TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

INSTITUTO SERZEDELLO CORRA

AS AGNCIAS DE REGULAO, SUAS CARACTERSTICAS E PODER
NORMATIVO, E O ALCANCE DO CONTROLE EXTERNO
ALDEN MANGUEIRA DE OLIVEIRA
Braslia - DF
2004

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ALDEN MANGUEIRA DE OLIVEIRA
AS AGNCIAS DE REGULAO, SUAS CARACTERSTICAS E PODER
NORMATIVO, E O ALCANCE DO CONTROLE EXTERNO
Monografia apresentada como requisito parcial
obteno do ttulo de Especialista em Controle
Externo, rea Regulao dos Servios Pblicos
Concedidos, do Curso de Ps-Graduao em
Controle Externo - PGCE do Instituto Serzedello
Corra do Tribunal de Contas da Unio
Orientador : RENATO JORGE BROWN RIBEIRO, MSc
Braslia - DF
2004

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Alden Mangueira de Oliveira
REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS CONCEDIDOS
As agncias de regulao, suas caractersticas e poder normativo, e o
alcance do controle externo
Monografia aprovada como requisito parcial obteno do ttulo de Especialista
em Controle Externo rea de Regulao dos Servios Pblicos Concedidos,
Curso de Ps-Graduao em Controle Externo, Instituto Serzedello Corra,
Tribunal de Contas da Unio. Comisso julgadora composta por:
___________________________________________
Renato Jorge Brown Ribeiro,
Orientador
___________________________________________
Carlos Wellington Leite de Almeida,
Membro
___________________________________________
Marcelo de Miranda Quintiere,
Membro
Braslia, DF, 29 de outubro de 2004.
4
Dedi co este trabal ho mi nha
amada esposa Si mone e aos meus
queri dos fi l hos Gabri el l a e
Gui l herme, poi s sem a sua
paci nci a, compreenso e
sacri f ci o das horas de conv vi o
fami l i ar, no teri a l ogrado xi to.
5
Agradecimentos
Obrigado, Pai Maior, por mais esta
tarefa cumprida, esta etapa
superada, e este objetivo alcanado.
Aos ami gos de curso, que ao l ongo
de nossa jornada comi go
comparti l haram parte de suas
vi das, sonhos e agruras, em
especi al Noemi a Naomi , Mrci a
Cri sti na, Marcel o Bemerguy e
Demstenes Al buquerque.
6
SUMRIO
INTRODUO ___________________________________________________ 8
2. HISTRIA DA INTERVENO ESTATAL NA ECONOMIA _____________ 11
2.1. Prolegmenos ______________________________________________ 11
2.2. O Estado liberal _____________________________________________ 12
2.3. O Welfare State e o aumento da interveno pblica _______________ 13
2.4. A crise do Estado e o fenmeno da desestatizao ________________ 15
2.5. A experincia brasileira recente ________________________________ 16
3. BREVE ESTUDO SOBRE A REGULAO __________________________ 22
3.1. A questo do monoplio natural e a interveno nos mercados ____ 22
3.2. O vocbulo regulao - origem e conceituao ___________________ 25
3.3. Regulao econmica, social e administrativa ____________________ 29
4. AGNCIAS REGULADORAS ____________________________________ 37
4.1. Origens das agncias - direito comparado _______________________ 37
4.2. Entes reguladores brasileiros - origem remota ____________________ 48
4.3. As agncias brasileiras modernas ______________________________ 54
4.4. Caractersticas das agncias reguladoras no Pas _________________ 57
4.4.1. Ente autrquico _____________________________________________ 57
4.4.2. Regime jurdico especial ______________________________________ 61
4.4.3. Plena autoridade ____________________________________________ 65
4.4.4. Amplitude das atribuies _____________________________________ 66
4.4.5. Capacitao tcnica__________________________________________ 68
4.4.6. Acesso da sociedade_________________________________________ 69
4.4.7. Processualidade administrativa especfica_________________________ 70
4.4.8. Significatica autonomia _______________________________________ 71
4.5. O papel das agncias nas concesses de servios pblicos_________ 85
5. O "PODER NORMATIVO" DAS AGNCIAS _________________________ 88
5.1. Breves consideraes sobre as espcies normativas ______________ 89
7
5.2. Delegao legislativa _________________________________________ 90
5.2.1. Delegao legislativa para as agncias nos EUA ___________________ 90
5.2.2. No-exclusividade do Poder Legislativo na competncia legislativa _____ 92
5.2.3. A delegao legislativa stricto sensu ___________________________ 92
5.3. A questo dos standards ______________________________________ 97
5.4. Competncia regulamentar ___________________________________ 100
5.5. O exerccio e os limites da regula(menta)o pelas agncias _______ 103
6. CONTROLE EXTERNO SOBRE AS AGNCIAS _____________________ 107
6.1. Controle sobre a Administrao Pblica ________________________ 107
6.1.1. Tipologia dos controles exercidos sobre a Administrao ____________ 107
6.1.2. Controles sobre as agncias __________________________________ 111
6.2. O controle externo __________________________________________ 114
6.2.1. Breve histrico acerca do controle externo brasileiro________________ 114
6.2.2. Natureza e atribuies do Tribunal de Contas da Unio _____________ 117
6.3. O controle exercido pelo TCU sobre os entes reguladores _________ 120
7. CONSIDERAES FINAIS______________________________________ 134
7.1. Concluses sobre a parte primeira _____________________________ 134
7.2. Concluses sobre a parte segunda_____________________________ 135
7.3. Concluses sobre a parte terceira______________________________ 137
7.4. Resposta ao problema de pesquisa ____________________________ 140
8. BIBLIOGRAFIA_______________________________________________ 141
8
INTRODUO
Fruto da formao acadmica obtida e da experincia profissional
auferida at o momento (fortemente ligadas s reas da Administrao Pblica e
ao Direito), bem como do exerccio, dentro da trajetria dos mais de vinte e trs na
rea pblica, da funo de controle no mbito do Tribunal de Contas da Unio
(esta j h quase oito anos), vi-me obrigado, ante a necessidade de elaborar um
trabalho destinado a servir de avaliao parcial para a obteno do ttulo de
Especialista em Controle Externo, rea Regulao dos Servios Pblicos
Concedidos o que, confesso, mostrou-se tarefa herclea, dado diversidade,
complexidade e profundidade dos temas e problemas de pesquisa passveis de
estudo na rea de regulao, bem como a escassez de tempo para elaborar o
trabalho, esta tanto em face das atividades profissionais ordinariamente
desempenhadas como pela minha no vinculao direta rea tcnica do
Tribunal que procede ao exame de questes relativas a tal seara a realizar uma
forte e demorada reflexo quanto escolha da linha de pesquisa.
