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Tema III
Poltica Fiscal e a Crise Econmica Internacional

Incentivos Fiscais e Desenvolvimento
Econmico: a funo das normas
tributrias indutoras em tempos de crise
Poltica Fiscal e a Crise Econmica Internacional Meno Honrosa
Matheus Carneiro Assuno *
* Especialista em Direito Tributrio pela Universidade de So Paulo (USP). Procurador da Fazenda Nacional (PGFN).
Resumo
Este estudo busca analisar a relao entre a concesso de incentivos fscais
e a promoo do desenvolvimento econmico no Brasil no contexto da crise in-
ternacional que atingiu o pas em 2008. Pretende-se identifcar a ligao entre
os objetivos constitucionais que autorizam a interveno do Estado sobre o do-
mnio econmico e as normas tributrias indutoras editadas durante o auge dos
efeitos negativos da crise, quando a onda de incertezas fnanceiras gerou fortes
retraes na produo e no consumo interno. Partindo da premissa de que existe
comunicao sistmica entre o direito e a economia, especialmente no que tange
anlise dos arranjos e das ferramentas jurdicas capazes de promover o desen-
volvimento de forma efciente e sustentvel, o estudo avalia as caractersticas da
extrafscalidade e as formas como se manifesta, bem como a interpretao e os
critrios de controle das normas tributrias indutoras, relacionando os impactos
das medidas anticclicas adotadas pelo governo federal no federalismo fscal bra-
sileiro. O intento frmar, ao fnal, referenciais tericos acerca das possibilidades
de utilizao e parmetros de controle de normas tributrias indutoras destinadas
a fomentar o desenvolvimento econmico nacional.
Palavras-chave: incentivos fscais; desenvolvimento econmico; normas
tributrias indutoras; crise internacional.
Sumrio
1 INTRODUO, 5
2 DIREITO, ECONOMIA E DESENVOLVIMENTO, 6
3 INTERVENO DO ESTADO SOBRE O DOMNIO ECONMICO, 10
4 TRIBUTAO E DESONERAO: OS DOIS LADOS DA MOEDA, 13
5 EXTRAFISCALIDADE, 14
6 ESTRUTURA E INTERPRETAO DAS NORMAS TRIBUTRIAS INDUTORAS, 16
7 CONCEITO, MODALIDADES E EFEITOS DOS INCENTIVOS FISCAIS, 19
8 PARMETROS DE CONTROLE, 22
9 POLTICA FISCAL EM TEMPOS DE CRISE: AS MEDIDAS JURDICAS ANTICCLICAS
UTILIZADAS PELO GOVERNO, 26
10 REFLEXOS FINANCEIROS DOS INCENTIVOS: A REDUO DAS TRANSFERNCIAS CONSTITUCIONAIS, 30
11 CONCLUSES, 34
REFERNCIAS, 36
Poltica Fiscal e a Crise Econmica Internacional Matheus Carneiro Assuno
Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010 5
1 Introduo
A crise fnanceira desencadeada em 2008 empurrou os mercados globali-
zados em queda livre.
1
Como um piscar de olhos, teorias contrrias ao interven-
cionismo estatal na economia caram no mar de tormentas do capitalismo con-
temporneo. Em meio a um turbilho de dvidas sobre o futuro, a refexo sobre
os pilares do desenvolvimento econmico volta a entrar em pauta destacada no
Brasil e no mundo.
No centro do debate sobre a reformulao de conceitos e regras para viabili-
zar a retomada do crescimento econmico, uma questo fundamental vem tona:
que tipos de instrumentos legais podem ser utilizados, de forma efciente, para
reconstruir as demandas domsticas afetadas pela crise, propiciando a implemen-
tao de polticas anticclicas?
2
Este estudo coloca-se no eco de tal questionamento, direcionando-se para o
vis da tributao. Pretende-se analisar a funo das normas tributrias indutoras
3

no contexto da crise internacional, identifcando em que medida incentivos fscais
podem ser empregados para promover o desenvolvimento econmico.
A palavra crise, para os chineses, expressa pela conjugao de dois ide-
ogramas: Um signifca perigo; o outro, oportunidade. Esse exemplo semn-
tico ilustra a via de mo dupla caracterstica dos momentos de instabilidade. Em
que pesem os riscos inerentes a qualquer crise econmica, geralmente a partir
dos seus desafos que surgem caminhos propcios ao crescimento.
A poltica fscal adotada pelo governo federal para superar as ameaas da
crise pode se revelar um fator de sucesso, criando ambientes favorveis ao desen-
volvimento econmico. Entretanto, tambm pode gerar desequilbrios refexos no
arranjo fnanceiro do federalismo brasileiro, comprometendo a sade das contas
pblicas de entes subnacionais e ameaando a continuidade de programas sociais.
Inevitavelmente, toda crise chega ao fm, mas no sem deixar marcas, tanto
positivas quanto negativas. Algumas so claramente perceptveis; outras exigem
exames especfcos. Procuraremos, nas linhas seguintes, examinar algumas
dessas marcas, relacionando-as com as medidas jurdicas adotadas no Brasil para
contornar algumas das consequncias danosas da crise.
1 STIGLITZ (2010).
2 FARIA (2010, p. 302).
3 A expresso norma tributria indutora ser utilizada para designar as normas jurdicas que objetivam precipuamente
estimular determinados comportamentos. A respeito, conferir Schoueri (2005, p. 24-32).
Lembramos, desde logo, que os eventos da realidade social podem ser ana-
lisados sob diferentes lentes. Este estudo, embora metodologicamente atrelado a
uma abordagem jurdica, tambm procurar caminhar ao lado da economia. Os
passos do direito no devem ser solitrios, limitados pureza ideal de concei-
tos desconectados da sociedade. A economia, tal como o direito, tambm parte
da realidade social e das transformaes histricas. Assim como imaginar uma
sociedade impenetrvel s transformaes das pocas imaginar um corpo sem
porosidade,
4
nas palavras de Joaquim Nabuco, pensar o direito como um sistema
fechado economia negar a essncia do fenmeno jurdico, porosa por natu-
reza. Se, por um lado, a economia traz infuncias no processo de produo do
direito, por outro, as normas jurdicas afetam diretamente o comportamento de
agentes econmicos e podem infuenciar os rumos do desenvolvimento nacional,
objetivo fundamental da Repblica Federativa do Brasil (art. 3, II, da Consti-
tuio de 1988). imperioso, portanto, compreend-las de forma intersistmica.
2 Direito, economia e desenvolvimento
O direito no se aplica em abstrato. Ele produto da realidade social e a ela
est atrelado. Se conhecer o direito interpret-lo, construindo o contedo, o sentido
e o alcance da comunicao legislada,
5
para melhor compreend-lo deve-se ter em
mente o contexto econmico e poltico no qual surgem as normas jurdicas, bem
como os impactos dessas normas na realidade e no comportamento das pessoas.
Nessa linha de raciocnio, ganha cada vez mais relevo o dilogo entre o
conhecimento jurdico e a cincia econmica. De um lado, a economia fornece
teorias para prever como as pessoas reagem a incentivos e ferramentas para avaliar
a efcincia das leis na realizao de objetivos sociais importantes.
6
De outro, a
cincia jurdica oferece perspectivas tericas sobre a conformao de medidas
econmicas com o ordenamento jurdico vigente, bem como instrumentos legais
de promover os objetivos almejados pelo Estado no exerccio de suas funes
alocativa, estabilizadora e distributiva.
7
4 NABUCO (1901, p. 138).
5 CARVALHO (2008, p. 184).
6 COOTER; ULLEN (2010, p. 25).
7 Segundo Richard Musgrave, a funo alocativa confgura-se pelo fornecimento de bens pblicos ou por meio do
processo pelo qual a totalidade dos recursos dividida para utilizao no setor pblico e no setor privado, e pelo qual
se estabelece a composio do conjunto dos bens pblicos. A funo distributiva, por sua vez, concerne aos ajustes
na distribuio de renda e riqueza para assegurar uma adequao quilo que a sociedade considera como um estado
justo ou adequado de distribuio. A funo estabilizadora caracteriza-se pelo uso da poltica oramentria visando
manuteno de objetivos macroeconmicos, como nveis de emprego elevados, estabilidade de preos, taxa adequada
de crescimento econmico e estabilidade na balana de pagamentos (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980, p. 6).
possvel imaginar, em contraponto, que o direito no deve tratar de
efcincia, mas de justia. Ocorre que, em certas situaes, ele versa sobre ambas,
podendo criar incentivos para que as pessoas se comportem de maneira mais
produtiva,
8
num grau de efcincia econmica tendente realizao de objetivos
constitucionais, como o desenvolvimento nacional.
9
tambm por meio de
arranjos jurdicos que esse aumento de produtividade pode gerar, paralelamente,
maior justia social em virtude de regras de redistribuio de riquezas e reduo
de desigualdades.
No fuxo desse dilogo, assumem voz ativa as abordagens sobre direito e
desenvolvimento (Law and Development), evidenciando a interseo entre teo-
rias econmicas, arranjos jurdicos e prticas institucionais.
10
Na viso neoliberal clssica, o desenvolvimento uma concepo evolucio-
nista, ocorrendo gradual e espontaneamente, quando garantida a livre iniciativa
e a mnima interveno estatal. Tais premissas foram duramente atingidas pelo
impacto das crises e pelas baixas taxas de crescimento constatadas nas ltimas
dcadas pelos pases que seguiram a cartilha do chamado Consenso de Washing-
ton.
11
O papel do Estado na promoo do desenvolvimento voltou a entrar em
cena, passando de coadjuvante a ator principal, especialmente aps a ltima pea
trgica assistida mundialmente a crise de 2008.
Em meio a roteiros keynesianos,
12
entoa-se o rompimento dos pilares que
sustentavam a concepo neoliberal de Estado minimalista, e exsurgem novas
8 COOTER; ULLEN (2010, p. 9).
9 Tal objetivo expresso no art. 3 da Constituio de 1988: Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III
- erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (grifamos).
10 TRUBEK; SANTOS (2006, p. 1-18). Os autores traam um interessante panorama da evoluo do movimento
Law and Development, dividido didaticamente em trs momentos. No primeiro momento (1950-1960), o direito
era visto como um instrumento de polticas estatais intervencionistas, focadas no crescimento econmico. A partir
da dcada de 1980 (segundo momento), o interesse pelo direito voltou mesa das polticas desenvolvimentistas,
infuenciado pela emergncia das ideias neoliberais. O direito deixou de ser visto como mero instrumento e passou
a representar o prprio fundamento para as relaes de mercado, estipulando limites atuao do Estado. Enfocou-
se a importncia da proteo dos contratos e a funo do Judicirio e das instituies na garantia dos negcios
privados (rule of law). Com a reviso das concepes neoliberais clssicas e o acrscimo de novos elementos na
noo de desenvolvimento (enfocando o aspecto social), a partir dos anos 1990 at os dias atuais vivencia-se um
terceiro momento, no qual se reconhece que os mercados falham, sendo a interveno estatal um caminho racional
necessrio; e que desenvolvimento signifca mais do que crescimento econmico, incluindo a ideia de liberdade
humana, ou seja, a possibilidade de as pessoas exercerem suas capacidades sem os entraves decorrentes da misria,
da falta de educao bsica, de sistemas de sade satisfatrios, etc.
