Para Alm da Lei: Legislao Urbanstica e Cidadania

(So Paulo 1886-1936)

1






Raquel Rolnik






























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ROLNIK, R. . Para alm da lei: legislao urbanstica e cidadania (So Paulo 1886-1936). In: Maria Adlia A Souza; Sonia C. Lins;
Maria do Pilar C. Santos; Murilo da Costa Santos. (Org.). Metrpole e Globalizao-Conhecendo a cidade de So Paulo. So Paulo:
Editora CEDESP, 1999
1. Introduo

Uma teia invisvel e silenciosa se estende sobre o territrio da cidade: a legislao
urbana, coleo de leis, decretos e normas que regulam o uso e ocupao da terra urbana.
Mais do que definir formas de apropriao do espao permitidas ou proibidas, mais do que
efetiva-mente regular o desenvolvimento de cidade, a legislao urbana atua como linha
demarcatria, estabelecendo fronteiras de poder. Na verdade, a legalidade urbana organiza
e classifica territrios urbanos, conferindo significados e legitimidade para o modo de vida
e micropoltica dos grupos mais envolvidos na formulao dos instrumentos legais. Por
outro lado, a legislao discrimina agenciamentos espaciais e sociais distintos do padro
sancionado pela lei. Assim, a legislao atua como um forte paradigma poltico-cultural,
mesmo quando fracassa na determinao, na configurao final da cidade.
Este , sem dvida, um dos aspectos mais interessantes da lei. Aparentemente, esta
funciona como uma espcie de molde da cidade ideal ou desejvel. Mas no caso de So
Paulo, e da maioria das cidades Latino-Americanas, a legislao urbana regula apenas uma
pequena parte do espao construdo, uma vez que a cidade no resultado da aplicao
inerte do modelo contido na lei.A cidade real conseqncia da relao que a legalidade
urbana estabelece com o funcionamento concreto dos mercados imobilirios que atuam na
cidade. Entretanto, ao definir formas permitidas e proibidas de produo do espao, a le-
gislao define territrios dentro e fora da lei. Essa delimitao tem conseqncias
polticas importantes, na medida em que pertencer a um territrio fora da lei pode
significar uma posio de cidadania limitada. No existir, do ponto de vista burocrtico ou
oficial para a administrada cidade, estar fora do mbito de suas responsabilidades para
com os cidados.
Na histria da cidade de So Paulo, e de sua legislao urbanstica, esta tenso
legalidade/ilegalidade esteve sempre presente, forte-mente identificada com espaos de
alta renda, fortemente regulados, que se contrapem aos espaos populares no regulados
ou em desacordo com a lei. Repetida infinitas vezes ao longe da histria, esta tenso
sintetiza o movimento de um mercado imobilirio cuja rentabilidade e ritmo de
valorizao so definidos por uma dupla lgica: por um lado, so mais lucrativos os
agenciamentos espaciais capazes de gerar as maiores densidades e intensidades de
ocupao. E por outro, se valorizam os espaos altamente diferenciados e exclusivos.
A intensidade de uso garantida atravs do estabelecimento de um territrio fora da
jurisdio de lei, aonde a terra pode se subdividir ao infinito; a condio no
"contaminar" as vizinhanas. Da decorre um duplo movimento estabelecido pela lei: por
um lado garantir a "proteo" de determinados espaos contra a invaso de usos e
intensidades de ocupao degradantes, de outro definir uma fronteira, para alm da qual
estes mesmos usos seriam tolerados.
Este movimento se expressa pela primeira vez, no Cdigo de Posturas de 1886
2
,
quando se demarca pela primeira vez uma zona urbana (correspondente rea central da
cidade) onde se proibia a construo de cortios. O desenho desta zona foi sendo
sucessivamente reatualizado, sem, entretanto, romper com a concepo bsica de se
manter uma zona urbana cada vez mais minuciosamente regulada e uma vasta zona
suburbana (e rural) que poderia ser ocupada com usos urbanos vedados para a primeira
tais como matadouros, cemitrios, indstrias malcheirosas e... cortios.
Aliado demarcao legal destas macrofronteiras, no interior do espao regulado

2
Cdigo de Posturas do Municpio de So Paulo, de 6/10/1886, art. 20 e ss.
ou zona urbana a legislao encarregou-se desde cedo de demarcar espaos ainda mais
restritos e protegidos: os loteamentos exclusivamente residenciais da elite paulistana.

2. Separar e reinar: nasce o bairro residencial exclusivo
Em 1879, dois Alemes, Glette e Nothman compram a antiga Chcara do Capo
Redondo (e desde que se tomou propriedade do Visconde de Mau Chcara Mau) e,
despendendo cem contos de ris, abriram ali ruas largas e alamedas arborizadas. Tendo
vendido grandes lotes apenas para famlias abastadas da capital, apuraram cerca de
oitocentos contos de ris depois de vendidos os lotes
3
. Assim nascia o bairro dos Campos
Elsios, Champs Elyses paulistano, que marcaria o nascimento do modelo de bairro
aristocrtico, exclusivamente residencial e de alta renda. Em 1890, era a vez do recm
aberto bairro de Hygienpolis concentrar os palacetes mais elegantes da cidade. Em
seguida a Av. Paulista, construda por Joaquim Eugnia de Lima e inaugurada em 8 de
dezembro de 1891. Esta, afastada do ncleo urbanizado, contava com rede de gua e
esgoto, iluminao e piso macadamizado com pedregulhos brancos.A construo da Av.
Paulista, situada no alto do espigo que separa a bacia do Rio Pinheiros da Bacia do
Tiet, permitia a vista para toda a cidade. Logo se transformaria no s em lugar das
residncias mais ricas da cidade, mas tambm como smbolo cvico, realizando-se ali
grandes solenidades, paradas militares e desfiles carnavalescos elegantes.
Em 1894, Joaquim Eugnio de Lima consegue aprovar uma lei exclusivamente para
a Av. Paulista, obrigando as futuras construes a obedecer um recuo de dez metros em
relao ao alinhamento, bem como dois metros de casa lado. Em 1898 a lei municipal 355
"especifica o modo de edificar nas avenidas Hygienpolis e Itatiaia", exigindo recuos
mnimos obrigatrios de seis metros para jardins e arvoredos e um espao no menos do
que dois metros de cada lado. A estas leis, definindo a especificidade do modo de
construir nos bairros de elite, corresponde uma caracterstica absolutamente marcante na
construo da legalidade urbana na cidade de So Paulo: a lei como garantia de
perenidade do espao das elites.
Se analisarmos o contedo destas normas especficas, ali est contido o chamado
modelo higinico, com todas suas letras fsicas e morais: a casa unifamiliar isolada em
grande terreno separada da rua e dos vizinhos.
A chave da eficcia em demarcar um territrio social preciso est evidentemente no
preo: lotes grandes, grandes recuos, nenhuma coabitao, esta a frmula para quem pode
pagar. A lei, ao definir que ali s pode ocorrer certo padro, opera o milagre de desenhar
uma muralha invisvel e, ao mesmo tempo, criar uma mercadoria exclusiva no mercado de
terras e imveis e, assim, permitir um alto retorno do investimento, mesmo considerando o
baixssimo aproveitamento do lote.
Alm do mais, a se esboa o fundamento de uma geografia social da cidade, da qual
at hoje no conseguimos escapar. O setor Sudoeste, desenhado a partir do percurso
Campos Elsios/Hygienpolis/ Paulista, e que depois se completaria com os loteamentos da
Cia. City no Jardim Amrica, configura uma centralidade da elite da cidade, o espao que
historicamente concentra valores imobilirios altos, o comrcio mais elegante, as casas
ricas, o consumo cultural da moda e a maior quantidade de investimentos pblicos. Na
primeira Repblica a imagem desta topografia social feita de colinas secas, arejadas e ilu-
minadas de palacetes que olham para as baixadas midas e pantanosas onde se aglomera a
pobreza.
Ao mesmo tempo em que a lei vai alinhando os territrios da riqueza, vai tambm

3
CF. Antnio Egdio Martins "So Paulo Antigo" So Paulo: Secretria Estadual da Cultura, 1973,p. 163.
delimitando aqueles onde dever se instalar a pobreza. O movimento, desde seu
nascimento centrifugo, ou seja, delimitar as bordas da zona urbana, ou mesmo a zona
rural como local onde esta deveria se alojar. Diga-se de passagem que a lgica de destinar
as lonjuras para os pobres atravessou, inclume, nosso sculo. Isto comea com a proibio
de instalao de cortios na zona central definida pelas posturas de 1886 e reiterada pelo
Cdigo Sanitrio de 1894, que probe terminantemente a construo de cortios e permite
que as vilas operrias higinicas sejam construdas fora da aglomerao urbana. A Lei 498,
de 1900, isenta de impostos municipais os proprietrios que construrem vilas operrias de
acordo com o padro municipal e fora do permetro urbano, delimitado por aquela lei.
Em 1908, em uma cidade de 370.000 habitantes, o prefeito Raymundo Duprat amplia
os favores para quem construir "casas destinadas a serem alugadas ou vendidas em
prestaes a quem no seja proprietrio de casa e no tenha recursos para alugar uma
higinica e separada
4,
o que inclui, inclusive, a concesso de terrenos municipais "em
lugares apropriados", leia-se fora da rea urbana. O que construdo por esta sucesso de
leis o outro lado da geografia social proposta: outra linha imaginria que define os muros
da cidade: para dentro o comrcio, as fbricas no incmodas e a moradia de elite; para
fora a habitao popular e tudo que cheira mal, polui e contamina.
Esta delimitao j est presente desde a lei de 1886, que define o permetro urbano
aonde se deve obedecer ao alinhamento e a zona rural, onde as construes podem se dar
de forma distinta. O mesmo se aplica em relao ao armamento ou loteamento, abertura de
ruas por particulares para a venda dos lotes, que desde 1913 devem apresentar planta antes
de serem abertos. Quando na zona urbana, devem atender s prescries da lei, na zona
rural no necessitam obedec-las; porm tampouco podem contar com os servios pblicos
de calamento e pavimentao (pagos at este momento integralmente pela Prefeitura).
5

Do ponto de vista da organizao espacial interna, a configurao das vilas e cortios,
formas de ocupao intensa dos miolos de quadras com espaos individualizados
diminutos, contrariava, por completo, os regulamentos municipais de construo, que
desde 1886 j se ocupavam de definir as dimenses mnimas dos "cortios, casas de
operrios e cubculos". No cdigo municipal de 1886 era exigida uma largura de frente
mnima de 15 metros, e a separao de cada fileira de casas por 5 metros, no mnimo. A
rea mnima de cada cmodo deveria ser de 7,5 m
2
, deveria haver 1 latrina para cada duas
habitaes e uma rea livre frente de cada habitao de 30 m
2 6
.