A idia era que o trabalho no se cingisse ao enfoque de apenas
uma rea do conhecimento, mas sim procurasse conjugar o exame de aspectos
dspares mas necessariamente conexos no que respeita atividade estatal de
regulao a cargo das agncias autnomas econmicos, jurdicos,
administrativos etc. Alm disso, imperioso seria tratar da funo de controle, em
especial o controle externo, demonstrando a competncia do Tribunal de Contas
da Unio para exerc-lo sobre tais entes estatais, alm de apontar os
instrumentos para o cumprimento de seu mister constitucional.
Nesse contexto surgiu a questo principal desenvolvida no
Projeto de Pesquisa: As agncias reguladoras autnomas exercem suas
competncias regulatrias com um adequado controle sobre seus atos, de modo a
que se evitem desvios, abusos e ilegalidades, estando o Tribunal de Contas da
Unio bem atuando nesse controle? Para que pudesse responder essa pergunta
9
havia necessidade de, primeiro, melhor descrever alguns pontos iniciais, quais
sejam, historiar a interveno estatal na economia ao longo do tempo e
caracterizar a atividade estatal de regulao no modelo brasileiro. Esse conjunto
inicial engloba a Primeira Parte do Trabalho (Captulos 2 e 3).
Na etapa seguinte, que se consubstancia no Captulo 4, buscou-
se, numa perspectiva comparada; examinar aspectos constitucionais e legais das
caractersticas das agncias reguladoras, mormente daquelas de servios
pblicos concedidos.
Na etapa subseqente, surgiu a necessidade de enfocar mais de
perto o chamado poder normativo das agncias sob a tica das diversas teorias
jurdicas; apontar a necessidade de controle, bem como suas formas, sobre esses
entes reguladores, e demonstrar a competncia constitucional e legal do Tribunal
de Contas da Unio para exercer o controle externo sobre as agncias,
procurando fornecer embasamento terico Corte para cumprir seu mister e
apontando os instrumentos de que dispe o TCU nessa seara. Esse conjunto
constitui a Terceira Parte do Trabalho (Captulos 5 e 6).
Nas Consideraes finais, pretendo apresentar os resultados das
trs partes anteriores e responder ao principal questionamento apresentado, qual
seja As agncias reguladoras autnomas exercem suas competncias
regulatrias com um adequado controle sobre seus atos, de modo a que se evitem
desvios, abusos e ilegalidades, estando o Tribunal de Contas da Unio bem
atuando nesse controle?
A metodologia adotada envolveu :
a) o estudo da literatura que aborda os fundamentos econmicos
e jurdicos da regulao de mercados que justificam a interveno do Estado na
economia, para o que foram consultados livros, peridicos publicados pelo IPEA,
pelo BNDES, pela ENAP, pela FGV, pelo Senado Federal, por especialistas e
pesquisadores do assunto, bem artigos em stios e bibliotecas tcnicas;
10
b) o exame de dispositivos da Constituio Federal de 1988 e a
anlise dos diversos diplomas normativos em vigor ou recepcionados pelo Texto
Maior, mediante consulta aos stios www.presidncia.gov.br, senado.gov.br e
www.datalegis.com.br, nos quais est disponibilizada a legislao inerente ao
estudo. Destaque-se, a, as leis que tratam de algumas agncias reguladoras,
alm da Lei n. 8.443/92, que disciplina a organizao e atuao do Tribunal de
Contas da Unio;
c) o exame de documentos pblicos, ou seja, decises exaradas
pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Tribunal de Contas da Unio sobre o tema,
disponveis nos stios www.stf.gov.br e tcu.gov.br.
Esperando sinceramente que o trabalho tenha atendido o seu
propsito, deixo ao leitor a porta aberta para as crticas e sugestes que, um
pouco pela natureza do texto, e mais pelas imperfeies do autor, certamente
surgiro.
11
2. HISTRIA DA INTERVENO ESTATAL NA ECONOMIA
2.1. Prolegmenos
O Estado, ente poltico dotado de alta complexidade que aparece na
passagem da Idade Mdia para a Moderna, oriundo da necessidade de se
estabelecer um poder supremo para por fim s lutas religiosas e polticas
decorrentes da multiplicidade de foras e grupos at ento existentes o
monarca era mais um nobre medieval, apenas com mais poder em relao aos
demais, mas sem fora para impor-lhes a vontade e as leis , bem como do
interesse da burguesia crescente em ver-se proeminente, econmica e
socialmente, frente nobreza (ZIMMERMANN, 2002, p. 36), sempre teve, ao
longo da histria, preponderante papel na interveno da economia. Nesse
contexto, afirma-se que a regulao das atividades econmicas seria uma
ao estatal to antiga quanto a existncia das sociedades organizadas, sendo
que, desde as antigas civilizaes de Babilnia, Egito e China, at os dias de
hoje, parte significativa das normas e leis de cada sociedade visa ordenar a
atividade econmica de modo a garantir a prosperidade geral, no existindo,
em verdade, mercado algum funcionando sem um certo suporte de leis,
normas e convenes sociais, que do a ele sua forma especfica e at
contedo (ARAJO, 1997, p.1).
Nesse momento de passagem na chamada Era das Revolues
Burguesas as sociedades contemporneas se afirmam, tendo como marco
inicial a Revoluo Inglesa havida no sculo XVII. Num movimento que envolve
todo o mundo, atingindo Estados Unidos, Inglaterra, Irlanda, Alemanha etc.,
tendo seu auge com a Revoluo Francesa de 1789, momento em que se
afirmam os ideais de igualdade, liberdade e fraternidade, chega-se capitalismo
industrial. De l para c, o Estado atravessou fases diversas e bem delimitadas
no que concerne ao intervencionismo econmico.