11 O termo um denominador comum de uma srie de medidas sugeridas na dcada de 1990 por economistas ligados a
instituies com assento em Washington D. C., nos Estados Unidos, notadamente o Fundo Monetrio Internacional
(FMI), o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos. Tais medidas passaram a compor o
receiturio do FMI para os pases em desenvolvimento que enfrentavam difculdades, a exemplo do Brasil.
12 John Maynard Keynes foi um dos mais importantes economistas do sculo XX. Ele defendia o intervencionismo estatal
na economia como forma de assegurar o pleno emprego e sugeria medidas fscais como instrumentos de mitigao dos
efeitos danosos dos ciclos de recesso do capitalismo.
perspectivas para pensar os rumos do desenvolvimento no cenrio do capitalismo
contemporneo, no qual o Estado passa a ter o papel estratgico de indutor do
desenvolvimento econmico.
13
H profundas divergncias acerca do papel do direito na promoo do de-
senvolvimento. Estas resultam, em grande parte, dos mltiplos signifcados atri-
budos s expresses direito e desenvolvimento. Foge ao objetivo deste tra-
balho discorrer sobre cada um deles, mas importante perquirir: afnal, sobre qual
direito e qual desenvolvimento estamos falando?
O complexo organizado de normas jurdicas de um dado pas assume a ru-
brica de direito positivo (normas postas, positivadas pelo Estado). Assim, quando
utilizarmos o termo direito nos estaremos referindo a esse plano normativo,
ou seja, ao conjunto de normas que integram o ordenamento jurdico (de carter
prescritivo). A abordagem que dele fzermos, porm, de cunho descritivo, estar
no campo do conhecimento jurdico, o qual toma as normas como realidade cog-
noscvel. Mas e quanto ao contedo do desenvolvimento?
possvel que a relao entre direito e desenvolvimento seja enfocada tanto
sob o aspecto do crescimento econmico quanto por via de um espectro mais am-
plo, incluindo a efetivao de direitos humanos e a noo de justia distributiva.
14
Segundo Celso Furtado, o desenvolvimento se realiza sob a ao conjunta
de fatores responsveis por transformaes nas formas de produo e de foras
sociais que condicionam o perfl da procura.
15
Nessa perspectiva, estaria vincu-
lado aos estmulos sobre a demanda, ou seja, ao crescimento econmico.
Por sua vez, Amartya Sen pondera que o desenvolvimento pode ser visto
como um processo de expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam,
16

ou seja, intimamente ligado retirada de obstculos expanso da autonomia das
pessoas e ao exerccio das suas capacidades. Noutras palavras: o desenvolvimen-
to seria fruto de transformaes sociais.
A nosso ver, ambas as perspectivas complementam-se. Embora relacionado
ao aspecto quantitativo do crescimento econmico, o desenvolvimento no se
limita a este, pressupondo avanos tambm qualitativos.
17
Conforme destaca Gilberto Bercovici,
18
o desenvolvimento condio ne-
cessria para o bem-estar social, sendo o Estado seu principal condutor por meio
13 BRESSER-PEREIRA (2010).
14 DAVIS; TREBILCOCK (2010).
15 FURTADO (2000, p. 106).
16 SEN (2000, p. 17).
17 GRAU (1981, p. 7-8).
18 BERCOVICI (2003, p. 58).
do planejamento, o qual envolve a ampliao de oportunidades individuais e co-
letivas geradas pelo crescimento econmico. Porm, passa tambm pela obser-
vncia de valores fundamentais balizados constitucionalmente, como a justia e a
reduo da pobreza e das desigualdades.
O crescimento econmico sem paralela reduo de desigualdades sociais e
regionais tende a ser insustentvel, mormente em um pas de dimenses continen-
tais como o Brasil. Da por que o desenvolvimento no pode prescindir de saltos
sociais qualitativos de forma federativamente harmoniosa. Nesse campo, o Esta-
do tem funo indispensvel. Afnal, no se pode deixar ao gosto dos mercados a
efetivao de polticas pblicas de transformaes sociais.
Assim como pode ser perigosa a excessiva atuao estatal nos domnios da
economia, sua total absteno hoje simplesmente impensvel. Cada vez mais
faz-se presente a participao do Estado como agente normativo, intervindo sobre
o domnio econmico e social. Tal interveno pode ocorrer com base em diferen-
tes ferramentas, com destaque para as de natureza tributria.
As normas jurdicas tributrias, quando utilizadas como incentivos para
determinados comportamentos econmicos, revelam-se instrumentos potencial-
mente aptos para alcanar fnalidades do Estado, por meio de polticas fscais,
passveis de valorao em termos de efcincia.
19
Nesse vis, a funo meramente
arrecadatria da tributao assume papel secundrio, dando espao extrafscali-
dade, terreno frtil para a produo de medidas de induo econmica.
Todavia, tendo em conta que o sistema tributrio abarca elementos capazes
de produzir distores na economia, infuenciando o comportamento dos
mercados, so necessrias regras de jogo claras e objetivas sobre os parmetros,
as formas e os mecanismos de interveno estatal. sobre tais regras que ora
passamos a discorrer.
19 O termo efcincia possui diversas acepes. Pode ser entendido, de forma ampla, como a maximizao da riqueza e
do bem-estar, em paralelo minimizao dos custos sociais. A chamada efcincia de Pareto, ou efcincia alocativa,
avaliada em termos de satisfao de preferncias pessoais. Nessa perspectiva, uma situao alocativamente efciente
quando impossvel alter-la para tornar pelo menos uma pessoa em condio melhor, sem deixar outra pessoa em
condio pior (na opinio pessoal delas). Tal critrio exige que os ganhadores indenizem os perdedores em virtude de
eventuais mudanas com impactos negativos. A insatisfao com o critrio de Pareto levou ideia de efcincia de Kaldor-
Hicks, que permite mudanas das quais decorrem tanto ganhadores quanto perdedores, mas exige que o ganho seja superior
s perdas geradas, com base numa anlise de custo-benefcio. Ver a respeito COOTER e ULLEN (2010, p. 38 e 64).
3 Interveno do Estado
sobre o domnio econmico
A palavra interveno (do latim interventio) aduz ao ato de entremeter-
se, ingerir-se em esfera alheia. Tornou-se lugar comum utiliz-la para denotar as
diferentes formas de ao do Estado com refexos diretos ou indiretos na seara
econmica. Fala-se, com frequncia, em interveno estatal ou Estado inter-
vencionista como se as relaes econmicas fossem um terreno estranho aos
domnios do Estado.
Entretanto, Estado e ordem jurdica so pressupostos inerentes econo-
mia.
20
A prpria existncia do Estado, por mais minimalista que seja, acarreta im-
pactos econmicos. No capitalismo contemporneo, conquanto inexista consenso
em relao ao tamanho ideal do Estado e aos limites da sua atuao, uma assertiva
parece certa: no h Estado sem economia; a economia no existe sem o Estado.
Sendo o domnio econmico aspecto atrelado existncia do Estado e da
ordem jurdica que lhe d sustentculo, a interveno estatal propriamente dita
manifesta-se nos casos de ingerncia em esferas a priori privadas. Quando se tra-
ta de atividades pblicas (por exemplo, prestao de servios pblicos), inexiste
interveno, mas atuao.
O intervencionismo estatal fenmeno concernente ao exerccio de uma
ao sistemtica da autoridade poltica sobre a economia, estabelecendo-se es-
treita correlao entre o subsistema poltico e o econmico, na medida em que
se exige da economia uma otimizao de resultados, e do Estado, a realizao da
ordem jurdica como ordem do bem-estar social.
21
A interveno estatal pode ocorrer de forma direta ou indireta. Na interveno
direta, o Estado assume o exerccio de atividades econmicas. Na indireta, ele age
mediante a direo ou o controle normativo.
22
A modalidade indireta, assim, conf-
gura uma interveno exterior, de enquadramento e de orientao que se manifesta
em estmulos ou limitaes, de vria ordem, actividade das empresas.
23
Ensina Eros Roberto Grau
24
que a interveno do Estado pode ocorrer: (i)
por absoro ou participao; (ii) por direo; (iii) por induo. A primeira hip-
20 MOREIRA (1973, p. 199).
21 FERRAZ JR. (1989, p. 76-77)
22 SCAFF (2001, p. 100).
23 MONCADA (2000, p. 33).
24 GRAU (2006, p. 148).
tese representa uma interveno no domnio econmico, ou seja, no mbito de
atividades econmicas em sentido estrito, atuando o Estado em regime de mo-
noplio (interveno por absoro) ou de competio (interveno por participa-
o). As duas outras hipteses consubstanciam modalidades de interveno sobre
o domnio econmico, desenvolvendo o Estado o papel de regulador.
Na interveno por direo, o Estado estabelece normas cogentes de com-
portamento aos agentes econmicos (previso de condutas obrigatrias ou proi-
bidas). Por sua vez, na interveno por induo so fxadas normas que estimu-
lam os sujeitos a que se dirigem a seguirem determinado caminho, sem carter
imperativo. O destinatrio pode optar ou no por aceitar o convite da norma
interventiva. Se aceit-lo, estar vinculado s prescries nela previstas.
Por intermdio das normas de induo, o Estado privilegia determinadas
atividades em detrimento de outras, orientando os agentes econmicos no sentido
de adotar aquelas opes que se tornarem economicamente mais vantajosas,
25
mas
no fxa sanes pela no adeso hiptese estimulada. Entretanto, o incentivo
ao comportamento sugerido tende a ser bastante atrativo, na medida em que gera
posies de vantagem no mercado para os agentes econmicos alcanados pelo
comando normativo, o qual pode prever diferentes espcies e nveis de estmulos.
no campo da interveno por induo que o Estado pode valer-se da
poltica fscal para alcanar fnalidades especfcas, com a concesso de incen-
tivos fscais setoriais ou regionais, utilizando a maior ou menor incidncia de
carga tributria como mecanismo redutor de custos e estimulador de atividades
econmicas.
26
Tais fnalidades, porm, devem ter amparo na Constituio, afnal,
so nos valores por ela albergados que se encontra ressonncia prpria justifca-
tiva da interveno estatal.
Vale ressaltar que a Constituio de 1988 prev, em seu art. 170, que a or-
dem econmica fundada na valorizao do trabalho humano e na livre-iniciativa
e tem por fm assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia
social.
27
A ao do Estado sobre o domnio econmico, com efeito, no poder
olvidar tais fundamentos e dever pautar-se nos princpios e nos objetivos fxados
no texto constitucional, dentre os quais a reduo das desigualdades regionais e
sociais (art. 170, inciso VII), a busca do pleno emprego (art. 170, inciso VIII) e a
garantia do desenvolvimento nacional (art. 3, II).