Entretanto, boa parte dos
subrbios populares foi edificada "fora da lei".
Em 1894, o primeiro Cdigo Sanitrio Estadual adota um posicionamento ainda mais
rgido em relao s habitaes coletivas: estas devem ser proibidas e as existentes devem
desaparecer, assim como as casas subdivididas e as vilas operrias que s podem
agrupar-se em conjuntos de at 6 moradias, devem ficar fora da aglomerao urbana
7
. No
entanto, o relatrio de uma Comisso de Exame e Inspeo das Habitaes Operrias e
Cortios no Distrito de Santa Efignia, publicado no mesmo ano, constata, apenas em uma
rea de 14 quadras a existncia de 65 cortios
8
.
No mesmo relatrio se formula, pela primeira vez, como resposta gravidade da

4
Lei n. 1.098, de 8 de julho de 1908.
5
Em 1904, com a Lei 1.194, a municipalidade passa a exigir do proprietrio que contribua com metade das
despesas para o assenta-mento de guias; em 1905 o aterramento, nivelamento, boeiros, pontilhes ou pontes
sobre guas correntes devem ser executados por conta do proprietrio. A prefeitura no entanto, revoga estas
leis em 1913 e continua at 1923 arcando com todas as despesas de pavimentao.
6
Cdigo de 1886, art. 20

7
Decreto n. 233, de 2 de maro de 1894.
8
Relatrio da Comisso de Exame e Inspeo das Habitaes Operrias e Cortios no Distrito de Santa
Efignia. Anexo ao Relatrio do Prefeito. So Paulo, 1894, p. 48.

situao, a proposta de incentivar empresrios a construir casas operrias "higinicas" em
terrenos situados num raio de 15 km da cidade: "a situao mais conveniente para as vilas
operrias deve ser, sem dvida, aquela que rena a facilidade de comunicao barateza
dos terrenos". Os incentivos so de dois tipos: o estabelecimento legal de um padro
distinto leia-se de uma maior intensidade de ocupao horizontal do lote ("um conforto
operrio") e a implantao, por parte do Governo, de trens de subrbio ligando os locais
aos centros de emprego, alm de iseno de todos os impostos municipais e estaduais que
incidem sobre a construo. Desta maneira se demarcava uma rea "regulada" da cidade,
aonde a habitao popular no poderia acontecer, ao mesmo tempo em que se configurava,
fora do permetro urbano, uma zona de obscuridade, sobre a qual o olhar do poder
municipal no vigorava.

3. Incluso, excluso e cidadania

As afirmaes anteriores procuraram apontar como uma legalidade urbanstica que foi
sendo construda na cidade de So Paulo, ao mesmo tempo em que se constitua uma zona
de ilegalidade, que correspondia, a grosso modo, aos assentamentos populares. A extra-
legalidade estava em construir em terrenos cujo desenho no havia sido aprovado pelos
engenheiros municipais, ou em partilhar os lotes ou casas com habitaes coletivas,
gerando um espao de alta densidade demogrfica. Assim, bairros inteiros existiam sem,
no entanto, serem reconhecidos como parte da cidade oficial; a alta densidade do territrio
popular enojava e preocupava as elites, que se defendiam construindo bairros exclusivos e
propondo favores fiscais e liberalidades construtivas para os empreendedores que
desejassem construir casas populares em zonas precisamente delimitadas para tal, fora do
permetro central.
Apontamos tambm para o papel da legislao urbanstica no estabelecimento de um
mercado imobilirio dual, capaz de prover alternativas de localizao para as diferentes
faixas de poder aquisitivo presentes na cidade, ao mesmo tempo em que se garantia a
rentabilidade do investimento imobilirio independente da faixa de renda a que se
destinava.
Alm das implicaes econmicas, a situao de ilegalidade urbana tem implicaes
culturais. Ao longo do sculo XX, o paradigma da legalidade foi se construindo em torno
das cidades-jardim exclusivas da elite paulistana, habitadas pelas famlias endinheiradas.
Ao mesmo tempo em que a condio de extra legalidade foi se definindo como a alta
densidade e subdiviso de casas e terrenos, configurao urbanstica considerada
promscua, indisciplinada e desregrada, ou seja, como espao sem lei, marginal. O lugar e a
condio passam a constituir assim uma s zona de opacidade no tecido social. Esta
correspondeu, em um primeiro momento, ao territrio negro na cidade e depois, pouco a
pouco, foi incorporando os bairros populares de imigrantes at se identificar plenamente,
na dcada de 30, como territrio estrangeiro numa cidade cujo projeto cultural era
francamente nacionalista.
A estes distintos momentos corresponderam tambm distintas fases no
relacionamento poltico entre as elites urbanas, sobejamente representadas entre os
legisladores, e o povo. Durante toda a Repblica Velha e o predomnio poltico do PRP
Partido Republicano Paulista as classes dominantes jamais haviam tomado conhecimento
da existncia do povo como expresso poltica. Para o governo, exercido pelos fazendeiros
do caf, o problema era como suprir sua carncia de mo-de-obra. O estrangeiro, que veio
substituir o escravo nesta funo, tinha, na verdade, a mesma condio poltica: no vota
nem pode ser votado, no existe nas decises sobre o destino da cidade ou do Pas.
Durante todo o perodo da Repblica Velha, embora tenha havido eleies diretas
para prefeito e vereadores, as eleies eram uma farsa montada para aparentar o voto
universal, parte da doutrina liberal a que era devoto o partido que havia derrubado a
monarquia e instaurado a Repblica. As regras do jogo eleitoral estavam definidas pela
Constituio de 1891, quando predominaram as teses do republicanismo civil e liberal do
Partido Republicano Paulista.
Alm das restries constitucionais, as mquinas eleitorais que definiam o rumo dos
pleitos. Os fazendeiros de caf, aliados s demais oligarquias rurais nos diversos Estados,
no se mantinham no poder pela fora militar, mas graas a uma mquina eleitoral que se
estendia por todo o Pas e cuja base era o coronel e sua famlia, amigos, parentes, que,
dentro de cada Estado, centralizavam em suas mos o poder de legislar, julgar e executar.
Para servir aos coronis, os trabalhadores ou pequenos proprietrios rurais, a fim de
conferir uma aparncia legal ao seu predomnio, deveriam "votar com ele". Os analfabetos
aprendiam s vezes a assinar o nome apenas para lanar na uma o nome do candidato
definido pelo chefe. Em vsperas de eleio, estes eleitores eram levados ao local de
eleio, onde ficavam concentrados eram os chamados quartis ou currais. O interior do
Pas, sujeito a este regime, concentrava 70% da populao, garantindo sempre uma ampla
maioria nos resultados eleitorais.
Em So Paulo, assim como em outras grandes cidades, os currais no eram to
explcitos; porm, mesmo com porcentagens de alfabetizados maiores do que no mundo
rural, a cidade, durante a Repblica Velha, era basicamente analfabeta e estrangeira,
portanto excluda do registro eleitoral
9
. O processo de naturalizao ou obteno da
cidadania brasileira era um processo lento e caro. Supunha o atendimento a infindveis
formalidades e severas exigncias, entre elas a residncia contnua de 10 anos no Pas.
Assim, tampouco por este meio, se ampliava a representao dos moradores da cidade
10
.

So Paulo-Repblica Velha - populao total/homens/
estrangeiros/analfabetos

1893 1920
pop. total 130775 587072
homens 70462 293193
estrangeiros 71468 205245
analfabetos 46120 241331

O que caracterizava a relao entre eleitores e governantes no era propriamente a
representao de grupos de interesse, j que, dada a restrio do nmero de eleitores em
face dos moradores da cidade, o voto aberto e a seletividade econmica e social, os nicos
grupos de interesse, efetivamente representados, pertenciam elite paulistana. Pertencer
elite paulistana era participar de um crculo de grandes proprietrios rurais, ricos
negociantes, banqueiros e por profissionais liberais sobretudo advogados, mdicos e
engenheiros a este grupo vinculado por laos familiares ou profissionais.
O voto popular, quando existia, era mediado por uma relao hierrquica baseada

9
Prado, Maria Lgia. A Democracia Ilustrada (O Retrato Democrtico de So Paulo 1926-1934). So Paulo,
tica, 1986.
10
Annibal Villella e Wilson Suzigan. Poltica do governo e crescimento da economia brasileira 1889-1945.
Rio de Janeiro: IPEA/INPES 1975, p. 259 apresenta uma tabela onde aparecem os seguintes nmeros de
naturalizao: entre 1889/1899 1619; entre 1900/1909 2882; entre 1910/1919 1754; entre
1920/1929 6604.

