PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS DE PROTEO S NASCENTES COMO FORMA DE SUSTENTABILIDADE E PRESERVAO AMBIENTAL
CURITIBA 2011 CARLOS GERALDO TEIXEIRA
PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS DE PROTEO S NASCENTES COMO FORMA DE SUSTENTABILIDADE E PRESERVAO AMBIENTAL
Dissertao apresentada ao Curso de Ps- Graduao em Direito Socioambiental, da Pontifcia Universidade Catlica do Paran, como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre.
Orientador: Prof. Dr. Vladimir Passos de Freitas.
CURITIBA 2011 CARLOS GERALDO TEIXEIRA
PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS DE PROTEO S NASCENTES COMO FORMA DE SUSTENTABILIDADE E PRESERVAO AMBIENTAL
Dissertao apresentada ao Curso de Ps-Graduao em Direito Socioambiental, da Pontifcia Universidade Catlica do Paran, como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre.
COMISSO EXAMINADORA
_____________________________________ Prof. Dr. Vladimir Passos de Freitas Pontifcia Universidade Catlica do Paran
_____________________________________ Prof. Dr. Rodrigo Snchez Rios Pontifcia Universidade Catlica do Paran
______________________________________ Prof. Dr. Karlyle Popp Unicuritiba. Centro Universitrio Curitiba
Curitiba (PR), 18 de maro de 2011.
DEDICATRIA
Dedico este trabalho memria de meus pais, Bento Teixeira e Divina Maria Teixeira, falecidos, respectivamente, em 31.07.90 e 09.09.09. Exemplos de vida. Pequenos ruralistas que com muita f e dedicao ao trabalho, esforo, honestidade, simplicidade e respeito ao prximo e natureza, venceram uma srie de dificuldades tpicas dos pequenos agricultores do sculo passado, dentre elas, o analfabetismo e toda sorte de adversidade de seu tempo. No so poucos os admiradores que deixaram, dentre os quais, sou um dos mais ardorosos.
AGRADECIMENTOS
Se, via de regra, sonhamos sozinhos, os sonhos, no entanto, no se realizam de forma solitria. O mestrado, principalmente cursado em outro estado da federao, envolve sacrifcios. O caminho longo, mas compensador. A todos os que me auxiliaram, o meu agradecimento. A Deus, pela vida, sade e disposio. Aos meus irmos (in memoriam), minhas irms, cunhados e cunhadas, enfim a todos os familiares, o meu profundo agradecimento pelos estmulos em meus estudos e na vida. esposa e companheira, Jamile de Freitas Bejjani Teixeira, o especial agradecimento na superao dos obstculos. Aos filhos, Lusa Bejjani Teixeira e Rafael Bejjani Teixeira, pela compreenso com minhas ausncias.
funcionria da PUC-PR, Eva Curelo, pela ateno dispensada.
A todos os professores e mestres, do ensino fundamental ao mestrado, pelos ensinamentos e pacincia.
Ao professor da PUC-PR, Jos Gustavo de Oliveira Franco, mesmo no tendo sido meu professor no Mestrado, pela ateno, disponibilidade e auxlio nas sugestes para a pesquisa.
Ao professor Vladimir Passos de Freitas, pelos ensinamentos e pelo pronto auxlio em todas as etapas da pesquisa. Alm disso, o jurista e educador Vladimir est sempre procurando motivar seus alunos, colaborando e auxiliando a todos.
Ao Tribunal Regional Federal da Primeira Regio, pelo apoio sem o qual esta especializao no teria sido concretizada.
A todos, muitssimo obrigado.
A gua no somente uma herana dos nossos predecessores, ela , sobretudo, um emprstimo aos nossos sucessores. Sua proteo constitui uma necessidade vital, assim como uma obrigao moral do Homem para com as geraes presentes e futuras 1 .
1 Item 5 da Declarao Universal dos Direitos da gua (em 22 de maro de 1992, a Organizao das Naes Unidas instituiu o Dia Mundial da gua e publicou o referido documento). RESUMO
A preocupao geral da humanidade com a preservao do meio ambiente , hodiernamente, uma questo de sobrevivncia, de garantir sobrevida s geraes presentes e de possibilitar vida s geraes futuras. Diante do quadro de elevada degradao da natureza, os desafios para a preservao ambiental so diversos e envolvem temas complexos como excesso de poluio, mudanas climticas, aquecimento global, desenvolvimento sustentvel, escassez de gua, etc. Neste cenrio desafiador, avultam as funes do Estado e do Direito. A partir da Conveno das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em 1972, emergiram princpios que produziram efeitos na ordem jurdica de vrios pases que passaram a contemplar em seus textos a proteo do meio ambiente. No Brasil, a CF de 1988, dedicou um captulo especfico proteo do meio ambiente. Em que pese o pas contar com 12 a 16% das reservas de gua doce do mundo, esse recurso natural mal distribudo e sujeito ao risco da escassez, carecendo de aperfeioamento em sua gesto, dado que as polticas pblicas - centradas nos instrumentos de comando e controle - tm se relevado insuficientes para garantir sua sustentabilidade. Ser enfocada, neste estudo, a questo relacionada s nascentes. O futuro desse recurso natural, precioso e imprescindvel vida na Terra, encontra- se na ameaado. Existem possveis solues a depender, para se efetivarem, da conscientizao de novas abordagens de pensamento, ideias e aes. Nesse cenrio de desafios, o tema da dissertao o pagamento por servio ambiental (PSA). Sugere-se uma contrapartida financeira ao mini e pequeno ruralista pela preservao e conservao das nascentes. O PSA objetiva cooperar e complementar os instrumentos de gesto existentes. Trata-se de instrumento novo, mas j introduzido e utilizado em vrios pases, inclusive na Amrica Latina. A contrapartida financeira pela conservao das guas tambm vem sendo objeto de programas em alguns vanguardistas municpios brasileiros. Buscar-se- demonstrar que esse incentivo positivo encontra fundamento na funo promocional do Direito defendida por Norberto Bobbio e na CF de 1988. Por fim, objetiva este estudo contribuir com a necessria discusso cientfica do instrumento (Pagamento por Servios Ambientais), auxiliando para que se torne mais facilmente implantvel no Brasil.
Palavras-chave: Meio ambiente. Pagamento por servios ambientais. Preservao e recuperao das nascentes.
ABSTRACT
The general concern of humankind with the preservation of the environment is today's a matter of survival, to ensure the survival of present generations and allow life to future generations. Faced with the high degradation of nature, the challenges for environmental preservation are diverse and involve complex issues such as excessive pollution, climate change, global warming, sustainable development, water scarcity, etc. In this challenging scenario, there stand the functions of the State and Law. From the United Nations Convention on the Human Environment in Stockholm in 1972 emerged principles took effect in law of several countries that include a focus in his writings to protect the environment. In Brazil, CF 1988, devoted a specific chapter to the protection of the environment. Despite the country from 12 to 16% of freshwater in the world, this resource is unevenly distributed and subject to the risk of shortages and needed improvement in their management, given that public policy - focused on instruments of command and control - have proven insufficient to ensure their sustainability. It will be focused in this study, the question related to water sources. The future of good natural resource, precious and essential to life on Earth is at stake. There are possible solutions to depend, to take place, the awareness of new approaches of thinking, ideas and actions. In this scenario challenges, the dissertation topic is the payment for environmental services (PES). It is suggested a financial contribution to the mini and small rural caucus for the preservation and conservation of water sources. The PSA aims to cooperate and complement the existing management tools. This is a new instrument, but already introduced and used in several countries, including Latin America. The financial contribution for the conservation of water has also been the object of cutting-edge programs in some municipalities. Search will show that this positive incentive, have support in the promotional function of law advocated by Norberto Bobbio and the CF 1988. Finally, the study aims to provide the necessary scientific discussion of the instrument (Payment for Environmental Services) helping to make it more easily deployable in Brazil.
Key-words: Environment. Payment for environmental services. Preservation and recovery of the springs.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1- Tragdia da regio serrana do Rio de Janeiro (2011)..............................................40 Quadro 2 - Um negcio como outro qualquer ......................................................................... 45 Quadro 3 - Um negcio quase como outro qualquer ............................................................... 46 Quadro 4 - Mudanas no mundo.............................................................................................. 46 Quadro 5 - Regies Hidrogrficas do Brasil ............................................................................ 47 Quadro 6 - Nveis de atendimento com gua e esgotos dos prestadores de servios participantes do SNIS em 2008, segundo regio geogrfica.................................................... 50 Quadro 7 - Valores de referncia para o aumento de infiltrao ........................................... 178 Quadro 8 - Valores de referncia para o abatimento de eroso ............................................. 178 Quadro 9 - Papel das instituies parceiras no projeto em Extrema-MG.............................. 184
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANA -Agncia Nacional de guas APP -rea de Preservao Permanente CAF -Certificado de Crdito Florestal CER -Certificado de Emisses Reduzidas CO2 -Dixido de Carbono Conama -Conselho Nacional do Meio Ambiente DOU -Dirio Oficial da Unio EIA-RIMA -Estudo de Impacto Ambiental - Relatrio de Impacto Ambiental Emater -Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural Embrapa -Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria FAO -Food and Agriculture Organization of de United Nations Fonafifo -Fundo Nacional de Financiamento Florestal FMI -Fundo Monetrio Internacional FNMA -Fundo Nacional do Meio Ambiente GATT -General Agreement on Tariffs and Trade GEE -Gases de Efeito Estufa GEF -Global Environmental Facillity Ibama -Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis ICMS -Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicaes IPCC -Intergovermmental Panel on Climate Change MDL -Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MSA -Mercado de Servios Ambientais, tambm utilizado MSE: Mercado de Servios Ecolgicos OCDE -Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico ODM -Objetivos de Desenvolvimento do Milnio OMC -Organizao Mundial do Comrcio ONG -Organizao no governamental ONU -Organizao das Naes Unidas PIB -Produto Interno Bruto PNMA -Poltica Nacional do Meio Ambiente PNRH -Poltica Nacional e Gerenciamento dos Recursos Hdricos PNUMA -Programa das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Proambiente -Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural PSA -Pagamento por Servio Ambiental, tambm utilizado o PSE - pagamento por servio ecolgico RL -Reserva Legal RPPN -Reserva Particular do Patrimnio Natural Sisnama -Sistema Nacional do Meio Ambiente UGP -Unidade de Gesto de Projeto VET -Valor Econmico Total ZEE -Zoneamento Ecolgico-Econmico
SUMRIO
1 INTRODUO................................................................................................................... 14 2 GUA, CONSIDERAES INICIAIS. RECURSO ESSENCIAL. SINAIS DE ALERTA................................................................................................................................. 20 2.1 CONSIDERAES INICIAIS.......................................................................................... 20 2.2 RECURSO ESSENCIAL VIDA. VALIOSO, FINITO E ESGOTVEL..................... 24 2.3 SINAIS DE ALERTA. ALGUNS DADOS E ALARMES SOBRE A SITUAO DA GUA NO MUNDO ............................................................................................................... 29 2.3.1 Mais gente, menos gua ................................................................................................ 29 2.3.2 Demanda crescente........................................................................................................ 29 2.3.3 Aquferos........................................................................................................................ 30 2.3.4 Usos e abusos ................................................................................................................. 31 2.3.5 gua para alimentos ..................................................................................................... 32 2.3.6 Irrigao......................................................................................................................... 32 2.3.7 Poluio agrcola ........................................................................................................... 33 2.3.8 gua e sade .................................................................................................................. 34 2.3.9 Expanso das cidades.................................................................................................... 37 2.3.10 Enchentes ou inundaes............................................................................................ 38 2.3.11 Secas ............................................................................................................................. 40 2.3.12 Conflitos internacionais estimulados pela escassez de gua.................................... 41 2.3.13 Viso do futuro ............................................................................................................ 45 2.3.14 Risco de escassez no Brasil ......................................................................................... 46 3 TUTELA JURDICA.......................................................................................................... 51 3.1 O BRASIL ANTES DA CHEGADA DOS PORTUGUESES .......................................... 54 3.2 O BRASIL COLNIA, IMPERIAL E REPUBLICANO AT A EDIO DO CDIGO DAS GUAS........................................................................................................................... 58 3.3 DO CDIGO DAS GUAS DE 1934 AT A EDIO DA LEI 6.938/81: POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE ..................................................................................... 61 3.4 APS A POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE............................................. 65 3.4.1 A Constituio Federal de 1988 e o regime das guas ............................................... 72 3.4.2 A Poltica nacional de recursos hdricos. Lei 9.433/97............................................... 78 3.4.2.1 Gesto administrativa dos recursos hdricos ................................................................ 81 4 INCENTIVOS LEGAIS PRESERVAO E GESTO DAS GUAS................. 84 4.1 INCENTIVOS LEGAIS PREVERVAO.................................................................. 84 4.1.1 Funo promocional do direito e as sanes positivas............................................... 84 4.1.2 Dispositivos legais referentes a incentivos positivos na Constituio Federal e na legislao ambiental brasileira.............................................................................................. 92 4.2 RECOMENDAES DAS CONFERNCIAS E DECLARAES INTERNACIONAIS GESTO DAS GUAS ...................................................................................................... 98 4.2.1 PSA: um dos instrumentos sugeridos pela ONU para a melhoria da gesto das guas ...................................................................................................................................... 102 4.3 O ABISMO ENTRE A LEGISLAO AMBIENTAL BRASILEIRA E SUA IMPLEMENTAO............................................................................................................. 105 4.3.1 O PSA como instrumento complementar gesto das guas no Brasil................. 114 5 PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS......................................................... 121 5.1 A NATUREZA COMO PRESTADORA DE SERVIOS. NOVA VISO. CONCEITOS DE SERVIOS AMBIENTAIS ............................................................................................ 121 5.1.1 Os princpios do poluidor-pagador, usurio-pagador e do provedor- recebedor............................................................................................................................. 127 5.1.2 O conceito de servios ambientais no Brasil ............................................................. 131 5.2 CONCEPO, BASE TERICA E FUNDAMENTOS DO PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS. NOO DE EXTERNALIDADES ....................................... 134 5.2.1 Conceito de pagamento por servios ambientais...................................................... 137 5.2.2 Natureza jurdica do pagamento por servio ambiental ......................................... 140 5.2.3 Orientaes para a implantao de programa de pagamento por servios ambientais ............................................................................................................................. 141 6 PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS PELA CONSERVAO DAS NASCENTES NO BRASIL................................................................................................. 144 6.1 A IMPORTNCIA DAS NASCENTES. CUIDADOS ESPECIAIS ALM DA CONSERVAO DAS MATAS CILIARES....................................................................... 144 6.1.1 A proteo legal das nascentes ................................................................................... 148 6.2 REQUISITOS OU PRESSUPOSTOS PARA A IMPLANTAO DE PSA PARA A PROTEO DAS NASCENTES NO BRASIL.................................................................... 149 6.2.1 Algumas crticas ao PSA............................................................................................. 158 6.3 ALGUMAS EXPERINCIAS DE PSA.......................................................................... 163 6.3.1 Abastecimento de gua da cidade de Nova York (EUA) ......................................... 164 6.3.2 Costa Rica: Fonafifo ................................................................................................... 167 6.3.3 Costa Rica: Empresa de Servios Pblicos de Heredia S.A. ................................... 174 6.3.4 Programa Produtor de gua - Agncia Nacional de guas.................................... 175 6.3.5 O Projeto Conservador de guas - Municpio de Extrema-MG............................ 179 7 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 188 REFERNCIAS................................................................................................................... 190
14 1 INTRODUO
A preocupao geral da humanidade com a preservao do meio ambiente , hodiernamente, uma questo de sobrevivncia, de garantir sobrevida s geraes presentes e de possibilitar vida s geraes futuras. As srias ameaas vida no planeta, dado o elevado grau de degradao ambiental 2 a que chegamos nessa sociedade de risco 3 , desencadearam uma srie de aes, em vrias reas do conhecimento humano, tendentes preservao do meio ambiente, sobretudo a partir de 1972, quando da realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, da qual emergiu a Declarao sobre o Meio Ambiente - Declarao de Estocolmo - materializada em vinte e seis princpios que constituram os postulados da proteo ambiental poca. Referidos postulados produziram efeitos na ordem jurdico-constitucional de vrios pases que passaram a contemplar em seus textos a proteo ao meio ambiente 4 . No Brasil e no mesmo vetor protetivo, pautou-se o constituinte de 1988. O art. 225 da Constituio traduz essa proteo, que, alm de possibilitar maior fora legal ao desiderato de evitar a degradao do ambiente, traz expresso o reconhecimento do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como condio de salvaguarda da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos da Repblica (art. 3) e do bem-estar da sociedade, um dos valores supremos consagrados no prembulo da Constituio. Com efeito, o Constituinte de 1988 preocupou-se com a preservao do meio ambiente, erigindo-o como bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, que deve ser preservado para as presentes e futuras geraes, incumbindo ao Poder Pblico a adoo de polticas que visem a dar efetividade ao comando constitucional. Prescreve o art. 225, 1, inciso I, que o Poder Pblico deve preservar e restaurar os processos ecolgicos
2 Segundo Leonardo Boff: uma semana aps o estouro da bolha econmico-financeira no dia 23 de setembro, ocorreu o assim chamado Earth Overshoot Day, quer dizer, o dia da ultrapassagem da Terra. Grandes institutos que acompanham sistematicamente o estado da Terra anunciaram: a partir deste dia o consumo da humanidade ultrapassou em 40% a capacidade de suporte e regenerao do sistema-Terra. Traduzindo: a humanidade est consumindo um planeta inteiro e mais 40% dele que no existe. O resultado a manifestao insofismvel da insustentabilidade global da terra e do sistema de produo e consumo imperante. Entramos no vermelho e assim no podemos continuar porque no temos mais fundos para cobrir nossas dvidas ecolgicas. BOFF, Leonardo. Os limites do capital so os limites da terra. 17 jan. 2009. Disponvel em: <http://www.cartamaior.com.br/>. Acesso em: 20 jan. 2010. 3 Vide: BECK, Ulrich. Sociedade de risco. Rumo a uma outra modernidade. Trad. Sebastio Nascimento. 1. ed. So Paulo: Editora 34, 2010, p. 12. 4 Enumeram-se a seguir algumas Constituies, a ttulo ilustrativo: Constituies de Portugal (1976), Espanha (1978), Equador (1979), Peru (1979), Chile (1980) e da Guiana (1980). 15 essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas. Diante do quadro de elevada degradao da natureza, os desafios para preservao ambiental so diversos e envolvem temas complexos como excesso de poluio, mudanas climticas, aquecimento global, contaminao das guas, resduos slidos, desenvolvimento sustentvel, refugiados ambientais, energia nuclear, lixo qumico/txico, extino das espcies e da biodiversidade, escassez de gua doce etc. Sem qualquer pretenso de subestimar a relevncia e importncia de todos esses temas, que esto direta ou indiretamente em constante interao cclica, inexorvel que a escassez dos recursos hdricos se apresenta como um dos maiores desafios da humanidade, dada a essencialidade da gua para a continuidade da vida na Terra. As guas constituem uma das caractersticas que diferenciam este planeta. Para simplificar: nenhum tipo de vida possvel sem gua. A cada dia, somos lembrados, pelas misses a Marte e ao espao sideral, de que a gua um sinal bsico da vida como a conhecemos. Entretanto, o futuro das guas do mundo encontra-se ameaado. Os possveis cenrios variam e dependem de polticas e aes locais, nacionais e internacionais. Infelizmente, so pacficas algumas constataes, tais como: a escassez dos recursos hdricos est aumentando; das guas do planeta, apenas 2,5% so doces e mais de dois teros no esto disponveis para o uso humano; mais de um tero da populao mundial no dispe de gua, e a situao est se agravando; todos os anos, mais gua doce consumida na agricultura e nas casas; mais de um bilho de pessoas ainda no tm acesso fcil a uma fonte confivel de gua; o rpido crescimento das cidades bem como o crescimento da populao vm forando cada vez mais a explorao dos recursos hdricos, j em seu limite mximo de consumo; a vida e o sustento de um bilho de pessoas - um sexto da populao mundial - esto ameaados pelas secas e pela desertificao, e as mudanas climticas vm piorando a situao; e a escassez de recursos hdricos est aumentando as tenses polticas entre alguns pases, dentro deles e entre as comunidades e os interesses comerciais - caso do conflito entre Israel e a Palestina 5 . Enfim, a gua doce um recurso cada vez mais escasso e valioso. Deve ser usado e administrado da maneira mais eficiente possvel. No Brasil, como de resto em quase todo o mundo, tem-se de enfrentar desafios no que diz respeito gesto de suas guas. Estima-se que o Brasil concentre entre 12% e 16% do volume total de recursos hdricos do planeta Terra. Embora seja uma participao expressiva, os recursos no so distribudos de forma homognea - 72% na Amaznia e 6% no Sudeste -
5 Nesse sentido: O Atlas da gua. O mapeamento completo do recurso mais precioso do planeta. 1. Reimpresso. So Paulo. 2008. 16 e se encontram ameaados por fatores socioeconmicos diversos 6 . Segundo a Agncia Nacional de guas, cinco das 12 bacias hidrogrficas do pas, localizadas entre Nordeste e Sul, esto em estado crtico ou preocupante por causa da poluio ou do desperdcio 7 . Sob o enfoque jurdico e dada a importncia do assunto, os corpos dgua so tratados na Carta Magna como bens da Unio e dos Estados Federados. Tambm, de acordo com o Texto Constitucional, compete Unio instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso, cabendo privativamente Unio legislar sobre guas (art. 21, XIX e art. 22, IV). Como visto, a Ordem Constitucional vigente estabeleceu a natureza pblica da propriedade da gua (a gua , hoje, um bem de uso comum de todos 8 ), ao mesmo tempo em que cuidou de dar integral proteo s nossas riquezas naturais, cujos manejo e gerenciamento devem ser de forma sustentvel, vale dizer, a partir de prticas que atendam s necessidades presentes sem comprometer as condies de sustentabilidade das geraes futuras. Atualmente, a questo ambiental no Brasil engloba diversos aspectos, merecendo destaque o conflito de interesses entre o pblico e o privado. A conservao da natureza em terras privadas, que envolve, dentre outros elementos, a conservao das nascentes - objeto deste trabalho - evidencia o conflito quando a sociedade busca a preservao dos ecossistemas (interesse difuso), e o particular persegue a explorao econmica mais rentvel (interesse privado). Desse conflito, emergem diversos problemas, entre eles, a escassez da gua doce, impondo um aperfeioamento na gesto deste recurso natural, como j assinalado, de extrema relevncia e essencial vida no planeta. importante consignar que modernamente a propriedade tem de atender sua funo social, conceito no qual se inserem a proteo e a preservao ambiental. O Estado brasileiro, com vistas tutela do meio ambiente e dos recursos hdricos, instituiu uma Poltica Nacional do Meio Ambiente e Poltica Nacional dos Recursos Hdricos. Entre as diversas aes, promove intervenes e limitaes de uso da propriedade, como desapropriaes de interesse social, criao de parques nacionais, instituio de reas de preservao permanente e reserva legal, vedao ao desmatamento das matas ciliares, instituio de reservas naturais, proteo s nascentes etc.
6 Ibid., 2008, p. 95. 7 Revista Globo Rural, n. 37, maro 2010. 8 Significativo corolrio extrai RIBEIRO dessa assertiva: os particulares perderam o domnio ou propriedade no s das guas, mas tambm do respectivo solo que lhes serve de suporte fsico, j que a gua no fica no ar, mas forma, com o solo a que adere, uma unidade jurdica. E isso tem, indubitavelmente, reflexo nas matrculas dos imveis onde tais guas se localizam. Essa nova situao jurdica dever ficar consignada no Registro de Imveis. RIBEIRO, Jos. Propriedade das guas e o registro de imveis. In: FREITAS, Vladimir Passos de (coord.). guas. Aspectos jurdicos e ambientais. 3 ed. Curitiba: Juru, 2008. p. 52. 17 Contudo, a despeito das polticas pblicas adotadas pelo Estado, o modelo atual, basicamente de comando e controle (repressivo), se apresenta insuficiente para dar efetividade ao comando constitucional de modo a garantir a gesto dos nossos recursos hdricos de forma sustentvel, diante da constatao ftica de que a gua potvel um bem cada vez mais escasso no Brasil. Os agressivos desmatamentos impedem as chuvas de se infiltrarem na terra, os rios e mananciais recebem descargas com todo tipo de poluio, e a noo de abundncia levou o pas a ter o falso entendimento de inesgotabilidade desse bem. Alm disso, dentre as variveis responsveis de forma significativa para a formatao desse quadro de escassez, situam-se a impunidade dos transgressores das normas ambientais e a falta de incentivo para aqueles que conservam os recursos naturais, arcando de forma exclusiva com o custo desta conservao. Agrava a situao dos recursos hdricos, a constatao de que tem ocorrido um retrocesso no tocante quantidade e qualidade das guas em relao realidade de 10 anos atrs. Existem possveis solues, s que dever haver uma conscientizao de que elas se efetivaro por meio de novas abordagens de pensamento, ideais e aes 9 . Diante dessa realidade em que so vrias as constataes que demonstram involuo na problemtica da escassez de gua no planeta, impem-se novas ideias e implementao de aes e programas, levando-se em conta, sobretudo, o princpio da precauo e as incumbncias de preservao e recuperao das nascentes de gua previstas na Constituio Federal (art. 225, 1). Objetiva este trabalho desenvolver o tema relativo preservao e recuperao das nascentes de gua, conjugando uma conduta ativa do Estado e ou da sociedade, consubstanciada num Pagamento por Servio Ambiental - PSA (contrapartida financeira), precipuamente, ao mini e pequeno ruralista, pela preservao e recuperao das nascentes de gua. O PSA um instrumento sugerido pela Organizao das Naes Unidas, j adotado com xito em diversos pases, e vem sendo objeto de programas em implantao em alguns municpios brasileiros. A contribuio deste trabalho apresentar e sugerir a contrapartida financeira como um instrumento complementar e de aperfeioamento s aes afetas gesto dos recursos hdricos, mais especificamente, com a finalidade de manter e recuperar as nascentes. Sugere-se complementar as aes de comando e controle, at ento adotadas pelo Estado brasileiro, com um instrumento premial, ou seja, o Pagamento pelo Servio Ambiental. O referido pagamento, alm da preservao e recuperao das nascentes, estimula
9 VIANNA, Regina Cecere et al. Os recursos de gua doce no mundo: situao, normatizao e perspectiva. Edio comemorativa, 45 anos Direito/FURG, 14 nov.2008, p. 264. 18 a cooperao, promove uma melhor repartio do custo pela conservao da gua, reconhece e retribui, estimulando a conduta conservacionista e, por conseguinte, a autoestima e dignidade do ruralista. Auxilia a fixao do homem no campo, valoriza suas aes e, enfim, promove melhor integrao e eficincia s aes de conservao do meio ambiente. O tema ser abordado em cinco captulos. O primeiro, com vistas a auxiliar na conscientizao sobre a essencialidade da gua e a gravidade que permeia o risco de sua escassez, apresenta alguns elementos reveladores de sua importncia e da realidade dos recursos hdricos no Brasil e no mundo. O segundo captulo cuida da tutela jurdica da gua no Brasil. Buscou-se levantar as principais normas jurdicas que dizem respeito gua no pas desde antes do descobrimento at o momento da elaborao deste trabalho. So apresentadas tambm as mudanas de concepo privada e segmentada para uma viso pblica e sistmica inaugurada com a Constituio Federal de 1988. Prosseguindo, o terceiro captulo versa sobre os incentivos legais preservao e gesto das guas. Alm de levantar alguns dispositivos constitucionais que tratam da adoo de incentivos positivos para alcanar os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, bem como para pr em prtica concretamente as incumbncias constitucionais na seara ambiental, buscou-se explanar que o PSA encontra fundamentos tambm na funo promocional do Direito defendida por muitos juristas, sendo muito expressivas as lies de Norberto Bobbio que, resumidamente, so apresentadas. O quarto captulo mostra a nova viso da natureza como prestadora de servios ambientais, sendo apresentados os conceitos de servios ambientais, bem como concepo, base terica, fundamentos e natureza jurdica do pagamento por servios ambientais. Aqui se revelou uma dificuldade na pesquisa, pois ainda se apresenta reduzidssimo o rol de obras sobre o assunto, principalmente no Brasil. Esse instrumento muito recente e apenas nos ltimos anos vem merecendo a ateno da sociedade, despertando o interesse primeiramente de alguns economistas e muito pouco ainda da comunidade jurdica, que, provavelmente, vai lhe reservar maior ateno aps a aprovao do projeto de lei sobre o PSA em tramitao no Congresso Nacional. Como o objetivo deste trabalho contribuir com a necessria discusso cientfica sobre o PSA, auxiliando para que se torne mais facilmente implantvel no Brasil, buscou-se apresentar orientaes para sua implantao na ltima parte do quarto captulo. Nessa linha, no ltimo captulo, so vistos os requisitos ou pressupostos para implantao do PSA hdrico. Por fim, apresentam-se algumas experincias de PSA no Brasil e no Exterior, sobretudo pelo 19 pragmatismo e pelo sucesso dos resultados que vm alcanando, que tm sido fundamentais para que esses arranjos sejam replicados em outros municpios brasileiros. O sucesso dos programas de PSA na Costa Rica, o paradigmtico PSA hdrico da cidade de Nova York e o Projeto Conservador das guas implantado no Municpio de Extrema -MG so historiados com certa riqueza de detalhes com o objetivo de mostrar que os pagamentos por servios ambientais so essencialmente simples e, uma vez bem implantados, tm enorme potencial para contribuir com a preservao dos recursos hdricos e do meio ambiente no Brasil e no mundo. Em breves linhas, estas so as consideraes que, a ttulo de introduo, objetivam levar compreenso do trabalho, ao seu enfoque e s razes que o motivaram.
20 2 GUA, CONSIDERAES INICIAIS. RECURSO ESSENCIAL. SINAIS DE ALERTA
2.1 CONSIDERAES INICIAIS
As preocupaes ambientais so muito recentes e, considerando o tempo numa dimenso civilizatria, parecem ter sido iniciadas ontem. Foi somente na dcada de 60 do sculo passado que surgiram os primeiros alertas sobre os riscos da degradao do meio ambiente. Naquela ocasio, cerca de 60% dos recursos naturais do planeta j estavam comprometidos com o abastecimento das necessidades materiais do homem 10 . Um sinal de que a Terra estava prxima do seu limite. Era preciso redefinir o ritmo, a forma de consumo e de explorao dos recursos naturais, as relaes do homem com a natureza, bem como do crescimento populacional para garantir condies de vida no apenas para a humanidade, mas tambm para as outras espcies. A Conferncia de Estocolmo, realizada em 1972, pela Organizao das Naes Unidas (ONU), foi um grande marco. Naquele momento, diversos pases se comprometeram a trabalhar, junto aos seus povos, em defesa da sustentabilidade. Para isso, e numa viso geral, seria necessrio: 1. evitar o crescimento populacional; 2. controlar o crescimento industrial; 3. produzir alimentos para todos os povos; e 4. impedir o esgotamento dos recursos naturais. Apesar dos alertas, o ritmo no diminuiu. Alis, se acelerou. Nos anos 60, viviam no planeta cerca de trs bilhes de pessoas. Em 1980, apenas 20 anos depois, a populao mundial j tinha alcanado cinco bilhes. A Terra tinha atingido a capacidade mxima de atendimento das necessidades de conforto humano 11 .
10 Revista Geogrfica Universal (2002 apud REVISTA SEMEANDO, 2009), Belo Horizonte: Senar Minas, p. 14. 11 Para calcular o nvel de ocupao do planeta - e estimar os seus limites - os cientistas levam em conta a rea produtiva da Terra necessria para a manuteno do modo de vida de um indivduo em dada populao. Consideram a terra usada para plantio, pastos, manejo florestal e habitao, assim como as reas martimas produtoras de alimentos. Tambm incluem as florestas necessrias para a absoro de dixido de carbono gerado pelo uso de combustveis fsseis. Nas naes industrializadas, a taxa de ocupao ecolgica , em mdia, quatro vezes maior do que a das naes em desenvolvimento. A ttulo de exemplo, cada indivduo que mora nos Estados Unidos precisa ocupar 12,22 hectares da Terra, enquanto no Brasil um habitante, de acordo 21 No final do sculo passado, alteraes climticas em todo planeta confirmaram a exausto. O globo est mais quente, temos cada dia menos florestas. Nos ltimos anos, tornaram-se mais freqentes as chuvas torrenciais, enchentes, tsunamis, a diminuio das geleiras e da biodiversidade, inclusive com a extino de espcies. Para restabelecer o equilbrio, era preciso conter o abuso e preservar um pouco mais os recursos naturais. No entanto, quase 30 anos se passaram e muito pouco se economizou. Boff 12 , fundamentado em institutos que acompanham o estado da terra, em crtica ao sistema de produo e consumo imperante, comenta que no dia 23 de setembro de 2008, uma semana aps o estouro da bolha econmico-financeira, ocorreu o assim chamado Earth Overshoot Day, quer dizer, o dia da ultrapassagem da Terra:
Grandes institutos que acompanham sistematicamente o estado da Terra anunciaram: a partir deste dia o consumo da humanidade ultrapassou em 40% a capacidade de suporte e regenerao do sistema-Terra. Traduzindo: a humanidade est consumindo um planeta inteiro e mais 40% dele que no existe. O resultado a manifestao insofismvel da insustentabilidade global da Terra e do sistema de produo e consumo imperante. Entramos no vermelho e assim no podemos continuar porque no temos fundos para cobrir nossas dvidas ecolgicas. (Grifo do autor).
Na mesma linha, afirma Bed, engenheiro florestal, que estudos cientficos estimam que, para atender os cerca de 6,6 bilhes de pessoas que habitam a Terra nos dias de hoje, seria necessrio o equivalente a 1,6 planeta Terra 13 . A tendncia de mais ocupao. Segundo dados divulgados pela Revista Geogrfica Universal 14 , o nmero de habitantes da Terra cresce a um ritmo anual de 1,2%, ou seja, a cada ano 77 milhes de novos habitantes precisam ser alimentados. E o consumo, a produo, a propaganda e a gerao de resduos tambm cresceram. Para se ter uma ideia do atual ritmo de crescimento, foram necessrios 1.960 anos para que trs bilhes de pessoas ocupassem a Terra. E apenas outros 50 anos para dobrar o nmero de habitantes: 6,6 bilhes em 2008. Referido crescimento tambm consta das projees da ONU, segundo a qual a populao mundial deve chegar a mais de 9,2 bilhes de habitantes
com seu estilo de vida, precisa de 2,6 hectares para viver. Revista Semeando. Belo Horizonte: Senar Minas, 2009. p. 14. 12 BOFF, Leonardo. Os limites do capital so os limites da terra. 15 jan. 2009. Disponvel em:<http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=15488>. Acesso em: 13 set. 2010. 13 BED, Julio Cadaval. In: Revista Semeando. Belo Horizonte: Senar Minas, 2009. p. 14. 14 Revista Geogrfica Universal (2002 apud REVISTA SEMEANDO, 2009). Belo Horizonte: Senar Minas, p. 14. 22 em 2050 15 . Esse aumento da populao por si s pressiona por mais produo e incremento na explorao dos recursos naturais, e no h outra sada seno novas formas de relao com a natureza. Segundo Dowbor, na lista das grandes heranas ameaadas esto a cobertura vegetal do planeta, o solo agrcola, a biodiversidade, a gua e o prprio ar. A gua vital e est se tornando um elemento-chave da questo ambiental: sua ausncia e/ou contaminao levam reduo dos espaos de vida e ocasionam, alm de imensos custos humanos, uma perda global de produtividade social 16 . Observam Clarke e King 17 que foram feitos repetidos ataques ao ciclo hidrolgico, que vem renovando e reabastecendo os fluxos aquticos da Terra desde tempos imemoriais. Aqueles estudiosos listam os seguintes ataques e danos que o ser humano est provocando na seiva da Terra: drenagem de zonas midas, super-irrigao nas fazendas, processos de contaminao das guas, represamento de rios, explorao dos aquferos, desmatamento, expanso das cidades, uso de enormes quantidades de gua para indstrias de alta tecnologia e interferncia no clima mundial. Ao lado dessas causas que no esgotam o seu rol, so apresentados tambm como responsveis por este quadro de alerta e de risco de escassez das guas, os desastres ecolgicos, a poluio, o crescimento populacional e, sobretudo, os modos e o crescimento dos padres de vida de uma sociedade dita humana, mas que, em sua maioria, predomina uma viso individualista, imediatista e utilitarista dos recursos naturais. A sociedade humana, sobretudo nos ltimos anos, incentivada a um consumismo desenfreado e ao acmulo de bens materiais como forma prevalente de reconhecimento social. Nada obstante esse quadro de crise, somente nas ltimas dcadas passou-se a discutir com mais nfase as questes ambientais. No Brasil, em ritmo muito lento, vm sendo verificados uma tentativa de formulao de uma poltica pblica mais sistmica e um surgimento esparso e isolado de algumas aes verdadeiramente sustentveis por parte da sociedade civil. Parece que a primeira questo a ser enfrentada a falta de conscientizao sobre os riscos e ameaas que envolvem o meio ambiente e, sobretudo, as guas.
15 Revista Semeando. Belo Horizonte: Senar Minas, 2009. p. 15. 16 DOWBOR, Ladislau. Economia das guas. In: DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo (Org.). Administrando a gua como se fosse importante. 1 ed. So Paulo: SENAC, 2005, p. 27-36. 17 CLARKE, Robin; KING, Jannet. O atlas da gua. O mapeamento completo do recurso mais precioso do planeta. 1. reimp. So Paulo: Publifolha, 2008. p. 9. 23 Nessas linhas iniciais, perfeitamente cabveis as reflexes de Gore 18 , estadista e ambientalista norte-americano conhecido mundialmente, a respeito das percepes e conscincia das ameaas e riscos sobre a nossa Terra. Ele afirma:
A ameaa mais perigosa ao meio ambiente de nosso planeta talvez no seja representada pelas ameaas estratgicas propriamente ditas, mas por nossa percepo dessas ameaas, pois a maioria ainda no aceita o fato de que a crise que enfrentamos extremamente grave. Naturalmente, sempre existe um certo grau de incerteza sobre assuntos complexos, e so sempre necessrios estudos cuidadosos, porm muito fcil exagerar essas incertezas e estudar o problema em demasia - h quem faa exatamente isso - a fim de evitar uma concluso que incomoda. Contudo, existem pessoas que esto genuinamente preocupadas com o fato de que, embora saibamos muito a respeito da crise do meio ambiente, ainda h muito que desconhecemos.
indiscutvel que as ameaas e riscos que pairam sobre as guas - como, de resto, toda a questo ambiental em seus mltiplos aspectos - envolvem, primeiramente, a busca de conhecimento sobre o assunto, bem como conscientizao e a efetiva participao de indivduos e organizaes em todas as esferas da atuao humana na persecuo de possveis solues que no sejam para resolver satisfatoriamente, mas, pelo menos, para atenuar o atual estgio da crise. Com efeito, a sustentabilidade ambiental pressupe, antes de tudo, conscincia dos riscos decorrentes da degradao ambiental perpetrada por muitos anos de explorao pelo homem sem critrios sistmicos, e exige, urgentemente, mudanas de atitudes fundadas em novos paradigmas, dentre eles, se revelam fundamentais: a viso do coletivo, aqui includos no s um olhar includente dos demais integrantes da vida na Terra, mas tambm a responsabilidade para com as futuras geraes. Alinhada a esse pequeno intrito e com vistas a conhecer um pouco mais sobre as guas e a crise que as circunscrevem, a primeira necessidade metodolgica e operacional apresentar alguns elementos reveladores de sua importncia e da realidade dos recursos hdricos no mundo e no Brasil. Essa trilha metodolgica, presente em diversos trabalhos cientficos na rea ambiental, foi seguida e consignada por dis Milar (2009) em sua obra Direito ao Ambiente, nos seguintes termos:
Definida que est nossa rea de interesse - que o Direito do Ambiente - damo-nos conta de que a primeira necessidade (metodolgica e operacional) conhecer a realidade sobre a qual, supostamente, vamos atuar. Alis, para alm do dito profissional, h outros interesses antecedentes: o de seres humanos, de cidados, de homens de cincia e de f. No concebvel que os cultores do Direito do Ambiente - brao do Direito Positivo
18 GORE, Al. A terra em balano: ecologia e o esprito humano. 2. ed. So Paulo: Gaia, 2008. p. 45. 24 e cincia normativa - no se ocupem, desde logo, com o quadro real em que as normas jurdicas sero insculpidas para dar sentido s aes concretas. Direito e tica Ambiental esto comprometidos com os fatos naturais e os feitos humanos sem poder ignor-los, da mesma forma que o nosso mundo real tem compromisso com aquelas cincias normativas sem poder ignor-las. indispensvel o encontro do objetivo com o subjetivo e vice-versa 19 .
2.2 RECURSO ESSENCIAL VIDA. VALIOSO, FINITO E ESGOTVEL
Composta por dois elementos qumicos (conforme demonstrado por Lavoisier no sculo XVIII), o hidrognio e o oxignio, a gua 20 um composto qumico contendo dois tomos de hidrognio e um tomo de oxignio (H2O). Todavia, observa-se que, dependendo de alguns fatores, como, principalmente, a temperatura, podem ser encontradas misturas em diversas propores de H2O, como H4O2 e H6O3, da, alguns especialistas sugerirem nos dias de hoje que as molculas de gua deveriam ser representadas por (H2O)n, indicando agrupamento de n molculas de gua - a substncia mais abundante sobre o globo terrestre e o constituinte essencial vida. A forma gasosa, o vapor dgua, preponderante na atmosfera; o estado slido apresentado em cerca de dez formas cristalinas diferentes; e a gua lquida tem a propriedade de ser transparente (incolor) em pequenas espessuras e azul em grandes espessuras, sendo a fase mais estudada por ser o solvente de maior utilidade tanto na indstria como na vida cotidiana 21 . Tendo como fonte a Norma NBR 9896 da ABNT, o Dicionrio de Direito Ambiental 22
conceitua a gua como substncia qumica, formada de dois tomos de hidrognio e um de oxignio, que se encontra na superfcie terrestre nos estados slido, lquido e gasoso. Possui grande poder de dissoluo de muitas substncias qumicas. elemento essencial vida animal e vegetal, sendo necessria que seja de boa qualidade e em quantidade suficiente para atender a todos os fins. Dos conceitos cientficos se extrai, principalmente, alm do conhecimento de seus
19 MILAR, op. cit., 2009, p. 54. 20 LAVOISIER, Antoine Laurente. Acerca das mltiplas funes da gua, ver: DISEP, MACEDO, Clarissa Ferreira. gua juridicamente sustentvel. Revista dos Tribunais, 1. ed. p. 27-58. So Paulo, 2010. 21 Cf. Dicionrio de Cincias sob a direo de Lionel Salem (apud FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. guas e o novo Cdigo Civil (Lei 10.406/02). In: BENJAMIN, Antnio Herman (Org./Ed.). Direito, gua e vida. CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL. So Paulo, 2003. So Paulo: Imprensa Oficial, 2003. vol. I, p. 401-408. A Resoluo CONAMA 20, de 18.06.1986, estabelece a classificao das guas, doces, salobras e salinas do territrio Nacional. Disponvel em <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res2086.html>. Acesso em: 02 set. 2010. 22 FREIRE, William; MARTINS, Daniela Lara. Dicionrio de direito ambiental e vocabulrio tcnico do meio ambiente. 2. ed. Belo Horizonte: Jurdica, 2009. p. 63. 25 elementos fundantes, a assertiva inafastvel da essencialidade da gua para vida na Terra, e no s isso, sendo necessrio que a gua seja de boa qualidade e em quantidade suficiente para atender a todos os seus fins. Assim, a importncia da gua indiscutvel para a sobrevivncia da humanidade e desde tempos remotos vem despertando o interesse daqueles que se ocuparam em estudar a origem do universo e da vida. Aristteles confere a Tales de Mileto a fundao da filosofia cosmolgica:[...] tendo sido [Tales] o primeiro a tratar de modo sistemtico e racional o problema da origem, transformao e conservao do mundo. Para Tales:
A phsis a gua, ou melhor a qualidade da gua, o mido. As observaes de Tales de Mileto sobre os diferentes estados (slido, lquido, gasoso) em que a gua pode ser encontrada (passando de um estado ao outro sem perder sua identidade); o fenmeno da evaporao, em que a gua a causa do cu e de tudo o que nele h, e da chuva, que parece ser a causa da terra e de tudo o que nela h; a constatao de que as coisas mortas secam, de que as sementes e o smen animal e humano so midos; o fenmeno das cheias que permitem que os desertos tenham plantas; a presena de fsseis no alto das montanhas; tudo isso levou Tales a inferir que, no incio, tudo era gua e que a origem da vida animal se dera pela gua, conformando- se assim seu pensamento filosfico sobre ser a gua a explicao e a transformao do cosmo e tambm ser a gua o princpio e o devir (da mudana ou do movimento) de todas as coisas 23 .
Muitos sculos se passaram e muitas teorias foram e esto sendo desenvolvidas na tentativa de explicar a gnese do universo e da vida. E, em particular, a interao entre as diferentes formas de vida e dos mecanismos de sustentao do planeta, em que a abordagem ecossistmica 24 considera: Os organismos vivos e o seu ambiente no vivo (abitico) esto inseparavelmente inter-relacionados e interagem entre si. Chamamos de sistema ecolgico ou ecossistema qualquer unidade (biossistema) que abranja todos os organismos que funcionam em conjunto (a comunidade bitica) numa dada rea, interagindo com o ambiente fsico de tal forma que um fluxo de energia produza estruturas biticas claramente definidas e uma ciclagem de materiais entre as partes vivas e no vivas 25 .
23 Phsis, natureza: 1) processo de nascimento, surgimento, crescimento; 2) disposio espontnea e natureza prpria do ser; 3) fora originria e criadora de todos os seres, responsvel pelo surgimento, transformao e perecimento deles. A phsis a fonte inesgotvel de onde vem o ksmos, o fundo perene para onde regressam todas as coisas. CHAU, Marilena. Introduo histria da filosofia: dos pr-socrticos a Aristteles, v. 1. 2. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2003. p. 509. 24 MILAR: entende-se por ecossistema ou sistema ecolgico qualquer unidade que inclua todos os organismos em uma determinada rea, interagindo com o ambiente fsico, de tal forma que um fluxo de energia leve a uma estrutura trpica definida, diversidade biolgica e reciclagem de materiais (troca de materiais entre componentes vivos). O ecossistema a unidade bsica da biologia. Complexo dinmico de comunidades vegetais, animais e de microrganismos e o seu meio inorgnico que interagem como uma unidade funcional (Conveno sobre Diversidade Biolgica, art. 2). O termo ecossistema data de 1935 e foi cunhado pelo eclogo e cientista Tansley (do grego oikos, casa e systhema, disposio conjunta, organizao). MILAR, op. cit. 2009, p. 1306. 25 ODUM, E. P. Ecologia. Rio de Janeiro: Guanabara Kogan, 1988. p. 9. (apud BONINI, Estela Maria. Eau/water/cqua/wasser/gua/gua: babel do sculo XXI?). In: DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato 26 Diante da natureza, afirma Bonini, impossvel prescindir de raciocnios filosficos, uma vez que os humanos tambm coabitam a biosfera 26 e so responsveis pela definio de atividades antrpicas, profundamente amalgamadas aos interesses do capital. Imediatismos impostos, antdotos recriados, onde cabe a insistncia pelo ato de filosofar sobre a temtica ambiental, pois filosofar representa um convite reflexo que impede a estagnao no campo das ideias. No raro a filosofia tem por confronto o poder, e o pensar filosfico no se constitui apartado das questes ticas e polticas 27 . A pesquisadora registra ainda que a gua que serviu de modelo explicativo para o primeiro filsofo ocidental ainda cumpre o seu ciclo, hoje abalado pelas atividades humanas nas esferas produtivas e do consumo. Aspectos culturais, biolgicos, fsicos, qumicos e socioambientais constituem interfaces passveis de interveno criativa direcionada para a percepo do elemento gua, realinhada aos primeiros anos do sculo XXI, em reconhecimento ao status que abriga 28 . Com efeito, o uso e a simbologia da gua para os povos tm servido de tema a acaloradas discusses. Nas cincias econmicas, a temtica recebeu valiosas contribuies, com destaque para Smith em sua obra clssica Investigao sobre a natureza e as causas da riqueza das naes, de 1776, em que afirma:
[...] as coisas com maior valor de uso frequentemente tm pouco valor de troca; [...] aquelas que tm o maior valor de troca, frequentemente tm pouco ou nenhum valor de uso. Nada mais til que a gua, mas dificilmente com ela se comprar algo. Um diamante, pelo contrrio, dificilmente tem utilidade, mas uma grande quantidade de coisas pode amide ser trocada por ele 29 .
Essa afirmao, segundo Mota, reflete o contexto em que qual foi escrita, ou seja, uma
Arnaldo (Org.). Administrando a gua como se fosse importante. 1. ed. So Paulo: Ed. SENAC, 2005, p. 183-190. 26 A biosfera um sistema dinmico e complexo formado pelos meios que sustentam a vida: partes da atmosfera (ar), da litosfera (terra) e da hidrosfera (gua subterrnea, superficial e atmosfrica). Como consequncia da interao entre os meios, a flora e a fauna da Terra se encontram em constante interao e desenvolvimento. O principal combustvel dessa interao a energia solar. Inicialmente captada pelas plantas e por outros organismos fotossintticos, ela flui atravs de uma rede biolgica formada pelos herbvoros (que se alimentam das plantas), pelos carnvoros (que se alimentam da carne) e pelos consumidores de carne putrefata e de restos. A energia solar tambm rege o ciclo da gua e de todos os elementos qumicos necessrios vida. O fluxo de energia e a constante reciclagem da matria so dois processos-chave da biosfera. ATLAS National Geografic. A terra e o universo. v. 12. So Paulo: Abril, 2008. p. 32. 27 Ibid., 2005, p. 184. 28 Ibid., 2005, p. 185. 29 SMITH, Adam. Investigao sobre a natureza e as causas da riqueza das naes. Traduo Norberto de Paula Lima. Curitiba: Hemus, 2001. p. 17, (apud MOTA, Jos Aroudo. Uma agenda para a gesto de guas:instrumentos institucionais para a governana de recursos hdricos). In: DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo (Org.). Administrando a gua como se fosse importante. 1. ed. So Paulo: Ed. SENAC, 2005, p. 201-211. 27 poca de abundncia de recursos naturais e de afloramento do debate em economia poltica. Uma era de certeza, de uso exacerbado dos ativos da natureza. Porm, na idade contempornea, tem se verificado uma inverso em relao ao pensamento clssico da economia, pois o recurso gua, alm de seu valor de uso, tem valor de troca, especialmente em decorrncia de sua escassez. Nesse contexto, autoridades, governos locais e instituies internacionais tm promovido debates e articulado acordos, tendo em vista a escassez do recurso gua, com vistas a conservar e preservar tal bem, viabilizando o seu uso pelas futuras geraes. Ainda, segundo Mota 30 , diversas aes tm sido discutidas no sentido de alertar as autoridades ambientais internacionais e a sociedade sobre os riscos e os usos inadequados do recurso gua, que merecem destaque nos principais eventos internacionais sobre os problemas ambientais. Contudo, antes de adentrar a questo das discusses e recomendaes dos organismos internacionais, que sero objeto de seo especfica, necessrio, neste ponto, apresentar, mesmo que em algumas linhas, um problema bsico afeto s guas: sua finitude. Segundo afirmam Clarke e King 31 , o volume de gua doce na superfcie da Terra fixo, no podendo aumentar nem diminuir: seu volume nunca muda. Desse modo, medida que a populao cresce, e as aspiraes dos indivduos aumentam, h cada vez menos gua disponvel por pessoa. Nos pases ricos em gua como o Brasil e Canad, isso no preocupa muito; em algumas reas secas de pases com muita gua, a exemplo do sudoeste do EUA, a situao local j alarmante, com cidades, fazendas e indstrias lutando pelo controle dos recursos limitados; em boa parte do mundo, muitas pessoas j esto enfrentando a escassez de gua. Por volta de 2050, estima-se que mais de quatro bilhes de pessoas - quase a metade da populao mundial - estaro vivendo em pases com carncia crnica de gua 32 . O planeta dispe de 1,386 bilho de km de gua, aproximadamente. Quase toda essa gua (97,5%) salgada 33 , espalhada por oceanos, mares, lagos salgados e aquferos salinos (reservas subterrneas). Dos 2,5% de gua doce, mais de dois teros (69,5%) esto
30 MOTA, 2005, passim. 31 Com fundamentos em anlise de organismos internacionais, dentre eles a FAO e Unesco, integrantes da ONU. CLARKE, Robin; KING, Jannet, op. cit., 2008, p. 19. 32 Ibid., 2008, p.19. 33 As guas no mundo. gua doce e gua doce por volume e como percentual do total das guas: gua salgada: 1,351 bilhes de km - 97,5%; gua doce: 35 milhes de km - 2,5%. Fontes de gua doce. Por volume e como percentual do total das guas doces: disponvel: lagos, umidade do solo, umidade do ar, zonas midas, rios, plantas e animais: 135 mil km = 0,4%; disponvel: guas do subsolo: 10,5 milhes de km 3 = 30,1%. Indisponvel: geleiras, neves, gelos e subsolos congelados: 24, 4 milhes de km = 69,5%. Ibid., 2008, p. 20. 28 indisponveis ao ser humano, pois ficam contidos em geleiras, neves, gelos e subsolos congelados. Da gua doce tecnicamente disponvel para as pessoas usarem, apenas uma poro minscula (0,4%) encontrada na superfcie da Terra em lagos, rios, zonas midas, no solo, na umidade do ar e em plantas e animais. Todo o restante (30,1%) est armazenado em aquferos. Embora esta gua subterrnea seja um recurso-chave em muitos pases, ela est sendo usada mais depressa do que consegue se recompor. No ciclo hidrolgico 34 , as guas de superfcie esto sempre em movimento. O calor do sol evapora a gua da terra e dos oceanos, e ela se transforma em vapor. Na atmosfera, o vapor se condensa e forma as gotas de chuva que compem as nuvens. O segredo de nossa sobrevivncia que parte da gua que evapora dos oceanos cai na terra, alimenta os rios, molha os solos e refaz os aquferos. Essa a parte renovvel dos suprimentos de gua doce dos quais dependemos 35 . Nesse ciclo, parte da gua da chuva que infiltra no solo abastece o lenol fretico e se acumula em funo de estar sobre uma camada impermevel, retornando superfcie atravs das nascentes. Nada obstante a importncia relevantssima das nascentes no suprimento de gua doce, estudos cientficos 36 nos do conta de que elas esto desaparecendo, no pela falta de chuvas, mas pelo desmatamento das encostas e das matas ciliares, pela impermeabilizao do solo principalmente nas reas urbanas e o pelo uso inadequado do solo nas reas rurais.
34 O ciclo da gua ou hidrolgico est ligado ao ciclo energtico terrestre, ou seja, distribuio da energia proveniente do Sol que a responsvel pelo transporte de gua do mar e da prpria terra para grandes altitudes, de onde se derrama, na forma de chuva e de neve, sobre os continentes conforme ensina Samuel Murgel Branco. A energia calorfica do sol - aplicada superfcie das guas (oceanos, lagos ou do prprio solo mido) produz a sua evaporao (enriquecimento do ar em vapor) que uma vez no absorvida pelo ar condensa-se voltando ao estado lquido: da totalidade das chuvas que caem superfcie da Terra, somente 30% escoa diretamente para os rios ficando a maior parte infiltrada no solo preenchendo os espaos vazios existentes entre os gros de argila, de areais ou de rochas mais consolidadas (gua subterrnea). FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. guas e o novo Cdigo Civil (Lei 10.406/02). In: BENJAMIN, op. cit., 2003, p. 401. 35 Evaporao da gua salgada proveniente dos oceanos: 502.800 km 3 por ano. Evapotranspirao do solo e da vegetao (parte terrestre) 74.200 km 3 por ano. Total da evaporao: 575.000 km 3 por ano. Precipitao sobre as guas salgadas (oceanos) 458 mil km 3 e precipitao sobre a terra: 119 mil km 3 . Total 575.000 km 3 . Diferena entre a evaporao dos oceanos e precipitao sobre as guas salgadas: 502.800 km 3 - 458.000 km 3 = 44.800 km 3 por ano. Parte deste volume retorna para os oceanos atravs do fluxo de gua doce para gua salgada: 42.600 km 3 por ano. O restante 2.200 km 3 segue fluxo subterrneo atravs de infiltrao ou intruso pelas rochas. CLARKE, Robin; KING, Jannet, op. cit., 2008, p. 20. 36 Vide trabalho elaborado em convnio pelo Centro de Excelncia em Matas Ciliares - Cemac; Fundao de Apoio ao Ensino Pesquisa e Extenso - Faepe; Universidade Federal de Lavras - Departamento de Cincias Florestais - UFLA e Companhia Energtica de Minas Gerais - Cemig. Disponvel em: <http://www.dmae.mg.gov.br/midia/documentos.demae/Nascente.pdf>. Acesso em: 20 out. 2010. 29 2.3 SINAIS DE ALERTA. ALGUNS DADOS E ALARMES SOBRE A SITUAO DA GUA NO MUNDO
Tendo como fonte de pesquisa a obra O Atlas da gua 37 , de Clarke e King, com dados referentes a 168 pases, includo o Brasil, e extrados de reconhecidas organizaes internacionais, dentre elas a Food and Agriculture (FAO/ONU), a Word Food Programme e a Unesco, e nacionais como a Agncia Nacional de guas (ANA), este subcaptulo apresenta, de forma sinttica e tambm em notas de rodap, alguns dados e consideraes daqueles autores que muito bem mostram os sinais de alerta sobre os ataques e danos provocados na seiva da terra que atingem diretamente a situao a gua, dando mostra consistente de sua importncia para a vida das pessoas e do quadro crtico encontrado no mundo. So informaes relevantes que auxiliam na conscientizao e reflexo sobre o problema da gua no mundo, revelando, por conseguinte, a necessidade de aes de preservao deste recurso to essencial e imprescindvel vida humana.
2.3.1 Mais gente, menos gua
As populaes esto ficando cada vez maiores e mais sedentas. Cerca de 500 milhes de pessoas vivem em pases com escassez crnica de gua, e outras 2,4 bilhes moram em pases onde o sistema hdrico est ameaado. provvel que a situao piore na medida em que se projeta o crescimento populacional em diversos pases que j tm pouca gua. Porcentagem da populao mundial com diferentes disponibilidades de gua: 7,8% tm gua escassa; 24,5%, gua no limite; 34,7%, gua insuficiente; 16,3%, gua em abundncia; e 16,7% tm suficincia relativa 38 .
2.3.2 Demanda crescente
Quase 4.000 km de gua doce so consumidos a cada ano - uma mdia de
37 Ibid., 2008, p.19 e segs. 38 CLARKE, Robin; KING, Jannet, op. cit., 2008, p. 22. 30 aproximadamente 1.700 litros por pessoa, diariamente. Mas, enquanto o volume total de gua doce no mundo permanece o mesmo, cresce a quantidade de gua consumida por pessoa. O aumento de uso de gua por pessoa, por ano, se verifica nos seguintes nmeros: em 1900, o consumo era de 350 m, enquanto em 2000, de 642 m. So os seguintes os dados referentes ao total anual de consumo de gua de 1900 e 2000 e projeo para 2025, em km: em 1900, 579 km; em 1950, 1,382 km; em 2000, 3,973 km; e em 2025, 5,235 km. A distribuio do uso mundial de gua por setor, em 2000, era a seguinte: 10% para uso domstico; 21% para uso indstria; e 69% para uso agrcola 39 .
2.3.3 Aquferos
O subsolo de reas com rochas porosas guarda imensos reservatrios de gua, conhecidos como aquferos 40 . Os aquferos do mundo esto sendo explorados por sua preciosa riqueza. Contm quase toda a gua doce que no est sob a forma de gelo. Essa gua subterrnea representa a nica fonte de gua potvel para quase um quarto da populao mundial. Mas, em muitos lugares, o ritmo de consumo maior que o de reposio 41 . Porcentagem de gua potvel retirada do subsolo em 2000 por regio: Amrica Latina, 21%; sia-Pacfico, 32%; EUA, 51%; e Europa, 75%. Mais da metade da populao dos Estados Unidos e um quarto da do Canad consomem gua potvel de reservas subterrneas. Muitas das maiores cidades do mundo dependem quase unicamente das guas do subsolo, mas o volume de gua captada para atender s reas densamente povoadas no sustentvel. Um dia, os poos vo simplesmente
39 A maior parte da gua utilizada na agricultura, especialmente nas regies mais secas do mundo. Na Europa e na Amrica do Norte, a indstria predomina, e a gerao de energia consome a maior parte. Se formos comparar, a gua que as pessoas bebem ou usam na higiene pessoal ou para fazer a limpeza das roupas, louas e suas casas, relativamente insignificante. No mundo todo, o consumo domstico perfaz uma mdia de aproximadamente 170 litros por pessoa todos os dias. Esse nmero, porm, mantido artificialmente baixo devido dificuldade de muitas pessoas no mundo obterem gua para uso domstico. 40 As guas de alguns deles so milenares e se distribuem por baixo de onde, hoje, esto, as regies mais secas da Terra, dentre elas o deserto de Saara. As pessoas retiram gua de fontes e poos desde as primeiras civilizaes, mas foi s nos ltimos cinquenta anos que essa extrao atingiu um nvel exagerado, por causa do crescimento populacional e da consequente demanda por mais alimentos e gua. 41 Boa parte da agricultura mundial depende de sistemas de irrigao que usam gua de aquferos. Vrios pases utilizam gua subterrnea, em porcentagens significativas, para irrigao, dentre eles: Paquisto: 34%; Ir: 50%; ndia: 53%; Bangladesh: 69% (posio em 2000). 31 secar 42 , haja vista que, apesar de imensos, no so inesgotveis, e h muitos anos, o nvel de suas guas vem baixando rapidamente. Mesmo onde os aquferos esto sendo reabastecidos, as guas de reposio talvez no estejam disponveis para muitas geraes, uma vez que a gua pode levar sculos ou milnios para penetrar de volta pelas rochas. Em algumas regies, como no Saara, os aquferos nunca so reabastecidos.