25 SCAFF (2001, p. 107).
26 CAVALCANTI (1997, p. 73-74).
27 A respeito desse tema j decidiu o Supremo Tribunal Federal: certo que a ordem econmica na Constituio de
1988 defne opo por um sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa circunstncia no legitima,
no entanto, a assertiva de que o Estado s intervir na economia em situaes excepcionais. Mais do que simples
instrumento de governo, a nossa Constituio enuncia diretrizes, programas e fns a serem realizados pelo Estado e
pela sociedade. Postula um plano de ao global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos
veiculados pelos seus artigos 1, 3 e 170 (BRASIL, 2006).
Embora referidos princpios e objetivos sejam dotados de elevado grau de
abstrao e generalidade o que difculta o controle fnalstico da medida in-
terventiva , constituem cnones a subsidiar o intrprete. Intervenes estatais
despropositadas, em afronta igualdade ou proporcionalidade, no podem ser
toleradas no contexto de um Estado Democrtico e Social de Direito.
Saliente-se que a regulao econmica deve levar em conta os valores de
cada nao
28
em dado momento histrico, no havendo diretrizes imperativas e
atemporais aplicveis em qualquer contexto cultural. Nessa tnica, a amplitude
conceitual dos fundamentos para a interveno do Estado trazidos pela Constitui-
o de 1988 permite a adoo de diferentes instrumentos de ao estatal sobre o
domnio econmico, a depender do cenrio enfrentado. No pode haver, porm,
desvio do ncleo mnimo de signifcao desses conceitos.
Assim, quando a Constituio Federal menciona a expresso desenvolvi-
mento nacional, tratando da funo incentivadora do Estado como agente nor-
mativo, em seu art. 174, 1,
29
no se refere ao mero crescimento econmico
(aspecto quantitativo), mas conjugao de fatores sociais capazes de promover
melhorias qualitativas no nvel de bem-estar da sociedade. O alcance dessas me-
lhorias, iniludivelmente, est atrelado a diretrizes slidas de planejamento estatal
de mdio e longo prazos. Afnal, o desenvolvimento no surge de um estalo de
dedos. Resulta de um processo contnuo e estruturado, com foco no apenas no
crescimento econmico, mas tambm na diminuio da pobreza, da marginaliza-
o e das desigualdades sociais e regionais.
Com efeito, medidas de interveno estatal por induo justifcadas no im-
perativo de garantia do desenvolvimento nacional no podem resumir-se a as-
pectos econmicos conjunturais. Para sustentarem-se constitucionalmente, essas
medidas precisam guardar consonncia com o real signifcado da expresso de-
senvolvimento, o qual abarca tanto a ideia de crescimento econmico quanto a
de melhorias no bem-estar social. A conjuntura econmica pode servir apenas de
amparo para medidas interventivas de carter temporrio, com objetivos de curto
prazo bem delimitados. Caso tais medidas se prolonguem em demasia, podero
revelar inconstitucionalidade superveniente, oriunda do desvirtuamento das f-
nalidades que embasam a induo econmica.Vale frisar que a funo desen-
volvimentista das normas tributrias indutoras, atrelada a objetivos econmicos
e sociais de mdio ou longo prazos, pode operar concomitantemente funo
equalizadora, que busca corrigir distores circunstanciais, setoriais ou regio-
28 SALOMO FILHO (2002, p. 33).
29 Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de
fscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
1 - A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar
e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
nais, visando ao equilbrio. Porm, recomendvel que essa conjuno seja pau-
tada em planejamentos governamentais objetivos, sob pena de que a mescla de
perspectivas conjunturais com anlises estruturais acabe desaguando na ausncia
de foco das medidas indutoras.
Nas linhas seguintes, procuraremos demonstrar que a face geralmente ocul-
ta da tributao, isto , a desonerao fscal, pode ser um efciente instrumento de
interveno indutora do Estado, com vistas promoo do desenvolvimento eco-
nmico. Porm, cabe de antemo enfatizar: o uso desse instrumento deve obser-
var as molduras traadas pela Constituio, uma vez que a efcincia econmica,
por si mesma, no legitima as aes estatais.
30
4 Tributao e desonerao:
os dois lados da moeda
Tributos existem, fundamentalmente, para viabilizar o cumprimento das
funes do Estado. com a arrecadao tributria que se gera a maior parte das
receitas pblicas, indispensveis para o custeio das fnalidades estatais. Pode-se
dizer, assim, que os tributos constituem o preo para o prprio funcionamento da
engrenagem do Estado.
De fato, a fnalidade da tributao no apenas a de proporcionar receita
ao Estado, mas a de proporcionar receita para que o Estado possa fazer frente s
necessidades pblicas.
31
O tributo estaria para o Estado numa relao de meios
para fns, colocando-se como elo entre o lado das receitas, sempre limitadas, e o
universo infnito das despesas destinadas promoo do bem-estar comum.
Para a implementao de quaisquer das dimenses de direitos consagradas
pelo ordenamento jurdico (e no apenas as sociais), so necessrios recursos
fnanceiros,
32
obtidos principalmente por meio da arrecadao tributria. Firmada
na ideia de cidadania fscal, segundo a qual todos os membros da sociedade con-
tribuem para suportar os encargos pblicos e fnanciar o custo dos direitos na me-
dida de sua capacidade contributiva,
33
a tributao assume papel basilar no Estado
30 Vale mais uma vez lembrar o entendimento do STF: A possibilidade de interveno do Estado no domnio
econmico no exonera o Poder Pblico do dever jurdico de respeitar os postulados que emergem do ordenamento
constitucional brasileiro. Razes de Estado que muitas vezes confguram fundamentos polticos destinados a justifcar,
pragmaticamente, ex parte principis, a inaceitvel adoo de medidas de carter normativo no podem ser invocadas
para viabilizar o descumprimento da prpria Constituio (BRASIL, 1997).
31 VANONI (1932, p. 126).
32 Todos os direitos implicam necessariamente custos pblicos. Mesmo direitos de liberdade, como a segurana, exigem
contrapartida fnanceira. Ver: GALDINO (2005, p. 215-235). No mesmo sentido: HOLMES; SUSTEIN (2000, p. 35-83).
33 CALIENDO (2009, p. 182).
Social e Democrtico de Direito.
34
Trata-se do nus necessrio para o alcance dos
bnus de uma sociedade civilizada.
O poder de tributar, nesse diapaso, mantm relao estreita com a constitu-
cionalizao dos direitos fundamentais e o manancial de valores subjacentes aos
objetivos previstos no art. 3 da Constituio de 1988. Para que possa permitir a
construo de uma sociedade livre, justa e solidria, a erradicao da pobreza e
da marginalizao, a reduo das desigualdades sociais e regionais, bem como
garantir o desenvolvimento nacional e promover o bem de todos, sem qualquer
discriminao, a tributao deve obedecer a certas balizas, expressamente men-
cionadas nos artigos 145, 1, 151, 152, e 153 da Constituio Federal,
35
que
representam limites intrnsecos ao poder de tributar.
Ocorre que, ao lado do poder de tributar, o Estado possui o poder de de-
sonerar, ou seja, de reduzir o nus da carga tributria por meio da concesso de
incentivos fscais. Esse poder de desonerar imanente ao poder de tributar. Ambos
fguram como o verso e o anverso da mesma moeda.
36
Entretanto, se por um lado
so explcitos constitucionalmente diversos limites ao exerccio do poder de tribu-
tar, por outro h uma margem de vagueza e poucas restries expressas ao poder
de desonerar.
37
A prpria jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, farta em
precedentes sobre limitaes constitucionais ao poder de tributar, bastante escassa
no que tange aos parmetros de controle do poder de desonerar, atrelado noo
de extrafscalidade. Cumpre-nos, portanto, abordar tais aspectos com mais vagar.
5 Extrafscalidade
Os tributos, alm de terem a funo arrecadatria de receitas para a manuten-
o do Estado, apresentam funes redistributiva e regulatria,
38
podendo, assim,
oportunizar desde a reduo de desigualdades sociais at a regulao de mercados.
Nesse sentido, a principal fnalidade de muitos tributos no ser a de instrumento
de arrecadao de recursos para o custeio das despesas pblicas, mas a de um ins-
trumento de interveno estatal no meio social e na economia privada.
39
34 CHULVI (2001, p. 59-94); ESTEVAN (2002, p. 79-148).
35 As limitaes expressas, ou explcitas, no excluem o reconhecimento de outras decorrentes do prprio sistema adotado.
Nesse sentido: BRASIL (1995).
36 BORGES (2007, p. 30).
37 Os seguintes artigos da Constituio estabelecem restries explcitas ao exerccio do poder de desonerar: art. 150, 6,
art. 151, III, art. 153, 4, III, art. 155, 2, XII, g, art. 156, 3, III, ADCT, art. 88, II.
38 AVI-YONAH (2008, p. 8-11).
39 BECKER (2007, p. 623).
Por meio da tributao (e da desonerao), possibilita-se ao Estado intervir
sobre o domnio econmico de forma indireta, induzindo a adoo de determina-
dos comportamentos: a vertente da extrafscalidade.
Nas palavras de Geraldo Ataliba, a extrafscalidade confgura-se pelo em-
prego deliberado do instrumento tributrio para fnalidades no fnanceiras, mas
regulatrias de comportamentos sociais, em matria econmica, social e poltica.
40
Segue essa mesma linha o pensamento de Raimundo Bezerra Falco, para
quem a extrafscalidade atividade fnanceira que o Estado exercita sem o fm
precpuo de obter recursos para o seu errio, para o fsco, mas sim com vistas a
ordenar ou reordenar a economia e as relaes sociais.
41
Explica Jos Casalta Nabais
42
que a extrafscalidade pode ser traduzida
como um conjunto de normas que tem por fnalidade dominante a consecuo de
resultados econmicos ou sociais, por meio da utilizao do instrumento fscal, e
no a obteno de receitas para fazer face s despesas pblicas.
De acordo com os ensinamentos de Roque Antonio Carrazza, a extrafscali-
dade caracteriza-se quando o legislador, em nome do interesse coletivo, aumenta
ou diminui as alquotas e/ou as bases de clculo dos tributos, com o objetivo prin-
cipal de induzir contribuintes a fazer ou deixar de fazer alguma coisa.
43
As exaes e as desoneraes tributrias, desse modo, colocam-se como fer-
ramentas para o incentivo ou a coibio de condutas dos destinatrios normativos,
contribuindo para a realizao ou at realizando diretamente de fnalidades
propugnadas pela Constituio Federal.
44
Quando as exoneraes so utilizadas
para incentivar condutas que promovem a efetivao de objetivos constitucionais,
com impactos no seio social, justifca-se a extrafscalidade.
45
So esses objetivos
e fnalidades, em sntese, que legitimam a interveno estatal.
Nota-se, porm, que o conceito de extrafscalidade est relacionado a ca-
ractersticas no arrecadatrias, isto , no fscais, dos tributos. O prprio prefxo
extra indicativo dessa aluso para alm, ou seja, de exceo ao padro da
simples fscalidade. A distino entre fscalidade e extrafscalidade, nesse com-
passo, repousaria na fnalidade da norma tributria. Tributos de cunho fscal se-
riam instrumentos de arrrecadao, enquanto tributos extrafscais seriam prepon-
derantemente mecanismos de interveno na ordem econmica e social.