em laos de obedincia, lealdade e proteo. Assim, no existia propriamente uma relao
com as demandas populares; a participao popular nas eleies era atravessada no por
direitos, mas por redes de relacionamentos pessoais, a partir dos quais se poderia obter
favores e oportunidades.
Finalmente, a garantia de sucesso de uma eleio definida a priori, nos gabinetes, se
dava atravs do processo de reconhecimento dos resultados do pleito, que deveria ser feito
pelo Senado e Cmara. Eram eleitos, diplomados e reconhecidos os candidatos que as
comisses executivas dos partidos houvessem indicado em seus boletins. No dia das
eleies, sees eleitorais inteiras poderiam no funcionar, os livros e atas ficavam na mo
de juzes ligados ao grupo que dirigia a poltica municipal, mortos e ausentes, s vezes,
votavam. Com estes procedimentos se garantia a chamada degola de eleitos indesejados.
As eleies eram o preenchimento de uma formalidade com a qual se mantinha a iluso de
que se cumpria a Constituio, e assim, prescindia de um debate sobre as questes da
cidade, Estado ou Pas e girava em torno de figuras polticas, os figures e seus crculos
11
.
4. 0 papel do Estado: servios urbanos e os bairros populares

O oramento municipal era inteiramente consumido nas chamadas Obras de
Melhoramentos, em sua grande maioria obras de ampliao, calamento e melhorias no
sistema virio, e na construo e reforma de praas e parques. J, desde o final do Sculo
XIX, o Municpio havia transferido boa parte de suas responsabilidades pblicas, como
eram definidas no perodo colonial, para a iniciativa privada: isto foi particularmente
verdadeiro para a proviso de servios e infra-estrutura urbana. No momento em que a
cidade crescia rapidamente, o Estado resolveria o problema de gerao de novas infra-
estruturas requeridas pelo desenvolvimento urbano redes de gua e esgoto, eletricidade,
transportes urbanos e telefonia atravs de concesses monopolistas para companhias
privadas, em grande maioria constituda por capitais ingleses, canadenses e norte-
americanos.
Em So Paulo, o caso do abastecimento de gua significativo. Em 1860, diante de
crises permanentes de falta de gua nas vertentes para abastecer os chafarizes pblicos, a
Cmara pe venda "pennas d'gua" para, com o lucro, investir em um sistema de
utilizao do manancial da Cantareira. Em 1875 foi fundada por capitais ingleses a
Companhia Cantareira de guas e Esgotos, destinada a abastecer de gua a cidade, atravs
de sistema subterrneo de encanamentos. Atravs de canos de ferro, a gua era distribuda
a domiclio. Ao mesmo tempo em que a Cantareira vende a gua aos consumidores
conectados rede, a Prefeitura vai, pouco a pouco, desativando e demolindo todos os
chafarizes pblicos.
O exemplo da Companhia de guas eloqente de certo modo de proviso dos
servios que se constitui na cidade ao findar o Sculo XIX e que atravessa a Repblica
Velha, entrando em crise nos anos 20. A partir deste momento os servios de infra-
estrutura no so mais responsabilidade do Estado e devem obedecer lgica e naciona-
lidade das companhias privadas. Esta se define por um lado em atender demandas com
capacidade de pagamento dos servios ofertados e, por outro, se beneficiar da valorizao
gerada pela prpria proviso do ser-vio, o que se obtm atravs do direito de explorao
de terrenos remanescentes, as desapropriaes necessrias para a implantao dos sistemas
e redes e de associao com empreendedores imobilirios em negcios conjuntos.
Desta forma, a relao entre a proviso do servio e a demanda se d quase que
exclusivamente para o mercado de alta renda, leia-se no centro de negcios e bairros

11
Sertrio de Castor. A repblica que a revoluo destruiu. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1932, pp. 156-168.
residenciais "valorizados" ou na abertura de novos mercados de mesmo tipo, em terras que
ainda no "desbravadas". No prprio contrato das companhias estava registrado um per-
metro demarcado para sua atuao, definido como urbano, e portanto sujeito a regras
especficas de construo. O que estava fora, ou em desacordo com as disposies
estabelecidas em contrato, a Cia. no era obrigada a cobrir. Atas da Cmara Municipal de
1881 registravam a preocupao da Cia. em fazer a Prefeitura definir o permetro urbano e
as regras de uso e ocupao do solo, para poder cumprir clusulas de seu contrato:

"
Leo-se mais uma petio da Companhia Cantareira de guas e Esgotos,
do 12 do corrente, declarando que, em obedincia o art. 1. de seu contrato
celebrado com o Governo da Provncia para a construo de sistema completo
de esgotos e despejos dos prdios desta Capital se mandasse demarcar ao
orbita dentro do qual fio os prdios sujeitos as disposies do dito contracto
nos termos do art. 10 da Lei n. 45 de 1875"
12


Desta forma, ao delimitar o permetro urbano, a Cmara definia o mbito de atuao
das companhias provedoras de infra-estrutura. As implicaes so imediatas: o que estava
dentro era imediatamente valorizado, o que estava fora estava automaticamente excludo.
A lgica da Cia. de guas tambm valia para outras empresas provedoras de servios:
a So Paulo Railway Company (1860), The So Paulo Gas Company Ltd. (1869), The So
Paulo Tramway Light and Power Co. (1900)
13
. Esta ltima detinha o monoplio do
fornecimento de energia, telefonia e transporte urbano sobre trilhos, o bonde. Esse
monoplio simultneo dos servios mais essenciais dotara a empresa de um grande poder
de gerar valorizaes urbanas. Associando-se a empreendedores imobilirios, a Light
corrompia autoridades e instituies para ver aprovados seus desgnios. Em 1909, por
exemplo, quando deveria ser renovado o contrato da empresa com a Prefeitura, Antnio
Prado deu parecer contrrio e, resistindo ao assdio da Cia., despachou contra a
prorrogao
14
. Essa deciso foi festejada como uma vitria pela populao, descontente
com as tarifas altas e pssima qualidade do servio da empresa. No entanto, a Comisso de
Justia da Cmara derrubou o parecer do Prefeito e reconfirmou o monoplio. Contra tal
deciso, explodiu um motim popular , que ocupou o Tringulo e uma parte da Av. So
Joo aos gritos de "Abaixo a Light! Abaixo o monoplio! Viva Antnio Prado
!15
Apesar
da revolta, as condies contratuais foram mantidas e a Light continuou ditando as regras
de indexao dos preos de terrenos, gerando eixos de expanso, e definindo, a partir de
critrios de mercado, quem deveria ser beneficiado e quem seria excludo da proviso de
infra-estruturas.
Mesmo em servios que eram executados pela municipalidade, como calamento e
drenagem, o que presidia sua atuao no era a necessidade de universalidade do
atendimento ou a garantia de cobertura a todos os moradores. Na verdade, a poltica
urbanstica da Repblica Velha no via como essencial cuidar dos pobres ou investir em

12
Janice Theodoro de Silva: So Paulo 1554-1886, Discurso Ideolgico e organizao especial. So Paulo:
Moderna, 1984.
13
Ana Lcia Ancona do Amaral. A lgica do Caos Ambiental in Raquel Rolnik, Nadia Someck e Lcio
Kowarick (ed) So Paulo Crise e Mudana. So Paulo: Prefeitura do Municpio de So Paulo/ Brasiliense,
1990, p. 74.
14
Cf. Nicolau Sevcenko. Orfeu Exttico na Metrpole. So Paulo, Sociedade e Cultura nos Frementes anos
20. So Paulo, Cia. das Letras 1992. p. 122.

15
Edgard Carone & Priscila Perazzo. "Em So Paulo, lutas contra o monoplio: a mobilizao social no
conflito Guinle x Light" Memria (abr. -jun. 1990) So Paulo DPH/Eletropaulo, pp. 42-43.
suas condies de vida:

French positivism, which deeply infused the governments of this
generation, provided a rationale for neglecting the less fortunate. Society would
progress, according to positivism, if led correctly by a scientific-minded and
determined vanguard. The masses would be pulled along and up if society as a
whole progressed. It was wrong to expense scarce resources on the poor, who
did not know how to invest in progress. There was also Spencerianism, a
radical version of laissez-faire applied to social relations. Also known as
"social Darwinism", this approach recommended that the intelligent and
talented be encouraged to excel through economic rewards, while the unfit,
infirm, dull and unskilled be allowed to languish and die through natural
selection. These two social policies held sway throughout Latin America and
especially in Brazil during the period 1880-191O.
16


Assim, os anseios e demandas populares contavam muito pouco para as regras do
jogo poltico e sequer entravam como pauta ou agenda de discusses em conjunturas
eleitorais. A clebre expresso de Washington Lus, ltimo presidente da Repblica Velha,
para quem a questo social, que agitava as cidades, era "caso de polcia", ilustrativa do
tipo de relacionamento que as elites estabeleciam com o proletariado urbano crescente e
com as massas urbanas alijadas do poder. Para eles, o controle social se dava atravs da
represso policial e no demandava uma interveno direta do governo.
Entretanto, esse modelo liberal e privatista e toda a construo de relaes polticas
que lhe correspondia entram em crise nos anos 20, vtima da voracidade de sua criatura:
uma cidade que em 1920 chega aos 600.000 habitantes, densa e concentrada como um
barril de plvora prestes a explodir.
5. A crise dos anos 20 na cidade das multides

A cidade nos anos 20 vivia um momento especial: durante as dcadas de expanso da
cultura cafeeira na provncia e depois no Estado So Paulo foi o maior ponto de atrao
de capitais e populaes em todo o Pas. Com isto, na dcada de 30 a cidade ultrapassaria a
marca do um milho de habitantes, tornando-se uma das metrpoles cosmopolitas da
Amrica. Por ter sido a capital da oligarquia do caf durante a Repblica Velha, a cidade
abrigava a representao do poder econmico e provia o governo federal com presidentes e
ministros. Seu papel era portanto fundamental na definio dos rumos polticos do Pas.
No contexto da Primeira Grande Guerra, em virtude do colapso das linhas de
comrcio internacional, So Paulo assistira a um grande surto de crescimento industrial, do
tipo substituio de importaes. As decorrncias imediatas dessa industrializao em larga
escala foram, alm do aparecimento de um proletariado urbano, um intenso crescimento
demogrfico que se fez sentir no aumento da demanda por terrenos e habitaes e uma
carestia geral, que multiplicava os preos dos gneros alimentcios, vesturio e aluguis,
em plena disparada inflacionria; ao mesmo tempo em que constitua a possibilidade de
for-mao de novas fortunas, no diretamente dependentes da produo e exportao do
caf.
Ao findar a primeira dcada do sculo, quando o quadro na cidade era de escassez,
especulao, inflao, sobreveio uma epidemia de gripe espanhola que matou milhares de

