
O fato que, em termos mundiais, h inmeros modos de
determinar um royalty. Muitos so bastante diretos, outros, nem tanto.
Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
175
No entanto, h concordncia bastante ampla de que a depleo de
reservas minerais requer uma compensao financeira para a sociedade
(Quadro 4).
Quadro 4 Quadro 4 Quadro 4 Quadro 4 Quadro 4: Cobrana de royalties minerais (pases selecionados).
Fonte: Andrews-Speed (2000); Mackenzie (1998); Otto ( 2000, 2001);
Otto; Cordes (2002); Parsons (1998, 2000).
Estudos de Kumar (1991) indicam que, na tica governamental, o
royalty ad valorem, ao ser comparado com outras formas de royalties,
satisfaz aos critrios de estabilidade na gerao de receitas, de facilidade
de arrecadao e de capacidade de arrecadar rapidamente; conforme a
forma de sua cobrana, pode satisfazer progressividade e justia
distributiva. A comparao aponta, entretanto, que o royalty ad valorem
no satisfaz ao critrio da neutralidade, que s poderia ser atendido por
um royalty incidente em um percentual sobre o lucro (Quadro 5).
Pas Royalties
frica do Sul No
Argentina Sim
Austrlia (Western Austrlia) Sim
Bolvia Sim
Brasil Sim
Canad (Ontrio) Sim
Chile No
China Sim
Costa do Marfim Sim
Equador Sim
Estados Unidos (Colorado) Sim
Filipinas Sim
Gana Sim
Guiana Sim
Indonsia Sim
Kazaquisto Sim
Mxico No
Papua Nova Guin No
Peru No
Polnia Sim
Suriname Sim
Tanznia Sim

MaurliodeAbreuMonteiro
176
Quadro 5: Quadro 5: Quadro 5: Quadro 5: Quadro 5: Avaliao de instrumentos fiscais usando critrios
governamentais.
Fonte: Kumar (1991).
Todavia, o mesmo estudo de Kumar (1991) indica que, em termos
de descentralizao da receita, que tem grande relevncia para,
potencialmente, articular minerao e formao de fundos pblicos para
impulsionar processos desenvolvimento regional, um royalty ad valorem
apropriado ao propsito da descentralizao da receita para a esfera
federal, para a estadual e, possivelmente, para a esfera municipal; j
um royalty incidente sobre um percentual do lucro, em termos de
E
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t
a
b
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l
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1. Royalty
Valor fixo por toneladas S N S S P N
Percentual sobre valor de
produo
S P S S P N
2. Imposto sobre renda P P P P S P
Depreciao acelerada do
capital
N N P N S N
Depleo N N N N P N
Depreciaes de outras
ordens
N N P N P N
Compensao de prejuzos
fiscais retroativamente ou
em ganhos futuros
N N P N S S
3. Impostos adicionais
(baseados na
lucratividade)
N S N P S S
4. Impostos sobre
dividendos ou
distribuio de lucros
P P S P S S
S
Satisfaz aos
interesses
N Pode satisfazer P
No
satisfaz
Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
177
descentralizao, seria apropriado para a esfera federal, poderia ser
adequado em termos de descentralizao fiscal para a esfera estadual,
mas seria pouco apropriado na esfera municipal (Quadro 6).
Quadro 6: Quadro 6: Quadro 6: Quadro 6: Quadro 6: Tributao e sua apropriao em termos de descentralizao
fiscal.
Fonte: Kumar (1991)
4 - 4 - 4 - 4 - 4 - A COMPENS A COMPENS A COMPENS A COMPENS A COMPENSAO FINANCEIR AO FINANCEIR AO FINANCEIR AO FINANCEIR AO FINANCEIRA PEL A PEL A PEL A PEL A PELA EXPLOR A EXPLOR A EXPLOR A EXPLOR A EXPLORAO AO AO AO AO
MINER MINER MINER MINER MINERAL NO BR AL NO BR AL NO BR AL NO BR AL NO BRA AA AASIL SIL SIL SIL SIL
No Brasil, as caractersticas peculiares fiscais da minerao foram
expressamente reconhecidas no arcabouo legal nacional por meio do
estabelecimento do Imposto nico Sobre Minerais (IUM), que foi
institudo pela Constituio de 1946, embora s tenha comeado a
vigorar em 1964, aps ter sido regulamentado por legislao especfica.