46
40 ATALIBA (1966, p. 151).
41 FALCO (1981, p. 196).
42 NABAIS (2009, p. 629).
43 CARRAZA (2005, p. 106-107, nota de rodap n. 66).
44 PAPADOPOL (2009, p. 17).
45 GOUVA (2006, p. 47).
46 CORREIA NETO (2008, p. 142).
Entretanto, conforme adverte Alfredo Augusto Becker
47
, na construo dos
tributos no se ignora o fnalismo extrafscal nem se esquece o fscal, pois ambos
coexistem: h apenas maior ou menor prevalncia deste ou daquele fnalismo.
A presena de uma dessas fnalidades no exclui necessariamente a outra. Mesmo
tributos de carter arrecadatrio, como o imposto sobre a renda, podem ser alte-
rados com fnalidades extrafscais.
48
Com base na lio de Klaus Vogel, que identifca nas normas tributrias a
funo de distribuir a carga tributria (conforme critrios de justia distributiva),
a funo indutora e a funo simplifcadora, Lus Eduardo Schoueri defende ser a
extrafscalidade gnero do qual seriam espcie as normas tributrias indutoras.
49
Contudo, as normas tributrias, conforme o vis preponderante (arrecadador
ou indutor), podem ser utilizadas como instrumentos para o alcance das funes
estatais alocativa, distributiva ou equalizadora preconizadas por Richard Musgra-
ve.
50
A funo alocativa liga-se ao vis arrecadatrio, ao passo que a funo in-
dutora pode prestar-se ao alcance de fnalidades macroeconmicas (extrafscais).
importante evitar eventuais confuses semnticas decorrentes da ambi-
guidade do termo extrafscalidade, comumente utilizado para exprimir qual-
quer funo normativa diversa da arrecadatria, e no apenas a indutora. Assim,
faremos uso da expresso normas tributrias indutoras (extrafscalidade em
sentido estrito) para designar os instrumentos tributrios a servio do Estado na
interveno sobre o domnio econmico por induo.
6 Estrutura e interpretao das normas
tributrias indutoras
Uma das principais crticas formuladas concepo de normas tributrias
indutoras repousa no fato de geralmente no existirem critrios intranormativos,
ou seja, integrantes da prpria estrutura da norma jurdica, que possam expressar a
fnalidade visada. Essa fnalidade seria, portanto, um elemento estranho ao mundo
jurdico, integrando os domnios da poltica fscal, irrelevante para a interpretao
do direito. Tal posicionamento decorre de uma viso estritamente analtica das
normas jurdicas tributrias, ancorada em aspectos semnticos, e exclui a possi-
bilidade de comunicao entre o sistema jurdico e o sistema poltico-econmico.
47 BECKER (2007, p. 623-624).
48 Por exemplo, por meio do aumento das faixas de rendimentos isentos ou tributados com base em alquotas menores do
Imposto de Renda, com vistas a aumentar o poder aquisitivo e estimular o consumo.
49 SCHOUERI (2005, p. 27-34).
50 MUSGRAVE; MUSGRAVE (1980, p. 6).
Entretanto, entendemos ser perfeitamente possvel a avaliao fnalstica
das normas tributrias indutoras, com base em uma perspectiva pragmtica, que
leva em considerao os impactos das normas na sociedade, admitindo dilogos
com outros sistemas, principalmente o econmico. possvel, pois, ir alm da
viso estrutural da norma.
Estruturalmente, as normas jurdicas apresentam-se como juzos hipottico-
condicionais que associam consequncias jurdicas a dados eventos, por meio de
um dever-ser (dado h, deve ser c). As regras tributrias seguem essa mesma
estrutura lgica de relao entre antecedentes (hipteses) e consequentes (prescri-
es). Conforme leciona Paulo de Barros Carvalho a hiptese alude a um fato e a
consequncia prescreve os efeitos jurdicos que o acontecimento ir propagar.
51
A hiptese das regras jurdicas tributrias formada pela descrio de uma
classe de eventos recolhidos da realidade (auferir renda, circular mercadorias,
prestar servios, etc.) e transpostos para o mundo jurdico, por meio do direito
positivo. Nesse processo, o legislador seleciona critrios de verifcao da ocor-
rncia do fato jurdico a fm de possibilitar seu reconhecimento pelo intrprete.
Na hiptese da norma, possvel identifcar um critrio material (previ-
so de comportamentos), condicionado no tempo (critrio temporal) e no espao
(critrio espacial), enquanto no consequente (prescrio) se observa um critrio
pessoal (sujeito ativo e sujeito passivo) e outro quantitativo (base de clculo e
alquota).
52
Por meio do fenmeno da incidncia, ocorre uma subsuno do con-
ceito do fato ao conceito previsto na hiptese normativa, instaurando-se a relao
jurdica tributria.
Essa esquematizao lgica bastante til para a anlise de elementos tex-
tuais das leis tributrias, facilitando a compreenso estrutural das normas e o
controle de sua compatibilidade com o sistema constitucional. Contudo, insu-
fciente para a verifcao de fatores extratextuais relevantes, como a adequao
e a proporcionalidade entre os objetivos de uma interveno do Estado sobre o
domnio econmico e o veculo normativo utilizado para tal fnalidade.
A interpretao das normas jurdicas tributrias no deve limitar-se ao texto
da lei. Muitas vezes, necessrio dar passos alm das palavras utilizadas pela lei
para compreender seu verdadeiro signifcado e relacion-lo com a realidade so-
cioeconmica do momento histrico no qual foi produzida. Da a pertinncia da
interpretao teleolgica das normas tributrias.
O mtodo teleolgico tem por escopo apanhar a funo de cada dispositivo
legal na estrutura da ordem jurdico-tributria e em seu relacionamento com as
51 CARVALHO (2005, p. 242).
52 Idem, p. 243.
demais partes da ordem jurdica.
53
Essa forma de interpretar o direito parte da
premissa de que sempre possvel atribuir um dado propsito s normas. Seu
movimento interpretativo, conforme explica Tercio Sampaio Ferraz Jr., parte das
consequncias avaliadas das normas e retorna para o interior do sistema.
54
Nesse
giro, consideraes econmicas podem ser levantadas em sustentao do alcance
de determinada fnalidade pela norma jurdico-tributria.
Na concepo de Ruy Barbosa Nogueira, fundamentos econmicos no so
elementos separveis da prpria lei, mas fazem parte do seu contedo normati-
vo.
55
Com efeito, com base em uma interpretao teleolgica, torna-se possvel
identifcar a pertinncia de fatores econmicos inerentes tributao.
Assim, a fnalidade econmica da norma pode ser considerada como uma
premissa (concreta) da interpretao teleolgica
56
caso se aceite que o direito
tributrio no alberga apenas a fnalidade arrecadatria geral.
Observe-se que levar em conta as fnalidades econmicas das normas tribu-
trias no signifca negar o carter sistmico do direito positivo. Pelo contrrio,
ele se reafrma. Enquanto sistema oriundo do mundo cultural (produto da criao
do intelecto humano), o direito comunica-se com outros sistemas sociais, dentre
eles o sistema econmico. Essa comunicao pode resultar na incorporao, pelo
prprio sistema jurdico, de elementos do sistema econmico. o que acontece
quando a Constituio estabelece hipteses de interveno do Estado sobre o do-
mnio econmico, ou quando a lei tributria fxa comandos de induo direcio-
nados a comportamentos de agentes no mercado. Embora as formas de expresso
do direito sejam instrumentos jurdicos, o contedo de algumas normas pode ex-
primir natureza econmica.
57
Em suma, possvel afrmar que as fnalidades subjacentes estrutura das
normas tributrias indutoras formam um substrato axiolgico que no se pode
ignorar. A circunstncia de carecerem de positivao expressa no deve conduzir
ao absurdo de neg-las.
58
Cabe ao intrprete avaliar, com base no mtodo teleol-
gico, a compatibilidade entre tais fnalidades e o sistema constitucional.
53 ZILVETI (2004, p. 39).
54 FERRAZ JR. (2001, p. 289).
55 NOGUEIRA (1974, p. 44).
56 LEHNER (In: SCHOUERI;ZILVETI (2001, p. 146).
57 NOGUEIRA (1974, p. 43).
58 CARVALHO (2008, p. 524).
7 Conceito, modalidades e efeitos dos
incentivos fscais
O Decreto n. 2.543A, de 05/01/1912, que estabelecia medidas destinadas
a facilitar e desenvolver a cultura da seringueira, do caucho, da manioba e da
mangabeira e a colheita e benefciamento da borracha extrada dessas rvores,
prevendo a iseno de impostos de importao, prmios para aqueles que fzes-
sem plantaes regulares e inteiramente novas, alm de outros incentivos, talvez
tenha sido a experincia pioneira em instituio de medidas de interveno por
induo no Brasil.
59
Nesse momento percebe-se a tendncia de utilizao de in-
centivos fscais para o alcance de objetivos econmicos.
Desde tal antecedente histrico at os dias atuais, foram inmeros os incentivos
fscais criados para viabilizar intervenes sobre o domnio econmico. Mas o que
caracteriza esses instrumentos? Qual, afnal, a ideia por trs dos incentivos fscais?
Numa concepo ampla, incentivos fscais so medidas que estimulam a
realizao de determinada conduta.
60
Nesse sentido, a concesso de incentivos
fscais se insere como instrumento de interveno no domnio econmico a fm de
que se possam concretizar vetores e valores norteadores do Estado.
61
De forma mais restritiva, parcela da doutrina entende que os incentivos
constituem medidas fscais que excluem total ou parcialmente o crdito tribut-
rio, aplicadas pelo governo central com a fnalidade de desenvolver economica-
mente uma determinada regio, ou um determinado setor de atividade.
62
Seriam,
portanto, incentivos fscais todas as normas que excluem total ou parcialmente o
crdito tributrio com a fnalidade de estimular o desenvolvimento econmico de
determinado setor de atividade ou regio do pas.
63
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal seguiu esse conceito ligado ideia
de excluso do crdito tributrio no julgamento dos Recursos Extraordinrios n.
577.348 e n. 561.485, sob a relatoria do ministro Ricardo Lewandoski, o qual asse-
verou em seu voto condutor que incentivos ou estmulos fscais so todas as nor-
mas jurdicas ditadas com fnalidades extrafscais de promoo do desenvolvimento
econmico e social que excluem total ou parcialmente o crdito tributrio.
64
59 GRAU (2006, p. 28).
60 Eis a lio de Pedro Herrera Molina (1990, p. 57): Incentivos tributarios son aquellas exenciones confguradas de tal
modo que estimulan la realizacin de determinada conducta.
61 GADELHA (2010, p. 98).
62 MOURA (in: NOGUEIRA (1971, p. 135).
63 CALDERARO (1973, p. 17).
64 BRASIL (2009).
Entretanto, no so apenas casos de excluso do crdito tributrio
65
que po-
dem confgurar incentivos fscais. O conceito de incentivos fscais abrange tam-
bm outras formas de desonerao, como a reduo de alquotas (inclusive a zero)
ou mesmo a postergao do prazo de recolhimento de determinada exao.