2.3.4 Usos e abusos
gua em casa. Apenas 10% de toda a gua consumida para uso domstico, uma das formas mais evidentes de consumo. Quando as pessoas ganham mais dinheiro e elevam o padro de vida, o uso domstico de gua aumenta. O volume de gua utilizada nas casas, ou pelas autoridades municipais para abastecer as reas residenciais, varia de mais de 800 litros dirios, no Canad, a menos de 1 litro na Etipia. Boa parte da gua distribuda para propsitos domsticos nunca chega ao consumidor, pois se perde nos vazamentos das tubulaes. As cidades de pases em desenvolvimento costumam perder 40% de sua gua nesses vazamentos. Parte dessa gua volta aos depsitos subterrneos, rios e lagos; mas a maior parcela se evapora. Nas casas, as torneiras que pingam podem desperdiar mais gua do que a utilizada para cozinhar ou beber. E quase 30% das guas domsticas simplesmente se perdem nas descargas dos vasos sanitrios. Em alguns pases pobres ou em desenvolvimento, como Angola, Sudo, Moambique e algumas regies da China, 20 litros de gua por pessoa, diariamente, so considerados um luxo. Alguns habitantes de pases desenvolvidos usam mais que isso s para regar seus
42 Ciudad Juarz/El Paso, fronteira do Mxico com os EUA. Estima que o aqufero que abastece 1,5 milho de pessoas, se esgote em 30 anos. Aqufero Ogallala, nos EUA. Alguns poos secaram em Oklahoma, Kansas e Texas, onde o lenol fretico afundou 30m. Aqufero Milwaukee, regio de Chicago, EUA. O lenol fretico afundou 114 metros por volta de 1976. Na plancie do norte da China, o lenol fretico est afundando 3 metros por ano; Punjab, na ndia e no Paquisto, o lenol fretico est afundando um metro por ano. Em Baluquisto, no Paquisto, o lenol fretico est afundando 3,5 metros por ano. No Imen, o lenol fretico est afundando dois metros por ano. Nesse pas, j foram perfurados poos de 2km de profundidade sem sucesso. 32 jardins 43 . Por outro lado, verifica-se, desde 1950, um aumento no consumo para o uso domstico da gua, bem como na sua projeo para 2025. Enquanto foram consumidos em 1950, 87 km; em 1980, foram consumidos de 215 km; em 2000, 384 km; e para 2025, projeta-se um consumo de 607 km.
2.3.5 gua para alimentos
Quase 70% de toda a gua doce consumida vai para a agricultura. Mesmo assim, milhes de pessoas continuam desnutridas 44 . O cultivo de alimentos um negcio que tem muita sede. A ttulo de exemplo, so apresentados os teores de gua em alguns alimentos: o tomate, 95%; ma, 85%; e cachorro quente, 56%. So necessrios mais de 1.900 litros de gua para cultivar apenas um quilo de arroz - a principal comida em diversos pases da sia. Mas a carne, principalmente a de boi, ainda mais cara em termos de gua, dado o volume necessrio para cultivar as plantas que os animais ingerem, alm da gua que bebem. So necessrios 15.000 litros de gua para produzir 1 kg de carne 45 .
2.3.6 Irrigao
A irrigao fundamental para alimentar o mundo. Apenas 17% das lavouras mundiais so irrigadas, mas elas produzem mais de um tero dos alimentos do planeta. No ano de 2000 no Brasil, em que pese o aumento de reas irrigadas, o total de terras irrigadas correspondia a menos de 10% do total arvel e da rea de cultivo permanente. Os pases industrializados respondem por cerca de 25% das lavouras irrigadas. Mas o
43 Consumo domstico. Padro tpico em um pas industrializado em 2003: 35% em higiene pessoal; 20% em lavagem de roupa; 10% na cozinha e gua de beber; 5% na limpeza; e 30% na descarga de vaso sanitrio. 44 O gasto pesado de gua com os alimentos no o mesmo no mundo todo. E nem isso resulta num planeta bem alimentado. Em geral, as pessoas so mais bem alimentadas em regies midas do que nas secas, mas o esforo para oferecer gua suficiente para a agricultura provoca uma enorme presso sobre o meio ambiente. Uma alternativa para auxiliar na soluo do problema da falta de gua no mundo consiste em cultivar mais alimentos com o uso de menos gua. 45 Tambm so necessrios 500 litros de gua para produzir 1 kg de batata; 900 litros para 1 kg de trigo, 1.100 litros para 1 kg de sorgo, 1.650 para 1 kg de soja, 3.500 para 1 kg de ave. 33 ritmo em que a irrigao est sendo adotada comea a diminuir por causa da falta de terras e tambm de suprimentos de gua apropriados, alm do alto custo do investimento - cerca de 10 mil dlares por hectare. Muitos pases em desenvolvimento esto usando at 40% de suas guas doces renovveis para a irrigao. No entanto, mais da metade se perde em vazamentos e durante a distribuio, nunca atingindo as plantaes 46 . Diversos pases j esto tratando guas usadas para utilizar na irrigao; Israel emprega assim quase 30% de suas guas usadas urbanas, desde 1987.
2.3.7 Poluio agrcola
A agricultura est cada vez mais industrializada. Os produtos qumicos utilizados no processo escoam para os rios e lagos, provocando a lixiviao 47 do solo e a contaminao da gua que bebemos. O uso de fertilizantes no mundo industrializado aumentou entre 1961 e 1981. O volume de nitrognio, fsforo e potssio passou de 26 milhes de toneladas em 1961 para 78 milhes de toneladas em 1981. Depois, diminuiu na Europa; mas no mundo em desenvolvimento, onde os fertilizantes oferecem uma soluo rpida para a crnica falta de comida, seu uso vem crescendo. Em 1961, o consumo de nitrognio, fsforo e potssio, nos pases em desenvolvimento passou de quatro milhes de toneladas em 1961, para 39 milhes de toneladas em 1981, chegando a 86 milhes de toneladas em 2001. Fosfatos e nitratos so espalhados pelo solo para incentivar o crescimento das plantaes, mas podem apresentar efeitos desastrosos nos lagos de gua doce, onde
46 Se os campos irrigados no forem drenados adequadamente, podem encharcar. Como consequncia, aumenta o nvel de sais no solo, e a terra se torna estril - problema que j afetou cerca de 30% das terras irrigadas. O segredo para melhorar a irrigao est no manejo mais eficiente da gua, numa reciclagem das guas usadas e numa drenagem melhor. Na maioria dos pases, prepondera o mtodo de irrigao por superfcie. Em 2003, no Chile 95,1%; Mxico, 92,7%; ndia, 98,5%; Lbano, 61,1%; e no Zimbbue, 18,1%. No mesmo ano de 2003, a irrigao por asperso no Chile foi de apenas 1,6% no Mxico; de 5% na ndia,; de no Lbano 24%; e no Zimbbue de 75%. A irrigao por gotejamento, no mesmo ano de 2003, foi de 3,3% no Chile; de 2,3% no Mxico; de 0,1% na ndia; 14,9% no Lbano; e de 6,9% no Zimbbue. 47 Segundo MILAR: Lixiviao remoo pela gua percolante de materiais presentes no solo. Nem sempre se verifica a penetrao dos micronutrientes nas camadas imediatas do solo, porquanto a lixiviao processo superficial. Ocorre particularmente em solos despidos de cobertura vegetal, por ao das guas fluviais. considerada fator empobrecedor do solo. MILAR, op. cit. 2009, p. 1320. Vide tambm normas da ABNT: ABNT - NBR 10703 e ABNT - NBR 10005. 34 promovem a proliferao de algas e ervas vidas por oxignio, o que priva desse elemento os peixes e outras vidas aquticas. Os nitratos dos suprimentos de gua esto se tornando uma ameaa para os seres humanos e os animais 48 .
2.3.8 gua e sade
No que tange ao acesso gua, a maioria da populao mundial no possui uma torneira de gua em casa e tem de caminhar para buscar gua em baldes ou latas, quase sempre diversas vezes ao dia. As mulheres carregam cerca de 15 litros de cada vez, num trabalho rduo que consome muitas horas todos os dias 49 . Os governos e as instituies de ajuda fizeram esforos significativos para melhorar o acesso gua doce. Embora o nmero de pessoas servidas por algum tipo de gua pura tenha aumentado de mais de quatro bilhes, em 1990, para quase cinco bilhes, em 2000, isso significa que, com o aumento populacional, o nmero de pessoas sem acesso gua pura permaneceu em mais de um bilho. A maior parte dessas pessoas vive na sia e na frica, cujos servios rurais esto mais defasados em relao aos das reas urbanas. Os dados a seguir nos mostram, posio em 2000, o porcentual da populao por tipo de acesso s fontes de gua. Acesso a uma fonte de gua no tratada: frica, 36%; sia, 19%; e Amrica Latina e Caribe, 13%. Acesso a uma fonte de gua pura 50 : frica, 24% ligaes domsticas e 40% outro tipo de acesso; sia, 49% ligaes domsticas e 32% outro tipo de
48 Os nitratos podem causar a sndrome do beb azul, quando a criana transforma nitrato em nitrito, o que impede o sangue de transportar oxignio. Isso pode resultar em asfixia e morte. Desde 1950, perto de 3.000 mortes foram registradas no mundo todo, mas em diversos pases a sndrome no controlada ou informada. O emprego de gua rica em nitrato para irrigar as plantaes que tambm esto sendo fertilizadas pode reduzir a produtividade e tornar a lavoura mais vulnervel pragas e s doenas. Isso, por sua vez, leva ao aumento do uso de pesticidas. O mais conhecido, o DDT, foi proibido em muitos pases, mas ainda est presente em sistemas hdricos do mundo todo. Apesar de saber que altas doses desse produto afetam o sistema nervoso, o DDT ainda empregado contra mosquitos, na luta para controlar a malria. Nos estados indianos de Bengala Ocidental e Bihar, 50 anos de pulverizao de DDT resultaram na contaminao de guas subterrneas. 49 Na frica, o abastecimento de gua para a famlia basicamente responsabilidade das mulheres, e muitas gastam mais de cinco horas por dia na coleta de gua. Milhares delas tm de caminhar longos percursos at uma fonte, quase sempre acompanhadas das crianas pequenas. As meninas em idade escolar costumam acordar quando ainda no amanheceu para buscar gua antes das aulas, o que as atrasa para a escola e as deixa muito cansadas para estudar direito. A fonte de gua pode ser um tanque aberto, usado por animais, ou um poo perigosamente fundo, com a caamba puxada a mo, no qual as meninas precisam subir. Mesmo quando instalada uma fonte de gua pura - um reservatrio pblico ou gua encanada - as mulheres ainda tm de caminhar uma boa distncia para pegar sua gua diria. 50 Fonte de gua pura pode significar acesso a uma bica pblica, a uma perfurao, a um poo revestido ou a uma fonte, a uma cisterna para a coleta de gua das chuvas ou gua encanada em casa. 35 acesso; e Amrica Latina e Caribe, 66% ligaes domsticas e 21% outro tipo de acesso 51 . Relativamente ao saneamento, fundamental na luta contra doenas, ponto de partida para melhorar a qualidade de vida das pessoas. Mais de um tero da populao mundial ainda vive com servios de saneamento inadequados. O descarte seguro das fezes humanas um fator bsico na luta contra muitas doenas infecciosas, e o esgoto sem tratamento constitui um problema de sade permanente. S uma pequena frao das guas usadas coletadas pelos sistemas de esgoto em pases em desenvolvimento tem tratamento e utilizao adequados. A maior parte despejada sem tratamentos nos rios, lagos e oceanos, prejudicando os potenciais benefcios sade das instalaes bsicas. Em Nova Dlhi, todos os dias, 200 milhes de litros de esgoto sem tratamento so despejados no Rio Yamuna, um dos principais rios do norte da ndia. No ano de 2000, o porcentual da populao sem saneamento bsico 52 era de 40% na frica, 52% na sia e 22% na Amrica Latina e Caribe. O acesso ao saneamento bsico era na frica, 13% s ligaes de esgoto e 47% a outros acessos; na sia, 18% s ligaes de esgoto e 30% a outros acessos; e na Amrica Latina e Caribe, 49% s ligaes de esgoto e 29% a outros acessos. Por outro lado, a gua mata. responsvel por 1,7 milho de mortes a cada ano 53 . Isso equivale queda de dez avies Jumbo todos os dias, e 90% dos passageiros so crianas. O saneamento precrio e a ausncia de esgoto tratado podem fazer com que o solo e as guas de superfcie e subterrneas sejam contaminados por agentes patognicos presentes nas fezes dos seres humanos e dos animais. Esses agentes atingem a gua potvel, a gua usada no cultivo dos alimentos, e, pelo contato humano, chegam prpria comida. As pessoas tambm se contaminam pelo contato direto com a gua, ao tomarem banho ou simplesmente ao coletarem gua. Bactrias e outros agentes causadores de doenas infecciosas, como disenteria
51 Onde a gua tem de ser carregada para as casas, as pessoas a utilizam com parcimnia, o que resulta em higiene e sade precrias. No Reino da Suazilndia, pequeno pas da frica Austral, a leste de Moambique, por exemplo, as pessoas em domiclios com gua encanada usam de 30 a 100 litros por dia, ao passo que as que pagam pela entrega de gua utilizam apenas 13 litros dirios. As pessoas que precisam carregar gua para casa consomem apenas 5 litros por dia - menos do que o consumo de uma descarga de vaso sanitrio moderno. Cinco litros so suficientes para beber, mas no bastam para a higiene do corpo e das roupas, para a cozinha e a limpeza de louas e panelas. 52 Saneamento bsico pode significar vaso com descarga conectado a uma fossa sptica ou ao sistema de esgoto; tambm pode ser um vaso com descarga manual, uma simples latrina melhorada, com ventilao. As instalaes sanitrias so consideradas adequadas se forem particulares ou de uso comum (mas no pblico) e se conseguirem de fato evitar o contato direto entre as fezes e as pessoas, os animais e/ou insetos. 53 Nmero de mortes atribuveis precariedade de gua, esgoto e higiene no ano de 2000: 1,714 milho. Assim distribudas: frica, 608 mil; Sudoeste Asitico, 699 mil; Mediterrneo Oriental, 270 mil; Pacfico Ocidental, 77 mil; Amricas, 55 mil; e Europa, 15 mil. 36 amebiana, clera, tifo e poliomielite, so facilmente transmitidos pela gua contaminada por fezes humanas ou animais. Todas as doenas disseminadas pelas guas so intensificadas pela pobreza e podem ser sua origem 54 . E o mundo em desenvolvimento arca com quase todo o peso das doenas espalhadas pelas guas, estima-se que, nessa regio, se perdem anualmente 82 milhes de anos de vida saudvel. Nos pases em desenvolvimento, oitenta por cento das doenas so disseminadas pela gua. Fonte de doenas. A gua continua sendo um meio em que se desenvolvem as doenas mais mortferas do mundo. Anualmente mais de um milho de pessoas morrem de malria 55 . No ano de 2001 morreram de malria 1,134 milho de pessoas no mundo, sendo 973 mil na frica. A doena disseminada por mosquitos que pem seus ovos na gua parada 56 . A dengue uma infeco disseminada por um pernilongo encontrado em regies tropicais e subtropicais, principalmente em reas urbanas. Em 1970, era conhecida em apenas nove pases, mas atualmente endmica em mais de cem. Calcula-se que afete 50 milhes de pessoas por ano. Em 2001, o Brasil registrou mais de 390 mil casos. A dengue hemorrgica (DH) uma complicao da dengue, potencialmente letal. Se no for tratada, a taxa de mortalidade pode ultrapassar os 20%. No ano de 2001, 20 mil pessoas morreram de dengue hemorrgica no mundo: 12 mil mortes registradas no Sudeste Asitico, duas mil no Mediterrneo Oriental, trs mil no Pacfico Ocidental e trs mil na Amrica Latina. A distribuio protegida de gua, por exemplo, atravs de encanamentos, ajuda a reduzir a incidncia dessas doenas. Mas, se o suprimento for intermitente, as pessoas podem recorrer ao armazenamento de gua, o que cria o ambiente ideal para a proliferao de insetos.
54 Algumas doenas transmitidas pelas guas no matam imediatamente, mas debilitam o doente, deixando-o suscetvel a outros males e incapaz de trabalhar para sustentar a si mesmo e famlia. Esse o caso da esquistossomose, causada por um parasita, que afeta cerca de 200 milhes de pessoas. Trata-se de uma doena crnica que retarda o crescimento e o desenvolvimento das crianas. No norte do Senegal, numa rea em que a esquistossomose era desconhecida, a construo da barragem de Diama, em 1986, fez com que a doena infectasse quase toda a populao nos oito anos seguintes. 55 Muitas outras enfermidades causadas por vetores biolgicos - a exemplo da elefantase (filria linftica), que faz as pernas incharem - so endmicas nas regies tropicais, e algumas, como o vrus do Nilo ocidental, esto se propagando para o hemisfrio norte, afetando o mundo industrializado. 56 As microrrepresas da Etipia, consideradas mais sustentveis em termos de meio ambiente, aumentaram em sete vezes a incidncia de malria. 37 2.3.9 Expanso das cidades
As reas urbanas interferem no ciclo das guas. As chuvas que caem nas ruas pavimentadas correm pelas sarjetas e so canalizadas para os esgotos. Boa parte despejada em rios ou diretamente no mar, em vez de se infiltrar pelo solo e reabastecer os aquferos. Esse um dos motivos pelo qual o volume de gua doce est se esgotando. No interior, o aguaceiro das chuvas fortes pode fazer os rios encherem, levando consigo produtos qumicos, material orgnico e lama. O rpido crescimento das cidades vem forando cada vez mais a explorao dos recursos hdricos, j em seu limite mximo de consumo. As reas urbanas esto entre os ambientes mais ameaadores para a vida. A combinao de grande concentrao de pessoas, provises inadequadas de gua e saneamento precrio oferece campo perfeito para a proliferao de doenas infecciosas. A gua fundamental para a sade, e a instalao de um suprimento suficiente e confivel numa rea urbana constitui um dos modos mais eficazes de melhorar a sade e o bem-estar de um grande grupo de pessoas. Isso aparece claramente nas taxas de mortalidade infantil: em muitos pases de renda mdia, a morte de crianas em reas urbanas, onde o suprimento de gua pode no ser confivel, atinge de 50 a 100 por mil nascidas vivas, contra uma mdia de 39 para os pases de renda mdia como um todo. Na frica e na sia, 60% dos moradores em cidades vivem sem saneamento adequado. Com relao segurana da gua urbana, os porcentuais de gua potvel testada que violavam os padres nacionais, em 2000, eram os seguintes: frica, 36%; sia, 22%; e Amrica Central e Caribe, 18%. Com relao ao processo de urbanizao, estima-se que, em 2015, quase metade das pessoas no mundo em desenvolvimento more nas cidades. O problema no se restringe apenas a conseguir gua para as pessoas, mas, para muitas cidades, onde conseguir essa gua. Diversas das maiores cidades do mundo - Los Angeles, Cidade do Mxico 57 , Cairo, Calcut, Pequim - esto localizadas em reas com pouca
57 A cidade do Mxico um bom exemplo de rea urbana que tenta oferecer, quase totalmente a partir de recursos no-renovveis, gua e saneamento adequados para uma populao que cresce depressa. Cerca de trs quartos da gua da cidade vm do aqufero sobre o qual ela foi construda. Os recursos hdricos da Cidade do Mxico provm: 72% do aqufero, 26% da gua importada - bombeada a uma altura de 1.200 m., a uma distncia de aproximadamente 180 km., desde as bacias dos rios Cutzamala e Lerma, e 2% de outras 38 gua, e lutam para satisfazer as necessidades de sua populao crescente.
2.3.10 Enchentes ou inundaes
A cada ano, as inundaes acabam com milhares de vidas e prejudicam o dia a dia de outros milhes 58 . E elas esto se tornando mais frequentes. Quase sempre consideradas desastres naturais, muitas se agravam por causa do desmatamento, da drenagem de zonas midas e da tentativa de controlar os fluxos dos rios. A mudana climtica est levando a intempries mais violentas - chuvas de mones mais pesadas, alm de ciclones e furaes mais fortes e frequentes. Enquanto em 1992, foram verificadas 57 enchentes no mundo, esse nmero foi de 88 em 1995, 112 em 1999 e de 156 em 2001. As chuvas que caem em declives desmatados lavam o solo que acabaram de encharcar. Isso aumenta o volume de gua que vai para os rios e a quantidade de sedimentos. Em 1998, quase 292 milhes de pessoas no mundo foram afetadas pelas enchentes. Naquele ano, na Venezuela, 30 mil pessoas morreram em consequncia de avalanches de lama em encostas desmatadas. Embora os sistemas avanados de aviso de inundao estejam reduzindo o nmero de mortes, milhes de pessoas ainda correm perigo, porque as terras ao redor dos rios esto ficando cada vez mais drenadas e povoadas 59 . No perodo de 1992 a 2001, o nmero de mortos por enchentes e prejuzos
fontes. No ritmo de uso atual - 15 milhes de m por dia -, essa gua vai dar para mais 150 a 200 anos. Mas a demanda cresce e, como o nvel diminui, fica difcil extrair a gua, cuja qualidade cair. Quando acabar, haver pouqussima gua para distribuir populao de mais de 18 milhes de pessoas. Por mais de um sculo, a cidade foi afundando por causa da gua bombeada do aqufero. O centro cedeu 7,5m e agora ficou mais baixo do que o lago Texcoco. Est sendo construda uma rede de drenagem para diminuir o risco de inundao, mas a tubulao ficar sujeita a se romper com o afundamento do solo. Os habitantes da Cidade do Mxico sofrem de doenas infecciosas comuns em pases em desenvolvimento, transmitidas pela gua contaminada. Os cursos dgua foram poludos por produtos qumicos, fertilizantes e dejetos humanos. Apenas 25% das guas usadas recebem algum tipo de tratamento, e o vazamento de esgoto de tubulaes rompidas pelo afundamento do solo contaminou o aqufero - o principal suprimento de gua da cidade. 58 As enchentes do Yangtze, em 1998, que mataram mais de quatro mil pessoas e deram um prejuzo de 38 bilhes de dlares, foram piores por causa da derrubada de rvores a montante do rio. O governo chins tentou restringir a derrubada na regio e deu incio a um importante projeto de replantio, mas o desmatamento ilegal continua. Tambm enquanto se escrevia este trabalho, ocorreu uma das maiores enchentes da Austrlia, ocasionando estragos bilionrios e afetando uma rea equivalente aos territrios da Frana e Alemanha. 59 Quase metade do fluxo do Mississippi passa por canais artificiais, e aproximadamente sete milhes de hectares de zona mida - a esponja natural do rio - foram drenados para o desenvolvimento. Em 1993, o rio destruiu mais de dez mil km de diques e se espalhou por 41km, reclamando de volta sua plancie aluvial. 39 financeiros, por continente, atingiram as seguintes cifras: Amricas, 35.848 mortos e perdas de US$ 31 bilhes; frica, 9.243 mortos e perdas de US$ 892 milhes; sia, 50.034 mortos e 105 bilhes de perdas; Europa, 1.362 mortos e perdas de US$ 32 bilhes; e Oceania, 20 mortos e perdas de US$ 792 milhes. No Brasil, as chuvas com inundaes so cada vez mais freqentes. O nvel de gravidade e o nmero de vtimas se intensificam a cada ano. Est se tornando rotina, principalmente no incio de cada ano, poca das chuvas nas regies Sul e Sudeste, o noticirio dos jornais, rdio e televiso se ocuparem de forma intensa na divulgao dessas inundaes, verdadeiras tragdias que abalam o Brasil e boa parte do mundo. Sensibilizam a todos, face ao elevado nvel de devastao e de destruio que arrasam cidades, pontes, ruas, casas, patrimnio, mas principalmente ceifam vidas e marcam profundamente milhares de famlias 60 . Em 2008, o alvo das foras das guas foi o estado de Santa Catarina. A tragdia comeou no dia 22 de novembro e deixou 137 mortes em mais de 60 cidades. Mais de 1,5 milho de pessoas foram afetadas e 25 comunidades praticaram deixaram de existir. As chuvas que atingiram a regio serrana do Rio de Janeiro no incio de 2011 podem ser consideradas a maior tragdia ambiental do Pas em nmero de mortes. Os nmeros oficiais levantados at o dia 25 de fevereiro deste ano, conforme quadro a seguir, apontam 1.034 vtimas fatais, sendo 448 em Nova Friburgo, 485 em Terespolis, 75 em Petrpolis, 24 em Sumidouro e 2 em Bom Jardim. O nmero de desalojados, segundo as prefeituras, ultrapassa a 23 mil. A tragdia verificada na regio serrana fluminense supera os temporais que atingiram Caraguatatuba, no litoral norte do estado de So Paulo, em 1967, quando foram registradas 436 mortes e soterraram centenas de casas. Cerca de 30% da populao ficou desabrigada e diversos desaparecidos nunca foram encontrados 61 .
60 Para citar apenas os casos mais recentes em que se verificaram muitas mortes e milhares de desabrigados: enchentes no Vale do Itaja em Santa Catarina em 2008; interior do Estado de So Paulo em 2009; Angra dos Reis, RJ, 2010; Alagoas e Sergipe 2010. Na cidade de So Paulo, as enchentes viraram rotina aps qualquer chuva um pouco mais forte. Na cidade de Belo Horizonte, residncia deste autor, enquanto se escrevia este trabalho, foram verificadas, nos dias 22 e 27 de novembro de 2010, as maiores enchentes dos ltimos 100 anos na cidade. 61 Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/863064-novo-balanco-aponta-741-mortos-apos- chuva-na-regiao-serrana-do-rj.shtml>. Acesso em: 31 jan. 2011. 40 Municpio
Vtimas Fatais#
Vtimas Fatais No identificadas# Desaparecidos& Desalojados* Nova Friburgo 426 22 83 4528 Cordeiro 00 00 00 17 Duas Barras 00 00 00 00 Macuco 00 00 00 28 Trajano de Moraes 00 00 00 00 Cachoeiras de Macacu 00 00 00 00 Bom Jardim 02 00 00 1185 Cantagalo 00 00 00 00 S. Sebastio do Alto 00 00 00 32 Sta. Maria Madalena 00 00 00 284 Petrpolis 71 04 55 6956 S. J. Vale do Rio Preto 02 00 00 00 Trs Rios 00 00 00 00 Paraba do Sul 00 00 00 00 Comendador Levy Gasparian 00 00 00 00 Areal 00 00 00 657 Sapucaia 00 00 00 20 Terespolis 382 103 205 9110 Carmo 00 00 00 00 Sumidouro 22 00 02 300 TOTAL 905 129 383 23117 Quadro 1 - Tragdia da regio serrana do Rio de Janeiro (2011) Fonte: Coordenadoria Administrao da Superint. Operacional de Def. Civil do est. do Rio de Janeiro 62
Coordenadoria do Servio de Recolhimento de Cadveres # Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro & Coordenadorias Municipais de Defesa Civil *
2.3.11 Secas
A vida e o sustento de um bilho de pessoas, em 110 pases - um sexto da populao mundial - esto ameaados pelas secas e pela desertificao. E as mudanas climticas vm piorando a situao. As secas no ocorrem da noite para o dia: podem levar muitos anos para aparecerem. Em uma regio, uma seca pode significar trs semanas sem chuvas; em outra, talvez um ano. Pouco mais de um bilho de pessoas que vivem em regies secas do mundo adaptaram seu modo de vida aos longos perodos sem chuva. Elas dependem de chuvas sazonais para molhar suas plantaes; se as chuvas no vm, essa populao corre o risco de morrer de
62 O quadro foi fornecido pela Coordenao Administrativa da Superintendncia Operacional de Defesa Civil do estado do Rio de Janeiro, por e-mail, em 25.02.2011. 41 fome e desidratao. No mundo industrializado, at os recursos hdricos abundantes podem se exaurir pela demanda da agricultura, da indstria e de milhes de pessoas que se apinham nas cidades. Quando h menos chuva do que o normal, isso visto como seca, pois afeta a vida do dia a dia das pessoas. A seca em regies ridas, combinada com os abusos em relao a terra, agrava o processo de desertificao. A camada superficial do solo resseca e simplesmente vira p, e a terra fica permanentemente degradada. As mudanas climticas junto com a emisso de gases de efeito estufa esto alterando os padres do clima. Cai mais chuva em alguns lugares, e menos em outros. No Brasil, enquanto se escrevia este trabalho, verificou-se a maior seca do Rio Negro, e a segunda grande seca dos rios da bacia amaznica em menos de (dez) anos. Conforme matria da Revista Isto , novembro de 2010, o Rio Negro, o segundo maior em volume de gua no mundo, atrs apenas do Amazonas, atingiu seu nvel mais baixo dos ltimos 108 anos. A medio feita pelo Servio Geolgico do Brasil apontou diminuio de seis centmetros, o que levou o rio ao histrico nvel de 13,63 metros. A forte estiagem fez 38 dos 62 municpios do Amazonas decretarem situao de emergncia desde que a seca comeou em junho. O isolamento fluvial de cidades na beira do rio prejudica o abastecimento de alimentos e gua potvel para 62 mil famlias. Pelo menos 25 comunidades ribeirinhas esto isoladas por causa das dificuldades de navegao nos trechos secos 63 .
2.3.12 Conflitos internacionais estimulados pela escassez de gua
A distribuio natural da gua pelo mundo no coincide com a distribuio geopoltica dos povos nem com a ocupao humana, gerando pontos de tenso e disputa por gua doce. Alm dos confrontos provocados pelas disputas internas que envolvem fazendeiros, industriais, poder pblico e populao, a escassez de gua e ou a disputa por seus domnios, como aconteceu com o petrleo no passado, podem vir a ser motivo de confrontos futuros entre pases em vrias regies do mundo. As disputas sobre as guas fluviais esto se agravando, uma vez que os pases a jusante reclamam dos planos de seus vizinhos a montante. Sem desconsiderar os impactos
63 Revista poca. 1 nov. 2010. So Paulo: Editora Globo S.A. p. 13. 42 ambientais na foz de rios com desvio de suas guas, caso do Nilo, ou do Colorado 64 nos Estados Unidos, especialistas internacionais, como Postel 65 , apontam que 261 dos grandes rios do planeta tm cursos que atravessam territrios de dois ou mais pases, sem que existam acordos disciplinando o uso de suas guas. A primeira conveno internacional mundial sobre o uso da gua foi a Conveno das Naes Unidas Sobre os Direitos do Mar. O tempo que demorou para ser aprovada mostra a dificuldade para realizar essas espcies de acordo. Iniciada em 1972, ela s foi assinada e entrou em vigor em novembro de 1994, mais de 20 anos depois. No so poucos os especialistas que apontam a disputa pela gua como um dos principais motivos para eventuais conflitos blicos no sculo XXI. Infelizmente e nesse sentido, foi a afirmao, em 2006, de Tundisi 66 , presidente do Instituto Internacional de Ecologia e Gerenciamento Ambiental (IIE) e ex-presidente do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ):
Revista C&T: No final do sculo XX falou-se muito que no sculo XXI as guerras seriam por causa de gua. O senhor acha que isso verdade ou um exagero? TUNDISI: No exagero, no. Eu acho que j existem conflitos. Participei de uma reunio recente no Qunia e percebei as tenses referentes aos usos mltiplos de certas bacias internacionais. Por exemplo, a bacia do Rio Nilo: nove pases usam essas guas e h conflitos. H conflitos na rea de Israel com os pases como a Jordnia: Israel tem um nico lago que fornece gua, o Mar da Galileia, que pode ter problemas de qualidade e quantidade. A Turquia, por exemplo, est fazendo vinte represas a um custo de US$ 20 bilhes - um bilho cada uma - mais a jusante da Turquia, temos a Sria e o Iraque. Ou seja, a Turquia vai ficar com a chave do Rio Eufrates na mo. Ela quem vai determinar a sada de gua, portanto, isso pode trazer conflitos. Portanto, pode haver alguns conflitos entre regies e numa mesma regio ou em um pas [...].
So diversas as regies do mundo em que se verificam tais conflitos. Exemplo bem significativo so as tenses entre Egito e Etipia, pelas guas do rio Nilo. Aproximadamente 85% do volume das guas do Nilo brotam em terras da Etipia. At pouco tempo, esse pas empobrecido, que pode ter sido o bero da humanidade, dava pouca importncia a um recurso cada vez mais estratgico.
64 Foi feito um acordo entre os Estados Unidos e o Mxico, pois os norte-americanos retiram tanta gua do rio Colorado, um dos maiores do pas, que os mexicanos passaram a receber um rio minguado e cheio de sal. Para compensar, os Estados Unidos assinaram um acordo pelo qual se comprometem a fornecer cerca de 2 km de gua potvel por ano e construram uma usina para dessalinizar a gua. 65 Sandra Postel diretora do Global Water Policy Project, em Massachusetts, nos Estados Unidos, e membro do Wordwatch Institute, expert em recursos hdricos. CAPOZOLLI, Ulisses. gua, abundncia e escassez. 2000. Disponvel em: <http://www.comciencia.br/reportanges/aguas/aguas11.htm>. Acesso em: 03 nov. 2011. 66 Vide entrevista de Jos Galzia Tundisi, presidente do Instituto de Ecologia e Gerenciamento Ambiental (IIE) concedida em 30.06.2006. Disponvel em: <http://www.ripa.com.br>. Acesso em: 03 nov. 2010. 43 Recentemente, os etopes iniciaram a construo de uma srie de pequenas obras para conter o fluxo das guas que antes corriam livres para o Egito. Ao mesmo tempo em que a Etipia estanca guas que julga de sua propriedade, o Egito investe em ambiciosos programas de irrigao, com o propsito de ampliar sua produo agrcola. Entre Etipia e Egito no existe nenhum acordo diplomtico partilhando as guas do Nilo. O Egito j consome dois teros do fluxo do rio e os projetos de irrigao vo aumentar mais a demanda por gua 67 . Outro conflito significativo ocorre entre Israel e a Palestina. No Oriente Mdio, a gua um recurso precioso e uma fonte de conflito. A Guerra dos Seis Dias, em 1967, foi em parte, a resposta de Israel proposta da Jordnia de desviar o rio Jordo para seu prprio uso. A terra tomada por Israel na guerra deu-lhe acesso no apenas s guas das cabeceiras do rio Jordo, como tambm o controle do aqufero que h por baixo da Cisjordnia, aumentando assim os recursos hdricos israelenses em quase 50%. A gua uma questo importante nas negociaes entre Israel e a Palestina. Segundo Clarke e King 68 , na Cisjordnia, alguns palestinos sobrevivem com apenas 35 litros dirios de gua para uso domstico, enquanto os colonos israelenses das adjacncias desfrutam de seus gramados e piscinas. Apesar de a Declarao de Princpios de 1993 encaminhar um Programa de Desenvolvimento Hdrico comum, a recusa de Israel em admitir que os escassos recursos hdricos devam ser compartilhados igualitariamente um entrave. Segundo o Acordo Provisrio de Oslo, de 1995, Israel mantm o controle total dos suprimentos de gua da Cisjordnia. Na Amrica do Sul, onde a gua doce ainda abundante, as preocupaes com eventuais disputas ou potenciais interesses de outros pases no devem ser desprezadas. cabvel o alerta de Dupas, coordenador-geral do Grupo de Conjuntura Internacional da USP e tambm presidente do Instituto de Estudos Econmicos Internacionais, em artigo publicado no jornal "O Estado de So Paulo, edio de 19/01/2008 69 :
67 CAPOZOLLI, Ulisses. gua, abundncia e escassez. 2000. Disponvel em: <http://www.comciencia.br/reportanges/aguas/aguas11.htm>. Acesso em: 03 nov. 2011. 68 Ainda segundo os autores: Israel extrai mais de 75% do fluxo de gua da parte superior do rio Jordo, deixando chegar apenas um mnimo de gua salobra at a Cisjordnia. O Emissrio Nacional de gua 200 km de canais abertos, tubulaes e dutos, concludo em 1964, transporta 400 milhes de m de gua por ano do norte at as regies litorneas mais ridas. Os aquferos tambm so controlados pelo governo de Israel, o que inclui o acesso ao Aqufero das Montanhas - a nica fonte de gua para a Cisjordnia. O Aqufero Litorneo, explorado em excesso, est sendo reabastecido com guas usadas e com guas levadas pelo Emissrio Nacional. Em Gaza, o uso excessivo do aqufero est provocando uma grave salinizao da gua. CLARKE, Robin; KING, Jannet, op. cit., 2008, p. 79. 69 DUPAS, Gilberto. Conflitos por gua doce. Disponvel em: <http://www.tecnodefesa.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=83:conflitos-por-agua- doce&catid=39:leiturarecomendada&Itemid=59>. Acesso em: 03 nov. 2010. 44 Esse quadro crtico, no entanto, se inverte na Amrica do Sul, onde a gua doce ainda abundante. Com 12% da populao mundial, possumos 47% das reservas de guas globais, e boa parte delas se encontra submersa. s grandes bacias do Amazonas, do Orenoco e do Prata, mais inmeros rios, lagos e esturios, se somam aquferos de grande porte entre os quais o Guarani - o terceiro maior do mundo - espalhado pelos territrios do Brasil, Paraguai, Uruguai e Argentina. Muitos estudiosos acreditam que quem controlar os recursos ambientais da trplice fronteira - o que inclui aquele aqufero - ter a seu dispor matrias-primas essenciais para a manuteno da vida e para a sustentabilidade de processos produtivos geradores de desenvolvimento econmico e social em amplas reas do Cone Sul. [...] H quem chame tambm a ateno para eventuais aes estadunidenses na Amrica do Sul. Estudo realizado por John Ackerman, do Air Command and Staff College, da US Air Force, diz: Ns (EUA) deveremos passar progressivamente da guerra contra o terrorismo para o novo conceito de segurana sustentvel. E cita, como motivaes para intervenes armadas, secas, crises da gua e eventos meteorolgicos extremos. O Center for Naval Analysis, em relatrio recente, asseverou que a mudana climtica uma realidade e os EUA, bem como o Exrcito, precisam se preparar para suas consequncias. Na mesma perspectiva, o Plano do Exrcito Argentino 2025 v a possibilidade de conflitos com outros Estados pela posse de recursos naturais, com destaque para o Aqufero Guarani, como o problema que mais tem possibilidades de conduzir a conflitos blicos com vizinhos. E afirma que o pas dever desenvolver organizaes militares com capacidade para defender a nao de um inimigo convencional superior, incluindo a organizao da resistncia civil. (Grifo do autor).
Existem diversos outros pontos potenciais de conflitos no mundo 70 que apenas sero citados em razo dos limites deste trabalho, sendo os mais significativos na avaliao de entidades ambientalistas como The Worldwatch Institute 71 : a regio do de Aral, na ex-Unio Sovitica; a disputa pelas guas do Rio Colorado entre EUA e Mxico; e as disputas pelos recursos hdricos nas bacias dos rios Ganges, Tigres e Eufrates. Segundo Viliers 72 , jornalista francs que percorreu todos os continentes durante mais de 30 anos para observar as reais condies dos recursos hdricos e reuniu sua experincia no livro gua: como o uso deste precioso recurso natural poder acarretar a mais sria crise do sculo 21: "a crise da gua no consiste na falta absoluta do recurso, mas na escassez justamente nos lugares de maior demanda". Ele prope, alm do uso da engenhosidade humana na busca de solues, o debate poltico para contornar os conflitos histricos ligados s fontes hdricas.
70 Acerca do tema tenso pelo uso da gua, vide: RIBEIRO, Wagner Costa. Geografia poltica da gua. 1. ed. So Paulo: Annablume, 2008. p. 131-136. 71 CAPOZOLLI, Ulisses. gua, abundncia e escassez. 2000. Disponvel em: <http://www.comciencia.br/reportanges/aguas/aguas11.htm>. Acesso em: 03 nov. 2011. 72 VILIERS, Marc de. Como a diviso dos recursos hdricos afeta os conflitos internacionais. 22.03.2009. Disponvel em: <http://opiniaoenoticia.com.br/internacional/como-a-divisao-dos-recursos-hidricos-afeta-os- conflitos-internacionais/>. Acesso em: 03 nov. 2010. 45 2.3.13 Viso do futuro
A menos que sejam tomadas medidas radicais urgentes para modificar o modo como as guas so manipuladas, as perspectivas so desanimadoras. Por volta de 2025, o mundo pode enfrentar uma grave falta de gua. A consequncia disso ser a queda na produo de alimentos, o que levar destruio, s doenas e a um desastre ecolgico 73 . Esse cenrio pode ser evitado. O amplo conhecimento do problema constitui um primeiro passo fundamental. essencial para uma administrao das guas que leve em conta todo o quadro e envolva as comunidades que usam as guas. Tambm preciso financiamento de pesquisas voltadas ao desenvolvimento de tecnologias para a preservao das guas, alm da cooperao entre pases que compartilhem bacias fluviais. So projetados trs cenrios possveis: a) cenrio 1: um negcio como um outro qualquer: baseado em projees sobre a populao atual, este cenrio supe que a rea de terras irrigadas continuar a se expandir, chegando a um aumento de 39% no total de retiradas de gua, de 1995 a 2025. No leva em conta fatores sociais, econmicos ou polticos, e pressupe que o uso das guas e as prticas administrativas, que incluem a construo de grandes represas, continuaro iguais;
Ano Explorao dos reservatrios Domstico Industrial Agrcola Total de Retiradas 1950 10 90 200 1.100 1.400 1995 200 350 750 2.500 3.800 2025* 270 600 1.200 3.200 5.270 Quadro 2 - Um negcio como outro qualquer Fonte: Adaptado da obra Atlas da gua de Clarke e King. * projeo em km.
b) cenrio 2: um negcio quase como outro qualquer: baseado em previses sobre a populao limitada na rea de terras irrigadas, o que levar a uma crnica falta de gua. A industrializao de pases em desenvolvimento provocar o aumento do uso domstico e industrial de gua. As prticas de administrao das guas ficaro quase inalteradas, exceto pelo fato de dependerem menos de grandes represas;
73 Consoante a pgina 128 da obra citada, a fonte dos pesquisadores para esta subseo foi a Wordspy <http://www.wordspy.com/words/virtual/water.asp>; Unesco <http://www.unesco.org/courier/1999- 02/uk/dossier/intro31.htm>; As projees de retiradas: World Water Vision. Inglaterra. Londres: Earthscan, 2000; <http://www.worldwatercouncil.org/vision-shtml> Chapter 4 Our Vision f Water and Life in 2025. 46 Ano Explorao dos reservatrios Domstico Industrial Agrcola Total de retiradas 1950 10 90 200 1.100 1.400 1995 200 350 750 2.500 3.800 2025* 200 900 900 2.300 4.300 Quadro 3 - Um negcio quase como outro qualquer Fonte: Adaptado da obra Atlas da gua de Clarke e King. * projeo em km.
c) cenrio 3: mudanas no mundo: com essa projeo, prev-se o aumento total de retirada de gua, mas ela ser utilizada de maneira mais produtiva, como resultado de mudanas radicais na administrao das guas, que fortalecero quem estivar nos nveis mais baixos dos rios. Os servios de gua sero sustentveis e os equipamentos que economizam gua estaro disponveis em larga escala. As guas servidas urbanas sero tratadas e ficaro seguras. As doenas disseminadas pelas guas sero reduzidas drasticamente porque os servios de gua e esgoto sero universais, embora isso represente um aumento no custo.
Ano Explorao dos reservatrios Domstico Industrial Agrcola Total de Retiradas 1950 10 90 200 1.100 1.400 1995 200 350 750 2.500 3.800 2025* 220 500 800 2.650 4.170 Quadro 4 - Mudanas no mundo Fonte: Adaptado da obra Atlas da gua de Clarke e King. * projeo em km.
2.3.14 Risco de escassez no Brasil
O Brasil, como de resto quase todo o mundo 74 , tem de enfrentar desafios no que diz respeito gesto de suas guas 75 . Estima-se que o Brasil concentre entre 12% e 16% do
74 Segundo o relatrio Water in a changing world, das Organizaes das Naes Unidas, divulgado no Frum Mundial da gua, realizado em 2009 em Istambul, cerca de 1 bilho de pessoas em todo o mundo no tem acesso gua. Revista Globo Rural. So Paulo: Globo S.A. n. 293, maro 2010, p. 36. 75 Principais problemas e desafios da gesto de recursos hdricos no Brasil por regio: Norte: apesar da abundncia de gua per capita, h problemas de saneamento bsico, controle de atividades de pesca e manuteno da biodiversidade terrestre e aqutica, 32,53% da populao tem dficit de gua, enquanto 98,28% tm dficit de esgoto; Nordeste: h escassez de gua, salinizao de guas superficiais e aquferos, doenas de veiculao hdrica e necessidade da disponibilizao de gua para populao na zona rural e em pequenos municpios; Sudeste: os desafios so a recuperao de rios, lagos e represas, a reduo dos custos do tratamento e a proteo dos mananciais e aquferos, o reuso da gua. Pela urbanizao, h menos disponibilidade per capita; Sul: intensa urbanizao e uso agrcola da gua. Os principais desafios so a proteo dos mananciais, a proteo da biodiversidade em alagados e o estmulo ao reuso da gua; Centro- 47 volume total de recursos hdricos do planeta Terra. Embora essa seja uma participao expressiva, os recursos no so distribudos de forma homognea - 72% na Amaznia e 6% no Sudeste - e se encontram ameaados por fatores socioeconmicos diversos 76 .
Bacias hidrogrficas rea total 8.574;761 km2 Populao 169.590.693 Vazo Mdia 182.633 m3/s Amazonas 47% 4% 73% Costeira do Norte 1% Menor que 1% 2% Costeira do Nordeste Ocidental 1% 3% 1% Costeira do Nordeste Oriental 8% 20% 2% Parnaba 4% 2% 1% Tocantis 9% 5% 6% So Francisco 8% 8% 2% Paraguai 4% 1% 1% Paran 10% 32% 6% Costeira do Sudeste 2% 15% 2% Costeira do Sul 2% 7% 3% Uruguai 2% 2% 2% Quadro 5 - Regies Hidrogrficas do Brasil Fonte: Kelman et al. apud Clarke; King, op. cit., 2008, p. 94.
Segundo a Agncia Nacional de guas, cinco das 12 bacias hidrogrficas do pas, localizadas entre Nordeste e Sul, esto em estado crtico ou preocupante por causa da poluio ou do desperdcio 77 . A alta densidade populacional, a poluio e a agricultura, aliadas viso de que a gua um recurso infinito, j provocam o aumento da escassez de gua de qualidade em quantidade para as regies Sul e Sudeste do pas, onde vivem 60% da populao. Alm disso, vm-se agravando os perodos de seca atingindo, inclusive, a Regio Norte 78 .
Oeste: um dos principais desafios a conservao do Pantanal. Isso envolve a conservao da biodiversidade e o controle da pesca, alm da manuteno da sustentabilidade do sistema. CLARKE, Robin; KING, Jannet, op. cit., 2008, p. 94. 76 CLARKE, Robin; KING, Jannet, op. cit., 2008, p. 95. 77 Revista Globo Rural. So Paulo: Globo S.A., n. 293, maro, 2010, p. 36. 78 Uma das consequncias dos perodos de seca a baixa da umidade e com isso os incndios se tornam frequentes, bem como se intensificam as doenas respiratrias. Os perodos de seca no Brasil vm se agravando e atingindo inclusive a Regio Norte. Os incndios aumentam a cada ano, em nmero e intensidade, e ocorrem inclusive nas reas dos Parques Nacionais. Esses fatos so noticiados diariamente na imprensa. Em agosto de 2010, um incndio destruiu quase a metade da rea do Parque Nacional da Serra da Canastra em MG, atingindo regio muito prxima da nascente do Rio So Francisco. A seguir transcrevem-se excertos da edio de 14.09.2010 do Jornal Hoje, da Rede Globo de Televiso: S em setembro de 2010, foram registrados 21 mil focos de incndios no Brasil. No ano passado, no mesmo perodo, foi pouco mais de seis mil [...]. Em Mogi das Cruzes, no interior de So Paulo, uma floresta de 500 hectares foi destruda. A regio era uma fazenda do estado, estao experimental, onde so realizadas pesquisas sobre madeira e resina. O fogo atingiu tambm uma reserva biolgica do Instituto de Botnica onde so feitos estudos sobre o cerrado [...]. Em Goinia, a fuligem atinge os moradores e suas casas. Em Manaus, os igaraps, que so braos de rios, esto praticamente sem gua. Esta a maior estiagem desde 1982 quando comearam os registros na regio das cabeceiras do rio Solimes, que quando se encontra com o Rio Negro, em Manaus, forma o rio Amazonas. Sete municpios decretaram situao de emergncia. Mais de cinco mil famlias ribeirinhas sofrem com a seca. Em So Paulo, a situao fica pior por causa da poluio que sai 48 Os ndices de abastecimento de gua mostram que h enormes desigualdades entre regies e entre ricos e pobres. Os mais prejudicados so aqueles que vivem nas favelas, periferias e pequenas cidades. Somente um tero dos 40% mais pobres dispem de servios de gua e saneamento, enquanto para os 10% mais ricos esse valor sobe para 80%. O saneamento bsico atinge 56% dos domiclios urbanos e simplesmente 13% dos domiclios rurais. As classes mais altas, com rendimento acima de dez salrios mnimos, tm cobertura 25% maior em gua e acima de 40% em esgoto que a populao com renda inferior a dois salrios mnimos, cujos ndices de cobertura desses servios esto abaixo da mdia nacional 79 . Apenas para efeito ilustrativo, dos municpios da regio Centro-Oeste, 82,1% no coletam o esgoto produzido e 5,8% coletam, mas no tratam; na Norte, esses ndices so mais graves: 92,9% e 3,5%, respectivamente 80 . Na regio Nordeste, o maior problema a longa estao de seca decorrente de um ciclo hidrolgico irregular e com baixo ndice pluviomtrico. Portanto, o fornecimento de gua, tanto para o consumo humano como para irrigao das atividades agrcolas, acaba constituindo o grande desafio da administrao pblica nordestina quando se trata do tema recursos hdricos. Nas regies Sul e Sudeste 81 , o problema no somente a quantidade de gua para o consumo humano, mas, sobretudo, a qualidade. A degradao ambiental resultante de uma urbanizao descontrolada vem provocando a reduo do volume de recursos hdricos dos mananciais, como uma das consequncias diretas da eroso e da edificao de empreendimentos em reas onde se localizam as nascentes dos rios e o entorno das represas 82 . Alm disso, o comprometimento da qualidade da gua tambm atribudo a ligaes clandestinas de esgoto diretamente para os rios e riachos que desguam nas represas, e tambm em razo de a maior parte do esgoto coletado pela rede oficial ainda no ser alvo de
principalmente dos carros. s 9:15 da manh dessa tera-feira a umidade estava em torno de 28% e o Centro de Gerenciamento de Emergncia decretou estado de ateno na cidade. Nos ltimos 30 dias, isso se repetiu 20 vezes. Prximo da hora do almoo, a umidade caiu bem mais, o medidor apontava 24%. Junto com o ar seco tem uma quantidade muito grande de poeira na atmosfera. Junto com esta poeira tem compostos qumicos que podem ser at carcinognicos, ento imagina a quantidade e a variedade de coisas que podem estar se acumulando no nosso pulmo, explica Adalgisa Fornaro, qumica da USP. Rede Globo de Televiso. Jornal Hoje, edio de 14.09.2010. Disponvel em: <http://www.globo.com.br/>. Acesso em: 14 set. 2010. 79 Ministrio das Cidades, Saneamento ambiental, em Cadernos Cidades, v. 5, Braslia, 2004. In: DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit., 2005, p.103. 80 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisa nacional de saneamento bsico no Brasil. So Paulo: IBGE, 2000. In: DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit., 2005, p. 275. 81 DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit. 2005, p. 275. 82 Ibid., 2005, p. 276. 49 polticas de tratamento. Por exemplo, na Regio-Sul, 78,3% dos municpios no realizam qualquer tipo de tratamento do esgoto e na Regio Sudeste a situao continua catastrfica: 66,9% dos municpios permitem que os esgotos residenciais e industriais sejam despejados em rios, lagos ou mares, antes de passar por qualquer forma de tratamento 83 . Desse modo, nessas duas regies, o desafio recuperar e proteger as reas de nascentes e de represamento de gua por meio de iniciativas que integrem temas como tratamento do esgoto, destinao adequada dos resduos slidos e educao ambiental, para assim garantir recursos hdricos em volume e qualidade que sejam condizentes com a demanda populacional por consumo. Assim, poder-se- evitar que, no futuro, haja necessidade de grandes investimentos financeiros em tecnologias de despoluio e tratamento qumico da gua 84 . A meta 11 dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio estabelece que, at 2020, deve haver melhora significativa na qualidade de vida de 100 milhes de habitantes de moradias inadequadas em todo o mundo, incluindo acesso a esgoto sanitrio (indicador 31). Segundo Castro e Scariot 85 , a anlise dos dados demonstra que diminuiu, em termos relativos, a proporo da populao sem acesso a esgoto sanitrio, apesar do aumento da populao brasileira e da populao sem acesso a esses servios, em nmeros absolutos. De fato, em 1991, havia 75,1 milhes de pessoas (61,6%) sem acesso rede de esgoto e, em 2000, esse nmero subiu para 93,7 milhes, o equivalente a 55,6% dos habitantes. Se o ritmo de queda percentual continuar o mesmo, em 2015 ainda haver 45,5% da populao sem acesso rede de esgoto. A projeo desses dados indica que pouco menos da metade da populao do Brasil (42,3%) continuaria sem acesso rede de esgoto em 2020. No levantamento feito pelo IBGE em 2008 os dados mostram que o atendimento de gua na Regio Norte restrito a 57,6% da populao, o ndice de coleta de esgoto no Brasil de apenas 43,2% e o de tratamento de esgoto de somente de 34,6%, sendo esse indicador de mseros 11,2% na regio Norte. Essas disparidades demonstram o quanto o Brasil tem de avanar nessa questo.
83 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisa nacional de saneamento bsico no Brasil. So Paulo: IBGE, 2000. DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit. 2005, p. 276). 84 Ibid., 2005, p. 276. 85 Centro de Pesquisa de Opinio Pblica (DataUnB), Relatrio nacional ODM 7: garantir a sustentabilidade ambiental. Braslia, UnB (2004 apud CASTRO, Carlos Ferreira de Abreu; SCARIOT, Aldacir). In:
DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit., 2005, p.103. 50 ndice de atendimento (%) gua Coleta de esgotos ndice de tratamento dos esgotos gerados (%) Regies Total (IN 055 ) Urbano (IN 023 ) Total (IN 054 ) Urbano (IN 024 ) Total (IN 046 ) Norte 57,6 72,0 5,6 7,0 11,2 Nordeste 68,0 89,4 18,9 25,6 34,5 Sudeste 90,3 97,6 66,6 72,1 36,1 Sul 86,7 98,2 32,4 38,3 31,1 Centro-oeste 89,5 95,6 44,8 49,5 41,6 Brasil 81,2 94,7 43,2 50,6 34,6 Nota: Para clculo do (IN 046 ) estima-se o volume de esgoto gerado como sendo igual ao volume de gua consumido Quadro 6 - Nveis de atendimento com gua e esgotos dos prestadores de servios participantes do SNIS em 2008, segundo regio geogrfica Fonte: IBGE 86 .
86 Disponvel no site do IBGE: <http://www.ibge.gov.br/>. Acesso em: 14 set. 2010. 51 3 TUTELA JURDICA
O Direito um produto humano, com funo instrumental de regulao das condutas sociais, de modo a permitir a tranquilidade e a segurana das relaes entre os seres humanos em sociedade. Ao disciplinar e buscar pacificar as relaes humanas, o Direito fornece sociedade a segurana para a persecuo de seus objetivos comuns, dentre eles a preservao da espcie e do grupo social. A relao do ser humano com seus pares em sociedade gera uma srie de situaes, fatos, relaes, atividades, que, quando entram no campo da incidncia da regra jurdica, tornam-se fatos ou relaes jurdicas, e, por conseguinte, so objetos da tutela jurdica. Relaes jurdicas, bem como os respectivos princpios que as regem e as regras que assim se transformam, so, modernamente, aquelas disciplinadas pelo Direito ditado pelo Estado, o que constitui a origem de sua juridicidade. Da a distino do interesse jurdico dos demais tipos de interesses, sendo que o que tem valor, no mais amplo sentido, para os outros indivduos que compem a coletividade 87 , e que, portanto, deve ser objeto da ateno e da disciplina estatal atravs do Direito. Benjamin chama a ateno para a ampliao do rol de regulao estatal, nos seguintes termos:
Uma das caractersticas dos nossos tempos, j a partir do final do sculo XIX, portanto em momento bem anterior ao prprio aparecimento do Direito Ambiental, a ampliao do rol de interesses e de hipteses de interveno do Estado, que passou, por razes vrias, a legislar e a controlar atividades e recursos que antes eram desvalorizados enquanto no apropriados (res nullius) ou compartilhados por todos, sem um regime definido de dominialidade privada (res communis omnium) 88 .
O ser humano um ser complexo. Retrato singelo dessa complexidade a constatao de que as percepes humanas para com o mundo em que esto inseridas as relaes do homem para com seus pares e para com a natureza e com o cosmos, as necessidades, os interesses, os nveis de conhecimento e cultura no so uniformes nem estanques, variam no tempo e apresentam um rol de diversidades e singularidades a depender do conglomerado humano, que so inmeros. Por conseguinte, o Direito no estanque. dinmico, e em regra, como conjunto de
87 MIRANDA, Pontes. Tratado de Direito Privado. Tomo II, Parte Geral. Campinas: Bookseller, 1999. p. 37. 88 BENJAMIN, Antnio Hernan. O estado teatral e a implementao do direito ambiental. In: BENJAMIN, Antnio Herman V (Org./Ed.). Direito, gua e vida. CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL, So Paulo, 2003. So Paulo: Imprensa Oficial, 2003. v. I, p. 335-366. 52 normas, est sempre a reboque dos fatos. O rol dos bens e interesses tutelados e, principalmente, as concepes e os paradigmas que norteiam as normas jurdicas que formam o arcabouo dessa tutela e seus instrumentos de garantia com vistas sua efetividade (materializao) variaram, por conseguinte, numa linha do tempo e do espao, e principalmente do grau de conscientizao, cidadania, participao democrtica dos indivduos e vontade poltica dos dirigentes de cada Estado para tornarem concretas as polticas pblicas. A preocupao do homem em proteger a gua e sua qualidade no recente. Essa preocupao remonta a tempos distantes. Desde os antigos romanos j havia o estabelecimento de uma gesto das guas, visto que, inclusive, eles a classificavam como pblicas e privadas, ou seja, os bens particulares (res singulorum) se opunham s res communes omnium, s res publicae e s res universitatum.
As coisas comuns eram as de abundncia incalculvel, destinadas ao uso indiscriminado de qualquer pessoa, como o ar, a gua corrente e o mar. As coisas pblicas eram as que pertenciam ao povo romano, embora, natural ou civilmente, pudessem estar franqueadas ao uso de todos, como os portos, os rios, os caminhos pblicos 89 .
No mundo ocidental contemporneo, os fundamentos das disciplinas jurdicas clssicas, assim como todo o Direito do Estado, esto assentados na concepo dos direitos individuais. Esses direitos eram nada mais nada menos que a possibilidade de cada homem livre adquirir direitos. Quer dizer, a organizao estatal estava criada para garantir, individualmente, o exerccio de direitos, principalmente os da liberdade e propriedade. O direito se construiu sobre a ideia de propriedade privada, isto , de ser um bem, uma coisa que pudesse ser usada, fruda, gozada. Portanto, esta propriedade material, concreta. Isto significa que o direito individual , ele tambm, fsico, concreto 90 . No rol de bens, objetos de apropriao, estavam inseridos os recursos naturais sob uma perspectiva, preponderantemente, individualista, utilitarista e imediatista do homem para com a natureza. A funo social da propriedade, a proteo de direitos coletivos, o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, inclusive para as futuras geraes, a viso mais sistemtica dessa proteo e sob novo paradigma tico-jurdico, que engloba tambm
89 MASAGO, Mrio. Curso de Direito Administrativo, p. 127. In: SOUZA, Luciana Cordeiro de. guas e sua proteo. 5. tir., 1. ed. Curitiba: Juru, 2009, p. 76. 90 FILHO, Carlos Frederico Mars de Souza. O renascer dos povos indgenas para o direito. 5. tir., 1. ed. Curitiba: Juru, 2006, p. 166. 53 poltico-econmico, foram incorporados s ordens jurdico-constitucionais mais recentes, ou seja, a partir do sculo passado, e mais marcadamente no ltimo quarto daquele sculo no que se refere s polticas pblicas ambientais. Benjamin, em estudo sobre a constitucionalizao do ambiente, afirma que s em meados da dcada de 1970 que os sistemas constitucionais comearam a efetivamente reconhecer o ambiente como merecedor da tutela maior. O autor constata um aspecto que o impressionou no Direito Ambiental: na histria do Direito poucos valores ou bens tiveram uma trajetria to espetacular, passando, em poucos anos, de uma espcie de nada-jurdico ao pice da hierarquia normativa, metendo-se com destaque nos pactos polticos nacionais. Aquele jurista, quanto aos fundamentos do Direito Ambiental, se manifestou nos seguintes termos:
Os fundamentos dorsais do Direito Ambiental, ao contrrio do que se dava com as disciplinas jurdicas clssicas, encontram-se, em maior ou menor medida, expressamente apresentados em um crescente nmero de Constituies modernas; a partir delas, portanto, que se deve montar o edifcio terico da disciplina. Somente por mediao do texto constitucional enxergaremos - espera-se - um novo paradigma tico-jurdico, que tambm poltico-econmico, marcado pelo permanente exerccio de fuga da clssica compreenso coisificadora, exclusivista, individualista e fragmentria da biosfera 91 .
O caminho trilhado no Brasil pela tutela ambiental da gua e ou do direito ao acesso gua, como preferem alguns, no foi diferente. Excetuadas as cosmovises peculiares dos povos indgenas, a concepo inicial que inspirava a tutela da gua era de cunho exclusivamente privatstico e fragmentada, que evolui, tardiamente e em ritmo lento - mais decorrente de influxos, recomendaes e presses de organismos internacionais - para uma concepo publicista e sistmica, rompendo o paradigma individualista, caminhando para uma proteo constitucional que passa a considerar o meio ambiente, ecologicamente equilibrado, a includa a gua, bem comum de todos. Conforme ensina Diniz, ante o grande valor das guas pelo papel que tm na satisfao das necessidades humanas e no progresso de uma nao, impe-se a existncia de normas idneas para atender a esses reclamos e solucionar os conflitos que, porventura, surgirem 92 . Segundo Silva, dentre os recursos naturais, foram as guas os que recentemente mais
91 BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da constituio brasileira. In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito constitucional ambiental brasileiro. 3, ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 77-150. 92 DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. v. 4. Direito das Coisas. 18. ed. So Paulo: Editora Saraiva, 2002. p. 242. 54 sofreram alteraes em seu tratamento pela legislao 93 . Em razo disso, tambm, a importncia que este trabalho reservou ao levantamento das principais normas jurdicas brasileiras que direta ou indiretamente se relacionam com a gua. Os tpicos a seguir abordam o tema nos seguintes perodos: 1. o Brasil antes da chegada dos portugueses; 2. do Brasil colnia, imperial e republicano at a edio do Cdigo das guas, fase marcada pela exclusiva concepo privatstica e fragmentria da gua; 3. o terceiro perodo vai da edio do Cdigo das guas - incio da transmudao da viso privatstica para a concepo publicista da gesto da gua - at o incio da dcada de 1980, em que foi editada a Lei 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, norma que passou a considerar a gua recurso natural integrante de uma incipiente poltica ambiental; e 4. o ltimo perodo inicia-se na dcada de 1980 com a edio da Lei 6.938/81 e compreende a legislao at a elaborao deste trabalho, merecendo consideraes especficas a carta de Magna de 1988, em que o tema adquire status constitucional. A Constituio de 1988 alberga os fundamentos para a proteo ao meio ambiente e, entre outras incumbncias na gesto ambiental, determinou Unio a instituio de uma Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, instaurada legalmente em 1997, com a edio da Lei 9.433. Ainda relacionadas tutela do meio ambiente e mais especificamente gesto do recurso natural gua, no captulo IV, sero apresentadas recomendaes de conferncias e declaraes internacionais, notadamente de eventos promovidos pela ONU.