16
Michael Conniff. Urban Politics in Brazil. The rise of Populism, 1925-1945. Pittsburgh: University of
Pittsburgh Press 1981, p. 8.
paulistanos, aumentando a aflio e o descontentamento na cidade. Neste contexto,
acirram-se todos os tipos de tenso e conflitos que existiam na cidade: sociais, tnicos,
culturais, polticos e econmicos
17
.
Neste momento, emergia com fora um movimento sindical no meio operrio,
fortemente inspirado pelo anarquismo espanhol e italiano contemporneos. Uma vasta rede
de associaes livres fomentadas pelos anarquistas no interior dos bairros populares
(culturais, esportivas, escolares e sindicais) tiveram um papel poltico fundamental na
ampliao da base deste movimento sindical, ao incorporar questes para alm do mundo
do trabalho, como o valor dos aluguis, preo e qualidade dos produtos de primeira
necessidade. A rede funcionava como base territorial da ao direta, levando prtica da
autonomia e autogoverno, princpios da doutrina anarquista
18
.
Por outro lado, preciso considerar tambm que alm da chamada "questo social"
levantada sobretudo pelo movimento operrio, aparece na cena poltica um grupo
totalmente novo na cena poltica paulistana: as classes mdias. Constitudas sobretudo por
pequenos comerciantes, construtores e senhorios de cortios e vilas, funcionrios pblicos
mais graduados e proprietrios de microindstrias caseiras e familiares, este grupo
tampouco tinha voz na poltica paulistana e era diretamente atingido pelas flutuaes da
economia do Pas. Do ponto de vista territorial, este grupo se misturava aos operrios, na
medida em que estes constituam seu mercado consumidor: um mercado consumidor ainda
muito pouco segmentado e bastante dependente das redes de relaes tnico-culturais que o
constituiu. Assim, de certa forma se produzia uma aliana entre este grupo e os operrios;
aliana limitada por interesses bastante distintos. Para o operrio anarquista a propriedade
era um crime, para o pequeno comerciante ou senhorio a nica forma de mobilidade social.
A presena deste grupo ser fundamental para determinar o grau de radicalidade da ruptura
que ocorre nos anos 30.
A conjuntura 1926/1930, que correspondeu administrao do Prefeito Pires do Rio
na cidade de So Paulo, vai marcar a transio entre o modelo poltico e territorial da
Primeira Repblica e a passagem para um Estado intervencionista, com fortssimo acento
nacionalista, que dialoga com os pobres e remediados moradores urbanos.
Do ponto de vista da poltica urbana, o advento e aumento rpido do nmero de
automveis nos anos 20, o surgimento dos primeiros nibus urbanos e a presso por novas
oportunidade de moradia acabaram por entornar o caldo do urbanismo da Primeira
Repblica; inaugurando a era das grandes obras virias, da ampliao da interveno do
governo na proviso dos servios e a emergncia da expanso da fronteira interna como
estratgia de acomodao dos assentamentos populares. Enquanto a cidade adensava e se
expandia, a partir de 1920 o nmero de bondes foi sendo reduzido: em funo do
desenvolvimento da indstria, esta consumia a maior parte da energia eltrica produzida
pela Light, que era tambm concessionria do servio de bondes, a falta de bondes gerava
um clima permanente de conflito.
Enquanto fervia a agitao revolucionria na cidade, o Prefeito Pires do Rio, em final
de mandato, promulgava a Lei n. 3.427 de 19/11/1929, conhecida como Cdigo de Obras
Arthur Saboya. O novo Cdigo no apresentava grandes inovaes em matria de
regulao do uso e ocupao do solo, representando muito mais uma compilao das leis
esparsas j promulgadas do que propriamente um novo instrumento urbanstico. Sua
grande novidade era incorporar os zoneamentos parciais que j haviam sido promulgados
definindo normas especficas para a ocupao de certas ruas. O Cdigo foi recebido com
frieza, quando no com crticas pelo meio tcnico. Na fala dos engenheiros com

17
Nicolau Sevcenko. Orfeu Exttico na Metrpole. Op. cit. p. 125.
18
Raquel Rolnik. Cada um no seu lugar! So Paulo, incio da industrializao: geografia do poder;
dissertao de Mestrado: FAUUSP, 1981.

representao na Cmara Municipal como Alexandre de Albuquerque esse j havia
nascido velho: "Afirmei e continuo a afirmar que a "Lei Arthur Saboya" no passa de uma
Codificao de leis esparsas, sem unidade e sem originalidade".
O prprio Arthur Saboya, embora indignado com as crticas do colega, ressaltava
como principal qualidade do Cdigo:

"a consolidao das leis municipais e estaduaes sobre construes em geral,
construes para fins especiaes, arruamentos, loteamentos de terrenos e outros
assuntos atinentes viao urbana (...), todas esparsas em cerca de 40 leis,
outros tantos actos, vrias resolues municipaes e meia dzia de leis e decretos
estaduaes, era uma necessidade premente, uma aspirao antiga da
municipalidade. Somente os iniciados na administrao municipal poderiam, em
dado momento, ajuizar da vigncia de uma ou outra disposio regulamentar, tal
a quantidade de leis revogadas, total ou parcialmente, podendo se calcular as
dificuldades que, para o governo municipal e para os municipaes, dali
resultavam."

Na verdade, se do ponto de vista das obras virias, e at da poltica de transportes
urbanos, Pires do Rio iniciara uma revoluo fsico-territorial na cidade, ao iniciar o Plano
de Avenidas e regulamentar o transporte de nibus, do ponto de vista da legislao
urbanstica, esta ainda estava por ser feita. O Cdigo, minucioso, formal e detalhado em
seus 595 artigos, entrava em contradio direta com uma cidade que iniciava um processo
de expanso horizontal desenfreada, sobretudo dos assentamentos populares.
Por outro lado, a existncia e visibilidade das classes populares, tema fundamental da
pauta poltica da crise da Repblica Velha, exigia tambm um reposicionamento
urbanstico: at quando a legislao urbana poderia ignorar a irregularidade da cidade
popular, que inclusive, quelas alturas j havia acumulado investimentos familiares por
dcadas e gerado valorizao e mobilidade social? 0 Cdigo de 1929 era como a resposta
de Washington Lus questo social: faz de conta que no existe.
A possibilidade de autoconstruo na expanso ilimitada da fronteira trazia a
resposta, do ponto de vista da economia imobiliria, crise. Porm, esta colocava em
cheque toda a lgica de investimentos pblicos e proviso de servios. Para poder atender
cidade popular era preciso reconhec-la. Mas, para isso, faltava um elemento essencial:
"que estatuto jurdico urbanstico teria esta cidade autoconstruda, para alm dos
parmetros oficiais e controlados pelos cdigos, que agora seria vivel aconselhvel
ocupar?"
A resposta sem dvida nenhuma no estava no Cdigo de 1929. E tardou os anos
turbulentos que separam o golpe de 1930 da Constituinte de 1934 para ser formulada.
Nesse nterim, sucederam-se dez prefeitos nomeados por interventores federais que
duraram cada qual poucos meses no poder abalados pela rebeldia de So Paulo diante dos
poderes ditatoriais de Getlio e pela perda crescente de espao poltico da oligarquia
paulista. Nestes anos rebeldes se ensaiou o que estaria por vir plenamente com as
definies de rumo em 1930 e 1934.

6. A ponta do iceberg: a questo do arruamento irregular

A comparao das plantas da cidade e dados populacionais de 1914 e 1930 mostra
um processo claro de expanso horizontal e desadensamento populacional. Se em 1914 a
rea ocupada de 3.760 hectares e a densidade de 110 hab/ha, em 1930 a rea ocupada
ser de 17.653 hectares e a densidade de 47 hab/ha. A partir da a densidade se mantm
praticamente constante, em torno de 50 hab/ha at a dcada de 1970 e a cidade se espalha
vorazmente pelo territrio circundante, engolindo morros e vrzeas em conturbao com
municpios vizinhos
19
.
A segunda metade da dcada de 20 vai configurar o padro urbanstico dominante na
metrpole paulistana. Um padro alicerado na expanso horizontal, no nibus e
automvel como meios dominantes de transporte, na autoconstruo dos assentamentos
populares e... na mais absoluta irregularidade em relao s leis e cdigos que regem as
regras de uso e ocupao do solo na cidade.
Para atender s presses sociais para a instalao de servios pblicos era necessrio
que os loteamentos e construes fossem oficiais. As empresas de servios pblicos
manifestavam quela altura clara-mente esta preocupao. A Repartio de guas e
Esgotos, por exemplo, pedia em ofcio endereado ao prefeito, datado de 1931, que este
intercedesse no sentido de

"cessar o inconveniente observado em relao s vilas e novos bairros que
so armados e loteados sem que tenham servios de guas e esgotos e que so
vendidos para operrios e pessoas desprovidas de recursos, que ficam mais
tarde privadas deste melhoramento, porque as ruas, sendo particulares, s
podem dispor de canalizaes por conta dos interessados. Diante desta situao
colocava-se o dilema: ou deixar que se disseminem os poos ao lado de fossas
com prejuzo para a sade pblica, ou se modificar o critrio que vem sendo
adotado de s se estender as redes de guas e esgoto s mas oficialmente
reconhecidas".

