INTRODUCCIN

La seguridad ciudadana ha sido y es una de las principales demandas de la

poblacin peruana. A lo largo de los ltimos veinte aos, su abordaje ha
merecido diversos enfoques y tratamientos por parte de las autoridades, pero
con escaso xito hasta hoy. Y es que la seguridad ciudadana es un fenmeno
social complejo, multidimensional y multicausal, que debe ser abordado desde
diversos aspectos en forma simultnea.

La inseguridad, la violencia y el delito no son problemas que solo merecen
respuestas de contingencia; en verdad, requieren un tratamiento integral y
holstico, de procesos de mediano y largo plazo. Los desafos son mltiples y
complejos. La seguridad ciudadana exige tomar medidas oportunas y eficaces
en especial por parte de los decisores polticos que permitan remover los
obstculos de carcter estructural y cultural profundamente arraigados en los
sistemas de administracin del Estado. En ese sentido, la tarea es compleja.

I. MARCO CONCEPTUAL
En este primer captulo del Plan, se presentan los conceptos ms importantes
para entender la problemtica que atae a la seguridad ciudadana. Asimismo,
se explicita el enfoque adoptado en la poltica de seguridad ciudadana.

1.1. Aproximacin al concepto de seguridad ciudadana
Segn la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), el desarrollo humano es
un proceso de expansin de las libertades efectivamente disfrutadas por las
personas. Ese desarrollo no es automtico. Por el contrario, est plagado de
amenazas. Precisamente por ello, el desarrollo humano debe estar
indisolublemente ligado a la seguridad humana, que tiene como propsito
proteger al individuo frente a amenazas de distinta naturaleza: desastres
naturales, criminalidad, enfermedades y epidemias, hambre, pobreza extrema,
dictaduras y totalitarismo. La seguridad ciudadana es solo uno de varios
componentes de la seguridad humana, aquel componente responsable de
enfrentar las amenazas violentas y delictivas contra las personas y sus bienes.

La seguridad ciudadana tiene dos acepciones.
La primera la define como la condicin objetiva y subjetiva de encontrarse
el individuo libre de violencia o amenaza de violencia, o despojo intencional por
parte de otros. El concepto de violencia denota el uso o amenaza de uso de la
fuerza fsica o psicolgica con el fin de causar dao o doblegar la voluntad. La
nocin de despojo remite al acto de privar ilegtimamente de su patrimonio a
una persona fsica o jurdica.
Aunque esta definicin parecera restrictiva, en realidad, incluye a todos los
delitos contra las personas, como el homicidio, la agresin, la violacin, el
secuestro y la trata de personas, as como los delitos contra el patrimonio, tanto
privado (robo, hurto y estafa) como pblico (soborno y cohecho). Incluye,
adems, modalidades delictivas propias del crimen organizado, como el
narcotrfico, el trfico de armas, el lavado de activos o el comercio de bienes
ilegales, que estn muy estrechamente relacionados con la violencia y el
despojo, aunque no daen directamente a las personas o a su patrimonio.


La segunda acepcin de seguridad ciudadana la refiere como la accin
destinada a proteger a los ciudadanos frente a los hechos de violencia o
despojo, lo que se persigue con una poltica pblica, entendida como los
lineamientos o cursos de accin que definen las autoridades estatales. Esto
constituye una obligacin positiva del Estado derivada de sus compromisos
internacionales para garantizar los derechos fundamentales. Desde una
perspectiva de derechos humanos, el concepto de seguridad ciudadana es el
ms adecuado para el tratamiento de los problemas de criminalidad y violencia,
en lugar de los conceptos de seguridad pblica, seguridad interior u orden
pblico, por cuanto tiene un enfoque centrado en la construccin de mayores
niveles de ciudadana democrtica, con la persona humana y los grupos
sociales como objetivo central de las polticas, a diferencia de la seguridad del
Estado o de determinado orden poltico.