A tcnica da alquota zero ontologicamente diversa da iseno. Ao se
estabelecer a alquota de 0%, ocorre a nulifcao do montante devido a ttulo de
tributo em virtude da multiplicao de um valor determinado por zero. Isso no
signifca que o produto seja isento, mas apenas que sua alquota foi fxada em
valor nulifcante.
Conforme defnio de Rubens Gomes de Souza, um dos idealizadores do
Cdigo Tributrio Nacional (CTN), a iseno favor fscal concedido por lei,
que consiste em dispensar o pagamento de um tributo devido.
66
Pressupe, por-
tanto, a existncia de um tributo devido, de acordo com a lgica que guiou a
redao do art. 175 do CTN.
Com a aplicao de alquota zero, sequer chega a existir tributo devido, pois
o valor resultante da incidncia tributria nulo. Na prtica, o resultado equiva-
lente a uma iseno, porm as premissas tericas so distintas. E precisamente
essa distino que assegura a inaplicabilidade das restries fxadas no art. 150,
6, da Constituio Federal
67
nos casos de alteraes, pelo Poder Executivo, das
alquotas do Imposto de Importao, do Imposto de Exportao, do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio
e Segurol ou Relativas a Ttulos e Valores Mobilirios (IOF), com fundamento no
art. 153, 1, da Lei Maior.
68
Enquanto a outorga de iseno de referidos tributos depende de lei especf-
ca, a alterao de alquotas (at mesmo ao percentual de zero) pode ser realizada
por simples decreto do Poder Executivo, permitindo uma maior fexibilidade e
agilidade normativa em matria de regulao econmica por meio de polticas
fscais. Nesse mesmo vis, o art. 14, 3, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal,
exclui alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do
65 Cdigo Tributrio Nacional: Art. 175. Excluem o crdito tributrio: I - a iseno; II - a anistia. Pargrafo nico.
A excluso do crdito tributrio no dispensa o cumprimento das obrigaes acessrias dependentes da obrigao
principal cujo crdito seja excludo ou dela consequente.
66 SOUSA, (1975, p. 97).
67 Art. 150 [...] 6 Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou
remisso, relativas a impostos, taxas ou contribuies, s poder ser concedido mediante lei especfca, federal, estadual
ou municipal, que regule exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuio,
sem prejuzo do disposto no artigo 155, 2, XII, g (redao da EC 03/1993).
68 Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre: I - importao de produtos estrangeiros; II - exportao, para
o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III - renda e proventos de qualquer natureza; IV - produtos
industrializados; V - operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios; VI - propriedade
territorial rural; VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar. 1 facultado ao Poder Executivo, atendidas
as condies e os limites estabelecidos em lei, alterar as alquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V.
art. 153 da Constituio da obrigatoriedade de estimativa prvia do respectivo
impacto oramentrio-fnanceiro.
A iseno tambm no se confunde com a simples reduo de alquotas ou
bases de clculo. O mecanismo da iseno no atua sobre o aspecto quantitativo
da regra de incidncia tributria, mas na dispensa de pagamento de tributo devido,
pressupondo assim a potencial exigibilidade do crdito tributrio, que ocorreria
se no houvesse a regra isentiva. Tampouco se pode enquadrar a concesso de
crditos tributrios ou diferimentos de prazos para recolhimento na noo de ex-
cluso de crdito. No entanto, inegvel que esses estmulos se amoldam ideia
de incentivo fscal.
Assim como ocorre com a reduo da base de clculo ou a concesso de
iseno, o mecanismo de creditamentos gera para o particular, ao fnal, um saldo
menor de despesas com o pagamento de obrigaes tributrias. O adiamento do
prazo para adimplemento de tais obrigaes (moratria) tambm uma espcie
de vantagem operada no lado da arrecadao, pois o custo da postergao (juros
e correo monetria) assumido pelo Estado. Da mesma forma, anistias (perdo
legal de infraes) e remisses
69
(dispensa do pagamento de dbitos tributrios)
podem ser adotadas como espcies de incentivos fscais.
Nessa perspectiva, pode ser considerado incentivo fscal qualquer instru-
mento, de carter tributrio ou fnanceiro, que conceda a particulares vantagens
passveis de expresso em pecnia, com o objetivo de realizar fnalidades consti-
tucionalmente previstas por meio da interveno estatal por induo. Essas vanta-
gens podem operar subtraes ou excluses no contedo de obrigaes tributrias
ou mesmo adiar os prazos de adimplemento dessas obrigaes. possvel, ainda,
que autorizem transferncias diretas destinadas a cobrir despesas de custeio das
entidades benefciadas, como acontece nas hipteses previstas no art. 12, 3, da
Lei n. 4.320/1964.
70
Os incentivos fscais, portanto, podem assumir roupagens diversas, dentre
as quais: (i) isenes; (ii) redues de alquotas; (iii) redues de bases de clcu-
lo; (iv) anistia; (v) moratria; (vi) remisso; (vii) concesso de crditos tribut-
rios; (viii) subsdios; (ix) subvenes.
69 CTN: Art. 172. A lei pode autorizar a autoridade administrativa a conceder, por despacho fundamentado, remisso
total ou parcial do crdito tributrio, atendendo: I - situao econmica do sujeito passivo; II - ao erro ou ignorncia
escusveis do sujeito passivo, quanto matria de fato; III - diminuta importncia do crdito tributrio; IV - as
consideraes de equidade, em relao com as caractersticas pessoais ou materiais do caso; V - as condies peculiares
a determinada regio do territrio da entidade tributante. Pargrafo nico. O despacho referido neste artigo no gera
direito adquirido, aplicando-se, quando cabvel, o disposto no artigo 155.
70 3 Consideram-se subvenes, para os efeitos desta lei, as transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio
das entidades benefciadas, distinguindo-se como: I - subvenes sociais, as que se destinem a instituies pblicas ou
privadas de carter assistencial ou cultural, sem fnalidade lucrativa; II - subvenes econmicas, as que se destinem a
empresas pblicas ou privadas de carter industrial, comercial, agrcola ou pastoril.
As subvenes e os subsdios, a nosso ver, confguram incentivos
fnanceiros, implementados no lado das despesas do Estado, e no da
arrecadao tributria. As demais hipteses antes mencionadas se enquadram
como incentivos tributrios.
De toda sorte, tais instrumentos (incentivos tributrios e incentivos
fnanceiros) so pragmaticamente cambiveis entre si, sendo um problema
secundrio a forma que adquirem. O que realmente acaba importando, seja para
os agentes no mercado, seja para as fnanas pblicas, a expresso pecuniria
resultante do benefcio, bem como sua efcincia para o sistema econmico.
71
Na prtica, os efeitos fnanceiros dos benefcios fscais tributrios so equi-
parveis aos dos auxlios estatais diretos (subvenes ou subsdios), pois geram
uma perda potencial de arrecadao. Essa perda, em nome de opes polticas
assumidas,
72
pode ser denominada despesa ou renncia fscal.
A renncia fscal, representando a perda voluntria de receitas decorrentes de
tributos, equivalendo a subsdios diretos em dinheiro,
73
precisa estar devidamente
lastreada em fnalidades constitucionais de interesse pblico, sob pena de malferir
os prprios fundamentos da interveno estatal sobre a ordem econmica.
8 Parmetros de controle
Incentivos fscais se afrmam como instrumentos indutores de
comportamentos voltados ao alcance de objetivos constitucionalmente
estipulados como relevantes no contexto de um Estado Social e Democrtico
de Direito. Nessa medida, sua utilizao deve conciliar-se com a busca do bem
comum, ditando-se por consideraes de interesse coletivo, como a promoo
do desenvolvimento econmico.
74
O papel promocional dos incentivos fscais consiste precisamente no servir
como medida para impulsionar aes ou corretivos de distores do sistema
econmico, visando a atingir certos benefcios, cujo alcance poderia ser tanto ou
mais dispendioso, em vista de planejamentos pblicos previamente motivados.
75

Como qualquer outra forma de interveno do Estado na economia, so justifcados
71 ELALI (2009, p. 33).
72 MARTINS (2006, p. 51-53).
73 SANTOS (2005, p. 324).
74 BORGES (2007, p. 70-71).
75 TRRES (2008, p. 79).
se visam a corrigir inefcincias do mercado ou gerar externalidades positivas.
76

Contudo, seja pelo lado da impulso de aes, seja pelo caminho da correo de
distores na economia, os incentivos precisam ser legtimos.
A anlise da legitimidade da concesso de benefcios fscais fundamenta-se
na verifcao das fnalidades da medida e na sua pertinncia com relao aos va-
lores refetidos no texto constitucional. Ser legtimo o incentivo fscal concedido
sob o amparo de desgnios constitucionais, como instrumento de promoo de f-
nalidades relevantes coletividade. Por via transversa, ser ilegtimo (e, portanto,
odioso) o benefcio que se destinar a privilegiar pessoas ou situaes especfcas
em detrimento do princpio da igualdade; ou que no guarde pertinncia com os
objetivos constitucionais autorizadores da interveno do Estado sobre a economia.
Com arrimo em Misabel Derzi, ressalta Schoueri
77
que representam privi-
lgios intolerveis aqueles incentivos fscais que, no fscalizados em seus resul-
tados, se estendem excessivamente no tempo ou servem concentrao de renda
ou proteo de grupos economicamente mais fortes em detrimento da maioria da
populao, qual so transferidos seus altos custos sociais.
O ordenamento jurdico no se coaduna com privilgios odiosos. A conces-
so de incentivos fscais que no sejam compatveis com as fnalidades constitu-
cionais que fundamentam a interveno estatal por induo perfeitamente sus-
cetvel de controle jurisdicional. Contudo, quais parmetros podem ser utilizados
para avaliar essa compatibilidade?
A princpio, cumpre aplicar o postulado da proibio do excesso e do
arbtrio. A norma tributria indutora no pode ir alm do ponto necessrio para
alcanar os objetivos constitucionais que a lastreiam. Tampouco deve ser editada
sem prvia anlise econmica da sua potencial efcincia na busca dos fns
pretendidos pelo Estado. Precisa, enfm, observar a regra da proporcionalidade
na interveno econmica.
78
O exame da proporcionalidade realizado com base em trs elementos
que se relacionam subsidiariamente entre si: (i) adequao; (ii) necessidade; (iii)
proporcionalidade em sentido estrito.
Um meio considerado adequado quando for apto a promover o alcance
de um determinado resultado.
79
Se implicar restries a direitos fundamentais,
somente ser considerado necessrio caso a realizao do objetivo perseguido
no possa ser promovida, com a mesma intensidade, por meio de outro ato que
76 AVI-YONAH; MARGALIOTH (2010). .
77 SCHOUERI (2005, p. 290).
78 NABAIS (2009, p. 648).
79 VILA (1999. p. 172).
limite, em menor medida, o direito fundamental atingido.
80
Por ltimo, verifca-
se a proporcionalidade em sentido estrito com base em um juzo de ponderao
acerca da intensidade da restrio ao direito fundamental atingido e a importncia
da efetivao do direito que com ele colide e que lastreia a adoo da medida.