3.1 O BRASIL ANTES DA CHEGADA DOS PORTUGUESES
Por ocasio das conquistas ou descobrimento, os territrios do Brasil e EUA j eram ocupados por uma numerosa populao de homens e mulheres, que vieram a ser chamados de povos indgenas. Nas outras regies da Amrica, alm dos ndios, j se
93 SILVA, Fernando Quadros da. A gesto dos recursos hdricos aps a Lei 9.433, de 08 de janeiro de 1977. In: FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). Direito ambiental em evoluo. 7. reimp. 2. ed. Curitiba: Juru, 2010. v. 1, p. 79-83. 55 encontravam os incas, astecas, os muscas, os mapuches. Os relatos, oficiais ou no, poca dos descobrimentos, repetem a beleza, a sade, costumes e a mansido dos ndios e a quantidade de gente encontrada, desfazendo qualquer ideia de terra desabitada 94 . Discordam quanto existncia de organizao social, enquanto Caminha afirma no existirem sociedades, vivendo os indgenas em hordas sem direo e chefia, outros relatos do conta de divises de povos, de chefes, de hierarquia 95 . Os relatos de Vespcio contam encontros fraternais com povos de raros costumes, que no usam roupas nem armas:
Eu encontrei pases de clima mais temperados e amenos, de maior populao dos que sabemos [...]. Eu descobri o continente habitado com mais multiplicidade de pessoas e animais do que a nossa Europa ou na sia ou mesmo frica (traduo livre) 96 .
A organizao social e o Direito de cada um dos povos indgenas que habitavam o imenso territrio da Amrica diferem muito entre si, porque diferentes so suas cosmovises. Povos como os incas, maias e astecas revelam grandes e preciosos conhecimentos do mundo sem separar o saber do sentir 97 . O Direito nessas sociedades, segundo Mars, no pode ser concebido como normas programadas, preparadas e orientadas para reger a sociedade, mas normas que se confundem
94 Se nos dias de hoje apenas se tem uma plida ideia da real populao indgena na Amrica, o que se pode dizer 500 anos atrs? O Instituto Nacional Indigenista, do Mxico, publicou uma Leitura Comentada da Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho, escrita por Magdalena Gomez, em 1995, e que traz um quadro muito completo sobre a populao indgena na Amrica, tendo como fonte o Instituto Interamericano Indigenista e a FAO, Jordan Pando: 1990. Essa informao, bastante confivel, segundo o Prof. Mars, acusa uma populao de 42 milhes de indgenas em toda as Amricas, alcanando 6,33% do total da populao do continente. Por exemplo, a populao da Bolvia composta por 72% de ndios. No Mxico, 12%, a maior em termos absolutos: 14 milhes. poca dos descobrimentos, somente, no que se refere a um povo, os tupi-guarani, que viviam e vivem ainda, entre o Brasil, Argentina, Paraguai e Bolvia, chega-se a concluso de que eram um milho e quinhentos mil ndios guaranis. Esse povo hoje alcana pouco mais de 20 mil pessoas. Em 1985, relatrio apresentado pela Funai - Fundao Nacional do ndio - ao Nono Congresso Indigenista Interamericano, realizado em Santa F, Nuevo Mxico, USA, indicava a existncia de 233 grupos indgenas, que somados perfaziam uma populao de 214.611 pessoas. SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars de, op. cit. 2006. p. 33. 95 CAMINHA, Pro Vaz de. Carta a el-rei dom Manuel sobre o achamento do Brasil. Introduo, atualizao do texto e notas de M. Viegas Guerreiro. Lisboa: Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1974, p. 34-35 (apud FILHO, Carlos Frederico Mars, op. cit., 2006, p. 28). 96 Yo he encontrado pases ms templados y amenos, de mayor poblacin que cuanto conocemos. Llegu a las Antpodas, que por mi navegacin ES La Quarta Parte de la tierra. Yo he descubierto el continente habitado por ms multides de pueblos y animales que nuestra Europa, o sia o mismo Africa.Cf. VESPCIO, Amrico. Revista do Instituto Histrico Brasileiro. v. 41 (apud SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars de, op. cit. 2006. p. 30). 97 O calendrio maia e asteca, a marca precisa do equincio por culturas pr-incaicas, a domesticao da mandioca e outras demonstraes de grandes conhecimentos matemticos, biolgicos e geogrficos revelam um modo de pensar o mundo, mantido em grande parte at nossos dias, integrados realidade social, natural e mstica. Ibid., 2006, p. 30. 56 com a prpria sociedade. Exatamente, por isso, esses Direitos, de forma geral, no conhecem instncias de modificao formal, mas sua mutao acompanha a mutao existente internamente na sociedade. Hoje no h mais dvida que as sociedades indgenas pr-colombianas ou atuais tm uma organizao social e so regidas por normas jurdicas prprias. O Direito do outro reconhecido pelos historiadores como Direito. Atualmente, portanto, no faz mais sentido discutir se aquela organizao social era ou no mantida por um Direito. Todavia os colonizadores, a partir do momento em que aportaram nessas terras, que j tinham repartido mesmo antes de sua chegada, imediatamente transplantaram as normas das respectivas Coroas ou comearam a teorizar um Direito a ser por aqui aplicado, independentemente daquele aqui existente. No Brasil passou a vigorar as Ordenaes do Reino, a Espanha produziu um sistema jurdico complexo para seu imprio americano, o chamando derecho indiano 98 . Na atuao dos colonizadores, ou melhor, dos exploradores, preponderou uma postura de expropriao dos recursos e explorao daquelas gentes, sendo que muitos povos foram, inclusive, dizimados de forma brbara 99 . No pretende este trabalho apresentar como se relacionava cada povo indgena com a gua ou com natureza, o que por si s seria tema de uma vastssima obra, haja vista a diversidade dos povos e, consequentemente, de suas vises sobre a vida e o mundo. Objetiva-se, neste ponto, ao trazer um marco inicial diferente do Brasil-colnia, presente em muitas obras sobre gua no Brasil, que no abrange as prticas indgenas, auxiliar na divulgao de que o Direito 100 de cada uma das naes indgenas est
98 O direito indiano , em suma, o direito que os espanhis aplicavam na Amrica, com instituies prprias ainda que muitas vezes adaptadas das concepes medievais e feudais europeias. Cf. FILHO, Carlos Frederico Mars de Souza, op. cit. 2006, p. 50. 99 O bispo de Chiapas, Frei Bartolom de Las Casas conta em sua Brevssima relacin de La destruycin de las ndias, o nmero de mortes pelos conquistadores, somente nos anos relatados so impressionantes: mais de 3 milhes em Santo Domingo; mais de um milho na Nicargua; 3 milhes em San Juan, Jamaica e Cuba; 4 milhes no Mxico; mais de 2 milhes em Honduras; 5 milhes na Guatemala; 4 milhes no Peru; etc; totalizando mais de 24 milhes, sem contar com os milhares de mortes em Quito, Reino de Granada, Popayan, Xalisco e outros. Ibid., 2006, p. 36. 100 Apesar de que o Direito, em geral, no tem querido admitir que o conjunto de regras que organiza e mantm organizada uma sociedade indgena seja efetivamente Direito e, muito menos, que o Estado o acate. Mas, de uma forma envergonhada, isto , no integral, a legislao brasileira contempornea respeita os usos, costumes e tradies das comunidades indgenas nas relaes de famlia, sucesses e negcios entre ndios, assim como aceita nos crimes intra-tnicos a punio da comunidade, desde que no seja com pena infamante ou de morte. Os sistemas jurdicos nacionais, inclusive, a Conveno 169 da OIT considera que a aplicao das regras jurdicas indgenas, mesmo nos territrios e na convivncia da comunidade, possvel, apenas de forma secundria ao Direito Estatal, tolerada quando a lei for omissa ou desnecessria. Quer dizer, os Estados at admitem que existe um Direito prprio dos povos indgenas, mas inferior porque deve se pautar pelos direitos estabelecidos pelo sistema jurdico nacional ou pelos direitos humanos internacionalmente reconhecidos. Isso equivale a dize que estes Direitos no tm autonomia frente ao nacional. Ibid., 2006, p. 57 indissoluvelmente ligado s praticas culturais 101 , e o resultado de uma vivncia aceita e professada por todos os integrantes 102 . Cada povo indgena tem uma ideia prpria de territrio ou limite geogrfico de seu imprio, elaborada por suas relaes internas de povo e externas com os outros povos e na relao que estabelecessem com a natureza onde lhes couberam viver 103 . E essas relaes com a natureza guiadas por paradigmas de coletividade, de viso integrativa, concebendo-a como fonte de vida e de sobrevivncia para todos, merecendo a proteo e preservao, inclusive, para garantia de vidas das prximas geraes 104 , no levaram degradao ambiental e exausto dos recursos naturais de seus respectivos territrios.
Se essas prticas no so perfeitamente adequadas ao modo de vida dos homens das cidades e noo de desenvolvimento desses homens, no devem ser desprezadas ou esquecidas por todos aqueles que se preocupam e tm responsabilidades para com o futuro do nosso planeta e, consequentemente, com as boas prticas de uso e conservao dos recursos naturais, no se ignorando, por bvio, as adaptaes inexorveis que se apresentem necessrias seja em razo da exploso demogrfica ou decorrente das diferenas polticas, religiosas, culturais, sociais, econmicas, etc. Reconhea-se, no mnimo, que alguns daqueles paradigmas ou valores culturais presentes nas relaes dos povos indgenas para com a natureza, tais como viso coletiva, integrativa, o uso respeitoso e estritamente na medida do necessrio para a sobrevivncia, a preocupao com a preservao para garantir, inclusive, as vidas das futuras geraes, so inegavelmente alguns dos paradigmas que informam a incipiente poltica ambiental mundial.
74. 101 Para os povos que habitavam o Brasil antes da descoberta, a gua (i, em tupi) sempre foi um elemento presente na cultura. Graas ao tupi, as guas hoje esto presentes na toponmia de localidades em diversos estados brasileiros: Icatu (gua boa), Igo (baa); Ipojuca (encharcado pela gua, pntano), Icara (gua abenoada, Barueri (guas correntes, cachoeiras), Iguatemi (gua verde), etc. In. DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit., 2005, p. 264. 102 Ao contrrio disso, conforme lies do prof. Mars, o Direito estatal fruto de uma sociedade profundamente dividida, em que a dominao de uns pelos outros o primado principal e o individualismo, o marcante trao caracterstico. A distncia que medeia o Direito indgena do estatal a mesma que medeia o coletivismo do individualismo. Cf., FILHO, Carlos Frederico Mars de Souza, op. cit., 2006, p. 74. 103 Ibid., 2006, p. 44. 104 Luciana Cordeiro de Souza menciona em nota de rodap em sua obra, guas e sua proteo, que: ao fazer um levantamento histrico acerca das possveis legislaes que poderiam existir visando a preservar, proteger e punir os infratores que cometessem atos atentatrios ao meio ambiente, veio nossa mente a tristeza pela forma de povoamento destas terras do novo Continente, as matanas, destruies: o homem branco aqui chegou de forma a fazer, dolorosamente, sentir-se pela populao local - os indgenas - que sabiam o valor da terra, sabiam respeitar o meio ambiente como um todo. Na verdade, os indgenas ao se utilizarem da natureza o fazem sempre pensando em sete geraes futuras enquanto o homem branco saqueia a natureza como se estivesse nas prateleiras de um supermercado e logo viesse um repositor. Cf. SOUZA, op. cit. 2009, p. 6. (Grifo do autor). 58 Registre-se que o Constituinte de 1988 assegurou aos ndios o reconhecimento de sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies e os direitos originrios sobre as terras tradicionalmente ocupadas, bem como o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. Disciplinou que o aproveitamento dos recursos hdricos, inclusive os potenciais energticos, localizados em terras indgenas dependem de autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades indgenas. Vedou a remoo dos ndios das terras tradicionalmente ocupadas (art. 231 da CF).
3.2 O BRASIL COLNIA, IMPERIAL E REPUBLICANO AT A EDIO DO CDIGO DAS GUAS
Consoante j restou consignado, no processo de colonizao, principalmente, das Amricas, frica e sia, as grandes potncias europias nos sculos XVI e XVII trouxeram seus sistemas jurdicos e institucionais, aqui, includa em particular, a disciplina sobre as guas. Amorim destaca que a formao cultural e histrica do povo brasileiro deixa inequvoca a sua caracterstica predatria em relao aos seus recursos naturais. Desde o incio da colonizao, a rvore e a floresta eram vistas como locais onde se escondia o perigo, onde se aoitavam o inimigo e o animal selvagem 105 , e tambm como um entrave ao progresso, uma vez que impedia a penetrao territorial e o acesso fcil e menos dispendioso s riquezas to desejadas pelos colonizadores que aqui chegavam 106 . A colonizao - com a orientao da destinao econmica das riquezas produzidas voltadas prioritariamente ao exterior - gerou a ideia de que a terra estava ali para servir ao colonizador, para dar-lhes frutos, para abrir-lhe suas entranhas, sem nada reclamar nem exigir reparao 107 . E essa mentalidade se cristalizou e sobreviveu ao perodo colonial, ao imprio e repblica. De fato, somente no sculo XX a mentalidade do semeador comearia a mudar,
105 Ibid., 2009, p. 285. 106 AMORIM, Joo Alberto Alves. Direito das guas. O regime jurdico da gua doce no direito internacional e no direito brasileiro. 1. ed. So Paulo: Lex, 2009. p. 283. 107 NUSDEO, Fbio. Desenvolvimento e ecologia. So Paulo: Saraiva, 1975. p. 103 (apud AMORIM, op. cit., 2009, p. 285). 59 com o surgimento das primeiras normas de carter protetor ao meio ambiente 108 . E com relao disciplina jurdica das guas, no foi diferente 109 . No Brasil no h registro sistemtico dos atos normativos que regiam a vida no perodo colonial anterior a 1808. Os registros oficiais se encontravam em Portugal, aplicando- se ao Brasil as normas jurdicas gerais portuguesas e as especficas de administrao da Colnia. O Brasil estava assim submetido s Ordenaes do Reino e ao Regimento da Colnia 110 . Desde as Ordenaes do Reino 111 , somente se procedeu a uma disciplina mais institucionalizada das guas doces, a exemplo da proteo legal do meio ambiente como um todo, no comeo do sculo XX. Tal situao se deve, principalmente, tendncia de se tratar o tema sob o vis privatstico do direito de propriedade, cuja alterao somente se procedeu a partir das codificaes da dcada de 1930. Colocando os rios navegveis dentro da propriedade da Coroa Portuguesa, o regime jurdico das Ordenaes Filipinas - apesar de nada mencionarem a respeito daqueles no- navegveis - submeteu qualquer tipo de atividade ou utilizao daquelas guas ao rei ou a quem ele autorizasse. Somente essas pessoas podiam servir-se das guas dos rios navegveis, ficando todo o resto (proprietrios de terras ribeirinhas, povoaes, etc.) impedido de delas se utilizar. Dada a veemente oposio da maioria da sociedade lusitana, sobretudo a que provinha das classes mais prximas corte, a Coroa Portuguesa editou, em 27.11.1804, ( XI a XIV),
108 O termo semeador no sentido utilizado por Srgio Buarque de Holanda para definir a mentalidade indolente e predatria da colonizao portuguesa. In: Razes do Brasil. 19 reimp., 26. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, Captulo 4 (apud AMORIM, op. cit., 2009, p. 285). 109 AMORIM, op. cit. 2009, p. 285. 110 SILVA, Solange Teles da. Regime Jurdico das guas Subterrneas. In: BENJAMIN, Antnio Herman (Org./Ed.), op. cit., 2003, p. 818-832. 111 Nas Ordenaes Filipinas, encontram-se dispositivos pertinentes s guas: o conceito de poluio est inserido no Livro V, Ttulo LXXXVIII, 7. As determinaes eram de proibir a qualquer pessoa que jogasse material que pudesse matar os peixes e sua criao ou sujasse as guas dos rios e das lagoas. Cf. SOUZA, op. cit., 2009. p. 75. Para Francisca Neta A. Assuno e Maria Augusta A. Bursztyn, integrantes do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da UnB, datam do Brasil Colnia as primeiras normas legais que afetavam direta e indiretamente os recursos hdricos no Brasil, a saber: 1) Ordenaes Afonsinas e Filipinas - bastante avanada para sua poca, pois foram elaboradas para a Pennsula Ibrica que convivia com a escassez de gua; 2) a proibio, pelos holandeses, do lanamento do bagao de cana nos rios e audes pelos senhores de engenho; 3) as Cartas Rgias de 1796 e 1799, a primeira criando a figura do juiz conservador das matas; e a segunda proibindo o corte da floresta e a derrubada de algumas espcies madeireiras de valor comercial; 4) a Ordem de 09 de abril de 1809, que prometia liberdade aos escravos que denunciassem os contrabandistas de madeira (pau-brasil e tapinho), (apud FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. guas e o novo Cdigo Civil (Lei 10.406/02)). In: BENJAMIN, Antnio Herman (Org./Ed.). Direito, gua e vida. CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL, So Paulo, 2003. So Paulo: Imprensa Oficial, 2003. v. I, p. 401-408. 60 um Alvar 112 permitindo que as guas e margens dos rios navegveis, ainda que mantidos dentro da propriedade real, pudessem ser ocupadas e livremente derivadas pelos ribeirinhos para a agricultura e demais usos produtivos. Dessa maneira, estabelecia-se o direito de uso da gua doce, ao menos em relao quela proveniente dos rios navegveis, baseada na pr-ocupao de seu entorno, o que tambm no deixou de gerar grandes abusos e irregularidades na sua utilizao e apropriao 113 . As disposies do Alvar de 1804 passaram a ser aplicadas ao Brasil a partir do Alvar de 4 de maro de 1819. Aps a independncia do Brasil de Portugal (07.09.1822), a primeira Constituio Brasileira, outorgada em 1824 114 , ps fim ao regime jurdico estabelecido pelas Ordenaes do Reino e pelos Alvars rgios. Os direitos e prerrogativas da Coroa imperial passaram ento a ser constitucionalmente estabelecidos, sendo os direitos reais portugueses da colnia transferidos para a casa imperial brasileira, muito embora as regras do Alvar de 1804 tivessem sido mantidas e aplicadas, quase que na sua totalidade, at o advento do Cdigo das guas de 1934 115 . Assim, desde a legislao colonial, o regime jurdico das guas doces no Brasil tem sido vinculado a usos econmicos, centrado na questo da propriedade em si - seja da terra, seja da fonte dgua em si, ou ainda das instalaes de derivao. O prprio conceito de navegabilidade e as regras de derivao adotadas at ento, dadas as caractersticas da maioria dos rios brasileiros, j serviam para incluir, seja na propriedade do Imprio - propriedade no no sentido de bem pblico, como se tem hoje - seja na propriedade particular, as guas a que se referiam. A proclamao da Repblica ps fim ao perodo imperial, e a Constituio de 1891 116
112 O domnio dos rios foi objeto das Ordenaes Filipinas, Liv. II, Ttulo XXVI, . A Resoluo de 17.08.1775 declarou que o domnio e a posse das guas particulares pertenciam ao dono do prdio em que nascem. E estabelecia sobre as guas suprfluas uma servido legal em favor dos prdios inferiores. O alvar de 1804, aplicado ao Brasil pelo Alvar de 1819, criou a servido legal de aqueduto para a agricultura e permitia que as guas dos rios e ribeiros pudessem ser ocupadas por particulares e derivadas, em benefcio da agricultura e da indstria. Cf. GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de guas. Disciplina jurdica das guas doces. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2006. p. 85. 113 Alfredo Vallado relata uma srie de casos de irregularidades, as quais foravam o Poder Pblico colonial a, frequentemente, mandar demolir pesqueiros, fontes e audes, que tinham sido construdos s margens de rios navegveis e eram utilizados em prejuzo do servio pblico. VALLADO, Alfredo. Direitos das guas. So Paulo: Empreza Graphica da Revista dos Tribunaes, 1931. p. 24 (apud AMORIM, op. cit., 2009, p. 288). 114 Na constituio do Imprio de 25.03.1824, as guas no foram objeto de tratamento especfico, pertencendo todos os rios Coroa, em conformidade com as Ordenaes do Reino. 115 AMORIM, op. cit., 2009, p. 288. 116 Na Constituio Republicana de 24.02.1891, no havia disposio especfica sobre gua, a no ser a proibio aos Estados e Unio de criarem impostos de trnsito sobre os veculos de terra e gua pelo transporte de produtos de um estado para o outro ou oriundos do estrangeiro (art. 11, 1). Competia 61 no definiu nem disciplinou o domnio hidrolgico do Estado. Limitou-se em atribuir ao Congresso Nacional competncia para legislar sobre a navegao dos rios que banhassem mais de um Estado ou se estendessem a territrio estrangeiro (art. 34, 6). Com o silncio constitucional, a regulao acerca do domnio pblico dos bens, inclusive rios, lagos, fontes dgua e demais reservatrios hdricos, manteve-se no campo do direito privado, ligado s disposies sobre titularidade das guas anteriores ordem constitucional. Foi tambm no seio do direito privado que surgiram as primeiras regras disciplinando, de modo geral, a proteo ambiental como proteo da sade pblica 117 . Ao disciplinar o uso nocivo da propriedade, o Cdigo Civil de 1916 estabeleceu as primeiras normas reveladoras da preocupao com a relao entre poluio e sade pblica, bem como, em ttulo prprio, sobre o uso privado das guas 118 . Freitas ao tratar sobre o tema e fazendo referncia ao Cdigo Civil de 1916, leciona que os profissionais de Direito sempre encararam o problema da gua doce como algo limitado a conflitos de vizinhana ou aproveitamento para energia eltrica. Assim que o nosso Cdigo Civil tratou da matria nos seus artigos 1.288 a 1.296 e no Cdigo das guas, Decreto 24.643, de 10.07.1934 119 .
3.3 DO CDIGO DAS GUAS DE 1934 AT A EDIO DA LEI 6.938/81: POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
A Constituio de 1934, ainda que conservasse um carter privatstico, deu os primeiros passos da migrao da disciplina jurdica das guas doces do campo do interesse privado para o interesse pblico 120 .
privativamente ao Congresso Nacional legislar sobre a navegao dos rios que banhassem mais de um Estado ou que se estendessem a territrio estrangeiro (art. 34, 6). 117 SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 35. 118 Artigos 554 (correspondente ao art. 1.277 no Cdigo Civil vigente, Lei 10.406, de 10.01.2002), 563 a 568 (arts. 1.288 a 1.296 no Cdigo Civil vigente), 584 (art. 1.309), 585 (art. 1.310) e 587 (art. 1.313), do Cdigo Civil de 1916 (Lei 3.071, de 01.01.1916). No seu esteio, veio o Decreto 16.300, de 31.12.1923, que estabelecia o Regulamento de Sade Pblica e criava a Inspetoria de Higiene Industrial e Profissional, que visava, principalmente, licenciar todos os estabelecimentos industriais novos e bem assim as oficinas, exceto os de produtos alimentcios, e impedir que as fbricas e oficinas prejudicassem a sade dos moradores de sua vizinhana, possibilitando o isolamento e o tratamento das indstrias nocivas ou incmodas. 119 FREITAS, Vladimir Passos de. guas Consideraes Gerais. In: FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.). guas. Aspectos Jurdicos e Ambientais. 3. ed. Curitiba: Juru, 2008. 17-33, p. 19. 120 Na Constituio de 16.07.1934, o art. 20, incs. I e II, refere-se ao domnio da Unio; em seu art. 5, inc. XIX, a competncia privativa da Unio para legislar sobre as guas e energia eltrica, florestas, caa e pesca e sua 62 Aquela Carta dissociou a propriedade das minas e das riquezas naturais do subsolo, bem como das quedas dagua, da propriedade do solo onde se situassem, para efeitos de explorao ou aproveitamento industrial. A explorao ou aproveitamento das minas, riquezas do subsolo, das guas e da energia hidrulica, ainda que constitusse propriedade privada, ficava sujeita autorizao ou concesso federal. Em 23.01.1934, foi editado o Decreto 23.793, conhecido como Cdigo Florestal. Inspirado no modelo norte-americano, o Cdigo Florestal de 1934 criou a figura do parque nacional 121 , que se constitui, ento, na mais antiga tipologia de rea ambientalmente protegida pelo poder pblico brasileiro 122 . Essa figura criada pelo Cdigo Florestal evoluiria, no ordenamento brasileiro, para as unidades de conservao, que exercem papel fundamental na gesto das guas, por cuidarem da preservao das nascentes, matas ciliares e demais ecossistemas que de alguma forma colaboram com o ciclo hidrolgico 123 . De fato, as matas ciliares eram expressamente protegidas pelo art. 22, sem que, contudo, fosse estabelecida a extenso da faixa de proteo. ainda em 1934 que o pas recebe norma jurdica especfica sobre a disciplina das guas doces, com a edio, em 10.07.1934, do Decreto n 24.634, que ficou conhecido como Cdigo de guas e que viria dar-lhe, o tratamento que o interesse pblico, poca, reclamava 124 . Temstocles Brando Cavalcanti, em prefcio atualizador longo e profundo obra de Manoel Igncio de Carvalho de Mendona, destaca que, por constiturem riqueza natural das mais preponderantes e por sua utilizao pela indstria e agricultura serem cada vez maiores, haveria de se seguir a tendncia de socializao de tal riqueza, em nada se justificando, a princpio, a sua apropriao individual. A dicotomia entre pblico e privado, h de tanto privilegiado, e o interesse pblico, ou ainda, o equilbrio destes dois campos antagnicos foi, segundo Cavalcante, citado por Amorim, o ponto mais feliz alcanado pelo Cdigo das
explorao, e sobre os regimes de portos e navegao de cabotagem; destaca-se ainda disposio sobre uma atividade governamental permanente contra os efeitos da seca nos Estados da Regio Norte. 121 O primeiro parque nacional foi o Parque Nacional de Itatiaia, criado em 1937. 122 Cf. DRUMMOND, J. A. Devastao e preservao ambiental no Rio de Janeiro. Niteri: Editora da Universidade Federal Fluminense, 1997 (apud AMORIM, op. cit., 2009, p. 291). 123 O novo Cdigo Florestal, com as alteraes e atualizaes que lhe deu a legislao superveniente, lida com os institutos da rea de Preservao Permanente e da Reserva Legal, dentre outros, ao definir, por exemplo, rea de Preservao Permanente como sendo toda a rea protegida por lei coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico da fauna e da flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas. 124 AMORIM, op. cit., 2009, p. 292. 63 guas 125 . O Cdigo das guas de 1934 visava a dotar o pas de uma legislao adequada, de acordo com a tendncia da poca, que permitisse ao poder pblico controlar e incentivar o aproveitamento industrial das guas, bem como o potencial hidroenergtico e, tambm, assegurava o uso gratuito de qualquer corrente ou nascente dagua para as primeiras necessidades da vida e permitia a todos usar de quaisquer guas pblicas, conformando-se com os regulamentos administrativos. Impunha a existncia de concesso para a derivao de guas pblicas. O Cdigo Civil j continha dispositivos concernentes ao uso da gua visando a garantir suas qualidades naturais. Previa pena de indenizao a quem se visse prejudicado pela sua alterao (art. 563 e seg.). Em 1934, o legislador, atravs do Cdigo das guas que revogou o disposto no Cdigo Civil, classificou as guas em pblicas (seriam as chamadas de uso comum e dominicais), comuns e particulares. Essa lei tambm j tratava da poluio dos recursos hdricos. Na Constituio de 1937, no houve alteraes nos termos da Constituio anterior no que se refere ao domnio das guas. O Cdigo de Pesca, de 1938 126 , tambm dispunha sobre normas protetoras das guas, em seus artigos 15 e 16, ao estabelecer condutas relativas descarga de efluentes e redes de esgotos nas guas dos rios, mares, bem como sobre poluio com leos. Alm disso, foi a primeira lei a definir (art. 15, 1), para fins de disciplina jurdica, poluio das guas. O Cdigo Penal de 1940 estabeleceu, em seus artigos 270 e 271, a ocorrncia de crime para o caso de envenenamento, corrupo ou poluio de gua potvel. Na Constituio de 1946, alterou-se o direito anterior no que se refere ao domnio hdrico, excluindo os Municpios da categoria de detentores do domnio das guas. O art. 34, I atribuiu Unio os lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio ou que banhassem mais de um Estado ou se estendessem a territrio estrangeiro, bem como as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases. A competncia da Unio, agora, no era apenas quanto seca do Norte, mas na forma do art. 5, XIII, tambm a de organizar defesa permanente contra os efeitos da seca, das endemias rurais e das inundaes. O Cdigo Nacional de Sade (Decreto 49.974/61) regulamentou a Lei 2.312/54,
125 Ibid., 2009, p. 292. 126 Decreto-Lei 794, de 19.10.1938, substitudo pelo Decreto-Lei 221, de 28.02.1967, publicado no DOU em 28.02.1967. 64 artigos 37-39, que protegiam os recursos hdricos 127 . O Cdigo Florestal - Lei 4.771/65, art. 2, tutelou indiretamente as guas, ao proteger a floresta permanente. As alneas a, b e c, do referido artigo visam proteo das guas. O Decreto 227/67 instituiu o Cdigo de Minerao. Imps ao titular da concesso de lavra a obrigao de evitar a poluio das guas (art. 47, XI), proteger e conservar as fontes, bem como utilizar as guas segundo os preceitos tcnicos, quando da explorao de jazidas de fertilizantes (art. 47, XII), imputando aos infratores penalidades administrativas que podem chegar caducidade da autorizao de pesquisa ou concesso da lavra. Nas atividades de minerao, em caso de dano ao meio ambiente, est ainda prevista no art. 18 da Lei 7.805/89, a suspenso temporria 128 . Na Constituio de 1967, no houve alteraes quanto s disposies referentes ao domnio hdrico da Unio, ressalte-se que, quanto ao combate calamidade, tem-se em seu art. 8, XIII: organizar a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente a seca e as inundaes e, no inc. XIV do mesmo dispositivo, estabelecer e executar planos regionais de desenvolvimento. Tambm na Emenda Constitucional n. 1, de 1969, no houve alterao quanto disciplina dos recursos hdricos. Apesar de suas importncias e da disciplina jurdica que do questo das guas doces, o Regulamento de Sade Pblica, o Cdigo Florestal, o Cdigo das guas, o Cdigo de Pesca, O Cdigo Penal, o Cdigo de Minerao so normas setorizadas, segmentadas, especficas em seus temas, ms rfs do amparo unificador de uma Poltica Nacional 129 .
127 Naquele perodo, outros diplomas legais trouxeram dispositivos atinentes proteo da gua, revelando, assim, a preocupao do ser humano em tutelar esse bem essencial existncia humana. Dentre eles: - O Decreto 50.877/61 disciplinou o lanamento de resduos slidos, lquidos e gasosos, domiciliares ou industriais na gua, impondo seu tratamento para evitar a poluio das guas. - A Lei 4.089/64 e seu Decreto 1.487/62 atriburam competncia ao Departamento Nacional de Obras e Saneamento, para controlar a poluio das guas em mbito federal. - A Lei 4.132/62, criada para fins de desapropriao, considerou de interesse social a preservao de cursos dgua e seus mananciais. - O Decreto 5.357/67 probe o lanamento de detritos ou leos, por parte de embarcaes ou terminais de qualquer natureza, nas guas que se encontrem dentro de um raio de seis milhas martimas do litoral brasileiro. - O Decreto 70.030/73 criou a Secretaria Especial do Meio Ambiente, hoje Ministrio do Meio Ambiente e registrou a necessidade da reformulao do tratamento dos recursos hdricos e da poluio dos mesmos. Em 1976, a SEMA estabeleceu padres de qualidade ambiental. - A poluio das guas por leo, causada por navios, est ainda sujeita s medidas punitivas previstas no Decreto 83.540, de 04.06.1979, que regulamentou a aplicao da Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio por leo, de 1969. 128 Art. 18. Os trabalhos de pesquisa ou lavra que causarem danos ao meio ambiente so passveis de suspenso temporria ou definitiva, de acordo com parecer do rgo ambiental competente. 129 No mesmo sentido, vide. AMORIM, ob. cit., 2009, p. 295. 65 3.4 APS A POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Segundo Amorim 130 , at 1977, ainda no se tinha encarado a questo da proteo ambiental segundo uma viso que inter-relacionasse todos os setores. Localiza-se a um problema metodolgico consistente em saber se a defesa do meio ambiente deveria ser objeto de leis setoriais ou de leis que dessem um tratamento unitrio tutela ambiental. Faltavam, at ento, normas constitucionais que fundamentassem uma viso global da questo ambiental, que visassem proteo do patrimnio globalmente considerado em todas as suas manifestaes, em face de uma regulao conjunta de todos os objetos de tutela. O problema ainda se complicava mais em relao gua, sujeita ao princpio da unidade do ciclo hidrolgico, que, analisado pelo ponto de vista jurdico, impe a necessidade de uma regulamentao nica para tal elemento, por ser uma s a gua que surge num manancial, que aumenta o seu caudal at formar um rio, que se evapora para logo cair de novo, em forma de chuva, passando a aumentar o caudal de algum rio, ou caindo no mar, ou introduzindo-se na terra para formar as correntes subterrneas que afloram na forma de um manancial. Talvez no fosse possvel uma unidade jurdica, o imprescindvel era haver uma unidade poltica. Essa orientao que gerou uma normatividade mais ampla e sistematizada, a comear pela Lei 6.902, de 27.04.1981, que disps sobre a criao de reas de Proteo Ambiental, e pela Lei 6.938, de 31.08.1981, que disps sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente e sobre o Sistema Nacional do Meio Ambiente. Alm de ser pioneira no estabelecimento de uma poltica pblica de proteo ambiental na Amrica Latina 131 , a Lei 6.938/81 132 estabeleceu os princpios da Poltica Nacional do Meio Ambiente, bem como os instrumentos para sua consecuo, criando assim o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), integrado pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), como rgo consultivo e deliberativo. Essa lei o marco fundamental para a defesa do meio ambiente no pas por tratar, pela primeira vez, do meio ambiente e de sua proteo como um todo formado pela reunio interligada dos componentes da vida
130 AMORIM, op. cit., 2009, p. 298. 131 LEMOS, Patrcia Faga Iglecias. Responsabilidade civil por dano ao meio ambiente. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2003. p. 75 (apud AMORIM, op. cit. 2009, p. 300). 132 A Lei 6.938/81 foi regulamentada pelos Decretos 99.274, de 06.06.1990 e 4.297 de 10.07.2002. 66 humana e natural 133 . Segundo Benjamin, com a promulgao da Lei 6.938/81, ensaiou-se o primeiro passo em direo a um paradigma jurdico-econmico que holisticamente tratasse e no maltratasse a terra, seus arvoredos e os processos ecolgicos essenciais a ela associados 134 . Pela primeira vez tambm o meio ambiente passava a fazer parte de uma poltica de Estado, assim oficialmente reconhecida, colocando o pas em sintonia com os desenvolvimentos at ento obtidos no Direito Internacional Pblico em termos de proteo ambiental. Foi a Lei 6.938/81 que estabeleceu no ordenamento jurdico brasileiro definies legais fundamentais para a tutela jurdica do meio ambiente tal como a de recursos ambientais, alm de ter aperfeioado outros conceitos j normatizados, como o de poluio 135 . Dentre os objetivos estabelecidos para a Poltica Nacional do Meio Ambiente esto a compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico; o estabelecimento de critrios e padres da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo dos recursos naturais; e a preservao e restaurao dos recursos ambientais, com vistas sua utilizao racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio ecolgico propcio vida. Como principais instrumentos para a busca destes objetivos, foram previstos: o estabelecimento de padres de qualidade ambiental; o licenciamento e a reviso de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras; a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo ambiental, de relevante interesse ecolgico e reservas extrativistas 136 ; um sistema nacional de
133 A definio legal de meio ambiente, segundo a Lei 6.938/81 a de um conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as formas (art. 3, inc. I).Disponvel em:<http://www.presidencia.gov.br/legislacao/>. Acesso em: 14 set. 2010. 134 BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da constituio brasileira. In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). (op. cit. 2010, p. 77-150). 135 Poluio definida como: a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao; b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos (art. 3, inc. III). Poluidor : a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental (art. 3, IV). Recursos ambientais so: a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. A definio de recursos ambientais foi alterada pela Lei 7.804/89. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao/>. Acesso em: 14 set. 2009. 136 Lei 9.985, de 18.07.2000, cria o Sistema Nacional de Unidades de Conservao, e o Decreto n. 4.297, de 10.07.2002, estabelece critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico no Brasil. 67 informaes sobre o meio ambiente 137 ; e o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental 138 . Em 24 de julho de 1985, foi editada a Lei n 7.347, conhecida como lei da ao civil pblica, dotando o ordenamento jurdico de um instrumento processual fundamental no combate degradao ambiental, bem como aos atos lesivos s relaes de consumo, aos bens e direitos de valor artstico, esttico e paisagstico, ordem urbanstica, ordem econmica e de economia popular e a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. Registre-se que a Lei 6.938/81, no art. 14, inc. IV, 1, j concedera legitimidade ao Ministrio Pblico para propor ao na defesa da preservao ambiental, e a Lei 7.347, no seu art. 5, ratificou essa legitimidade e estendeu-a s associaes, ou seja, s Organizaes No Governamentais 139 . Em 16.05.1988, a Lei 7.661 instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. Aps estes avanos, o pas recebeu nova Constituio, que, dentre outras conquistas sociais e humanistas, incorporou a mentalidade ambientalista e, como se ver mais frente neste trabalho, destinou, pela primeira vez na histria brasileira, captulo especfico sobre o meio ambiente, alando a sua proteo ao status constitucional. A Lei 7.754, de 14.04.1989, estabeleceu medidas para a proteo das florestas existentes nas nascentes dos rios que passaram a ser consideradas de preservao permanente na forma da Lei 4.771, de 15.09.95, bem como determinou o imediato reflorestamento, com espcies vegetais nativas da regio, nas hipteses de derrubada de rvores e desmatamento no entorno das nascentes antes de vigncia daquela lei. Em 1989 140 , foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis (Ibama), autarquia federal, ligada ao Ministrio do Meio Ambiente 141 , com a finalidade de executar as polticas nacionais de meio ambiente referentes s atribuies
137 A Lei 10.650, de 16.04.2003, disps sobre o acesso pblico a dados e informaes nos rgos e entidades integrantes do Sisnama. 138 Institudo pela Resoluo n. 1/88 do Conama. 139 FREITAS, Vladimir Passos de. O papel do ministrio pblico e do judicirio na defesa dos recursos hdricos. In: BENJAMIN, Antnio Herman (Org./Ed.), op. cit., 2003, p. 831-837. 140 Naquele ano, tambm foi editada a Lei 7.802, de 11.07, que disciplina a produo, comercializao, utilizao e disposio de agrotxicos, posteriormente alterada pela Lei 9.974 de 06.06.2000. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/legislao/>. Acesso em: 25 ago. 2010. 141 O Decreto n. 91.145, de 15.03.1985, criou o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente, transferindo a este a Sema e o Conama. Em 1990, a MP 150, de 15.03, transformada na Lei 8.028/90, criou a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, rgo de assistncia direta e imediata ao Presidente da Repblica em questes ambientais. Em 1992, a Lei 8.490, de 19.11, transformou a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica em Ministrio do Meio Ambiente, alterado em 1993 para Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal, pela Lei 8.746, de 09/12. Em 1995, a MP 813, de 1 de janeiro, transformou o Ministrio em Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal. 68 federais permanentes relativas preservao, conservao, ao uso sustentvel dos recursos ambientais, sua fiscalizao e controle. A Lei 9.605, de 12.02.1998, tambm conhecida como lei dos crimes ambientais, disps sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. O art. 54 prev a criminalizao de atos de poluio, constituindo-se em hiptese de aumento de pena a chamada poluio hdrica. Em 1997, foi editada a Lei 9.433, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Essa lei e a da criao da Agncia Nacional de guas sero abordadas, mais detidamente, em item especfico. Em 27.04.99, incorporou-se ao conjunto normativo brasileiro a Lei 9.795 que institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental, direito de todos e obrigao do poder pblico (art. 3). Entendem-se, por educao ambiental na dico do art. 2, os processos por meio dos quais o indivduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competncias voltadas para a conservao do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade. Dentre as incumbncias arroladas no art. 3, est a obrigao do Poder Pblico, nos termos dos arts. 205 e 225 da Constituio Federal, de definir polticas pblicas que incorporem a dimenso ambiental, promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e o engajamento da sociedade na conservao, recuperao e melhoria do meio ambiente. O legislador ordinrio, atendendo aos fundamentos consagrados pelo constituinte de 1988, elencou dentre os objetivos bsicos da educao ambiental: o enfoque humanista, holstico, democrtico e participativo; a concepo do meio ambiente em sua totalidade, considerando a interdependncia entre o meio natural, o socioeconmico e o cultural, sob o enfoque da sustentabilidade; a abordagem articulada das questes ambientais locais, regionais, nacionais e globais. No rol dos objetivos fundamentais, encontram-se o desenvolvimento de uma compreenso integrada do meio ambiente em suas mltiplas e complexas relaes, envolvendo aspectos ecolgicos, psicolgicos, legais, polticos, sociais, econmicos, cientficos, culturais e ticos; o estmulo e o fortalecimento de uma conscincia crtica sobre a problemtica ambiental e social; o incentivo participao individual e coletiva, permanente e responsvel, na preservao do equilbrio do meio ambiente, entendendo-se a defesa da qualidade ambiental como um valor inseparvel do exerccio da cidadania; o fortalecimento da cidadania, autodeterminao dos povos e solidariedade como fundamentos para o futuro da 69 humanidade (art. 5). A Lei 9.966, editada em 28.04.2000, disps sobre a preveno, o controle e a fiscalizao da poluio causada pelo lanamento de leo e outras substncias nocivas em guas sob jurisdio nacional. Essa lei foi baseada em normas internacionais, ratificadas e promulgadas pelo Brasil 142 . Em 26.07.2001, foi editada a M.P. 2.166-66, substituda pela M.P. 2.166-67 de 24.08.2001, alterando, principalmente, os percentuais de reserva legal previstos no Cdigo Florestal, Lei 4.771, de 15.09.65. Segundo a MP, que tem fora de lei desde a sua edio, a reserva legal passou de 50% para 80% da rea das propriedades rurais localizadas na regio de floresta da Amaznia Legal. Mesmo transcorridos mais de nove anos, a MP ainda no foi convertida em lei e vem, atualmente, provocando debates no Congresso Nacional marcados, principalmente, pelas posies em confronto das alas ambientalistas e ruralistas. A primeira, a favor da majorao, e a segunda, contra. Em 11.01.2003, entrou em vigor o novo Cdigo Civil, aps longo perodo entre a elaborao de anteprojeto pelas comisses especiais, formadas por notabilizados juristas, at a edio da Lei 10.406, de 10.01.2002. Nada obstante ter sido aprovado em pleno sculo XXI e quando j vigia a nova ordem constitucional brasileira na qual a gua considerada um bem ambiental, de natureza difusa, imprescindvel vida humana saudvel e sustentabilidade dos ecossistemas, e como tal bem essencial qualidade de vida (art. 225 da CF), o legislador ordinrio continuou a tratar gua como simples tema adaptado ao direito de vizinhana vinculado ao direito de propriedade. Em artigo que trata da gua no novo Cdigo Civil, assim se manifesta Fiorillo:
[...] desconsidera o novo Cdigo Civil a realidade brasileira: uma realidade marcada pela necessidade de acomodar quase 170.000.000 de seres humanos com a existncia de mais de um milho de pessoas em algumas capitais do pas dentro de estruturas em grande parte das moradias se encontram em bairros espontneos que esto a necessitar no s de aquedutos mas de uma completa e bem estruturada organizao visando a adequar a pessoa humana ao meio ambiente artificial. Longe de pretender criticar o notvel trabalho desenvolvido pelos juristas idealizadores do novo Cdigo Civil, precisamos lembrar que sem a gua no existe respirao, reproduo, fotossntese, quimiossntese, habitats e nichos ecolgicos para a maioria das espcies existentes. A sua ausncia ou contaminao implica forma de poluio cujas consequncias no so outras seno degradar diretamente a prpria vida 143 .
142 A Conveno Internacional para a Preveno da Poluio Causada por Navios (MARPOL) de 1973 e seu Protocolo de 1978; Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio por leo, de 1969; Conveno Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperao por Poluio por leo, de 1990. 143 FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. guas e o novo Cdigo Civil (Lei 10.406/02). In: BENJAMIN, Antnio Herman (Org./Ed.), op. cit., 2003, p. 401-408. 70 Em 10.07.2001, foi publicada a Lei 10.257, conhecida por Estatuto da Cidade, que estabeleceu as diretrizes gerais para a poltica de urbanizao, como regulamentao dos arts. 182 e 183 da C.F. de 1988. Em 05.01.2007, foi editada a Lei 11.445 estabelecendo as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para poltica federal de saneamento bsico. Dentre os princpios fundamentais elencados que norteiam a prestao dos servios de saneamento, merecem destaque: universalizao do acesso; integralidade; abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos realizados de formas adequadas sade pblica e proteo do meio ambiente; disponibilidade, em todas as reas urbanas, de servios de drenagem e de manejo das guas pluviais adequados sade pblica e segurana da vida e do patrimnio pblico e privado; articulao com as polticas de desenvolvimento de proteo ambiental, de promoo da sade; controle social e integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos. Em 28.08.2007, atravs da Lei 11.516 144 , foi criado o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), autarquia federal vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). Dentre outras, foram-lhe atribudas as incumbncias de executar as aes da poltica nacional, includas a gesto, fiscalizao e poder de polcia ambiental 145 , de unidades de conservao da natureza institudas pela Unio 146 , bem como executar as polticas relativas ao uso sustentvel dos recursos naturais renovveis nas unidades de conservao, fomentar e executar programas de pesquisa, proteo, preservao e conservao da biodiversidade 147 e de educao ambiental. Em 02.08.2010, integrada Poltica Nacional do Meio Ambiente, foi editada a Lei 12.305 que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos. Dispe sobre seus princpios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas gesto integrada e ao gerenciamento de resduos slidos, includos os perigosos, as responsabilidades dos geradores e do poder pblico e os instrumentos econmicos aplicveis.
144 Converso da Medida Provisria 366, de 26.04.2007. 145 O poder de polcia ambiental exercido pelo ICMBio nas unidades de conservao no exclui o exerccio supletivo do poder de polcia ambiental pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - Ibama. (pargrafo nico do art. 1 da Lei 11.516/2007). Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao/>. Acesso em: 25 ago. 2010. 146 Conforme informaes no stio do ICMBio, em 25.08.2010, o Brasil conta com 304 unidades de conservao. Disponvel em <http://www.icmbio.gov.br/>. Acesso em: 25 ago. 2010. 147 Segundo o ICMBio, para entender a biodiversidade devemos considerar o termo em dois nveis diferentes: todas as formas de vida, assim como os genes contidos em cada indivduo, e as inter-relaes ou ecossistemas, na qual a existncia de uma espcie afeta diretamente muitas outras. A diversidade biolgica est presente em todo lugar: no meio dos desertos, nas tundras congeladas ou nas fontes de gua sulfurosas. Disponvel em: <http://www.icmbio.gov.br/>. Acesso em: 25 ago. 2010. 71 Dentre os princpios aplicveis elencados no art. 6, verifica-se pela primeira vez a veiculao em lei do princpio do protetor-recebedor e passa a adotar instrumentos econmicos com vistas a induzir e estimular as condutas de forma a concretizar os seus fins. Segundo o art. 42, o poder pblico poder instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, a diversas iniciativas, dentre elas, a de preveno e reduo da gerao de resduos slidos e desenvolvimento de sistemas de gesto ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resduos. Na mesma linha, o art. 44 prev que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais, financeiros ou creditcios a: I) indstrias e entidades dedicadas reutilizao, ao tratamento e reciclagem de resduos slidos produzidos no territrio nacional; II) projetos relacionados responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos, prioritariamente em parceria com cooperativas ou outras formas de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda; e III) empresas dedicadas limpeza urbana e a atividades a ela relacionadas. Registre-se que esto elencados dentre o rol dos princpios informadores da gesto dos resduos slidos: o da viso sistmica, considerando as variveis ambiental, social, cultural, econmica, tecnolgica e de sade pblica; o do desenvolvimento sustentvel; o da ecoeficincia, mediante a compatibilizao entre o fornecimento, a preos competitivos, de bens e servios qualificados que satisfaam as necessidades humanas, tragam qualidade de vida e a reduo do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nvel, no mnimo, equivalente capacidade de sustentao estimada do planeta; o da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos. Dentre os objetivos da poltica nacional de resduos slidos, arrolados no art. 7, esto o da proteo da sade pblica e da qualidade ambiental. Enquanto se produzia este trabalho, foi editada a Lei 12.334, de 20 de setembro de 2010, estabelecendo a Poltica Nacional de Segurana de Barragens, destinada acumulao de gua para quaisquer usos, disposio final ou temporria de rejeitos e acumulao de resduos industriais, criando o Sistema Nacional de Informaes sobre Segurana de Barragens.
72 3.4.1 A Constituio Federal de 1988 e o regime das guas
A degradao da natureza acentuada em decorrncia dos novos modos produo surgidos aps a Revoluo Industrial e do padro de vida e consumo maximizados no regime capitalista, bem como em razo do aumento significativo da populao, acaba por deflagrar uma crise ambiental, acirrada aps a Segunda Guerra 148 , que liberta foras irresistveis, verdadeiras correntes que levaram ecologizao da Constituio, nos anos 70 e seguintes. A constitucionalizao ambiental e da ecologia passam a ser uma irresistvel tendncia internacional. Sob a influncia da Declarao de Estocolmo de 1972, vieram, num primeiro momento, as novas Constituies dos pases europeus que se libertavam de regimes ditatoriais, como a Grcia (1975) 149 , Portugal (1976) 150 e Espanha (1978) 151 . Nessa trilha e sob a mesma influncia, num segundo momento, adveio a Constituio Federal de 1988, incorporando, expressamente, novos paradigmas, como o direito coletivo, novas concepes, como a de desenvolvimento sustentvel, biodiversidade e precauo. Aps a Conferncia do Rio - 1992, outros pases seguiram a mesma trilha de constitucionalizao do meio ambiente, seja atravs de novas constituies ou alteraes em suas Cartas, como a Constituio Argentina de 1994 152 , sendo o caso mais recente ou retardatrio, o da Frana, que adotou em 2005 sua Charte de l environnement 153 . Referindo-se tutela do meio ambiente na CF de 1988, Freitas assinala que o constituinte de 1988 dedicou ao tema, antes, no tratado a nvel constitucional, todo um Capitulo, alm de ter inovado na forma de repartio de poderes 154 . Para Milar, um dos sistemas mais abrangentes e atuais do mundo sobre a tutela do meio ambiente 155 . Nesse sentido, Silva afirma que todo o captulo do meio ambiente um dos mais
148 Cf. MICNEILL R. Something new under the sun: an environmental history of the twentieh-century world. Norton, 2001 (apud BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da constituio brasileira). In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). op. cit., 2010, p. 77-150. 149 Art. 14: 1) A proteo do meio ambiente natural e cultural constitui uma obrigao do Estado.[...] 150 Estabelece o atual art. 66 (Ambiente e Qualidade de Vida) da Constituio portuguesa: 1 - Todos tm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender; 2 - Incumbe ao estado, por meio de organismos prprios e por apelo e apoio a iniciativas populares; [...]. 151 Art. 45 da Constituio Espanhola. 152 Art. 41 da Constituio Argentina. 153 A Charte de l environnement consigna, de forma expressa: desenvolvimento sustentvel (prembulo e art. 6), princpio da precauo (art. 5), e diversidade biolgica (prembulo). 154 FREITAS. Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 3. ed.. Curitiba: Juru, 2002, p. 31. 155 MILAR, op. cit., 2009, p. 152. 73 avanados da Constituio de 1988 156 . Segundo o constitucionalista e ambientalista, a Constituio:
Toma a conscincia de que a qualidade de meio ambiente se transformara num bem, num patrimnio, num valor mesmo, cuja preservao, recuperao e revitalizao se tornara num imperativo do Poder Pblico, para assegurar a sade, o bem-estar do homem e as condies de seu desenvolvimento. Em verdade, para assegurar o direito fundamental vida. As normas constitucionais assumiram a conscincia de que o direito vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais do homem que h de orientar todas as formas de atuao no campo da tutela do meio ambiente. Compreendeu que ele um valor preponderante, que h de estar acima de qualquer considerao como as de desenvolvimento, como as de respeito ao direito de propriedade, como as da iniciativa privada. Tambm estes so garantidos no texto constitucional, mas, a toda evidncia, no podem primar sobre o direito fundamental vida, que est em jogo quando se discute a tutela da qualidade do meio ambiente, que instrumental no sentido de que, atravs desta tutela, o que se protege um valor maior: a qualidade da vida humana 157 . (Grifo do autor).
Um dos grandes avanos no tratamento constitucional reservado ao meio ambiente, considerado bem difuso de interesse coletivo, organizado por meio de relaes ecossistmicas, foi a sua autonomia, a superao da viso fragmentria, prevalente at ento. Passou-se a adotar uma concepo holstica e uma viso sistmica de seus elementos, a assuno de deveres de preveno e proteo tambm para com as futuras geraes, responsabilidade no s dos poderes pblicos como de toda a sociedade. Quanto gua, dentro dessa viso sistmica, e dada a sua essencialidade e inclusive em decorrncia do enfoque constitucional quanto aos direitos vida e sade, foi superada a viso privatstica e patrimonialista anterior, passando o enfoque para o campo pblico e com carter ambiental 158 . Benjamin elenca uma srie de inovaes constitucionais, substantivas e formais, que, segundo ele, mais cedo ou mais tarde havero de levar, no plano mais amplo da Teoria Geral do Direito, a uma nova estrutura jurdica de regncia de pessoas e dos bens. Da autonomia jurdica do meio ambiente decorre um regime prprio de tutela, j no centrado nos componentes do meio ambiente como coisas, muito ao contrrio, trata-se de um conjunto aberto de direitos e obrigaes, de carter relacional, que verdadeira ordem pblica
156 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 3. tir. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 1993. p. 717. 157 Ibid., 1993, p. 719. 158 Para Antnio Herman Benjamim: o carter ambiental de certos direitos, deveres, princpios e instrumentos por vezes original ou direto (direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ou o princpio poluidor- pagador, p. ex.); por outras, derivado, reflexo ou indireto. So derivados, reflexos ou indiretos na medida em que, embora no cuidem de maneira exclusiva ou precpua do ambiente, acabam, tangencialmente ou por interpretao, por acautelar valores ambientais (direito vida, direito sade, direito de propriedade com funo social, direito informao, direito dos povos indgenas, direito ao exerccio da ao popular e ao civil publica, para citar alguns). BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da constituio brasileira. In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.), op. cit. 2010, p. 77-150. 74 ambiental, nascida de bero constitucional 159 . Segundo aquele jurista:
A Constituio Federal de 1988 sepultou o paradigma liberal que via (e insiste ver) no Direito apenas um instrumento de organizao da vida econmica, unicamente orientado a resguardar certas liberdades bsicas e a produo econmica, assim reduzindo o Estado acanhada tarefa de estruturar e perenizar as atividades do mercado, sob o manto de certo asseptismo social. Ao mudar de rumo - inclusive quanto aos objetivos que visa a assegurar - a Constituio, como outros campos, metamorfoseou, de modo notvel, o tratamento jurdico do meio ambiente, apoiando-se em tcnicas legislativas multifacetrias. Uma Constituio que, na ordem social (o territrio da proteo ambiental, no esquema de 1988), tem como objetivo assegurar o bem-estar e a justia sociais (art. 193), no poderia mesmo deixar de acolher a proteo do meio ambiente, reconhecendo-o como bem juridicamente autnomo e recepcionando-o na forma de sistema, e no como um conjunto fragmentado de elementos; sistema esse que, no custa repetir, organiza-se na forma de uma ordem pblica ambiental constitucionalizada. Ao abraar essa concepo holstica e juridicamente autnoma do meio ambiente, o constituinte de 1988 distancia-se de modelos anteriores, praticamente fazendo meia- volta, especialmente ao admitir que: - o meio ambiente dispe de todos os atributos requeridos para o reconhecimento jurdico expresso, no patamar constitucional; - tal reconhecimento e amparo se do por meio de uma percepo ampliada e holstica, isto , parte-se do todo (= a biosfera) para se chegar aos elementos; - o todo e os seus elementos so apreciados e juridicamente valorizados em uma perspectiva relacional ou sistmica, que vai alm da apreenso atomizada e da realidade material individual desses mesmos elementos (ar, gua, solo, florestas, etc); (Grifo do autor). - a valorizao do meio ambiente se faz com fundamentos ticos explcitos e implcitos, uma combinao de argumentos antropocntricos mitigados (= a solidariedade intergeracional, vazada na preocupao com as geraes futuras), biocntricos e at ecocntricos (o que leva a um holismo varivel, mas em todo caso, normalmente, acoplado a certa atribuio de valor intrnseco natureza); - o discurso jurdico-ambiental passa, tecnicamente, de tricotmico a dicotmico, pois, em decorrncia da linguagem constitucional, desaparece o ius dispositivum, j que a voz do constituinte expressou-se somente por dispositivos do tipo ius cogens e ius interpretativum, o que banha de imperatividade geral as normas constitucionais e a ordem pblica ambiental infraconstitucional; - a tutela ambiental deve ser viabilizada por instrumental prprio de implementao, igualmente constitucionalizado, como a ao pblica, a ao popular, as sanes administrativas e penais e a responsabilidade civil pelo dano ambiental, o que nega aos direitos e obrigaes abstratamente assegurados a m sorte de ficar ao sabor do acaso e da boa vontade do legislador ordinrio 160 .
Amorim destaca que o art. 225 da CF inovou ao erigir no s o meio ambiente, mas tambm o seu padro ideal de qualidade - ecologicamente equilibrado - categoria de bem de uso comum do povo - por ser necessria sadia qualidade de vida das geraes presentes e futuras. Alm disso, a Constituio unifica a questo ambiental como um todo, a includa a gua, que em seu texto tem disciplina jurdica geral, como elemento do bioma, e especfica nos diversos dispositivos que, explicita ou implicitamente - em funo de sua importncia e
159 Ibid., 2010, p. 106. 160 Ibid., 2010, p. 104. 75 multisubjetividade - so a elas correlatos 161 . Dessa forma, a ordem constitucional vigente estabeleceu um novo patamar jurdico no trato das questes ligadas ao meio ambiente, sade humana, atividade econmica e administrao pblica, interligando todos estes temas em suas diversas disciplinas, ressaltando suas importncias e interesses pblicos e disciplinando-as como um todo, e no mais de modo isolado e desintegrado, recepcionando assim a tarefa iniciada com a Lei 6.938/81. A Constituio Federal de 1988 d os contornos jurdicos sobre os quais deve se assentar a tutela e a utilizao das guas doces no pas. Inovou na tcnica legislativa, tratando em artigos diferentes a competncia para legislar e a competncia para administrar. Principia por definir que a gua bem da Unio. Os lagos, rios, correntes de gua em terrenos de seu domnio ou que banhem mais de um Estado da federao ou, ainda, que sirvam de limites com outros pases, bem como os que provenham de territrio estrangeiro ou a ele se estendam e o mar territorial pertencem Unio. So bens da Unio, tambm em decorrncia da titularidade sobre os recursos hdricos, os terrenos marginais das correntes dgua, rios e lagos, alm das praias fluviais, os potenciais de energia hidrulica. Aos Estados da federao reservou a Constituio o domnio das guas superficiais ou subterrneas 162 , fluentes, emergentes em depsito, ressalvadas, quanto a estas ltimas, as decorrentes de obras da Unio. Assim, a partir da Carta Poltica de 1988, todos os corpos dgua passaram ao domnio pblico, seja da Unio, seja dos Estados 163 . Como ensina Aldo Rebouas: a Constituio do
161 AMORIM, op. cit., 2009, p. 305. 162 Segundo Amorim: quanto s guas subterrneas, o estabelecimento de sua condio jurdica como bem do Estado, nas hipteses de aquferos subterrneos situados sob a extenso geogrfica de mais de um Estado leva, forosamente, ao estabelecimento de polticas e normas de gerenciamento e explorao comuns, ou seja, aplicao prtica do princpio da cooperao em nvel estadual, muito embora, na prtica, esta cooperao, seja de difcil visualizao. AMORIM, op. cit., 2009, p. 307. 163 Ensina Machado: primeira vista ficaria o Municpio totalmente excludo do munus de tratar da conservao das guas e das tarefas de tomar medidas para evitar a poluio dos recursos hdricos. No se pode, contudo, esquecer, que a quantidade e a qualidade das guas dos rios, ribeires, riachos, lagos e represas vo depender da implementao da poltica ambiental e da legislao existentes, com referncia especialmente ao ordenamento do territrio do Municpio. Os efluentes domsticos e industriais so matria de inegvel interesse local. Assim, o Municpio pode suplementar, de forma mais restritiva, as normas de emisso federais e estaduais, como, tambm, poder ter norma autnoma, desde que comprove o interesse local (art. 30, I, da CF) e estejam a Unio e o Estado inertes no campo normativo [...]. Os municpios podem e devem atuar nos Comits de Bacia Hidrogrfica. Nesses Comits sero aprovados os Planos de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica, nos quais se estabelecessem as prioridades dos usos dos recursos hdricos e so sugeridos os valores a serem cobrados pelo uso das guas (Lei 9.433/1997, arts. 7 e 38). MACHADO, Paulo Affonso Leme. Recursos hdricos. Direito Brasileiro e Internacional. 1. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. Para Fiorillo: a gua como bem de natureza jurdica difusa, est por via de consequncia muito mais agregada execuo de uma poltica urbana, com a utilizao de instrumentos de tutela do meio ambiente artificial determinada juridicamente pelo Estatuto da Cidade - Lei 10.257/01 (passando portanto a ser 76 Brasil de 1988 modificou, em vrios aspectos, o texto da Lei de Direito da gua, o Cdigo das guas de 10.07.1934. Um das alteraes foi a extino do domnio privado da gua, previsto em alguns casos naquele diploma legal. A partir de ento, todos os corpos dgua passaram a ser de domnio pblico 164 . A explorao dos potenciais energticos dos cursos dgua de competncia da Unio 165 , que pode faz-lo diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso 166 . Tambm compete Unio o dever de planejar e defender permanentemente a populao contra calamidades pblicas, especialmente secas e enchentes 167 , e o estabelecimento de um sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos, definir critrios de outorga de direitos de uso 168 , alm do estabelecimento de diretrizes para o desenvolvimento urbano e de saneamento bsico 169 . Unio compete privativamente legislar sobre gua, regime dos portos, navegao lacustre, fluvial e martima. A Constituio Federal de 1988 estabeleceu ainda competncia legislativa concorrente Unio, aos Estados e ao Distrito Federal em matria de conservao da natureza, defesa dos recursos naturais, proteo do meio ambiente, controle de poluio, florestas, caa, pesca, fauna e defesa do solo 170 , bem como de responsabilidades por danos ambientais 171 . A competncia concorrente da Unio limita-se ao estabelecimento de normas gerais 172 , reservada a competncia suplementar aos Estados 173 . Em inexistindo lei federal, a competncia dos Estados considerada plena 174 , garantida a supervenincia de lei federal,
orientada em decorrncia dos principais objetivos do direito ambiental constitucional e, em especial, pela realizao dos valores estabelecidos pelo Art. 1 da Constituio Federal adstritos ao meio ambiente artificial), do que pura e simplesmente vinculada uma tutela privada adaptada a um arcaico direito de vizinhana, de duvidosa constitucionalidade [...]. FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. guas e o novo Cdigo Civil (Lei 10.406/02). In: BENJAMIN, Antnio Herman (Org./Ed.), op. cit., 2003, p. 401-408. 164 REBOUAS, Aldo. Proteo dos recursos hdricos. In: Revista de direito ambiental, n. 32, ano 8, outubro- dezembro de 2003. So Paulo: Revista dos Tribunais, p. 43. 165 Como j o era desde a Constituio de 1934. O 1, do art. 20 constitucional, assegura, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como aos rgos da administrao direta da Unio, participao nos resultados da explorao de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica ou a correspondente compensao financeira. As constituies anteriores no previam tal possibilidade. 166 Art. 21, XII, b e d. Contudo, o 4, do art. 176, estabelece que no depender de autorizao ou concesso o aproveitamento de potencial de energia renovvel de capacidade reduzida. 167 Art. 21, XVIII. 168 Art. 21, XIX. 169 Art. 21, XX. 170 Art. 24, VI. 171 Art. 24, VIII. 172 Art. 24, 1. 173 Art. 24, 2. 174 Art. 24, 3. 77 com toda a sua fora e consequncias hierrquicas 175 . A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios possuem competncia comum 176 , ou seja, competncia material, aqui includo o munus fiscalizatrio, em relao proteo do meio ambiente, combate poluio 177 , preservao de florestas, fauna e flora 178 , organizao do abastecimento alimentar 179 , promoo de melhoria das condies de saneamento bsico 180 e registro e fiscalizao de concesses de pesquisa e explorao de Recursos Hdricos 181 . Alm de dispor sobre a titularidade e competncia legislativa sobre guas, a Constituio Federal tambm disciplinou juridicamente temas de diversas reas que esto relacionados com a questo hdrica. Nessa linha, a ordem econmica deve ser estabelecida segundo os princpios da funo social da propriedade, defesa do meio ambiente e reduo das desigualdades regionais e sociais 182 . A gua, como elemento determinante das condies de sade, haja vista que essencial qualidade de vida, tambm ganhou relevo nos dispositivos constitucionais correspondentes a essa rea. Estabeleceu o constituinte que a sade direito de todos e dever do Estado e que ao Sistema nico de Sade (SUS) compete, nos termos da lei, executar as aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica, e dentre outras, fiscalizar e inspecionar alimentos, bem como bebidas e gua para o consumo humano e colaborar com o meio ambiente 183 . Dessa forma, o Estado, de acordo com os preceitos constitucionais, tem a obrigao de zelar da gua doce no apenas como apenas como elemento natural existente na natureza, mas tambm e principalmente como elemento viabilizador da qualidade ambiental, da vida e da dignidade humana e dos diversos processos econmicos 184 .