El analista Fernando Carrin seala que la seguridad ciudadana se diferencia
de la seguridad pblica en que esta ltima se constituye desde una perspectiva
Estado-cntrica y la primera desde una concepcin ciudadana en la que el
Estado resulta ser uno de varios elementos. En los ltimos aos, el concepto
de convivencia social se ha ligado al de seguridad ciudadana. En efecto,
ambos conceptos se basan en la promocin de la adhesin de los ciudadanos
a una cultura ciudadana basada en el respeto a la ley, a los dems y a unas
normas bsicas de comportamiento.

En este contexto, la Ley 27933, que crea el Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana (SINASEC), considera que la seguridad ciudadana es la accin
integrada que desarrolla el Estado, con la colaboracin de la ciudadana, para
asegurar la convivencia pacfica, la erradicacin de la violencia y la utilizacin
pacfica de las vas y espacios pblicos, as como para contribuir a la
prevencin de la comisin de delitos y faltas. Con mayor detalle, el reglamento
del SINASEC, aprobado mediante Decreto Supremo 012- 2003-IN, precisa que
su orientacin final es la proteccin del libre ejercicio de los derechos y
libertades, adems de garantizar la seguridad, la paz, la tranquilidad y el
cumplimiento y respeto de las garantas individuales y sociales a nivel nacional.

Con posterioridad, la Defensora del Pueblo ha sealado que la seguridad
ciudadana no constituye en s misma un derecho de naturaleza constitucional o
legal, pero s un bien jurdico protegido, en tanto conjunto de acciones
destinadas a preservar otros valores jurdicamente tutelados por nuestro
ordenamiento, adems de los derechos constitucionales a la vida, a la
integridad y a la propiedad, entre otros, como la tranquilidad pblica o la paz
social, el uso pacfico de los espacios y vas pblicos, etctera.

En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, al considerar
que la seguridad ciudadana est referida a un conjunto de acciones orientadas
a salvaguardar el desarrollo de la vida comunitaria dentro de un contexto de
paz, tranquilidad y orden, consolidando una situacin de convivencia con
normalidad, es decir, preservando cualquier peligro o amenaza para los
derechos y bienes esenciales para la vida comunitaria.

1.2. Corrupcin y seguridad ciudadana
Desde una perspectiva histrica, el Per ha sido profundamente afectado por
una corrupcin administrativa y estatal, que puede medirse desde las
postrimeras del periodo colonial hasta nuestros das, lo que ha limitado el
desarrollo y el progreso del pas. Si bien no existe un concepto bien definido de
corrupcin, se puede entender como prctica corruptiva el acto de ofrecer, dar,
recibir o solicitar, de manera directa o indirecta, cualquier cosa de valor para
influir en las acciones de la otra parte.

Por su parte, el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2012-2016 define
la corrupcin como el uso indebido del poder para la obtencin de un beneficio
irregular, de carcter econmico o no, a travs de la violacin de un deber de
cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos
fundamentales de la persona.
En el transcurso del tiempo, se ha comprobado que la corrupcin afecta de
manera negativa el desarrollo econmico, la distribucin del ingreso, la
legitimidad del sistema poltico, la viabilidad del Estado y el grado de
criminalidad; en otras palabras, afecta la gobernabilidad democrtica.14 En
este Plan, interesa destacar la relacin que existe entre la corrupcin y la
seguridad ciudadana: a mayor corrupcin, menor seguridad ciudadana. Los
resultados de diversas investigaciones han demostrado que, en varios pases
de la regin, la corrupcin y la impunidad han permitido a organizaciones
criminales desarrollar y establecer verdaderas estructuras de poder paralelas.
En ese sentido, la corrupcin de funcionarios pblicos es, con frecuencia, un
producto de la delincuencia organizada. Los individuos que participan en
actividades ilcitas graves y rentables invariablemente cuentan en algn
momento con el apoyo de funcionarios pblicos corruptos. Tan estrecha es la
relacin entre corrupcin y seguridad que se llega afirmar que la corrupcin es
necesaria para el funcionamiento de la delincuencia organizada, y que la
capacidad de los grupos delictivos organizados para crecer y tener xito
depende en gran medida de las relaciones que establezcan con funcionarios
corruptos.