Se a revoluo de 30 foi feita em nome dos consumidores e produtores da cidade
irregular as classes mdias, os pequenos investidores urbanos e os operrios esta teria
de incorpor-los, de alguma forma, gesto urbana e proviso de servios. O dispositivo
proposto em 1932 inova: possvel reconhecer o que irregular, porm as condies de
reconhecimento no esto pr-definidas, dependendo de critrios dos tcnicos municipais
da Diretoria de Obras. Desta vez foi dado o passo fundamental para estabelecer uma nova
ordem jurdica onde a clandestinidade ganha o estatuto de uma extra-legalidade
dependente da intermediao do Estado no caso, da municipalidade para ser
reconhecida e, assim, ganhar o estatuto de legal e portanto poder inserir-se na rbita de
obrigaes de responsabilidades pblicas.
Finalmente, depois dos sucessivos ensaios, se encontra a frmula de incorporar
aquilo que deve ser incorporado na nova ordem, porm com o filtro da escolha e do
arbtrio de quem est sentado na cadeira do poder e que do alto desta poder conceder.
Inaugura-se assim a era da cidadania consentida: a condio de legalidade urbana,
fundamenta para a incorporao de vastas massas urbanas como objeto das polticas
pblicas uma concesso, seletiva, do Estado. Qualquer semelhana com a formulao
dos direitos trabalhistas da era Getulista no mera coincidncia.
A chave de ouro da fase de ensaios ser a nova verso que receber a Consolidao
do Cdigo Arthur Saboya, publicada em 1934. Da comparao entre as duas redaes se
depreende que a novidade de 1934 se refere basicamente ao posicionamento adotado em
relao irregularidade assim como foi definido pelo Ato de 1932. Vale a pena enumerar
alguns dos dispositivos atingidos pela nova formulao. Em primeiro lugar se substitui o
conceito de "terreno situado em lugar afastado" por "terreno situado em vias ou vielas sem

19
Flvia Villaa. Estrutura Territorial de Metrpole Sul Brasileira". So Paulo: Tese de Doutorado
apresentada ao Departamento de Geografia da USP11978.

melhoramentos pblicos", denotando claramente a nova diferenciao: os que receberam e
os que no receberam os investimentos de infra-estrutura. Ou seja, potencialmente, em
qualquer lugar da cidade se pode receber melhora-mentos pblicos, a questo ser ento
quando e como o assentamento poder ser considerado legal a assim ser merecedor da
benesse.
Por outro lado desaparece o art. 51 da Lei de 1929, que impedia a aprovao de
edificaes em zonas ainda no armadas das zonas urbana e suburbana, e a alnea a do art.
54 que dispensava de alvar apenas as edificaes que na zona rural estivessem afastadas
pelo menos 6 m da via pblica. Na nova redao, se for casa operria na zona rural no
precisa de alvar: basta ter 2 m de recuo de cada vizinho e 4 m de recuo da via pblica
ou particular para poder ser aceita como regular. Isto reforado por um novo art. 57,
que prev que para construir casas operrias, em qualquer zona da cidade, no necessria
a solicitao de alvar, basta comunicar Diretoria de Obras e providenciar uma planta
que pode ser assinada pelo proprietrio, construtor ou engenheiro ao contrrio do
procedimento "normal" que exige um longo e documentadssimo processo e a presena
das trs figuras acima mencionadas. Cabe evidentemente Diretoria de Obras julgar se se
trata de casa operria ou no, e portanto enquadr-la como "normal" ou exceo.
Em relao s construes irregulares, a Consolidao do Cdigo de 1934 introduz o
art. 121, onde se afirma que todas as construes particulares executadas sem licena
que por sua natureza puderem ser toleradas sero medidas e desenhadas pela Diretoria
de Obras e Viao. No que se refere aos armamentos irregulares, introduz o Ato de
1932 como um captulo da Consolidao, em substituio ao art. 548 do Cdigo de 1929
que impossibilitava a aceitao de ruas abertas em desacordo com a legislao. Ao permitir
que ruas abertas sem prvia licena sejam aprovadas, introduz tambm o que inexistia na
verso de 1929 condies para regularizao das edificaes situadas em loteamento sem
plano aprovado (largura mnima de rua de 8 m, obras de drenagem, ocupao de apenas 1/3
do lote, recuo de frente de 4 m, entre outras exigncias) Alm disto, as casas operrias,
para serem re-conhecidas, no precisavam obedecer s condies enumeradas: bastava
estarem recuadas 4 m da via pblica ou particular e 2 m de cada lado e da divisa de fundo.
Atravs da leitura das modificaes introduzidas em 1934 possvel analisar qual o
novo pacto territorial que se estabelece entre as classes dominantes e os grupos sociais
emergentes: a velha ordem no se transforma para incorporar outras formas de ocupao
do espao, na verdade apenas tolera seletivamente excees regra que, ao serem
reconhecidas, so "contempladas" com o direito de serem objeto de investimentos pblicos
em infra-estrutura e servios urbanos. As maiorias clandestinas entram assim na cena da
poltica urbana devedoras de um favor de quem as julgou admissveis. A relao poltica
que funda este pacto territorial a que se convencionou chamar na literatura sobre a
questo social de "ideologia da outorga", ou seja, o ato fundador da cidadania uma
relao de doao do Estado ao povo .
Finalmente, o termo que fecha e d sentido relao "retribuir". Quem recebe uma
ddiva cria um vnculo que desemboca naturalmente no ato de retribuir. Assim, a fora da
coisa dada est em produzir em quem recebe a conscincia de uma obrigao de retribuir
como um dever poltico de natureza tica. E interessante destacar a diferena entre retribuir
e pagar uma dvida: retribuir uma doao no tem prazo de execuo nem contedo
previamente definido, trata-se sim do reconhecimento de uma obrigao que extrapola a
dimenso utilitria. O vnculo que se estabelece pressupe portanto a ascendncia do
doador sobre o receptor e sua condio de devedor. Trata-se de um compromisso que a
qualquer momento pode ser cobrado e assim assumir formas variadas de retribuio
20
.
Durante todo o perodo Getulista este implicou no reconheci-mento da figura do
governante e uma identificao com ela que permitiu desarticular qualquer tentativa de

20
Angela Gomes, Eli Diniz, Mauss.

organizao autnoma por parte dos trabalhadores/moradores. Com a redemocratizao, a
relao as-sim estabelecida que abre espao para a construo do clientelismo e
populismo: a condio de extra-legalidade tolerada das maiorias clan-destinas vai ento
assumir a forma de troca. Aos rn/'horamentos obtidos se retribui com o voto. Mas, para que
isso seja possvel foi necessrio, alm da construo de um pacto poltico baseado na
ddiva, um novo papel do Estado. O que se estabelece uma relao de ascendncia e
intermediao obrigatria do Estado em relao s massas recm-includas ao pacto.
7. A cidade popular pode ser anistiada e a cidade burguesa se defende
No se pode encerrar este captulo da histria de legislao urbana de So Paulo sem
apontar o outro lado da moeda da poltica urbanstica. Se verdade que o mote da poltica
urbana dos anos 30 ser a formulao de um modo de incorporar o territrio popular na
gesto, neste perodo que se consolida tambm o fundamento de uma poltica de zoning,
que tem como objetivo fundamental proteger as reas residenciais de alta renda.
J em maro de 1931 o ento Prefeito Anhaia Mello promulga o ato n. 127, que
"institue o zoning para determinados districtos urbanos e constitue uma Comisso para o
estudo desse problema, em toda a cidade". Nos considerandos da lei se explicitam os
objetivos da medida: exercer o poder de polcia municipal para impedir que o cidado use
sua propriedade de forma incmoda aos vizinhos, definir previa-mente a caracterstica dos
distritos urbanos para poder prever os investimentos em infra-estrutura, proteger os
capitais invertidos em imveis urbanos, impedir que a especulao sobre a valorizao dos
imveis provoque a mudana rpida e prematura do carter dos distritos em detrimento da
propriedade particular e da esttica. A seguir, o decreto delimita a zona dos Jardins como
exclusivamente residencial e com recuo obrigatrio de 6m, e cria uma comisso para
elaborar o zoning do resto da cidade.
A promulgao deste decreto, assim como a fundao por membros da aristocracia
paulistana e engenheiro-urbanistas, em 1934, da Sociedade dos Amigos da Cidade, com o
objetivo de "fiscalizar e orientar o crescimento da cidade", esboa a reao territorial das
elites diante do espectro do fantasma do povo. O desejo de controle da cidade por parte
das elites se manifesta como desejo de proteo de seu prprio espao: a sanha do
desenvolvimento urbano , ao mesmo tempo, fonte de riqueza e ameaa, porque pode
significar que esta riqueza mude de mos ou que alguns privilgios acabem. Por isso
preciso proteger a cidade. No discurso das elites, diante do populismo do Estado, seu
territrio que necessita de proteo legal: uma proteo que tenha, ao contrrio da anistia
do territrio popular, um permetro e uma regra claramente definidos em lei.
A anistia e o zoning seletivo so duas faces cartografadas em mesma moeda:
representam uma estratgia poltico urbanstica em So Paulo que deitou razes to
profundas, que praticamente nada mais aconteceu em termos de legislao at o final dos
anos 50. Seu fundamento tem o carter do compromisso estabelecido com a revoluo de
30: as massas populares chegam ao poder sem autodeterminao, subordinadas a um
Estado protetor e populista; as elites se deslocam sem perder seu lugar. Enfim, tudo muda
para nada mudar.