12
2.2. O Estado Liberal
Na virada do 1900 vigorava francamente o liberalismo, que nascido
no fim do sculo XVIII, caracterizava-se pela atuao estatal com funes
reduzidas, limitadas segurana e ordem pblica, justia e aos servios
essenciais. Era o momento no qual vivia-se a consagrao dos direitos de
participao poltica e dos direitos individuais, estes traduzidos, em sua
expresso econmica mais ntida, na liberdade de contrato, na propriedade
privada e na livre iniciativa (BARROSO, 2002a, p. 2)
1
.
A organizao da atividade econmica deveria ser confiada s foras
naturais da oferta e da procura do mercado, caractersticas da doutrina liberal.
No caso de qualquer distoro havida, por menor que fosse, a sua prpria
lgica funcional encarregar-se-ia de fazer os devidos ajustes (PERIN, 2003, p.
145); era a chamada mo invisvel do mercado. O pensador ingls Adam
Smith, formulador no incio do sculo XVIII das bases do liberalismo mundial,
afirmou em sua obra A Riqueza das Naes que o Estado teria trs deveres a
cumprir, isto : proteger a sociedade da agresso e da invaso por outras
sociedades independentes; proteger cada integrante da sociedade da injustia
e da opresso, praticando uma adequada administrao da justia; e realizar e
manter obras pblicas e prestar certos servios pblicos que no so de
interesse para qualquer empresa privada. Nesse contexto, o Estado deveria
interferir no domnio econmico to somente nos setores que deixassem de
apresentar atrativo iniciativa privada (apud ROSSETTI, 1984, p. 335)
2
.

1
Acerca do assunto, Antonela Motta afirma que ter o Estado Liberal sido a maior expresso do Estado Mnimo, composto
por um pequeno ncleo estratgico e exercendo apenas as funes tpicas de Estado, tais como defesa nacional,
arrecadao e diplomacia (MOTTA, A., 2002, p. 62).
2
No mesmo sentido veja-se Gabriela Sales (SALES, 2002, p. 8). Sobre o tema, o prof. Diogo Moreira Neto alude que, os
servios pblicos institudos pelo Estado e postos disposio dos cidados uti singuli (em carter individual), e que no
se confundem com aqueles prestados comunidade, em carter uti universi (universal, geral), foram, no perodo liberal,
preferentemente delegados a prestadores privados (MOREIRA NETO, 2001, p. 149).
13
2.3. O Welfare State e o aumento da interveno pblica
A esta fase se seguiu a do chamado welfare state (Estado de bem-
estar social), iniciada por volta de 1920, quando o papel estatal de interveno
na economia avulta de importncia, de um lado como condutor do
desenvolvimento das naes, de outro com um cunho distributivo, no intuito de
mitigar certas distores do mercado e amparar os contingentes que ficavam
margem do progresso econmico
3
.
As seguidas falhas de mercado que levaram Primeira Grande
Guerra, quebra de 1929 da bolsa de Nova Iorque e Grande Depresso
fizeram com que se questionasse o Estado liberal e a sua aplicabilidade.
Nesse cenrio, o ingls John Keynes atacou a tradio do laissez-faire da
economia, afirmando que a mquina estatal teria o dever de criar empregos
diretamente, com programas de obras pblicas, como construo de estradas
e represas (MAJORE, apud SARDINHA e COELHO, 2001, p. 89).
O reconhecimento da funo social da propriedade e da empresa,
assim como a consolidao dos chamados direitos sociais, tendo por objeto o
emprego, as condies de trabalho e certas garantias aos trabalhadores, so
caractersticas desse momento histrico. No perodo, entre outras ocorrncias,
o Estado adquire maior conscincia de intervir no mercado de trabalho, a
legislao de cunho social alcana maior amplitude gerando a constituio
de fundos previdencirios que absorvem percentual maior da Renda Nacional
, h o aumento acentuado do quantitativo de sexagenrios (em face da
melhoria da administrao da sade pblica e dos avanos da medicina) e,
motivada pela urbanizao, ocorre uma gradativa desagregao do ncleo
familiar, com a conseqente transferncia ao Estado da responsabilidade de
manuteno dos indivduos idosos e desamparados (ROSSETTI, 1984, p.
352).

3
Tratando do tema, o Prof. Joaquim Barbosa, Ministro do STF, aduz que de um Estado absentesta e mero garantidor
da ordem e do cumprimento dos contratos, expresso mxima do direito de propriedade, o mundo assistiu
emergncia de um Estado intervencionista, provedor das prestaes tendentes a minimizar e corrigir as imperfeies e
iniqidades do sistema capitalista (BARBOSA, 2001, p. 1).
14
Tais ocorrncias levaram muitos autores a conceber a interveno
econmica como fato indissocivel do chamado Dirigismo Estatal, por meio do
qual o Estado passou a estabelecer mecanismos legais capazes de direcionar
as relaes econmicas no sentido de atender certas finalidades de cunho
social legalmente aceitas (SANTOS, 2003, p. 266).
Nessa ordem de fatos, mormente aps a Segunda Grande Guerra,
em muitos pases, incluso o Brasil, os Estados Nacionais passaram a ser
responsveis pelos investimentos na infra-estrutura necessria produo dos
servios pblicos, tais como energia eltrica, telecomunicaes, transporte e
outros, inclusive com a estatizao de empresas que at aquele momento
eram privadas.
No Pas, historicamente, a participao estatal nas atividades
econmicas remonta criao, em 1808, da primeira sociedade de economia
mista nacional, o Banco do Brasil S/A. Sob a vigncia do Estado Novo (Era
Vargas) criam-se diversas sociedades de economia mista voltadas para
atividades econmicas ou para infra-estrutura industrial e de servios
4
, sendo
exemplos o Instituto de Resseguros do Brasil, em 1930, a Companhia
Siderrgica Nacional, em 1941, a Companhia Vale do Rio Doce, em 1942,
entre outras. Da promulgao da Constituio de 1946 (marcando a
democratizao do Brasil), at o fim do Perodo Militar (de 1964 a 1984) fica
notabilizada a preocupao governamental com o desenvolvimento do Pas.
Nesse perodo ocorre a expanso das empresas estatais, de rgos
independentes (fundaes) e de semi-independentes (autarquias), muitos
ligados ao exerccio de atividades tipicamente econmicas, merecendo
destaque a Fbrica Nacional de Motores, de 1946, a Petrobrs, de 1953, a
Eletrobrs, de 1961, e a Telebrs, de 1972, e, alm, a aquisio do controle de
diversas outras empresas estatais, sem prvia autorizao em lei especfica,
sendo exemplo a USIMINAS e a COSIPA (CYRINO, 2001, p. 6).