Asimismo, se ha constatado la influencia de la corrupcin en las entidades
participantes de la seguridad ciudadana y sus diversas manifestaciones,
dependiendo del actor de que se trate. En el caso de la Polica, son tres los
principales niveles de corrupcin. El primero corresponde al rea administrativa
e incluye los oscuros manejos de recursos humanos y econmicos. El segundo
es el nivel operativo, aquel relacionado con la prestacin de servicios de la
Polica y donde determinadas unidades policiales tienen un amplio margen de
maniobra para protagonizar actos de corrupcin. Y el tercer nivel es el mbito
poltico, el cual abarca el intercambio de privilegios, prebendas y prerrogativas
gubernamentales a cambio de proteccin y mal entendida lealtad policial.

Por diversas razones, la corrupcin operativa tambin tiene efectos
devastadores, como la administrativa. Primero, porque si el servicio pblico
tiene un precio, se vulnera su carcter universal y gratuito; se generan barreras
para el acceso a la justicia, que afectan a los ms pobres; y se hace tabla rasa
de la imparcialidad de los funcionarios pblicos, socavando su legitimidad.
Segundo, la vulnerabilidad a la corrupcin destruye, en el proceso, el principio
de legalidad y el respeto a los derechos humanos, que son los pilares del
Estado de derecho, y ata de manos a las instituciones del sistema para hacer
cumplir la ley, que es su razn de ser.
Con frecuencia, la corrupcin administrativa y la operativa en forma extendida
prosperan y se consolidan cuando son, por lo menos, toleradas por las
autoridades polticas, que no hacen uso de su autoridad para ponerles freno.
Como resulta obvio, las polticas pblicas estn reidas con la corrupcin, pues
su propsito es obtener el mayor bienestar colectivo posible, mientras que el de
la corrupcin es obtener el mayor beneficio del corrupto y del corruptor. Existe,
adems, una segunda incompatibilidad, que se deriva de las funciones
esenciales de la poltica de seguridad ciudadana, que es la de aplicar la ley, as
como prevenir y combatir el delito. Por otro lado, existen cuatro elementos que
contribuyen a crear oportunidades para las distintas formas de corrupcin, a
saber: la existencia de un poder monoplico, una alta discrecionalidad de quien
lo ostenta, la falta de transparencia en el proceso de toma de decisiones y la
ausencia de mecanismos de rendicin de cuentas.

En la reciente encuesta nacional sobre percepciones de la corrupcin en el
Per, que publica Protica en julio de 2012, en el captulo peruano de
Transparencia Internacional, la corrupcin es percibida como el segundo
problema nacional ms importante, solo superado por el problema de la
delincuencia. En esa encuesta, el Poder Judicial y la Polica Nacional, junto con
el Congreso, aparecen como las instituciones ms corruptas y las menos
confiables para enfrentar el fenmeno. Por otro lado, llama la atencin la
tolerancia que los ciudadanos muestran hacia las situaciones de corrupcin,
que son rechazadas solo por uno de cada tres encuestados.

Al respecto, el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2012-2016
sostiene que la lucha contra la corrupcin implica, por lo menos, dos enfoques
complementarios. Uno de los enfoques se concentra en el combate frente a los
actos de corrupcin realizados y el otro enfoque pone el nfasis en acciones
preventivas de los posibles actos de corrupcin que se puedan cometer. En
tanto la corrupcin espera mayores ganancias frente a los posibles riesgos de
detencin y castigo, las medidas de mitigacin consistirn en reducir el nmero
de transacciones sobre las cuales se dispone una gran discrecionalidad por
parte de los agentes, reducir el espectro de posibles ganancias, incrementar el
nmero de controles e incrementar la severidad de los mecanismos punitivos.
Es en este contexto que el sector Interior, en el marco de la Ley N 29915, que
delega facultades en materia de reforma de la legislacin orientada al
fortalecimiento del sector Interior, ha emitido una serie de medidas para
promover la rendicin de cuentas y enfrentar la corrupcin desde las mismas
instituciones que conforman el sector. Una de ellas est constituida por la Ley
de Organizacin y Funciones del Ministerio del Interior, que crea el rgano de
Inspectora General como aquel encargado de las funciones de supervisin,
investigacin y control previo de los asuntos disciplinarios policiales y de los
organismos del sector Interior. Dentro de su estructura orgnica, cuenta con un
Tribunal de Disciplina Policial como ltima instancia administrativa en el
procedimiento administrativo disciplinario policial por infracciones muy graves.
El tribunal se encuentra conformado por civiles, quienes, al no encontrarse
vinculados a la institucin, podrn realizar un anlisis objetivo de los casos de
corrupcin policial.