8. Concluso

Ao findar o sculo XX, So Paulo, metrpole de 10 milhes de habitantes, tem sua
organizao espacial regulada por uma ordem jurdico-urbanstica fortemente enraizada
nos princpios formulados no incio do sculo. Um retratista que necessitasse captar,
atravs de uma imagem instantnea, esta organizao espacial, descobriria, para alm das
peas de um caleidoscpio de difcil leitura, a inrcia de um desenho de cidade marcado
pela contraposio entre um espao contido no interior da minuciosa moldura da
legislao urbanstica e outro, trs vezes maior, eternamente situado numa zona
intermediria entre o le-gal e o ilegal.
Esta contraposio no absoluta: a ordem jurdica formal ou estatal nunca est
totalmente ausente, mesmo no mais ilcito dos espaos. No mnimo, se apresenta como
referente e freqentemente mobilizada nas negociaes que se estabelecem entre
moradores/ocupantes destes espaos e as autoridades estatais, que so geralmente as
encarregadas pela aplicao das normas. Da mesma forma, no interior dos espaos
construdos de acordo com as regulamentaes urbansticas, existe uma infinidade de
transgresses, fruto muitas vezes da prpria atratividade e valorizao que as regies ultra-
regulamentadas tm na cidade.
A contraposio destes espaos pode ter inmeros significados. Do ponto de vista de
geografia da cidade, configuram paisagens que apresentam distintos graus de prestgio e,
conseqentemente, de valor no mercado de localizaes. Assim, a grosso modo, se poderia
identificar todo o vetor Sudoeste da cidade, traado a partir de seu velho centro, como zona
concentradora das paisagens formais, ricas e valorizadas, e as periferias (Norte, Leste,
Sudeste e Sul) como regies pobres e desvalorizadas, marcadas pela condio de
irregularidade, ou extra legalidade.
Mais uma vez aqui necessrio um matiz: a condio de irregularidade no se refere
a uma configurao espacial, mas a mltiplas. Assim no se pode falar de irregularidade
como se fosse um atributo intrnseco de um espao urbano, como sua topografia ou a
composio de seu solo. No somente porque existem, na prpria ordem jurdico-
urbanstica, muitos tipos de irregularidade, mas tambm porque as normas jurdicas podem
ter, na prtica, diferentes significados para os atores sociais, dependendo das condies
polticas e culturais prevalentes
21
.

Assim, embora tanto as favelas como as casas populares
autoconstrudas na periferia se encontrem no mesmo vasto campo da irregularidade,
construir sem licena hoje considerado muito menos ilcito do que morar em favelas. A
favela, alm de ter seu espao organizado de forma particular e no enquadrada nas
previses da lei, uma forma de apropriao do territrio baseada unicamente no critrio
da utilizao, e no em qualquer ato de compra devidamente registrado, base fundamental
da noo de propriedade tal como foi definida atravs da Lei de Terras de 1861 e
consagrada no Cdigo de Direito Civil de 1902.
Poderia, por isso, e tal ocorreu inmeras vezes ao longo da histria da cidade, ser
considerada passvel de desocupao e at da privao de liberdade dos ocupantes como
punio. No entanto, a efetiva ocupao por quem no tem outra alternativa de moradia (e
sua contraparte o abandono da propriedade por parte de seus donos legais) tem sido um
argumento recorrente na comunidade jurdica e fora dela, para que mesmo esta
transgresso no seja punida com a pena prevista para o caso. Permanece, entretanto, um
forte sentimento de repulsa a este desvio do direito vigente, de tal forma que a categoria
"favelado" imediatamente associada categoria "marginal", mesmo se todos seus
moradores no forem criminosos. Espao criminalizado de sada, no eliminado, apenas
rejeitado
22
.
Atravs deste mecanismo as formas de insero irregular so simultaneamente
estigmatizadas e legitimadas numa escala micro, sem que as bases macro da
legitimidade do direito de propriedade sejam colocadas em questo. O efeito urbanstico
deste dispositivo jurdico-poltico impressionante: so milhares de hectares de terrenos e
de quilmetros de vias pblicas que no se sabe, a princpio, se so ou no parte integrante
da cidade, se devem ou no ser objeto de investimentos pblicos, se podem ou no ser
integrados s redes de servios, infra-estrutura etc. A conseqncia inevitvel da posio
extra legal uma espcie de imagem de provisoriedade, que ao contrrio do que a prpria

21
Antnio Azuela de la Cueva. "La ciudad, la propriedad privada y el Derecho". Mxico: El Colgio de
Mxico 1989, p. 84.

22
Fbio Ulhoa Coelho. Direito e Poder. So Paulo: Saraiva 1992, p. 112.
noo de provisoriedade supe, permanente. A posio de provisoriedade funciona, a
nvel da poltica urbana, como justificativa para o no-investimento pblico, o que acaba
reforando a precariedade urbanstica e sobretudo acentuando as diferenas em relao ao
se-tor da cidade investido.
Ao longo do tempo e diante dos vrios agenciamentos espaciais e formas de insero
na cidade, os cortios, nos arruamentos ilegais e loteamentos clandestinos, nas casas e
quintais sem alvar e habite-se, nas favelas, formas de moradia e bairros definidos pela
ordem jurdica como irregulares foram tecendo formas de legitimao, resultado das
negociaes entre os atores envolvidos no processo de construo das "regras do jogo"
locais
23
. Esta espcie de acordo coletivo estabelecido entre as partes foi sendo adotada
tanto pelos ocupantes/moradores como pelos funcionrios e polticos encarregados da
aplicao da norma aos assentamentos irregulares. Passaram a funcionar como "direito"
local, inscrito nas relaes econmicas, sociais e polticas efetivamente praticadas pelos
atores que fabricam este territrio. Desta forma se estabeleceram pactos territoriais,
paralelos prpria ordem jurdico-normativa oficial, sem, no entanto, parar de dialogar
com esta. Em nenhum momento, ao longo de um sculo de legislao urbanstica,estes
pactos deixaram de ser paralelos. Desta forma, se constituram numa espcie de direito
inoficial a amparar a infrao lei, fruto do conflito entre o legtimo e o legal, e que tem,
at os dias de hoje, como expresso urbanstica a condio ou imagem de
provisoriedade
24
.
Imaginou-se, no inicio do sculo, quando a tera parte das habitaes da cidade era
composta de cortios, que um dia este iria desaparecer e dar lugar vila operria
25
. Para as
normas urbansticas, o cortio transitou de uma posio de proibio expressa a
simplesmente na excluso de certo permetro da cidade, onde sua presena desvalorizaria a
regio. Durante dcadas foi, na prtica, tolerado e se transformou em grande alternativa de
investimento para um capital rentista e possibilidade segura embora no sem sacrifcios
de ascenso social. Embora superado, a partir dos anos 30, pelo modelo da autoconstruo
da periferia, e mais recentemente pelo enorme crescimento das favelas em So Paulo, o
cortio jamais desapareceu. Pelo contrrio: no h nenhum distrito do Municpio de So
Paulo onde no exista um cortio, tanto nas reas de implantao mais antiga da cidade,
quando antigas casas unifamiliares se subdividem, como nas periferias mais distantes, onde
alugar cmodos e compartilhar quintais uma das estratgias fundamentais do prprio
processo de autoconstruo
26
.
Mesmo assim, jamais foi reconhecido sequer como questo urbana. Com exceo do
curtssimo perodo em que as autoridades mdicas usaram como estratgia principal de
combate s epidemias na cidade sua "desinfeco", o que poderia implicar inclusive sua
demolio, o cortio desaparece por completo do campo de interveno urbanstica,

23
Wrana Panizzi. "Entre Cidade e Estado, a propriedade e seus direitos" in Espao e Debates n. 26. So
Paulo: 1989, p. 89.
24
Para uma discusso mais ampla do tema ver Joaquim de Arruda Falao (org.), Conflito de direito de
propriedade. Rio de Janeiro: Forense, 1984, Boaventura de Souza Santos. Estado, Derecho y Luchas Sociales.
Bogot: Instituto Latino Americano de Servicios Legales Alternativos, 1991, especialmente "El Estado, El
Derecho y las Luchas Sociales en las Luchas Urbanas de Recife" e Wrana Panizzi. "Entre Cidade e Estado, a
propriedade e seus direitos", op. cit .
25
A estimativa do Jornal Fanfulla: apud Paulo Srgio Pinheiro e Michael Hall. A classe operria no Brasil.
Documentos, So Paulo: Brasiliense, v. II, 1984, p. 42.