O IUM incidia sobre a extrao, a circulao, a distribuio e o consumo
de minerais do Pas. O imposto no podia incidir mais de uma vez, ou
seja, apenas uma dessas operaes era tributada. Alm disso, outro
Esfera de governo
Tipo de tributo
Nacional Estadual Municipal
Imposto incidente sobre renda ou lucro A P X
Tributao incidente sobre importao A X X
Tributao incidente sobre exportao A X X
Royalty (um percentual incidente sobre lucro) A P X
Royalty (um percentual sobre valor de produo) A A P
Royalty (valor fixo por tonelada) A A A
Taxas de licenciamento A A A
Taxas pelo uso da terra A A A
Impostos incidentes sobre dividendos, distribuio de lucros
e remessas para o exterior
A X X
Impostos sobre valor agregado A P X
Impostos sobre consumo e vendas A P P
Taxas aduaneiras (selos) A A A
Impostos sobre propriedade (baseados no valor da mina) A A A
Impostos incidentes sobre folha de pagamento A P X
Sobretaxas A A A
Taxas decorrentes do uso da infra-estrutura A A A
A Apropriado P Positivamente apropriado X
Pouco
apropriado
MaurliodeAbreuMonteiro
178
imposto no era aplicvel a essas operaes. O IUM era, portanto, anlogo
a um royalty ad valorem.
Dada a dificuldade de definir o valor tributvel quando havia uma
variao acentuada no valor do mineral, quando esse valor era muito
baixo ou quando havia transferncia do mineral entre empresas
associadas, houve a necessidade de estabelecer pautas, ou seja, de
discriminar os preos dos minerais sobre os quais deveria incidir o IUM.
No caso de bens minerais cujos preos, para efeito de clculo do IUM,
eram estabelecidos pelos rgos governamentais, o imposto passava a
assemelhar-se a um royalty especfico.
A alquota bsica do I UM para as substncias minerais
destinadas ao mercado interno era de 15% da base de clculo
(geralmente o preo de venda). Nas exportaes, a alquota geral era
de 4%. Havia alquotas especiais para metais nobres, pedras
preciosas, pedras semipreciosas lapidveis e carbonados, inclusive
quando destinados exportao; nesse caso, a alquota era de 1%.
No caso de minrio de ferro e de mangans destinados ao exterior, a
alquota era de 7,5%.
A Constituio Federal de 1988 adotou o princpio segundo o qual
os recursos minerais so de propriedade da Unio e seu aproveitamento
um privilgio que requer uma compensao por parte de quem tem o
direito exclusivo de aproveitamento desses recursos. Em decorrncia
desse princpio, extinguiu o IUM, colocou os minerais no campo de
incidncia do ICMS e criou a compensao financeira e a participao
no resultado da explorao de recursos minerais.
A regulamentao do artigo 20 da Constituio, por meio das leis
n. 7990, de 1989, e n. 8001, de 1990, e do Decreto n. 01/91,
estabeleceu a Compensao Financeira pela Explorao de Recursos
Minerais (CFEM). Trata-se, efetivamente, na forma como foi
regulamentada, de um royalty ad valorem. Assim, atualmente, a
compensao financeira devida sociedade brasileira pela explorao
de seus bens minerais efetiva-se por meio de um royalty ad valorem,
como efetivamente a CFEM.
Todavia, na prtica, nas ltimas dcadas, foi reduzida a proporo,
em relao ao preo de venda do minrio, do montante da compensao
devida, em termos financeiros, pela explorao de recursos minerais.