175 Art. 24, 4. 176 Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Art. 23, pargrafo nico. 177 Art. 23, VI. 178 Art. 23, VII. 179 Art. 23, VIII. 180 Art. 23, IX. 181 Art. 23, XI. 182 Art. 170. 183 Art. 200, VI. 184 AMORIM, op. cit., 2009, p. 307. 78 3.4.2 A Poltica nacional de recursos hdricos. Lei 9.433/97 185
A Lei 9.433, de 01.08.1997, em razo do comando constitucional 186 , instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNRH). Referida poltica foi assentada nos fundamentos de que trata o art. 1, sendo o primeiro deles a disposio categrica de que a gua um bem de domnio pblico 187 aferindo, expressamente natureza pblica s guas, cristalizando-se, por meio da legislao infraconstitucional, aquilo que a Constituio Federal de 1988 j havia institudo, ou seja, a publicizao integral da propriedade da gua 188 .
185 A CF ao referir instituio de uma poltica nacional, utilizou-se o termo recursos hdricos. Tanto a CF como a lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, na mesma senda do Cdigo das guas, utiliza-se da mesma confuso conceitual, ora se referem gua, ora se referem a recursos hdricos. Esses termos sero utilizados indistintamente nesse trabalho, na mesma linha adotada por Paulo Affonso Leme Machado: no parece que esta locuo deva traduzir, necessariamente, aproveitamento econmico do bem. Ainda que guas e recursos hdricos no sejam conceitos absolutamente idnticos, empregaremos estes termos sem especfica distino, pois a lei no os empregou com uma diviso rigorosa. MACHADO, op. cit. 2008, p. 25. No mesmo sentido: GRANZIERA, op. cit., 2006, p. 27. Amorim e Pompeu sustentam, entretanto, que gua o elemento natural, descomprometido com qualquer uso ou destinao. o gnero, enquanto, recurso hdrico, a gua como bem econmico destinada utilizao para tal fim. POMPEU, Cid Tomanik. guas Doces no Direito Brasileiro, In: REBOUAS, Aldo et al. guas doces do Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. So Paulo: Escrituras, 1999, p. 662, (apud AMORIM, op. cit., 2009, p. 317). J Santilli indaga se existe distino entre os termos recursos hdricos e gua? E com fundamentos em Irachande e Christofidis, expe que: para alguns especialistas, o termo recursos hdricos deve ser empregado apenas quando se tratar de questes atinentes ao uso, adotando-se a segunda denominao quando, ao se tratar das guas em geral, forem includas aquelas que no devem ser usadas por questes ambientais. Ou seja, sempre que a proteo ambiental das guas for considerada, o termo guas deve ser substitudo por recursos hdricos. SANTILLI, Juliana. Poltica nacional de recursos hdricos: princpios fundamentais. In: BENJAMIN, Antnio Herman, op. cit., 2003, p. 647. 186 Art. 21, inc. XIX. 187 Machado lembra que a caracterstica relevante do conceito de bem de domnio pblico no o fato deste pertencer Unio ou aos Estados. Segundo ele, a dimenso jurdica do domnio pblico hdrico no se deve levar o Poder Pblico a conduzir-se como proprietrio do bem, mas como gestor que prestas contas, de forma contnua, transparente e motivada. MACHADO, op. cit., 2002, p. 25. 188 Segundo Eduardo Coral Viegas: foi aps a edio desta Lei que a comunidade jurdica passou a sustentar com mais vigor a tese da extino integral da propriedade privada dos recursos hdricos. Podemos dizer, exemplificadamente, que endossam tal posicionamento: MACHADO, Paulo Afonso Leme. Recursos hdricos: direito brasileiro e internacional. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 26; SILVA, Jos Afonso da. Proteo da qualidade da gua. Direito ambiental constitucional. 3. ed. So Paulo: Malheiros; REBOUAS, Aldo da Cunha. Proteo dos recursos hdricos. Revista de Direito Ambiental. So Paulo, a. 8, n. 32, p. 33-67, out./dez. 2003; NUNES; Lydia Neves Bastos Telles. O direito de propriedade e as guas. In: ARAUJO, Luiz Alberto David (Coord.). A tutela da gua e algumas implicaes nos direitos fundamentais. Bauru: ITE, 2002. p. 191-199, p. 197; GRAF, Ana Cludia Bento. A tutela dos estados sobre as guas. In: FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). guas: aspectos jurdicos e ambientais. 2. ed. Curitiba: Juru, 2003, p. 51-75, p. 56; GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito das guas: disciplina jurdica das guas doces. So Paulo: Atlas, 2001, p. 77. MUSETTI, Rodrigo Andreotti. Da proteo jurdico ambiental dos recursos hdricos. So Paulo: LED, 2001, p. 54. SANTILLI, Juliana. Poltica nacional de recursos hdricos: princpios fundamentais. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL, 7., 2003, So Paulo. Anais... Direito, gua e vida. So Paulo: Imprensa Oficial, 2003. v. 1. p 647-662, p. 650. Contudo, a tese referida no acolhida de forma unnime, havendo posies contrrias, como o caso de DI PIETRO Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 580. Para quem, 79 Os demais fundamentos que estruturam a PNRH elencados no art. 1 da Lei 9.433/97 189 so: a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico; em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a dessedentao de animais 190 ; a gesto dos recursos hdricos deve proporcionar o uso mltiplo das guas 191 ; a bacia hidrogrfica 192 a unidade territorial para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, e a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do poder pblico, dos usurios e das comunidades. Com esses fundamentos, e alm da publicizao da gua, a referida lei proclama, com clareza, os princpios bsicos da gesto integrada da gua que so praticados nos pases desenvolvidos 193 , principalmente os seguintes princpios: o da adoo da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento; o dos usos mltiplos da gua; o do reconhecimento do valor econmico da gua; e o da gesto descentralizada e participativa. O quinto princpio estabelece que, em situaes de escassez, o preceito constitucional de 1988 deve ser seguido,
com base no Cdigo de guas, as guas classificam-se em quatro categorias: pblicas, comuns, particulares e comuns de todos. VIEGAS, Eduardo Coral. Viso jurdica da gua. 1. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p. 79. 189 Para Rebouas: importante ressaltar que o texto da Lei Federal n 9.433/97 proclama com clareza os princpios bsicos praticados, hoje, em quase todos os pases que avanaram na gesto integrada dos seus recursos hdricos. Verifica-se, entretanto, que esta no a viso das grandes obras, das empreiteiras, das corporaes tcnica e da poltica de bastidores, que sempre viveram manipulando a estratgia da escassez. Por sua vez, o nmero de exemplos positivos nos pases desenvolvidos, principalmente, mostra que saber usar a gua disponvel mais importante do que ostentar sua abundncia. REBOUAS, Aldo da Cunha. Proteo dos Recursos Hdricos. In: BENJAMIN (Org.), op. cit., 2003, p. 265. 190 Numa interpretao literal, a Lei 9.433/97 s prioriza a destinao da gua ao consumo humano e dessedentao de animais na hiptese de escassez, ao contrrio do que previa o Cdigo das guas (art. 71, 3), que colocava o uso das guas para as primeiras necessidades da vida prioritariamente aos demais. Entende-se, contudo e dada a essencialidade da gua para a vida, que a melhor interpretao no essa, e sim a interpretao sistmica que leva em conta os fundamentos e princpios assegurados na CF de 1988, dentre eles, o da dignidade da pessoa humana, o do direito fundamental vida, o direito sade, bem como as funes ambientais da gua e que se trata de bem comum de todos. 191 Segundo Granziera: O principio foi objeto de Recomendao inserido no documento extrado do Seminrio a respeito de Planejamento de Recursos Hdricos a Longo Prazo organizado pelo Comit de Problemas das guas da Comisso Econmica da Europa para a ONU, em 1976. A mesma autora ainda leciona que: o equilbrio entre os possveis usos da gua (ou os usos mltiplos da gua) tem sido considerado o ideal, observados, tambm, os aspectos, sociais e ambientais [...]. Conforme as recomendaes da Conferncia Internacional da gua, realizada em Bonn, Alemanha, em 2001: a gua deveria ser repartida de maneira equnime e sustentvel a fim, primeiramente, de satisfazer as necessidades essenciais dos seres humanos e tambm de permitir o bom funcionamento dos ecossistemas e de se servir aos diferentes usos econmicos, includa a segurana alimentar. Os mecanismos de repartio deveria manter um justo equilbrio entre os usos concorrentes e ter em conta o valor social, econmico e ambiental da gua, assim como da interligao entre as guas superficiais e as guas subterrneas e entre as massas de gua continentais e as guas costeiras, da urbanizao crescente, da gesto das terras, da necessidade de preservar a integridade dos ecossistemas e das ameaas de desertificao e de degradao do meio ambiente. GRANZIERA, op. cit., 2006, p. 63. 192 De acordo com o art. 1 da Resoluo exarada pela Internacional Law Association de New York, em 1958, os cursos dgua e os lagos que constituem uma bacia hidrogrfica devem ser considerados no isoladamente, mas como um todo integrado. Ibid., 2006, p. 52. 193 Vide Princpios de Dublin. Em nota de rodap n. 240, p. 100. 80 o qual prioriza o abastecimento humano e a dessedentao de animais 194 . Santilli 195 , mencionando Granziera 196 , tambm apresenta outros princpios aplicveis gua e consagrados pela legislao brasileira, ainda que no includos expressamente no rol de fundamentos da Lei 9.433/97. So eles: a manuteno de uma cobertura vegetal essencial conservao dos recursos hdricos (duas leis materializam este princpio: o Cdigo Florestal ao tutelar as reas de preservao permanente situadas ao longo dos rios e cursos dgua, e a Lei 7.754/89, que considera de preservao permanente as florestas e demais formas de vegetao existentes nas nascentes dos rios); entendimento da gua a parir do binmio quantidade/qualidade; e que gua no tem fronteiras, bem comum que impe uma cooperao internacional. No que se refere aos objetivos da PNRH, o art. 2 assim os enumera:
I - assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos; II - a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel; III - a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
As diretrizes de ao, a serem observadas para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, foram estabelecidas no art. 3:
I - a gesto sistemtica dos recursos hdricos, sem dissociao dos aspectos de quantidade e qualidade; II - a adequao da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas, demogrficas, econmicas, sociais e culturais das diversas regies do Pas; III - a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental; IV - a articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional; V - a articulao da gesto de recursos hdricos com a do uso do solo; e VI - a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras.
Fixados os fundamentos, os objetivos e as diretrizes, na linha do planejamento dos recursos hdricos, a referida lei estatuiu os seus instrumentos, quais sejam: os Planos de Recursos Hdricos; o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos
194 REBOUAS, Aldo. Proteo dos Recursos Hdricos. In: BENJAMIN (Org.), op. cit., 2003, p. 270. 195 SANTILLI, Juliana. Poltica Nacional de Recursos Hdricos: princpios fundamentais. In: BENJAMIN (Org.), op. cit., 2003, p. 653. 196 Granziera elenca tambm os seguintes princpios: meio ambiente como direito humano, desenvolvimento sustentvel, princpio da preveno, princpio da precauo, princpio da cooperao, valor econmico da gua, poluidor-pagador e usurio-pagador, bacia hidrogrfica como instrumento de planejamento e gesto, equilbrio entre os diversos usos da gua. GRANZIERA, op. cit., 2006, p. 44 e segs. 81 preponderantes da gua; a outorga dos direitos de uso; a cobrana pelo uso; e o Sistema de Informaes 197 . Para Granziera, essa lei juntamente com as normas estaduais incorporam ordem jurdica novos princpios, como o da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto; da gua como bem econmico passvel de sua utilizao cobrada; e a gesto da gua delegada a comits de bacia hidrogrfica e conselhos de recursos hdricos, com a participao, alm da Unio e dos Estados, de Municpios, usurios de recursos hdricos e da sociedade civil 198 . Os rgos do Sistema Nacional de Recursos Hdricos sero tratados no tpico seguinte. Esse sistema ainda se complementa com a regulamentao pelos estados federados dos recursos hdricos. Alm dos estados que j tinham se adiantado Lei 9.433/97 199 , sobrevieram legislaes de diversos outros estados, dentre elas a Lei 5.818, de 30.12.1998 do Estado do Esprito Santo, a Lei 3.239, de 02.08.99 do Estado do Rio de Janeiro e do Piau, a Lei 5.613, de 17.08.2000.
3.4.2.1 Gesto administrativa dos recursos hdricos
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos deve ser implementada pelo Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, destinatrio de seus comandos e concretizador de seus fundamentos, objetivos e diretrizes, devendo para isso ter uma estrutura descentralizada, participativa, integrada e harmnica, da a formatao de sistema, espelhando esse modelo de administrao. Para tanto, conta com a seguinte estrutura institucional, descrita no art. 33 da Lei 9.433/97 200 . Conselho Nacional de Recursos Hdricos - CNRH: composto por representantes dos Ministrios e das Secretarias da Presidncia da Repblica com atuao no gerenciamento ou uso de recursos hdricos (no podero exceder a metade mais um do total de membros do Conselho), por representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos e
197 Art. 4. 198 GRANZIERA, op. cit., 2003, p. 14. 199 Alguns Estados anteciparam-se Lei Federal 9.433/1997, elaborando leis sobre recursos hdricos: So Paulo - Lei 7.663, de 30.12.1991; Cear - Lei 11.996, de 24.07.1992; Minas Gerais - Lei 11.504, de 20.06.1994; Rio Grande do Sul - Lei 10.350, de 10.12.1994; Bahia - Lei 6.855, de 12.05.1995; e Rio Grande do Norte - Lei 6.908, de 1.7.1996. Cfe. MACHADO, op. cit., 2002, p. 24. 200 Diesp chama esta estrutura de estrutura hidroadministrativa brasileira. De sua obra foram extrados os dados sobre os rgos integrantes do SNRH. DIESP, op. cit., 2010, p. 118. 82 por representantes dos usurios e das organizaes civis de recursos hdricos (art. 34, I-IV). O presidente o ministro titular do Ministrio do Meio Ambiente, e o secretrio executivo o integrante desse Ministrio encarregado da gesto dos recursos hdricos (art. 3, I II). competente para, dentre outras funes: promover a articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais dos setores de usurios; analisar propostas de alteraes da legislao pertinente a recursos hdricos e Poltica Nacional de Recursos Hdricos: deliberar sobre os projetos de aproveitamento dos recursos hdricos e sobre as questes que lhe tenham sido encaminhadas pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos ou pelos Comits de Bacia Hidrogrfica; acompanhar a execuo, aprovar o Plano Nacional de Recursos Hdricos e determinar as providncias para o cumprimento de suas metas; e estabelecer critrios gerais para outorga de direitos de uso de recursos hdricos e a cobrana pelo seu uso (art. 35, I-X). Suas atribuies revelam seu carter consultivo e deliberativo. Agncia Nacional de guas: entidade federal criada pela Lei 9.984, de 17.07.2000, encarregada de implantar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e coordenar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Constitui-se em autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira (art. 3 da Lei 9.984/2000). dirigida por uma diretoria colegiada, composta por cinco membros nomeados pelo Presidente da Repblica, com mandatos no coincidentes de quatro anos, admitida uma nica reconduo, e uma procuradoria (art. 9). Dentre as suas atribuies relacionadas no art. 4, destacam-se: supervisionar, controlar e avaliar as aes e atividades decorrentes do cumprimento da legislao federal pertinente aos recursos hdricos; disciplinar, em carter normativo, a implementao, a operacionalizao, o controle e a avaliao dos instrumentos da PNRH; outorgar e fiscalizar o uso dos recursos hdricos em corpos e domnio da Unio; planejar e promover aes para miminizar os efeitos das secas e inundaes; implementar, em articulao com os Comits de Bacias Hidrogrficas, a cobrana pelo uso dos recursos hdricos de domnio da Unio. Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal: so implementados pelos prprios Estados. Cada qual possui uma composio especfica que determina a proporo da participao do Poder Pblico e da sociedade civil. Consigne-se, a ttulo exemplificativo, que o Conselho Estadual de Recursos Hdricos do Estado de Minas Gerais foi criado pelo Decreto 37.1919, de 28.08.1995. Comits de Bacias Hidrogrficas: dirigidos por um presidente e um secretrio, contam, dentre os seus membros, com representantes da Unio, dos Estados e do Distrito 83 Federal, dos municpios (em que os territrios se situem em rea de sua atuao), dos usurios e de entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia. Atuam sobre a totalidade da bacia hidrogrfica, grupos de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas, com as atribuies de promover debates de questes relacionadas com recursos hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes; estabelecer mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir os valores a serem cobrados; acompanhar a execuo dos planos de recursos; e sugerir providncias necessrias para o cumprimento de suas metas (art. 37 e 38 da Lei 9.433/1997). As diretrizes para a sua formao e funcionamento foram estabelecidos na Resoluo 5, de 10.04.2000, do CNRH. rgos dos Poderes Pblicos Federal, Estadual, do Distrito Federal e Municpios cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos: a competncia do Poder Executivo Federal em matria de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos foi estabelecida pelo art. 29 da Lei 9.433/1997, e a dos Poderes Executivos Estaduais e do Distrito Federal, pelo art. 30 da mesma lei, sendo todos eles responsveis pela integrao da gesto dos recursos hdricos com a gesto ambiental, assim como pela implementao e gerenciamento do Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos. Agncias de guas: exercem a funo de Secretaria Executiva dos Comits de Bacia Hidrogrfica. Dentre as suas atribuies, destacam-se: elaborao do Plano de Recursos Hdricos, para apreciao do respectivo Comit de Bacia hidrogrfica; proposio de enquadramento dos corpos dgua nas classes de uso; rateio de custos das obras de uso mltiplo e estabelecimento dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hdricos; gerenciamento do Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos; manuteno de cadastro de usurios; cobrana pelo uso dos recursos hdricos, etc. (art. 44 da Lei 9.433/1997). Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Hdricos: exercida pelo rgo integrante do Ministrio do Meio Ambiente responsvel pela gesto dos recursos hdricos, devendo especialmente prestar apoio administrativo, tcnico e financeiro ao CNRH (arts. 45 e 46 da Lei 9.433/1997). Organizaes civis de recursos hdricos: so consideradas organizaes civis de recursos hdricos, devendo ser legalmente constitudas: consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas; associaes regionais, locais ou setoriais de usurios; organizaes tcnicas de ensino e pesquisa com interesse na rea de recursos hdricos; e outras que venham as ser reconhecidas pelo CNRH (arts. 47 e 48 da Lei 9.433/1997) 201 .
201 A Lei 10.881/04 instrumentaliza as entidades civis de recursos hdricos como delegatrias do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) para atuarem como Agncia de Bacia, salvo no que toca cobrana, 84 4 INCENTIVOS LEGAIS PRESERVAO E GESTO DAS GUAS
4.1 INCENTIVOS LEGAIS PREVERVAO
4.1.1 Funo promocional do direito e as sanes positivas
A concepo segundo a qual as motivaes para as aes humanas so o prmio ou o castigo so remotas e to antigas quanto o prprio homem. Por conseguinte, tambm to antiga a ideia de oferecer recompensas para aqueles que praticam um ato benfico e castigar aqueles que realizam algo condenvel. J na Antiguidade, encontramos vrias manifestaes sobre o tema como a passagem abaixo transcrita de Aristteles:
Disto so vlidos testemunhos, j os indivduos em particular, j os prprios legisladores, os quais castigam e punem aqueles que cometem aes perversas, quando as no tenham feito fora ou por ignorncia, de que sejam eles as causas; e honram, ao contrrio, quem executa os belos empreendimentos como para incitar a estes e refrear aqueles 202 .
Mas foi a partir do sculo XV, durante o Iluminismo, que se destacou um movimento visando a um melhor aproveitamento e institucionalizao do uso poltico-normativo dos prmios e dos castigos ou penas. Transformaes sociais e interesses coletivos em ascenso foraram uma mudana na atuao do Estado que deixa de atuar apenas como protetor das situaes j constitudas mediante o uso da fora e da aplicao de castigos, os quais se mostram ineficientes para solucionar os problemas da sociedade capitalista. Segundo Furlan 203 , o Estado passa ento a agir de modo promocional, valorizando o emprego das sanes premiais. Ao lado das normas que outorgam direitos e deveres, despontam normas de encorajamento, que favorecem, estimulam e motivam, de forma
que permanece sob a competncia da Agncia Nacional de guas. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.881.htm>. Acesso em: 08 set. 2010. 202 ARISTTELES. tica a Nicmaco. Trad. Pietro Nassetti. So Paulo: Martin Claret, 2004, p. 71. 203 FURLAN, Melissa. A funo promocional do direito no panorama das mudanas climticas: a ideia de pagamento por servios ambientais e o princpio do protetor-recebedor. 2008. 185f. Tese (Doutorado em Direito). Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, 2008. Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/produagua>. Acesso em: 20 out. 2010. 85 positiva, determinadas aes. A autora, citando Pasini, ressalta:
[...] pode observar-se como a transformao estrutural e a mutao radical da realidade social implica necessariamente em novos problemas, e estes exigem novos instrumentos e novos procedimentos, nova estrutura lgico-conceitual 204 .
No direito, contudo, muito frequente o predomnio de uma concepo repressiva, que o v de forma automtica como um ordenamento coativo, fazendo a associao direito- coao. Kelsen, apesar de reconhecer que o princpio retributivo, envolve no s as penas como a concesso de vantagem e prmio, defende que a coao representa elemento essencial e indissocivel do direito, assim como a norma fundamental 205 . Por sua vez, Reale tece vrias crticas doutrina que atrela obrigatoriamente a coao ao conceito de direito. O jurista observa que, caso valesse apenas tal teoria coercitiva, haveria uma anttese entre o Direito e o atendimento voluntrio da norma jurdica.
[...] se a coao fosse um elemento essencial ao Direito, no haveria nenhuma norma jurdica que, por sua vez, no estivesse subordinada a outra norma dotada de coao. [...] o Direito seria um absurdo sistema de normas, cada uma delas dotadas de coao e, assim, at o infinito a no ser que se chegasse a um ponto no qual j no houvesse mais Direito, por haver apenas a norma ou a coao, uma desligada da outra 206 .
Fato que so as sanes negativas que prevalecem, sempre despontam e so lembradas. Contudo, salienta Furlan 207 que, na literatura filosfica e sociolgica, o termo sano empregado em sentido amplo, englobando no apenas as consequncias negativas do descumprimento de normas, mas tambm consequncias positivas no caso da observncia. Entende-se que o gnero sano apresenta duas espcies: as sanes positivas e as sanes
204 PASINI, Dino. Norma giurdica e realit sociale. In: Revista Internacionale di Filosofia Del Diritto. Milano: Casa Ed. Dott Antonino Giuffr, ano XXXVII, srie III, 1960, p. 222 (apud FURLAN, Melissa. Ibid., 2008, p. 185). 205 Kelsen, todavia, reconhece que o conceito de sano jurdica abrange as dimenses de prmio e castigo, sustentando o seguinte: conforme o modo pelo qual as aes humanas so prescritas ou proibidas, podem distinguir-se diferentes tipos - tipos ideais, no tipos mdios. A ordem social pode prescrever uma determinada conduta sem ligar observncia ou no observncia deste imperativo quaisquer consequncias. Tambm pode, porm, estatuir uma determinada conduta humana e, simultaneamente, ligar a essa conduta a concesso de uma vantagem, de um prmio, ou ligar conduta oposta uma desvantagem, uma pena (no sentido mais amplo da palavra). O princpio que conduz a reagir a uma determinada conduta com um prmio ou uma pena o princpio retributivo (Vergeltung). O prmio e o castigo podem compreender-se no conceito de sano. No entanto, usualmente, designa-se por sano somente a pena, isto , um mal - a privao de certos bens como a vida, a sade, a liberdade, a honra, valores econmicos - a aplicar como consequncias de uma determinada conduta, mas j no o prmio ou a recompensa. KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 1. ed. So Paulo: Martins Fontes, 1996, p. 26. 206 REALE, Miguel. Filosofia do direito. So Paulo: Saraiva, 1986, p. 680. 207 FURLAN, op. cit., 2008, p.180. 86 negativas. As questes envolvendo o direito premial vm sendo discutidas amplamente pela doutrina 208 . As sanes positivas consistem em estmulos para a prtica de atos considerados socialmente teis, em vez da prtica de represso de atos considerados socialmente nocivos. Numa linha temporal, de extrema significncia destacar as alteraes advindas com o Estado do Bem-estar Social, com um aumento significativo das funes e atribuies do poder pblico, bem como significativas tambm as complexas demandas da sociedade moderna principalmente aps a Segunda Guerra Mundial e acirradamente nos dias atuais em que se amplia o campo de atuao e se acentuam os reclamos por novos instrumentos no direito, notadamente na seara ambiental, acerca dos quais o positivismo jurdico de Kelsen apresenta limitaes, uma vez que as normas jurdicas ambientais, preponderante ou quase que exclusivamente, so pautadas em comandos e controles repressivos que no tm sido suficientes para evitar a degradao ambiental. Repita-se que a tutela ambiental mais eficaz quando se atua no campo da preveno. Um grande estudioso das sanes positivas foi Bobbio em sua obra Da Estrutura Funo, a qual representa marco importante para a Teoria Geral do Direito e, como observa Lafer, uma abertura sociologia jurdica 209 . Bobbio analisa o impacto do Estado democrtico, reformista, intervencionista e do bem-estar social no direito, considerando o direito como sistema. Constatando que o direito positivo da segunda metade do sculo XX no se limitou ao proibir e permitir condutas, mas tambm passou a contemplar o promover e o estimular, sendo necessrio levar em conta a dimenso positiva das sanes, que assume a forma de incentivos e prmios. Em outras palavras, o direito ultrapassa as funes protetora e repressora e assume uma dimenso de direo social, voltando-se para a promoo de comportamentos socialmente desejados por meio de estmulos e desestmulos. Para Bobbio, a funo promocional do direito e as sanes positivas so temas fundamentais, inclusive, de justia e de adequaes necessrias s novas funes de direo
208 Benthan j no sculo XIX acenava para as sanes premiais como um instrumento jurdico que poderia ser de grande valia para a sociedade moderna. No entanto, o estado liberal era o estado mnimo, que se limitava a punir as condutas indesejadas. In: ALTMANN, op. cit., 2008, p. 60. Acerca do direito premial vide, por exemplo: o trabalho de Furlan mencionado nesta dissertao; Norberto Bobbio - Da estrutura funo; Rudolf Von Jhering - A finalidade do direito; Francesco Carnelutti - Teoria generale del dirrito; Otvio Luiz Rodrigues Jnior - Consideraes sobre a coao como elemento acidental da estrutura da norma jurdica: a ideia de pena e sano premial; Michel Foucault - Vigiar e punir; ngelo de Mattia - Mrito e ricompensa. 209 Celso Lafer ao apresentar a obra na edio brasileira. BOBBIO, Norberto. Da estrutura funo. Trad. Daniela Beccaria Versiani. 1 reimp. So Paulo: Manole. 2008, p. LII. 87 social do Estado contemporneo num universo em constante movimento. Esclarece Bobbio:
Trata-se de um tema cuja apreenso e discusso considero fundamentais para adequar a teoria geral do direito s transformaes da sociedade contempornea e ao crescimento do Estado social, ou administrativo, ou de bem-estar, ou de justia, ou de capitalismo monopolista, como se queira, de modo mais ou menos benevolente, denominar, segundo os diferentes pontos de vista. Essa adequao se tornou necessria a quem deseja compreender e descrever com exatido a passagem do Estado garantista para o Estado dirigista e, consequentemente, as metamorfose do direito como instrumento de controle social no sentido estrito da palavra, em instrumento de direo social em suma, para suplantar a disparidade entre a teoria geral do direito, tal qual e a mesma teoria tal qual deveria ser, em um universo social em constante movimento. Entendo por funo promocional a ao que o direito desenvolve pelo instrumento das sanes positivas, isto , por mecanismos genericamente compreendidos pelo nome de incentivos, os quais visam no a impedir atos socialmente indesejveis, fim precpuo das penas, multas, indenizaes, reparaes, restituies, ressarcimentos, etc., mas, sim, a promover a realizao de atos socialmente desejveis. Essa funo no nova. Mas nova a extenso que ela teve e continua a ter no Estado contemporneo: uma extenso em contnua ampliao, a ponto de fazer parecer completamente inadequada, e, de qualquer modo, lacunosa, uma teoria do direito que continue a considerar o ordenamento jurdico do ponto de vista de sua funo tradicional puramente protetora (dos interesses considerados essenciais por aqueles que fazem as leis) e repressiva (das aes que a eles se opem) 210 .
Segundo Bobbio, o moderno Estado Social - os estados passaram a intervir com mais intensidade nas relaes sociais, especialmente nas relaes econmicas - permeia to profundamente a sociedade a ponto de resultar na prpria transformao do direito. A partir dos anos sessenta do sculo passado, o olhar de Bobbio se distanciava cada vez mais da viso puramente estrutural do direito, ou seja, do positivismo normativista de matriz kelsiana. Ensina o jurista que um Estado com tcnicas limitadas persegue fins igualmente limitados. Com o Welfare State, o Estado passa a perseguir novos fins propostos com ao mediante novas tcnicas de controle social distintas daquelas tradicionais, que Bobbio passa a analisar, valendo-se, como um ponto de partida, da observao instigadora de Carri, segundo a qual: No possvel que o aparato conceitual, elaborado pela teoria geral de direito, persista e atravesse inalterado mudanas to radicais 211 :
Tomando essa observao como ponto de partida, proponho-me a examinar um dos aspectos mais relevantes - e ainda pouco estudados na prpria sede da teoria geral do direito - das novas tcnicas de controle social, as quais caracterizam a ao do Estado social dos nossos tempos e a diferenciam profundamente da ao do Estado liberal clssico: o emprego cada vez mais difundido das tcnicas de encorajamento
210 BOBBIO, op. cit., 2008, prefcio, p. XII. 211 CARRI, G. R. Sul concetto di obbligo giuridico. Rivista di filosofia, LVII, 1966, p. 154 (apud BOBBIO, op. cit., 2008, p. 2). 88 em acrscimo ou em substituio, s tcnicas tradicionais de desencorajamento. indubitvel que essa inovao coloca em crise algumas das mais conhecidas teorias tradicionais do direito. Refiro-me, em particular, teoria que considera o direito exclusivamente do ponto de vista de sua funo protetora e aquela que o considera exclusivamente do ponto de vista de sua funo repressiva 212 . (Grifo do autor).
E ainda:
Para aprofundar a distino entre medidas de desencorajamento e medidas de encorajamento, pode ser til, enfim, consider-las quer do ponto de vista da sua respectiva estrutura, quer do ponto de sua respectiva funo. O momento inicial de uma medida de desencorajamento uma ameaa; j o de uma medida de encorajamento, uma promessa. Enquanto a ameaa da autoridade legtima faz surgir, para o destinatrio, a obrigao de comportar-se de um certo modo, a promessa implica, por parte do promitente, a obrigao de mant-la. Todavia, enquanto a prtica de um comportamento desencorajado por uma ameaa faz surgir, para aquele que ameaa, o direito de execut-la, a realizao de um comportamento encorajado por uma promessa faz surgir, para aquele que o realiza, o direito que a promessa seja cumprida. [...] desejando expressar a situao do destinatrio em ambos os casos, mediante a frmula da norma condicionada [...] no primeiro caso, a frmula : Se fazes A, deves B, ou seja, tens a obrigao de submeter-se ao mal da pena, no segundo, : Se fazes A, podes B, isto , tens o direito de obter o bem do prmio 213 .
Assim, segundo o mestre italiano, a introduo da tcnica de encorajamento reflete uma grande transformao na funo do sistema normativo.
[...] assinala a passagem de um controle passivo - mais preocupado em desfavorecer as aes nocivas do que em favorecer as aes vantajosas - para um controle ativo - preocupado em favorecer as aes vantajosas mais do que desfavorecer as nocivas. Em poucas palavras, possvel distinguir, de modo til, um ordenamento protetivo- repressivo de um promocional com a afirmao de que, ao primeiro, interessam, sobretudo, os comportamentos socialmente no desejados, sendo seu fim precpuo impedir o mximo possvel a sua prtica; ao segundo, interessam, principalmente, os comportamentos socialmente desejveis, sendo seu fim levar a realizao destes at mesmo aos recalcitrantes 214 .
Nos termos desta teoria, um ordenamento repressivo efetua operaes de trs tipos e graus ao procurar de trs maneiras impedir uma ao no desejada: tornando-a impossvel, tornando-a difcil e tornando-a desvantajosa. J um ordenamento promocional efetua trs operaes contrrias, ou seja, torna a ao desejada, fcil e vantajosa 215 . Notria a importncia que tm, para uma anlise funcional da sociedade, as categorias da conservao e da mudana. Uma medida de desencorajamento, de represso, tem como ponto de partida uma ameaa, ao passo que uma medida de encorajamento parte de uma
212 BOBBIO, op. cit., 2008, p. 2. 213 BOBBIO, op. cit., 2008, p. 18. 214 BOBBIO, op. cit., 2008, p. 15. 215 BOBBIO, op. cit., 2008, p. 15. 89 promessa. Assim, depreende-se que as medidas de desencorajamento tm por objetivo principal a conservao social, enquanto as medidas de encorajamento visam a uma mudana. Bobbio argumenta que:
Podemos imaginar duas situaes limite: aquela com que se atribua valor inrcia, isto , ao fato de que as coisas permanecerem como esto, e aquela em que se atribua valor positivo transformao, isto , ao fato de a situao subsequente ser diferente da anterior. No mbito, pois, das duas situaes (de inrcia e de transformao), podemos imaginar dois pontos de partida distintos: aquele em que o comportamento seja permitido e aquele em que o comportamento seja obrigatrio. No caso de um comportamento permitido, o agente est livre para fazer ou no fazer alguma coisa, ou seja, est livre para valer-se da prpria liberdade para conservar ou para inovar. Se o ordenamento jurdico julga positivamente o fato de o agente valer- se o mnimo possvel de sua liberdade, procurar desencoraj-lo a fazer-se o que lhe lcito. Como se v, a tcnica do desencorajamento tem uma funo conservadora. Se, ao contrrio, o mesmo ordenamento jurdico julga positivamente o fato de o agente servir-se o mximo possvel de sua liberdade, procurar encoraj-lo a se valer dela para mudar a situao existente: a tcnica do encorajamento tem uma funo transformadora ou inovadora 216 .
Nesse ponto, so apresentadas como exemplo mais interessante nos Estados dirigistas ou planificadores as leis de incentivo, que, na vertente das medidas negativas, tm a sua correspondncia nas leis de desincentivos. Partindo de uma situao jurdica em que a atividade empresarial qualificada como atividade lcita, o incentivo tende a induzir certos empreendedores a modificar a situao existente, enquanto o desincentivo tende a induzir outros empreendedores inrcia. Continua Bobbio, agora analisando um comportamento obrigatrio.
Tomemos agora a situao na qual se d um comportamento obrigatrio. Nessa situao, o comportamento que serve funo de conservao aquele conforme a obrigao (quer se trate de obrigao positiva ou negativa); o comportamento que serve funo de mudana e de inovao aquele superconforme. Ora, no h dvida de que, no primeiro caso, entra em ao a tcnica do desencorajamento pelo emprego das sanes negativas; no segundo caso, entra em funcionamento a tcnica do encorajamento pelo emprego das sanes positivas 217 .
Tambm aqui o melhor exemplo, trazido por Bobbio, aquele retirado do ordenamento jurdico de Estados inspirado no princpio do intervencionismo econmico: o prmio atribudo ao produtor ou ao trabalhador que supera a norma um tpico ato de encorajamento de um comportamento superconforme, prmio que tem a funo de promover uma inovao, enquanto qualquer medida destinada simplesmente a desencorajar a transgresso de uma dada norma serve para manter o status quo.
216 Ibid., op. cit., 2008, p. 19. 217 Ibid., op. cit., 2088, p. 20. 90 Importante salientar a diferenciao entre normas positivas e normas negativas com as sanes positivas e as sanes negativas, sendo aquelas os comandos e proibies e essas ltimas os prmios e os castigos. As normas negativas se apresentam, em geral, reforadas por sanes negativas, e as normas positivas dotadas de sanes positivas. Podemos encontrar, no obstante, normas positivas reforadas por sanes negativas, assim como normas negativas e sanes positivas. Pode-se tanto desencorajar a fazer quanto a encorajar a no fazer. Nas palavras de Bobbio, podem ocorrer quatro situaes: a) comandos reforados por prmios; b) comandos reforados por castigos; c) proibies reforadas por prmios; e d) proibies reforadas por castigos. Alm disso, segundo o jurista, mais fcil premiar ou punir uma ao do que uma omisso 218 . Uma importante indagao colocada por Bobbio: como saber se uma sano positiva ou no jurdica? Aps uma ampla explicao, o autor apresenta a esclarecedora definio:
[...] so jurdicas as sanes positivas que suscitam para o destinatrio do prmio uma pretenso ao cumprimento, tambm protegida mediante o recurso fora organizada dos poderes pblicos. Tal como uma sano negativa, uma sano positiva se resolve na supervenincia de uma obrigao secundria - l, no caso de violao, aqui, no caso de supercumprimento de uma obrigao primria. Isso significa que podemos falar de sano jurdica positiva quando a obrigao secundria, que a sua prestao, uma obrigao jurdica, isto , uma obrigao para cujo cumprimento existe, por parte do interessado, uma pretenso execuo, mediante coao 219 .
Furlan salienta que Bobbio ressalta ao abordar as sanes positivas que: importante observamos que devemos pens-las no apenas como uma tcnica de encorajamento - com o escopo de induzir um comportamento socialmente til - mas tambm como uma tcnica de facilitao. A tcnica de facilitao no acena diretamente com uma recompensa pela prtica de determinado ato, mas procura estimular a prtica do ato, tornando-o menos penoso. Enquanto a recompensa apenas vem depois da prtica do ato, a facilitao precede ou, acompanha a ao que se pretende encorajar 220 . Partindo-se da ideia de que as sanes so medidas para controle e direo da sociedade podendo implicar consequncias positivas ou negativas, conforme o comportamento que se pretende evitar ou estimular, as sanes, de acordo com Bobbio 221 , podem ser dividas em trs tipos: I) medidas de constrio ou precluso: visam a fazer nascer o comportamento
218 BOBBIO, op. cit., 2008, p. 6. 219 Ibid., 2008, p. 29. 220 FURLAN, op. cit., 2008, p. 108. 221 Ibid., 2008, p. 32. 91 desejado, ou impedir o comportamento no desejado; II) medidas de facilitao ou de obstacularizao: facilitam a prtica de uma ao desejada ou desfavorecem a prtica de atos indesejveis 222 ; III) medidas de retribuio ou reparao: intervm quando o agente j praticou o ato; atuam atribuindo uma consequncia positiva ao ato quanto este desejado, ou no caso de uma conduta indesejada, impondo uma consequncia desagradvel ou a obrigao de reparar o dano causado 223 .
Bobbio observa que apenas essas ltimas so sanes propriamente ditas, se entender a sano como uma resposta do grupo a um comportamento relevante vida do prprio grupo; pois nesse caso no se incluiriam as medidas de controle direito, nem de controle indireto, que se chama de facilitao ou de obstacularizao. Sobre tais medidas - de facilitao ou de obstacularizao - o jurista faz a seguinte ponderao:
[...] elas ocupam um campo propriamente intermedirio entre as medidas diretas e as sanes propriamente ditas, tendo em comum com as primeiras, a ao sobre o prprio comportamento desejado ou indesejado, e, com as segundas, a natureza de medidas indiretas, j que procuram atingir objetivo com uma presso que , porm, sempre apenas psicolgica, e no fsica; do gnero influncia, e no do gnero coao.
Isso posto, desponta cabvel e de extrema utilidade e necessidade, a implementao dessa concepo mais ampla do direito na seara ambiental. Altmann, aps trazer as lies de Bobbio sobre a funo promocional do direito e sua aplicao como alternativa vivel no direito ambiental, observa e afirma:
[...] o conceito de direito permanece aberto - e importante que assim seja. No podemos mais conceber um direito exclusivamente repressor ou protetor: a funo do direito maior e mais complexa. As demandas da sociedade contempornea - para os quais o direito deve fornecer respostas - assim o evidenciam. E esta complexidade da funo do direito se acentua na exata medida da complexidade das demandas que dele exigem respostas. A questo ambiental um dos expoentes destas demandas em nossos dias. Para dar respostas satisfatrias s demandas ambientais e alcanar a desejada preservao do meio ambiente, necessrio se faz perceber essa dimenso ampliada do direito, ultrapassar uma viso estreita e fechada. Nesse sentido, a funo promocional do direito desponta como uma alternativa vivel para fazer frente s complexas demandas da sociedade atual 224 .
222 Cite-se como exemplo de medida de facilitao: os programas de educao ambiental; de assistncia e cooperao tcnica sem ou com custos reduzidos. 223 Exemplifica-se uma medida de retribuio: o pagamento por servio ambiental de conservao das nascentes. 224 ALTMANN, Alexandre. O pagamento por servios ecolgicos. Uma estratgia para a restaurao e preservao da mata ciliar no Brasil? 2008, p. 63. Dissertao (Mestrado em Direito) - Universidade de Caxias do Sul. Caxias do Sul, 2008. Disponvel em: <http://www.ucs.br/ucs/tplposdireito/posgraduaco/stritosensu/direito/dissertacoes/dissertacao?identificador =260>. Acesso em: 04 mar. 2010. 92 Entende-se, na mesma linha de Altmann 225 , que momento de o direito ambiental brasileiro consolidar a utilizao de mecanismos de incentivo positivo que estimulem as condutas que contribuam com a preservao e conservao do meio ambiente no pas. Necessrio consignar que um ordenamento promocional no substitui ou se sobrepe a um ordenamento protetivo-repressivo, mas o complementa. O complemento se d justamente no fato de que, enquanto as normas sancionatrias (as quais preveem ou cominam uma sano negativa) empregam a tcnica de desencorajamento para reprimir as condutas indesejadas, as normas promocionais utilizam a tcnica de encorajamento para promover, estimular e ou facilitar as condutas desejadas. Com a incluso de instrumentos de incentivo positivo, como os programas de PSA, pretende-se prevenir a degradao ambiental, de tal modo que se possa at reduzir a utilizao de instrumentos de comando e controle. Isso relevante, uma vez que os instrumentos de comando e controle so bastante onerosos e atuam em regra, ps-fato, e no promovem, em regra, a restaurao das condies ambientais verificadas anteriormente a um evento danoso ou a um uso no sustentvel, e os programas PSA tm potencialidade de atuar principalmente na preveno. Assim, a utilizao dos instrumentos de incentivo positivo, dentre eles o PSA, uma alternativa muito bem-vinda e importante instrumento complementar s aes de comando e controle e aos demais instrumentos da Poltica Ambiental, com vistas a auxiliar o poder pblico e a sociedade brasileira a cumprir suas incumbncias e alcanar os objetivos constitucionais referentes ao meio ambiente, principalmente, os dispostos no art. 225, 1, inc. I, de preservao, restaurao e manejo ecolgico.
4.1.2 Dispositivos legais referentes a incentivos positivos na Constituio Federal e na legislao ambiental brasileira
Com vistas atingir os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil e no se olvidando da estrita observncia dos fundamentos elencados no art. 1 da CF, pode se extrair claramente na atual Constituio a existncia de diversas normas que visam a
225 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 64. 93 promover a conduo e direo social - objetivando bem-estar e justia sociais 226 - e que, indubitavelmente no podem prescindir da adoo de polticas pblicas e instrumentos jurdicos fundados na funo promocional do direito. Sendo uma carta poltica aberta com nfase no aspecto social e ambiental, verifica-se que os dispositivos a seguir mencionados e notadamente o art. 4, inc. IV; o art. 170, inc. VI e o art. 225, 1, inc. VI, recepcionam normas que tenham por fim encorajar condutas proficientes na defesa do meio ambiente. Conforme preconiza a Carta:
Art. 3 - Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I) construir uma sociedade livre, justa e solidria; II) garantir o desenvolvimento nacional; III) erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Indaga Furlan, citando Benevides Filho 227 , se possvel apenas uma legislao unicamente repressora e punitiva ajudar na construo desse Estado buscado pela Carta Magna? O Estado pode permanecer apenas na condio de guardio da lei, aplicando penas aos descumpridores dela, ou deve buscar a implementao de aes concretas na seara jurdica, econmica e social? Ainda, consoante as observaes de Benevides Filho, a prpria Constituio responde a essa questo, quando outros dispositivos daquela Carta indicam meios e instrumentos destinados utilizao para o alcance dos princpios fundamentais, atribuindo aos entes da Federao a tarefa de elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social, fomentar a produo e organizar programas de melhoria das condies de vida da populao. Disposies constitucionais presentes em vrios pontos da Carta, inclusive e principalmente no Ttulo VII, Da ordem econmica e Financeira e no Ttulo VIII, Da Ordem Social, explicitam o carter promocional e premial da legislao que dever vir a ser produzida com a finalidade de incentivar atividades benficas para a sociedade, com vistas a assegurar existncia digna e alcanar bem-estar e justia sociais. So exemplos:
226 Conforme dispe o art. 193, da CF, a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia sociais. Assegurar existncia digna com base nos ditames da justia social tambm funda a ordem econmica e financeira. Vide art. 170 da CF. 227 FILHO, Maurcio Benevides. A sano premial no direito. Braslia: Braslia Jurdica, 1999, p. 7, (apud FURLAN, op. cit., 2008, p. 200). 94 Art. 179. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas por meio de lei. (Grifo do autor).
Art.180. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios promovero e incentivaro o turismo como fator de desenvolvimento social e econmico. (Grifo do autor). Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: [...] 1 - O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao. [...] 3 - A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais [...]. (Grifo do autor).
Art. 218. O Estado apoiar a formao de recursos humanos nas reas de cincia, pesquisa e tecnologia, e conceder aos que delas se ocupem meios e condies especiais de trabalho. [...] 4 - A lei apoiar e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criao de tecnologia adequada ao Pas, formao e aperfeioamento de seus recursos humanos e que pratiquem sistemas de remunerao que assegurem ao empregado, desvinculada do salrio, participao nos ganhos econmicos resultantes da produtividade de seu trabalho [...]. (Grifo do autor).
No que se refere proteo do meio ambiente, considerando a importncia que a Carta reservou ao assunto consoante abordagens j constantes neste trabalho, destacam-se os inc. II, III, VI e VII do art. 170 e o art. 225, caput e inc. I e VI, da Constituio Federal.
Art. 170. A ordem econmica fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: [...] II - propriedade privada; III - funo social da propriedade; [...] VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e preservao; VII - reduo das desigualdades regionais e sociais;
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo ao poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 1 Para assegurar a efetivao desse direito, incumbe ao Poder Pblico: I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; [...] 95 VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente.
A preservao e a restaurao dos processos ecolgicos e o provimento do manejo ecolgico das espcies e, enfim, a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado, conforme o impacto ambiental, no devem ficar restritas aos instrumentos de comando e controle sobre os impactos ambientais negativos ou degradantes. Os impactos positivos ao meio ambiente e as condutas de preveno e preservao devem ser incentivadas, principalmente, levando em conta que a melhor interpretao de norma constitucional aquela que busca a maior efetividade 228 de seus desgnios, no caso a defesa preventiva do meio ambiente 229 , ensejando maior concretude norma e prestigiando a fora normativa da Constituio 230 . Ademais, alm de possibilitar maior fora legal ao desiderato de evitar a degradao do meio ambiente, devem ser ressaltados ainda trs atributos resultantes da constitucionalizao das normas ambientais, que, para surtirem seus efeitos na potencialidade que se espera diante da relevncia da natureza dos bens tutelados, no podem prescindir da funo promocional do direito. Explicita-se: primeiramente, o reconhecimento do direito fundamental ao ambiente hgido como condio de salvaguarda da dignidade da pessoa humana. Nesse sentido, a afirmao de Sarlet e de Fensterseifer 231 :
228 Acerca da efetividade nas normas constitucionais, vide: BARBOZA, Estefnia Maria de Queirz. Jurisdio constitucional: entre constitucionalismo e democracia. Editora Frum; BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. Editora Renovar; BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. Editora Forense; BRITO, Carlos Ayres. Teoria da Constituio; CANOTILHO; J. J. Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. Coimbra Editora; SILVA, Jos Afonso. Aplicabilidade das normas constitucionais. Malheiros Editora. Tambm tratam do tema, os seguintes artigos de minha autoria: Mandado de injuno: novas perspectivas diante da evoluo do tema na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Porto Alegre: Revista Magister, n. 36, maio/jun. 2010, p. 57- 75; O controle da convencionalidade das leis pelo Poder Judicirio. Braslia: Revista Direito Pblico IOB, n. 33, maio/jun. 2010, p.7-36. 229 Sobre efetividade das normas constitucionais ambientais, vide: FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. Editora Juru; A Constituio Federal e a efetividade das normas ambientais. Editora Juru; CANOTILHO, J. J. Gomes. Introduo ao direito do ambiente; DELGADO, Jos Augusto. Reflexes sobre o direito ambiental e competncia municipal. Revista Cidadania e Justia, n. 9. v. 4, 2. sem. 2000; SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional; FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. Editora Saraiva; MILAR, Edis. Direito do ambiente. A gesto ambiental em foco. Revista dos Tribunais. 230 Para Konrad Hesse: a funo da constituio consiste em prosseguir a unidade do Estado e da ordem jurdica. Tal unidade no uma unidade preexistente, mas unidade de atuao. O fato de a Constituio estar aberta ao tempo no implica dissoluo ou diminuio da fora normativa de seus preceitos, na medida em que o texto apresenta fora jurdica obrigatria e vinculante. A realizao da Constituio revela assim, a capacidade de operar na vida poltica e especialmente, a capacidade de concretizar a vontade da Constituio [...]. Para Hesse, a interpretao constitucional est submetida ao princpio da tima concretizao da norma. In: HESSE, Konrad. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. A fora normativa da Constituio. 1. ed. Rio Grande do Sul: Srgio Fabris, 1991, p. 22. 231 SARLET, Ingo; FENSTERSEIFER, Tiago. Algumas notas sobre a dimenso ecolgica da dignidade da pessoa humana e sobre a dignidade da vida em geral. DPU. p. 9 (apud VAZ, Paulo Afonso Brum. Direito 96 [...] no Estado Socioambiental de Direito, tal qual consagrado na Constituio de 1988, [...], a dignidade da pessoa humana tomada como o principal, mas no o exclusivo fundamento (e tarefa) da comunidade estatal, projetando a sua luz sobre todo o ordenamento jurdico-normativo e assim vinculando de forma direta os atores estatais e privados.
Em segundo lugar, entende-se que as atribuies do poder pblico em defesa e preservao do meio ambiente no so discricionrias, e sim vinculadas, o poder pblico tem o dever de agir. Veja-se a mesma nfase no entendimento de Milar:
[...] cria-se para o Poder Pblico um dever constitucional, geral e positivo, representado por verdadeiras obrigaes de fazer, isto , de zelar pela defesa (defender) e preservao (preservar) do meio ambiente. No mais, tem o Poder Pblico uma mera faculdade na matria, mas est atado por verdadeiro dever. Quanto possibilidade de ao positiva de defesa e preservao, sua atuao se transforma de discricionria em vinculada. Sai da esfera da convenincia e oportunidade para ingressar num campo estritamente delimitado, o da imposio, onde s cabe um nico e nada mais que nico, comportamento: defender e proteger o meio ambiente. No cabe, pois, Administrao deixar de proteger o meio ambiente a pretexto de que tal no se encontre entre suas prioridades pblicas. Repita-se, a matria no mais se insere no campo da discricionariedade administrativa. O Poder Pblico, a partir da Constituio de 1988, no atua porque quer, mas porque assim lhe determinado pelo legislador maior 232 .
Por fim, deve se reconhecer a inafastvel preponderncia do poder pblico na tutela do meio ambiente, inclusive, no que toca ao aspecto pedaggico no atuar com vistas formao de uma conscincia ecolgica de todos. Nesse sentido, as lies de Freitas:
[...] ao Poder Pblico que cabe o papel principal na tutela do ambiente sadio. De sua ao adequada e responsvel, dever resultar, inclusive, o efeito pedaggico ao atuar no sentido do fortalecimento da conscincia ecolgica do povo 233 .
No campo infraconstitucional e no mbito federal da legislao ambiental, numa sequncia cronolgica, encontram-se os incentivos econmicos como instrumentos indutores de poltica ambiental nas seguintes dispositivos legais:
I) inc. V do art. 9 da Lei 6.938/81 que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) 234 ;
Administrativo Ambiental: aspectos de uma crise de efetividade. Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte: Frum, 2009. ano XI. n. 56, p. 120). 232 MILAR, op. cit., 2009, p. 156-158. 233 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 3. ed. Curitiba: Juru, 2001, p. 20. 234 Art. 9. So instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: [...] V - os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologias, voltados para a melhoria da qualidade ambiental. Para Altmann, em afirmao contida na obra publicada anteriormente Lei 12.305/10, esse dispositivo contempla o instrumento que mais se aproxima do PSA, pois tambm se refere condutas desejveis. ALTMANN, op. cit., 2008, p. 65. 97 II) o art. 33 da Lei 11.428/06, Lei da Mata Atlntica 235 ; III) inc. XVII, do art. da Lei 9.984/2000 que criou a ANA 236 ; IV) e de forma ampla na lei 12.305/10, que institui a Poltica Nacional dos Resduos Slidos, que, inclusive, contempla um captulo especfico a respeito dos instrumentos econmicos 237 .
Sob os auspcios da Poltica Nacional do Meio Ambiente iniciada em 1981 e das normas constitucionais de 1988: a) a Lei 9.984/2000, que criou a Agncia Nacional de guas prev que cabe a essa agncia propor ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos o estabelecimento de incentivos, inclusive financeiros, conservao quantitativa e qualitativa dos recursos hdricos (art. 4, inc. XVII). Com base nesse dispositivo, a ANA criou o Programa Produtor de gua, visando a retribuir queles que contribuem com o abate na sedimentao com incentivos financeiros 238 ; b) j a Lei 11.428/2006, Lei da Mata Atlntica, contempla incentivos econmicos com vistas a estimular a proteo ambiental, iniciando uma nova perspectiva sobre a questo dos incentivos positivos no Direito Ambiental. Tambm a recente Poltica Nacional de Resduos Slidos, Lei 12.305/10, de 02.08.2010, passa a adotar com mais nfase os instrumentos econmicos com vistas a induzir e estimular condutas de forma a atingir os seus fins. Conforme j mencionado no Captulo III, a novel norma trata de forma ampla, em captulo especfico, dos incentivos econmicos, que, ao lado dos incentivos financeiros e creditcios, so instrumentos bsicos e estruturantes dessa relevantssima poltica pblica. Dentre os seus princpios norteadores, inauguram-se os princpios do protetor-recebedor e da ecoeficincia. Como se ver mais adiante, tramitam no Congresso Nacional vrios projetos de lei
235 Art. 33 O poder pblico, sem prejuzo das obrigaes dos proprietrios e posseiros estabelecidas na legislao ambiental, estimular, com incentivos econmicos, a proteo e o uso sustentvel do Bioma Mata Atlntica. 1. Na regulamentao dos incentivos econmicos ambientais, sero observadas as seguintes caractersticas da rea beneficiada: I - a importncia e representatividade ambientais do ecossistema e da gleba; II - a existncia de espcies da fauna e flora ameaadas de extino; III - a relevncia dos recursos hdricos; IV - o valor paisagstico, esttico e turstico; V - o respeito s obrigaes impostas pela legislao ambiental; VI - a capacidade de uso real e sua produtividade atual. 2 Os incentivos de que trata este Ttulo no excluem ou restringem outros benefcios, abatimentos e dedues em vigor, em especial as doaes a entidades de utilidade pblica efetuadas por pessoas fsicas ou jurdicas. 236 Art. 4 o A atuao da ANA obedecer aos fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e ser desenvolvida em articulao com rgos e entidades pblicas e privadas integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, cabendo-lhe: [...] XVII - propor ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos o estabelecimento de incentivos, inclusive financeiros, conservao qualitativa e quantitativa de recursos hdricos. 237 Captulo V do Ttulo III. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br.legislao/>. Acesso em: 02 dez. 2011. 238 Esse programa, como ser visto no ltimo captulo, rene todas as caractersticas de um esquema de PSA hdrico, sendo financiado com recursos dos beneficirios da preservao. 98 objetivando a instituio da poltica nacional dos servios ambientais, o que ser bem-vindo para se contar com uma regulao no mbito federal. Todavia, o conjunto normativo brasileiro j existente, sobretudo em nvel constitucional, nos demonstra claramente sua compatibilidade com os instrumentos de incentivos positivos, notadamente os fundamentos que regem os programas de PSA (conforme se ver mais adiante) e a recepo dos princpios que, em regra, iluminam a legislao municipal e estadual que vm regendo as experincias de PSA em curso no pas. Experincias, mesmo que incipientes, mas que j refletem e demonstram o acompanhamento de uma tendncia mundial de adoo do instrumento do PSA em prol da preservao dos recursos naturais. Em que pese ainda inexistir uma lei federal a contemplar especificamente o instrumento do PSA no mbito federal, importante salientar que por fora dos art. 24-VI e 30, I da CF c/c o art. 225 caput (para alguns autores conjugados com o art. 23. VI da CF), os Estados e Distrito Federal bem como os municpios detm competncia para legislar sobre a conservao da natureza, proteo do meio ambiente e controle da poluio. Assim, os PSAs podem ser criados a partir tambm de leis estaduais (vide, por exemplo, a Lei do Estado de Minas Gerais, que criou o Programa Bolsa Verde) e leis municipais (por exemplo, a Lei Municipal que criou o PSA no Municpio de Extrema).