4
No mesmo sentido Luciano Martins (MARTINS, 1997, pp. 17-26).
15
O Estado, assim, atinge o auge da interveno e atuao direta do
na economia.
2.4. A crise do Estado e o fenmeno da desestatizao
A terceira fase comea no ltimo quarto do sculo XX, quando surge
a chamada crise do Estado. Iniciado pelo dficit fiscal causado pelos
choques do petrleo e com efeitos por toda a dcada de 80 , o perodo fica
caracterizado pela elevao das taxas de juros internacionais, recesso,
ampliao das economias de escopo, entre outros fatores, e mostra o aparelho
estatal com ineficincia, desperdcio de recursos pblicos, morosidade,
excesso de burocracia e, no que toca induo do desenvolvimento
econmico, incapacidade de financiar os elevados investimentos para a
expanso e modernizao dos servios pblicos, os quais, todavia, inserem-se
como absolutamente necessrios ao desenvolvimento econmico e social de
seus povos
5
.
Ao mesmo tempo desenvolvem-se os direitos de 3 gerao,
chamados difusos, ligados cidadania e caracterizados pela pluralidade
indeterminada de seus titulares e pela indivisibilidade de seu objeto, incluindo-
se a proteo ao meio ambiente, ao consumidor e aos bens e valores
histricos, artsticos e paisagsticos (BARROSO, 2002a, p. 2).
A fase segue em paralelo com as grandes transformaes que
tiveram origem a partir do fim da Guerra Fria, sendo potencializada pelo

5
No mesmo sentido, veja-se Hudson Silva (SILVA, 2003, p. 6). De se lembrar que tal situao levou ao surgimento do
neoliberalismo e de sua proposta do Estadomnimo, sendo que, no caso especfico brasileiro, tais idias neoliberais, no
bojo das reformas econmicas propugnadas pelo Consenso de Washington para as economias em desenvolvimento,
ganhou eco principalmente a partir do incio dos anos noventa com a eleio de Fernando Collor de Melo para o executivo
nacional, sendo que no governo Fernando Henrique Cardoso que estas reformas se aprofundam e se generalizam, tendo,
inclusive, no perodo, os ideais do chamado Consenso de Washington a sua melhor traduo (FERREIRA e JAYME
JNIOR, 2002, pp. 2-3). No mesmo sentido, veja-se Paulo Farias e Sheila Ribeiro (FARIAS e RIBEIRO, 2002, p. 75). Sobre
o Consenso de Washington, veja-se texto de Guido Mantega (MANTEGA, 2001) e artigo de Fernando Freitas (FREITAS,
2003)
16
desmoronamento do comunismo e da crise do Estado de Bem-Estar. A
superao da polarizao Norte-Sul gerou um padro que facilitou a
implantao de padres universais de consumo e orientados segundo as
foras de mercado. Os Estados Nacionais estariam, assim, despreparados
para as novas presses desse ambiente globalizado, e nesse contexto surge
um impulso internacional por mudana do desenho institucional ento vigente
da mquina estatal. Para Roth, a crise do Estado estaria a indicar que os
mecanismos econmicos, jurdicos e sociais de regulao erigidos j h um
sculo no mais estariam a funcionar, fazendo com que o aparelho estatal no
tenha mais capacidade de impor solues no que toca aos problemas sociais e
econmicos, seja autoritria ou negociadamente com os diversos atores
nacionais. Tal estaria se dando, em grande parte, pelo fenmeno da
globalizao, acentuado pela queda do Bloco Socialista, que teria reduzido
muito da autonomia dos Estados no que se refere aos aspectos jurdicos,
econmicos, polticos e militares de suas soberanias (ROTH, apud
ZIMMERMANN, 2002, p. 33)
Por essa razo, as primeiras propostas de reforma no mundo
desenvolvido articulam-se em torno da reduo da dimenso e dos gastos do
aparelho estatal, o que fez com que muitos identificassem nesta temtica a
adoo de um vis claramente neoliberal (ABRUCIO e P, 2003, p. 4).
2.5. A experincia brasileira recente
Importa, inicialmente, destacar a meno feita por Sidnei Turczyn
sobre a adoo pela atual Constituio brasileira de um modelo de Estado
liberal, visto estabelecer no art. 170 que a explorao da atividade econmica
cabe iniciativa privada, devendo a mquina estatal atuar na economia
apenas em casos excepcionais e autorizados por lei (TURCZYN, 2002, 113).
Partindo dessa premissa, e tratando sobre a reforma empreendida no Brasil,
Bresser Pereira argumentou que no plano econmico a diferena entre uma
17
proposta neoliberal e uma social-democrtica (ou social liberal), advogada pelo
Governo Fernando Henrique Cardoso, estaria no fato de que a primeira
objetivaria retirar o Estado da economia, ao passo que a segunda desejaria
aumentar a governana estatal, dar ao Estado os meios financeiros e
administrativos para que ele interviesse de modo efetivo sempre que o
mercado no estimulasse a capacidade competitiva das firmas nacionais e
coordenasse adequadamente a economia (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 6).
Ao nosso ver, tal argumentao estaria desprovida de slido
fundamento, j que o conceito adotado pelo autor est muitssimo prximo da
definio do iderio liberalista de Adam Smith, propalado j nos idos do sculo
XVIII.
Mencione-se que essas sugestes de mudana refletiam-se tanto na
dimenso institucional quanto na ideolgica, objetivando a uma reorganizao
do setor pblico. No campo institucional seria no sentido de alterar tanto a
estrutura como o funcionamento do setor pblico, possibilitando aumento de
sua autonomia, maior eficincia na consecuo dos resultados, e ao mesmo
tempo, maior controle da sociedade sobre a Administrao. J na ideologia,
representaria uma mudana no paradigma de direo administrativa estatal: a
chamada burocracia weberiana deveria dar lugar a uma burocracia
gerencialista, com a conseqente introduo de prticas tpicas de mercado na
administrao pblica (CARVALHO, W., 1997, p. 5).