Isso se deve, entre outros fatores, ao estabelecimento na legislao
vigente de alquotas muito mais baixas do que as que vigoraram com o
IUM. Alm disso, a legislao no determinou com clareza inequvoca a
efetiva base de clculo e o ponto de incidncia da CFEM, o que ensejou
um nmero significativo de demandas judiciais.
Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
179
Nesse caso, comparando-se as alquotas da CFEM com as dos
royalties cobrados em outros pases, verifica-se que as do Brasil so
bastante inferiores s que incidem sobre minerais em outros pases.
Essas diferenciaes, em termos de alquotas, so significativas.
Basta tomar como exemplo dois produtos minerais, o minrio de ferro e
a bauxita, que foram responsveis, respectivamente, por 46,79% e
9,15% da CFEM recolhida no perodo de janeiro de 1996 a dezembro de
2002, representando, portanto, aproximadamente, 56% dos R$ 722,3
milhes (em valores histricos) da CFEM recolhida no perodo .
No caso do minrio de ferro, os maiores produtores mundiais so
o Brasil, que em 2001 produziu 208 milhes de toneladas, e a Austrlia,
que, no mesmo ano, produziu 180 milhes de toneladas de minrio. No
Brasil, a alquota da CFEM de 2% sobre o faturamento lquido da venda
desse produto mineral, o que permite excluir despesas de transporte e
seguro. J a alquota do royalty ad valorem que incide sobre as vendas
de mineradoras instaladas na Austrlia muito superior. No caso da
Western Australia, onde se localizam empresas responsveis pela
explorao de 97% do minrio do pas, a alquota de royalty tem como
piso 5% sobre o valor de venda de concentrados e finos de minrio de
ferro, atingindo 7,5% do valor das vendas desse minrio. Trata-se de
royalties que so pagos por empresas que vendem, como as brasileiras,
seus produtos no mercado global e que compensam de forma desigual
as sociedades nacionais pela depleo dos recursos minerais. As
empresas instaladas no Brasil e as instaladas na Austrlia so
responsveis por aproximadamente 62% do minrio de ferro e de seus
concentrados exportados no mundo. As empresas baseadas na Austrlia
foram responsveis, em 2000, pela exportao de 157,2 milhes de
toneladas de minrio de ferro e seus concentrados, e as empresas em
operao no Brasil, por 156,8 milhes de toneladas.
Quanto produo de bauxita, os maiores produtores mundiais
so a Austrlia, que, em 2000, foi responsvel pela produo de 53,8
milhes de toneladas, e a Guin, responsvel por 17,95 milhes de
toneladas, seguidas do Brasil, que, no mesmo ano, foi o terceiro maior
produtor mundial, com 13,22 milhes de toneladas, e da J amaica, que
produziu 11,12 milhes de toneladas. A produo desses quatro pases
em conjunto responsvel por mais de 70% do volume global de bauxita
extrada no globo.
No Brasil, a compensao financeira pela explorao da bauxita
de 3% e incide sobre o faturamento lquido da venda do produto mineral,
um royalty muito inferior ao cobrado pela Austrlia das empresas
responsveis pela explorao da bauxita l instaladas.
MaurliodeAbreuMonteiro
180
Como se indicou anteriormente, a legislao relativa aos royalties
na Austrlia varia de estado para estado. L a explorao da bauxita
est concentrada em dois estados e um territrio: Queensland, Western
Australia e Northern Territory. No primeiro deles, a taxa de royalty paga
sobre a bauxita exportada de 10% sobre o valor de venda free on
board (FOB), ou seja, o preo da mercadoria dentro do navio sem qualquer
desconto; no caso de vendas internas, a alquota do royalty sobre a
bauxita de 5% sobre o preo de venda. No segundo estado, os royalties
pela depleo da bauxita so de 7,5% sobre o preo de venda (FOB),
caso o produto se destine exportao; quando a bauxita se destina ao
mercado interno, permitido que a empresa desconte os custos de
transporte, mas a alquota de 7,5% mantida. Em Northern Territory, a
alquota de royalty de 18% sobre o valor das vendas, sendo, entretanto,
permitido s mineradoras deduzir custos operacionais e de explorao.