4.2 RECOMENDAES DAS CONFERNCIAS E DECLARAES INTERNACIONAIS GESTO DAS GUAS
Aps a Segunda Grande Mundial e notadamente nos anos 1960, autoridades, governos locais e instituies internacionais tm promovido debates e articulado acordos, considerando a escassez do recurso gua, com vistas sua conservao e preservao. Proporcionar acesso gua de qualidade e em quantidade suficiente a toda a populao, especialmente de baixa renda, preservar os ecossistemas, garantir o abastecimento s futuras geraes, propiciar uma gesto democrtica e participativa dos diversos interessados, so exemplos dos desafios que integram a gesto das guas. Para tanto, diversas aes tm sido discutidas, em mbito internacional, no sentido de alertar as instituies internacionais, pases, autoridades ambientais e a sociedade em geral sobre os riscos, os usos inadequados da gua, bem como recomendar aperfeioamentos em sua gesto. Referido assunto vem se destacando nos principais eventos internacionais sobre os 99 problemas ambientais. O Relatrio de Meadows 239 , com suas concluses sobre os limites do crescimento, constitui um marco de discusso sobre o consumo de ativos naturais, enfocando o crescimento populacional, o processo de produo agrcola, a explorao de recursos naturais, a produo industrial e a poluio. Nesse sentido, o documento chama a ateno para os componentes que mantm todas as atividades fisiolgicas e industriais, tais como terra cultivvel, gua doce, metais, florestas e oceanos. A Conferncia de Estocolmo, realizada em 1972, o incio do movimento ambiental internacional 240 , estabelecendo, em suas recomendaes, a necessidade de preservar os recursos gua, terra, ar, fauna e flora por meio de uma gesto planejada. Seguindo essa tendncia, realizou-se em Mar Del Plata (Argentina), em 1977, a I Conferncia da Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre a gua, abordando os temas do seu uso eficiente para abastecimento pblico; agrcola, industrial e navegao; gerao de energia; e como dispersor de efluentes lquidos. Em 1987, a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD) da ONU publicou o relatrio O Nosso Futuro Comum (Relatrio Brundtland 241 ), no qual foram priorizadas as principais questes que abordavam o desenvolvimento, entre as quais a gesto da gua. O documento alerta a sociedade quanto ao uso ineficiente da gua em projetos de irrigao, recomendando que devido escassez desse bem pblico os programas de irrigao devem maximizar a produtividade por unidade de gua, e para os casos em que h excesso desse recurso, deve-se maximizar a produtividade por unidade de terra, assim como no uso abusivo de guas subterrneas, pois tem contribudo para alterar os nveis dos lenis freticos, acarretando custos econmicos adicionais para toda a sociedade.
239 Considerado um dos marcos do debate sobre meio ambiente e desenvolvimento, foi elaborado na dcada de 70. Trata-se de um estudo realizado por cientistas e tcnicos do MIT (Massachusetts Institute of Technology) a pedido do Clube de Roma sobre a dinmica da expanso humana e o impacto da produo sobre os recursos naturais. O relatrio alertava para a impossibilidade de o mundo continuar nos ento atuais patamares de crescimento, sob pena de um drstico esgotamento dos recursos naturais. 240 Posterior Segunda Grande Mundial, mas anterior a 1972, cabvel destacar as seguintes conferncias e documentos: a) nas Amricas: Declarao de Santiago (1952); Princpios do Mxico (1956); Conferncia Interamericana de Santo Domingo (1956); proclamaes unilaterais martimas de 200 milhas entre os anos de 1966 e 1970, dos pases do Atlntico-Sul; Reunio de Montevidu sobre os Direitos do Mar (05/1970); Reunio de Lima sobre os Direitos do Mar (08/1970); b) na Europa, a Carta Europeia da gua, proclamada pelo Conselho da Europa em Estrasburgo, Frana (1968). 241 Documento publicado em 1987, no qual desenvolvimento sustentvel concebido como o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de suprir suas prprias necessidades. Foi elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida por Gro Harlen Brundtland, fazendo parte de uma srie de iniciativas que reafirmam uma viso crtica do modelo de desenvolvimento adotado pelos pases industrializados e copiado pelas naes emergentes. O relatrio aponta para a incompatibilidade entre desenvolvimento sustentvel e os padres de produo e consumo vigentes. 100 Em Nova Dli, ndia, em setembro de 1990, realizada a Reunio Consultiva Mundial sobre gua potvel e saneamento bsico, adotando diretrizes e aes governamentais frente sua possvel escassez, que se avizinha num futuro bem prximo - cerca de 35 anos. Diante da dimenso do problema apontado pelo Relatrio Brundtland, ocorreu, em 1992, a Conferncia Internacional da ONU sobre gua e Meio Ambiente, em Dublin (Irlanda) 242 . A situao dos recursos hdricos foi considerada crtica, pois, por ser um recurso natural escasso, o desperdcio representa um risco crescente para o desenvolvimento sustentvel e a proteo dos recursos da biodiversidade e necessidades humanas. Diante desta constatao, reconheceu-se que a gua um recurso vulnervel, tem valor econmico para todos os seus usos, que o ser humano tem direito gua potvel e ao saneamento e que a sua gesto deve se ancorar no envolvimento participativo das autoridades de governo, ambientais, organizaes sociais, usurios e comunidades locais. A Conferncia da Cpula da Terra, conhecida como Rio-92, realizou-se no Rio de Janeiro, em junho de 1992, com a chancela da ONU e de 162 chefes de Estado, tendo como um dos objetivos: discutir e recomendar polticas em direo ao desenvolvimento sustentvel. O documento Agenda 21, principal ttulo aprovado pela conferncia, dedicou o captulo 18, Proteo da qualidade e do abastecimento dos recursos hdricos, a discutir e sinalizar aos diversos pases preocupaes e aes de polticas pblicas que devem nortear as decises de governo, as quais incluem manejo integrado de recursos hdricos; avaliao dos recursos hdricos; qualidade da gua e dos ecossistemas aquticos; abastecimento de gua potvel e saneamento; e impactos da mudana do clima sobre os recursos hdricos. A Conferncia sobre Avaliao e Gerenciamento Estratgico dos Recursos Hdricos da Amrica Latina e Caribe, realizada em So Jos (Costa Rica, 1996), enfatizou a necessidade do gerenciamento integrado dos recursos hdricos por meio de um plano de ao que fortalea o papel das agncias nacionais de recursos hdricos em busca de auto- suficincia, que combina eficincia econmica com eficcia ambiental. Portanto, recomenda que as polticas pblicas devem contemplar estratgias, arcabouo legal e
242 Princpios contidos na Declarao de Dublin de 1992: 1. As guas doces so um recurso natural finito e vulnervel, essencial para a sustentao da vida, do desenvolvimento e do meio ambiente. A gesto da gua deve ser integrada e considerada seu todo, quer seja a bacia hidrogrfica e/ou os aqferos; 2. O desenvolvimento e a gesto da gua deve ser baseada na participao de todos, quer sejam usurios, planejadores e decisores polticos, de todos os nveis; 3. As mulheres tm um papel central na proviso e proteo da gua; 4. A gua um recurso natural dotado de valor econmico em todos os seus usos competitivos e deve ser reconhecida como um bem econmico. Vide tambm Declarao Universal dos Direitos da gua de 22 de maro de 1992, da Organizao das Naes Unidas. 101 padronizao, visando a subsidiar a deciso pblica com instrumentos, tais como planejamento de uso do recurso gua; fomentar polticas que reconheam que a gua tem valor econmico, social e ambiental; adotar a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento regional; capacitar os recursos humanos e maximizar os recursos financeiros disponveis; implementar um sistema de informaes sobre recursos hdricos; e envolver a comunidade e o setor privado na gesto do recurso gua. Realizada em Paris (Frana), em 1998, a Conferncia Internacional sobre gua e Desenvolvimento Sustentvel confirmou que a gua tem valor econmico, social e ambiental e que to essencial para o desenvolvimento sustentvel quanto para a vida. A partir de um cenrio de discusso, em que foram envolvidas variveis que esto inter-relacionadas com a gesto dos recursos hdricos, a assembleia recomendou que na gesto da gua devem ser considerados o fortalecimento das instituies locais; a promoo de parcerias com os setores pblico, privado, organizaes da sociedade e de grupos de usurios; a cooperao internacional; e a conscientizao da realidade hidrolgica. A segurana da gua para o sculo XXI foi discutida no II Frum Mundial da gua, realizado em Haia (Holanda), em 2000. A declarao dos ministros estabeleceu que a gua, por ser um ativo vital para a vida de todas as espcies, est sob ameaa de poluio, uso inadequado e de alteraes climticas. A partir dessas premissas, recomendou que os recursos hdricos sejam gerenciados de forma sustentvel, em que a valorao econmica, social, ambiental e cultural da gua assim como o envolvimento dos interessados nos mecanismos de gesto tenham papel fundamental na definio de polticas pblicas. Quanto ao Mercosul, o Tratado de Assuno de 1991, apesar do cunho diferenciado, demonstra uma preocupao com a preservao ambiental, devendo as normas pertinentes ao tema irem se harmonizando, paulatinamente, com as leis dos estados participantes, durante o decorrer do processo de integrao. Prova desse objetivo, segundo Vianna, a Declarao de Canela de 1992, em cujo texto j consta que os custos ambientais causados no processo produtivo inviabilizam sua transferncia s geraes futuras 243 . Segundo Granziera 244 , nas declaraes que emanaram dessas conferncias, dois tipos
243 VIANNA, Regina Cacere et al. Os recursos de gua doce no mundo: situao, normatizao e perspectiva. 2008. p. 24. Disponvel em: <http://jusvi.com/files/document/pdf_file/0002/6109/pdf_file_texts_26109/>. Acesso em 15 set. 2010. 244 Carta Europia da gua, proclamada pelo Conselho da Europa em Estrasburgo, Frana, em 1968; a Conferncia das guas de 1977, em Mar Del Plata; a Declarao de Dublin, de 1992 e a Conferncia Rio/92, que, entre outros documentos, geraram a Agenda 21 e a Conferncia Internacional sobre gua e 102 de princpios se destacam: uns, a serem observados pelos Estados, diante dos demais; outros, a serem adotados internamente, na busca de solues para minimizar os efeitos da poluio e da degradao ambiental, que afetam, entre outros recursos naturais, as guas, mas que interessam comunidade internacional, pois no h fronteiras para o meio ambiente 245 . Assim, se pode concluir que as recomendaes dessas conferncias, sobretudo da Declarao sobre o Meio Ambiente de Estocolmo de 1972, materializada em vinte e seis princpios, que constituram os postulados da proteo ambiental poca, e a Conferncia Internacional da ONU sobre gua e Meio Ambiente, em Dublin (Irlanda) de 1992, bem como o documento Agenda 21, produziram efeitos na ordem jurdica constitucional de vrios pases, dentre eles o Brasil, que passaram a contemplar em seus textos a proteo do meio ambiente e das guas 246 .
4.2.1 PSA: um dos instrumentos sugeridos pela ONU para a melhoria da gesto das guas
A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992, por meio da agenda 21, estabeleceu como objetivo geral pertinente proteo da qualidade e do abastecimento dos recursos hdricos:
Assegurar que se mantenha uma oferta adequada de gua de boa qualidade para toda a populao do planeta, ao mesmo tempo que se preservem as funes hidrolgicas, biolgicas e qumicas dos ecossistemas, adaptando as atividades humanas aos limites da capacidade da natureza, combatendo vetores de molstias relacionadas com a gua 247 .
A gua essencial vida na Terra e um recurso finito. sinnimo de vida, de sobrevivncia, e sua gesto deve contemplar, dentre outros objetivos, o efetivo acesso em qualidade e quantidade s diversas camadas sociais, considerando que esse acesso requisito bsico e imprescindvel vida humana com dignidade, notando-se nos ltimos anos uma
Desenvolvimento Sustentvel, realizada em Paris, em maro de 1998. In: GRANZIERA, op. cit., 2003, p. 45. 245 GRANZIERA, op. cit., 2006, p. 46. 246 Conforme se pode concluir do levantamento normativo enfocado no Captulo III, no Brasil, at 1980, era praticamente inexistente uma regulao sistemtica e nacional do meio ambiente e das guas. 247 Agenda 21. Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Braslia: Senado Federal, p. 331. Direito, gua e Vida, p. 387. 103 consistente mobilizao mundial para considerar o acesso gua um direito humano fundamental. Para a vida humana, sua essencialidade no se restringe apenas a saciar a sede, s questes alimentares, de higiene e sade, ou de ser elemento indispensvel nos ciclos de vida dos demais integrantes do planeta. O interesse pela gua mltiplo por constituir um bem necessrio e insubstituvel nos mais diversos segmentos econmicos, dentre eles: agropecuria, indstria, comrcio, prestao de servios, turismo, lazer, pesca, navegao etc. Em razo disso, nos ltimos tempos, e dada a conscincia da esgotabilidade da gua doce, o interesse pela gua vem se transformando tambm em assunto relevante e estratgico nas relaes internacionais. Disso resultam, em escala crescente, uma maior importncia e complexidade na gesto dos recursos hdricos. O reconhecimento do carter multissetorial do desenvolvimento dos recursos hdricos no contexto do desenvolvimento econmico deve ser associado a alguns princpios expressos na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, cuja observncia se torna imperiosa implementao de uma gesto sustentvel dos recursos hdricos. Dentre eles, em sntese, destacam-se: a solidariedade com as geraes presentes e futuras, a proteo do meio ambiente, a erradicao da pobreza, a eliminao dos padres insustentveis de produo e consumo, o fortalecimento institucional, a internalizao dos custos ambientais (princpio econmico estruturante dos programas de pagamento por servio ambiental) e a participao dos interessados na gesto mediante o acesso informao. O relatrio da ONU 248 , intitulado gua: Uma Responsabilidade Compartilhada, apresentado no IV Frum Mundial de guas, realizado em 2006 no Mxico, ainda revela dados alarmantes em relao gesto da gua potvel no mundo: um quinto da populao do planeta no possui gua potvel e 40% no dispe de condies sanitrias bsicas. O estudo aponta a relao entre polticas de recursos hdricos e combate pobreza. A expectativa para os prximos anos ainda mais preocupante. Segundo o documento, a queda na vazo dos rios, crescimento da salinidade dos esturios, perda de espcies de peixes e de plantas aquticas e a reduo dos sedimentos nas costas so problemas que devem aumentar significativamente at 2020. Eles tero impacto negativo na agricultura, na segurana alimentar e na pesca. As causas desse cenrio so inmeras. Uma delas o aumento da procura no mundo todo por produtos agrcolas, principalmente aqueles que demandam gua na produo. O relatrio observa que essa crescente demanda contribuiu,
248 Disponvel nos sites: <http://www.amazoniaavista.com.br/>. Acesso em: 15 set. 2010 e do Ministrio do Meio Ambiente <http:\\ww.mma.gov.br/>. Acesso em: 15 set. 2010. 104 em 2006, com 70% de retraes de gua doce, sendo que apenas 30% retornam para o meio ambiente. Um estudo importante intitulado Avaliao Ecossistmica do Milnio (AEM), divulgado em 30 de maro de 2005 pela Organizao das Naes Unidas, realizado por 1.360 cientistas de 95 pases, indicou que mais de 60% dos ecossistemas esto degradados ou sendo utilizados de modo no sustentvel. O custo ambiental da degradao de muitos destes ecossistemas j pode ser percebido pelo colapso dos servios ambientais antes prestados por eles. Outro aspecto relevante que a perda ou escassez dos servios ecolgicos ir afetar mais diretamente a populao pobre dos pases em desenvolvimento (IPCC 2007) 249 . Segundo a ONU 250 , as principais dificuldades dos pases na gesto das guas concentram-se na falta de conhecimento. Muitos pases em desenvolvimento operam seus recursos hdricos sem levar em conta padres precisos de oferta e procura. Outros obstculos so: falhas de mercado, como subvalorizao da gua em zonas costeiras, pesca excessiva estimulada por subsdios, mtodos destrutivos de pesca, como exploses de bancos de corais, mudanas climticas, etc. O referido relatrio da ONU, apresentado em 2006 no Mxico, faz recomendaes para os pases melhorarem a gesto dos recursos hdricos, dentre elas, sugerindo o pagamento de servios ao ecossistema como forma de agregar valor a produtos originados de fontes naturais. Tambm determina que um sistema de gesto deve conter informaes sobre qual, quando e como distribuda a gua e decidir quem tem direito aos recursos e outros servios adjacentes. Tambm determina que o desenvolvimento de um sistema de recursos hdricos deve contar com a participao dos governos federal, estaduais e municipais, alm da sociedade civil. Neste cenrio de desafios, o sistema de pagamento por servios ecolgicos ou ambientais uma alternativa para colaborar e aperfeioar a gesto das bacias hidrogrficas em vrios pases. Ravnborg, Damsgaard e Raben 251 referem que, das 167 experincias de pagamento por servios ambientais ou ecolgicos encontradas na literatura, dois teros eram voltadas para os recursos hdricos. Diversos pases, dentre eles Mxico, Costa Rica, Colmbia, Equador e Peru, adotaram sistemas de pagamento por servios ambientais. Com a introduo desse incentivo positivo,
249 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 38. 250 Relatrio citado na nota 2. 251 Ibid., 2008, p. 67. 105 inovaram a gesto ambiental, antes concentrada na represso e com resultados insatisfatrios. Merece destaque a experincia da Costa Rica, determinante para a disseminao do modelo de poltica ambiental baseado no conceito de servios ambientais ou ecolgicos. Naquele pas, em 1996, foi desenvolvido pela Empresa de Servios Pblicos de Heredia (ESPH), concessionria do servio de abastecimento de gua para a provncia, um modelo de gesto ambiental da bacia hidrogrfica, que tinha por finalidade recompensar quem contribusse para a manuteno da qualidade de gua (o programa ser visto com mais detalhes no ltimo captulo). Assim, segundo Alexandre Altmann 252 , nasceu o primeiro esquema de pagamento por servios ecolgicos, tal como se concebe na atualidade.
4.3 O ABISMO ENTRE A LEGISLAO AMBIENTAL BRASILEIRA E SUA IMPLEMENTAO
No Brasil, em termos de legislao, inclusive constitucional, so inegveis os avanos na tutela do meio ambiente, a, includa a gua, publicizada, que passa a contar com a tutela de uma poltica nacional e de um sistema nacional de gerenciamento. Reconhece-se, todavia, um enorme abismo entre a legislao ambiental e a realizao de objetivos primordiais, sendo patentes a ineficcia e/ou insuficincia de seus principais instrumentos (centrados principalmente em comandos-controle e com atuao ps-fato), notadamente no que se refere a estimular aes preventivas, de preservao e conservao dos recursos hdricos. Primeiramente no que toca avanada legislao, como bem afirmam Sarlet e Fensterseifer 253 , a constitucionalizao da proteo ao meio ambiente (art. 225 da CF), alm de possibilitar maior fora legal do desiderato de evitar a degradao do meio ambiente, traz expresso o reconhecimento do direito fundamental ao ambiente hgido como condio de salvaguarda da dignidade da pessoa humana. Fixados esses reconhecimentos estruturais, a Constituio de 1988 conferiu ao Estado o papel de principal garantidor do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado (art. 225,
252 Ibid., 2008, p. 49. 253 SARLET, Ingo; FENSTERSEIFER, Tiago. Algumas notas sobre a dimenso ecolgica da dignidade da pessoa humana e sobre a dignidade da vida em geral. DPU. p. 9 (apud VAZ, Paulo Afonso Brum. Direito Administrativo Ambiental: aspectos de uma crise de efetividade. Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte: Frum, 2009. ano XI. n. 56, p. 120). 106 caput), conquanto tenha tambm conferido tal mister comunidade, em regime de solidariedade. A Carta erigiu o Estado brasileiro condio de Estado Socioambiental de Direito. Ao preconizar esse modelo ao projeto de comunidade estatal, priorizou com clareza dois objetivos a serem alcanados, intimamente ligados: o social e o ambiental. Sob o fundamento material da dignidade da pessoa humana, o Estado socioambiental de direito tem, pois, o compromisso de efetivar os direitos sociais e proteger o meio ambiente, devendo, para isso, dispor de meios e instrumentos para desincumbir-se dos seus deveres de proteo diante dos riscos e ameaas que afligem a sociedade moderna, maximizados pela hegemonia da racionalidade econmica reinante 254 . Segundo Milar, a Constituio de 1988 pode muito bem ser denominada verde 255 , tal o destaque que d proteo do meio ambiente. O jurista traa os seguintes comentrios sobre o artigo 225 da Constituio Federal:
Primeiramente, cria-se um direito constitucional fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Como todo direito fundamental, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado indisponvel. Ressalte-se que essa indisponibilidade vem acentuada na Constituio Federal pelo fato de se mencionar que a preservao do meio ambiente deve ser feita no interesse no s das presentes, como igualmente das futuras geraes. Estabeleceu-se, por via de consequncia, um dever no apenas moral, como tambm jurdico e de natureza constitucional, para as geraes atuais de transmitir esse patrimnio ambiental s geraes que nos sucederem e nas melhores condies do ponto de vista do equilbrio ecolgico. Em segundo lugar, o meio ambiente, como entidade autnoma, considerado bem de uso comum do povo. Ou seja, no pertence a indivduos isolados, mas generalidade da sociedade, na linha, alis, do que j vinha consignado na Lei 6.938/81, que o qualifica como patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo. Alm de ser bem comum do povo - e aqui a terceira considerao - o meio ambiente reputado bem essencial sadia qualidade de vida. Em outras palavras, sem respeito a ele, no se pode falar em qualidade de vida. Em, quarto lugar, cria-se para o Poder Pblico um dever constitucional, geral e positivo, representado por verdadeiras obrigaes de fazer, isto , de zelar pela defesa (defender) e preservao (preservar) do meio ambiente. No mais, tem o Poder Pblico uma mera faculdade na matria, mas est atado por verdadeiro dever. Quanto possibilidade de ao positiva de defesa e preservao, sua atuao se transforma de discricionria em vinculada. Sai da esfera da convenincia e oportunidade para ingressar num campo estritamente delimitado, o da imposio, onde s cabe um nico e nada mais que nico comportamento: defender e proteger o meio ambiente. No cabe, pois, Administrao deixar de proteger o meio ambiente a pretexto de que tal no se encontre entre suas prioridades pblicas. Repita-se, a matria no mais se insere no campo da discricionariedade administrativa. O Poder Pblico, a partir da Constituio de 1988, no atua porque quer, mas porque assim lhe determinado pelo legislador maior. De outra parte, deixa o cidado de ser mero titular (passivo) de um direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e passa tambm a ter a titularidade de um dever, o de defend-lo e preserv-lo. Estabelece-se, nesse ponto, claramente uma relao jurdica do tipo denominado em doutrina funo.
254 VAZ, op. cit., 2009, p. 122. 255 MILAR, op. cit., 2009, p. 152. 107 Finalmente, os titulares do bem jurdico meio ambiente no so apenas os cidados do pas (as presentes geraes), mas, por igual, aqueles que ainda no existem e os que podero existir (as futuras geraes) 256 .
A Constituio Federal atribui o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado a forma e a condio institucional de um novo direito fundamental, descrito como uma nova realidade social de preservao da natureza em todos os seus elementos essenciais vida humana e manuteno do equilbrio ecolgico 257 . Trata-se da tutela da qualidade ambiental como condio para a qualidade de vida. Para Benjamim: que se acuse a Constituio de 1988 de tudo, menos de que, para usar as palavras de Pontes de Miranda, muito se legislou e legisla para se retocar; pouco para se resolverem problemas. Para o Ministro: os avanos tico-jurdicos nela estatudos, ao proteger a natureza, so numerosos e inegveis. Chamam a ateno a autonomizao jurdica do meio ambiente, o tratamento jurdico holstico da natureza, o reconhecimento, ao lado da dimenso intergeracional, de valor intrnseco aos outros seres vivos e ao equilbrio ecolgico, a ecologizao do direito de propriedade e a instituio dos princpios da primariedade do meio ambiente e da explorabilidade limitada dos recursos naturais, para citar alguns pontos mais expressivos 258 . Nesse quadrante ganhou relevo a tutela constitucional reservada gua, que passa a ser considerada como bem ambiental, de natureza pblica e essencial qualidade de vida. Ultrapassada a fase de formulao dogmtica constitucional, o desafio, que se apresenta j h algum tempo considervel 259 , a boa compreenso e implementao da norma. Segundo Bonavides, a tarefa medular do estado social contemporneo nos sistemas polticos instveis no fazer a Constituio, mas cumpri-la 260 . Ainda segundo Benjamim: ningum deseja uma Constituio reconhecida pelo que diz e desprezada pelo que faz ou deixa de fazer. tambm do jurista a afirmao de que: O Direito Ambiental tm averso ao discurso vazio; uma disciplina de resultado, que s se justifica pelo que alcana, concretamente, no quadro social das intervenes degradadoras 261 . No Direito Ambiental, como disciplina jurdica com identidade prpria, importa tanto
256 Ibid., 2009, p. 156-158. 257 SILVA, op. cit., 1995, p. 14. 258 CANOTILHO, J. J. Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.), op. cit., 2010, p. 149. 259 Se considerada a CF de 1988, j se passaram 22 anos. Tendo como referncia a Lei 6.938/81, j transcorreram quase 30 anos. 260 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 15. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 162. 261 In: CANOTILHO, J. J. Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.), op. cit., 2010, p. 87. 108 conhecer a norma, em sua abstrao formal, como no cotidiano de sua aplicao, vale dizer, sua implementao. Nas lies de Benjamin, Ordem Pblica Ambiental legislada haver que acrescentar a sua implementao, que, sendo um estgio ps-legislao, no se separa do fenmeno jurdico, pois uma lei que no tenha nenhum efeito prtico induz a se pr em dvida o prprio Direito. Para aquele jurista:
O texto legislativo, sozinho, realmente, no leva a lugar nenhum, contrariamente ao que insinua e advoga o saber convencional. No Direito Ambiental, devemos enfaticamente rejeitar a tese de que a lei, como manifestao final do legislador, j nasce adulta. Nas palavras de Roscoe Pound, ainda no incio do sculo XX e com apoio nos alemes, O Direito sempre esteve e sem dvida estar em processo de vir a ser. Se no bastasse tal sbia lio, a realidade do fenmeno jurdico nos ensina que a promulgao, como momento formal, nada mais representa que o ponto inicial de uma trajetria, que pode ser curta ou longa, tranquila ou tumultuada, cara ou barata, democrtica ou autoritria, efetiva ou inoperante, mas sempre prisioneira de sua implementao. [...] achar que a promulgao de uma lei leva, de modo automtico, retificao do problema que lhe deu origem, paradoxalmente bem comum na comunidade ambientalista, entre aqueles que mesmo que, por experincia prpria, deveriam saber que h um oceano entre a legislao ambiental e a realidade dos seus objetivos primordiais. Na trajetria da norma jurdica ambiental, portanto, o depois, ofusca o antes; com o passar dos anos, o processo legislativo e at a estrutura literal da regra transforma-se em centelha apagada e longnqua no universo da lei, um pargrafo de livro. Sua estatura final ser ditada pelos resultados (e transformaes) que lograr alcanar na malha social, e no pelo pedigree de sua genealogia 262 .
Para Benjamin, a est, numa palavra, a equao simbionte que, inseparavelmente, une regulao jurdica e implementao, composio inafastvel e caracterizadora das chamadas novas disciplinas jurdicas, todas comprometidas com resultados, em particular aquelas de estirpe welfarista, como o Direito Ambiental. Referentemente regulao, nos ltimos anos, juristas, economistas, cientistas polticos e socilogos tm discutido suas caractersticas, sua finalidade e sua prpria necessidade como mecanismo de controle das relaes sociais, prestando especial ateno sua eficincia (ou economicidade). Isso porque a regulao legal de condutas no um mero exerccio abstrato e remoto, destitudo de fins identificados ou identificveis. Desempenha ela um papel na vida da comunidade, sempre com o propsito de alcanar certos objetivos sociais, legitimados, como regra, pela letra expressa ou indireta da Constituio. No instante em que se mostra incapaz de cumpri-los, especialmente por carncia ou deficincia de sentido prtico (isto , por implementao deficitria), enfraquece sua misso e feio.
262 BENJAMIN (Org.), op. cit., 2003, p. 357. 109 Segundo Bustamante, em linhas gerais, podemos classificar a regulao em trs categorias bsicas:
1) de controle (busca impedir condutas abusivas da atividade produtiva, corrigindo falhas de mercado); 2) de fomento (visa estimular certas condutas dos regulados); 3) de solidariedade (incorpora elementos de equidade no mercado) 263 .
Para Furlan, seguindo lies de Merico, no Brasil, os instrumentos de poltica ambiental pblica classificam-se em:
a) instrumentos de comando e controle - relacionados aplicao da legislao ambiental (comando) e fiscalizao e ao monitoramento (controle) da qualidade ambiental. Constitui o modo mais tradicional de implementar polticas ambientais e envolve a atuao conjunta do Ministrio Pblico; b) instrumentos voluntrios - utilizados pelo Poder Pblico quando deseja induzir processos de transformao da sociedade por meio de mudanas comportamentais e de mercado. Como exemplos de mecanismos voluntrios, citam-se a certificao ambiental e a Agenda 21; esta ltima um instrumento em que so fixadas as principais aes que o Poder Pblico, a sociedade civil e as empresas devem realizar para alcanar o desenvolvimento sustentvel; c) gastos governamentais - envolvem atividades que os governos estabelecem como prioritrias e importantes para canalizar seus esforos e recursos, como, por exemplo, a criao de unidades de conservao, programas de manejo sustentvel de recursos florestais e controle da poluio; d) instrumentos econmicos - busca-se com a internalizao de custos ambientais a aplicao de instrumentos econmicos na gesto ambiental. Pode basear-se tanto na adoo do princpio do protetor-recebedor, por meio de incentivos para os detentores de reas preservadas, como pelo princpio do poluidor-pagador, com a taxao de atividades causadoras de fortes impactos ambientais 264 .
Outros estudiosos classificam de maneira diferente os instrumentos de poltica pblica ambiental. Para Joo 265 , por exemplo, a poltica ambiental nacional e internacional utiliza-se de vrios instrumentos para alcanar a sustentabilidade, como regulamentaes para o uso de recursos naturais e para emisses, taxaes das emisses, taxao de produtos que contm poluentes, permisses de poluio, bolhas de poluio, permisso de extrao e manejo, pagamento pela reduo de emisses, pagamentos pelo direito de poluir, rtulos verdes, educao ambiental, dentre inmeros outros. Para aquele autor, todos esses instrumentos podem ser divididos em duas classes distintas: o sistema de comando e controle e o sistema de incentivos.
263 BUSTAMANTE, Jorge Eduardo. Desregulacin: entre el derecho y la economia. Buenos Aires, Abeledo- Perrot, 1993, p. 15 (apud BENJAMIN (Org.), op. cit., 2003, p. 348). 264 Cf. MERICO, L. F. K. Introduo economia ecolgica. p. 129 (apud FURLAN, Melissa, op. cit., 2008. p. 234). 265 JOO, C. G. ICMS ecolgico um instrumento econmico de apoio sustentabilidade. p. 62 (apud FURLAN, Melissa, op. cit., 2008. p. 234. 110 A par dessa amplitude de instrumentos, no se pode deixar de reconhecer que no Brasil, predominam de forma extremamente majoritria os instrumentos de comando e controle. Todavia, como ser ver mais adiante, no faltam crticas insuficincia e ou ineficincia desses instrumentos, sobretudo em sua implementao. A eficcia da Poltica Nacional e Recursos Hdricos e a credibilidade que o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos vierem a alcanar dependem sempre do que ele for capaz de provocar e produzir. Ou seja, materializar, tornar concretos os princpios e regras fundantes constitucionais, dentre eles o reconhecimento do direito gua, que decorre do direito vida, constitucionalmente reconhecido como direito fundamental, bem como do respeito dignidade da pessoa humana, que constituiu, por sua vez, um dos fundamentos da Repblica, tornando concretas as incumbncias de preservao e proteo ambiental disciplinadas no art. 225. A regulao estatal ao enfrentar o problema das externalidades ambientais faz uso, basicamente, de trs tcnicas: padres, proibies e organizao (separao), todas elas previstas no ordenamento jurdico brasileiro. Os padres ambientais esto na base da tcnica dos instrumentos clssicos de comando e controle. Por esta tcnica, um certo comportamento determinado (= fixado) e implementado pelo Poder Pblico. De todos os instrumentos, so os mais tradicionais, empregados em todo o mundo. Sua previso ampla, desde dispositivos constitucionais a normas ordinrias e regulamentares, que fixam - por meio de deveres, restries e proibies - padres, procedimentos de licenciamento, parmetros de zoneamento, listas como a de espcies em extino, limites ao comrcio como aqueles da Conveno de Basileia, de 1989, da Cities, de 1973, e da Diretiva Comunitria Europeia sobre a Conservao de Aves Silvestres, de 1979, entre outros. No passado, os elementos da natureza eram resguardados fundamentalmente por sanes administrativas e penais. Tais instrumentos repressivos ainda esto acentuadamente presentes no ordenamento, mas como componentes de uma pauta mais vasta. atuao da represso somou-se, ento, outra ordem de mecanismos que visam reparao do dano j ocorrido: a adoo de responsabilidade civil objetiva, no plano substantivo, e a introduo da ao civil pblica no plano processual. Tanto os mecanismos repressivos, como os reparatrios, normativos (materiais, como a responsabilidade civil) ou de implementao (formais) funcionam post factum. A est, nas palavras de Benjamin, a deficincia principal do modelo tradicional de regulao e de implementao das normas protetoras do meio ambiente. O renomado ambientalista ainda 111 aponta uma srie de dificuldades ou males que circunscrevem e dificultam a implementao da legislao ambiental brasileira, dentre eles:
a) falta de vontade poltica por parte dos implementadores; b) hipertrofia da implementao pblica, tendo a privada, diante da fragilidade de nossas organizaes no-governamentais, um carter perifrico; c) pouco uso e confiana na via judicial; atrofia da implementao judicial criminal, com os ilcitos penais raramente sendo investigados e processados; d) nfase na represso (administrativa) e reparao, em detrimento da preveno; carncia de recursos financeiros e humanos (exemplifica, mencionando que em 1997, para cobrir uma rea de 1,5 milho de quilmetros quadrados de floresta amaznica, o Ibama contava com apenas 160 fiscais); e) fragilidade dos agentes de implementao, tanto poltica, como tcnica; f) modelo burocratizado, com pouca transparncia e convidativo captura (=cooptao) dos implementadores pelos regulados; g) privilegiamento do degradador, que tem livre acesso aos rgos pblicos, enquanto os ambientalistas enfrentam toda sorte de dificuldades para conseguir at mesmo informaes bsicas para sua atuao eficaz; h) baixa credibilidade dos rgos implementadores, principalmente em Estados onde a corrupo a regra e no a exceo; ineficincia econmica dos instrumentos legais disponveis e do funcionamento do aparelho estatal implementador; despreocupao com os efeitos multiplicadores das aes implementadoras; i) falta de estratgias de implementao; inexistncia de fixao prvia de prioridades e planejamento da atividade de implementao; conflitos entre os prprios implementadores (= conflitos de atribuies e competncias); anistias, diretas ou indiretas, comportamentos degradadores 266 .
Aliando essa mesma trilha de elogios legislao e crticas sua efetivao, oportuno acrescentar as contribuies de Vaz, segundo o qual, no por falta de leis que o Brasil permite agresses ao seu meio ambiente. Tem-se um aparato normativo que se pode considerar o mais avanado do mundo em termo de proteo ao meio ambiente consubstanciando um avano no campo dogmtico e no sentido de uma racionalidade substancial ou material, todavia, precisa avanar no campo da racionalidade tcnica e instrumental 267 . Em outras palavras, precisa avanar na efetivao dos comandos normativos, torn-los concretos. E isso se materializa no campo da gesto, atravs das instituies pblicas e sociedade civil 268 . Vaz tambm traa alguns aspectos da crise de efetividade do Direito Administrativo
266 BENJAMIN, op. cit., 2003, p. 363. 267 VAZ, op. cit., 2009, p. 131. 268 Para BENJAMIN: O movimento de implementao ambiental no se faz por acaso, de maneira desorganizada. O segredo ter uma boa estratgia de implementao. Alguns elementos devem sempre estar presentes em tais estratgias: 1) identificao precisa dos sujeitos obrigados ou atingidos pela regulao; 2) estabelecimento de prioridades factveis; 3) promoo e monitoramento, permanentes e organizados, do cumprimento da lei; 4) implementao sancionatria em caso de violao; 5) clareza das competncias federais, estaduais e municipais, com a preveno de conflitos; 6) criao de um sistema de gerenciamento e avaliao dos resultados alcanados. 112 Brasileiro, que afeta a gesto da guas. Dentre eles: a proteo do meio ambiente no Brasil vtima do desmantelamento do estado brasileiro, o qual se encontra desprovido de uma estrutura administrativa (material e pessoal), capaz de elaborar e executar polticas pblicas de mdio e longo prazo; escassa densidade de cumprimento da legislao geral protetiva do ambiente 269 ; conflitos negativos e positivos de competncia jurisdicional, legislativa e de atribuies 270 ; a morosidade e o tempo do procedimento administrativo ambiental; entre a vinculao e o discricionarismo desvela-se tambm a ineficcia da instncia administrativa ambiental. Vaz tambm elenca onze principais dificuldades enfrentadas na implementao do sistema de licenciamento:
a) prolixidade de normas, inclusive resolues e portarias editadas nos trs nveis governamentais para regular a matria, algumas com redao confusa e defeitos de tcnica legislativa, de forma a tornar a matria um emaranhado legal insupervel, eivado de contradies e com flagrantes violaes ao princpio da reserva legal; b) falta de integrao, sintonia, coordenao e cooperao entre os rgos que compem o Sisnama, que atuam de forma independente e contraditria s vezes; c) indefinio quanto ao critrio que deve nortear a competncia para licenciar: dominialidade do bem ou preponderncia de interesse; d) excessiva centralizao de atribuies no Ibama, entidade que no est devidamente capilarizada para atender aos interesses ambientais regionais e locais; e) falta de estrutura dos rgos municipais; f) ingerncias de ordem poltica derrogatrias da objetividade tcnica, como so a atribuio de dispensar licenciamento ambiental conferida pelo art. 16 da Lei 11.105/05 CTNBio, comisso de conformao poltica, e as tentativas de se estabelecer um regime diferenciado de licenciamento ambiental (poltico) para as obras do PAC; g) falta de comprometimento com a finalidade expressa do licenciamento, que a preservao do ambiente; h) no implementao dos zoneamentos ambientais (que devem estar baseados na racionalidade scio-ambiental); i) falta de melhor definio das naturezas e dos objetivos dos demais atos administrativos que conferem licenas e autorizaes diversas das ambientais, com essa comumente confundidas; j) jurisprudncia vacilante e oscilatria no permitindo que se instale a segurana jurdica em relao aos vrios temas polmicos sobre o licenciamento; k) equivocado entendimento de que a concesso da licena, mesmo quando cumpridas as exigncias legais, situa-se no campo da discricionariedade administrativa, podendo ser indeferida 271 . (Grifo do autor).
269 H, por assim dizer, uma relao circular de causa e efeito. O descumprimento da legislao ambiental pelos particulares aumenta o trabalho do poder de polcia administrativa ambiental, e a inoperncia dos rgos ambientais incentiva o descumprimento das normas ambientais. A impunidade causa do aumento da recalcitrncia no cumprimento das normas de proteo ambiental, e esta torna invivel a situao fiscalizatria. VAZ, op. cit., 2009, p. 131. 270 Parcela significativa da efetividade do Direito ambiental se perde em interminveis discusses sobre competncia legislativa, jurisdicional e de atribuies. Ibid., 2009, p. 137. 271 VAZ, op. cit., 2009, p. 145. 113 No nosso pas com grande extenso territorial, de porte continental e imensa biodiversidade, so tambm enormes e graves as consequncias decorrentes das disfunes, cotejadas as suas regies, entre a disponibilidade hdrica, a densidade populacional e a distribuio econmica e de renda que refletem inclusive nas diferenas de nveis de conscincia ecolgica. Acrescente-se no rol das dificuldades ou desafios a superar visando melhores resultados na preservao dos recursos hdricos: o alto custo da implementao dos instrumentos de comando e controle; a corrupo como um cncer a corroer os recursos pblicos e comprometer a higidez, eficincia e confiana no poder pblico; e a impunidade. Quanto impunidade, entende-se que decorre no s da insuficincia do aparato fiscalizatrio, mas tambm da duplicidade de instncias (administrativa e judicial); de uma extensa lista de recursos administrativos e processuais - aliada ou uma das importantes responsveis pela morosidade - e complexa estrutura judiciria (na prtica conta-se com trs instncias revisoras); alm das indefinies de competncia entre as esferas municipais 272 , estaduais e federal, a tambm revelar insegurana jurdica. Por conseguinte, perpetuam os processos administrativos e judiciais 273 . Muitos casos restam impunes pela prescrio, ou seus efeitos, face ao longevo lapso temporal entre a ocorrncia do fato e a implantao de deciso transitada em julgado, tornam-se inoperantes e ou imperceptveis, situao que em nada contribui para a segurana jurdica, a consolidao e eficincia de uma legislao ambiental. Ao contrrio, esse ciclo de inefetividade/impunidade alimenta e estimula o descrdito e o descumprimento da legislao. Portanto, alm de concentrada e centrada em mecanismos de comando e controle, atuam basicamente aps a ocorrncia do fato, no campo de busca reparatria, com claro vazio ou deficincias no campo de estmulos preveno, assessoramento e educao. No se pode, pois, desconsiderar bices, insuficincias, ou para alguns, uma crise de efetividade na implementao da legislao ambiental brasileira, incluindo a aplicvel aos recursos hdricos. Inegvel, portanto, concluir que um desafio gerir os recursos hdricos de maneira economicamente vivel, socialmente justa e ambientalmente sustentvel, no devendo prescindir de outros instrumentos, como o PSA, que venham contribuir para a melhoria deste preocupante quadro.
272 Sobre competncia municipal em matria ambiental, vide artigo de minha autoria: A competncia dos municpios em matria ambiental na Constituio Federal de 1988. Revista CEJ, Braslia. ano XIV, n. 49, p. 14-26, abr./jun. 2010. 273 Resulta ainda sem os efeitos concretos esperados, o dispositivo constitucional que assegura razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao. CF. art. 5, inc. LXXVIII. 114 4.3.1 O PSA como instrumento complementar gesto das guas no Brasil
Dadas as dificuldades e at a impossibilidade, em muitos casos, de recuperar determinadas perdas ambientais, bem como tratar de direito difuso, o estgio de degradao do planeta, e ainda o compromisso com as futuras geraes, na seara ambiental no s o plano normativo que reconhece o direito fundamental que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado 274 , por demais importante, mas, tambm e sobretudo, se faz imprescindvel assegurar a sua efetivao, tanto que o prprio constituinte deixou isso tambm expresso na CF. Alm da disciplina contida no 1 do art. 5 da CF, segundo a qual as normas disciplinadoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata, no tocante s normas constitucionais ambientais, o constituinte expressou zelo e cuidado especfico em assegurar sua efetivao. Primeiramente, no caput do mesmo art. 225, disciplinou: impondo- se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as futuras geraes e, logo em seguida, ainda ressaltou as incumbncias do Poder Pblico no 1 do art. 225 da CF, nos seguintes termos: para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico. Entretanto, em que pesem essas determinaes constitucionais, na seara ambiental e mais especificamente na questo das guas, apresenta-se um abismo entre a legislao e sua concreo, e entre os desgnios constitucionais e os resultados obtidos 275 , notadamente no campo da preveno e preservao, o que corrobora a importncia da gesto dos recursos ambientais e sua complementao por novos instrumentos que visem a estimular e a premiar condutas positivas. Segundo Goldenstein e Salvador as questes sociais, econmicas e polticas, em diferentes pases remetem ao problema da governabilidade, se refletem no que se convencionou chamar de governabilidade da gua. Justamente porque os problemas de gesto espelham questes mais amplas de cada sociedade, pode-se afirmar que na gesto da gua tambm esto em jogo questes relativas ao poder econmico, ao acesso a recursos
274 Excerto do art. 225, CF. 275 Vide Captulo I, item Risco de escassez no Brasil. Tambm emblemtico e irrefutvel um fato que mostra que as polticas pblicas hdricas so insuficientes: a grande maioria dos cursos dgua, rios, riachos, que cortam os centros urbanos, notadamente as maiores cidades, so verdadeiros esgotos a cu aberto. So exemplos: Rio Tiet na cidade de So Paulo, Ribeiro Arrudas em Belo Horizonte. 115 naturais, centralizao e delegao do poder poltico e mesmo sua legitimidade 276 . Pena e Solanes, citados por Goldenstein e Salvador, afirmam que a boa governabilidade da gua demanda a construo de sistemas de gesto coerentes, constitudos por instituies, leis, toda uma nova cultura e tica da gua, conhecimentos especficos, prticas de uso e de gesto e criao de modelos de administrao adequados aos sistemas criados, com participao e aceitao social e desenvolvimento de competncias 277 . Ainda consoante Goldenstein e Salvador, um novo tipo de anlise poltica da gesto ambiental deve aportar o conceito de que os problemas ambientais implicam conflitos de interesses entre segmentos sociais, e que, portanto, a gesto pblica deve dar margem, em primeiro lugar, identificao desses interesses e dos interessados. Desse modo, a gesto passa a ter como um de seus eixos definidores a discusso no apenas de aspectos tcnicos envolvidos em cada questo ambiental, mas tambm do seu significado econmico, cultural, poltico e financeiro para cada um dos segmentos envolvidos. Para os autores, uma boa gesto dos recursos hdricos deve contribuir na superao da enorme distncia entre o acordado em inmeros documentos internacionais e as insuficientes aes em andamento pelos governos nacionais. Os autores indicam trs premissas que devem ser consideradas na gesto dos recursos hdricos:
I) a gesto da gua no pode ser dissociada dos contextos polticos, econmicos e sociais nos quais est inserida e, portanto, as mudanas, os aperfeioamentos ou as inovaes nesse setor acompanham necessariamente movimentos de mudanas nos demais setores da vida social e poltica. Resulta da a noo de que no se alcanaro mudanas no domnio da gesto como sendo de mbito tcnico, apenas de engenharia das guas; II) a segunda premissa de extrema relevncia a de que, sendo a gua um elemento necessrio sobrevivncia e ao desenvolvimento de todos os seres humanos, e o seu acesso condio necessria para a produo de riqueza, ela possui um carter estratgico para as sociedades: o de bem pblico. Isso deve ser considerado por qualquer profissional, por membros de governos e pelos setores privados interessados, assim como pelas populaes. O envolvimento e o compromisso dos rgos governamentais na elaborao e implementao de polticas de gua, assim como na criao das condies institucionais, para novos modelos de gesto, atravs de marcos regulatrios eficientes e legtimos, so condies para que sejam efetivamente implantadas as mudanas necessrias; III) a terceira premissa se refere participao da sociedade na gesto da gua. ponto corrente que a participao pblica torna os processos de tomada de deciso mais legtimos e transparentes e, portanto, duradouros, garantindo ainda maior equilbrio nas disputas de interesses, sempre em jogo 278 . (Grifo do autor).
Especificamente quanto participao da sociedade na gesto da gua, os autores
276 In: DAWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo (Org.). 2005, op. cit., p. 92. 277 In: DAWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo (Org.). 2005, op. cit., p. 93. 278 Ibid., op. cit., 2005, p. 95. 116 registram que vrias so as limitaes participao efetiva da sociedade na gesto no s da gua, mas tambm em diversas instncias da vida pblica, e dizem respeito s limitaes ao exerccio da cidadania em si mesma. Segundo os autores, no se alcana a governabilidade da gua sem que esse movimento esteja associado a um crescimento da cidadania, da capacidade de participao da populao nos processos decisrios. H, entretanto, um grande desequilbrio de representao com prevalncia dos setores poltica e/ou economicamente mais poderosos, problema especialmente complexo nas grandes regies metropolitanas, em que os interesses difusos, como os relativos gua, passam a ser objeto de mobilizao apenas em situaes de crise. Fora da crise, ainda que sob tenso latente, sujeitas desinformao e manipulao poltica, as representaes muitas vezes carecem de base social consistente 279 . No Brasil, o conceito de gesto ambiental, compreendendo a integrao complexa de instrumentos, prticas, procedimentos, mecanismos jurdicos e institucionais pelo poder pblico e setores privados, somente iniciou o seu delineamento normativo a partir da CF de 1988. Contudo, carece de efetiva e eficiente implementao, nada obstante a farta e moderna legislao que foi produzida aps 1988. Conforme visto anteriormente, prevalece a utilizao de instrumentos de comando e controle que se mostram insuficientes e ou ineficientes em alguns casos. Por outro lado, as aes de formao educacional, incentivos, estmulos e assessoramento preservao ainda so muito incipientes, ou praticamente inexistentes. Pequena amostra disso o fato de que ainda no gerou efeitos concretos satisfatrios ou perceptveis em termos locais, regionais e, muito menos, nacional, o comando do inc. I do artigo 22 da Lei 9.433, de 08.01.97, que trata da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, nada obstante j em curso, em algumas bacias hidrogrficas, a cobrana, ou medidas com essa finalidade, pela outorga da gua conforme previsto no art. 19. Veja-se o que dispe o mencionado dispositivo legal:
Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos sero aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados e sero utilizados: I - no financiamento de estudos, programas, projetos e obras includos nos Planos de Recursos Hdricos; II - no pagamento de despesas de implantao e custeio administrativo dos rgos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. 1 A aplicao nas despesas previstas no inciso II deste artigo limitada a sete e meio por cento do total arrecadado. 2 Os valores previstos no caput deste artigo podero ser aplicados a fundo
279 DAWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo (Org.). 2005, op. cit., p. 96 117 perdido em projetos e obras que alterem, de modo considerado benfico coletividade, a qualidade, a quantidade e o regime de vazo de um corpo de gua.
verdade tambm que ao lado das medidas processuais cautelares tradicionais, o Direito Ambiental incorporou e desenvolveu instrumentos que, ao contrrio dos repressivos e reparatrios, se caracterizam pela sua qualidade de preveno do dano ecolgico. Entre eles podemos citar o zoneamento ambiental, os padres e o estudo de impacto ambiental. de todo evidente que, dentre todos os instrumentos de proteo ambiental, os preventivos so os nicos capazes de garantir, efetivamente, a proteo do meio ambiente, vez que a reparao e a represso pressupem dano manifestado, vale dizer, ataque ao bem j ocorrido. Os primeiros tm os olhos voltados para o futuro. J os outros dois elementos se alimentam do passado que, no raras vezes, no mais pode ser reconstrudo 280 . Mesmo com aqueles instrumentos, agravam-se a situao dos recursos hdricos e a constatao de que tem ocorrido um retrocesso no tocante quantidade e qualidade das guas em relao realidade de 10 anos atrs. No se pode desconsiderar, nada obstante o pas - no cenrio mundial - ter grandes volumes de gua doce, a constatao de crise hdrica, em algumas regies - especialmente o Nordeste, e de tenso latente nas demais regies quanto capacidade de fornecimento de gua em qualidade e quantidade, nos mais diversos segmentos para as atuais e futuras geraes. Existem possveis solues, s que dever haver a conscientizao que elas se efetivaro atravs de novas abordagens de pensamento, ideais e aes 281 . Diante dessa realidade em que so vrias as constataes que demonstram involuo na problemtica da escassez de gua no planeta, impem-se novas ideias e implementao de aes e programas, levando-se em conta, sobretudo, o princpio da precauo e as incumbncias de preservao e recuperao das nascentes de gua previstas na Constituio Federal (art. 225, 1). Como instrumento complementar e de aperfeioamento da gesto dos recursos hdricos no Brasil, sem perder de vista aquelas premissas alinhadas por Goldenstein e Salvador apud Dawbor e Tagnin, e, no mesmo sentido das recomendaes da ONU, oportuna a utilizao de incentivos positivos na linha da funo promocional do direito defendida por Bobbio, notadamente a implementao do instrumento econmico de pagamento por servio ambiental, principalmente para auxiliar na concreo com eficincia das incumbncias constitucionais da preveno e preservao dos recursos hdricos.
280 BENJAMIN (Org.), op. cit., 2003, p. 357. 281 VIANNA, op. cit., 2008, p. 26. 118 Conforme se ver mais adiante, o PSA hdrico tambm se revela instrumento de equidade e justia social, na medida em que reparte o custo da preservao suportado pelo provedor com todos os usurios. Cabe registrar que uma tendncia mundial utilizar cada vez mais os incentivos positivos na preservao do meio ambiente, e no apenas a represso, como se verificou nas dcadas de 1970 a 1990. No Brasil, a adoo de normas de incentivo s condutas desejveis em matria ambiental, isto , aquelas que favoream a preservao do meio ambiente, desponta como alternativa para reforar os atuais instrumentos de comando e controle 282 . O PSA hdrico j integra programas e experincias em franca utilizao em diversos outros pases, notadamente nos EUA e Costa Rica. O Brasil no se v em condies de ignorar essas experincias positivas, impondo, noutra via, o seu dever de promov-las e implement-las, feitas as adequaes que se impuserem necessrias. Veiga Neto 283 defende que uma grande oportunidade para a implantao de esquema de PSA baseado na relao entre florestas e servios hidrolgicos, e neste caso, restrito ao sistema em que os produtores seriam no os produtores rurais, mas sim, as Unidades de Conservao, a regulamentao e a implantao de sistemas baseados nos artigos 47 e 48 284 , da Lei Federal 9.985/00, que se refere ao Sistema Nacional de Unidades de Conservao - SNUC. Infelizmente, nas palavras de Veiga Neto, os dispositivos que regulamentam o SNUC, homologados pelo Decreto 4.340, de 2002, apesar de afirmarem o contrrio, no regulamentaram os supracitados artigos que ainda carecem de regulamentao para serem implantados. A partir desta constatao, o autor informa que foram desenvolvidas algumas propostas para a regulamentao e metodologia de implantao destes artigos, dos quais as iniciativas capitaneadas por May, Santos e Peixto e Strobel et al. so as mais expressivas, envolvendo, respectivamente, o Parque Nacional da Tijuca e o Parque Estadual de Trs Rios, ambos no Rio de Janeiro 285 . No Brasil, experincias de PSA esto surgindo em diversos estados, tanto pela
282 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 34. 283 VEIGA NETO, Fernando Cesar, op. cit., 2008, p. 136. 284 Art. 47. O rgo ou empresa, pblico ou privado, responsvel pelo abastecimento de gua ou que faa uso de recursos hdricos, beneficirio da proteo proporcionada por uma unidade de conservao, deve contribuir financeiramente para a proteo e implementao da unidade, de acordo com o disposto em regulamentao especfica. Art. 48. O rgo ou empresa, pblico ou privado, responsvel pela gerao e distribuio de energia eltrica, beneficirio da proteo oferecida por uma unidade de conservao, deve contribuir financeiramente para a proteo e implementao da unidade, de acordo com o disposto em regulamentao especfica. 285 Mais detalhes, vide trabalho de VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 137-139. 119 iniciativa privada como atravs do Poder Pblico. No Estado de So Paulo, a Fundao Boticrio de Conservao da Natureza lanou em 2006 o Projeto Osis, que cria um sistema de pagamento pelos servios ambientais a proprietrios de reas remanescentes de Mata Atlntica que se comprometerem a conservar integralmente tais reas 286 . A Agncia Nacional de guas desenvolveu em 2008 o Programa Produtor de gua que tem como foco a reduo da eroso e do assoreamento de mananciais no meio rural, propiciando melhoria da qualidade da gua e aumento das vazes mdias dos rios em bacias hidrogrficas de importncia estratgica para o pas. O referido programa prev apoio tcnico e financeiro execuo de aes como construo de terraos e de bacias de infiltraes, readequao de estradas vicinais, recuperao e proteo permanente e reserva legal, saneamento ambiental, entre outras aes. A remunerao aos produtores ser sempre proporcional ao servio ambiental prestado e depender de prvia inspeo na propriedade 287 . O estado do Amazonas em 2007 criou o Programa Bolsa Verde, que consiste no pagamento por servios e produtos ambientais s comunidades tradicionais das Unidades de Conservao pelo uso sustentvel, a conservao e proteo dos recursos naturais assim como para incentivar polticas voluntrias de reduo de desmatamento. Este programa tem o objetivo, numa primeira fase, de apoiar as comunidades tradicionais que moram nas Unidades de Conservao estaduais que assumam o compromisso com o desmatamento zero. Nessa mesma trilha, visando a incentivar prticas conservacionistas dos recursos hdricos, o Governo do estado de Minas Gerais lanou o Programa Bolsa Verde. Tambm j se encontram em andamento em alguns municpios projetos ou programas que remuneram proprietrios rurais pela conservao das nascentes. Em Minas Gerais, no Municpio de Extrema, a Lei municipal 2.100, de 21 de dezembro de 2005, criou o Projeto Conservador das guas, autorizando o poder executivo municipal a prestar apoio financeiro aos proprietrios rurais habilitados no programa. No estado do Esprito Santo, existem programas semelhantes nos municpios de Alfredo Chaves, Afonso Cludio, Brejetuba, Alto Rio Novo e Mantenpolis. No estado do Rio de Janeiro, nos municpios de Rio Claro e Miguel Pereira. No estado do Paran, no municpio de Apucarana. No Congresso Nacional tramitam projetos de lei na Cmara dos Deputados (PL 792, PL 1190/2007, PL 1667/2007 e PL 1920/2007) objetivando introduzir o pagamento pelos servios ambientais no ordenamento jurdico brasileiro. So proposies objetivando a
286 FUNDAO BOTICRIO DE PROTEO NATUREZA. Projeto Osis. Disponvel em: <http://Internet.Boticrio.Com.Br/Portal/Site/Fundacao/Menuitem.82a4b0a3a96f02ddd52fae10e2008a0c?Epi _Menu=Grafico=Areas_Naturais &Itemmenu=2>. Acesso em: 12 dez. 2010. 287 Disponvel em: <http://www.ana.gov.br>. Acesso em: 11 mar. 2010. 120 instituio de uma lei que discipline especfica e detalhadamente o pagamento por servios ambientais (PSE). O PL 792 dispe sobre a definio de servios ambientais. Nesse projeto, esto apensados o PL 1190/2007, que cria o Programa Nacional de Compensao por Servios Ambientais, Programa Bolsa Verde, destinado transferncia de renda, com condicionalidades, aos agricultores familiares; o PL 1667/2007 dispe sobre a criao do Programa Bolsa Natureza e o PL n. 1920/2007 institui o Programa de Assistncia aos Povos da Floresta - Programa Renda Verde. Inegvel reconhecer que o pagamento por servios ambientais assunto novo, mas uma tendncia mundial, com reflexos no Brasil. A matria encontra-se na pauta de discusses do Congresso Nacional e vem sendo objeto de programas institudos em alguns vanguardistas estados e municpios brasileiros. No ltimo captulo, sero apresentadas com mais detalhes algumas experincias j em andamento no Brasil e em outros pases. 121 5 PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS
5.1 A NATUREZA COMO PRESTADORA DE SERVIOS. NOVA VISO. CONCEITOS DE SERVIOS AMBIENTAIS
Na relao do homem com a natureza, predominam, historicamente, concepes utilitaristas e imediatistas aliadas a uma viso de inesgotabilidade dos recursos naturais. Tradicionalmente, a natureza vem sendo considerada uma supridora de recursos ao homem, fornecidos de forma gratuita. A prpria noo de natureza e a percepo do ambiente natural na modernidade induziam, segundo Altmann, a ideia de que no havia nada nele seno recursos a serem aproveitados pelo homem. Ou seja, o valor de uso vislumbrado na natureza era o valor de uso direito 288 . No se nega que a utilizao desses recursos, alguns de forma direta, outros transformados tecnicamente pela ao humana, nos mais diversos produtos e ou servios, sustentou e melhorou as condies de vida de bilhes de pessoas no mundo. Contudo, verifica-se, nos ltimos anos, um ambiente de degradao e de crise, sobretudo climtica, com diferenas de escala a depender do lugar e do ecossistema, dando mostra da escassez de alguns recursos naturais, ou maiores dificuldades de sua obteno, sobretudo de gua doce. Constata-se tambm um enfraquecimento na capacidade da natureza de prover outros servios fundamentais, como a purificao do ar e da gua, proteo contra catstrofes naturais e remdios naturais 289 . Para Boff, est-se diante de quatro crises: duas estruturais - a climtica e energtica - e duas conjunturais - a econmica e a alimentar 290 . Entende que se deve comear por enfrentar e viabilizar solues para as crises estruturais, pois que se no forem bem encaminhadas,
288 ATMANN, op. cit., 2008, p. 37. 289 Segundo a Avaliao Ecossistmica do Milnio realizada entre 2001 e 2005. 290 Segundo BOFF: todas elas (as crises) esto interligadas e a soluo deve ser includente. No d para se ater apenas questo econmica, como predominante nos debates atuais. Deve-se comear pelas crises estruturais, pois se no forem bem encaminhadas, tornaro insustentveis todas as demais [...]. A crise climtica possui traos de tragdia. No estamos indo ao encontro dela. J estamos dentro dela. A Terra j comeou a se aquecer. A roda comeou a girar e no h mais como par-la, apenas diminuir sua velocidade ao minimizar seus efeitos catastrficos e adaptar-se a ele. Bilhes e bilhes de dlares devem ser investidos anualmente para estabilizar o clima em torno de 2 a 3 graus Celsius, j que seu aquecimento poder ficar entre 1,6 a 6 graus, o que poderia configurar uma devastao gigantesca da biodiversidade e o holocausto de milhes de seres humanos. BOFF, op. cit., 2009, p. 2. 122 tornaro insustentveis todas as demais. Constata-se que a Terra d sinais inequvocos de que no aguenta mais atender as demandas humanas 291 , defendendo-se uma mudana de paradigma civilizatrio 292 , que se assenta em cinco eixos, dentre eles o uso sustentvel, responsvel e solidrio dos limitados recursos e servios da natureza. Essas constataes esto conduzindo a uma nova viso da natureza e do meio ambiente que incluem dentre outras: a percepo de que o consumo da humanidade est ultrapassando a capacidade de suporte e regenerao do sistema Terra; a natureza no pode ser vista apenas como fornecedora de recursos, sendo tambm provedora de servios essenciais vida; que tanto os recursos quanto os servios so limitados; a concepo de novos paradigmas que guiaro as relaes com o meio ambiente, dentre eles o uso de forma responsvel, sustentvel, solidrio dos recursos e servios fornecidos pela natureza, bem como nfase no dever de cuidado para com o meio ambiente. Quanto ao reconhecimento da natureza como fornecedora de servios 293 , ganha relevo
291 Em 1961 precisvamos de metade da Terra para atender s demandas humanas. Em 1981 empatvamos: precisvamos de uma Terra inteira. Em 1995 j ultrapassamos em 10% de sua capacidade de regenerao, mas era ainda suportvel. Em 2008 passamos de 40%, e a Terra est dando sinais inequvocos de que j no aguenta mais. Se mantivermos o crescimento do PIB mundial entre 2-3% ao ano, em 2050 vamos precisar de duas terras, o que impossvel. Mas no chegaremos l. Resta ainda lembrar que entre 1900 quando a humanidade tinha 1,6 bilhes de habitantes e 2008 com 6,7 bilhes, o consumo aumentou 16 vezes. Se os pases ricos quisessem generalizar para toda a humanidade o seu bem-estar - clculos j foram feitos - iramos precisar de duas Terras iguais nossa. BOFF, op. cit., 2009, p. 2. 292 A crise atual constitui uma oportunidade nica de a humanidade parar, pensar, ver onde se cometeram erros, como evit-los e que rumos novos devemos conjuntamente construir para sair da crise, preservar a natureza e projetar um horizonte de esperana, promissor para todas as comunidades de vida, includas as pessoas humanas. Trata-se sem mais nem menos de articular um novo padro de produo e consumo com uma repartio mais equnime dos benefcios naturais e tecnolgicos, respeitando a capacidade de suporte de cada ecossistema, do conjunto do sistema Terra e vivendo em harmonia com a natureza [...]. A busca de um novo paradigma civilizatrio condio de nossa sobrevivncia como espcie. Assim como est, no podemos continuar. Na ltima pgina de seu livro A era dos extremos diz enfaticamente Eric Hobsbawn: Nosso mundo corre o risco de exploso e de imploso. Tem de mudar. E o preo do fracasso, ou seja, a alternativa para a mudana da sociedade a escurido. [...]. Esta direo, como tanto outros j assinalaram, se assenta nestes cinco eixos: (1) um uso sustentvel, responsvel e solidrio dos limitados recursos e servios da natureza; (2) o valor de uso dos bens deve ser prioridade sobre seu valor de troca; e (3) um controle democrtico deve ser construdo nas relaes sociais, especialmente sobre os mercados e os capitais especulativos; (4) o ethos mnimo mundial deve nascer do intercmbio multicultural, dando nfase tica do cuidado, da compaixo, da cooperao e da responsabilidade universal; (5) a espiritualidade, como expresso da singularidade humana e no como monoplio das religies, deve ser incentivada como uma espcie de aura benfazeja que acompanha a trajetria humana, pois ancora o ser humano e a histria numa dimenso para alm do espao e do tempo, conferindo sentido nossa curta passagem por este pequeno planeta. BOFF, op. cit., 2009, p. 3. 293 Geluda e May lecionam que: para entender o que sejam servios ambientais, necessrio saber o que so funes e a diferena entre estes dois conceitos. Mencionam que: Costanza et al. (1997); Boy e Banzhaf (2005) e Groot et al. (2002) consideram os termos funes e servios ambientais como conceitos distintos, mas complementares. As funes ambientais se referem a uma srie de processos biolgicos e do habitat ecolgico, resultantes de ciclos fsicos e biolgicos complexos que podem ser observados no mundo natural, so ciclos e interaes entre componentes biticos e abiticos, os quais vo gerar os servios. Os servios, por sua vez, so definidos como resultados especficos destes processos que mantm ou melhoram a vida humana (GELUDA; MAY, op. cit., 2005, p. 6). 123 o entendimento sobre os chamados servios ecolgicos 294 , tambm conhecidos por servios ecossistmicos, ou servios ambientais 295 . Segundo Daly, esses servios podem ser definidos como as condies e processos por meio do quais os ecossistemas naturais, e as espcies que o formam, sustentam e satisfazem a vida humana 296 , sustentando e preenchendo as condies para a permanncia da vida na Terra. So estes servios que mantm a biodiversidade e os produtos ecossistmicos mais conhecidos tais como os alimentos, a madeira, a fibra, diversos produtos industriais, farmacuticos, etc. Veiga Neto 297 destaca que o que esse conceito traz de novo a relevncia que assumem os servios que efetivamente do sustentao vida no planeta; considerados mais importantes (porque de maior dificuldade para a substituio) do que os produtos gerados. Entre esses servios, o autor cita: a) a purificao do ar e da gua; b) a mitigao das enchentes e da seca; c) a desintoxicao e a decomposio dos dejetos; d) a gerao e a renovao do solo e de sua fertilidade; e) a polinizao das culturas e da vegetao natural; f) o controle da maioria das potenciais pragas agrcolas; g) a disperso das sementes e a translocao dos nutrientes; h) a manuteno da biodiversidade, do qual depende a humanidade para sua alimentao, seus medicamentos e para o desenvolvimento industrial; i) a proteo dos raios ultravioletas; j) a participao na estabilizao do clima; k) o suporte para as diversas culturas da civilizao humana; e l) o estmulo esttico e intelectual para o esprito humano.