Essa argumentao, data venia, parece no proceder no caso
brasileiro. No magistrio de Olavo de Lima Jnior, ao qual nos filiamos, o
Brasil, ao longo de sua histria, nunca chegou a ter solidificado o modelo
burocrtico, webeweriano, de administrao, tendo convivido com modelos
incompletos e superpostos na seara pblica. Exemplo a sobrevivncia do
patrimonialismo nos tempos atuais (LIMA JNIOR, 1998, p. 27).
A assuno de governos conservadores na Gr-Bretanha e nos EUA
deu o pontap inicial neste processo, que tem como discurso a reduo do
18
espectro de atuao do Estado, o qual deve voltar a cingir-se a questes de
maior importncia, ligadas ao atendimento de necessidades precpuas da
sociedade (elaborar a legislao positiva, prover segurana pblica, arrecadar
e fiscalizar tributos etc.), deixando que o mercado atue nas atividades
tipicamente econmicas.
Registre-se que a literatura menciona a existncia de pelo menos
duas vertentes bem especficas que tm orientado as reformas administrativas
nas dcadas de 80 e 90 deste sculo, uma considerando que o Estado ainda
possui uma funo essencial no mundo globalizado, devendo por isso sofrer
uma reforma para fortalec-lo, e outra vendo o aparelho estatal como algo que
vem comprometendo o desenvolvimento capitalista, isso em face do
intervencionismo, da ineficincia, da corrupo, do atendimento mal feito aos
consumidores, motivo pelo qual v necessrio modificar a estrutura estatal de
modo a enfraquec-la e, com isso, no permitir que interfira nos mecanismos
de mercado (MESQUITA e FERREIRA, 1997, p. 37). Nessa linha, parece-nos
ter o Brasil optado pela segunda vertente.
Desse modo, no Pas, a presena estatal na economia se
transformou, passando da produo ou da prestao de servios pblicos para
a regulao e fiscalizao de sua prestao, primeiro com o Programa
Nacional de Desestatizao (Lei n. 8.031, de 12/4/1990), nos anos de 1990 a
1995, por intermdio do qual foram privatizadas empresas do setor siderrgico,
do petroqumico e de fertilizantes.
Importa ressaltar que, no Brasil, os primeiros passos desse
movimento de reduo do tamanho do Estado foram dados ainda no Governo
de Joo Figueiredo, quando, em julho de 1979, por intermdio do Decreto n.
83.740, foi criado o Programa Nacional de Desburocratizao.
Posteriormente, em 1981 (Decretos n.s 86.212 e 86.215, de 15/ 7 e de 15/12,
respectivamente), foi criada a Secretaria Especial de Controle das Empresas
Estatais (SEST), objetivando precipuamente controlar os gastos e
investimentos das estatais, tendo ela identificado 505 instituies sob a guarida
19
pblica federal, das quais 268 empresas estatais (um tero das ltimas teriam
pertencido ao setor privado, tendo a esfera pblica as assumido j beira da
falncia, e apenas 40 criadas por lei). A esse diagnstico seguiu-se, em julho
de 1981, a criao da Comisso Especial de Desestatizao, a qual restringiu
a criao de empresas estatais e estabeleceu diretrizes para a transferncia
das pblicas ao setor privado, arrolando 140 empresas passveis de serem
privatizadas em curto prazo e 50 delas de serem vendidas, destacando-se que
no Governo Figueiredo foram desestatizadas 42 empresas, sendo 20 delas
privatizadas (PINHEIRO e GIAMBIAGI, 1999, pp. 19-22).
O movimento reducionista estatal avanou no Governo de Jos
Sarney, quando, em 1985, pelo Decreto n. 91.991, de 28/11, foi institudo o
Programa de Privatizao, a seguir aperfeioado pelo Programa Federal de
Desestatizao (Decreto n. 95.886, de 29/3/1988), e se expandiu no Governo
de Fernando Collor, que, por meio da Medida Provisria n. 26, de 15/1/1989,
autorizou a alienao da integralidade ou parcialidade das aes que
representassem o controle do capital social de empresas estatais federais,
excludas as exploradoras de monoplios da Unio (Petrobrs, Eletrobrs e
Telebrs).
Posteriormente, essa modificao do arcabouo de interveno
estatal no domnio econmico foi acentuada com a edio da Lei n. 8.987, em
13 de fevereiro de 1995, que regulamentou o art. 175 da Constituio Federal
de 1988. Com isso, a transferncia da responsabilidade pela explorao do
servio por tempo determinado (remunerada pelas tarifas) para a iniciativa
privada esteve caracterizada no Pas pela abertura dos setores de
telecomunicaes, de gerao e distribuio de energia eltrica, de
saneamento bsico, e de explorao e produo de petrleo e gs natural,
seguindo os princpios bsicos da Reforma do Estado (consubstanciada, por
primeiro, pela a Emenda Constitucional n. 19, de 5 de junho de 1998, e
depois, pela Emenda n. 20, de 11 de dezembro seguinte) : a) maior eficincia
20
do setor privado nas atividades que so transferidas; b) reduo da dvida
pblica; e c) retomada dos investimentos nas atividades transferidas.
Veja-se que no perodo entre 1995 e 1998, o programa brasileiro de
desestatizao transferiu, alm de U$ 60 bilhes aos cofres dos estados e da
Unio, as dvidas das empresas estatais assumidas pelo setor privado, que
entre 1991 e 1994 chegaram a U$ 8,6 bilhes (SALGADO, 2003, p. 22)
6
.
Frederico Costa e Alketa Peci citam diversos resultados da
desestatizao ocorrida no perodo compreendido entre 1995 e 1998. Nesse
sentido, os autores afirmam que
Durante o ano de 1997, concluiu-se a venda da CVRD [Companhia Vale
do Rio Doce], a maior empresa produtora e exportadora de minrio de
ferro no mundo e a maior produtora de ouro na Amrica Latina; terminou
a desestatizao dos seis trechos da Rede Ferroviria Federal RFFSA,
com a venda da Malha Nordeste (processo que comeou antes da lei
sobre as concesses ser aprovada); realizaram-se trs leiles no mbito
do Decreto n 1.068/94; realizou-se o arrendamento do terminal do
continers 1 do Porto de Santos, considerado o maior da Amrica
Latina, sendo o primeiro leilo do setor porturio; o leilo de sobras das
aes ordinrias da ESCELSA - Espirito Santo Centrais Eltricas S.A.,
representativas de 14,65% de seu capital social; e tambm a primeira
venda do PND no setor financeiro: o Banco Meridional do Brasil S/A. A
arrecadao total foi de US$ 4.265 milhes, at 31.12.1997.