No que se refere Guin, segunda maior produtora mundial de
bauxita, onde o estado nacional legisla sobre os royalties e deles se
apropria, as alquotas so de 10% sobre o preo de venda (FOB); essa
alquota pode ser reduzida pela metade, passando a ser de 5%, caso se
trate da venda de alumina.
No caso da J amaica, outro grande produtor mundial, o royalty l cobrado
do tipo especfico, ou seja, consiste no pagamento de um valor fixo, que no
caso da bauxita de US$ 0,50 (cinqenta centavos de dlar americano) por
tonelada de bauxita exportada; caso haja a exportao de alumina e no de
bauxita, o valor continua o mesmo, s que incide sobre o volume de bauxita a
que, presumidamente, se recorreu para a produo da alumina.
Nesse especial, h, aparentemente, uma lgica que repercute na
dimenso da compensao financeira que a sociedade recebe e que se
vincula organizao do Estado Nacional e s instituies que legislam e
se apropriam dos royalties. No caso da Austrlia, como a competncia
para legislar sobre a compensao pela depleo de recurso mineral, bem
como para arrecadar e aplicar os recursos originrios dos royalties das
unidades intranacionais, a taxao tende a ser mais elevada. Quanto
Guin e J amaica, o prprio Estado nacional que legisla, arrecada e
aplica os royalties. Nesse caso, h tambm interesse de se estabelecer
uma compensao pela explorao dos recursos minerais mais elevada.
J no caso do Brasil, onde a competncia para legislar da Unio
e a aplicao dos recursos cabe majoritariamente a entes intranacionais
(estados e municpios), h uma tendncia para rebaixar as alquotas
dos royalties . Assim, por um fenmeno de apropriao desigual do poder
poltico (BOSIER, 1996), estabeleceu-se no Brasil uma poltica de
compensao pela explorao mineral, que, por um lado, prejudica os
Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
181
entes federados (especialmente os municpios) nos quais se concentram
as maiores minas e, por outro, atende os interesses de outros entes da
federao. Trata-se de uma realidade institucional na qual a poltica de
compensao pela explorao mineral aparentemente reflete os
interesses de todos os entes federados, mas, de fato, representa apenas
o interesse dos mais poderosos.
Ao se observar a estrutura de custos vinculada valorizao da
bauxita na regio do rio Trombetas, nota-se que os custos relativos aos
royalties representam to-somente 2.65% do faturamento total da
Minerao Rio do Norte (MRN) e que, em 2003, os custos operacionais
representavam 43.71% do faturamento, o que o permitiu que a empresa
tivesse lucro lquido que correspondeu a 39.34% do faturamento bruto.
Nesses termos, a equiparao das alquotas de royalties quelas cobradas
pelos maiores exportadores mundiais de bauxita no compatvel nem
com os nveis de lucratividade da empresa, nem mesmo com a
competitividade do produto em termos internacionais (Tabela 2).
T TT TTabela 2: abela 2: abela 2: abela 2: abela 2: Indicao da receita, despesas e lucros da Minerao Rio do
Norte, em 2003.
Fonte: Elaborao do autor, com base no relatrio anual da MRN.
Taxa de converso: R$ 1,00 equivalente a US$ 0,34965.
Quando se levam em conta os custos que envolvem a valorizao
do minrio de ferro em Carajs, percebe-se tambm que a compensao
financeira pela explorao do minrio de ferro em Carajs equivale a
1,80% dos valores de venda do minrio no Porto de Itaqui, em So Lus,
e os custos operacionais que envolvem a mercantilizao desse minrio
representam 35% do preo mdio de venda (Tabela 3).