294 Neste estudo ser adotada a expresso servios ambientais. Segundo o ISA: a quantidade de definies para o termo servios ambientais grande na literatura especializada, podendo tambm ser identificado como servios ecossistmicos ou servios ecolgicos. Na realidade, no raro encontrar textos nos quais os autores usam diferentes denominaes indiscriminadamente para designar a mesma finalidade (IFTIKHAR et al., 2007, por exemplo), como tambm no raro encontrar textos nos quais os autores aclaram explicitamente que os termos servios ambientais e servios ecossistmicos tm o mesmo significado (WWF, 2006; SCHERR et al. 2006). (apud HERCOWITZ, Marcelo; MATTOS, Luciano;SOUZA, Raquel Pereira de. Estudos de casos sobre servios ambientais. In: NOVION, Henry de; VALLE, Raul do (Org.). pagando que se preserva? Subsdios para polticas de compensao por servios ambientais.1 ed. So Paulo: Instituto Socioambiental, 2009, p.136). 295 Existem diversas outras definies para servios ambientais ou ecossistmicos, mas particularmente interessante a definio dada por Born e Talocchi (2002) o termo servios ambientais conhecido como os benefcios indiretos gerados pelos recursos naturais ou pelas propriedades ecossistmicas das inter- relaes entre estes recursos na natureza, isso , todo o fluxo de servios que so indiretamente gerados por um recurso ambiental e pelos ecossistemas atravs de seu ciclo natural de existncia. Estes servios ambientais podem ser considerados externalidades positivas geradas pela manuteno ou incremento da qualidade ou quantidade de recursos ambientais e servios ecossistmicos (apud HERCOWITZ, Marcelo; MATTOS, Luciano;SOUZA, Raquel Pereira de. Estudos de casos sobre servios ambientais. In: NOVION, Henry de; VALLE, Raul do (Org.), op. cit., 2009, p. 137). 296 DAILY, G. C. (Ed.). Natures services: societal dependence on natural ecosystems. Washington, DC. Island Press, 1997, p. 392 (apud VEIGA NETO. A construo dos mercados de pagamentos por servios ambientais e suas implicaes para o desenvolvimento sustentvel no Brasil. 2008. f.8. Tese (Doutorado). Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro - UFRRJ. Rio de Janeiro, 2008. 297 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 8. 124 Na opinio de Heal 298 , o melhor termo para caracterizar os servios ambientais seria dizer que so os responsveis pela infraestrutura necessria para o estabelecimento das sociedades humanas. Algumas estimativas de valorao 299 desses servios afirmam que US$33 trilhes por ano ainda poderiam ser considerados um clculo conservador, mas de fato, segundo Powell e White 300 , estes servios se considerados em seu conjunto teriam um valor infinito, uma vez que a vida no poderia ser possvel sem eles. Para o Brasil, Sutton e Constanza apontaram um produto ambiental de 2,5 vezes maior que o PIB, num total de US$3.561,66 bilhes. Interessantes tambm, neste inventrio e forma de mensurao dos valores dos servios ecossistmicos, so os fatos que provocam variaes na mensurao do estoque de recursos naturais. Com o desmatamento e queimadas, o manejo predador da terra que produz perdas de servios ambientais, esta conta diminui, e a cada vez que esforos so feitos para recuperar reas degradas com reflorestamento, boas prticas agrcolas, esta conta aumenta 301 . Transcorridos quase 40 anos da Conferncia de Estocolmo e 20 da Conferncia do
298 HEAL. G. Nature and the marketplace: Capturing the value of ecosystem services. Washington, DC: Island Press, 2000, p. 203 (apud VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 8. 299 Neste aspecto, um dos estudos que teve grande impacto e ajudou a contribuir para o debate sobre a valorao ambiental, dada a grande polmica decorrente do mesmo, foi o trabalho realizado por Constanza et al. - primeiro editor do peridico Ecological Economics - publicado em 1997 na revista Nature, no qual os autores encontraram o valor de US$33 trilhes (mdia estimada para a faixa entre 16 a 54 trilhes) por ano para o conjunto de dezessete servios ambientais em dezesseis biomas em todo o globo. Este trabalho pode ser considerado importante, talvez menos pela exatido dos nmeros, mas sim pela sua magnitude, e tambm, pela chamada de ateno para algumas questes conceituais extremamente importantes referentes valorao ambiental. A primeira delas, a percepo de fato de que dada a dependncia das sociedades humanas dos servios prestados pela natureza, o seu valor total para a economia pode ser considerado infinito, mas apesar disto, calcular o seu valor marginal, ou seja, como as mudanas nas quantidades e na qualidade dos variados tipos de capital natural (tanto pequenas mudanas em grande escala, quanto grandes mudanas em pequena escala), pode ter impacto no bem-estar das sociedades humanas, e desta forma ser um insumo fundamental para subsidiar tomadas de posio dos atores polticos e internalizar nestes tomadores de decises os custos e benefcios sociais de tais decises [...] os autores chamam a ateno para o fato de o valor mdio encontrado, de US$33 trilhes por ano, corresponder a 1,8 vezes o valor corrente do Produto Interno Bruto global, dada a magnitude da dificuldade de rep-lo do ponto de vista econmico. VEIGA NETO, op. cit. p. 20. 300 POWELL, I; WHITE, A. Conceptual framework - developing markets and market-based instruments for environment services of forest. Washington, D.C.: Forest Trends, 2001. Katoomba Group. Disponvel em: <http://www.forest-trends.org/> (apud VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 8. 301 Segundo o professor da Universidade de Uberlndia e gerente de projeto do Departamento de Economia e Meio ambiente do Ministrio do Meio Ambiente: h uma imensa riqueza contida numa floresta em p (biodiversidade, estoque de carbono), mas no entra na contabilidade nacional como tal. H alguns ensaios de contabilizao do que se chama de capital natural proposta por acadmicos (CONSTANZA et al. 2004), construindo um ndice computando a variao do inventrio natural denominado ndice de Progresso Genuno (GPI). Em adio ao Produto Interno Bruto (PIB) em valores de paridade do poder de compra (PPC), o Produto de Servio Ecossistmico ou Ambiental (PSE) d uma dimenso da variao do valor do estoque de recursos naturais. Sutton e Costanza calcularam este ndice para todos os pases do mundo. SHIKI, Shigeo. Uso de mecanismos de pagamentos por servios ambientais na conservao do solo e gua. Braslia. 2008, p. 1. Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/Produagua/LinkClick.aspx?fileticket=aqfBhWYr2hM%3d&tabid=691&mid=1504/> Acesso em: 30 set. 2010. 125 Rio, a percepo da natureza como recurso natural no mais suficiente para enfrentar a ligao homem-natureza, especialmente, segundo Altmann 302 , no que tange s estratgias de sua preservao e do atendimento das suas necessidades. O prprio termo desenvolvimento sustentvel, cunhado sob essa percepo da natureza, inclina-se hoje mais para mera retrica, deixando de produzir efeitos prticos na preservao do meio ambiente. Tendo em vista que, em decorrncia da ao humana, com os seus modos de produo e consumo 303 , a degradao ambiental cresce em todo o mundo, haja vista o aquecimento global, o descongelamento da calota polar, as inundaes, mudanas no regime de chuvas, frequncia de temperaturas extremas, catstrofes como tufes, ciclones e furaces entre outras, esto surgindo novas concepes do meio ambiente para gerir a complexa relao economia-sociedade-ambiente. Nos ltimos dez anos, as estratgias baseadas na percepo da natureza como prestadora de servios ecolgicos tm mostrado resultados positivos em diversos pases. A adoo da abordagem da natureza como prestadora de servios ecolgicos - em qualquer modelo de desenvolvimento que se pretenda - urgente para evitar que tais servios sejam inviabilizados, haja vista que atualmente eles continuam sendo percebidos como livres, ou seja, gratuitos. Antes de mais nada, imperioso observar que, se a qualidade de vida da humanidade melhorou nos ltimos 50 ou 100 anos, isso s foi possvel mediante severas alteraes no ambiente natural. E, alm disso, conclui Altmann 304 que fundamental lembrar a cada indivduo que o seu bem-estar est intrinsecamente atrelado natureza, pois ela que promove as condies necessrias vida humana. O principal estudo e levantamento de informaes realizado at o momento sobre o tema, intitulado Avaliao Ecossistmica do Milnio 305 (AEM), realizado entre 2001 e 2005 por 1360 cientistas de 95 pases, por solicitao das Naes Unidas, e que teve como principal objetivo avaliar os impactos das mudanas climticas que esto ocorrendo nos ecossistemas em relao ao bem-estar das sociedades humanas, definiu os servios
302 ATMANN, op. cit., 2008, p. 38. 303 O alerta das Naes Unidas sobre as consequncias da mudana climtica global magnificado pelo relatrio do Painel Intergovenamental sobre Mudanas Climticas - IPCC 2007 apresenta dados que provam definitivamente que a ao humana, como o seu modo de produo e consumo, responsvel pelo aumento de ocorrncias ambientais antes consideradas naturais. INTERGOVERNAMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE - IPCC. Ecosystems, their properties, goods, and services. Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessmente Report of the Intergovernmetal Panel on Climate Change. Cambridge: University Press. Cambridge. United Kingdom and New York, NY, USA, 2007. p. 246. 304 ATMANN, op. cit., 2008, p. 38. 305 ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Avaliao Ecossistmica do Milnio. Disponvel em: <http://www.cdb.gov.br/cdb/cdb8>. Acesso em: 20 set. 2010. 126 ecossistmicos como os benefcios que as pessoas e as sociedades humanas obtm dos ecossistemas, dividindo-os quatro grupos:
a) servios de proviso: alimentos, gua, madeira, fibras, princpios ativos, recursos genticos; b) servios de regulao: regulao do clima, controle de enchentes e desastres naturais, controle de doenas, ciclagem do lixo e outros dejetos, purificao do ar, controle de eroso, manuteno da qualidade da gua; c) servios culturais: benefcios recreativos, educacionais, estticos espirituais; d) servios de apoio ou de suporte: formao de solos, produo primria, ciclagem de nutrientes, processos ecolgicos, fotossntese.
A referida Avaliao indicou que mais de 60% dos ecossistemas esto degradados ou sendo utilizados de modo no sustentvel. O custo ambiental de degradao de muitos destes ecossistemas j pode ser percebido pelo colapso dos servios ambientais antes prestados pelos mesmos. Um dos desafios a serem enfrentados o grave problema das nascentes, que esto desaparecendo, no pela falta de chuvas, mas em razo do desmatamento das encostas e das matas ciliares, pela impermeabilizao do solo principalmente nas reas urbanas e pelo uso inadequado do solo nas reas rurais 306 . Agrege-se, pois, que, intrinsecamente relacionado, est o fato de um dos ectonos 307 , a mata ciliar, rapidamente estar deixando de prestar importantes servios ecolgicos ao homem em vista de sua fragmentao, com consequncias diretas para o quadro de gua doce no mundo, que se encontra ameaado, sendo um desafio a continuidade do fornecimento de gua em qualidade e quantidade em seus diversos usos. Outro fato relevante, ressaltado pelo Intergovernamental Panel on Climate Change - IPCC - 2007, que a perda ou escassez dos servios ecolgicos ir afetar mais diretamente a populao pobre dos pases em desenvolvimento 308 . Retornando AEM de 2005, oportuno transcrever algumas de suas concluses e alertas:
I) todos no mundo dependem da natureza e dos servios providos pelos ecossistemas para terem condies a uma vida decente, saudvel e segura; II) os seres humanos causaram alteraes sem precedentes nos ecossistemas nas ltimas dcadas para atender a crescentes demandas por alimentos, gua, fibras
306 Nascente - o verdadeiro tesouro da propriedade rural. Obra criada segundo convnio entre: Centro de Excelncia em Matas Ciliares - CEMAC, Fundao de Apoio ao Ensino, Pesquisa e Extenso - FAEPE, Universidade Federal de Lavras - UFLA, Companhia Energtica de Minas Gerais - CEMIG. Disponvel em: <http;\\www.demae.mg.gov.br>. Acesso em: 13 out. 2010. Segundo esta obra, o total de chuvas que caram mensalmente no perodo de 1965 a 2003 foi praticamente o mesmo. 307 Ectono: zona de contato ou transio entre duas formaes vegetais com caractersticas distintas. Resoluo CONAMA 012/1994, art. 1. 308 Intergovernamental Panel on Climate Change - IPCC- 2007 (apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 39). 127 e energia; III) estas alteraes ajudaram a melhorar a vida de bilhes de pessoas, mas, ao mesmo tempo, enfraqueceram a capacidade da natureza de prover outros servios fundamentais, como a purificao do ar e da gua, proteo contra catstrofes e remdios naturais; IV) a perda dos servios providos pelos ecossistemas constitui uma grande barreira s Metas de Desenvolvimento do Milnio de reduzir a pobreza, a fome e as doenas; V) as presses sobre os ecossistemas aumentaro em uma escala global nas prximas dcadas se a atitude e as aes humanas no mudarem; VI) a tecnologia e o conhecimento de que dispomos hoje podem reduzir consideravelmente o impacto humano nos ecossistemas, mas sua utilizao em todo o seu potencial permanecer reduzida enquanto os servios oferecidos pelos ecossistemas continuarem a ser percebidos como grtis e ilimitados e no receberam seu devido valor; VII) esforos coordenados de todos os setores governamentais, empresariais e institucionais sero necessrios para uma melhor proteo do capital natural. A produtividade dos ecossistemas depende das escolhas corretas no tocante a polticas de investimentos, comrcio, subsdios, impostos e regulamentao.
Esse mesmo trabalho ressalta que a espcie humana, embora protegida de mudanas ambientais pela cultura e pela tecnologia, depende fundamentalmente do fluxo dos servios dos ecossistemas 309 . Esses servios ambientais dependem de certas condies ecossistmicas, alm da manuteno de determinados ecossistemas, para serem continuamente prestados, sob pena de cessarem o fornecimento dos benefcios a eles inerentes. O reconhecimento da relevncia das prticas, incluindo o manejo, que potencializam tais servios ou minimizem os impactos das aes humanas sobre o ambiente, ou mesmo que permitem a manuteno de seus provimentos, com possibilidade de remunerao daqueles que assim se comprometem a agir, traz a possibilidade de elaborao de polticas pblicas indutivas, e no mais meramente repressivas.
5.1.1 Os princpios do poluidor-pagador, usurio-pagador e do provedor- recebedor
Ao lado do j consagrado princpio do poluidor-pagador no direito ambiental e de um de seus desdobramentos, o conceito de usurio-pagador, emerge, em evidente avano, o conceito do provedor-recebedor, que os complementa e, numa viso mais abrangente
309 ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Avaliao Ecossistmica do Milnio. Disponvel em: <http://www.cdb.gov.br/cdb/cdb8>. Acesso em: 20 set. 2010. 128 amarra as pontas de uma mesma linha, fecha um crculo, reflete maior senso de justia e propicia instrumentos de grande potencialidade para a defesa e conservao do meio ambiente, bem como para o fluxo contnuo dos servios ambientais 310 . O princpio do poluidor-pagador tem origem econmica, contudo, acabou por tornar- se um dos princpios jurdicos ambientais mais importantes para a proteo do meio ambiente 311 . Objetiva impelir o poluidor a arcar com o custo social decorrente da poluio por ele gerada, criando um mecanismo de responsabilidade por dano ecolgico abrangente dos efeitos da poluio no apenas sobre os bens e pessoas, mas sobre toda a natureza, o que em termos econmicos chamado de internalizao dos custos externos 312 . Referido princpio parte da constatao de que os recursos ambientais so escassos e que o seu uso - para consumo e/ou produo de outros bens - implica reduo e degradao; assim, no sistema de preos deve ser considerado o custo desta reduo, pois o mercado no ser capaz de sozinho refletir a escassez. Desse modo, tornam-se necessrias polticas pblicas que busquem corrigir a falha de mercado, permitindo que os preos dos produtos
310 A constatao de que os bens e servios ambientais tm valor, mas que as leis de mercado nem sempre interferem de forma positiva sobre a valorizao e conservao de tais bens e servios, impulsionou a criao de alguns princpios no direito ambiental, tais como o princpio do poluidor-pagador, o princpio do usuriopagador e, mais recentemente, o princpio, o princpio do protetor-recebedor, no qual se apoia a ideia de pagamento por servios ambientais. FURLAN, op. cit., 2008, p. 213. 311 De acordo com a Recomendao C(72) 128, do Conselho Diretor da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), o princpio do poluidor-pagador aparece da seguinte forma: Princpios dirigentes. A) Alocao de custos: O Princpio Poluidor Pagador. 2. Os recursos ambientais so em geral limitados, e o seu uso em atividades de produo e consumo pode lev-los deteriorao. Quando o custo dessa deteriorao no adequadamente levado em conta no sistema de preos, o mercado falha em refletir a escassez de tais recursos no nvel nacional e no internacional. Medidas pblicas so, ento, necessrias para reduzir a poluio e para alcanar uma melhor alocao de recursos, assegurando que os preos dos bens dependentes da qualidade e da quantidade de recursos ambientais reflitam mais proximamente a sua escassez relativa e que os agentes econmicos envolvidos ajam de acordo. [...] 4. O princpio a ser usado para a alocao dos custos de preveno e das medidas de controle da poluio que sirvam para encorajar o uso racional dos recursos ambientais e para evitar distores no comrcio e no investimento o assim chamado Princpio Poluidor Pagador. Esse princpio significa que o poluidor deve suportar os custos de realizao das medidas acima mencionadas decididas pelas autoridades pblicas para assegurar que o ambiente esteja em estado aceitvel. Em outras palavras, os custos destas medidas devem estar refletidos no custo dos bens e servios que causam poluio na produo e/ou consumo. Estas medidas no devem ser acompanhadas por subsdios que criem significativas distores no comrcio e investimento internacionais. (Grifo do autor). Disponvel em: <http://www.webdominio1.oecd.org/horizontal/oecdacts.nsf/_linkto/c(72)128>. Furlan, op. cit., 2008, p. 215. 312 Muito pertinente a observao de Furlan: por meio do poluidor-pagador no se compra o direito de poluir mediante a internalizao do custo social. Na hiptese de esse custo ser excessivo, insuportvel para a sociedade, ainda que internalizado, a interpretao jurdica do princpio do poluidor pagador impede que o produto seja produzido e que seu custo de produo seja socializado. Os bens ambientais agredidos pelas externalidades negativas pertencem a todos e tambm s futuras geraes, ou seja, h um carter difuso na titularidade de tais bens indivisveis, e ningum tem permisso para fazer qualquer tipo de acordo ou concesso no que se refere socializao do prejuzo ambiental. Assim, a nica soluo para as externalidades ambientais a interveno estatal na atividade econmica. [...] Para Furlan, o princpio do poluidor-pagador no pode ser encarado apenas como um princpio corretivo, pois usa finalidade justamente evitar o dano; dessa maneira a autora aponta diversos objetivos perseguidos pelo referido princpio. FURLAN, op. cit., 2008, p. 218 a 221. 129 incluam tambm os custos ambientais. Recomendado pela Conferncia das Naes Unidas de Estocolmo de 1972, que estabelece que os custos da poluio (externalidades negativas) sejam arcados pelo poluidor. Nessa trilha, a Declarao do Rio (1992), em seu princpio 16, ressalta a importncia de o poluidor arcar com os custos da poluio 313 . No mbito interno, o princpio foi tratado pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81- art. 4, inc. VII 314 e art. 14, 1). No mesmo sentido, foi acolhido na Constituio Federal de 1988 (art. 225, 1, inc. V, 2 e 3; art. 170, inc. VI). Quanto ao denominado usurio-pagador, desdobramento ou subprincipio do poluidor-pagador, a diferena central reside na ideia de que o poluidor-pagador se relaciona proteo da qualidade do bem ambiental, por meio da verificao prvia da possibilidade ou no de internalizao dos custos ambientais no preo do produto, at um patamar que no possibilite economicamente a sua produo, ou que estimule a utilizao de tecnologias limpas que no prejudiquem a qualidade ambiental. J o princpio usurio-pagador visa a proteger a quantidade dos bens ambientais, ao estabelecer uma conscincia ambiental de seu uso racional, permitindo, dessa forma, uma socializao justa e igualitria de uso. Como resume Rodrigues: grosso modo, pois, e em sentido estrito, o poluidor-pagador protege a qualidade do ambiente e seus componentes, enquanto o usurio-pagador protege precipuamente o aspecto quantitativo dos bens ambientais 315 . O princpio do usurio-pagador, para Milar, parte da constatao de que o uso dos elementos naturais por determinadas pessoas (usurios) traz consequncias que afetam toda a coletividade; assim, no caso do uso desses bens ambientais para fins econmicos e geradores de lucros para os empreendedores privados, o pagamento no apenas justo, como necessrio e impositivo 316 . Alm disso, na atualidade, torna-se cada vez mais evidente a necessidade de se sensibilizar e de impor o uso racional, eficiente e sustentvel dos recursos naturais, face, inclusive, sua finitude, esgotabilidade e necessidade de atender s geraes futuras.
313 As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo da poluio, com a devida ateno ao interesse pblico e sem provocar distores no comrcio e nos investimentos internacionais. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/index.phd?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576>. Acesso em: 27 out. 2010. 314 Art. 4 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar: [...] VII - imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usurio, de contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins econmicos. 315 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de direito ambiental. p. 226 (apud FURLAN, op. cit., 2008, p. 222). 316 MILAR, op. cit., 2009, p. 171. 130 No mbito da legislao interna, a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), ao definir seus objetivos, incluiu entre eles a obrigao de o usurio contribuir em razo da utilizao dos recursos ambientais com valor econmico. Dispe o art. 4, em seu inciso VII:
Art. 4 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar: VII - imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usurio, de contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins econmicos.
Tambm, como visto no terceiro captulo deste trabalho, as leis federais que instituram a Poltica Nacional dos Recursos Hdricos e a criao da Agncia Nacional de gua utilizam o princpio do usurio-pagador ao institurem o pagamento pela utilizao dos recursos hdricos 317 . O princpio de provedor-recebedor 318 recomenda que aqueles que efetivamente contribuem para a preservao e conservao da natureza (e de seus servios ambientais, por consequncia) sejam retribudos, compensados de forma justa e equnime. Permite ainda uma distribuio dos custos de tais servios entre todos os beneficirios com mais equidade, ainda mais se considerar que muitos provedores de servios ambientais experimentam perdas econmicas e financeiras em razo dos custos de oportunidade e manuteno. Isso significa dizer que muitas vezes quem opta por preservar deixa de obter ganhos econmicos e financeiros com o uso da terra para a lavoura ou pastagens. O princpio do provedor-recebedor busca equacionar esse desequilbrio, cobrindo, no todo ou em parte, as perdas econmico-financeiras experimentadas pelos provedores de servios ambientais 319 . Nesse sentido, Altmann ressalta a inovao que se verifica no conceito de servios
317 Sempre bom lembrar que os recursos essenciais, de natureza global - como a gua, o ar e o solo - no podem ser apropriados de forma arbitrria. MILAR, op. cit., 2009, p. 170. A Constituio Federal, em seu artigo 225, exaltou a ideia de que os bens ambientais so de uso comum do povo e, assim, qualquer outro uso que seja dado a eles e que acarrete uma sobrecarga incomum ou invulgar no pode ser livre e gratuito, pois representaria uma usurpao da propriedade do povo. RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de direito ambiental, p. 226 (apud Furlan, op. cit., 2008). Considerando a natureza difusa do bem ambiental e em respeito ao princpio da isonomia, compete ao Poder Pblico exercer o domnio sobre tal bem, regulamentando e gerindo a sua utilizao. FURLAN, op. cit., 2008, p. 223. 318 Referido princpio foi adotado recentemente e de forma expressa pela Lei da Poltica Nacional dos Resduos Slidos (Lei 12.305, de 02.08.2010) 319 May resume a lgica do conceito de provedor-recebedor, a qual fundamenta o PSA, atravs do seguinte esquema: Fornecedores de servios ambientais (p. e.: unidades de conservao; agricultura em curva de nvel) [encaram custos de oportunidade e de manuteno] + Beneficirios pelos servios ambientais [percebem e valorizam o benefcio gerado] [disposio para pagar - maior ou igual - aos custos de oportunidade + de manuteno] = Pagamentos (PSA): benefcios para fornecedor (fornecedor compensado pelos custos - fonte adicional de renda) [provedor-recebedor] [promove fluxo contnuo dos servios] (apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 56). 131 ambientais ao possibilitar a conciliao de questes econmicas e sociais com a preservao dos ecossistemas e acrescenta, na mesma linha, a afirmao da Unio Mundial para a Conservao da Natureza - IUCN, segundo a qual: o mais atrativo do conceito de servios ecolgicos se deve sua capacidade de prover uma unificao da linguagem entre as comunidades econmica, de negcios e ecolgica 320 . Assim, a internalizao das externalidades 321 positivas e negativas e a redistribuio dos custos e benefcios permitem incorporar ao mercado consumidor os custos da conservao e preservao dos recursos naturais e induzir a um consumo consciente e mais sustentvel. Por outro lado, permitem repartir os benefcios entre aqueles que arcam com os custos da preservao, em muitos casos populaes mais carentes das zonas rurais. Entende-se que essa nova concepo tambm se coaduna com o princpio do Desenvolvimento Sustentvel e dos fundamentos do socioambientalismo, considerando que vai ao encontro de desenvolvimento econmico com equidade social e qualidade ambiental. Para Santilli 322 , o socioambientalismo se desenvolveu com base na concepo de que, em um pas pobre e com tantas desigualdades sociais, um novo paradigma de desenvolvimento deve promover no s a sustentabilidade estritamente ambiental, ou seja, a sustentabilidade de espcies, ecossistemas e processos ecolgicos, como tambm a sustentabilidade social, ou seja, deve contribuir tambm para a reduo da pobreza e das desigualdades sociais e promover valores como justia social e equidade. Alm disso, no novo paradigma de desenvolvimento preconizado pelo socioambientalismo, devem-se promover e valorizar a diversidade cultural e a consolidao do processo democrtico no pas, com ampla participao social na gesto ambiental. Afirma, ainda, a autora:
Socioambientalismo nasceu, portanto, baseado no pressuposto de que as polticas pblicas s teriam eficcia social e sustentabilidade poltica se inclussem as comunidades locais e promovessem uma repartio socialmente justa e equitativa dos benefcios derivados da explorao dos recursos naturais 323 .
5.1.2 O conceito de servios ambientais no Brasil
No Brasil, em que pesem a importncia crescente do tema e diversas experincias e
320 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 41. 321 Externalidade ser vista no tpico 5.2. 322 SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos: proteo jurdica diversidade biolgica e cultural. So Paulo: Petrpolis, 2005, p. 34. 323 Ibid., 2005, p. 35. 132 projetos de pagamento por servios ambientais j em curso, que tm por pressuposto a adoo dessa nova concepo, e ainda o fato da ordem jurdica j ter institudo expressamente o princpio do provedor-recebedor na recente lei regente da Poltica Nacional de Resduos Slidos, o conceito de servios ambientais ainda no foi definido na legislao federal. Todavia e conforme j consignado, alguns projetos de lei tramitam no Congresso Nacional visando regulao da matria. O projeto de Lei 5.487/2009 que prope a criao da Poltica Nacional de Servios Ambientais, de autoria do Executivo atravs do Ministrio do Meio Ambiente, atualmente em trmite na Cmara dos Deputados, adota em seu artigo 2 definio e nomenclatura bastante semelhantes adotada pela AEM-2005, apenas incluindo a modalidade de servios culturais 324 . Referido projeto prev, no art. 2, como princpios e diretrizes da Poltica Nacional de Servios Ambientais:
I. desenvolvimento sustentvel; II. controle social e transparncia; III. promoo da integrao ambiental com incluso social de populaes rurais em situao de vulnerabilidade; IV. restabelecimento, recuperao, manuteno ou melhoramento de reas prioritrias para conservao da biodiversidade ou para preservao da beleza cnica; V. formao, melhoria e manuteno dos corredores ecolgicos; VI. Reconhecimento da contribuio da agricultura familiar, dos povos indgenas e dos povos e comunidades tradicionais para a conservao ambiental; VII. prioridade para reas sob maior risco socioambiental; VIII. promoo da gesto de reas prioritrias para conservao, uso sustentvel e repartio de benefcios da biodiversidadade; e IX. fomento s aes humanas voltadas promoo de servios ambientais.
324 Art. 1 Esta Lei institui a Poltica Nacional dos Servios Ambientais, cria o Programa Federal de Pagamento por Servios Ambientais e estabelece formas de controle e financiamento deste Programa. Pargrafo nico. A Poltica Nacional dos Servios Ambientais tem como objetivo disciplinar a atuao do Poder Pblico em relao aos servios ambientais, de forma a promover o desenvolvimento sustentvel e a aumentar a proviso desses servios em todo territrio nacional. Art. 2 Para os fins desta Lei, consideram-se: I - servios ambientais: servios desempenhados pelo meio ambiente que resultam em condies adequadas sadia qualidade de vida, constituindo as seguintes modalidades: a) servios de aprovisionamento: servios que resultam em bens ou produtos ambientais com valor econmico, obtidos diretamente pelo uso e manejo sustentvel dos ecossistemas; b) servios de suporte e regulao: servios que mantm os processos ecossistmicos e as condies dos recursos ambientais naturais, de modo a garantir a integridade dos seus atributos para as presentes e futuras geraes; c) servios culturais: servios associados aos valores e manifestaes da cultura humana,derivados da preservao ou conservao dos recursos naturais. II - pagamento por servios ambientais: retribuio, monetria ou no, s atividades humanas de restabelecimento, recuperao, manuteno e melhoria dos ecossistemas que geram servios ambientais e que estejam amparadas por planos e programas especficos; III - pagador de servios ambientais: aquele que prov o pagamento dos servios ambientais nos termos do inciso II; e IV - recebedor do pagamento pelos servios ambientais: aquele que restabelece, recupera, mantm ou melhora os ecossistemas no mbito de planos e programas especficos, podendo perceber o pagamento de que trata o inciso II. 133
No mbito estadual, o estado de Minas Gerais, no adentrando propriamente em conceitos, atravs da Lei Estadual 17.727, de 13.08.2008, instituiu incentivo financeiro - chamado Bolsa Verde - a proprietrios e posseiros rurais, com prioridade para agricultores familiares e pequenos produtores rurais, para a identificao, recuperao, preservao e conservao de: reas necessrias proteo das matas ciliares e recarga dos aquferos; reas necessrias proteo da biodiversidade e ecossistemas especialmente, conforme dispuser o regulamento 325 . Por seu turno, o estado de Santa Catarina, ao instituir sua Poltica Estadual de Servios Ambientais, definiu e classificou os servios ambientais de forma semelhante adotada pela AEM-2005. O artigo 3 da Lei Estadual 15.133/2010, assim disps:
Art. 3. I - servios ambientais: as funes ecossistmicas desempenhadas pelos sistemas naturais que resultam em condies adequadas sadia qualidade de vida, constituindo as seguintes modalidades: a) servios de aprovisionamento: servios que resultam em bens ou produtos ambientais com valor econmico, obtidos diretamente pelo uso e manejo sustentvel dos ecossistemas; e b) servios de suporte e regulao: servios que mantm os processos ecossistmicos e as condies dos recursos ambientais naturais, de modo a garantir a integridade dos seus atributos para as presentes e futuras geraes.
A Agncia Nacional de guas - ANA adotou essa nova concepo de servios ambientais, fundamento basilar do Programa Produtor de guas, que tem como um de seus instrumentos, a inovadora poltica de pagamentos de servios ambientais, que vem sendo replicada em alguns municpios brasileiros em que esto sendo implantadas experincias de PSA. Para a ANA: a manuteno dos servios ecossistmicos, isto, , da capacidade dos ecossistemas de manter as condies ambientais apropriadas, depende da implementao de prticas humanas que minimizem o impacto negativo nesses biomas. Essas prticas humanas so conhecidas como servios ambientais. Portanto, todas as atividades que visam preservao do meio ambiente so consideradas servios ambientais. Dentre as mais comuns, podemos citar o plantio de rvores nativas, a preservao de florestas e as atividades relacionadas ao abatimento da eroso 326 .
325 A lei foi regulamentada pelo Decreto 45.113, de 05.06.2009. Disponvel em: <http://www.ief.mg.gov.br//>. Acesso em: 16 set. 2010. 326 Agncia Nacional de guas. Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/produagua/portals/25/con39.jpg>. Acesso em: 20 out. 2010. 134 5.2 CONCEPO, BASE TERICA E FUNDAMENTOS DO PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS. NOO DE EXTERNALIDADES
No modelo econmico e jurdico tradicional, at ento prevalente, os servios ambientais, salvo os de uso direto, no encontravam adequado respaldo, sendo considerados benefcios fornecidos gratuitamente pelos ecossistemas, ou externalidades positivas, sem qualquer valorao e relativa tutela. Mesmo o sistema jurdico que desde 1981 j adota no Brasil o princpio do usurio pagador, como externalidade negativa, salvo raras excees, acaba por aplic-lo sem uma contrapartida direta sua manuteno, prevalecendo o modelo de tutela comando e controle, baseado na responsabilizao civil, penal e administrativa da inobservncia das restries legais ambientais. Tal modelo reitere-se, muito oneroso, vem se revelando insuficiente e ineficiente, no prescindindo de instrumentos complementares. O conceito de servios ambientais desenvolvido nesta nova viso sobre a natureza introduz uma racionalidade na questo ambiental. A concepo de que a natureza preservada tambm fornece benefcios ao homem possui implicaes econmicas, jurdicas e sociais. Surge um novo mercado, o de servios ambientais e um de seus instrumentos: o pagamento de servios ambientais. A base terica dos esquemas de pagamentos por servios ambientais no recente, sendo que os conceitos de externalidades e bens pblicos datam pelo menos do incio do sculo XX. No entanto, somente nas ltimas dcadas e principalmente aps o Protocolo de Kyoto, com a insero dos Mecanismos de Desenvolvimento Limpo, os PSAs vm ganhando espao em publicaes em todo o mundo, assim como tm servido de base para diversas experincias prticas de polticas pblicas. Segundo Antoniazzi e Shirota, citando Kosoy 327 , os esquemas de PSA so derivados do Teorema de Coase, de 1960, o qual afirma que atravs de negociaes os agentes internalizam as externalidades e atingem eficincia, independentemente da dotao inicial dos direitos de propriedade e na ausncia de custos de transao.
327 KOSOY et al. Payments for environmental services in watersheds: insights forma a comparative study of three cases in Central America. Ecological Economics, v. 61, n. 2-3, p. 446-455, 2006 (apud ANTONIAZZI, Laura Barcellos; SHIROTA, Ricardo. Pagamentos por servios ambientais na agricultura para proteo de bacias hidrogrficas). In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL- SOBER, XLV, 2007, Londrina. PR. Anais... Londrina. PR: SOBER, 2007. Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/produagua/linkclick.aspx?fileticket=8e0%>. Acesso em: 18 out. 2010. 135 Na viso de Coase 328 , externalidades ocorrem quando uma pessoa age provocando efeito a outras pessoas, sem o consentimento destas, podendo o efeito ser benfico - externalidade positiva - ou prejudicial - externalidade negativa 329 . Como bem exemplifica Veiga Neto, uma externalidade ocorre toda vez que um agente causa uma perda (ou um ganho) de bem-estar em outro agente, e esta perda (ou ganho) no compensada. Uma externalidade ambiental clssica, do ponto de vista negativo, a fbrica que polui o rio de uma determinada cidade [...]. Por outro lado, os servios ambientais podem ser considerados externalidades positivas, e no so compensados pelos benefcios que geram. Um bom exemplo de externalidade ambiental positiva seria o produtor rural que planta rvores nativas ao longo de um rio e desta forma, contribui para a reduo do processo de sedimentao deste corpo hdrico, evitando custos associados qualidade de gua para os usurios da bacia a jusante. Se no houver a percepo do ganho e um correspondente pagamento dos beneficirios dos usurios da gua a estes produtores, eles no sero recompensados pelo benefcio social que geraram e talvez no tenham estmulo para continuar a realizar tal trabalho 330 . Sob esta tica, a soluo neoclssica aponta para a necessidade de as polticas pblicas ambientais internalizarem estes efeitos externos, ou seja, equipararem ao custo privado do ator econmico o custo social da ao empreendida por ele, incorporando nos seus custos este valor, que, pelo menos em tese, remuneraria os custos sociais da ao empreendida. O reconhecimento econmico das funes ambientais, como valiosas e escassas ao
328 O Teorema de Coase uma teoria desenvolvida em 1960 pelo economista Ronald Coase (economista britnico, professor universitrio nos EUA, Prmio Nobel de Economia, 1991), que busca resolver as externalidades provocadas nos mercados: Se os custos de transao forem nulos ou irrisrios, a alocao inicial de direitos efetuada pelo ordenamento jurdico no influir sobre o resultado da disputa em torno das externalidades, pois os agentes afetados acabaro por resolv-la, atravs de um processo de auto-composio, no sentido de distribuio mais eficiente dos recursos existentes na economia. Gicomo Balbinoto Neto, economista e professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Disponvel em: <http://www.ppge.ufrgs.br/giacomo/arquivos/quest-eco/externalidades.pdf>. Acesso em: 19 out. 2010. Para o economista Paulo Nunes, no se trata de um Teorema e sim de uma viso, uma constatao. NUNES, Paulo. Conceito de Teorema de Coase. 2008. Disponvel em: <http://www.knoow.net/cienceconempr/economia/teoremadecoase.htm> Acesso em: 19 out. 2010. Para maiores informaes acerca da constatao de COASE, vide lies de Margarida Catalo Lopes. Disponvel em: http:\\www.dspace.ist.utl.pt/bitstream/2295/58054/1/Externalidades.pdf>. Acesso em: 18 out. 2010. E ainda: Michael Munger, cientista poltico da Universidade de Duke, EUA. As externalidades e o teorema de Coase. 2008. Disponvel em: <http://www.ordem.livre.org/node/220>. Acesso em: 19 out. 2010. 329 Exemplos de externalidades positivas: uma propriedade bem conservada que faz subir o valor de mercado da propriedade vizinha; um perfume agradvel de uma pessoa que viaja ao lado de outra; melhores hbitos de conduo que reduzem o risco de acidentes; um progresso cientfico; educao, vacinao. Exemplos de externalidades negativas: poluio atmosfrica e das guas; festas barulhentas na vizinhana; trnsito congestionado; fumo de cigarro (fumadores passivos); subida nos prmios de seguro devido ao consumo de lcool ou tabaco por parte dos outros; vista obstruda. Cf. LOPES, Margarida Catalo. Disponvel em: <http:\\www.dspace.ist.utl.pt/bitstream/2295/58054/1/Externalidades.pdf>. Acesso em: 18 out. 2010. 330 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 16. 136 bem-estar humano, conduziu esforos para valorizar os servios ambientais atravs de esquemas que visem sua remunerao, consoante Wertz-Kanounnikoff 331 . Surge assim o sistema de pagamentos por servios ambientais. Para Altmann, verificando sua implicao na teoria do direito, o fundamento jurdico para a recepo do PSA no ordenamento jurdico ptrio revestir o direito de uma funo promocional 332 . Com efeito, o fundamento principal do instrumento PSA consiste na justeza em compensar aos provedores, parte dos custos de conservao e preservao, mediante um incentivo positivo de natureza econmica a ser suportado pelos beneficirios ou usurios do servio ambiental. A premissa bsica do sistema consiste em pagamentos por parte dos beneficirios dos servios ambientais aos provedores destes servios, remunerao esta condicionada sua manuteno. Por conseguinte, o sistema de pagamento por servios ambientais consiste numa estratgia de incentivo queles que preservam, atravs da qual o provedor recebe uma contrapartida pelo custo de oportunidade, consoante a concepo do princpio do provedor-recebedor. O voto do Relator do PL 792/207 resume a ideia central da proposta legislativa de pagamento por servios ambientais para o Brasil:
O pagamento ou a compensao por servios ambientais tem como principal objetivo transferir recursos, monetrios ou no, queles que voluntariamente ajudam a conservar ou a produzir tais servios. Como os efeitos desses servios so usufrudos por todos, justo que as pessoas por eles responsveis recebam incentivos. A ideia que no basta apenas cobrar uma taxa de quem polui ou degrada, mas precioso destinar recursos a quem garante a oferta dos servios voluntariamente 333 .
Assim, a criao de Sistema de Pagamento por Servios Ambientais baseia-se na concepo de que os custos inerentes manuteno destes servios atualmente suportados por alguns - externalidades positivas - devem ser internalizados e redistribudos entre os beneficirios dos servios, visando a garantir a sustentabilidade do modelo socioeconmico e maior efetividade na tutela ambiental. Conforme posio da Agncia Nacional de guas, exarada no Programa Produtor de guas 334 :
331 Apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 48. 332 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 66. 333 PL 792/207. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br>. Acesso em: 12 dez. 2010. 334 Agncia Nacional de guas, Programa Produtor de guas, 2009, p. 11. Disponvel em:<http://www.ana.gov.br>. Acesso em: 05 out. 2010. 137 O conceito de externalidade chave para entender as motivaes para os programas PSA. A humanidade usa os recursos naturais e o meio ambiente gerando externalidades positivas ou negativas, que impactam a sociedade atual e as futuras geraes. A premissa bsica para o pagamento por servios ambientais compensar os agentes econmicos que manejam o meio ambiente e os recursos naturais, gerando bens ambientais e servios que beneficiam no somente a ele mesmo, mas principalmente a sociedade, seja a sociedade local, a sociedade regional ou mesmo a sociedade global.
Segundo esta concepo, pode-se observar claramente a presena por um lado da observncia do princpio do usurio pagador, e mesmo do poluidor pagador, j sedimentados no Direito Ambiental, e por outro, do relativamente recente conceito do provedor recebedor. Nos termos expostos pela ANA 335 : esse modelo complementa o consagrado princpio do usurio-pagador, dando foco ao fornecimento do servio: o princpio do provedor- recebedor, em que os usurios pagam e os conservacionistas recebem. Os Sistemas de Pagamentos por Servios Ambientais voltados a garantir a qualidade e quantidade da gua para abastecimento pblico, por meio da interveno na gesto da bacia hidrogrfica, tradicionalmente so focados no uso do solo, nas suas prticas, no saneamento ambiental, na cobertura vegetal e na recuperao de reas degradadas diretamente ligadas gua, tais como reas de Preservao Permanente - APPs. Com tais intervenes, buscam-se a garantia da melhoria e a manuteno do servio ambiental, qualidade e quantidade da gua.
5.2.1 Conceito de pagamento por servios ambientais
Segundo Wunder 336 , o pagamento por servio ambiental ou ecolgico uma (1) uma transao voluntria da qual (2) um servio ecolgico especfico (3) adquirido por um (ou mais) adquirente (4) de um (ou mais) provedor do servio ecolgico (5) se, e somente se o provedor do servio assegurar sua proviso (condicionalmente). Todos esses elementos necessrios sua caracterizao levaram muitos autores a afirmar que o pagamento por servios ambientais constitui um novo tipo de instrumento - distinguem o sistema de outros incentivos similares tais como os subsdios ecolgicos ou corte de tributos para aes
335 Ibid., 2009, p. 10. 336 WUNDER, Sven. Payments for environmental services: some nuts and bolts. Center for International Forestry Research - CIFOR. Jacarta, 2005. p. 3 (apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 51). Essa definio de WUNDER aplicada aos mercados de PSA denominados como puros. 138 ambientalmente corretas 337 . Extrai-se do conceito retro, a voluntariedade na prestao do servio, ou adeso ao sistema, como a primeira de suas caractersticas bsicas, no podendo ser obrigatrio. Isso remete a uma rede de negociao, o que difere o PSA dos instrumentos de comando e controle. Tambm no se trata de assinatura em TACs, inerentes ao cumprimento de obrigao legal ou judicial, mas sim de um sistema que dispe de contrato voluntrio em que so assumidas obrigaes pessoais 338 . A participao voluntria caracterstica de uma cooperao, uma construo de baixo para cima, ao contrrio dos instrumentos coercitivos largamente utilizados pelas polticas ambientais desde a dcada de 1970. O servio ambiental deve ser claramente definido, de forma que no haja qualquer dvida sobre o objeto da transao. As obrigaes pessoais assumidas devem ser objetivas e atinentes a atividades que garantam a prestao ou manuteno do servio ambiental. A ttulo de exemplo, no Programa Conservador das guas implantado no municpio de Extrema- MG, um dos objetos passveis de remunerao a adoo de prticas conservacionistas de solo com a finalidade de abatimento efetivo da eroso e sedimentao. importante tambm que o beneficirio ou usurio do servio ambiental saiba que est recebendo a contrapartida de seu investimento e de seu labor. Nesse sentido, importa estabelecer previamente referncias e parmetros, sobre os quais incidiro a quantidade e qualidade do servio ambiental a ser remunerado, bem como permitiro verificar e monitorar o cumprimento das obrigaes e o atingimento das metas previamente estabelecidas. Tambm necessria a identificao do adquirente e do prestador do servio ambiental, caracterizando quem o usurio-pagador e quem o provedor-recebedor. Pagiola em acertada crtica 339 ao conceito de Wunder, afirma que no podemos utilizar o termo adquirentes de servios ambientais, mas sim usurios dos servios ambientais. Isso se verifica em muitos programas em que aqueles que pagam pelos servios ambientais no necessariamente adquirem os servios ambientais, mas sim suportam seus custos (governos, doadores, organizaes no governamentais, dentre outros). O agente vendedor ou recebedor do pagamento pelo servio ambiental denominado
337 WERTZ-KANOUNNIKOFF, Scheila (2006 apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 51). 338 Tal requisito, em certo aspecto, tambm reflete a adicionalidade, elemento fundamental para a caracterizao do pagamento por servios ambientais. Neste sentido ao explicar os conceitos centrais e bsicos para todo e qualquer PSA, como adicionalidade, permanncia e fuga (que deve ser evitada), VEIGA NETO explica o primeiro deles, exatamente a lgica da adcionalidade, qual seja, um projeto de PSA, s pode ser considerado como tal, se o mesmo for comparado a uma determinada situao existente ou esperada, tambm chamada de linha de base do mesmo. [...] Wunder enfatiza a importncia da aferio da adicionalidade como medida de eficincia de qualquer sistema PSA proposto. VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 27. 339 Mesma posio de ALTMANN. Ibid., 2008, p. 52. 139 de provedor ou prestador do servio. Para uma melhor transparncia na transao, segundo Shiki 340 , podem-se distinguir: a) o servio ambiental como produto final, cujo provedor a natureza ou o ecossistema; e b) os processos ecossistmicos cuja execuo feita pelo prestador de servios. No caso do provedor de servio de servios ambientais, os produtos finais podem ser apresentados sob a forma de bens (alimentos, fibras, essncias, leos, etc.), ou a sob a forma de servios propriamente ditos (gua limpa, a reduo do risco de enchente, do risco de fogo na floresta, reduo do risco de depredao das matas ciliares e da poluio das guas e da eroso dos solos, etc.). Enfim, so considerados provedores de servios ambientais os proprietrios, possuidores ou detentores da rea que preservam, conservam, mantm, protegem, restabelecem, melhoram, enfim, asseguram a preservao dos ecossistemas que prestam os servios ambientais no mbito de planos e programas. Os esquemas de PSA tambm podem prever a adoo de boas prticas agropecurias que potencializem ou assegurem a proviso dos servios ambientais. controvertida nos trabalhos doutrinrios sobre PSA a questo pertinente ao pagamento queles que detenham apenas a posse da terra e no a propriedade. Primeiramente, oportuno que se esclarea que a manuteno das APPs no Brasil obrigao de todo o proprietrio de terras. No entanto, o PSA no visa a ressarcir o proprietrio por sua condio jurdica de deter o domnio de uma rea considerada de preservao permanente. No sistema de PSA, a obrigao de preservar as nascentes e suas matas ciliares diz respeito ao provedor. Considerando que o PSA visa a retribuir uma obrigao pessoal do provedor materializada na conduta humana (de ao ou omisso) desejvel, portanto, merecedora de incentivos, como as de preservao, manuteno, proteo, boas prticas de manejo, etc., que revertam em benefcios dos servios ambientais considerados e que para a assuno e adoo dessas condutas no imprescindvel a condio de titular de domnio da rea, entende-se que podem ser provedores, alm dos proprietrios, os posseiros, os detentores (meeiros, arrendatrios). conveniente, mas no imprescindvel que o provedor seja tambm o proprietrio da rea. Nesse mesmo sentido, para Altmann, o que se deve ficar que o PSA
340 SHIKI, Shigeo. Uso de mecanismos de pagamentos por servios ambientais na conservao do solo e gua. 2008, p. 5. Disponvel em: <//www.ana.gov.br/Produagua/LinkClick.aspx?fileticket=aqfBhWYr2hM%3d&tabid=691&mid=1504>. Acesso em: 15 out. 2010. 140 no diz respeito propriedade, mas sim a uma obrigao pessoal do detentor da rea em manter os servios ecolgicos 341 . Por fim, para se aferir a regularidade do PSA e o atingimento dos objetivos propostos, necessrio o estabelecimento de um sistema de monitoramento com indicadores objetivos, tanto do cumprimento das obrigaes assumidas, quanto dos resultados obtidos e metas alcanadas.
5.2.2 Natureza jurdica do pagamento por servio ambiental
Altmann ressalta que no existe consenso dentre os doutrinadores a respeito da natureza jurdica do PSA. Enquanto alguns defendem que estamos diante de instituto inteiramente novo, outros alegam que se lhe pode aplicar os milenares institutos de direto civil. Posiciona-se aquele autor que, diante da principal caracterstica do PSA, qual seja, a flexibilidade na sua aplicao, a natureza jurdica do PSA consiste em um negcio jurdico envolvendo uma obrigao de fazer ou no fazer (por parte do provedor) e uma obrigao de dar (por parte do beneficirio), voluntariamente assumida atravs de um contrato, com intervenincia ou no do Poder Pblico 342 . Como os esquemas de PSA comportam diferentes arranjos, inclusive no tocante s partes contratantes, nos casos em que envolverem como contratante entidades integrantes do Poder Pblico, ou sua intervenincia com o aporte de recursos pblicos, aplicar-se-o todos os princpios do direito constitucional e administrativo que regem os contratos pblicos, inclusive, o dever de prestao de contas aos respectivos Tribunais de Contas. Tendo em vista que o objeto maior do direito ambiental a melhoria da qualidade do meio ambiente, seus princpios devem ser observados em toda a sua extenso em contratos do PSA. A utilizao de um contrato no significa que se est transigindo sobre o meio ambiente (bem indisponvel). O objeto do contrato o justo pagamento por uma ao ou omisso, ou seja, uma parte obriga-se a pagar e a outra se obriga a fazer ou no ato estipulado. Salienta Altmann que a obrigao de fazer ou no fazer dever resultar em melhoria da qualidade
341 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 98. 342 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 66. 141 ambiental 343 . Atos ilcitos ou vedados expressamente em lei no podem constituir objeto de contrato de PSA, tal como no direito civil. Conclui o autor que o PSA uma simbiose entre o direito pblico e privado, na medida em que um afeta (positivamente) o outro. mais um fenmeno da publicizao do direito privado, fazendo uma releitura dos clssicos instrumentos do direito civil a fim de que estes contribuam na melhoria da qualidade ambiental. De fato, assim como a funo social da propriedade modificou profundamente o instituto da propriedade privada, o PSA pode alterar o que concebemos hoje por tutela ambiental, vez que busca o incentivo de condutas benficas ao meio ambiente 344 . Entende-se que essa simbiose decorre tambm das mudanas de paradigmas decorrentes da difusividade que caracteriza o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado que provoca alteraes no s nas titularidades tradicionais construdas a partir da viso de direito individual. Esse direito pertence a todos e tambm gera obrigaes a todos, coletividade e Poder Pblico, tem reflexos no direito de propriedade, que passa a contemplar na funo social as funes ambientais, no rol de legitimados/interessados em que se cumpram as funes ambientais. Tambm irradia os seus efeitos na natureza do contrato de PSA, que alberga uma obrigao revestida de duas camadas: uma, contemplando o interesse e a obrigao voluntria assumida pelos contratantes (titularidade restrita a estes que podem ser particulares e/ou pblicos), e a segunda subjacente, que envolve um resultado de melhoria na qualidade do meio ambiente que afeta e ou interessa a todos e no s aos contratantes, o que inclusive justifica a aplicao de recursos pblicos em determinados arranjos.
5.2.3 Orientaes para a implantao de programa de pagamento por servios ambientais
Os economistas Geluda e May sintetizaram quatro orientaes, que chamam de princpios que devem ser seguidos para a implantao de um programa de PSA. Oportuna essa contribuio doutrinria dos economistas principalmente por enfrentar a difcil questo da precificao dos servios ambientais (item 3):
343 Ibid., p. 66. 344 Ibid., p. 66. 142 1) definir de forma clara quais os servios que so fornecidos pelo ecossistema; 2) identificar a demanda e a oferta por servios ambientais. A importncia de identificar a demanda por servios ambientais de tal relevncia que a torna prioritria. Sem uma demanda pelos servios, torna-se difcil o estabelecimento de um mercado, pois este surge prioritariamente a partir dos demandantes e no de ofertantes. mais fcil criar um mercado onde existe um conflito ou disputa pelos servios, onde possvel especificar os servios e sua magnitude. O valor dos servios no depende das suas caractersticas fsico-qumicas, mas da sua escassez frente a uma demanda e da disposio a pagar por parte dos demandantes. A existncia de um PSA parte do princpio da formao de um mercado em que a perda dos servios contraria interesses de terceiros e que, portanto, estariam dispostos a pagar para evitar ausncia destes servios. Da a importncia de identificar a demanda ou a disposio de pagar. O segundo passo a identificao de que so os provedores dos servios, ou seja, ter claro que um dos principais empecilhos para a criao de um sistema de PSA a ausncia de informaes que comprovem e quantifiquem a relao da proviso do servio com o uso da rea para determinado fim. Como exemplo, podem-se citar a presena de vegetao natural e sua relao com a qualidade e quantidade de recursos hdricos na localizao. Um mercado somente ser consolidado se houver uma clareza dos servios ambientais bem como da demanda sobre este servio; 3) desenvolvimento de pagamento que oferea incentivos adequados aos responsveis pelas terras. Os bens e servios devem ser precificados. Existem dificuldades em valorar os servios ambientais. Um clculo que pode ser utilizado o levantamento do custo de oportunidade do proprietrio e usa-se no mnimo este valor como pagamento. Os benefcios gerados devem ser maiores que os custos, pois so esses benefcios que sero negociados (pagos), e se forem menores que os custos estimados, o fornecedor no ter incentivo para manter as prticas sustentveis; 4) estabelecimento de uma rede institucional. Necessidade de estabelecer mecanismos sustentveis de financiamento (fundos e mercados) que tenham como objetivo principal garantir uma proviso contnua de recursos, desenvolver esquemas de pagamento que garantam a chegada dos recursos aos provedores e projetar uma estrutura de monitoramento para verificar a eficincia social, econmica e ambiental do PSA 345 . (Grifo do autor).
Para Veiga Neto 346 , numa abordagem mais centrada em mercados, mas que todavia se aplica a qualquer PSA, o monitoramento do projeto ou do sistema de PSA um componente chave do desenvolvimento destes esquemas. Registrar a linha base, comprovar adicionalidade do esquema proposto, garantir a permanncia do resultado almejado e evitar as fugas para alm do espao do projeto, so questes centrais a serem demonstradas a partir do monitoramento. Esta questo ganha ainda mais importncia neste momento em que os mercados ainda no esto maduros, e que os compradores precisam ter a segurana necessria de que aquilo pelo qual esto pagando, est sendo definitivamente entregue e que h de fato um ganho lquido trazido pelo esquema PSA proposto, ou por determinando projeto. 347
345 GELUDA; MAY, op. cit., 2008, p. 7. 346 Para maior aprofundamento sobre os conceitos de adicionalidade, permanncia e fuga: VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 26. 347 Bracer et al. reforam ao afirmar que o fator crtico que define e constitui o ponto central de um esquema de PSA, no seria apenas dizer que um determinando valor monetrio muda de mos e um determinando servio ambiental restaurado ou mantido, mas sim que o benefcio gerado pelo pagamento no ocorreria na 143 Segundo Veiga Neto, no estudo que aborda a construo dos Mercados de Servios Ambientais 348 , a par dos mercados de PSA definidos como puros, como o conceituado por Wunder, outros atores, tais como Landell-Milss e Porras, consideram um espectro muito mais amplo de arranjos tambm como mercados de PSA. Para Bracer, Waage e Inbar, em texto produzido por integrantes do Katoomba Group, instituio que tem se dedicado promoo dos mercados de PSA, todos os esquemas de PSA partem do ponto comum de que os servios ambientais tm valor econmico quantificvel que, por sua vez, podem gerar investimentos e prticas de restaurao e manuteno dos mesmos. Para esta instituio, os esquemas de PSA podem emergir de onde os atores, sejam eles empresas, agncias pblicas e governos, e organizaes no-governamentais, tm demonstrado um interesse ativo em resolver especficas questes ambientais.
ausncia dele, ou seja, o servio ambiental restaurado ou mantido adicional situao ou tendncia corrente (ou business as usual), e que estes servio pode ser quantificado e correlacionado ao pagamento. VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 27. 348 De acordo com Powell e White, os mercados de servios ambientais tambm podem ser classificados em trs categorias de acordo com o nvel de interveno governamental. A primeira, em que o nvel de interveno menor, predominam os acordos privados entre os produtores de servios e os beneficirios e acontece prioritariamente quando existe a percepo por parte dos usurios de que o custo de tratamento ou a reduo da renda decorrente da perda do servio excede o pagamento pelo servio ambiental. a situao em que fica clara para o usurio, a vantagem da abordagem ecossistmica ao invs da abordagem tradicional, de tratamento ou de reparo. Est baseada em negociaes intensas entre beneficirios e produtores de servios e a princpio dispensa novos arranjos legais e regulatrios. a que mais se assemelham ao mercado puro proposto por Wunder. A segunda categoria seria aquela em que predominam os mecanismos de troca entre os agentes, normalmente utilizados a partir da fixao pela autoridade reguladora de um determinado padro a ser alcanado via negociao entre os atores. Na verdade, seria outra maneira de se referir a licenas comercializveis. Os recursos para estas transaes se originam nos agentes econmicos que concluem que a compra de crditos vale mais a pena do que a mudana de seus processos para o atendimento s exigncias do rgo regulador. Depende de um forte sistema de regulao e de um efetivo sistema de monitoramento. Por fim, a ltima categoria proposta seria aquela em que esto situados os pagamentos realizados pelo setor pblico, assim considerado quando algum nvel de Governo ou uma instituio pblica (no necessariamente estatal) paga pelo servio ambiental. Os recursos para estas transaes vm de diversas fontes, entre elas, oramentos gerais de governos em seus diversos nveis e tarifas e ou taxas de usurios. Os pagamentos podem ser destinados a produtores privados ou instituies pblicas gerenciadoras de recursos naturais. O fato de serem esquemas pblicos no exime a negociao. Pelo contrrio, intensas negociaes entre os poderes pblicos municipais, estaduais, empresas e outros interessados so necessrias para o estabelecimento de mecanismos como estes. Um bom exemplo seria a gesto de bacias hidrogrficas, no caso brasileiro. Normalmente se exigem fortes mudanas no aparato regulador (apud VEIGA Neto, op. cit., 2008, p. 11). 144 6 PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS PELA CONSERVAO DAS NASCENTES NO BRASIL
6.1 A IMPORTNCIA DAS NASCENTES. CUIDADOS ESPECIAIS ALM DA CONSERVAO DAS MATAS CILIARES
Consoante j registrado, a nascente uma importante integrante do ciclo hidrolgico. Nos termos da obra Preservao e Recuperao das Nascentes (de gua e de vida) desenvolvida pelo estado de So Paulo no mbito do Programa de Recuperao das Matas Ciliares e constante do rol de publicao da Embrapa, entende-se por nascente o afloramento do lenol fretico que vai dar origem a uma fonte de gua de acmulo (represa), ou curso dgua (regatos, ribeires e rios). Em virtude de seu valor inestimvel dentro de uma propriedade agrcola, deve ser tratada como cuidado todo especial 349 . Alm da quantidade da gua disponibilizada pela nascente, desejvel que tenha boa distribuio no tempo, ou seja, a variao da vazo situe-se dentro de um mnimo adequado ao longo do ano. Assim, o manejo de bacias hidrogrficas deve contemplar a preservao e melhoria de sua quantidade e qualidade, alm de seus interferentes em uma unidade geomorfolgica da paisagem como forma mais adequada de manipulao sistmica dos recursos de uma regio 350 . O referido trabalho tcnico especfico sobre as nascentes apresenta uma srie de relevantes esclarecimentos sobre a sua preservao e conservao, dentre os quais:
As nascentes, cursos dgua e represas, embora distintos entre si por vrias particularidades, quanto s estratgias de preservao, apresentam como pontos bsicos comuns o controle da eroso do solo por meio de estruturas fsicas e barreiras vegetais de conteno, minimizao de contaminao qumica e biolgica e aes mitigadoras de perdas de gua por evaporao e consumo pelas plantas. Quanto qualidade, deve-se salientar que, alm da contaminao com produtos qumicos, a poluio da gua, resultante de toda e qualquer ao que acarrete aumento de partculas minerais no solo, da matria orgnica e dos coliformes totais pode comprometer a sade dos usurios - pessoas ou animais. Por fim, deve-se estar ciente de que a adequada conservao de uma nascente
349 Segundo aquele trabalho, a nascente ideal aquela que fornece gua de boa qualidade, abundante e contnua, localizada prxima do local de uso e de cota topogrfica elevada, possibilitando sua distribuio por gravidade, sem gasto de energia. Preservao e Conservao das Nascentes (de gua e de vida), Cad. Mata Ciliar, So Paulo, n. 1, 2009, p. 4. Disponvel em: <http://saf.cnpgc.embrapa.br/publicacoes/CartilhaNascentes.pdf>. Acesso em: 15 dez. 2010. 350 Ibid., p. 4. 145 envolve diferentes reas do conhecimento, tais como hidrologia, conservao do solo, reflorestamento, etc. 351 .