Tambin el rgano de Inspectora General tiene la capacidad para disponer
investigaciones extraordinarias a nivel del sector, imponer sanciones y
proponer polticas y estrategias orientadas al fomento de la tica, la
transparencia y la lucha contra la corrupcin. Otra norma, que acompaa y
complementa la anterior, es el Decreto

Legislativo que regula el Rgimen Disciplinario de la Polica Nacional del Per,
y establece la creacin del Sistema Disciplinario Policial definiendo a este
sistema como el conjunto de rganos de la Polica Nacional del Per y del
Ministerio del Interior que actan integrados en materia de fiscalizacin,
evaluacin, investigacin y sancin disciplinaria. Tiene como rgano Rector a
la Inspectora General del sector Interior.

Habra que precisar que, en esta nueva configuracin institucional del sector
Interior, se constituyen como pliegos u organismos importantes la
Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas,
Municiones y Explosivos de Uso Civil (SUCAMEC) y la Superintendencia
Nacional de Migraciones (MIGRACIONES). En los
reglamentos de organizacin y funciones (ROF) de la SUCAMEC y de
MIGRACIONES, se ha creado la Oficina de Fortalecimiento tico y Lucha
Contra la Corrupcin, que es la encargada de conducir las acciones
institucionales en materia de poltica anticorrupcin, bajo un enfoque preventivo
y de combate, as como los temas de supervisin y asuntos internos.

















La Oficina de Fortalecimiento tico y Lucha Contra la Corrupcin se encuentra
estructuralmente en la Alta Direccin para darle la importancia y relevancia
requeridas en pro de la lucha contra la corrupcin. Asimismo, en el marco de la
reforma de la Polica Nacional del Per, se ha institucionalizado el mecanismo
de la rendicin de cuentas, tal como se precisa en el Decreto Legislativo N
1148, Ley de la Polica Nacional del Per con el fin de asegurar la funcin
policial.

1.3. Enfoque integral de la poltica de seguridad ciudadana
La perspectiva aqu asumida concibe a la seguridad ciudadana como un
fenmeno social complejo, multidimensional y multicausal, en el que
intervienen un conjunto de actores pblicos y privados, la sociedad civil
organizada y ciudadanos. De ah que, para resolver este problema, se requiere
El diseo de una poltica pblica de carcter integral y sistmico con una
perspectiva de corto, mediano y largo plazo. Uno de los instrumentos ms
utilizados para el estudio y visualizacin de la conformacin global de la poltica
pblica es el esquema conceptual de las fases: identificacin de problemas,
formulacin de la poltica, decisin, implementacin y evaluacin. Sobre la base
de esta secuencia de etapas, se debe abordar el diseo de la poltica pblica
de seguridad ciudadana desde una perspectiva multisectorial e
intergubernamental, con una efectiva participacin ciudadana, del sector
privado y de los medios de comunicacin. Esta poltica debe ser respaldada
con normas jurdicas provistas de los recursos humanos y financieros
necesarios; tambin debe ser materia de comunicacin persuasiva acerca de
los beneficios que la poltica pblica brinda a los ciudadanos. En esa lnea,
desde la perspectiva de diversos organismos internacionales, la poltica pblica
de seguridad ciudadana debe tener las siguientes caractersticas: (i) integral, a
efectos de abarcar sistemticamente los derechos humanos en su conjunto; (ii)
intersectorial e intergubernamental, para comprometer la participacin de los
diferentes actores estatales en los distintos niveles de gobierno; (iii)
participativa, por la intervencin permanente de la poblacin involucrada y por
favorecer la democratizacin de la sociedad; y (iv) universal, debido a su
cobertura general, sin exclusiones ni discriminaciones de ningn tipo