81
A par da proporcionalidade, a igualdade estrutural tambm parmetro para o
controle da compatibilidade dos incentivos fscais com o sistema constitucional. Para que
haja observncia ao princpio da igualdade (art. 5, caput, da Constituio Federal
82
), a
medida de comparao eleita para realizar diferenciaes deve manter relao fundada
de pertinncia com a fnalidade que lastreia sua utilizao, com base em suportes
empricos considerveis.
83
Signifca que se deve comprovar que o critrio de distino
elegido fomenta a fnalidade visada, em maior medida do que outros critrios possveis.
Essa fnalidade precisa ser clara e coerente, uma vez que dever do Estado tratar a todos
igualmente,
84
sendo admissveis distines apenas se existirem motivos razoveis.
Diante da necessidade de observncia ao princpio da igualdade, o tratamento
diferenciado em matria tributria, decorrente da utilizao de instrumentos
extrafscais, s ser considerado legtimo quando: (i) no confgurar irrazovel
benefcio individual; (ii) estiver ancorado em fnalidade constitucional; (iii)
decorrer de fator de discriminao e medida de comparao adequados.
85
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal escassa no que tange a verifcaes
profundas dos critrios de controle das normas tributrias indutoras. Num primeiro
momento, em precedentes da dcada de 1990, o STF evitou adentrar no mrito de
medidas extrafscais, afrmando serem atos discricionrios do Poder Pblico. Na anlise
do Recurso Extraordinrio n. 149.659, julgado em 1995, a Corte entendeu que a iseno
decorre do implemento de poltica fscal e econmica, pelo Estado, tendo em vista
determinado interesse social; envolve, assim, um juzo de convenincia e oportunidade do
Poder Executivo,
86
no estando sujeita a controle material pelo Poder Judicirio.
Nada obstante traduzir-se em ato discricionrio, j naquela poca o Supremo
Tribunal Federal consignou a necessidade de legitimao das isenes, que se
destinam, a partir de critrios racionais, lgicos e impessoais estabelecidos de modo
legtimo em norma legal, a implementar objetivos estatais nitidamente qualifcados
pela nota da extrafscalidade.
87
80 SILVA (2002, p. 38).
81 SILVA (2002, p. 40).
82 Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade,
nos termos seguintes: [...].
83 VILA (2008, p. 61).
84 Idem, p. 69.
85 PAPADOPOL (2009, p. 83).
86 BRASIL (1995).
87 BRASIL (1994).
O STF tambm observou a via de mo dupla das normas tributrias
indutoras, ou seja, a possibilidade de tais instrumentos serem utilizados para
induzir positiva ou negativamente comportamentos. Na hiptese de aumento de
alquotas de IPI sobre cigarros, o ministro Cezar Peluso destacou a viabilidade
da funo inibidora, presente nos tributos de carter extrafscal proibitivo,
refetido na elevada alquota do IPI, com o ntido vis de desestmulo por
induo na economia.
88
De outra banda, examinando a iseno fscal do IPI sobre o acar de
cana, concedida com base em critrio espacial (art. 2 da Lei n. 8.393/1991), o
STF reconheceu a ausncia de contedo arbitrrio na aludida norma tributria,
afrmando que sua concesso pela Unio Federal objetivou conferir efetividade
ao art. 3, incisos II e III, da Constituio da Repblica. Ressaltou ainda que tal
benefcio ps em relevo a funo extrafscal do IPI, utilizado como instrumento
de promoo do desenvolvimento nacional e de superao das desigualdades
sociais e regionais.
89
Tal precedente ilustra de forma clara a possibilidade de normas tributrias
indutoras, como isenes sobre o IPI, serem utilizadas como instrumentos de
promoo do desenvolvimento (funo desenvolvimentista). O parmetro de
controle desses instrumentos acenado pelo STF seria a eventual arbitrariedade
do Poder Pblico na sua concesso.
Todavia, pode ser tarefa extremamente difcil avaliar o grau de arbitrarieda-
de de um benefcio fscal conjuntural com base em elementos meramente norma-
tivos. Por vezes, normas tributrias indutoras so empregadas com lastro em cri-
trios de efcincia econmica, e no de justia distributiva. Exemplos disto so
os incentivos dirigidos a setores especfcos durante a crise internacional, pauta-
dos em vises macroeconmicas sobre o comportamento da demanda domstica e
dos investimentos das empresas, e no na busca da equidade ou da justia social.
Tendo em vista que os incentivos fscais se sujeitam rigorosamente aos di-
tames da Constituio, devem ser concedidos a partir de anlises tcnicas da
economia, que deve fornecer ao direito instrumentos teis de busca das solues
para os problemas sociais.
90
Da o papel de relevo do sistema econmico para o
Direito Tributrio.
Com base em elementos objetivos da economia que se torna possvel
avaliar a adequao da interveno indutora projetada e, consequentemente, sua
compatibilidade com o ordenamento constitucional. Essa adequao est rela-
cionada efetividade da medida jurdica, ou seja, sua potencial capacidade de
88 BRASIL (2007).
89 BRASIL (2008).
90 ELALI (2007, p. 117).
produzir os efeitos econmicos desejados. Quanto menor for a efetividade, menor
o grau de adequao, e maior o desnvel em relao ao objetivo constitucional que
confere legitimidade interveno estatal. Caso esse grau de adequao revele
assimetrias incompatveis com os propsitos econmicos da interveno, indi-
cando a desproporo da medida adotada, a norma tributria indutora dever ser
retirada do sistema jurdico.
De modo semelhante, tambm dever ser retirada do sistema a norma tribu-
tria indutora que viole o princpio da igualdade, concedendo benefcio singular
e irrazovel, ou elegendo medida de comparao ou fator de discriminao ina-
dequados s fnalidades constitucionais que fundamentam a induo econmica.
Fixadas tais balizas, cumpre-nos analisar as normas tributrias indutoras
utilizadas pelo governo federal para conter a crise, relacionando-as com os crit-
rios da proporcionalidade e da igualdade.
9 Poltica fscal em tempos de crise: as medidas
jurdicas anticclicas utilizadas pelo governo
Em outubro de 2008, a economia americana desabou brutalmente, em vir-
tude da total ruptura de confana do mercado fnanceiro. Rapidamente, como
um efeito domin, o pnico alastrou-se pelo mundo. J no se podia acreditar
na solidez dos bancos. Diante de um cenrio de incertezas, o crdito tornou-se
escasso, abalando o consumo.
Com a diminuio do consumo das famlias e dos investimentos das empre-
sas, vigas estruturais do crescimento econmico, abalam-se os nmeros do produ-
to interno bruto (PIB), aumentando ainda mais o temor de recesses. Esse temor
ocasiona efeitos prejudiciais na concesso de crdito. O resultado: menos dinheiro
disponvel, menos gastos, menos produo, menos crescimento, menos emprego.
Os efeitos negativos de uma crise de confana geram efeitos ainda mais ne-
gativos e incertezas ainda maiores. necessrio agir rpido para evitar que esses
efeitos contaminem de forma insanvel todos os setores da economia.
Economicamente, os setores mais afetados pela reduo da demanda
domstica tendem a ser o automotivo e o de bens de capital (relacionado
a investimentos empresariais), pois dependem diretamente da oferta de
fnanciamentos. Em face do aumento do custo do crdito, provocado pelo mar
de incertezas formado pela crise fnanceira, reduz-se o interesse pela aquisio
de bens industrializados de alto valor, como os automveis. Por sua vez, as
empresas que dependem diretamente de fnanciamentos tambm passam a conter
seus investimentos. A consequncia o abalo direto nos ndices econmicos
que medem o desempenho da indstria.
De fato, a crise intensifcou a retrao da indstria brasileira. No ms de
dezembro de 2008, foi registrada desacelerao de 12,4% ante o ms anterior, de
acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), sendo
o pior resultado da srie histrica, iniciada em 1991, infuenciado principalmente
pelo setor automobilstico, cuja produo caiu 39,7%.
91
Diante desse cenrio temeroso, medidas de estmulo demanda interna
so remdios indispensveis. Dentre os instrumentos possveis, a concesso de
incentivos fscais destaca-se pela maleabilidade, pela celeridade e pela efcincia
com que pode ser manejada pelo Poder Executivo, visando retomada do
crescimento econmico.
A possibilidade de estmulos na demanda agregada sob a forma de
incentivos fscais serem vistos como fonte de recuperao econmica foi analisada
extensivamente por economistas norte-americanos aps a crise de 1929. Pesquisas
realizadas na dcada de 1940 j apontavam que a poltica fscal se revelou um
efetivo instrumento na revigorao do flego da economia afetada pela crise.
92
Uma das recomendaes do Fundo Monetrio Internacional (FMI) no tocante
ao contorno da crise defagrada em 2008 foi a promoo de medidas de estmulo
fscal at determinada data (como a reduo de impostos sobre o consumo durante
um certo perodo).
93
Instrumentos fscais anticclicos devem, a princpio, ter impac-
to transitrio, sendo revistos to logo a economia apresente os sinais de recuperao
esperados. Foi esse o principal caminho adotado pelo Brasil por meio da reduo
das alquotas de tributos com acento extrafscal, notadamente o IPI e o IOF.
O IPI apresenta caractersticas que o tornam adaptvel s futuaes da poltica, das
fnanas, da conjuntura nacional e at internacional.
94
Pode ser manejado extrafscalmente
com bastante fexibilidade em virtude da previso do art. 153, 1, da Constituio.
Com o objetivo de aumentar a demanda interna, os investimentos, evitando
maiores retraes na produo industrial, as quais afetam o nvel de emprego e
as taxas de crescimento do pas, foi promovida reduo temporria (por prazo
determinado) do IPI sobre veculos,
95
eletrodomsticos da linha branca, materiais
de construo e bens de capital.
96
91 Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u497886.shtml>. Acesso em: 11 set. 2010.
92 SMITHIES (apud SPILIMBERGO; SYMANSKY; BLANCHARD, 2008, p. 11-27).
93 Idem, p. 8-9.
94 BOTALLO (2009, p. 22).
95 Ver Decreto n. 6.687, de 11 de dezembro de 2008, e Decreto n. 6.743, de 15 de janeiro de 2009.
96 Ver Decreto n. 6.825, de 17 de abril de 2009, e Decreto n. 6.890, de 29 de junho de 2009.
Paralelamente, alterou-se a tabela do IRPF,
97
criando-se novas alquotas,
o que pragmaticamente implicou diminuies no valor fnal pago a ttulo do
imposto. Ademais, reduziu-se a alquota do IOF sobre crdito direto a pessoa
fsica no escopo de estimular sua concesso.
98
Se, por um lado, a reduo de alquotas do IPI apresenta funo anticclica t-
pica, uma vez que foram concedidas por tempo determinado e com gradual retorno
aps a verifcao das condies econmicas que objetivavam promover, o mesmo
no se pode afrmar com relao alterao das faixas de incidncia e novas al-
quotas do IRPF, que confgura medida anticclica atpica, de efeitos permanentes.