26
Lucio Kowarick & Clara Ant. "Cem anos de promiscuidade" in Lucio Kowarick (org.), As Lutas sociais e
a Cidade, op. cit. p. 66.
embora durante todo o sculo no parou de se reproduzir, reinventar, relocalizar. Dos
casares recm-abandonados no velho centro subdivididos por sublocadores, foram
ocupando os casares dos Campos Elsios, da Liberdade, do Cambuci, do Brs. E as
sucessivas periferias foram produzidas sob sua forma. Brasileiros, italianos e portugueses
enriqueceram levantando milhares deles nas fronteiras sucessivas: at a virada do sculo
ocuparam Barra Funda/Brs/Belenzinho/Bom Retiro/ Bexiga/Lapa, fronteira que em 1916
j ocupava gua Branca/Ipiranga/ Vila Prudente/Mooca/Pary/Tatuap/Pinheiros. Em um
padro compacto e pendurado s linhas de bonde foram gerando densidades que chegavam
a 11,76 habitantes por domiclio
27
.
E depois , j quando comeavam a chegar mineiros e nordestinos e So Paulo
comeava a se dispersar em periferias do nibus, foram assumindo novas formas. Vila
Maria/Vila Guilherme/Vila Matilde/Vila Carro/Vila Aricanduva/gua Rasa/Vila
Bertioga/Vila Alpina/ Helipolis/Sacom/Parque Edu Chaves/Jardim Brasil/Vila Nova
Mazzei/Mandaqui/VilaGustavo/CasaVerde/Limo//VilaMadalena/VilaOlympia/Mirandpo
lisBosque da Sade/Vila Guarany: todos bairros arruados nos anos 20 e que foram
paulatinamente sendo ocupados pela autoconstruo domingueira e pelos indissociveis
cmodos de aluguel.
A histria dos bairros populares a histria dos quintais coletivos, dos cmodos
mnimos alugados para famlias inteiras, da situao eternamente cambiante, da progresso
lenta feita dos pequenos investimentos familiares. Este padro, estes ritmos, esta lgica
comercial, espacial e financeira, sempre ausentes das normas urbansticas, nada tm a ver
com os investimentos massivos e em bloco que criaram a cidade formal.
Do ponto de vista dos investimentos pblicos, possvel afirmar que, grosso modo,
esses privilegiaram o vetor Sudoeste, ali concentrando um investimento acumulado em
obras virias e intervenes urbansticas que, articuladas a grandes investimentos privados,
foram capazes de sustentar a posio valorizada por mais de cem anos e de gerar
continuamente resignificaes e novos plos de atratividade no interior do prprio vetor.
Assim, atravessou-se o grande Vale do Anhangaba com um portentoso viaduto de ferro
trazido da Alemanha por empresrios interessados em investimentos urbanos, liderados por
Joaquim Eugenio de Lima, ao mesmo tempo em que se redefinia o velho centro como
espao comercial e de servios por excelncia. Este, responsvel tambm pela ocupao da
Paulista, traou no alto do espigo que separa o vale do rio Pinheiros do Tiet a direo em
torno da qual se estruturaria toda a zona nobre da cidade, at hoje. Do Paraso Conso-
lao, em 1900, esparramou-se o prestgio da nobre avenida em direo ao Rio Pinheiros,
ultrapassado nos anos 20, com o arruamento da Cidade Jardim.
Quando, no final do Sculo XIX, o centro ia sendo abandonado pelas elites, foi
reinvestido pela funo comercial; na segunda dcada do sculo, novos loteamentos
residenciais exclusivos foram abertos, abrindo frentes de expanso para os bairros
burgueses os Jardins da City introduzem ento um novo paradigma de organizao
espacial. Quando, nos anos 30, a capacidade de rendimento do primeiro cinturo Oeste
(Centro Novo/Hygienpolis) chegava no limite, foi reinvestida pelo uso vertical dos
apartamentos. E a abertura da Avenida Nove de Julho, parte do Plano de Avenidas de
Prestes Maia, cuja implantao iniciou-se nos anos 30, comeava a sentar as bases para a
migrao das atividades tercirias do Centro, na direo Sudoeste. Assim, a Av. Paulista,
smbolo da riqueza gerada na Primeira Repblica com seus palcios de novos e velhos
ricos, vai ser implodida para poder abrigar as torres de bancos, grandes corporaes e

27
Estado de So Paulo. Principais Dados Demogrficos segundo os Recenseamentos Gerais in Sinopse
Estatstica do Municpio de So Paulo, 1951, p. 43.
antenas de comunicao a partir dos anos 60, sem nunca abalar seu prestgio. Assim, a
valorizao sobe as colinas e desce as baixadas em ondas de resignificao,
invariavelmente acompanhadas pela priorizao dos investimentos pblicos da cidade.
Associados s concessionrias de servios pblicos, e sobretudo a toda poderosa
Light & Power que a um s tempo monopolizava na cidade os servios de energia,
iluminao, gs e transporte coletivo, e atravs da contratao de urbanistas de renome
internacional, a elite econmica da cidade produziu um espao para si, ao mesmo tempo
em que gerava um poderoso ramo de investimento financeiro: a incorporao imobiliria.
Ao contrrio das regras do jogo que regeram a formao dos subrbios populares e depois
das periferias e favelas, a estruturao do espao das elites foi, durante todo o sculo,
inscrita de forma cada vez mais minuciosa na legislao urbanstica. Isso faz com que
praticamente toda a legislao urbanstica formulada ao longo de um sculo faa referncia
e tenha aplicabilidade quase que exclusiva-mente a um pedao extremamente minoritrio
que corresponde hoje a aproximadamente 30% porm muito poderoso da cidade
28
.
As leis que asseguravam o uso residencial unifamiliar em gran-des lotes e
circundados por jardins, que garantiam as caractersticas dos bairros de Campos Elysios,
Hygienpolis e Paulista, atravessaram o sculo e tiveram seu princpio consagrado pela
definio das Z-1 na Lei de Zoneamento, promulgada em 1972 e em vigor at os dias de
hoje. O conceito de bairro exclusivo, que foi sucessivamente incorporado norma
urbanstica (na reviso do Cdigo de Obras Arthur Saboya esto assim definidas ruas
contidas nos bairros de Perdizes, Alto da Lapa, Jardim Amrica, Pacaemb, Av. Paulista,
Hygienpolis, Al. Baro de Limeira, Av. Pompeya, Jardim Paulista e Paraso), cuja ocupa-
o deve obedecer de alguma forma a recuos e usos especiais mencionados entrou para
dentro do zoneamento eternizando uma situao de fato: sua ocupao por certo padro de
moradia e, conseqentemente, por certo grupo social sua altura.
Ao contrrio da cidade irregular, a caracterstica mais marcante da relao entre o
territrio e a lei, neste caso, perpetuar o tipo de contrato comercial estabelecido entre as
partes quando do empreendimento. Esta uma condio para que os altos investimentos
que so feitos nestes locais possam render num horizonte longnquo, sem o que o
empreendimento corre um risco que sua incorporao no deseja se submeter. O exemplo
mais apotetico deste modelo foram os empreendimentos da City, em que um grande
investimento privado se potenciou de uma articulao profissionalmente montada com os
cabeas das concessionrias de servios e os governos em seus vrios nveis, e que, atravs
da lei, garantiu que este conjunto impressionante de investimentos pudesse ser usufrudo
por uma parcela pequena, mas poderosa, dos habitantes da cidade.
Hoje, as zonas residenciais exclusivas de baixa densidade tm sua traduo na Z-1,
zona exclusivamente residencial, de baixa densidade. Nelas, se definem de sada
caractersticas que s uma ocupao de alta renda tem capacidade de pagar uso
residencial exclusivamente unifamiliar, frente mnima de 10 m, recuo de frente mnimo de
5 m de frente e fundos e 3 m lateral, taxa de ocupao mxima de 0,5 e coeficiente

28
0 clculo de 30% foi feito pela Secretaria Municipal do Planejamento de So Paulo em 1990, excluindo do
total das edificaes aquelas oficialmente contabilizadas como imovis irregulares (345.611, que
correspondem a 51.079.903 m
2
, aproximadamente 20% do total de rea construda do municpio, excluindo
as favelas), aquelas contidas em loteamentos clandestinos (constavam em 1990 dos cadastros da prefeitura
2500 processos de loteamentos irregulares em andamento, ocupando 13088 ha, ou seja, 16% da rea do
Municpio), os domiclios em favela (recenseados em 1987 em 150.000) e uma estimativa do nmero de
domiclios em cortios (70.000, baseado nos dados do Recenseamento geral de 80/Domiclios de um s
cmodo e do cadastro parcial territorial municipal). Cf. Raquel Rolnik et alii. So Paulo Crise e mudana.
So Paulo: Brasiliense 1990, pp. 90-105.
mximo igual a 1
29
,

onde o pequeno rendimento decorrente da baixa densidade
largamente compensado pela valorizao decorrente do prestgio. Ao longo do tempo
foram se aperfeioando os mecanismos de sua proteo de forma que uma infinidade de
zonas e subzonas foram criadas apenas para proteg-las de vizinhanas de usos e ocupa-
es no condizentes com ela, que ameaariam sua paisagem e as principais caractersticas
urbansticas de seu conforto. Assim, foram criadas a Z-17 e Z-18 e os corredores em
Zl(Z8CR-1), evitando que as frices decorrentes do contacto com outras formas de
ocupao do espao e portanto, com outras territorialidades, fossem fortes o bastante para
contamin-la e como um vrus mortal, liquidar com ela. Para isso criou-se uma espcie de
cinturo de proteo, muralha legal que envolve estas zonas
30
.
Na prtica, a Z-1 permanentemente invadida por outros usos sobretudo por
escritrios de prestao dos mais variados tipos de servios, fenmeno que se alastra na
exata medida do processo de terceirizao da cidade e de disperso deste tipo de atividades
pelo territrio. Embora os conflitos em torno da Z-1 seguem sendo negociados e
cartografados em mais e mais leis e decretos (e hoje, cada vez mais tambm atravs do
instrumento do tombamento, enquadrando sobretudo os loteamentos da City como
patrimnio histrico), a promoo imobiliria j encontrou seu sucessor como espao
exclusivo e protegido: o condomnio fechado. Trata-se de pura e simplesmente materializar
as muralhas, presentes na lei e no imaginrio urbano, transformando-as em muros
concretos e circuitos eletrnicos de controle e segurana, que eliminam a presena de
qualquer "estranho" no bairro. Isto significa levar ao limite o modelo segregacionista
proposto atravs do pioneiro Campos Elysios.
No projeto dos condomnios, o perigo decorrente da existncia do "outro" evitado
com a supresso do contacto com qualquer espao exterior e com a construo de um novo
territrio exterior: ntimo, protegido e seguro como o "lar". Protegidos pelos muros e
aparato tecnolgico de segurana e controle, os habitantes podem usufruir de uma espcie
de imitao cenogrfica de cidade, com ruas e praas como se fossem uma cidade, "but
stripping troubled urbanity of its sting, of the presence of the poor, of crime, of dirt, of
work
"31
.