No obstante lo anterior, toda poltica debe asegurar una adecuada
implementacin, monitoreo y evaluacin, a fin de verificar el cumplimiento de
las actividades, metas y objetivos establecidos en ella. De la experiencia
internacional, se puede apreciar que existen cinco elementos que los pases
deben considerar en la implementacin de sus polticas de seguridad
ciudadana. Uno: que la proteccin de los ciudadanos debe darse en el marco
de la Constitucin y las leyes. Dos: que no debe limitarse exclusivamente a la
lucha contra la delincuencia, sino en crear un ambiente propicio y adecuado
para la convivencia pacfica de las personas. Tres: que sobrepasa la accin
policial y, por tanto, demanda la participacin coordinada de todas las
instituciones pblicas y privadas. Cuatro: que la Polica, como uno de los
actores fundamentales, debe definir un nuevo perfil, orientado a la comunidad
antes que hacia el Estado. Cinco: que debe ponerse mayor nfasis en el
desarrollo de acciones preventivas. Desde la perspectiva de los organismos
multilaterales, la poltica pblica de seguridad ciudadana debe proveer a los
ciudadanos, por lo menos, cuatro servicios esenciales, a saber: (i) la
prevencin de la violencia y el delito, (ii) el control y la persecucin del delito,
(iii) la rehabilitacin y reinsercin social, y (iv) la atencin a las vctimas.

De manera complementaria, pero no por ello menos importante, se debe
resaltar los procesos de monitoreo y evaluacin de las polticas y programas de
seguridad ciudadana. Se debe entender la evaluacin como la aplicacin
sistemtica de procedimientos para valorar el diseo y la implementacin de los
programas de intervencin, a travs del cumplimiento de los objetivos y
resultados alcanzados, con el fin de valorar y perfeccionar las polticas y los
programas pblicos, dado que, desde un punto de vista racional, cabra
suponer que, tras la evaluacin, se debe optar por la continuidad, la
redefinicin o cese de una poltica o programa pblico de seguridad ciudadana.
El Grfico N 2 sintetiza la provisin de servicios de seguridad ciudadana en el
marco de la poltica pblica.




















































































II. DIAGNSTICO DE LA INSEGURIDAD, LA VIOLENCIA Y EL DELITO EN
EL PER
Antes de plantear el nuevo enfoque de la seguridad ciudadana como poltica de
Estado con miras a establecer el Plan, es necesario realizar un diagnstico
integral de la inseguridad, la violencia y el delito en el Per. El diagnstico debe
dar cuenta de la situacin actual de la problemtica, y debe explicar las causas
y los problemas y efectos que la inseguridad, la violencia y el delito traen al
Per.

2.1. Situacin actual
Existen mltiples indicadores para medir la situacin de inseguridad, la
violencia y el delito en un determinado territorio. Los ms importantes son los
homicidios, la victimizacin, la percepcin de inseguridad, la confianza en las
instituciones y la situacin del sistema penitenciario.

2.1.1. Homicidios
Los homicidios constituyen la forma ms extrema de violencia en una sociedad,
aquella que se ejerce de manera intencional para quitar la vida a otra persona
para facilitar su comparacin, los homicidios se presentan en funcin de una
tasa por 100 mil habitantes.
La tasa de homicidios por 100 mil habitantes en el Per no es muy alta si se
compara con la de otros pases de las Amricas, que resulta siendo la segunda
ms violenta del mundo despus del frica.39 En efecto, la tasa en el Per se
ubica entre las ms bajas de la regin, solo por encima de Hait, Uruguay,
Argentina, Estados Unidos, Chile y Canad, y muy lejos de los pases del
Tringulo del Norte Centroamericano (Guatemala, Nicaragua, Honduras y El
Salvador) y Venezuela, los ms violentos.