No quesito da renncia de receitas, a prorrogao por seis meses do IPI
reduzido para construo civil e vergalhes de cobre (sob o ngulo dos investi-
mentos em infraestrutura) e a desonerao sobre bens de capital foram estimadas
na ordem de 1,1 bilho de reais. Com relao prorrogao por trs meses do IPI
reduzido de veculos com recomposio gradual em trs meses, fcou projetada
em 1.405 bilhes. O total da estimativa de renncia de receitas tributrias decor-
rente de aes anticclicas durante a crise, para o ano de 2009, foi inicialmente
avaliado pelo governo em 3,342 bilhes.
99
As desoneraes fscais concedidas, destinadas a setores produtivos espe-
cfcos e a faixas de renda com capacidade de consumo, prorrogadas em 2009,
embora tenham gerado elevadas renncias de receitas tributrias, contriburam
decisivamente para a frenagem dos efeitos negativos da crise no Brasil.
A reduo do preo fnal ao consumidor, em decorrncia da aplicao de al-
quotas menores do IPI (at zero), ocasionou um incremento nas vendas e, por con-
seguinte, na produo, evitando quedas acentuadas no nvel de emprego. Nos meses
de maro e junho, quando os benefcios se encerrariam, houve intenso aumento nas
vendas dos produtos alcanados pelas medidas indutoras. Automveis e caminhes
novos tiveram o melhor ms de maro da histria das montadoras no pas, com
um aumento de 36% em comparao com fevereiro de 2008, segundo dados da
Federao Nacional de Distribuio de Veculos Automotores.
100
Se no houvesse a
desonerao, as quedas nas vendas de veculos provavelmente afetariam bastante a
arrecadao dos estados e dos municpios, pois o volume do Imposto sobre a Pro-
priedade de Veculos Automotores (IPVA) tenderia a ser signifcativamente menor.
Ademais, estima-se que a reduo do IPI contribuiu para manter entre 50 mil
e 60 mil empregos diretos e indiretos na economia brasileira no primeiro semestre
97 Ver art. 15 da Medida Provisria n. 451, de 15 de dezembro de 2008.
98 Ver Decreto n. 6.691, de 11 de dezembro de 2008.
99 Dados do Ministrio da Fazenda, disponveis em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2009/p290609.
pdf>. Acesso em: 10 set. 2010.
100 Disponveis a partir de: <http://www.fenabrave.com.br>. Acesso em: 11 set. 2010.
de 2009.
101
A demanda domstica acabou sendo a indutora do crescimento em 2009
e no primeiro trimestre de 2010, notadamente pela menor afetao do consumo das
famlias durante a crise em face das desoneraes tributrias concedidas.
102
As normas tributrias indutoras estruturadas durante a crise tiveram a im-
portante funo de estimular o crescimento econmico por meio da reduo do
custo de impostos incidentes sobre o consumo, impulsionando a compra de bens de
capital, automveis e eletrodomsticos, de molde que fossem incrementados os n-
veis da demanda domstica. Contriburam, assim, para a equalizao das distores
provocadas no mercado em virtude da crise de crdito e da retrao do consumo.
Percebe-se que, alm de constiturem meios adequados (proporcionais)
promoo das fnalidades constitucionais que embasaram a interveno do Es-
tado sobre o domnio econmico, as normas tributrias indutoras utilizadas pelo
governo para conter a crise revelaram-se efcientes no alcance de seus objetivos,
tanto que geraram um aumento histrico da demanda nos setores alcanados pe-
los incentivos.
Contudo, constata-se que os benefcios concedidos no incorreram em
afronta ao princpio da igualdade, uma vez que: (i) no denotam privilgios odio-
sos, pois foram destinados em carter temporrio, com objetivos de curto prazo
claros e delimitados, aos setores mais prejudicados com a contrao da deman-
da e cujo impulso ocasionaria resultados econmicos potencialmente positivos;
(ii) ancoram-se em fnalidades constitucionais de promoo do desenvolvimento
nacional e de busca do pleno emprego; (iii) elegeram fatores de discriminao e
medida de comparao adequados a uma poltica fscal anticclica, que escalonou
como metas prioritrias a retomada dos investimentos das empresas, o crescimen-
to da demanda domstica relacionada indstria e o estmulo ao crdito. O foco
no setor automobilstico, de eletrodomsticos e de bens de capital justifca-se em
face dessas metas de curto prazo, de carter poltico-econmico, e no a partir de
consideraes de justia distributiva.
A compatibilidade intrnseca com a regra da proporcionalidade e com o
princpio da igualdade no signifca, porm, a ausncia de refexos fnanceiros ne-
gativos das medidas adotadas pelo governo federal sobre o equilbrio das fnanas
pblicas dos entes subnacionais. Esse equilbrio, por sua vez, fundamental para
que possa ser garantido o desenvolvimento econmico nacional de modo harm-
nico na Federao brasileira. Da por que a correo de assimetrias fnanceiras
negativas, decorrentes do uso de normas tributrias indutoras, se revela indis-
pensvel para a preservao da compatibilidade das medidas extrafscais com as
fnalidades constitucionais que as lastreiam.
101 IPEA (2009).
102 BRASIL (2010, p. 22).
10 Refexos fnanceiros dos incentivos:
a reduo das transferncias constitucionais
Os incentivos fscais oferecidos em virtude da crise fnanceira de 2008 alte-
raram substancialmente a arrecadao do IPI e do IR. Apenas em relao ao IPI,
principalmente em virtude das medidas propostas pelo governo no ano de 2009,
houve decrscimo de aproximadamente R$ 7,7 bilhes na arrecadao lquida,
22% a menos do que em 2008.
103
No primeiro trimestre de 2009, a diferena para
o mesmo perodo do ano anterior foi cerca de R$ 1,2 bilho a menos. Alm disso,
calcula-se que a alterao da tabela de alquotas do IRPF tenha gerado uma di-
minuio de quase R$ 520 milhes na arrecadao do primeiro trimestre de 2009
relativamente ao ano de 2008.
104
De acordo com estudos do Ministrio da Fazen-
da, as desoneraes estimadas para o IRPF foram da ordem de R$ 5 bilhes.
105
Essa diminuio abrupta da arrecadao tributria relacionada ao IPI e ao
IR impactou de forma direta nos valores das transferncias constitucionais aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. que, conforme a previso do art.
159 da Constituio Federal, parcelas do produto da arrecadao do IR e do IPI
devem ser destinadas aos entes subnacionais mediante repasses aos chamados
Fundos de Participao.
Segundo o texto constitucional, do produto da arrecadao dos impostos
sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados,
48% devem ser entregues pela Unio aos Estados, ao Distrito Federal e aos Mu-
nicpios da seguinte forma: a) 21,5% ao Fundo de Participao dos Estados e
do Distrito Federal (FPE); b) 22,5% ao Fundo de Participao dos Municpios
(FPM); c) 3% para aplicao em programas de fnanciamento ao setor produtivo
das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por intermdio de suas instituies
fnanceiras de carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvi-
mento; d) 1% ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
Esse arranjo de partilhas de receitas tributrias trao do modelo de fede-
ralismo fscal cooperativo consagrado pela Constituio Federal de 1988. Nesse
103 Dados levantados com base nos demonstrativos das transferncias das receitas federais aos Estados, ao DF e aos Municpios,
divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional (http://www.stn.gov.br/estados_municipios/transferencias_constitucionais.
asp) segundo os quais a arrecadao lquida do IPI contabilizada para fns das transferncias constitucionais, em 2008, foi
de aproximadamente R$ 35,3 bilhes, enquanto em 2009 caiu para cerca de R$ 27,6 bilhes.
104 De acordo com os demonstrativos das transferncias das receitas federais aos Estados, ao DF e aos Municpios, concernentes
aos meses de janeiro a abril de 2009, a arrecadao lquida do IRPF totalizou aproximadamente R$ 1,6 bilho, enquanto
no primeiro trimestre de 2008 alcanou R$ 2,12 bilhes. Dados da Secretaria do Tesouro Nacional, disponveis a partir de:
<http://www.stn.gov.br/estados_municipios/transferencias_constitucionais.asp>. Acesso em: 08 set. 2010.
105 Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2009/p290609.pdf>. Acesso em: 08 set. 2010.
modelo, a repartio de receitas coloca-se como um canal de coordenao que
viabiliza a coexistncia entre a descentralizao de encargos e a centralizao
da arrecadao tributria.
106
Confgura uma intrincada rede fnanceira que cria
para os entes polticos menores o direito a uma parcela da arrecadao do ente
maior.
107
Essa parcela visa a reduzir o descompasso entre os meios de arreca-
dao disponveis e as necessidades de gastos dos entes federados, chamado de
brecha fscal vertical (vertical fscal gap ),
108
e representa um importante meca-
nismo de equilbrio das fnanas das unidades subnacionais.
Para a estruturao de um federalismo cooperativo harmonioso, deve existir
no apenas um compartilhamento de funes (encargos) e receitas entre as diver-
sas unidades federativas, mas tambm de decises.
109
Polticas fscais que produ-
zam impactos severos e contnuos nas receitas dos entes subnacionais precisam
ser previamente discutidas, buscando-se um denominador comum, a fm de evitar
que decises centralizadas no acarretem a perda de autonomia fnanceira das
unidades descentralizadas, abalando os pilares da cooperao federativa.
Com diminuio da arrecadao nacional do IPI e do IR, decorrente das
desoneraes fscais realizadas pelo Poder Executivo, acabou sendo gravemente
afetado o equilbrio das fnanas dos pequenos municpios, que dependem subs-
tancialmente das transferncias constitucionais do FPM.
No ms de fevereiro de 2009, os repasses aos Fundos de Participao de que
trata o art. 159 da Constituio Federal sofreram diminuio de 6,8%, compara-
tivamente ao ms anterior. Em relao a fevereiro de 2008, houve decrscimo da
ordem de 12% (cerca de R$ 485 milhes). Em maro de 2009, tais repasses foram
diminudos em 20,1%, relativamente ao ms anterior, representando aproximada-
mente 11% a menos do que o mesmo perodo do ano de 2008. Por conseguinte, no
primeiro trimestre de 2009, constatou-se diminuio de quase R$ 750 milhes nos
montantes das transferncias ao FPM, tomando como parmetro o ano de 2008.
110
Com o corte repentino nos valores dos repasses constitucionais, servios
pblicos prestados populao de inmeros Municpios fcaram comprometidos
diante da inviabilidade fnanceira de arcar-se de forma autnoma com os custos
de programas sociais.
Ainda em maro de 2009, o presidente Lus Incio Lula da Silva reconhe-
ceu a gravidade da situao dos Municpios, afrmando ser o problema resultado
106 AHMAD; HEWITT; RUGGIERO (in: TER-MINASSIAN (1997, p. 26).
107 TORRES (2006, p. 366).
108 BOADWAY; SHAH (2009, p. 293).
109 GREMAUD (2010).
110 Dados e percentuais apurados com base nos demonstrativos das transferncias constitucionais divulgados pela
Secretaria do Tesouro Nacional, disponveis a partir de: <http://www.stn.gov.br/estados_municipios/transferencias_
constitucionais.asp>. Acesso em: 08 set. 2010.
de uma crise que no nasceu no Brasil, de uma crise que aconteceu nos Estados
Unidos, na Europa, no Japo, e que demorou mais para chegar aqui, mas que no
poderia permitir a paralisao das prefeituras.