E mais: o condomnio imprescinde de negociaes cotidianas com territrios vizi-
nhos e autoridades locais para se manter. Pode ter sua prpria polcia, suas prprias
brigadas de limpeza, seu servio de manuteno. Isso possvel principalmente porque
pode pagar para ter tudo isto, no precisando de lobbies ou guerras de influncia na
determinao das prioridades oramentrias. Retirando-se do espao pblico, podem se

29
Taxa de ocupao a projeo da edificao sobre o terreno e coeficiente de aproveitamento a relao
entre rea construda total e rea do terreno.
30
Os Corredores de Uso Especial so eixos de uso de comrcio e servios que atravessam a Z1 e portanto
apresentam uma srie de limitaes destinadas a no adens-lo demasiadamente, a manter o carter
horizontal e no permitir que estes usos esparramem para trs, penetrando no bairro. A lei que criou os
corredores foi a Lei n. 8001/73, primeira a modificar a 7805/72, que instituiu o zoneamento, criando 4 tipos
de corredores (Z8CR1 a Z8CR-4). As Leis n. 9049/80 e 9300/81 criaram mais duas categorias (Z8CR5 e
Z8CR6) e detalharam mais as caractersticas dos demais. A Lei n. 9411/81 criou duas novas zonas (Z17 e
Z18) transformando trechos de outras zonas que tinham fronteira com Z1 e que permitiam usos e
edificabilidade distintas desta, em zonas de transio, onde principalmente o gabarito (altura mxima das
edificaes, para no provocar sombra e devassar) e a intensidade de usos so controlados.

31
Michael Sorkin. Introduction: Variations on a Theme Park. In: Michael Sorkin (ed.) Variations on a
Theme Park. New York: Hill and Wang 1992, p. XV.

retirar tambm da vida democrtica da cidade. A denominao norte-americana de edge
cities, identificando os condomnios situados na periferia da cidade, como Alphaville e
Tambor, tem neste caso um duplo sentido: edge por se encontrar nos limites territoriais
de um municpio, mas edge por estar no limite de pertinncia a este territrio, prestes a
romper com ele.
Desta forma, se completa o movimento iniciado com a construo dos palacetes em
bairros exclusivos, baseado no estabelecimento de uma legislao "protetora" que limita as
possibilidades de uso e ocupao, funcionando como barreira, associada a uma estratgia
de investimentos massivos em projetos de infra-estrutura e desenvolvimento urbano, que
equipam e valorizam a zona, financiados por cofres pblicos e capitais privados.
Propositadamente deixei para o final a questo do tratamento jurdico-urbanstico das
ilegalidades urbanas, massivamente representa-as por uma periferia migrante, que se
consolida muito lentamente e se reproduz por um contnuo expandir de fronteiras sobre
terras cada vez mais distantes. A este respeito o "Esquema Anhaia", baseado j na suposta
provisoriedade dos mecanismos que produzem a periferia uma vez que esta
desapareceria se o plano fosse devidamente aplicado propunha que aqueles pedaos de
no cidade j existentes deveriam ser mapeados e que um aparato eficiente de fiscalizao
deveria ser montado para aplicar a lei. Esta suposio continua plenamente em vigor na
cultura urbanstica de nossa cidade. Como at hoje a periferia no desapareceu, costuma-
se, nos meios urbansticos, atribuir o fato falta de planejamento associada falta de
fiscalizao ou, procurando razes mais profundas, falta de tica que impele governantes
a negociar diretamente com os interesses (sem seguir planos) e construtores, moradores e
fiscais a criarem uma relao de compra e venda de direitos e sanes.
Entretanto, como vimos, a partir dos anos 30 se estabelece um pacto territorial, onde
a ilegalidade tolerada para poder ser posterior-mente negociada, pelo Estado. Uma das
condies para que este pacto possa ocorrer o Estado assumir o papel de provedor e o
territrio ilegal, de devedor de um favor do Estado, j que do ponto de vista estritamente
legal ali caberiam punies e no responsabilidades e direitos. Isto ocorre, quando, no
contexto da redemocratizao, melhorias urbanas na periferia ilegal se transformam em
votos e lideranas de bairro em cabos eleitorais.
Entre 1940 e 1950 cerca de 100 mil famlias, mais de meio milho de pessoas,
passaram a morar em casas prprias autoconstrudas nas periferias. A maioria havia
embarcado na perspectiva do auto-empreendimento de uma casa situada em bairros sem
qualquer melhora-mento pblico. Porm no tardou muito, para que estes habitantes pas-
sassem a demandar do Estado os melhoramentos inexistentes. Na verdade, bastou
renascer a vida poltica paulistana, para emergir uma nova voz, que vinha destes novos
territrios.
Os comunistas, no breve perodo de legalidade do partido, entre 1945 e 1947, foram
os primeiros a perceber a periferia como um espao propcio para o surgimento de um
movimento de luta por melhorias urbanas e novas formas de organizao popular.
Durante o perodo de legalidade, em que constituam a maior bancada na Cmara de
vereadores, organizaram dezenas de Comits Democrticos e Progressistas, cuja funo
era funcionar como rgo de massa do partido, mas que promoveram um trabalho de
organizao das vilas em tomo a problemas comuns, que no faltavam. Inaugura-se a
uma tradio de reivindicao e estratgias de presso sobre o Estado seu principal
interlocutor que redefiniu a geografia poltica da cidade.
Com a ilegalidade do PCB, os CDPs foram fechados e os vereadores comunistas
cassados. Porm, boa parte destas lideranas foram incorporadas nas Sociedades Amigos
de Bairro, forma de organizao que se transformou na principal representao da
periferia na relao com a Cmara e Prefeitura
32
. At 1953, os vereadores
principalmente Jnio Quadros, suplente que havia assumido em 48, com a reabertura da
Cmara aps a cassao dos vereadores do PCB j ressoam a voz da periferia,
denunciando as condies precrias e encaminhando reivindicaes. Porm a
institucionalizao desta relao s se dar a partir do mandato de Jnio, primeiro prefeito
eleito pela cidade aps a democratizao.
So Paulo, em seu quarto centenrio de existncia, era ento uma metrpole
industrial de 2,5 milhes de habitantes e seu imenso territrio ilegal passa a ser, pela
primeira vez, priorizado pela Prefeitura. Uma das primeiras medidas administrativas de
Jnio foi conseguir a aprovao na Cmara de um projeto de lei sobre "oficializao dos
logradouros", que declarava oficiais todos os loteamentos aprovados, todos os registrados
de acordo com a anistia de 1936 e todos contidos na planta da cidade anexa lei. Desta
forma, concedia uma anistia em massa, tornando todo e qualquer espao contido naquela
planta passvel de investimento pblico. A medida legal era fundamental para pr em
marcha um Plano de Emergncia, que consistia na colocao de guias, sarjetas,
pavimentao e instalao de luz eltrica nas vias principais da periferia dos anos 50
33
.
Colidia assim com a posio do Departamento de Urbanismo, que defendia que os
arruamentos poderiam ser legalizados caso a caso, no lentssimo ritmo em que se
processavam no interior da mquina da Prefeitura, para que garantissem condies
mnimas
34
. Desta forma, o Departamento de Urbanismo se dissocia do movimento feito
pelo Prefeito, que por sua vez estabelece uma negociao direta com as lideranas locais,
a elas se dirigindo em suas aes. Combatidas pelos urbanistas, suas medidas eram
amplamente apoiadas pelos empresrios ligados ao setor de construo civil e
loteamentos, que tiveram grandes possibilidades de ampliao de seus negcios.
O sucesso eleitoral desta ao de Jnio foi imediato em 1955 este vence a eleio
para o Governo do Estado, enfrentando Adhemar, e elege seu sucessor em So Paulo. Em
seu perodo de governador, promove uma ampliao dos servios de gua, aumentando
em 5 vezes a aduo e ampliando em quase 50% a rede, atendendo assim a muitos bairros
da periferia. Enquanto governador, sua influncia contribui para a promulgao da lei de
conservao, que permite a edificaes irregulares serem legalizadas, o que era
fundamental para a instalao dos servios. Com esta poltica, Jnio consolida um
primeiro anel de loteamentos, ocupados entre os anos 30 e 50, enraizando ali sua poderosa
base poltica. Consolida tambm uma relao entre o poltico e a produo da periferia,
que tem, na prpria condio inicial de ilegalidade do assentamento, a possibilidade de
transformar investimentos pblicos em poderosas moedas de barganha em contabilidades
eleitorais.
Este pacto territorial, esboado, como vimos, desde os anos 30, mas definido mais
claramente no contexto da redemocratizao e populismo, nunca mais foi desmontado.

32
Maria da Glria Gohn. Reivindicaes populares Urbanas. So Paulo: Autores Associados/Cortez 1982.
33
Marta Dora Grostein, op. cit., p. 349. Na verdade, tanto o projeto de lei quanto o Plano eram iniciativas
que j vinham sendo negociadas desde o mandato de Armando Arruda Pereira (1951-1953), ltimo dos
interventores indicados por Adhemar de Barros, j de olho nas eleies municipais que foram anunciadas
desde 1952.
34
0 processo de aprovao, assim como o de regularizao, era complexo, constando de 16 etapas ou
instncias de aprovao. Cf. Marta Dora Grostein, op. cit., p. 312/315.

Atravs dele se permite construir redes de sustentao poltica a partir de investimentos
pblicos nos territrios irregulares. A legalidade urbanstica, sob a justificativa da
isonomia e igualdade, exige a aplicao de um nico modelo de agenciamento territorial,
que com raras excees corresponde aos contratos praticados no interior do territrio
formal. Ali se estabelece uma regra milimtrica de uso e ocupao, garantindo reservas de
mercado e inscrevendo contratos econmicos em lei. Ali se concentram os potenciais de
edificabilidade e as grandes obras pblicas, os grandes equipa-mentos culturais e
educacionais, os maiores centros de diverso e consumo.
Para alm do canal do Tamanduate comea outra cidade, construda por uma
infinidade de microinvestimentos pessoais e coletivos, que foi se consolidando sob a gide
da provisoriedade. Ali partidos polticos e lideranas negociaram ao longo de dcadas uma
legitimidade que garantiu sua consolidao, perpetuando ad eternum. Um modelo de
desenvolvimento urbano excludente e perverso. E contra este modelo, que um movimento
pela reforma urbana se articulou no final dos anos 80, mas esta outra histria que nestas
breves linhas j no cabe contar.