2.1.2. Victimizacin
La victimizacin es un indicador que mide la ocurrencia real de hechos de
violencia o de despojo. Es el ms til para conocer la magnitud de los niveles
delictivos, especialmente aquellos de naturaleza patrimonial. Se mide a travs
de las estadsticas oficiales y de las encuestas de opinin pblica. La ventaja
de estas ltimas radica en que no todos los delitos son denunciados ante las
autoridades. En todo caso, es siempre aconsejable complementar el anlisis
con ambas fuentes de informacin. Los primeros aos de los noventa (1990-
1995) tuvieron la tasa de denuncias de delitos presentadas por el pblico ante
la Polica por 100 mil habitantes ms alta de los ltimos veintitrs aos (902.2),
con picos que llegaron a los 1170 y 1255 los aos 1992 y 1993. Desde
entonces, la tasa fue cayendo significativamente hasta llegar a 506 el ao
2007, la ms baja de todo el perodo, para volver a subir de manera sostenida y
llegar a los 846 el 2012, la cuarta ms alta.

2.1.3. Percepcin de inseguridad
Una de las formas de medir la percepcin de inseguridad es consultando a las
personas sobre el temor que sienten frente a la posibilidad de ser vctimas de
un delito en el futuro. Al respecto, el Barmetro de las Amricas da cuenta que
en esta materia el Per ha expresado una mejora en los ltimos aos,
pasando de un 60.0 % el 2006 al 48.6 % el 2012.

2.1.4. Confianza en las instituciones
La evaluacin de las instituciones, tambin llamada segurabilidad, hace
referencia a la confianza ciudadana en que los delitos sean prevenidos o, en
caso ocurran, se investiguen y sancionen. Esto se realiza consultando la
opinin de los ciudadanos sobre la confianza en el desempeo de las
instituciones de seguridad y justicia. La ltima encuesta de Ciudad Nuestra el
ao 201261 da cuenta de una importante mejora de la confianza ciudadana en
los serenazgos y, en menor medida, en la Polica en relacin con el ao
anterior. En efecto, la opinin favorable de los primeros pas del 29.5 % al 34.4
%, mientras que la evaluacin del trabajo policial pas del 28.1 % al 30.8 %.
Sin embargo, una reciente encuesta de Ipsos Apoyo (2013)62 registra una
mejora sustantiva en la evaluacin del nivel de confianza en la prevencin de
los delitos de la Polica cuando se compara con el serenazgo; se otorga a la
Polica Nacional un 43 % de nivel de confianza versus el 23 % del serenazgo.

2.1.5. Situacin del Sistema Penitenciario Nacional
La poblacin del Sistema Penitenciario Nacional est compuesta por las
personas procesadas con medidas de detencin y las sentenciadas a pena
privativa de libertad que se encuentran en los establecimientos penitenciarios,
as como por las que han sido liberadas con beneficios penitenciarios de
semilibertad o liberacin condicional y quienes estn sentenciadas a penas
limitativas de derechos. A diciembre de 2012, la poblacin total fue de 82,611
personas, de las cuales 61,390 estaban privadas de libertad (74.3 %) y 21,221
en los establecimientos de medio libre (25.7 %).

2.2. Causas multidimensionales
Si bien no existe una condicin necesaria o suficiente para explicar la violencia
y el delito, s se pueden identificar factores que aumentan el riesgo o agravan la
vulnerabilidad de las sociedades. El Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) identifica como factores la abundancia de hombres
marginalizados y la urbanizacin desordenada (factores demogrficos); familias
disfuncionales; desempleo; las nuevas oportunidades y tecnologas para el
crimen, la pobreza y la desigualdad (factores econmicos); la escasa
legitimidad del Estado y los conflictos armados (factores polticos); los usos
sociales que implican el consumo de drogas y alcohol, as como el porte de
armas; las pautas culturales que toleran la violencia; y la ineficacia e
ineficiencia de las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia.