Durante o ano de 1998, o resultado mais significativo veio como
resultado da privatizao do setor de telecomunicaes. Em julho de
1998, o governo federal vendeu as 12 holdings, criadas com a prpria
reestruturao do setor a partir da ciso do Sistema Telebrs,
representando a transferncia iniciativa privada, das Empresas de
Telefonia Fixa e de Longa Distncia, bem como das empresas de
Telefonia Celular - Banda A. A arrecadao com a venda dessas 12
empresas somou R$ 22.057 milhes e o gio mdio foi de 53,74% sobre
o preo mnimo.
Foram tambm transferidas para a iniciativa privada a explorao do
Terminal de Containers do Porto de Sepetiba (Tecon 1) da Cia. Docas
do Rio de Janeiro, do Cais de Paul e do Cais de Capuaba (Cia. Docas
do Esprito Santo - CODESA), Terminal roll-on roll-off da Companhia
Docas do Rio de Janeiro e Porto de Angra dos Reis (CDRJ).
No setor eltrico foi realizada a venda das Centrais Eltricas Geradoras
do Sul S/A - GERASUL, aps a ciso efetivada em 29 de abril de 1998.
A arrecadao foi de US$ 800,4 milhes, pagos totalmente em moeda

6
De acordo com Pinheiro e Giambiagi, o processo de desestatizao brasileiro observado a partir dessa segunda metade
da dcada de noventa teve uma ntima ligao com a poltica macroeconmica adotada pelo governo, pelos seguintes
aspectos: o fraco desempenho econmico teria sido o motivo mais importante, forando o governo a adotar estratgias de
desenvolvimento econmico voltadas para o mercado; a privatizao sinalizara o compromisso de reduzir a participao do
Estado na economia; a estabilizao da economia teria trazido a possibilidade de melhorar a credibilidade do programa de
desestatizao; as privatizaes teriam sido essenciais para sustentar o Plano Real; e, a venda de ativos trazia benefcios
fiscais, tanto no mbito federal como tambm nas unidades federativas (PINHEIRO e GIAMBIAGI, 1999, pp. 19-22).
21
corrente. Foram tambm realizados quatro leiles, em abril e maio de
1998, no mbito do Decreto 1.068, perfazendo um total de US$ 420
milhes.
Com a privatizao da Malha Paulista encerrou-se uma fase importante
da transferncia dos servios pblicos iniciativa privada. US$ 205,73
milhes foram arrecadados com a venda da ltima ferrovia federal
(...)(COSTA e PECI, 1999, p. 199).
No que toca nomenclatura utilizada para denominar essa sada do
Estado da atuao direta na economia, vemos ser ela tortuosa. No mbito do
Direito Pblico, alguns autores permanecem ainda hoje utilizando o termo
privatizao de forma generalizada, como se o momento atual fosse uma mera
continuao do Programa Nacional de Desestatizao. Todavia, outros, como
o Ministro do STF, Celso de Mello, empregam o vocbulo privatizao para os
servios pblicos cuja execuo foi delegada iniciativa privada, e
desestatizao para as atividades econmicas que deixaram de ser exploradas
por entidades estatais (MELLO, apud ARAGO, 2000, p. 263, nota 3), o que
se afigura melhor ao estudo ora empreendido.
22
3. BREVE ESTUDO SOBRE REGULAO
3.1. A questo do monoplio natural e as interferncias nos mercados
Observa-se que, em face de a explorao de muitos dos servios
pblicos transferidos (energia, telecomunicaes etc.) iniciativa privada
caracterizar-se como monoplio natural, tornou-se imperioso que o Estado
mantivesse um controle sobre o exerccio da atividade empresarial em tais
setores.
O problema de estar um bem ou servio caracterizado como monoplio,
em especial como monoplio natural, mostra-se importante para balizar a atuao
do Estado na regulao de mercados econmicos. Como bem prelecionam Jos
Carlos Sardinha e Fabiano S. Coelho
monoplio uma aglutinao das palavras gregas mono e plio, ou
seja, nico a vender. Para se caracterizar um monoplio real, o produto,
alm de ser fabricado por uma nica empresa, no pode ter substitutos
prximos. Portanto, se uma indstria a nica a produzir garrafas de
plstico, ela tem o monoplio, pois os consumidores podem [to s]
escolher entre garrafas de vidro ou latas de alumnio. Basicamente
existem dois tipos de monoplio. O primeiro, caracterizado como
monoplio puro, seria aquele em que o monopolista absorve durante
todo o tempo a totalidade de renda da comunidade. (...) O segundo tipo
seria o monoplio que existe normalmente, ou seja: um produtor, cujo
produto no tenha substitutos prprios nem concorrentes diretos, mas
tenha concorrncia indireta, pelos recursos limitados dos consumidores.
(SARDINHA e COELHO, 2001, p. 86)
Os mesmos autores, citando Paul e Ronald Wonnacott, mencionam
serem as seguintes as trs razes bsicas para que haja condies de apenas
uma empresa estar vendendo um bem :
controle de um insumo ou tcnica uma empresa pode controlar algo
essencial que nenhuma outra pode adquirir; o caso sobre a
propriedade sobre um recurso necessrio ou sobre uma patente; um
exemplo a patente mundial que a Xerox detinha, permitindo-lhe atuar
como monoplio; monoplio legal em alguns casos, torna-se ilegal
mais de uma empresa exercer o mesmo servio (por exemplo, quando
uma empresa detm os direitos exclusivos de exibio de um evento); e
monoplio natural esse tipo no existe por estar garantido por lei, mas
23
por ser caracterizado por um resultado natural de condies especiais
de custos. (SARDINHA e COELHO, 2001, p. 87)
Releva consignar que o monoplio natural tem trs caractersticas
bsicas: intensivo em capital, ou seja, necessita de pesados investimentos para
sua implantao; a empresa exploradora da atividade tem de trabalhar em
economia de escala, procurando, assim, obter um custo mdio pequeno; e a
demanda do mercado em relao ao produto , em grande parte, muito pouco
elstica, isto , um relevante acrscimo de preo por unidade resulta, em regra,
mnima reduo da procura pelo produto/bem/servio (SARDINHA e COELHO,
2001, p. 88). Assim, quando uma empresa diminui de maneira expressiva seu
custo mdio por unidade de produto medida que aumenta a produo, poder
satisfazer as necessidades do mercado de forma mais eficiente do que muitas
empresas atuando neste mesmo mercado. Sobre o tema, Joo Lizardo de Arajo
argumenta que
se um determinado bem ou servio (no facilmente substituvel) pode
ser fornecido por uma nica firma para um mercado a menor custo que
duas ou mais, com as tecnologias disponveis, diz-se que este setor
apresenta caractersticas de monoplio natural. Isto ocorre se existem
economias de escala at volumes de produo da ordem da dimenso
do mercado, havendo dois casos bsicos: se os custos mdios
decrescem em toda a dimenso do mercado, o monoplio dito forte.