Itens US$ milhes % US$/t
Receita bruta das vendas em 2003 288,99 100,00 20,50
Impostos incidentes sobre as vendas -15,79 -5,47 -1,12
CFEM (royalties) -7,66 -2,65 -0,54
Custo dos produtos vendidos -126,31 -43,71 -8,96
Lucro bruto 139,22 48,18 9,87
Despesas operacionais -8,38 -2,90 -0,59
Lucro operacional 130,84 45,28 9,28
Despesas no operacionais -1,91 -0,66 -0,14
Lucro antes da tributao 128,93 44,61 9,14
Imposto de renda -15,25 -5,28 -1,08
Lucro lquido do exerccio 113,68 39,34 8,06
MaurliodeAbreuMonteiro
182
T TT TTabela 3: abela 3: abela 3: abela 3: abela 3: Estimativa de custos operacionais que envolveram, em termos
mdios, a valorizao de minrios de ferro em Carajs, em 2003.
Fonte: Elaborao do autor, com base em dados fornecidos por
funcionrios da Diretoria de Ferrosos da CVRD.
Diante da composio de custos do minrio de ferro, anteriormente
indicada, tambm possvel afirmar-se que no h bice, em termos
microeconmicos, a que as alquotas de royalties cobradas sobre a
explorao do ferro sejam equiparadas s que so devidas pelas
empresas mineradoras que operam noutros pases e que so
responsveis pelo abastecimento do mercado mundial. Mesmo quando
se levam em conta os custos dos fretes para mercados transocenicos,
vivel manter a competitividade e a lucratividade da explorao do
minrio brasileiro no caso de uma eventual ampliao dos royalties.
CONSI DER CONSI DER CONSI DER CONSI DER CONSI DERAES FI NAI S AES FI NAI S AES FI NAI S AES FI NAI S AES FI NAI S
As alquotas de royalties existentes no Brasil, como compensao
financeira pela explorao mineral, so as mais baixas entre os principais
pases exportadores de bens de origem mineral, o que, do ponto de
vista analtico, deve-se mais a uma apropriao desigual do poder poltico
no Brasil do que a uma restrio econmica.
Na definio da extenso da tributao das atividades voltadas
para a valorizao de recursos minerais e das possibilidades de se usar
essa compensao financeira para impulsionar processos de
desenvolvimento local, tem grande relevncia o fato de o ente pblico
ser o responsvel pelo estabelecimento e pela forma de efetivao da
distribuio intranacional dessa compensao. Trata-se de uma questo
de grande importncia, pois a depleo de reservas minerais mais
acessveis tem levado as novas minas a se situarem em locais mais
Item US$ milhes US$/t %
Valor bruto decorrente da venda dos
minrios de ferro de Carajs
748.00 16.40 100.00
Lavra e manuteno
29.78 0.65 3.98
Beneficiamento
27.21 0.60 3.64
CFEM (royalties)
13.44 1.80 1.80
Transporte ferrovirio
81.35 1.78 10.88
Movimentao de carga e embarque
43.87 0.96 5.87
Custos operacionais, mdios, dos minrios
de ferro embarcados no porto de Itaqui
264.31 5.78 35.34
Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
183
distantes dos centros consumidores. Otto (2001) argumenta, com
pertinncia, que, em termos mundiais, a localizao de minas em reas
distantes dos centros urbanos tem repercusso sobre as polticas que
poderiam compensar financeiramente as populaes que residiam nas
proximidades das reservas minerais antes de sua explorao. Como
freqentemente as minas localizam-se em regies com baixa densidade
populacional e, por conseqncia, pequena expresso eleitoral, h pouco
ou no h nenhum incentivo poltico para dirigir recursos decorrentes
das atividades minerais para as comunidades afetadas e at mesmo
para o governo local. Alm da pouca expresso poltica e eleitoral, nas
reas mais afastadas dos grandes centros urbanos, a sociedade civil
organizada frgil.