2.2.1. Factores de riesgo social que propician comportamientos delictivos
Entre los primeros factores de riesgo social, se precisan los altos niveles de
violencia contra las mujeres, los nios y adolescentes, el consumo de alcohol y
drogas, las reducidas capacidades sociales y laborales de los jvenes en
riesgo, el abandono de las nias, nios y adolescentes, y la carencia de
cuidados parentales.
Las Encuestas Demogrficas y de Salud Familiar (ENDES), que aplica el
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), dan cuenta de que, entre
los aos 2000 y 2011, el 40 % de las mujeres entre 15 y 49 aos de edad
alguna vez habran sufrido violencia fsica y sexual por parte de su esposo o
compaero en alguna oportunidad. Ese porcentaje de violencia familiar contra
las mujeres, as como la ejercida contra los nios y los ancianos en nuestro
pas, son superiores al promedio latinoamericano. En efecto, el
Latinobarmetro coloca al Per como el octavo pas con mayor violencia
familiar contra esos grupos vulnerables entre 18 pases de la regin.

2.2.2. Escasos espacios pblicos seguros como lugares de encuentro
ciudadano
Entre los factores relacionados con la escasez de espacios pblicos seguros,
se identifican los insuficientes proyectos de renovacin y recuperacin urbana
de espacios pblicos para el disfrute de los ciudadanos, los pocos planes
integrados entre la Polica y los serenazgos para la vigilancia y el patrullaje de
las calles, las limitadas acciones de control y fiscalizacin de los mercados
ilcitos, y la baja cultura de seguridad vial para reducir las muertes y lesiones
por accidentes de trnsito.

2.2.3. Dbil participacin de los ciudadanos, la sociedad civil, el sector
privado y los medios de comunicacin social en la seguridad ciudadana
Entre los factores vinculados a la dbil participacin ciudadana, de la sociedad
civil organizada, del sector privado y de los medios de comunicacin en la
prevencin de la violencia y el delito, tambin se incluye la falta de valores y de
una cultura cvica respetuosa de la ley.

2.2.4. Baja calidad y cobertura del servicio policial
La baja calidad y cobertura del servicio policial se debera a varios factores: al
escaso desarrollo organizacional de la Polica Nacional; a la insuficiente
infraestructura y equipamiento; a la debilidad del rgimen disciplinario y de
lucha contra la corrupcin de sus integrantes; a la baja profesionalizacin de
sus efectivos y su rgimen laboral, que permite que los efectivos uniformados
presten servicios para privados; al limitado sistema de informacin y
comunicaciones; y a la escasa vigilancia y patrullaje de las calles.

2.2.5. Deficiente calidad y cobertura del servicio policial
La deficiente calidad del servicio de justicia guardara relacin con su reducida
cobertura, la poca eficacia de la investigacin criminal, la impunidad, la dbil
lucha contra la corrupcin y la insuficiente capacitacin de sus operadores, as
como con la dbil articulacin de los componentes de la poltica criminal y los
problemas del sistema penitenciario para la resocializacin de los delincuentes.
En efecto, la encuesta aplicada el 2011 por el Latinobarmetro daba cuenta de
que el Per es el pas donde sus ciudadanos se sentan menos satisfechos con
el funcionamiento del sistema judicial (11 %), muy por debajo del promedio
regional de satisfaccin (30 %). Esto conllevara que la poblacin considere
que no se puede o no se quiere enfrentar adecuadamente la delincuencia, y
que la impunidad de los delincuentes impulsa la reiteracin del delito.

2.2.6. Dbil institucionalidad del Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana (SINASEC)
Por ltimo, la debilidad institucional del SINASEC no ha permitido desarrollar
un trabajo coordinado y articulado entre todos los responsables de luchar
contra la inseguridad en el pas. Esa debilidad se traduce, por ejemplo, en
planes anuales sin una visin estratgica de mediano o largo plazo, en una
escasa coordinacin interinstitucional en los diferentes niveles de gobierno
respecto a la evaluacin de polticas, planes y programas.
Tambin se traduce en la deficiente gestin de la informacin delictiva, la baja
calidad del gasto pblico en seguridad, as como en el dbil compromiso de los
gobiernos regionales y locales en la formulacin de sus planes, que son las
herramientas de gestin para concretar acciones de prevencin, toda vez que
la lucha frontal contra la delincuencia y el crimen organizado es responsabilidad
de la Polica Nacional.