No entanto, pode haver deseconomias de escala se a firma atende a
todo o mercado, mas mesmo assim ser mais econmico produzir com
apenas uma firma; neste caso o monoplio dito fraco (ARAJO, 1999,
p. 4).
Acerca da existncia do monoplio natural, o Prof. Maral Justen Filho
alude que, nada obstante ser ele no desejvel sob a tica da perspectiva
concorrencial, sua simples retirada ou extino no acarreta, necessariamente,
vantagens ao usurio/consumidor, alis, ao contrrio. Segundo o autor
(...) o monoplio natural, indesejvel sob o prisma da ausncia de
concorrncia, envolve um benefcio potencial para o consumidor. Por um
lado, o monoplio natural se configura quanto a natureza da atividade e
as circunstncias a ela inerentes tornam economicamente invivel a
multiplicao das estruturas empresariais para produo e (ou)
circulao de bens e servios. Isso equivale afirmar que a supresso do
monoplio configuraria soluo de menor eficincia econmica,
acarretando elevao dos preos praticados em face do consumidor
(JUSTEN FILHO, 2002, p. 33).
24
Como se observa, nesse novo contexto o controle estatal no deveria
ser dado necessariamente mantendo-se a propriedade das empresas, mas,
sobretudo, sobre a qualidade e as tarifas dos servios, com o objetivo de permitir
uma contnua universalizao dos mesmos, garantindo-se uma remunerao
adequada aos agentes econmicos que participam de sua explorao, bem como
propiciar uma cada vez maior competitividade para os pases, por meio de
menores custos dos servios de infra-estrutura.
Essa justificativa, alis a maximizao da eficincia em mercados
caracterizados pela concentrao de poder econmico, como o monoplio ou o
oligoplio , foi a mais utilizada no meio econmico tradicional para a atuao do
Estado. No entanto, outros argumentos, como a existncia de barreiras
significativas entrada de novos competidores, a ocorrncia de falhas de mercado
relacionadas com as externalidades, a necessidade da correo de assimetrias de
informao e poder, e a interveno para facilitar a transio para regimes de
mercado, assim como a insuficiente proviso de bens pblicos, onde h
necessidade de promoo da universalizao do acesso aos servios, passaram a
fundamentar, cada vez mais, essa espcie de interveno estatal, que consistiria,
segundo os doutrinadores, a regulao
7
.

7
As externalidades referem-se a algumas transaes que do origem a benefcios ou custos sociais que no so
computados no mecanismo de preos do mercado, motivo pelo que so ditos como externos ao mercado. As assimetrias
de informao ocorrem num contexto em que um lado do mercado mais organizado ou mais poderoso que o outro, tendo
assim melhor acesso informao; essa discusso refere-se, em regra, a monoplio ou oligoplio no lado da oferta, mas
pode estender a outras situaes em que um lado est em significativa desvantagem de informaes para com o outro. A
transio se verifica em mercados que previamente foram monoplios e que esto caminhando para a concorrncia, no
todo ou em parte. Em tais circunstncias, o antigo monopolista pode usar sua posio dominante no mercado para dificultar
ou retardar o processo de abertura aos novos entrantes (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2003, pp. 9-10). De acordo com
Luiza Moraes, o processo de regulao que hoje vivenciamos est condicionado, muitas vezes, a uma ampla
reestruturao dos setores, conduzindo ao desmonte de situaes de monoplio natural, separando determinadas
atividades de outras e regulando diferentemente os segmentos potencialmente competitivos. Nessa diretriz, alguns servios
deixam de ostentar a configurao de servio pblico, no sentido tradicional da expresso (MORAES, L., 1997, p. 12).
25
3.2. O vocbulo regulao origem e conceituao
De incio, cabe fazer uma ressalva no que se refere natureza
terminolgica do vocbulo regulao. O Prof. Maral Justen Filho adverte-nos no
sentido de que os estudos originalmente realizados sobre o tema o foram nos
pases de lngua inglesa, os quais valem-se das expresses regulation para
indicar a atividade desenvolvida pelo Estado e regulator para qualificar o sujeito
que a promove. Nesse sentido, a traduo para as lnguas latinas apresentaria
algumas dificuldades, sendo que, para o autor, a traduo mais prpria poderia
ser regulamentao e regulamentador, respectivamente. Todavia, registra que em
nossa lngua a primeira expresso j possui conotaes especficas e
determinadas, motivo pelo qual o conceito anglo regulation no corresponde
expresso portuguesa regulamentao, muito embora possa, eventualmente, a
regulamentao ser uma manifestao de regulation (JUSTEN FILHO, 2002, p.
15).
De acordo com o Dicionrio MICHAELLIS, o termo regulao tem
diversas acepes, uma, inclusive, ligada regulamentao, significando, a,
norma, preceito ou regulamento por que deve se reger uma corporao, um
indivduo etc. (MICHAELLIS, 1998, p. 1805). Todavia, para o estudo que ora se
empreende, e na mesma linha j indicada pelo Prof. Maral Justen Filho,
interessa-nos mais de perto aquela que, aparentemente, apresenta uma feio
mais ampla, ou seja, ato ou efeito de regular. Nesse diapaso, a mesma obra d,
para o verbo em si, mais de vinte acepes distintas. Assim, procurando nos deter
naquelas que mais estariam ligadas ao contexto do trabalho ora em
desenvolvimento, encontramos:
(...) 4. regularizar ou tornar uniforme o movimento de; 5. presidir a,
dirigir; (...) 6. dirigir-se, guiar-se; 7. estabelecer ordem, economia ou
moderao em; regularizar; 8. estar conforme; mover-se ou trabalhar
convenientemente; funcionar normalmente; (...) e 12. estabelecer
equilbrio em (MICHAELLIS, 1998, pp. 1805-1806).