Assim, no caso da Amaznia brasileira, o estabelecimento de uma
poltica de tributao (lato sensu) articulada com o desenvolvimento da
regio dificultada ou bloqueada por uma apropriao desigual do poder
poltico. Reduz-se com isso o fornecimento aos entes federados dessa
regio de recursos que seriam destinados ao fortalecimento de processos
de desenvolvimento fundamentados no estabelecimento de vantagens
competitivas socialmente criadas e integradas ao uso sustentvel da
base natural da regio.
Assim, se, por um lado, a renncia fiscal pode beneficiar certas
empresas mineradoras e, em nome do esforo exportador, em certos
casos, favorecer a concorrncia no mercado internacional, por outro,
essa renncia, especialmente se se leva em conta que os fundamentos
de tal concesso so contratuais, poderia ser utilizada pelo poder
pblico como um instrumento para estimular e induzir empresas
mineradoras a adotar comportamentos que impulsionem processos
de desenvolvimento de carter endgeno, como a cooperao tcnica
interempresas, o estabelecimento de mecanismos de difuso
tecnolgica, a formao de cadeias de subcontratao que favoream
o desenvolvimento local, etc.
Todavia, na Amaznia brasileira essas possibilidades no so
exploradas, no havendo polticas pblicas que associem a concesso
de favores fiscais adoo de comportamentos, por parte das empresas
mineradoras, que possam resultar no estmulo ao desenvolvimento em
termos locais e regionais. De fato, a oferta de favores fiscais est ligada
a interesses de regies mais desenvolvidas; em algumas delas, por meio
de relaes hierarquizadas e de apropriao desigual do poder poltico,
impulsionam-se polticas pblicas que representam seus interesses. No
caso da minerao, sua capacidade de gerar grande volume de
exportaes de forma regular permite a obteno de saldos favorveis
MaurliodeAbreuMonteiro
184
na balana comercial, o que atende aos interesses de regies mais
desenvolvidas. Contudo, esses resultados no necessariamente se
coadunam com o reforo de dinmicas que favoream o desenvolvimento
em termos regionais e locais. Nesse contexto, favores fiscais so
estabelecidos muito mais em decorrncia de interesses extra-regionais
do que, efetivamente, como polticas pblicas voltadas para o
desenvolvimento da regio.
As polticas tributrias tambm evidenciam que a sociedade
regional tem poder limitado para valer-se das especificidades da
valorizao de recursos minerais, pois o fato de as atividades de lavra,
diferentemente de outras atividades econmicas, terem de,
obrigatoriamente, ser desenvolvidas na rea da ocorrncia mineral o
que se costuma chamar rigidez locacional poderia resultar no
estabelecimento de dinmicas sociais que possibilitassem a elevao da
tributao decorrente da valorizao dessas reservas. Especialmente a
ampliao da CFEM (royalties), que poderia comportar uma dilatao
da alquota, sem comprometer a competitividade desses mercados, por
causa das caractersticas dessas minas e dos mercados mundiais.
Contudo, no isso que ocorre.
Alm disso, a rigidez locacional que caracteriza a explorao das
minas no utilizada para ampliar a tributao decorrente da
caracterstica peculiar das atividades mineiras. Por outro lado, a
flexibilidade que as empresas possuem em relao s possibilidades de
localizao das instalaes industriais nas quais se realizam etapas
posteriores da transformao de bens minerais utilizada de forma hbil
para que estados nacionais e membros da federao recompensem com
reduo de impostos a instalao dessas empresas em seus territrios.
H, de tal forma, assimetrias nas negociaes que envolvem, de um
lado, a rigidez locacional da extrao e do beneficiamento primrio e, de
outro, a flexibilidade das etapas posteriores de processamento dos
minrios.
Amaznia: minerao, tributaoedesenvolvimentoregional
185
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