A preservao de uma nascente para garantir a quantidade e qualidade de gua envolve, por parte do proprietrio rural, alm da manuteno da vegetao natural no entorno delas, nos cursos dgua e encostas, alguns cuidados especiais no uso e preparo do solo para diminuir a velocidade das enxurradas e aumentar a infiltrao de gua no solo que abastece as nascentes, bem como evitar a descarga de esgotos diretamente nos cursos dgua e no lenol fretico, alm de outros cuidados para evitar qualquer tipo de poluio das guas. Em outras palavras, os servios ambientais prestados pelas nascentes dependem de certas condies ecossistmicas, alm da manuteno de determinados ecossistemas, para serem continuamente prestados, sob pena de cessarem o fornecimento dos benefcios a elas inerentes. Assim e para fins didticos, separam-se os cuidados ou condies, relacionadas s aes humanas, para a conservao das nascentes em dois grandes grupos: a) o primeiro se refere especificamente conservao das matas ciliares, rea de preservao permanente (APP) - sob a tutela legal; b) os demais cuidados especiais so condutas humanas (tcnicas de uso e manejo do solo, prticas conservacionistas, etc.), que, uma vez implementadas, potencializam ou auxiliam os servios ambientais prestados pelas nascentes e suas matas ciliares, ou minimizam os impactos das aes humanas sobre o ambiente. Primeiramente, quanto ao primeiro grupo, faz-se importante ressaltar que gua e mata so indissociveis. Segundo Graziano Neto, a vegetao por ser diretamente relacionada permeabilidade dos solos determinante para a regularidade da vazo dos rios. A relao ainda mais clara quando se trata daquela que ladeia os cursos dgua - a mata ciliar - estabilizando as margens, impedindo a eroso e o assoreamento dos cursos hdricos, entre tantas outras funes importantes 352 . Lima e Zakia salientam que, levando em conta a integridade da bacia hidrogrfica, as matas ciliares ocupam as reas mais dinmicas da paisagem tanto em termos hidrolgicos, como ecolgicos e geomorfolgicos 353 , merecendo, assim, segundo o professor e ambientalista Franco, especial ateno e maior compreenso destes fatores e sua inter-
351 Ibid., p. 4. 352 NETO, Francisco Graziano. Secretrio de Estado do Meio Ambiente. Na apresentao da obra citada anteriormente Preservao e recuperao das nascentes (de gua e de vida), 2009, p. 1. 353 LIMA, Walter de Paula; ZAKIA, Maria Jos Brito. Hidrologia de matas ciliares. In: RODRIGUES, Ricardo Ribeiro; LEITO FILHO, Hermgenes de Freitas (Eds.). Matas Ciliares: conservao e recuperao. So Paulo: Universidade de So Paulo- Fapesp, 2000, p. 33 (apud FRANCO, Jos Gustavo de Oliveira. Direito ambiental. Matas ciliares. 1. ed. 4. reimp. Curitiba: Juru, 2010. p. 129). 146 relao 354 . Alm disso, as matas ciliares situadas nas regies abrangidas por florestas tropicais como a Amaznia e a Mata Atlntica possibilitam a prestao de importantes segmentos destes biomas e das funes que ele proveem, como explica Corson:
As florestas tropicais proveem servios essenciais, no apenas s imediaes, mas a terra como um todo. As florestas moderam a temperatura do ar, mantendo o ciclo das guas, absorvendo a gua das chuvas e lanando umidade na atmosfera, e retiram o dixido de carbono e geram oxignio, atravs da fotossntese. Reciclam nutrientes e restos orgnicos, controlam a eroso do solo e a sedimentao dos cursos dgua e regulam os fluxos dos riachos e rios, ajudando na moderao das enchentes e secas 355 .
imprescindvel reconhecer a importncia dos servios ambientais prestados pelas matas ciliares e sua influncia nas condies do solo, na sua proteo mecnica, na sua biodiversidade, nas condies da gua, no ciclo hidrolgico, na sua qualidade, na biodiversidade que abriga, no o ar e no clima, na diversidade da flora, na diversidade da fauna, nos habitats, na sua funo como corredor do fluxo gnico e na possibilidade de planejamento de paisagens na integrao de reas naturais e seus fragmentos 356 . Quanto ao segundo grupo, a ttulo exemplificativo, uma vez que no se esgota o seu rol que pode variar em face das peculiaridades de cada regio, bacia ou propriedade, so apresentados os principais cuidados ou manejos para a preservao das nascentes a serem observados nas propriedades rurais, indicados na obra Nascente - o verdadeiro tesouro da propriedade rural, elaborada pelo Centro de Excelncia em Matas Ciliares - CEMAC, Fundao de Apoio ao Ensino e Pesquisa e Extenso - FAEPE, Universidade Federal de Lavras e Companhia Energtica de Minas Gerais:
a) no preparo do solo: a realizao de arao e drenagem na mesma rea por vrios anos provoca o seu endurecimento logo abaixo da camada arvel, provocando a diminuio da infiltrao da gua e o aumento da enxurrada que carrega uma grande quantidade de solo e nutrientes para os crregos, rios e nascentes; b) fazer plantio em contorno ou em nvel: neste tipo de plantio, cada linha de plantas forma uma barreira diminuindo a velocidade da enxurrada; c) fazer plantio em consrcio: intercalando faixas com plantas de crescimento denso com outras plantas que oferecem menor proteo ao solo. A primeira tem a funo de amortecer a velocidade das guas da enxurrada permitindo uma maior infiltrao;
354 FRANCO, op. cit., 130. 355 CORSON, Walter H. Manual global de ecologia: o que voc pode fazer a respeito da crise do meio ambiente. Traduo Alexandre Gomes Camaru, 2. ed. So Paulo: Augustus, 1996. p. 118 (apud FRANCO, op. cit., 2010, p. 130). 356 FRANCO, op. cit., 2010, p. 130. 147 d) construir terraos: o terrao uma estrutura formada por um canal e uma camalho, e deve ser construdo em nvel nas reas onde outras prticas de conservao do solo no so capazes de controlar a eroso. Sua funo captar as guas que caem na rea de cultivo e conter as enxurradas, permitindo a infiltrao de gua no solo e consequentemente o abastecimento do lenol fretico; e) fazer o plantio de cordes de vegetao permanente: as plantas dos cordes devem estar em nvel e adensadas, ocupando uma faixa de 1,5 a 2 metros de largura. Nestes cordes podem-se usar rvores, bananeira, cana, capim cidreira, entre outras plantas que possam desempenhar a funo de reteno da enxurrada; f) fazer uso dos restos culturais (palhada): esse material, tambm chamado de matria orgnica, quando se decompe favorece os organismos que vivem na terra, melhorando as condies de infiltrao e armazenamento de gua no solo, alm de diminuir o impacto das gotas de chuva sobre a superfcie; g) evitar queimadas: as queimadas causam srios danos s florestas e outros tipos de vegetao deixando o solo descoberto e matando a vida a presente. Este solo sem proteo da cobertura vegetal pode endurecer pela ao das gotas de chuva, o que ir reduzir a velocidade e quantidade de infiltrao da gua, alm de favorecer as enxurradas; h) evitar colocar muitos bois na rea de uma s vez: porque a caminhada constante do gado provoca o endurecimento da terra dificultando a infiltrao da gua da chuva no terreno. Alm desse problema, o excesso de pastejo diminui a altura das pastagens, deixando vrias falhas que favorecem a destruio do solo pela chuva e pelo vento e dificultando a infiltrao da gua; i) evitar o uso conflitante da terra na rea de recarga das nascentes: (rea que vai da nascente at topo do morro) plantando vegetao nativa ou deixando a regenerao natural nas encostas e usando as reas com 20% a 45% de declive com culturas perenes, como caf, laranjeira e bananeira 357 .
Alm disso, e lembrando que no basta gua em quantidade, sendo preciso que haja qualidade, o estudo mostra que possvel evitar a contaminao da gua das nascentes, realizando prticas simples como: a) no construir currais, chiqueiros, galinheiros e fossas spticas nas proximidades acima das nascentes; b) no desmatar no entorno das nascentes; c) cercar as nascentes a uma distncia mnima de 50 metros do olho dgua, evitando a entrada do gado e contaminao da gua com o estrume; d) utilizar adubos e agrotxicos s quando necessrio e em quantidade recomendada; e) no usar adubos e agrotxicos em reas de vrzea e prximas s nascentes e rios 358 . O reconhecimento da relevncia dessas prticas e manejos que, se de um lado, impactam a renda, sobretudo, dos pequenos produtores; de outro, potencializam ou permitem
357 Nascente - o verdadeiro tesouro da propriedade rural. 2008, p. 1. Trabalho elaborado em convnio pelo Centro de Excelncia em Matas Ciliares - CEMAC; Fundao de Apoio ao Ensino Pesquisa e Extenso - FAEPE; Universidade Federal de Lavras - Departamento de Cincias Florestais - UFLA e Companhia Energtica de Minas Gerais - Cemig. Disponvel em: <http:/www.dmae.mg.gov.br/midia/documentos.demae/Nascente.pdf>. Acesso em: 20 out. 2010. 358 Ibid., p. 2. 148 a manuteno dos servios ambientais prestados pelas nascentes e pela mata ciliar ou minimizam os impactos das aes humanas sobre o ambiente, importante, pois alm do reconhecimento social, necessrio valorizao deste segmento produtivo e da dignidade e autoestima das pessoas que o integram, podem propiciar a possibilidade de remunerao daqueles que assim se comprometem a agir atravs da implantao de polticas pblicas indutivas, e no mais meramente repressivas. Pode-se, ainda, auxiliar na fixao das famlias no campo e diminuir o ritmo do xodo rural.
6.1.1 A proteo legal das nascentes
De incio, cabvel mencionar que qualquer conduta lesiva nascente encontra repdio constitucional e sujeita o infrator a uma amplitude de sanes nos mbitos cvel, (reparao/indenizao), administrativo e penal. Nos termos do artigo 225, pargrafo 3, da Constituio Federal: as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independente da obrigao de reparar os danos causados. No mbito infraconstitucional, como j vimos, h uma farta legislao. A seguir, as mais significativas. Primeiramente no que se refere cobertura vegetal: a Lei Federal 4.771/65, alterada pela Lei 7.803/89 e a Medida Provisria n. 2.166-67, de 24 de agosto de 2001 pontifica: Consideram-se de preservao permanente, pelo efeito de Lei, as reas situadas nas nascentes, ainda que intermitente nos chamados olhos dgua, qualquer que seja a sua situao topogrfica, devendo ter um raio mnimo de 50 (cinquenta) metros de largura. Disciplinam os artigos 2 e 3 dessa Lei: A rea protegida pode ser coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas 359 . Quanto s penalidades, o art. 39 da Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, determina que proibido: destruir ou danificar floresta da rea de preservao permanente, mesmo que em formao, ou utiliz-la com infringncia das normas de proteo. prevista pena de
359 Regulamentao desses artigos com o tamanho das reas adjacentes: vide tambm as Resolues 302 e 302 do CONAMA. 149 deteno de um a trs anos, ou multa, ou ambas as penas, cumulativamente. Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade. No que diz respeito especificamente ao recurso hdrico e visando sua preservao, na utilizao de uma nascente, h de se respeitar e atender legislao vigente. Alm da legislao federal sobre os recursos hdricos, cuja parte significativa de seu rol foi mencionada no terceiro captulo, h ainda que se observar a legislao estadual e municipal. A ttulo de exemplo, no estado de So Paulo, toda e qualquer interferncia promovida nas nascentes ou cursos dgua, tanto para os proprietrios rurais como os urbanos, deve atender disciplina da Lei Estadual 7.663/91, regulamentada pela Portaria DAEE 717/96, que exige critrios para a obteno do direito de uso e interferncia nos recursos hdricos, ou seja, necessrio obter a outorga de direito do uso dos recursos hdricos. No mbito penal, a proteo das guas est prevista nos artigos 270 e 271 do Cdigo Penal e no artigo 54 da Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente (Lei 9.605) 360 .
6.2 REQUISITOS OU PRESSUPOSTOS PARA A IMPLANTAO DE PSA PARA A PROTEO DAS NASCENTES NO BRASIL
Um programa de PSA hdrico operacionaliza basicamente a cobrana dos beneficirios de determinado servio ambiental (em regra - usurios de gua) em decorrncia da sua manuteno pelos provedores (em regra produtores rurais localizados a montante),
360 Envenenamento de gua potvel ou de substncia alimentcia ou medicinal. Art. 270 - Envenenar gua potvel, de uso comum ou particular, ou substncia alimentcia ou medicinal destinada a consumo: Pena - recluso, de dez a quinze anos. (Redao dada pela Lei 8072, de 25.7.1990). 1 - Est sujeito mesma pena quem entrega a consumo ou tem em depsito, para o fim de ser distribuda, a gua ou a substncia envenenada. Modalidade culposa 2 - Se o crime culposo: Pena - deteno, de seis meses a dois anos. Corrupo ou poluio de gua potvel. Art. 271 - Corromper ou poluir gua potvel, de uso comum ou particular, tornando-a imprpria para consumo ou nociva sade: Pena - recluso, de dois a cinco anos. Modalidade culposa Pargrafo nico - Se o crime culposo: Pena - deteno, de dois meses a um ano. Art. 54. Causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam resultar em danos sade humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio significativa da flora: Pena - recluso, de um a quatro anos, e multa. 1 Se o crime culposo: Pena - deteno, de seis meses a um ano, e multa. 2 Se o crime: I - tornar uma rea, urbana ou rural, imprpria para a ocupao humana; II - causar poluio atmosfrica que provoque a retirada, ainda que momentnea, dos habitantes das reas afetadas, ou que cause danos diretos sade da populao; III - causar poluio hdrica que torne necessria a interrupo do abastecimento pblico de gua de uma comunidade; IV - dificultar ou impedir o uso pblico das praias; V - ocorrer por lanamento de resduos slidos, lquidos ou gasosos, ou detritos, leos ou substncias oleosas, em desacordo com as exigncias estabelecidas em leis ou regulamentos: Pena - recluso, de um a cinco anos. 3 Incorre nas mesmas penas previstas no pargrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precauo em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversvel. 150 atravs de pagamentos a esses, intermediado pelo Poder Pblico ou entidade privada, ou ainda com a participao de ambos. Nas experincias que sero apresentadas ao final, h casos de PSAs implantados por empresa concessionria de gua e esgoto, caso da empresa E.S.P.H. S.A na provncia de Heredia, na Costa Rica; pelo poder pblico municipal, Municpio de Extrema - MG, com a participao, atravs de convnios, com outros rgos pblicos (Sabesp, Comit de Bacia PCJ, IEF, ANA) e entidades privadas (ONG - SOS, Mata Atlntica, TNC); pelo Municpio de Nova York. Faz-se oportuno, antes de adentrar nos requisitos propriamente ditos, trazer uma observao de Veiga Neto com relao Lei 9.433/97, que trata da Poltica Nacional dos Recursos Hdricos. Segundo o autor, enquanto o Protocolo de Kyoto pode ser considerado o documento-chave para o estabelecimento de mercado de carbono no mundo, a Lei 9.433/97 base potencial para o estabelecimento do mercado de servios ambientais, baseados em gua, no pas 361 . Conforme j visto anteriormente, essa lei incorporou os seguintes fundamentos: a) a gua um bem de domnio pblico; b) a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico. Sendo limitado, denota escassez, e por ter valor econmico, permite sua cobrana; c) em situaes escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a dessedentao de animais; d) a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas; e) a bacia hidrogrfica a unidade territorial para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; e f) a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades, atravs dos Comits de Bacia. Assim o sistema de gesto estabelecido pela Lei 9.433/97 contempla os comits de bacia (parlamento da bacia), as agncias de gua (brao executivo do comit) e o Conselho Nacional de Recursos Hdricos - CNRH (instncia deliberativa mxima do sistema). O Ministrio do Meio Ambiente o formulador das polticas de gesto, e a Secretaria de Recursos Hdricos, a secretaria executiva do CNRH. A Agncia Nacional de guas - ANA, instituda pela Lei 9.984/00, o rgo gestor dos recursos hdricos, encarregado da implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Nas guas de domnio da Unio, a cobrana instituda a partir de proposta aprovada
361 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 133. 151 pelo Comit de Bacia e referendada pelo CNRH. A cobrana aprovada implementada pela ANA 362 , sendo os recursos recolhidos ao Tesouro Nacional e repassados para a agncia de bacia (ou para entidade delegatria das funes de agncia), atravs de Contrato de Gesto disciplinado pela Lei 10.881 de 09.06.2004. Figuras centrais nessa lei, os Comits de Bacia, compostos por membros dos governos federal, estaduais e municipais, membros do setor privado usurio da gua e da sociedade civil, so responsveis pelo estabelecimento de polticas e programas que visem ao uso sustentvel da bacia. As agncias de bacia so as instituies responsveis pela implementao das polticas e programas desenhados e definidos pelos Comits em cada bacia hidrogrfica. A Lei 9.433/97 (art. 19) dispe que a cobrana pelo uso da gua tem dois objetivos: o primeiro de alertar para o valor econmico dos recursos hdricos, impondo uma racionalidade no seu consumo, o segundo visa a arrecadar fundos para investir na sua preservao. Os recursos arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos sero aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados (art. 22). Assim, essas instituies ligadas s bacias, os Comits e suas respectivas agncias podem ser considerados no somente como uma fonte potencial de recursos para a implementao de sistema de PSA, por conta dos recursos anuais advindos da cobrana pelo uso da gua, mas tambm podem assumir um papel fundamental no gerenciamento destes esquemas no nvel de bacia hidrogrfica, fazendo a ligao entre os usurios, beneficirios dos servios e os produtores rurais, provedores. Acerca dos requisitos a serem observados para a implementao e funcionamento de um esquema de pagamento por servio ambiental em bacias hidrogrficas brasileiras, vrios autores 363 convergem e destacam os seguintes: 1) instituio do marco legal prevendo o pagamento por servios ambientais; 2) identificao do servio ambiental a ser considerado e sua regio de abrangncia (bacia ou microbacia hidrogrfica); 3) identificao dos usurios e beneficirios do servio ecolgico (demandantes);
362 As primeiras bacias a nvel federal que implantaram a cobrana pelo uso da gua: Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul, localizada nos estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, implantao iniciada em 2003, arrecada aproximadamente 6 milhes por ano, abastece 90% da cidade do Rio de Janeiro; a segunda foi a Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba-Capivari-Jundia (PCJ), no ano de 2006, iniciou arrecadando em torno de 10 milhes por ano, com expectativa de dobrar o valor. Vrios estados tambm j iniciaram a cobrana em algumas de suas bacias estaduais, como, por exemplo, Cear (1996), Rio de Janeiro (2004), So Paulo (2007). VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 134. 363 OEA, 2006; GELUDA; MAY, 2005; WWF, 2003; PAGIOLA, 2002; WUNDER, 2005; CAMACHO, 2003, (apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 76). 152 4) identificao dos provedores do servio ambiental; 5) criao da estrutura administrativa para gerenciar o sistema; 6) criao de um sistema de monitoramento e fiscalizao; 7) criao de mecanismos de participao e prestao de contas comunidade; 8) criao de programas de educao ambiental para os provedores e beneficirios dos servios ambientais. Camacho 364 , aps estudo sobre o PSA hdrico referente ao abastecimento de gua de Heredia na Costa Rica, entende que para a replicao daquela experincia, com as adaptaes que se fizerem necessrias, devem ser observados:
1) marco legal: desejvel contar com um marco legal que faculte a cobrana pelos servios ambientais, assim como seu traslado aos ofertantes. Recomenda- se utilizar um mecanismo transparente e simples para evitar os custos de operao, o que assegura comunidade o investimento dos fundos para os fins propostos. De preferncia, os recursos devem ser geridos em nvel local; 2) identificao de usurios ou demandantes e dos provedores: os diferentes usurios ou demandantes dos servios ecolgicos devem ser claramente identificados, pois sero os beneficirios instados a pagar; por outro lado, devem ser conhecidos os ofertantes dos servios ecolgicos, os quais podero participar do sistema como provedores de servios ecolgicos; 3) educao ambiental e disposio para pagar pela preservao: recomendado realizar uma consulta sobre a disposio para pagar dos usurios ou demandantes, bem como esclarec-los a respeito da importncia de conservar os servios ecolgicos e sobre o risco de escassez dos mesmos; 4) requisitos tcnicos e legais: ao estabelecer os requisitos tcnicos e legais para entrar nos sistemas de pagamento por servios ambientais, devem ser consideradas condies locais, como atividades produtivas predominantes, situao fundiria, entre outras; 5) participao: deve dar-se um enfoque ao participativo do projeto, como mecanismo para reconhecer a responsabilidade comum da sociedade de proteger o meio ambiente e propiciar mudanas de conduta para evitar o manejo descoordenado e fragmentado do recurso. Como parte deste enfoque participativo, recomenda-se abrir um espao para a participao da sociedade civil no projeto, assim como estabelecer alguma estratgia de prestao de contas como meio para assegurar comunidade o manejo adequado dos recursos que aportam para a conservao do ecossistema; 6) monitoramento: recomendvel estabelecer um sistema de monitoramento capaz de avaliar os impactos positivos e negativos do projeto sobre os servios ambientais, como, por exemplo, a quantidade e qualidade da gua em uma bacia hidrogrfica. De acordo com os resultados obtidos nesta fase de monitoramento, podem-se definir as mudanas necessrias para otimizar o rumo do projeto de acordo com os objetivos propostos.
Alm do contido no item 5.2.1, que tambm se aplica ao PSA hdrico, devem ser acrescentadas as seguintes consideraes especficas sobre os requisitos elencados. Primeiramente, no que se refere ao marco legal. Veiga Neto leciona que alguns
364 CAMACHO, Doris C. Procuencas, proteccin y recuperacin de microcuencas para el abastecimento de gua potable em La provncia de Heredia, Costa Rica. 2003, p. 13. Disponvel em: <http://www.ric.fao.org/foro/psa/pdf/procuencas.pdf>. Acesso em: 15 out. 2010. 153 autores como Landell-Mills, Porras, Wunder, Geluda e May e a FAO - Food and Agriculture Organization of the United Nations afirmam que a implantao de PSE prescinde de lei especfica 365 . Deve-se chamar a ateno pelo fato de o termo PSA ser adotado por muitos como sinnimo de mercado por servios ambientais (MSE). Muito embora, algumas estratgias possam basear-se exclusivamente no varejo de servios ecolgicos (MSE), o Brasil adota vrias normas que regulamentam o mercado. O livre mercado, na teoria liberal clssica, enseja a absteno do Estado. Na prtica, o Poder Pblico intervm com regularidade no mercado, medida que a conjuntura econmica ou poltica assim o determinarem. cabvel chamar a ateno para peculiaridades e, em particular, de uma relevantssima, que difere um esquema de PSA, considerado puro, do Mercado de Pagamento por Servio Ambiental (MSA ou MSE). O objetivo de um PSA puro no o lucro (mercado puro e simples), mas os benefcios revertidos em favor da comunidade e da natureza. Para Shiki 366 , outra diferena fundamental que o mercado no reconhece as demandas ou as necessidades vitais de geraes futuras. No caso do PSA hdrico, outra diferena se revela evidente: enquanto as estratgias focadas no mercado ensejam concorrncia tanto em relao demanda quanto procura, no PSA no se verifica concorrncia, pois o pagamento feito, em regra, pelos usurios a jusante aos provedores a montante 367 . No Brasil, considerando que, por fora de norma constitucional, o meio ambiente ecologicamente equilibrado bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida e a gua um bem de domnio pblico, e ainda em funo do princpio da legalidade que pauta toda a atividade do Poder Pblico, no se pode prescindir de um marco legal que recepcione o sistema de PSA. Nos termos defendidos por Altmann, a que se adere, em que pese a necessidade de um marco legal, uma norma que regulamente a matria de maneira estrita, com muitos detalhes, pode afetar o grande potencial do PSA, qual seja, a flexibilidade de sua aplicao aos casos concretos e s diferentes realidades locais 368 . Como j registrado, existem vrios projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional, entendendo-se que a lei que vier a ser aprovada deve observar esse diferencial sob pena de engessar a sua aplicabilidade. No caso de PSA, sua juridicidade deve se restringir
365 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 81. 366 SHIKI, op. cit., 2008, p. 8. 367 WUNDER; WWF (apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 79). 368 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 82 154 somente ao necessrio a fim de no prejudicar a aplicabilidade do instituto maior gama possvel de casos concretos. Entretanto, inegvel que a estruturao, inclusive jurdica, e a eficiente concreo dos esquemas de PSA habilitam o pas a recepcionar fundos internacionais para a conservao da natureza, a exemplo do que ocorreu na Costa Rica com a internalizao de recursos do Global Environment Fund (GEF). Essa questo e algumas dessas fontes de recursos constam nas justificativas do PL 1.190/2007, que cria o Programa Nacional de Compensao por Servios, em trmite no Congresso Nacional, de autoria do Deputado Federal e ex-Ministro da Fazenda do Governo Lula, Antnio Palocci, nos seguintes termos:
Os recursos viro das vrias iniciativas existentes no mundo todo - sem nus para o Tesouro Nacional - e fundos geradores de doaes para CCs e combate GEEs. Alm destas possveis fontes de financiamento, os pases do G8 esto estudando criar uma grande iniciativa global para reduzir o desmatamento, atravs de um fundo especial de valor elevado no qual o Programa ora proposto poder vir a encaixar-se, paralelamente aos mecanismos e fundos previstos no mbito do Protocolo de Quioto. Outra fonte possvel seria o Global Environment Fund (GEF). Existe ainda a iniciativa do governo francs de criar uma Agncia Internacional para o Meio Ambiente, que poderia ser, tambm, uma outra fonte de doaes. Ou seja, existem possveis contribuintes para o Programa Bolsa Verde, desde que este seja bem desenhado e monitorado. Uma das principais dificuldades para doadores internacionais a de certificar- se que benefcios pagos cheguem realmente aos executores das aes de reduo dos GEEs e se elas so efetivas 369 . (Grifo do autor).
Nos pases em que a ordem jurdica est estruturada com normas claras e efetivas, no se verifica a necessidade de regras especficas tratando de PSA. Nesses casos, bastaria a previso do PSA na legislao ambiental existente, tendo em vista que a lei j contempla os mecanismos para exigir o cumprimento dos contratos (mecanismos de direito civil, como contratos e obrigaes) e punio aos infratores (direito penal, administrativo). No Brasil, o PSA seria um complemento aos demais instrumentos da Poltica Ambiental e de Recursos Hdricos e dos mecanismos do ordenamento jurdico. Ainda sobre os provedores, questiona-se se todos os proprietrios rurais podem participar de um PSA hdrico ou se o sistema deveria ficar restrito aos pequenos produtores. Sem prejuzo da verificao dessa questo caso a caso, entende-se que os esquemas de PSA devem visar prioritariamente aos pequenos produtores rurais. Com efeito, deve-se considerar que os recursos financeiros, via de regra, so escassos, e as pequenas propriedades, em sua maioria, contam com o trabalho do grupo familiar e com a atividade agropecuria de
369 Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=104467>. Acesso em: 12 dez. 2010. 155 subsistncia. Em muitas dessas pequenas propriedades, a observncia da lei ambiental possui implicaes sociais relevantes, haja vista que o custo de oportunidade - de usar a terra para um fim econmico direto ou mant-la preservada - pode representar uma parcela significativa da sua renda. De acordo com a lei ambiental brasileira, o produtor rural deve arcar sozinho com o custo da preservao, ou seja, o custo de no poder utilizar as reas de APPs e RL. No so raros os casos em que a inviabilizao do uso da propriedade tem como uma das causas primordiais as restries ambientais, o que desencadeia o deslocamento do produtor para as cidades, num processo de xodo rural com toda uma srie de consequncias sociais. Por outro lado, os grandes produtores renem melhores condies financeiras para arcar com o custo da preservao. Ademais, ocorre que, muitas vezes, esses grandes proprietrios rurais so tambm usurios de grande quantidade de gua. Nesses casos, passam de provedores a beneficirios. Quanto identificao do servio ambiental a ser considerado em um esquema de PSA, ele fundamental para criar o vnculo entre provedores e beneficirios. Um sistema de PSA pode abranger um ou mais servios ambientais. No caso do Programa Produtor de gua da ANA, visa-se ao abatimento da sedimentao, ou seja, o servio ambiental considerado o controle da eroso. Os estudos para a implantao de um sistema de PSA no devem se ater apenas aos aspectos tcnico-cientficos do servio ambiental, mas abranger tambm as condies de todo o entorno. O diagnstico deve observar as condies socioeconmicas, fundirias, culturais, dentre outras, que cada caso ensejar. Um diagnstico transdisciplinar pode, inclusive, reduzir o custo da implantao dos sistemas de PSA. O que no se pode perder de vista que a identificao do servio ambiental que determina a viabilidade do sistema de PSA 370 . Do ponto de vista ecolgico, o maior desafio se refere certeza cientfica relativa ao funcionamento do ecossistema. de extrema importncia que estudos estabeleam a exata relao entre a proviso do servio ambiental e a preservao do ecossistema e/ou a adoo de determinadas prticas ou manejos. A certeza cientfica acerca dessa relao que define as bases do funcionamento de um PSA. Em uma bacia ou microbacia, devem existir fundamentos cientficos segundo os quais a preservao das nascentes e das matas ciliares nos seus entornos, por exemplo, ir refletir em melhora da qualidade e quantidade de gua (adicionalidade) se este servio de proviso for o objeto do PSA.
370 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 86. 156 Os estudos devem indicar a regio de abrangncia do PSE hdrico, tendo em vista as especificidades de cada ecossistema, sua relao com o servio ambiental que se pretende assegurar e os diferentes usos do solo. Em regra, nos casos de PSA hdrico, a regio de abrangncia a bacia ou microbacia. Uma incorreta compreenso do funcionamento do ecossistema e sua relao com as prticas e manejos adotados pelos provedores pode induzir a um fracasso na proviso do servio ambiental demandado, podendo inviabilizar um projeto de PSA, por lesar os demandantes que no recebem o servio ambiental pelo qual esto pagando. A certeza cientfica acerca daquilo que se est pagando que garantir a confiana no sistema de PSA, pois evidencia a causalidade entre o manejo adotado pelos provedores do servio ecolgico e o benefcio auferido pelos usurios dgua. No que se refere necessidade de quantificar os servios ambientais considerados em um esquema de PSA, h divergncias na literatura. Enquanto alguns autores (PAGIOLA) 371
asseveram a necessidade de quantificar exatamente pelo que se est pagando, outros argumentam que no se pode cobrar pelo real valor do servio ambiental hdrico, pois esse inestimvel ou muito caro. Na mesma linha de Altmann, entende-se que no faz sentido, portanto, cobrar pelo valor exato do servio ambiental, inestimvel e talvez impraticvel para muitos dos beneficirios. Mas se apresenta justa a cobrana calculada sobre o custo de oportunidade dos provedores, preterido em prol da preservao, custo este perfeitamente quantificvel. Assim, por exemplo, se o uso predominante do solo na bacia hidrogrfica for a pecuria leiteira de baixa produtividade, a quantificao deve observar a relao nmero de litros de leite por hectare, parmetro utilizado no PSA no Municpio de Extrema-MG. Esse ser o valor base para a compensao do custo de oportunidade - e no o valor auferido da quantificao do servio ambiental 372 . No que toca ligao entre os interesses dos provedores e dos beneficirios, um dos principais diferenciais do sistema de PSA, cuja abordagem no contemplada em outros instrumentos de gesto ambiental, estabelecer essa relao que se caracteriza por cooperao, imprescindvel no PSA hdrico, e que se efetiva com o pagamento e respectiva manuteno do servio ecolgico. As Ematers, os sindicatos e as cooperativas rurais podem auxiliar na identificao dos
371 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 87. 372 A IUCN defende que a valorao econmica dos servios hdricos pode ser utilizada para advertir sobre a importncia destes servios e criar suporte para um esquema de pagamento. Todavia, o preo final acordado em um esquema de pagamento dever ser determinado pelos custos e benefcios verificado pelos participantes (apud ALTMANN, op. cit., p. 87). 157 provedores, que ao final sero todos levantados no diagnstico prvio. As empresas de saneamento e abastecimento de gua podem auxiliar no levantamento e na organizao dos beneficirios e auxiliar na cobrana pelos recursos hdricos. Quanto estrutura administrativa e de apoio ao PSA hdrico, deve-se operar o sistema com o menor custo possvel. Dentre suas funes principais, esto a cobrana, o pagamento bem como a celebrao de contratos e sua execuo. A pesquisa, a fiscalizao e o monitoramento tcnico relativo ao PSA podem ser terceirizados ou objetos de convnios envolvendo entes privados ou pblicos. A estrutura administrativa pode ser prpria, quando criada uma pessoa jurdica com fins especficos de operar o PSA ou pertencer a outra entidade, privada ou pblica 373 . Referida estrutura administrativa deve contar com uma equipe de apoio responsvel pela educao ambiental, tarefa que pode ser delegada a outra entidade, como uma universidade, escola tcnica rural, escolas pblicas ou privadas. A educao ambiental dever possuir um programa especfico dentro do sistema de PSA, tanto para os provedores quanto para os beneficirios, sendo de extrema importncia e em nenhuma hiptese poder ser preterida em prol de outra tarefa. Os contratos devem ser firmados entre a pessoa jurdica que administra o PSA e os
373 Aqui e considerada a realidade brasileira, com mais de 5.500 municpios, em regra, pequenos e com dificuldades oramentrias e na conservao de suas guas e tratamento de esgoto, e considerando a estrutura de competncia e repartio dos recursos pblicos entre os diversos entes federais, estaduais e municipais, apresenta-se como oportunidade para vrias entidades pblicas, que so custeadas pela sociedade atravs dos tributos, participarem atravs de convnios de um esquema de PSA e cumprirem atribuies relacionadas sua rea de atuao que dizem respeito preservao ambiental, o que contribui para concretizar eficientemente suas respectivas misses. Isso tambm pode ser seguido ou iniciado por empresas privadas realmente interessadas em investir em responsabilidade social e sustentabilidade ambiental. Emblemtica a situao da Bacia do Rio So Francisco, sobretudo em Minas Gerais. Verificou-se, por ocasio das discusses sobre a transposio de suas guas, a necessidade de revitalizao daquele importante rio, considerado de integrao nacional. Constatou-se que a maioria dos municpios que integram aquela bacia, inclusive os localizados na Regio do Alto do So Framcisco (montante), no fazia tratamento de esgotos que so lanados diretamente nos cursos dgua, poluindo o rio diretamente ou atravs de seus afluentes. Este autor nasceu e tem residncia tambm no municpio de Arcos (MG), banhado pelo rio So Francisco e localizado a sua montante, a 170 km de sua nascente. At pouco tempo, a cidade no tinha estao de tratamento de esgoto. O Crrego dos Arcos, integrante da bacia, que corta a cidade ainda recebe diretamente parte do esgoto e encontra-se poludo. O nmero de nascentes vem diminuindo com o passar dos anos. Esse quadro tambm se repete em outras cidades da regio. Salutar seria um PSA hdrico, envolvendo aquele Municpio e replicado nos demais. Uma Universidade pblica ou privada poder-se-ia encarregar do estudo e diagnstico tcnico, a Emater-MG, com o assessoramento tcnico, o IEF-MG, com o fornecimento de mudas e apoio tcnico, haja vista que o Governo do Estado de Minas Gerais tem fazenda no municpio de Arcos e produz mudas, a Copasa-MG (concessionria pblica estadual de saneamento e fornecimento de gua) poderia tambm participar considerando que tem interesse na conservao dos mananciais de gua. O Municpio e o Estado, atravs de sua rede de ensino, ao lado das escolas particulares promoveriam a educao ambiental. Ainda tem espao para a atuao do Comit de Bacia do So Francisco, ANA, Igam e demais entes e empresas privadas. Veja-se que um dos xitos do PSA do Municpio de Extrema-MG, e que est sendo replicado, e um dos motivos de ter escolhido este tema para a dissertao a esperana de que este trabalho possa ser veculo difusor de experincias que esto dando certo e auxiliando na conservao das guas. 158 provedores e beneficirios. Os contratos com os provedores devem prever detalhadamente suas obrigaes: restaurar as matas ciliares no entorno das nascentes e dos cursos dgua, construo e manuteno de cercas no entorno das matas ciliares; adotar certas prticas agrcolas como a rotao de culturas, no utilizao de agrotxicos; conter a sedimentao com construo de barraginhas e curvas de nvel; abster-se de certos manejos como corte seletivo ou raso da vegetao nativa; dar destinao adequada aos resduos slidos, inclusive esgotos; e adotar a agricultura orgnica, dentre outras. Alm disso, o contrato deve prever penalidades pelo descumprimento, em particular a devoluo de valores j pagos e a excluso do provedor do sistema de PSA. O contrato deve, entretanto, observar as peculiaridades locais e as especificidades de cada sistema de PSA. Deve-se contemplar ainda mecanismos de prestao de contas a fim de tornar o mais transparente possvel o sistema de PSA. Sem prejuzo de outros meios, as contas devem ser prestadas em audincias pblicas peridicas, bem como em site na internet. Havendo a intervenincia de entidade pblica, devero ser submetidas ao Tribunal de Contas competente. Tambm so necessrios instrumentos encarregados da fiscalizao para verificar o cumprimento das obrigaes assumidas, ou seja, a efetiva proteo dos ecossistemas pelos provedores. Essa tarefa se apresenta mais singela do que os tradicionais sistemas de fiscalizao das normas coercitivas, haja vista que os provedores assumiram voluntariamente as obrigaes e possuem interesse na preservao, que o que lhes garante a contrapartida. Por fim, o monitoramento deve observar as referncias pr-estabelecidas no diagnstico socioambiental realizado para a concepo do sistema. As referncias so importantes para apontar a qualidade e/ou quantidade do servio ecolgico considerado no incio do projeto e servir de base para traar as metas do sistema de PSA. O monitoramento, por tratar-se de anlise laboratorial e de campo peridica, deve ser realizado por equipe tcnica qualificada e idnea 374 .
6.2.1 Algumas crticas ao PSA
Alguns argumentos contrrios ao PSA sustentam que em virtude das matas ciliares se
374 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 95. 159 encontrarem sempre insertas em rea de Proteo Permanente, e consoante previso no Cdigo Florestal, obrigao do proprietrio sua manuteno, e, se encontrarem degradadas, tem o dever de restaur-las. Por conseguinte, no seria cabvel nenhuma espcie de indenizao. Essa argumentao j constou de relatrio no Projeto de Lei 60/2003, que restou arquivado, na Cmara dos Deputados:
[...] a manuteno desses espaos obrigao de todo proprietrio de terra. No h como se estipular qualquer espcie de remunerao ou ressarcimento para que se obedea lei. Alm de invivel financeiramente, dentro dos princpios do direito, no h como sustentar o sugerido pelas propostas sob anlise [...] 375 .
Na jurisprudncia e doutrina, pacfico o entendimento de que a propriedade cumpre seu papel social quando preservadas as APPs. J o entendimento de que a observncia da APP condio para o exerccio do direito de propriedade deriva do disposto no 1 do art. 1.228 do Cdigo Civil 376 . Altmann enfrenta essa crtica com os seguintes fundamentos:
Na anlise do Relator do PL 60/ 2003, no foi considerada uma tendncia mundial que aposta nos incentivos s condutas desejveis, como a preservao da mata ciliar e a recuperao da Reserva Legal. O prprio direito brasileiro aponta para a utilizao de instrumentos de incentivos financeiros, a exemplo do art. 33 da Lei da Mata Atlntica. A Carta de So Paulo, documento sntese do 11 Congresso Internacional de Direito Ambiental (2008), destaca a finalidade e a importncia do sistema de Pagamento pelos Servios Ecolgicos: [...] amplamente reconhecido na sociedade brasileira que a falta de incentivos somada impunidade faz aumentar a ameaa ao meio ambiente. Os incentivos positivos tm se apresentado como uma alternativa socioeconmica vivel em relao recuperao das bacias hidrogrficas. necessrio e urgente que mais medidas de incentivo sejam recepcionadas pelo direito ambiental brasileiro, acompanhando uma tendncia mundial. Por outro lado, deve-se concordar em parte com o posicionamento do Relator, haja vista a mobilizao social que redundou nos instrumentos dos quais dispe hoje o direito ambiental brasileiro. No tocante aos incentivos positivos, entretanto, o entendimento do Relator do PL 60/2003 no encontra amparo jurdico para inviabilizar a aplicao do sistema de PSE a matas ciliares. Como bem salientou o Relator, a manuteno das APPs obrigao de todo proprietrio de terras. No entanto, o PSE no visa a ressarcir o proprietrio por sua condio jurdica de deter o domnio de uma rea considerada de preservao permanente. No sistema de PSE, a obrigao de recuperar e/ou preservar as matas ciliares diz respeito ao provedor. O PSE, portanto, visa a retribuir a ao (conduta) daquele - proprietrio ou no - que recupera, assim como a omisso, quando esta
375 Projeto de Lei 60/2003. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=104467>. Acesso em: 12 dez. 2010. 376 Superior Tribunal de Justia: RMS 18.301/MG, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, DJ 03.10.2005; AG 1.314.865/SP, Rel. Min. Hermann Benjamin, DJ 15.10.2010. Disponvel em: <http://www.stj.jus.br>. Acesso em: 16 dez. 2010; Supremo Tribunal Federal, RE 134.297/SP, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22.09.1995. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 dez. 2010. 160 reverter em benefcio dos servios ambientais considerados. Em outras palavras, o PSE visa a recompensar aquele que adota uma conduta ambientalmente correta (conduta desejvel, portanto, merecedora de incentivos positivos). O PSE refere-se, portanto, a uma obrigao pessoal do provedor, a qual no se vincula sua condio de proprietrio 377 .
Alinha-se a essa posio, acrescentando que h uma srie de condutas prticas ou de manejo por parte do provedor, j exemplificadas anteriormente, que uma vez implementadas auxiliam na preservao das nascentes. O campo de atuao do provedor envolve tcnicas de uso e ocupao do solo e abrange a propriedade alm da rea comprometida com a mata ciliar. Mesmo nos casos em que as matas ciliares restaram intocadas no entorno das nascentes, a estrita observao da lei, em que pese em muito auxiliar na sua preservao, no garante isoladamente a continuidade do fluxo de gua em qualidade e quantidade. Como visto, as tcnicas agrcolas, notadamente, no que diz respeito infiltrao da gua da chuva e fluxo de enxurradas, bem como no tocante ao uso de agrotxicos e destinao dos esgotos, para ficar nestes pontos, dizem respeito a toda a propriedade. E em regra, o estrito cumprimento dessas tcnicas envolve custos com reflexos na rentabilidade da propriedade, muitas vezes comprometendo sua viabilidade. Sendo bem-vindos os incentivos positivos, principalmente financeiros, uma vez que tornam mais equnime a repartio desses custos com os beneficirios. Com relao tendncia mundial inegvel o seu reconhecimento, seja em razo das experincias positivas, notadamente na Costa Rica 378 e Nova York que vm influenciando diversos outros pases, seja em razo das recomendaes por parte da ONU, ou em decorrncias dos alertas das Naes Unidas sobre as consequncias das mudanas climticas. E o Brasil, como qualquer outro pas, tem responsabilidades com essas mudanas: seja em razo da possibilidade de arranjos de PSA que no envolve necessariamente dispndios de recursos pblicos, ao contrrio pode at representar economia dos gastos pblicos (na experincia de Nova York, restou provado que fica mais barato investir na conservao dos mananciais de gua do que na construo de estaes de tratamento); seja na possibilidade de o pas se credenciar a receber doaes e emprstimos de fundos e organismos, fato que cada
377 ALTMANN, op. cit., 2008, p. 97-98. 378 A experincia da Costa Rica foi citada na justificativa do PL 792/2007, que dispe sobre a definio dos servios ambientais. Interessante tambm a seguinte justificativa contida no projeto: De modo geral, os problemas mais graves na rea de recursos hdricos no pas poderiam ser assim mitigados com a participao efetiva da sociedade na gesto, reduzindo a excessiva dependncia nas aes de governos e disseminao de uma cultura de responsabilidades quanto ao uso racional da gua. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=104467>. Acesso em: 12 dez. 2010. 161 vez mais vem sendo considerado, estando presente nas justificativas de projetos em tramitao no Congresso Nacional que dispem sobre implementao de sistema de pagamento por servio ambiental, notadamente, os seguintes: o PL 5.487/209, de autoria do Poder Executivo, o PL 1.190/2007 e o PL 792/2007. Verifica-se, por outro lado, que grande parte dos passivos ambientais dos imveis rurais decorre exatamente das alteraes na legislao florestal e mesmo dos objetivos do modelo de desenvolvimento adotado pelo Estado Brasileiro pr e ps-Constituio Federal de 1988 379 . Assim, no se pode desconsiderar, em muitos casos, a excessiva onerosidade e inviabilidade para diversos proprietrios rurais, especialmente para os agricultores familiares que moram no imvel e dele retiram seu sustento 380 . Invivel assim a efetividade da lei pela via exclusivamente repressiva, sem contrapartidas, sob pena de afetar direitos humanos fundamentais dos proprietrios e possuidores (trabalho, habitao, dignidade da pessoa humana, renda) 381 . So cabveis tambm as observaes de Sonda, Kuiyoshi e Galvo: de um modo geral, os remanescentes florestais se concentram em regies de menor desenvolvimento econmico e social. So regies acidentadas, com solos de baixa fertilidade, marcadas por sistemas de produo familiares de subsistncia ou tradicionais, em grande parte, com elevada presena de produtores pobres e sem acesso aos instrumentos de polticas pblicas 382 . Assim, no
379 Em 1988, a Constituio Federal funda um novo Estado, que se constitui agora sob uma nova perspectiva de desenvolvimento, qual seja o modelo do desenvolvimento sustentvel. Tal afirmao decorre da ampla proteo constitucional das variveis do desenvolvimento econmico, da justia social e da qualidade ambiental presentes em toda a Carta, como o artigo 1, artigo 3, artigo 5, artigo 6, artigo 170, artigo 186, artigo 225, dentre outros. Tais diretrizes vo conduzir a nova interpretao e direcionamento da legislao infraconstitucional. Neste contexto, diversos so os princpios orientadores da interpretao e aplicao das normas ambientais, tais como: Princpio do Desenvolvimento Sustentvel; da Funo Social da Propriedade; do Poluidor Pagador e do Usurio Pagador; da Preveno e da Precauo; do Acesso Equitativo aos Benefcios dos Recursos Naturais; da Solidariedade, dentre outros. Cabe frisar que o Desenvolvimento Sustentvel, mais do que princpio, caracteriza o prprio modelo de desenvolvimento adotado, como fim maior do Estado Brasileiro. A Funo Social da Propriedade Rural (art. 186), que at ento se restringia obrigao de produzir (com a converso de reas florestais - desmatamento), passa a incorporar tambm a obrigao de preservar o meio ambiente, mediante a observncia das normas jurdicas ambientais. Ou seja, a obrigao propter rem de recuperar as APPs e as RLs. 380 Atualmente, a cada 166,6 metros de cursos dgua, tem-se a restrio de uso de 10.000 m ou um hectare, devido incidncia de APPs, e cada nascente atinge cerca de 7.850 m de rea, o que representa um significativo impacto sobre os usos convencionais nas propriedades ou posses rurais, especialmente nas pequenas. Agrege-se ainda o impacto restritivo decorrente da conservao da vegetao remanescente de Mata Atlntica. Vide Cdigo Florestal e Lei da Mata Atlntica, j citados neste trabalho. 381 Segundo estudo realizado no Paran, em 98 imveis situados em trs comunidades de agricultores familiares, identificou-se que destes 92% apresentam irregularidades em relao s APPs. Cerca de 54,8% das APPs ciliares das comunidades no possuam cobertura florestal, e quando consideradas apenas as reas dos imveis de agricultores familiares, este nmero sobe para 70,4%. FRANCO, op. cit., 2009, p. 181. 382 SONDA, Claudia; KUNIYOSHI, Yoshito Saito; GALVO, Franklin. Comunidades rurais tradicionais e utilizao dos recursos vegetais silvestres: um estudo de caso na APA Estadual de Guaratuba. In: CAMPOS, Joo Batista; TOSSULINO, Mrcia de Guadalupe Pires; MULLER, Carolina Regina Cury (Org.). Unidades 162 raro, so os agricultores familiares, em muitos casos j fadados a ocupar as reas relegadas pelo mercado, os que acabam sendo direta e mais significativamente atingidos pelas restries geradas pela legislao florestal. Evidencia-se, aqui, um problema de ordem socioambiental, no qual duas variveis de significativa importncia para a sociedade se encontram em jogo. Representam verdadeiro choque entre direitos humanos fundamentais - trabalho, habitao, propriedade, dignidade da pessoa humana, e meio ambiente ecologicamente equilibrado - demandando anlises que auxiliem na sua compreenso e identificao de eventuais caminhos para minimizar os conflitos da decorrentes. Como bem observam Oliveira e Chavez, necessrio compreender que o desenvolvimento deve contemplar os diferentes aspectos que compem a realidade. Ignorar um lado e privilegiar o outro o primeiro passo para o fracasso. E completam: em outras palavras, as dimenses sociais e ambientais devem estar previstas nas aes tendentes a melhorar a qualidade de vida que obviamente est aliada qualidade do meio ambiente 383 . Em ltima anlise, o desenvolvimento e a proteo ambiental caminham juntos, de modo indivisvel e integrado, no podem ser considerados em isolamento um do outro, e ambos so tidos como sendo conjuntamente do interesse comum da humanidade segundo Trindade 384 . Neste contexto, visando a dar efetividade a tais normas e garantir justia social, com maior equidade, que vm se inserindo propostas como a dos Pagamentos por Servios Ambientais, ou seja, de polticas de incentivo, indutivas de aes complementares s repressivas j existentes. Outra crtica ao sistema de PSA, decorre de um certo receio a um ampliao muito extensa de seu campo de aplicao, que venha a se transformar num remdio para todos os males. Entretanto, difcil esse receio se sustentar aps um exame mais acurado dos pressupostos ou requisitos para a implantao de um PSA, dentre eles a necessidade de diagnstico prvio, estudos cientficos, fiscalizao, monitoramento e a demonstrao de que as obrigaes assumidas traduzem uma adicionalidade na preservao do meio ambiente.
de Conservao: aes para valorizao da biodiversidade. Curitiba: Instituto Ambiental do Paran, 2006. p. 241. 383 OLIVEIRA, Vera Lcia de; CHAVEZ, Ftima Almada. Justia social e desenvolvimento sustentvel. In: Revista Brasileira de Agroecologia - Resumos do I Congresso Brasileiro de Agroecologia, n. 1, v. 1, nov. 2006. p. 631-634. Disponvel em: <http://www6.ufrgs.br/seeragroecologia/ojs/include/ getdoc.php?id= 1326&article=159&mode=pdf>. Acesso em: 12 dez. 2010. 384 TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direitos humanos e meio ambiente. Paralelo dos sistemas de proteo internacional. Porto Alegre: Sergio Antnio Fabris, 1993, p. 171. 163 Como visto, registrar a linha base, comprovar adicionalidade do esquema proposto, garantir a permanncia do resultado almejado e evitar as fugas para alm do espao do projeto so questes centrais a serem demonstradas a partir do monitoramento, que impedem qualquer simulacro de esquema de PSA.
6.3 ALGUMAS EXPERINCIAS DE PSA
A seguir, so abordadas algumas experincias de pagamentos por servios ambientais que direta ou indiretamente contribuem para a conservao e preservao dos recursos hdricos. Primeiramente, elegeu-se o PSA que envolve os mananciais de gua que abastecem a cidade de Nova York, instrumento com aproximadamente 20 anos de existncia. Abordar essa experincia justifica-se por ser um caso emblemtico e comprobatrio de uma exitosa opo pela conservao dos mananciais e pagamentos aos ruralistas que preservam a natureza em vez do tradicional e bilionrio investimento na construo e manuteno de estaes de tratamentos de gua, soluo que evitou a poluio dos mananciais, revelou-se muito menos dispendiosa e, sobretudo, sinrgica, na medida em que agregou valor a todos os agentes envolvidos. A seguir so aportadas informaes da experincia de pagamento por servios ambientais na Costa Rica, conhecida como Fonafifo, face sua abrangncia nacional, que, que ao lado da experincia de Nova York, vem sendo foco de ateno da comunidade internacional. Embora o Fonafifo no se restrinja gua, ser abordado por ser tambm emblemtico, uma vez que se trata de um dos mais antigos exemplos de pagamento por servios ambientais na Amrica Latina e no mundo. Ainda na Costa Rica, aborda-se a exitosa e pioneira experincia de PSA executado pela companhia de abastecimento de gua da provncia de Heredia (E.S.P.H. S.A.). Por fim, as abordagens, no mbito interno, com as informaes sobre o Programa Produtor de gua da Agncia Nacional de guas (ANA) e da exitosa experincia do projeto Conservador de guas, do municpio mineiro de Extrema, que vem merecendo a ateno de estudiosos e interessados no tema, sendo fonte de estudos com vistas sua replicao em 164 diversos outros municpios e regies do Brasil 385 . A Lei Municipal n. 2.010, de 21 de dezembro de 2005, que cria o projeto, , segundo Veiga Neto 386 , a primeira lei municipal que regulamenta Pagamentos por Servios Ambientais, correlacionados gua, de que se tem notcia. Alm disso, como os pagamentos aos produtores j esto em curso desde 2007, pode ser considerada a primeira experincia concreta de PSA hdrico no pas.
6.3.1 Abastecimento de gua da cidade de Nova York (EUA)
Dentre os inmeros encantos que fazem a fama da cidade de Nova York, que recebe 40 milhes de visitantes por ano, pouca gente sabe de uma das coisas mais preciosas que a cidade tem: a excelente qualidade da sua gua. Nova York ainda no tem estao de tratamento de gua, apenas de filtragem, e as pessoas bebem gua pura da montanha, diretamente da torneira de suas casas 387 . Graas ao desenvolvimento de programa baseado na lgica de pagamento por servios ambientais iniciado no final dos anos de 80, provavelmente a experincia mais bem sucedida de PSA no mundo que envolve uma grande cidade, fonte de inspirao para vrios projetos no mundo afora. Para Veiga Neto, o caso de Nova York tambm corroborou a validade econmica do conceito de servios ambientais. Nesse caso, ainda que sem necessariamente criar um mercado destes servios, ele representou um primeiro passo crtico para o seu desenvolvimento, qual seja, explorar uma oportunidade econmica no anteriormente reconhecida. E no caso de mercados em estgio ainda inicial como este, toda experincia neste sentido bem-vinda, porque certamente as prximas experincias iro se beneficiar e iro avanar a partir dela 388 . O Sistema de guas da cidade de Nova York atende a nove milhes de pessoas com o fornecimento de aproximadamente 1,2 bilhes de gales de gua por dia, entregues a 600.000 residncias e 200.000 estabelecimentos comerciais na cidade, alm de diversos sistemas locais nos subrbios. Esta gua coletada em trs bacias, localizadas ao norte da cidade,
385 Como exemplo, o Projeto da Bacia do Rio Guandu no Estado do Rio de Janeiro. 386 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 167. 387 REDE GLOBO DE TELEVISO. PROGRAMA GLOBO RURAL. 26/10/2008, p.1. Texto da reportagem disponvel em: <http://globoruraltv.globo.com/GRural/0,27062,4370-p-200810,00.html>. Acesso em: 20 jun. 2010. 388 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 129. 165 Croton, Catskill 389 e Delaware, que somam aproximadamente 830.000 hectares. Consoante narrativa de Veiga Neto 390 , diferentemente da maior parte das grandes regies metropolitanas do mundo, Nova York, at o ltimo quarto do sculo XX, vinha sendo capaz de manter a excelente qualidade de sua gua, sem a necessidade de sistemas de filtragem ou tratamento, graas manuteno das caractersticas originais das bacias de abastecimento que permaneciam com suas caractersticas rurais inalteradas. Mas a partir do incio dos anos 80, os problemas de qualidade de gua comearam aparecer. Inicialmente na bacia de Croton, responsvel por 10% do abastecimento, principalmente por conta do seu processo de urbanizao e do aumento da poluio difusa, o que obrigou ao dimensionamento e implantao de um sistema de filtragem e tratamento nesta bacia. A falha na proteo do sistema de Croton e os custos envolvidos nesta ao, US$500 milhes para a estao de tratamento e 5 milhes para os custos de operaes anuais, chamaram a ateno para a necessidade de proteo da rea responsvel pelos outros 90% de abastecimento, as bacias de Castkill-Delaware, das quais apenas 30% se encontravam nas mos do Poder Pblico, protegidas do processo de urbanizao. O restante da bacia estava nas mos de produtores rurais, cujas atividades tradicionais vinham apresentando forte tendncia de reduo da lucratividade e transformao para novas atividades, particularmente para o mercado de segundas residncias, tipo de urbanizao comum no entorno das grandes cidades, desenvolvendo este potencial gerador de novas fontes de poluio. Ou seja, os produtores rurais estavam com queda em suas fontes tradicionais de renda, e a poluio ameaava chegar aos mananciais de Castkill. No final dos anos 80, j estava claro que esta era uma tendncia dominante na bacia e mais ainda que a regulamentao existente no seria capaz de alterar esse quadro. Segundo Aplleton, Superintendente do Departamento de guas de Nova York poca, modelos tradicionais de comando e controle tendem a no funcionar quando est em jogo a sobrevivncia econmica de produtores rurais 391 . Na opinio de Veiga Neto 392 , vivenciando uma situao muito comum tambm entre ns brasileiros quando se trata de discutir o Cdigo Florestal para os produtores rurais localizados na bacia de Castkill-Delaware, e por generalizao, em todo os Estados Unidos, a regulao referente gua imposta pelos rgos reguladores nada mais do que irrealista,
389 As montanhas de Catskill esto numa altitude 1.200 metros e a 200 Km ao norte de Nova York que se encontra no nvel do mar. 390 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 127-129. 391 VEIGA NETO, op. cit, 2008, p. 127. 392 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 127. 166 top-down e dirigida por interesses urbanos sem entender ou se preocupar com os interesses econmicos dos stakeholders rurais 393 . O caminho tradicional seria a construo de estaes de tratamento de gua a um custo previsto de 4 a 6 bilhes de dlares e um custo de operao estimado de US$ 250 milhes, cujo impacto seria muito forte nas taxas de gua e esgoto da cidade. No entanto, Aplleton apud Globo Rural props que em vez de gastar para tratar a gua poluda, por que no pagar pra que ela permanea limpa? 394 . Clculos iniciais apontaram que um programa para a proteo da bacia custaria menos do que o sistema de tratamento e poderia gerar uma srie de benefcios, tanto para a cidade de Nova York, quanto para os habitantes da bacia. Segundo Appleton:
Percebemos que colocar na cara dos fazendeiros suas obrigaes no adiantava. O interesse era mtuo. Propusemos uma troca: Nova York precisa da gua pura; vocs precisam manter suas fazendas. Isso da economia clssica: faa alguma coisa por mim que eu lhe pago por isso. Entramos com a recompensa, com o dinheiro. Em vez de tratar o proprietrio rural como predador da natureza, demos condies para que ele seja um guardio da natureza 395 .