111
Evidenciou-se um confito axiolgico. De um lado, normas tributrias indu-
toras (alteraes de alquotas do IPI e do IR) editadas com a fnalidade de estimu-
lar a demanda interna, de modo a garantir a manuteno do nvel de empregos e
o desenvolvimento econmico, valores constitucionalmente consagrados (artigos
3, II, e 170, VIII). De outro, os refexos de tais normas no sistema de repartio
de receitas tributrias, ocasionando a diminuio brusca de repasses aos munic-
pios e o consequente comprometimento de polticas pblicas destinadas efeti-
vao de direitos fundamentais.
A percepo de que medidas efcientes para promover o crescimento econ-
mico podem impactar negativamente na rede de artrias fnanceiras do federalis-
mo fscal e na efetivao de programas de melhorias sociais e investimentos em
infraestrutura, os quais constituem pilares para o equilbrio do desenvolvimento
sustentvel a mdio e a longo prazos, remete importncia da compreenso de
plenitude do desenvolvimento econmico.
O desenvolvimento econmico pressupe no apenas o fator do cresci-
mento, mas tambm melhorias no mbito social. Para que essas melhorias sejam
implementadas de modo efciente no arranjo federativo brasileiro, necessrio
garantir s unidades descentralizadas, mais prximas da populao (municpios),
recursos fnanceiros sufcientes para fazer frente aos encargos pblicos. Sem tais
recursos, resta prejudicada a efcincia alocativa, um dos fundamentos para a des-
centralizao de polticas pblicas sociais.
No intuito de contornar o problema, aps discusses no mbito do Minist-
rio da Fazenda, ocorreu a publicao da Medida Provisria n. 462, de 14/05/2009,
convertida na Lei n. 12.058, de 13/10/2009, que dispe sobre a prestao de apoio
fnanceiro pela Unio aos entes federados.
112
111 Matria jornalstica divulgada na Folha Online. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/
ult96u539887.shtml>. Acesso em: 08 set. 2010.
112 Menciona a exposio de motivos da MP n. 462/2009: [...] Nesse contexto, as transferncias da Unio, bem como
as receitas prprias, vm se realizando ao longo de 2009 abaixo das expectativas e das projees das administraes
municipais, trazendo difculdades para o cumprimento de compromissos fnanceiros com fornecedores, prestadores
de servio e com a folha de pagamento dos servidores. Os refexos sobre a prestao de servios municipais e a
continuidade dos projetos de investimento afetam especialmente aqueles realizados em parceria com o governo federal,
sobretudo a capacidade de aporte de contrapartida, no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento PAC. A
desacelerao das obras, alm de implicar a elevao de custos futuros e atraso no atendimento das necessidades da
populao, poder ainda agravar os efeitos da retrao econmica no plano local. 4 Assim, o Ministrio da Fazenda
prope a Vossa Excelncia a edio de medida provisria regulamentando a transferncia de recursos pela Unio aos
Municpios, no exerccio de 2009, a ttulo de apoio fnanceiro destinado superao das difculdades emergenciais de
recursos. Tal transferncia ser calculada a partir da variao negativa entre o valor nominal do Fundo de Participao
dos Municpios FPM repassado em 2008 e o valor transferido em 2009.
Assim, a Lei n. 12.058/2009, em seu art. 1, previu o dever da Unio de
prestar apoio fnanceiro, no exerccio de 2009, aos entes federados que recebiam
o FPM mediante entrega do valor correspondente variao nominal negativa
entre os valores creditados a ttulo daquele Fundo nos exerccios de 2008 e 2009,
antes da incidncia de descontos de qualquer natureza, de acordo com os prazos
e as condies nela previstos e limitados dotao oramentria especfca para
essa fnalidade, fxada por meio de decreto do Poder Executivo.
As estimativas para os valores do apoio fnanceiro previsto na MP n.
462/2009, correspondendo s diferenas negativas nos repasses do FPM apura-
das no perodo de janeiro a maro de 2009, em relao a igual perodo de 2008,
atingiram a estimativa de R$ 755.008.284,59,
113
com creditamento em maio de
2009. O apoio prosseguiu nos meses subsequentes. Em junho de 2009, foram
estimados R$ 197.827.847,76;
114
em julho, R$, 9.734.549,18;
115
em outubro, R$
904.925.735,42.
116
Por meio dessa compensao fnanceira, restou contornado o risco de com-
prometimento da prestao de servios municipais de interesse social e da continui-
dade dos projetos de investimento e demais polticas pblicas voltadas promoo
do desenvolvimento econmico. Os efeitos das restries refexas, provocadas pe-
las normas tributrias indutoras editadas durante a crise, foram assim balanceados
por normas fnanceiras de carter corretivo, visando ao retorno ao ponto de equi-
lbrio das fnanas dos municpios e harmonia do federalismo fscal cooperativo.
Tal equilbrio indispensvel garantia da forma federativa de Estado, clusula
ptrea constante do art. 60, 4, I, da Constituio Federal de 1988.
Todavia, vale lembrar que os refexos fnanceiros das redues de alquotas
do IPI e das alteraes de faixas do IR eram perfeitamente previsveis desde o
momento em que foram cogitadas como medidas de poltica fscal anticclica. Os
instrumentos equalizadores tardaram a ser editados em um contexto emergencial.
O prprio veculo adotado para a concesso do apoio fnanceiro (medida provi-
sria, que pressupe casos de urgncia, a teor do art. 62 da Constituio Federal)
evidencia que no houve planejamento prvio de compensao fnanceira conco-
mitante concesso dos incentivos.
O modelo de federalismo fscal cooperativo adotado no Brasil, entretanto,
no pode reduzir-se ao apoio conjuntural da Unio. preciso aprimorar meca-
nismos que garantam a autonomia fnanceira dos entes subnacionais, mesmo em
113 Disponvel em: <http://www.stn.gov.br/estados_municipios/download/MP462_09_Parcela1.pdf>. Acesso em: 10/09/2010.
114 Dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Disponveis em: <http://www.stn.gov.br/estados_municipios/download/
MP462_09_Estimativa_jun2009.pdf>. Acesso em: 12/09/2010.
MP462_21jul09.pdf >. Acesso em: 12/09/2010.
MP462_19out09.pdf>. Acesso em: 12/09/2010.
face de polticas fscais anticclicas, a fm de evitar a dependncia de auxlios
emergenciais, sob liberalidade do Poder Executivo Federal. Sob esse prisma, o
legado da crise traz novas oportunidades de repensar os atuais modelos de coope-
rao existentes, com vistas a um desenvolvimento econmico federativamente
harmnico e sustentvel.
11 Concluses
As normas tributrias indutoras podem se revelar efcientes instrumentos de
estmulo ao comportamento dos agentes econmicos, promovendo o aumento da
demanda, da produo, dos investimentos internos e da oferta de emprego. Tais
fatores so indispensveis ao crescimento econmico, componente da equao
geradora do desenvolvimento nacional.
Decerto, o desenvolvimento depende da capacidade de cada pas para to-
mar decises que sua situao requer.
117
evidncia, o Brasil demonstrou essa
capacidade, reunindo condies para superar com xito os efeitos problemticos
da crise internacional defagrada em 2008.
Parte desse sucesso decorreu da poltica de concesso de incentivos fscais
utilizados conforme critrios de efcincia, os quais se revelaram adequados aos
objetivos fomentados pela interveno do Estado na economia. A funo equa-
lizadora das normas tributrias indutoras adotadas pelo governo federal foi de-
terminante para corrigir tendncias de contrao da demanda interna. Entretanto,
essas medidas emergenciais, de curto prazo, no so sufcientes para garantir a
continuidade do desenvolvimento econmico.
Lembrava Joaquim Nabuco que no se aprende a nadar sem entrar na gua,
mas tambm no se ensina ningum a nadar atirando-o pela primeira vez no alto-
mar em noite de tempestade.
118
Apesar das difculdades e dos riscos, o Brasil soube
nadar no mar caudaloso da crise internacional, mesmo tendo sido nele arremessa-
do de sbito. Ferramentas efcientes de induo econmica instrumentalizaram a
poltica fscal anticclica levada a cabo pelo governo federal, mas distncias muito
maiores ainda precisam ser percorridas para que o pas possa galgar uma posio
no pdio das naes desenvolvidas.
Para tanto, preciso avanar no aprimoramento dos instrumentos jurdicos
tendentes promoo do desenvolvimento econmico em sua concepo ple-
na, levando em considerao a realidade de profundos desequilbrios regionais
117 MONTORO (1995, p. 144).
118 NABUCO (1901, p. 62).
e sociais que marcam a Federao brasileira. A concesso de incentivos fscais
voltados correo dessas desigualdades um dos instrumentos possveis em um
planejamento de interveno estatal pautado em mudanas qualitativas.
No vestirio do desenvolvimento, no h uma pea do mesmo tamanho
para todos (one size does not ft all): necessrio acomodar condies locais e
diversidades nacionais.
119
Nessa perspectiva, a funo desenvolvimentista das
normas tributrias indutoras precisa ser maximizada em consonncia com as
caractersticas da Federao brasileira. A efetividade do art. 3, II, da Constituio
de 1988, para alm do crescimento econmico (elemento quantitativo),
depende de medidas coordenadas entre Unio, Estados e Municpios, tendentes
a promover melhorias qualitativas no nvel de bem-estar geral da sociedade
(efcincia econmica em sentido amplo), sem olvidar as peculiaridades do
federalismo fscal cooperativo.
Nessa perspectiva, caso o emprego de normas tributrias indutoras pela
Unio acarrete situaes de desequilbrio no arranjo de repartio de receitas com
os entes subnacionais, devero ser adotadas medidas de compensao fnanceira
sufcientes para corrigir as assimetrias negativas geradas, preservando os pilares do
federalismo fscal. Do contrrio, poder restar desvirtuada a fnalidade constitucional
que embasa a prpria interveno econmica, malferindo-se a legitimidade da sua
utilizao, medida que for ameaado o custeio de programas sociais a cargo dos
municpios e o atendimento das necessidades da populao, sem os quais no se
pode pensar em desenvolvimento. O poder do Estado de desonerar amplo, mas
no ilimitado, sujeitando-se s diretrizes normativas e aos valores contidos no texto
constitucional, que balizam o controle das normas tributrias indutoras luz da
proporcionalidade, da igualdade e das fnalidades nas quais se ancoram.
Os ventos econmicos que sopram promissoramente a favor do pas no ce-
nrio de oportunidades ps-crise precisam, enfm, vir acompanhados de arranjos
jurdicos de densidade axiolgica e efetividade prtica, compatveis com os ob-
jetivos trazidos pela Constituio Federal de 1988, rumo a um desenvolvimento
federativamente equilibrado e sustentvel.
119 TRUBEK (2006, p. 9).
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Poltica Fiscal e a Crise Econmica Internacional

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