2.3. Problema y efectos
La Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana
(CONASEC) ha identificado los altos niveles de violencia y delincuencia
como el problema central. Esos altos niveles generan un incremento de la
sensacin de inseguridad, y ocasionan daos a las personas, las familias y las
empresas, as como a la economa nacional; limitan el ejercicio de los derechos
y libertades ciudadanas; afectan la confianza interpersonal y la convivencia
pacfica; impactan negativamente en la gobernabilidad democrtica y la
credibilidad en las instituciones; afectan la competitividad de las empresas y del
pas; y, finalmente, limitan el desarrollo de las personas, la sociedad y el pas.

III. La Seguridad Ciudadana como Poltica de Estado: hacia un nuevo
enfoque para la convivencia pacfica
Una vez realizado el diagnstico de la inseguridad ciudadana, es necesario
exponer el nuevo enfoque que, para la convivencia pacfica en el pas, subyace
en el presente Plan. Para ello, se presenta una justificacin de la poltica de
Estado, se hace explcita la concepcin del Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana como un sistema funcional y se explican los factores de xito por
tenerse en cuenta en la aplicacin del Plan.

3.1. Justificacin de la poltica de Estado
En la dcada de los noventa, el Estado peruano inici un proceso de
reconversin estructural, que conocemos como reforma de primera generacin.
En esa reconversin, se relev la aplicacin de polticas para el
reordenamiento del gasto pblico, la liberalizacin del comercio internacional, la
eliminacin de las barreras a las inversiones extranjeras y a la privatizacin de
empresas pblicas, entre otras polticas. Sin embargo, el modelo econmico
neoliberal de los noventa devino un modelo primario-exportador que
reprimariz la economa y coloc como dominantes a sectores como la minera
y servicios.

Posteriormente, entre los aos 2001 y 2005, se aplicaron reformas de segunda
generacin. Esas reformas estaban orientadas a acercar el Estado a los
ciudadanos de manera ms homognea, inicindose un profundo proceso de
transformacin, que signific la transferencia de funciones y recursos desde el
nivel central a los gobiernos regionales y locales para que, en ejercicio de su
autonoma poltica, econmica y administrativa, sirvieran de manera ms
cercana y efectiva a la ciudadana106. Con esto se dio inicio a tres procesos
fundamentales en nuestro pas: la descentralizacin, la regionalizacin, y la
reforma y modernizacin del Estado.

Si bien es cierto que en el periodo de aplicacin de las reformas de primera y
segunda generacin el Per logr una de las tasas ms altas de crecimiento
econmico en la regin, tambin es cierto que esa mejora econmica no se
acompa con un crecimiento de la capacidad del Estado para generar las
condiciones necesarias, entre ellas las de la seguridad ciudadana, que
asegurasen un desarrollo sostenible y que fueran sustento del desarrollo
econmico y social en el Per.

3.2. El Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana como sistema funcional
En julio de 2001, el Gobierno de Transicin Democrtica formul el documento
Bases de la reforma policial con el propsito de estructurar una institucin al
servicio de la comunidad local que sea capaz de atender los problemas de un
mundo cada vez ms globalizado. Una de sus propuestas consista en la
creacin del Consejo Nacional de Seguridad Pblica, que sera el encargado
de disear la poltica en esta materia y armonizar los esfuerzos sectoriales y de
la sociedad civil.
Meses despus, en octubre de 2001, el gobierno de Alejandro Toledo
constituy la Comisin Especial de Reestructuracin de la Polica Nacional,109
con una composicin amplia y plural, integrada por la Alta Direccin del
Ministerio del Interior, el Comando Policial, oficiales generales y superiores
provenientes de las ex Fuerzas Policiales y la Sanidad, as como por un
representante de suboficiales y personalidades civiles. Su informe final,
aprobado en marzo del 2002,110 recomend, entre otros, la creacin del
Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana como un espacio multisectorial que
oriente las polticas en esta materia y que, a su vez, impulse la formacin de
comits provinciales y distritales como rganos de participacin, supervisin y
control ciudadano.
En la misma lnea, el Acuerdo Nacional suscrito el 22 de julio de 2002
estableci como sptima poltica de Estado la erradicacin de la violencia y el
fortalecimiento del civismo y de la seguridad ciudadana, a efectos de garantizar
el libre ejercicio de los derechos ciudadanos.