E assim foi feito, foi tomada a deciso de preservar o meio ambiente rural no sentido de continuar fornecendo a gua com a qualidade de sempre. Tomada a deciso, os passos seguintes focaram na compra de reas estrategicamente ameaadas, na restaurao de matas ciliares ao longo de crregos e no melhor manejo das reas j pertencentes cidade de Nova York. Alm disso, foi fundamental o desenvolvimento de um programa chamado Whole Farm, o qual buscou atender s demandas econmicas dos produtores rurais com as exigncias ambientais da agncia de gua. Para os produtores rurais, que entendiam que gastar seu dinheiro para suprir as necessidades dos outros, atravs deste programa, eles agora estavam gerando renda atravs do gerenciamento de seus recursos ambientais, renda esta que os estava ajudando a permanecer como produtores, ao invs de venderem seus terrenos para o processo de urbanizao. Foi imprescindvel para o xito do programa e ainda para que mantivesse o carter
393 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 127. 394 Segundo Appleton, os custos para a implementao do Programa foram de aproximadamente 1/8 em relao aos custos esperados para a construo e manuteno da nova estao de tratamento prevista. Tambm nesse sentido, Emily Lloyd, secretria de meio ambiente e superintendente do Departamento de guas de Nova York: nosso consumidor no paga mais. Ele paga menos. Nosso custo s com a filtragem e a desinfeco da gua. Nova York investiu at agora 1,5 bilho de dlares nas montanhas de Catskill, mas, em compensao, economizamos dez bilhes, que teramos gasto se tivssemos construdo as estaes de tratamento que estavam previstas. REDE GLOBO DE TELEVISO. PROGRAMA GLOBO RURAL, op. cit., 2008, p. 3. 395 Ibid., 2008, p. 2. 167 voluntrio desejado pelos produtores, sua cooperao, mas eles precisariam da adeso de um grande nmero deles. Corroborando a tese de que incentivos adequados podem ser extremamente poderosos em esquemas como este, ao longo dos primeiros cinco anos de implementao do programa, 93% de todos os produtores da bacia haviam escolhido participar do programa Whole Farm, considerado um dos programas de controle de eroso difusa de maior xito nos Estados Unidos, evitando que a cidade gastasse bilhes de dlares para tratar sua gua de abastecimento. Quase duas dcadas aps a sua implementao, o programa continua garantindo a mxima de que um meio ambiente sadio igual a uma boa estratgia de conservao de gua em qualidade. Para Appleton 396 , alm dos benefcios per se do programa, ele deu um novo mpeto conservao ambiental de bacias hidrogrficas como estratgia para o abastecimento de grandes cidades, ao invs da aposta quase que total nas solues tradicionais de engenharia, mostrando na prtica como ela poderia se dar. Para Appleton 397 alguns fatores foram crticos para o sucesso dessa iniciativa. A primeira delas, a aposta de certa maneira, instintiva, no que parecia ser desde no incio a melhor opo, qual seja, investir na conservao da bacia hidrogrfica, tanto nos seus recursos naturais, quanto humanos, como a melhor opo para garantir o abastecimento de gua no longo termo, conceito amplamente discutido atravs do conceito de servios ambientais, mas que naquele momento no parecia to bvio assim. Para o autor do projeto, o ecossistema deve ser visto como algo que inclua os recursos naturais e humanos e a soluo tima ser aquela que maximize o potencial de ambos. Ainda para Appleton 398 , as principais lies aprendidas do caso de Nova York, em relao ao desenvolvimento dos mercados de servios ambientais so: identificar e colocar no mais alto patamar o servio ambiental em questo, quanto maior o nvel do servio prestado, maior o valor do benefcio econmico; b) encontrar maneiras de monetizar o servio de forma que o valor criado possa ser capturado, assim como reconfigurar as instituies e as regulaes existentes para que elas possam faz-lo.
6.3.2 Costa Rica: Fonafifo
A Costa Rica foi o primeiro pas a desenvolver um esquema de Pagamentos por
396 Apud, VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 128. 397 Ibid, op. cit., 2008, p. 128. 398 Ibid, op. cit, 2088, p. 129. 168 Servios Ambientais em escala nacional a partir de 1997 e por isso tem recebido a ateno de diversos pases do mundo, atentos evoluo e aos resultados dos programas em andamento. De acordo com Oliveira, a poltica de reconhecimento e de valorizao dos servios ambientais levada a efeito na Costa Rica assenta-se sobre cinco pilares principais: amplitude como poltica pblica; o Estado como motor e animador de aes de ampliao e consolidao da poltica de PSA; aspectos naturais convergentes; cooperao internacional; e estabilidade poltica 399 . Histrico e dados do Fonafifo. Nas dcadas de 60 e 70 do sculo passado, a Costa Rica foi palco de uma das maiores taxas de desmatamento do mundo, impulsionada pelo preparo do solo para a agricultura e pecuria. Cerca de 50.000 a 60.000 hectares de florestas eram derrubados por ano 400 , o que levou perda, entre 1970 e 1990, de aproximadamente 35 a 40% da cobertura vegetal do pas 401 . Nos anos 70, o desmatamento acelerado levou criao de incentivos para a plantao de rvores, visando principalmente ao reflorestamento. Os incentivos se resumiam basicamente em isenes fiscais regulamentada pela primeira Lei Florestal de 1979 (Lei 4.465), conhecida como a primeira gerao de incentivos. Como os resultados ainda se mostravam insuficientes, veio em 1986, a segunda Lei Florestal (Lei n 7.032), conhecida como segunda gerao de incentivos, que ampliava os benefcios determinados pela primeira lei, e entre outras novidades, criava os Certificados de Abono Florestal (CAF), que so subsdios concedidos aos proprietrios interessados em desenvolver atividades florestais na forma de ttulos transacionveis. Informa Veiga Neto, baseado em Enters e Pagiola que nenhuma dessas abordagens se mostrou muita efetiva. Em geral, as medidas sugeridas se mostraram imperfeitas e caras para a realidade local. As abordagens de comando e controle tambm difceis de serem
399 OLIVEIRA, Luiz Rodrigues de. Servios ambientais da agricultura familiar: contribuies para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia. 2008. f.68. Dissertao (Mestrado em Agronegcios) - Universidade de Braslia. Braslia 2008. Disponvel em: <http://repositorio.bce.unb.br/bitstream/10482/4986/1/2008_LuizRodriguesOliveira.pdf>. Acesso em: 29 set. 2010. 400 ROSA, H. (Coord.). Trade in environmental services and sustainable development in Central America: the cases of Costa Rica and Salvador. Canad: Internacional Institute for Sustentable Developmente - IIED, 1999 (apud HERCOWITZ, Marcelo; MATTOS, Luciano;SOUZA, Raquel Pereira de. Estudos de casos sobre servios ambientais. In: NOVION, Henry de; VALLE, Raul do (Org.). pagando que se preserva? Subsdios para polticas de compensao por servios ambientais.1 ed. So Paulo: Instituto Socioambiental, 2009, p.182). 401 PAGIOLA, S. Payment for environmental services in Costa Rica. MPRA Paper n 2010, Munich, Personal Repec Archive, 2006 ((apud HERCOWITZ, Marcelo; MATTOS, Luciano;SOUZA, Raquel Pereira de. Estudos de casos sobre servios ambientais. In: NOVION, Henry de; VALLE, Raul do (Org.). pagando que se preserva? Subsdios para polticas de compensao por servios ambientais.1 ed. So Paulo: Instituto Socioambiental, 2009, p.182). 169 implementadas, impondo aos produtores mais pobres usos da terra com retornos mais baixos. Projetos subsistindo enquanto os subsdios estivessem valendo, uma vez, terminados os subsdios, com muita frequncia, se observava o retorno s antigas prticas 402 . Pagiola, citando Lutz apud Veiga Neto, levanta um ponto muito interessante quando diz que uma implicao destas experincias foi mostrar que a premissa muitas vezes utilizada por diversos proponentes e implementadores de projetos de conservao e desenvolvimento rural de que o produtor rural tem a ganhar diretamente com medidas de conservao em geral est errada. Ou seja, em uma perspectiva de bacia, a maximizao dos benefcios dos usurios localizados a jusante em geral no correspondem maximizao dos benefcios dos produtores 403 . Por conta desta percepo, afirma Veiga Neto: o governo da Costa Rica desenvolveu o primeiro sistema de Pagamento por Servios Ambientais a nvel federal no mundo, com o objetivo primeiro de compensar os produtores rurais pelos servios ambientais fornecidos por eles, criando um incentivo direto para que eles incluam a venda destes servios na sua tomada de decises 404 . Assim, em 1997, com base na Lei Florestal 7.575, promulgada em 1996, iniciou-se o Programa de Servios Ambientais 405 . A referida lei reconheceu explicitamente quatro servios ambientais: a) mitigao das emisses de gases de efeito estufa (GEE); b) servios hidrolgicos, incluindo proviso de gua para consumo humano, para irrigao e para produo de energia; c) conservao da biodiversidade; e d) proviso de beleza cnica para recreao e ecoturismo. Alm de instituir o programa de pagamento por servios ambientais, a lei trouxe uma srie de inovaes, entre as quais a criao: a) de um imposto sobre o consumo de combustveis fsseis para financiar parte dos pagamentos; b) do Sistema Nacional de Certificao Florestal para o Manejo dos Bosques; e c) do Fundo Nacional de Financiamento Florestal (Fonafifo). O Fonafifo, um rgo governamental com status legal independente, foi a estratgia criada mais relevante, cujo objetivo principal o de captar e gerenciar os recursos do programa 406 . A nova Lei, que criou o PSA, conhecido como Fonafifo, mudou o objeto do apoio, da
402 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p.130. 403 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 130. 404 Ibid., 2008, p. 130. 405 Naquele momento o pas j tinha desenvolvido uma base institucional governamental encarregada de sua gesto. Em 1990, j tinha sido criado o Conselho Florestal da Costa Rica, e em 1995, a Oficina Costarriquenha de Implementao Conjunta (OCIC) e o Sistema Nacional de reas de Conservao (SINAC). Ainda em 1995, os Certificados de Abono Florestal (CAF) foram ampliados, alm de serem criados os Certificados para a Proteo dos Bosques (CPB). 406 HERCOWITZ, Marcelo; MATOS, Luciano; SOUZA, Raquel Pereira. Estudos de casos sobre servios ambientais. In: NOVION, Henry de; VALLE, Raul do (Org.). pagando que se preserva? Subsdios para polticas de compensao por servios ambientais. 1 ed. So Paulo: Instituto Socioambiental, 2009, p.183. 170 madeira para os servios ambientais, assim como a fonte de financiamento se desvincula do oramento geral do pas e passa a ser atrelada ao imposto sobre consumo de combustveis fsseis e aos pagamentos dos beneficirios dos servios ambientais. O Fonafifo tem abrangncia em todo o territrio da Costa Rica e previso para remunerao dos seguintes tipos de servios ambientais: hidrolgico, biodiversidade, sequestro de carbono e paisagstico. E os beneficirios so usurios de gua, sociedade costarriquenha e sociedade global. Para que os produtores possam receber os pagamentos, eles precisam comprovar a titularidade da terra, demonstrar que no efetuaram desmatamento nos dois anos anteriores solicitao e apresentar um plano de manejo certificado por um tcnico florestal credenciado junto ao sistema. As atividades elegveis para o recebimento so basicamente duas: o reflorestamento 407 e a proteo florestal. Uma vez aprovado o plano 408 ,
assinam-se os contratos, e os produtores recebero pagamentos pelo perodo de cinco (a maioria), dez ou quinze anos, a depender do contrato. Os contratos estabelecidos ficam vinculados a terra, ou seja, se a propriedade for vendida os compromissos assumidos devem ser honrados pelo novo proprietrio. Por outro lado, os crditos de carbono gerados como resultados da mudana do uso do solo (reflorestamento) ou pela manuteno da floresta (desmatamento evitado) so de propriedade do Fonafifo. O sistema de pagamento por servios ambientais na Costa Rica est estruturado num trip institucional formado por: 1) um mecanismo financeiro que cobra e administra os pagamentos oriundos dos beneficirios do Fonafifo, com apoio de outras instituies, por exemplo, a Oficina Costarriquenha de Implementao Conjunta (OCIC); 2) um mecanismo que faz os contratos com os prestadores de servios, os produtores rurais, pagando pelos servios prestados, assim como realiza o monitoramento dos servios. Essas misses so cumpridas em parte pelo Sistema Nacional de reas de Conservao - Sinac e em parte por
407 Os contratos de reflorestamento preveem o plantio de rvores em terras agrcolas ativas ou abandonadas, e o acompanhamento florestal pelo perodo de quinze anos, ainda que os pagamentos sejam realizados nos primeiros cinco anos. Os contratos de conservao de florestas (primrias e secundrias) preveem pagamentos de cinco anos, sem que se permita alterao no uso do solo. Cf. SNACHEZ-AZOFEIFA, G.A. et al. Costa Ricas payments for environmental services program. Intention, implementation and impact. Conservation Biology, v. 21, n. 5, 2007. In: HERCOWITZ, Marcelo; MATOS, Luciano; SOUZA, Raquel Pereira. Estudos de casos sobre servios ambientais. In: NOVION; VALLE, (Org.). pagando que se preserva? Subsdios para polticas de compensao por servios ambientais. 1. ed. So Paulo: Instituto Socioambiental, 2009, p.184. 408 O plano de manejo deve conter informaes acerca do tipo de uso que se pretende fazer e de vrias caractersticas da propriedade, tais como tipo de solo, clima, drenagem, tipo de uso atual da terra e medidas de preveno a incndios. 171 engenheiros florestais privados certificados, que o fazem mediante um pagamento; 3) uma estrutura de governana que faz uma superviso geral do Programa. Este papel cumprido por um Conselho de Administrao do Fonafifo, sendo formado por trs representantes do setor pblico, um do Ministrio do Meio Ambiente e Energia, um do Ministrio da Agricultura e um do sistema bancrio governamental - Banco Nacional e dois representantes do setor privado. Quanto s fontes de financiamento, so diversas as fontes de recursos que formam o fundo gerido pelo Fonafifo. A principal delas oriunda do imposto sobre combustveis fsseis 409 , que, no perodo de 1997 a 2003, aporta em torno de US$1,85 milhes anualmente. Outra fonte a venda de carbono gerado com as atividades de reflorestamento, em que pese a expectativa inicial ter sido maior que os resultados. No mesmo perodo acima, a venda de carbono propiciou recursos na ordem de US$2 milhes pagos pelo governo da Noruega, juntamente com produtores de energia noruegueses 410 . O programa tambm contou, entre 2001 e 2006, com financiamento de US$32,6 milhes do Banco Mundial, e doaes de US$8 milhes do Fundo Ambiental Global (GEF), por meio do projeto Ecomarkets e de 10 milhes de euros da Agncia de Cooperao Alem (KFW) 411 . Tambm h expectativas de que todos os usurios de gua, incluindo empresas hidroeltricas, de abastecimento, irrigantes, paguem pelos servios relacionados gua. At o momento, porm, a maior parte dos pagamentos tem sido oriunda das empresas hidroeltricas. Os pagamentos oriundos das hidroeltricas e de outros beneficirios da gua foram sempre considerados um dos potenciais esteios do financiamento do Programa, embora no tenham assumido um carter obrigatrio junto a estes potenciais beneficirios 412 . Os pagamentos existentes at o momento foram conseguidos de forma negociada, sendo o
409 Inicialmente foi previsto que um tero do imposto criado fosse alocado ao fundo, no entanto, o fundo enfrentou vrias dificuldades nos repasses do Ministrio das Finanas e, em 2001, uma reforma fiscal modificou a percentagem para apenas 3,5%. Cf. FONAFIFO, 2000 (apud HERCOWITZ, Marcelo; MATOS, Luciano; SOUZA, Raquel Pereira, op. cit., 2009, p. 186). 410 Tendo em vista que o protocolo de Kyoto definiu que apenas projetos de reflorestamentos so elegveis a Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, e dado que a maior parte dos projetos na Costa Rica de proteo de florestas (desmatamento evitado), no houve realizao de outras transaes de crdito de carbono. Ibid., 2009, p. 186. 411 Ibid., 2009, p. 186. 412 A Lei 7.575 estabeleceu o programa de PSA e reconheceu que as florestas prestam servios hidrolgicos, no entanto, no previu nenhuma obrigao de pagamento por parte dos usurios de gua. Os acordos devem ser negociados caso a caso entre o Fonafifo e os usurios. ... Estima-se arrecadao de US$19 milhes, dos quais 24% iro para o programa de PSA, sendo o restante alocado para o Departamento de guas do Ministrio do Ambiente e Energia (50%) e para as reas protegidas (25%). Cf. HERCOWITZ, Marcelo; MATOS, Luciano; SOUZA, Raquel Pereira, op. cit., 2009, p. 186-188. 172 primeiro deles assinado em 1997, com a Energia Global, empresa privada de produo de energia. Em seguida, foram realizados acordos com outras empresas de energia, dentre elas a Compaia Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) e a Platanar S.A.. Os acordos tm foco na restaurao e no manejo florestal das bacias localizadas a montante das plantas hidroeltricas operadas por estas companhias. Tambm foi firmado acordo com a Cervecera Costa Rica para financiamento do Programa nos 1.000 hectares da bacia acima do seu ponto de captao de gua. No que se refere aos pagamentos aos provedores ou conservadores dos servios ambientais, o Fonafifo, por ser um rgo semiautnomo, no dizer de Hercowitz 413 , tem a liberdade para tomar decises e gerir os fundos, no entanto, seu oramento passa pela aprovao do Ministrio das Finanas, e os valores pagos e as prioridades so determinados anualmente por decreto presidencial. Dessa forma, exemplificando, no ano de 2007, o Decreto Presidencial do Ministrio de Ambiente e Energia n 33.852, de 17 de julho, definiu em seu artigo 1 as quantidades a serem financiadas por modalidade de PSA: a) reflorestamento, 6.000 hectares; b) regenerao natural, 400 hectares; c) proteo das florestas, 62.855 hectares; e d) sistema agroflorestal, 600.000 rvores. No artigo 2, foram definidos os valores a serem pagos aos produtores 414 . Quanto aos resultados, o primeiro ponto que chama a ateno em relao ao sucesso do Programa o grau de adeso dos produtores rurais, adeso manifestada por um nmero muito maior de produtores do que os recursos disponveis. Mais de 200.000 hectares haviam sido incorporados ao Programa at meados de 2000, a um custo de aproximadamente US$47 milhes (US$235,00/hectare). Alm destes 200.000 hectares, o Fonafifo havia recebido aplicaes para participao no Programa que cobriam mais de 800.000 hectares, que at aquele momento no tinham recursos para serem financiados. Em relao aos trs principais tipos de contratos disponibilizados aos produtores, conservao de florestas, manejo
413 Ibid., op. cit., p. 184. 414 So os seguintes os valores constantes do art. 2 do Decreto 33.852: A. US$ 320 por hectare para o PSA de proteo da floresta, desembolsados em um perodo de 5 anos, prorrogveis por mais 5 anos; B. US$ 816 por hectare para o PSA de reflorestamento, desembolsados em um perodo de 10 anos; C. US$ 205 por hectare para o PSA de reflorestamento mediante regenerao natural com potencial produtivo em reas com ao menos um ano de abondono e sem pecuria, desembolsados em um perodo de 5 anos; D. US$ 205 por hectare para o PSA para a recuperao de reas mediante regenerao natural em pastos, que podero ser realizados somente em reas que tenham sido desmatadas antes de 31 de dezembro de 1989, desembolsados em um perodo de 5 anos, prorrogveis por mais 5 anos; E. US$ 1,50 por rvores para o PSA de reflorestamento integrado em sistemas agroflorestais, desembolsado em um perodo de 3 anos. Cf. HERCOWITZ, Marcelo; MATOS, Luciano; SOUZA, Raquel Pereira, op. cit., 2009, p. 185. 173 sustentvel de florestas e reflorestamento, a preferncia dos produtores foi de respectivamente, 82,5%, 10,2% e 7,5%, mostrando que, at aquele momento, o Programa tinha tido um impacto maior em relao ao desmatamento evitado do que em relao ao incremento florestal 415 . Quanto ao perfil dos produtores que participam do Programa, aproximadamente 60% so pequenos e mdios produtores. Em geral, os maiores proprietrios, donos das reas de maior produtividade, no participam fundamentalmente por conta dos baixos valores (em torno de US$47,00/ha/ano por cinco anos). A grande explicao para a participao no Programa recebida de proprietrios pequenos e mdios indica que os pagamentos oferecidos pelo Programa excedem as suas rendas derivadas do uso atual, o que sem ser a inteno original, ainda cria uma situao favorvel em termos de distribuio de renda rural 416 . Por fim, so verificados benefcios da conservao florestal no turismo e na gerao de energia daquele pas. A manuteno de quase a metade do territrio com cobertura florestal tem sido um elemento chave para o desenvolvimento costarriquenho, especialmente nos setores de turismo e de energia. O pas est orientando suas atividades de turismo para a explorao da base natural, destacando-se entre os pases que oferecem opes de turismo ecolgico. O setor de turismo tem apresentando um crescimento bastante vigoroso desde a dcada de oitenta, a ponto de liderar o crescimento econmico daquele pas. De 1987 a 1995, o nmero de turistas que visitaram a Costa Rica cresceu a uma taxa mdia anual de 15%, alcanando uma soma recorde de 800 mil turistas em 1993. O crescimento desse setor da economia na Costa Rica tem sido maior que a mdia mundial 417 . Por outro lado, est havendo uma mudana significativa na matriz energtica da Costa Rica. A gerao de energia por hidroeltricas se destaca pelas vantagens ecolgicas e de custos, quando essa opo comparada com a gerao de energia oriunda da queima de combustveis fsseis 418 . guisa de concluso, a experincia de execuo de polticas de pagamento por servios ambientais, iniciada nos anos 1990, tem apresentado excelentes resultados na Costa Rica, no s reverteu a tendncia de destruio das florestas como representou um novo impulso ao desenvolvimento, com bases em princpios sustentveis. Dado o xito dos resultados observados em um programa de abrangncia nacional, segue a apresentao de
415 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 132. 416 Ibid., 2008, p. 132. 417 OLIVEIRA, op. cit., 2008, p. 70. 418 Ibid., 2008, p. 70. 174 outra experincia pioneira de sucesso de PSA costarriquenho.
6.3.3 Costa Rica: Empresa de Servios Pblicos de Heredia S.A.
A Empresa de Servios Pblicos de Heredia 419 (E.S.P.H. S.A.), concessionria do servio pblico de abastecimento de gua daquela provncia, desenvolveu, em 1996, um modelo de gesto ambiental da bacia hidrogrfica, que tinha por finalidade recompensar quem contribusse para a manuteno da qualidade e quantidade de gua. Esse servio ecolgico se encontrava seriamente comprometido pela agropecuria na parte alta da bacia 420 . Assim, segundo Altmann, nasceu o primeiro esquema de pagamentos por servios ecolgicos tal como se concebe hoje 421 . Essa modalidade de PSA, considerada de sucesso, tem por base a cobrana de tarifa hdrica, que representa uma contribuio dos consumidores de gua para tornar possvel o desenvolvimento do programa Procuenas 422 , que promove atividades de proteo e recuperao de florestas na parte alta de cinco microbacias locais que fornecem gua potvel aos usurios da E.S.P.H. S.A. Segundo Oliveira 423 , trata-se de uma modalidade de PSA denominada eco-mercado, uma vez que o papel do Estado na relao entre beneficirios do servio ambiental e prestadores de servio de regulao e de garantia de um ambiente institucional estvel para os agentes. Os contratos so firmados entre a empresa E.S.P.H. S.A e os proprietrios rurais interessados em aderir ao programa, cujas propriedades se localizem nas microbacias hidrogrficas de onde a gua captada, com recursos obtidos pela tarifa arrecadada dos consumidores de gua.
419 Heredia a capital de uma das sete provncias da Costa Rica (Alajuela, Cartago, Guanacaste, Heredia, Limn, Puntarenas e San Jos), que recebe o mesmo nome. Sua populao estimada, segundo o Censo Demogrfico de 2000, em 21.962 habitantes. 420 CAMACHO, Doris C. Procuencas, proteccin y recuperacin de microcuencas para el abstecimento de gua potable em la provncia de Heredia. Costa Rica. Disponvel em: <http:www.ric.fao.org/foro/psa/pdf/infofinpsa.pdf> (apud ALTMANN, op. cit. 2008, p. 49). 421 ALTMANN, op. cit., p. 49. 422 Os fundos arrecadados com a tarifa hdrica so utilizados para executar o Programa de Proteo e Recuperao das Microbacias dos rios Ciruelas, Segundo, Bermudes, Tibs, Par e Las Vueltas (PROCUENAS). A E.S.P.H. S.A. pode at adquirir propriedades consideradas estratgicas para a proteo da bacia, mas que o proprietrio no se interessa em participar do Programa. 423 OLIVEIRA, op. cit., 2008, p. 64. 175 A tarifa equivalente a US$0,007 por m de gua 424 consumida nas residncias, indstrias e outros grupos de consumo, e vem identificada na conta de gua como Tarifa Hdrica. A finalidade da cobrana financiar aes para conservar e recuperar as reas de recarga dos aquferos que alimentam as fontes de gua potvel administradas pela E.S.P.H. S.A. e incentivar economicamente os proprietrios a proteger suas florestas e promover reflorestamentos pelos servios ambientais que prestam sociedade. Parte-se da concepo de que a gua um bem pblico dotado de valor econmico, implicando que os consumidores devem pagar pelo bem em si e no apenas pelos servios de captao, tratamento e distribuio. Participam do programa, como prestadores de servio ambiental, todas as pessoas fsicas e jurdicas proprietrias de florestas e/ou terras sem cobertura vegetal que, voluntariamente, desejem promover atividades de proteo de florestas existentes, recuperao natural e reflorestamentos. Para participar, os proprietrios devem formalizar um contrato com a E.S.P.H. S.A. e cumprir uma srie de requisitos tcnicos e legais que garantem o manejo do ecossistema objeto do contrato. As solicitaes tanto podem ser individuais como coletivas. Pelos servios ambientais prestados, na modalidade de conservao/regenerao natural de vegetao e plantao, os proprietrios contratantes recebem uma compensao econmica de US$100 por hectare a cada ano, durante o perodo de dez anos. Na modalidade de reflorestamento, recebem o equivalente a US$946 por hectare/ano, durante um perodo de cinco anos. Em regra, os beneficirios so pequenos proprietrios rurais, e os valores recebidos a ttulo de PSA so uma fonte adicional de renda que auxiliam no pagamento dos servios bsicos de manuteno da propriedade.
6.3.4 Programa Produtor de gua - Agncia Nacional de guas
Desenvolvido pela Agncia Nacional de guas - ANA, o Programa Produtor de guas tem como foco a reduo da eroso e do assoreamento de mananciais no meio rural, propiciando a melhoria da qualidade de gua e o aumento das vazes mdias dos rios em
424 Ibid., op. cit., p. 64. 176 bacias hidrogrficas de importncia estratgica para o Brasil 425 . um programa de adeso voluntria de produtores rurais que se propem a adotar tcnicas prticas e manejos conservacionistas em suas terras com vistas conservao do solo e da gua. Como os benefcios advindos dessas prticas ultrapassam as fronteiras das propriedades rurais e chegam aos demais usurios da bacia, o Programa prev a remunerao dos produtores participantes. Segundo a ANA, trata-se de um programa moderno, alinhado com a tendncia mundial de pagamento por servios ambientais e perfeitamente ajustado ao princpio do provedor-pagador, largamente adotado na gesto de recursos hdricos que prev bonificao aos usurios que geram externalidades positivas em bacias hidrogrficas. A ideia subjacente, e que encontra amparo na legislao vigente, de que quando um usurio causa um prejuzo bacia hidrogrfica, seja reduzindo a disponibilidade de gua, ao capt-la para determinando uso, seja prejudicando sua qualidade, ao lanar efluentes em um corpo dgua, esse usurio dever pagar por esse uso, ento se determinado usurio, ao utilizar prticas adequadas e ambientalmente sustentveis ou mesmo, ao tratar adequadamente os resduos de sua produo, traz benefcios bacia, sejam eles de maior disponibilidade de gua ou de melhoria da qualidade dos recursos disponveis, justo que ele receba um incentivo para continuar exercendo tais prticas. O programa prev o apoio tcnico e financeiro execuo de aes como construo de terraos e de bacias de infiltrao, readequao de estradas vicinais, recuperao e proteo de nascentes, reflorestamento das reas de proteo permanente e reserva legal, entre outros. Dentre as metas do programa, destacam-se a recomposio (identificao, construo de cercas e enriquecimento) das reas de reserva legal das propriedades particulares e recuperao (construo de cercas e enriquecimento) das APPs das propriedades rurais
425 Segundo artigo do professor da Universidade de Uberlndia, Shigeo Shiki, louvando o Projeto Produtor de guas da ANA, a eroso gera perdas de fertilizantes, calcrio e adubo orgnico da ordem de 7,9 bilhes por ano e se acrescentar o efeito da eroso na depreciao da terra e outros custos de conservao de estradas, tratamento de gua, teria um total de 13,3 bilhes de prejuzos por ano. Para a elaborao do Plano Nacional de Combate Desertificao, concentrada no nordeste brasileiro, o MMA calcula ainda que 1,5 milhes de km ou 154,9 milhes de hectares esto com algum processo de degradao. Outros problemas como arenizao, salinizao e contaminao da gua por fertilizantes e agrotxicos constituem preocupao conservacionista. O professor baseou-se em dados da GEO Brasil 2002 (Perspectiva do Meio Ambiente no Brasil. Edies IBAMA, Braslia 2002). SHIKI, Shigeo. Uso de mecanismos de pagamentos por servios ambientais na conservao do solo e gua. Braslia. 2008, p. 1. Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/Produagua/LinkClick.aspx?fileticket=aqfBhWYr2hM%3d&tabid=691&mid=1504>. Acesso em: 30 set. 2010. 177 participantes. Existe uma flexibilidade para a prtica e manejo conservacionistas, guardando- se obedincia a critrios bsicos de custo-benefcio. Quanto s fontes de recursos e de financiamento, o PPA da ANA indica: (1) oramento geral da Unio, Estados e dos Municpios; (2) os Fundos Estaduais de Recursos Hdricos e de Meio Ambiente; (3) o Fundo Nacional de Meio Ambiente, Amaznico ou da Mata Atlntica; (4) organismos internacionais ONGs, GEF, BIRD, etc.; (5) recursos oriundos da cobrana pelo uso da gua; (6) compensao financeira por parte dos usurios beneficirios; e (6) mecanismo de desenvolvimento limpo (MDLs) 426 . No que concerne aos participantes do programa, o documento da ANA aponta dois grupos: (1) os provedores dos servios que recebem os pagamentos; e (2) agentes financiadores que pagam, que podem se organizar em uma Unidade de Gesto do Projeto (UGP), dentre eles: ANA, rgos gestores estaduais, comits de bacia hidrogrfica, ONG, Estados e Municpios, empresas de saneamento e gerao de energia eltrica e agentes financeiros. A remunerao aos produtores rurais, preferencialmente pequenos, ser sempre proporcional ao servio ambiental prestado e depender de prvia inspeo na propriedade. O pagamento efetuado aps a implantao do projeto e os custos so referenciados por duas metodologias: (1) custo de oportunidade (valor de mercado) e (2) avaliao da performance (impacto positivo advindo da prtica adotada). Para novos projetos, o programa cobre total ou parcialmente o manejo ou prtica conservacionista. No caso de participantes que j adotam prticas eficazes e mantm reas florestadas, os recursos do programa cobriro um percentual do valor equivalente aos custos da implantao de um novo projeto semelhante, a ttulo de incentivo. Alm disso, todos os projetos com a marca Produtor de gua possuem um sistema de monitoramento dos resultados, que visa a quantificar os benefcios obtidos com sua implantao. Segundo Chaves, Santos e Domingues 427 , engenheiros agrnomos e superintendentes da ANA, no h restries sobre prticas e manejos. Entretanto, os mesmos devero aportar, de forma comprovada, benefcios ambientais ao manancial de interesse. Estes benefcios
426 Agncia Nacional de guas. Programa Produtor de guas. Braslia: ANA; SUM, 209. p. 13. 427 CHAVES, Henrique Marinho Leite; SANTOS, Devanir G. dos; DOMINGUES, Antnio Flix. Programa de melhoria da qualidade e do aumento da quantidade de gua de rios e mananciais, atravs de incentivos financeiros aos produtores rurais - Programa do Produtor de gua - ANA. Braslia. 2009. p. 2. Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/Produagua/LinkClick.aspx?fileticket=yCbbnEWxkLo%3d&tabid=691&mid=1504> Acesso em: 29 set. 2010. Neste sinttico artigo, os autores, atravs de um exemplo hipottico, simulam o valor de PSA referente implantao de um projeto. 178 incluem o abatimento de sedimentao e o aumento da infiltrao de gua no solo. Segundo aqueles tcnicos, os critrios de elegibilidade incluem os relativos prioridade da bacia (manancial abastecimento pblico) e aqueles referentes eficcia das prticas propostas (reduo de um mnimo de 10% do potencial de escoamento superficial e de 25% da perda da perda do solo).
Indicador Faixa E.I. (%) 10-20 21-30 >30 VRI* 30 45 60 Quadro 7 - Valores de referncia para o aumento de infiltrao Fonte: Chaves, Santos e Domingues.
Indicador Faixa E.E. (%) 25-50 51-75 >75 VRE* 30 45 60 Quadro 8 - Valores de referncia para o abatimento de eroso Fonte: Chaves, Santos e Domingues. *Mximo de 200 ha/produtor 428 .
Para exemplificar a utilizao do modelo de pagamento proposto, Veiga Neto 429
informa que ele foi simulado em uma bacia rural do Distrito Federal, a bacia do ribeiro Pipiripau, com 18.884 hectares, fornecedora de gua para um manancial de abastecimento pblico. Considerando a situao inicial de uso e manejo do solo, bem como a projetada, com a implantao do Programa, supondo que todos os produtores participassem do Programa, o abatimento mdio de sedimentao na bacia seria de 73%. Esse Programa, se implementado, triplicaria a vida til do reservatrio de captao, permitiria uma economia de 74% dos custos de tratamento de gua e resultaria em uma deduo de 73% na carga de poluentes. Em termos de investimentos, o Programa demandaria R$1,2 milhes, com um valor mdio de R$89,00/ha. Os autores da simulao concluem afirmando que a simplicidade e a robustez da metodologia proposta, bem como a facilidade de certificao da implantao das prticas e manejos em nvel de campo, permitem que o Programa seja aplicado de forma descentralizada por comits de bacia, usurios de gua ou associaes de produtores rurais. Foi exatamente nessa linha, incorporando parcerias, principalmente com as Secretarias de Meio Ambiente, da rea federal, estadual ou municipal, Comits de Bacias, empresas de
428 Disponvel em: <http:\ www.ana.gov.br/produagua/>. Acesso em: 30 set. 2010. 429 Cf. VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 148, a simulao foi feita engenheiros agrnomos CHAVES, Henrique Marinho Leite; SANTOS, Devanir G dos e DOIMINGUES, Antnio Flix, os mesmos autores citados acima. 179 saneamento, rgos ligados rea ambiental e organizaes civis, que o programa Produtor de guas avanou e passou a implementar diversos projetos. Em sntese, os projetos devem possuir, necessariamente, as seguintes caractersticas: a) utilizao de PSA na categoria Proteo Hdrica. Exemplos de servios nesta categoria: purificao de gua, regulao de fluxo e sedimentao. Benefcios pelos quais se paga: qualidade e quantidade de gua; b) aplicao na rea rural beneficiando, preferencialmente, pequenos produtores; c) bacia hidrogrfica como unidade de planejamento; d) privilegiar prticas sustentveis de produo; e) sistema de monitoramento de resultados. De acordo com a ANA, ao produtor interessado em participar, compete entrar em contato com a Secretaria de Meio Ambiente de sua cidade ou, se existir, com o Comit de Bacia na qual sua propriedade est inserida, para consultar a viabilidade de aplicao de um Projeto do Produtor de guas em sua regio 430 . Dentre os projetos atualmente em andamento com divulgao no stio eletrnico da ANA: Projeto Conservador de guas em Extrema - MG (rios que integram a bacia que fornecem gua para o Sistema Cantareira em So Paulo), Projeto Pipiripau-DF (bacia que abastece o Distrito Federal), Projeto Produtor-ES (bacias do Estado do Esprito Santo), Projeto Apucarana-PR (municpio de Apucarana-PR) e Projeto Guandu-RJ (bacia responsvel pela maior parte do fornecimento de gua da regio metropolitana do Rio de Janeiro).
6.3.5 O Projeto Conservador de guas - Municpio de Extrema-MG
O Estado de Minas Gerais considerado por muitos como a caixa dgua do Brasil e muito contribui para essa fama a Serra da Mantiqueira 431 , regio de Mata Atlntica, rica em minas de gua pura, fontes cristalinas, riachos transparentes, ribeires correndo em pedra e cachoeiras exuberantes. Por sua vez, o municpio de Extrema, criado em 1901, est situado no espigo sul da
430 Segundo a ANA, o primeiro passo para a implementao de um projeto a anlise da viabilidade da criao de um mercado de PSA na bacia ou no municpio. Em suma, deve-se analisar se h interessados em pagar pelo servio ambiental e, na outra ponta, se h produtores rurais interessados em prestar este servio. Disponvel em:<http://www.ana.gov.br/Produagua/Portals/25/inicio.projeto1.jpg/>. Acesso em: 30 set. 2010. 431 Mantiqueira em tupi-guarani significa: local onde nasce as guas denominativo oriundo da ocorrncia de muitas nascentes na regio. 180 Serra da Mantiqueira, no extremo sul de Minas Gerais. cortado pela rodovia Ferno-Dias (que liga Belo Horizonte a So Paulo) e est mais prximo da capital paulista da qual dista apenas 100 km 432 . Conta com uma populao de aproximadamente 26.500 433 habitantes e uma rea de 24.370 hectares 434 , um dos quatro municpios mineiros 435 que integram a Bacia PCJ (Piracicaba, Capivari-Jundia), e um dos principais contribuintes do Sistema Cantareira 436 , um dos sistemas que abastecem a regio metropolitana de So Paulo. O Sistema Cantareira integrante de um dos maiores complexos de abastecimento de gua do mundo. Juntos, os quatro municpios mineiros so responsveis por 22m/s dos 33 m/s destinados ao Sistema Cantareira, ou seja, so responsveis por 2/3 daquele volume de guas. O Sistema Cantareira possui uma rea de aproximadamente 228 mil hectares, sendo que deste total, aproximadamente 52 mil hectares so reas de Preservao Permanente. Mais de 70% das reas de APP, aproximadamente 38 mil hectares em 2003, estavam alteradas de alguma forma por usos antrpicos 437 , no cumprindo a funo ambiental que se esperava, apresentando tendncia significativa de reduo de qualidade de gua, exsurgindo de forma evidente de numa importante regio produtora de gua a necessidade de desenvolvimento de incentivos econmicos para a restaurao florestal das reas antropizadas, assim como para a conservao das reas ainda cobertas por florestas nativas, tornando-se um local preferencial para a implementao dos primeiros projetos Produtor de gua (ANA) no pas 438 . Por outro lado, a Bacia PCJ 439 uma bacia federal e a segunda a implantar a cobrana pelo uso das guas. Ento, como se ver mais adiante, sendo a bacia uma das parceiras nos custos e baseado na lgica de que a cobrana pelo uso da gua seria a fonte mais legtima de financiamento de um esquema como esse, verificou-se a possibilidade de ligar as duas pontas
432 Distncia de Belo Horizonte MG: 492 km. Disponvel em: <http://www.prefeituradeextrema.com.br>. Acesso em: 11 out. 2010. 433 26.436 habitantes conf. IBGE 2008. Disponvel em: <http://www.prefeituradeextrema.com.br>. Acesso em: 11. out. 2010. 434 Dados consoantes informaes da Prefeitura Municipal de Extrema. 435 Os outros trs so: Camanducaia, Itapeva e Toledo. 436 O Sistema Cantareira composto por quatro grandes reservatrios formados pelos rios Jaguari-Jacare, Cachoeira, Atibainha e Paiva Castro, dos quais os primeiros localizam-se nas cabeceiras da bacia hidrogrfica do rio Piracicaba (Bacia PCJ) e o ltimo na bacia do Alto Tiet. Este sistema responsvel pelo abastecimento de 50% da populao da Grande So Paulo, aproximadamente 9 milhes de habitantes e pode ser considerado um dos mais importantes sistemas de abastecimento urbano do mundo. 437 Os principais usos antrpicos na regio do Sistema Cantareira (228 mil ha) so reas de pastagens em uso ou abandonadas (123,6 mil ha), reflorestamento com eucalipto (32,7 mil ha), reservatrios (7,4 mil ha) e ocupao dispersa, incluindo condomnios (4,1 mil ha). Cf. VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 153. 438 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 153. 439 A Bacia PCJ ocupa uma rea de 12.746 km est quase integralmente localizada no estado de So Paulo, em uma de suas regies mais desenvolvidas, a regio de Campinas e Piracicaba e outras importantes cidades do interior paulista (45 municpios), tendo apenas uma pequena parte de sua cabeceira localizada no estado de Minas Gerais (4 municpios), a qual responsvel por boa parte do volume de gua que abastece a mesma. 181 do esquema, ou seja, a ponte perfeita entre o provedor do servio e o usurio do mesmo. O conceito do projeto gua Vida, do qual o Conservador das guas um desdobramento direto, nasceu em 1999, aps a experincia municipal de execuo do Projeto de Execuo Descentralizada (PED), componente do Plano Nacional de Meio Ambiente (PNMA), direcionado para o manejo de bacias hidrogrficas, realizado de 1996 a 1998. Segundo Veiga Neto 440 , foi percebida pela equipe municipal a ausncia de um bom diagnstico ambiental, base para qualquer projeto relacionado a manejo de bacias. Este fato, associado a uma acelerada modificao do uso do solo, decorrente da proximidade com a cidade de So Paulo, foi responsvel pelo incio de um processo de construo de um diagnstico ambiental municipal, base para o manejo das sub-bacias hidrogrficas do municpio, trabalho realizado at maio de 2002. O Municpio de Extrema desenvolveu um moderno sistema de informao geogrfica baseado em imagens de satlite em que todas as propriedades e empreendimentos rurais foram cadastrados e lanados em um banco de dados digital. E atravs do projeto gua Vida, promoveu melhorias nas estradas rurais com a construo de bacias de conteno e monitoramento dos principais cursos dgua do municpio, tanto nos aspectos qualitativos, quanto quantitativos. Este trabalho prvio, associado ativa participao dos representantes municipais no Comit PCJ e em outros fruns relacionados ao meio ambiente, foi fundamental para o lanamento das bases do Conservador das guas, que, conceitualmente, foi lanado em 2003, mesmo ano da formao do Comit PCJ. Efetuado o diagnstico, restaram claras as necessidades de aes com vistas recuperao da biodiversidade e da cobertura vegetal no municpio, assim como aes de saneamento ambiental e conservao do solo, sempre levando em considerao a necessidade de proteo dos mananciais, um dos mais importantes do pas. O diagnstico socioambiental tambm apontou a substituio da floresta pelos cultivos agrcola e pecuria, o uso da floresta como fonte de energia e a diminuio da renda do produtor rural. O municpio, apostando no instrumento do pagamento pelo servio ambiental e consciente da insuficincia das tradicionais medidas de comando e controle, partiu para a reverso do quadro pela aplicao concreta que liga o princpio do usurio pagador ao provedor-recebedor; ou da cobrana pelo uso da gua ao incentivo para o conservador de gua, entendendo ser justo dar apoio ao proprietrio rural que aplique recursos para preservar e conservar os mananciais e tambm entendendo que as boas prticas adotadas para melhorar
440 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 166. 182 a oferta e a qualidade de recursos hdricos devem ser remuneradas como fator de estmulo e renda. Um dos responsveis pela implantao do projeto, o Secretrio do Meio Ambiente Paulo de Almeida pronunciou sobre o projeto, nos seguintes termos:
A poltica do programa no como a do setor de fiscalizao do Ibama, por exemplo, com o propsito de detectar e punir o que est fora da lei. Ali, procura-se discutir com o fazendeiro o que possvel fazer. O projeto visa a ajudar o produtor rural, dar o apoio financeiro, tcnico, para ele estar dentro da lei 441 .
Desta forma, Extrema desenvolveu um projeto de lei municipal que tem como principais objetivos gerais: a) promover o uso sustentvel do solo atravs da gesto ambiental do territrio; b) ampliar o modelo de comando e controle, introduzindo um instrumento econmico; e c) implantar os pagamentos por servios ambientais, utilizando recursos da cobrana pelo uso da gua. E como objetivos especficos: a) aumentar a cobertura vegetal nas sub-bacias hidrogrficas e implantar microcorredores ecolgicos; b) reduzir os nveis de poluio difusa rural, decorrentes dos processos de sedimentao e eutrofizao 442 e de falta de saneamento ambiental; c) difuso do conceito de manejo integrado de vegetao, solo e da gua na bacia hidrogrfica do Rio Jaguari; e d) garantir a sustentabilidade socioeconmica e ambiental dos manejos e prticas implantadas por meio de servios ambientais (incentivos financeiros) aos proprietrios rurais 443 . As bases conceituais do projeto so: a) voluntrio, baseado no cumprimento de metas; b) flexibilidade no que diz respeito s prticas e manejos propostos; c) pagamentos baseados no cumprimento das metas pr-estabelecidas; e d) pagamentos sero efetuados durante e aps a implantao do projeto 444 . Foram estabelecidas as seguintes metas: a) Meta 1: adoo de prticas conservacionistas de solo, com finalidade de abatimento efetivo da eroso e da sedimentao; b) Meta 2: implantao de Sistemas de Saneamento Ambiental; c) Meta 3: implantao e manuteno das APPs; e d) Meta 4: implantao atravs de averbao em cartrio da Reserva Legal.
441 Entrevista concedida ao Programa Globo Rural. Rede Globo de Televiso. Exibido em: 12.10.2008. Disponvel em: <http://www.globoruraltv.globo.com>. Acesso em: 30 set. 2010. 442 Eutrofizao: aumento da concentrao de nutrientes em guas naturais, doces ou salinas, decorrentes de um processo de intensificao de fornecimento ou produo (principalmente nitratos e fosfatos), o que acelera o crescimento de algas e de formas mais desenvolvidas de vegetais e a deteriorao da qualidade das guas. Esse processo, quando provocado pelo lanamento de guas residurias sem tratamento nos corpos dgua, constitui um dos principais problemas no gerenciamento dos recursos hdricos. Cf. DICIONRIO DE BIOLOGIA E MEIO AMBIENTE. Disponvel em: <http://www.rodaagua.com.br> (apud Dicionrio de direito ambiental e vocabulrio tcnico do meio ambiente, op. cit. 2009, p. 243). 443 Disponvel site da ANA: <http://www.ana.gov.br/>. Acesso em: 30 set. 2010. 444 Ibid., site da ANA. 183 Quanto metodologia e base legal, o projeto executado conforme determina a Lei Municipal 2.100, de 21 de dezembro de 2005, norma que cria o projeto e autoriza o Poder Executivo a prestar apoio financeiro aos proprietrios rurais habilitados que aderirem ao Programa e aos regulamentos dos Decretos 1.703/06 e 1801/06, implantados para sub- bacias 445 . Nos critrios de escolha, foi estabelecido o incio na sub-bacia com menos cobertura vegetal, que no caso foi a sub-bacia das Posses, que possui 1.200 ha em mais de 100 propriedades. Referida lei definiu que o valor de referncia pago aos produtores rurais que aderirem ao projeto de 100 (cem) Unidades Fiscais de Extrema (UFEX) por hectare por ano e que as despesas com a execuo da lei correm com verbas prprias consignadas no oramento municipal 446 . Esse valor levou em conta os custos de oportunidade, considerando o uso do solo predominante na regio, as pastagens, diretamente associadas principal ocupao agropecuria da regio e a pecuria mista de baixa produtividade. A base de clculo utilizada foi o valor de arrendamento rural na regio, expresso em nmero de cabeas ou litros de leite. Veiga Neto 447 chama ateno para uma particularidade no que toca aos pagamentos em Extrema que, diferentemente dos casos microbacias paulistas, abrange a rea total do imvel e no somente as reas trabalhadas (com conservao do solo e APPs). Foi autorizado ao municpio firmar convnios com entidades governamentais e da sociedade civil, possibilitando tanto o apoio tcnico, como financeiro ao Projeto, o que na prtica facilitou sobremaneira a construo de parceiras para o Projeto. Assim, dado o carter inovador do projeto Conservador das guas, cuja iniciativa pioneira da Prefeitura de Extrema, municpio que vem se destacando com projetos vanguardistas na rea ambiental, tendo recebido por trs vezes prmios por iniciativas nesta rea 448 , o projeto atraiu diversos parceiros. Alm do interesse da Sabesp, foram agregados no mbito federal a Agncia Nacional de guas, que j tinha em curso o Programa Produtor de
445 O rio Jaquari possui sete sub-bacias no municpio de Extrema: Crrego das Posses, Crrego do salto de Cima; Ribeiro do Juncal, Crrego das Furnas; Crrego dos Tenentes; Crrego do Mato; Crrego dos Forjos. 446 Valores da UFEX: em 2009, R$1,69; em 2010, R$1,76. Para dar incio implementao do Projeto no campo, em 2006, o Municpio consignou recursos para os pagamentos aos produtores pelos servios ambientais numa rea de 1.200 ha, abrangendo 120 propriedades. No oramento de 2010, constam recursos no valor de R$1.760.000.00 para o projeto Conservador das guas. Disponvel em: <http://www.prefeituradeextrema.com.br/>. Acesso em: 30 set. 2010. 447 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 170. 448 O Municpio de Extrema vem construindo nos ltimos anos uma srie de iniciativas referentes ao meio ambiente das quais o projeto Conservador de guas a iniciativa mais recente. O municpio j recebeu por trs vezes consecutivas o Prmio Minas Ecologia na categoria Prefeitura Municipal (2001- projeto Gerenciamento de Resduos Slidos, 2002 - projeto gua Vida e 2003, projeto Extrema Sustentvel) concedido pela parceria entre a Associao Mineira de Defesa do Meio Ambiente (AMDA) e Unicentro Newton Paiva. 184 guas; em nvel estadual, o Instituto Estadual de Florestas (IEF-MG); em nvel de bacia, o Comit PCJ (federal) e; da sociedade civil, as ONGs, focadas em conservao da biodiversidade, TNC 449 e a SOS Mata Atlntica. O Quadro a seguir mostra os papis de cada entidade parceira.
Municpio de Extrema Pagamentos por servios ambientais, mapeamento das propriedades, assistncia tcnica e extenso rural, mapeamento das propriedades e gerenciamento do projeto Instituto Estadual de Florestas (IEF-MG) Financiamento dos insumos (cercas, adubos, calcrio, herbicidas); apoio no processo de comando e controle e averbao das Reservas Legais das propriedades rurais Sabesp Monitoramento da gua e fornecimento de mudas Agencia Nacional de guas (ANA) Apoio tcnico s aes de conservao do solo e monitoramento de gua (instalao de sete estaes, sendo 2 fluviomtricas e 05 pluviomtricas - monitoramento quali-quantitativo) The Nature Conservancy (TNC) Financiamento s aes de plantio, manuteno e cercamento das reas (mo de obra e alguns insumos) Monitoramento: biodiversidade e comunidade SOS MATA ATLNTICA Fornecimento de mudas Comit PCJ Apoio s aes de conservao do solo Quadro 9 - Papel das instituies parceiras no projeto em Extrema-MG Fonte: Prefeitura Municipal de Extrema - MG 450
Considerando que a estrutura fundiria do municpio de Extrema contempla tambm um grande nmero de chcaras de veraneio e stios de lazer, o 2 do art. 2 do Decreto regulamentador n. 1703, de 06.04.2006, estabelece que o produtor rural, beneficirio do projeto deve ter seu domiclio na propriedade rural ou inserida na sub-bacia hidrogrfica trabalhada no projeto; propriedade com rea igual ou superior a dois hectares; e que o uso da gua na propriedade rural esteja regularizado. O Decreto estabelece que o projeto individual de cada propriedade tem incio a partir do levantamento planialtimtrico da sub-bacia hidrogrfica e da elaborao da planta digital do imvel rural, indicando a situao atual e a situao futura (art. 3) pretendida do imvel. O projeto tcnico ser elaborado pelo Departamento Municipal de Servios Urbanos e Meio Ambiente para cada propriedade, e as aes e metas que forem definidas, a partir das caractersticas de cada propriedade, faro parte do termo de compromisso a ser celebrado entre o proprietrio rural e o municpio de Extrema, com o objetivo de execuo das aes e cumprimento das metas. O Conselho Municipal de Desenvolvimento Ambiental - Codema dever analisar e deliberar sobre o projeto tcnico para as propriedades rurais (art. 4).
449 Para maiores detalhamentos do desenvolvido os projetos, vide obra citada de Veiga Neto, bem como site da Agncia Nacional de guas. 450 Vide tambm: VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 170. 185 Os pagamentos so realizados mensalmente at o dia 10 de cada ms, por um perodos mnimo de 4 anos. Os pagamentos somente so efetuados aps o relatrio expedido pelo Departamento de Servios Urbanos e Meio Ambiente, atestando o cumprimento das metas. O no cumprimento das metas acarretar a interrupo do apoio financeiro (art. 5). O Termo de Compromisso tem validade de quatro anos, ajustado anualmente por meio de um termo aditivo. O produtor rural se compromete a manter as aes executadas pelo Municpio, bem como seguir criteriosamente as instrues contidas no Projeto Tcnico, mantendo e executando todas as fases corretamente e protegendo a rea contra a ao do fogo, dos animais e de terceiros, controlar corretamente as principais pragas, manter o sistema de saneamento ambiental e de controle da eroso. Deve declarar o conhecimento das leis e normas que regulam a poltica florestal e de proteo da biodiversidade e assumir o compromisso de acat-las fielmente. As aes de campo tiveram incio no final da estao chuvosa dos anos de 2006/2007. Os pagamentos aos produtores rurais foram iniciados em 10 de abril de 2007 451 . O projeto encontra-se em pleno andamento, com a incluso de novos parceiros como a Universidade Federal de Lavras que firmou convnio de assessoria tcnica no que toca aos estudos de conservao do solo. Conforme consta no site da Prefeitura, Extrema passou a ser referncia em experincia ambiental municipal, estando elaborando um livro sobre a exitosa experincia, bem como so realizados periodicamente cursos e encontros sobre o Projeto. Em 11 de fevereiro de 2009, foi publicada a Lei Municipal 2.482 que institui o Fundo Municipal para Pagamentos Ambientais, com vistas a viabilizar a continuidade dos pagamentos por servios ambientais, aps quatro anos previstos no Termo de Compromisso. Segundo o Municpio, preciso considerar que os proprietrios rurais continuaro a prestar os servios ambientais, bem como viabilizar a replicao do projeto nas demais sub-bacias do rio Jaguari existentes no Municpio de Extrema. Veiga Neto registra que o caso de Extrema um exemplo tpico do potencial de reverso de tendncia que um sistema de PSA pode trazer em relao aos cenrios futuros de
451 O contrato n 1 foi firmado em fevereiro de 2007. A propriedade tem rea total de 24,26 ha. No termo de compromisso firmado pelo produtor ficou assentado as seguintes metas: Meta 1 - implantao de prticas conservacionistas de solo em 19,00 ha, para controle da eroso, conforme Projeto Tcnico; Meta 2 - implantao de sistema de saneamento ambiental, conforme Projeto Tcnico; Meta 3 - implantao e manuteno da cobertura vegetal das reas de Preservao Permanente no total de 4,77 ha e averbao para a Reserva Legal, conforme ProjetoTcnico. No referido termo fica estabelecido que os investimentos para o cumprimento das metas so de responsabilidade do Municpio de Extrema e entidades conveniadas. O valor estabelecido no contrato, como apoio financeiro, de 100 Unidades Fiscais de Extrema, por ha/ano, o que representou na data da assinatura do contrato o valor total de R$3.687,52 (152,00 - valor da UFEX naquela data vezes a rea total da propriedade - 24,26 ha), dividido em doze parcelas fixas de R$307, 29 pagas at o dia de cada ms, aps a apresentao do relatrio tcnico. 186 uso do solo. Aduz que os estudos de Wately e Cunha apontam para o crescimento dos usos urbanos no territrio do Sistema Cantareira, caracterizado pela expanso das reas de ocupao dispersa (ncleos urbanos, condomnios, e/ou stios de lazer), com uma tendncia maior ou menor de transformao de uma paisagem rural para uma paisagem urbana, que pode vir a mais ou menos prxima do cenrio das Represas Guarapiranga e Billings no mdio e longo prazo a depender de como esta ocupao se der. Um agravante no caso do Sistema Cantareira o fato de esta ocupao acontecer sem qualquer planejamento, concentrando-se em reas ambientalmente mais frgeis. Uma das apostas aqui exatamente estancar ou reverter este processo atravs de esquema de PSA, mantendo os produtores rurais na paisagem rural, mas abrindo o leque de outras potenciais fontes de renda, tais como os PSAs ligados gua 452 . Esse fenmeno de ocupao dos urbanos em reas rurais, atravs de chcaras e stios de lazer, ou condomnios rurais, foi observado no caso do PSA de Nova York, se verifica nas regies prximas dos mananciais e reservatrios de gua integrantes dos sistemas de abastecimento de So Paulo 453 , bem como em diversas regies no entorno no s das regies metropolitanas, como tambm das mdias e at das pequenas cidades brasileiras, sendo visvel que um dos fatores que influenciam na acelerao desta ocupao a presena de mananciais de gua pelos atrativos da pesca, lazer, turismo ou beleza esttica que proporcionam. Infelizmente, essa ocupao, em regra, vem em prejuzo do meio ambiente, principalmente no que se refere preservao das nascentes e das matas ciliares, uma vez que ocorre de forma desordenada, haja vista que muitos municpios sequer contam com planos diretores e estrutura administrativa na rea ambiental. Acrescente-se a convenincia das polticas pblicas ambientais e hdricas, em vrios aspectos, serem integradas com os municpios vizinhos que perfazem a mesma bacia. Por fim, traz-se, a ttulo de exemplo, um caso tpico em que o PSA de Extrema viabilizou o cumprimento da legislao e a permanncia do produtor rural em sua propriedade, haja vista que as restries de uso pelo Cdigo Florestal abrangem em torno de 95% daquela pequena propriedade. Trata-se da propriedade rural de 24 ha do Sr. Galdino, pequeno produtor de leite. A propriedade tem o formato de uma tripa. Ela comea no fundo do vale e vai at um espigo, no topo da montanha. Tirando alguns ps de eucalipto, tudo pasto de cima embaixo. Se ele
452 VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 172. 453 Outros mananciais de abastecimento, sejam do Sistema Cantareira, Billings e Guarapiranga, esto profundamente alterados pela ocupao totalmente irregular. 187 fosse cumprir as normas para preservar as margens dos riachos e o entorno das nascentes, ficaria sem 55% de seus pastos. Considerando a APP do topo do morro que corresponde, no caso, a 20% daquela propriedade, o Sr. Galdindo ficaria sem 75% dos pastos. Acrescentando ainda a restrio de mais 20% da Reserva Legal, sobraria para uso sem restries na propriedade apenas 5%, ou seja, 1,2 ha, praticamente um corredor para o gado passar. De outro modo, 95% daquela propriedade est destinada preservao ambiental. um dilema, se Sr. Galdino desfruta de sua propriedade rural, tirando proveito dela, a sociedade se considera prejudicada por causa da perda do meio ambiente. Se ele obrigado a cumprir as regras ambientais, a sociedade ganha, o planeta ganha, mas acaba com o negcio dele. No caso do PSA de Nova York, seria uma tpica propriedade que o poder pblico adquiriria. No caso brasileiro, por diversas razes, as aquisies pelo poder pblico so restritas aos parques nacionais de preservao permanente, ento um dilema que o PSA veio ajudar a equacionar 454 .
454 Esse caso est narrado na reportagem do Globo Rural da Rede Globo de Televiso exibida em no dia 12.10.2008. Disponvel em: <http://globoruraltv.globo.com>. Acesso em: 30 set. 2010. 188 7 CONSIDERAES FINAIS
guisa de concluso, so alinhadas algumas consideraes finais. A principal, e sem qualquer sabor de novidade, que a gua essencial vida na Terra e necessita de cuidados tanto do poder pblico quanto da coletividade. O meio ambiente e os recursos hdricos do sinais de alerta, como, por exemplo, o aquecimento global, as alteraes climticas, as enchentes, inundaes, etc., de que no suportam mais o ritmo de explorao e o modelo de produo e consumo perpetrados pelo homem. A viso de inesgotabilidade dos recursos ambientais e, principalmente da gua, est superada. Muito j se degradou e, para alguns cientistas, alm da capacidade de regenerao do planeta. Por outro lado, o homem a nica criatura conhecida que pensa deliberadamente em possveis mudanas no meio ambiente e no modo de produzi-las. Mudanas de concepes e de paradigmas das relaes do homem para com a natureza surgiram no final do sculo passado, trazendo alteraes nas constituies de vrios pases, dentre eles o Brasil. Dentre essas mudanas, que nortearam um conjunto de princpios e normas que do consistncia ao Direito Ambiental, ganhou relevo o uso sustentvel dos recursos ambientais e notadamente da gua, que, aps 1988, passou ao domnio pblico e a contar com uma Poltica Nacional de Gerenciamento. sociedade e ao Poder Pblico, cabem defender e preservar o meio ambiente, e o constituinte atribuiu ao Poder Pblico uma srie de incumbncias com vistas a tornar efetiva essa preservao, para que, inclusive, se possibilite a continuidade do ciclo de vida na Terra. O Brasil conta com uma moderna e vasta legislao ambiental e hdrica, entretanto sua implementao centrada em instrumentos de comando e controle que tm se revelado insuficientes ou ineficazes na conservao das guas. O Direito, principalmente em face do grande leque de atribuies do Estado de BemEstar Social, no pode atuar apenas no campo restritivo, deve tambm contemplar instrumentos de incentivos positivos dando vazo sua funo promocional. Surgiu nas ltimas dcadas uma nova viso da natureza como prestadora de servios 455 e isso permitiu, ao lado dos j consagrados princpio do poluidor-pagador e
455 Uma das maiores falhas do sistema econmico preponderante, ou nico para muitos, o capitalista, foi o aquecimento global, resultante, em uma viso estritamente econmica, da no apropriao dos custos dos servios ambientais prestados pela natureza. A soluo para corrigir uma falha de mercado a interveno do Estado, mesmo que essa interveno seja temporria. 189 usurio-pagador, novos valores, paradigmas e o desenvolvimento do princpio do provedor-recebedor, base do instrumento de pagamento por servio ambiental. O PSA vem sendo utilizado em diversos pases, recomendado pela ONU, e tem potencial para complementar os atuais instrumentos de gesto hdrica no Brasil. compatvel com o regramento constitucional brasileiro e tambm se revela um instrumento de equidade, na medida em que permite melhor repartio dos custos entre provedores e beneficirios da conservao implementada na gesto da propriedade com vistas preservao das nascentes. Alm disso, o PSA hdrico no Brasil pode auxiliar no resgate do reconhecimento do valor social do segmento dos pequenos ruralistas e em sua fixao no campo. As experincias prticas trazidas ao final do trabalho podem auxiliar na replicao do PSA em diversos municpios brasileiros, sem perder de vista a necessria adaptabilidade s particularidades locais. Por fim, em que pese o tema PSA ainda no ter merecido a ateno da comunidade jurdica e considerando que tramitam no Congresso Nacional, diversos projetos de lei visando sua regulamentao, no se deve olvidar que o meio ambiente no se limita ao Direito. A legislao nada mais do que a proteo reclamada pelos tcnicos e cientistas de outras reas. O Direito Ambiental no dispensa, ao contrrio, reclama conhecimento e pesquisa permanente em reas interdisciplinares. Portanto, entendem-se muito bem-vindas as contribuies sobre o tema de tcnicos de diversas reas como biologia, hidrologia, geologia, engenharia ambiental, botnica, arquitetura, etc.
190 REFERNCIAS
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