26
Acerca do assunto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, citando Antoine
Jeammaud, alude que o vocbulo regulao, utilizado hoje em diferentes sentidos,
tem sua origem remota nas cincias fsicas e biolgicas, significando
trabalho consistente em introduzir a regularidade em um objeto social,
assegurar a sua estabilidade, sua perenidade, sem fixar-lhe todos os
elementos nem o integral desenvolvimento, portanto sem excluir
mudanas (JEAMMAUD, apud DI PIETRO, 2003, p. 27).
Continuando, Maria Sylvia afirma que do conceito em tela resulta a
presena de dois elementos, i. ., de um lado a idia de regulao, no sentido em
que procura assegurar uma certa estabilidade no objeto a ser regulado, e de outro
a de mudana, deixando abertas portas para a realizao de alteraes que se
faam necessrias em prol da prpria estabilidade.
Referido conceito, das cincias fsicas, teria passado para outras reas,
em especial para as cincias da Administrao, a Poltica e as Sociais, sendo que,
ainda conforme Jeammaud, o termo regulao estaria por vezes empregado como
sinnimo de regulamentao, de formulao de regras, o que, para o doutrinador,
se mostraria como uma confuso, apenas efeito de anglomania, de modismo. Ao
final, o mesmo autor alude que a relao, na esfera do Direito, entre regulao e
regulamentao, estaria no fato de aquela ser uma alternativa a esta ltima, ou
ainda, contrariamente na mesma linha de Justen Filho , de ser gnero, onde
regulamentao seria espcie, ao lado de outras formas jurdicas (apud DI
PIETRO, 2003, p. 28).
Semelhantemente, o Prof. Vital Moreira constata que regulao seria
uma atividade que designa um estado de equilbrio e de regularidade no
funcionamento de um sistema, e que aponta para o estabelecimento de regras a
serem observadas num determinado comportamento, objetivando garantir e repor
o equilbrio e a regularidade de seu funcionamento (apud MENDES, 2002, p. 112).
A Prof. Maria Sylvia, j antes, e da mesma forma que a esposada por
Justen Filho, procurou diferenciar os termos regulao e regulamentao.
Segundo a catedrtica da USP
27
Regular significa estabelecer regras, independentemente de quem as
dite, seja o Legislativo ou o Executivo, ainda que por meio e rgos da
Administrao direta ou entidades da Administrao indireta. Trata-se de
vocbulo de sentido amplo, que abrange, inclusive, a regulamentao,
que tem um sentido mais estrito.
Regulamentar significa tambm ditar regras jurdicas, porm, no direito
brasileiro, como competncia exclusiva do Poder Executivo. Perante a
atual Constituio, o poder regulamentar exclusivo do Chefe do Poder
Executivo (art. 84, IV), no sendo includo, no pargrafo nico do mesmo
dispositivo, entre as competncias delegveis (DI PIETRO, 2002b, p.
150).
O Prof. Justen Filho alude, de forma semelhante, que a expresso
regulamentao corresponderia ao desempenho da funo normativa infra-
ordenada, pela qual se detalham as condies de aplicao de uma norma de
cunho abstrato e geral, ou seja, especificam-se as condies necessrias para
dar eficcia a dispositivos que, pela sua amplitude de abrangncia, o tornam difcil
para ser aplicado a situaes concretas. Quanto regulao, buscando lies de
Srgio Fois, Justen Filho alude que esta revelaria uma atuao governamental
distinta das funes estatais clssicas, i. ., nem uma funo normativa prpria,
tampouco funo jurisdicional ou mesmo administrativa em sentido estrito, mas
uma espcie de governo de setor (JUSTEN FILHO, 2002, p. 15)
8
.

8
Sobre o tema, o Prof. Lus Otvio Amaral tece longas consideraes: regular (do Latim regulare, relativo s regras,
norma) estabelecer o regime legal de uma situao jurdica, legislar. Regular normatizar, regrar por meio de lei. E lei
regra de ordem geral emanada do Poder Legislativo, na forma indicada pela Constituio. O Decreto n 3.191 de 7/1/1899,
que reorganizou o Ministrio da Justia, definiu lei como sendo resolues do Congresso Nacional que contiverem normas
gerais e dispositivo de natureza orgnica ou que tenham por fim criar direito novo. Em sentido amplo e atcnico lei pode
significar direito, justia, contrato, direito escrito, direito consuetudinrio, direito legislado, clusula contratual, direito
objetivo, direito positivo. Como se v o povo no distingue justia, direito, lei, decreto, regulamento. Mas em Direito no se
confunde a lei, a regulao com o regulamento, com a regulamentao. Cabe ao Poder Executivo a expedio de normas
para a boa aplicao das leis ou fiel execuo das leis. O legislador no pode prever as mincias que se apresentaro nos
casos concretos em que a lei ser invocada, as circunstncias de fato que sero enquadradas dentro da lei, cabendo ao
governo como administrador em sentido amplo, a tarefa de facilitar a soluo das situaes imprevisveis da vida prtica.
Essa a funo do regulamento que entre ns baixado, veiculado por meio de decreto. Nem toda lei precisa de
regulamentao, podendo ser executada desde logo, o que todavia no impede o executivo de usar da sua faculdade-dever
de regulament-la. Mas, por outro lado, se o legislador determinou ao Poder Executivo que faa a regulamentao, a lei s
ser exeqvel depois de publicado o regulamento. Esse tem de obedecer estritamente aos dizeres da lei, no podendo
ampliar o seu alcance. Assim que no se admite possa um regulamento estabelecer penas, criar cargos pblicos, majorar
tributos, aumentar vencimentos, perdoar dvidas ativas, conceder isenes tributrias, autorizar alienaes de bens
pblicos, alterar o estado das pessoas, restringir direitos e liberdades, criar enfim obrigaes que no constam da lei.
Assim, de boa tcnica que se diga que a lei regula e decreto regulamenta. O regular ato autnomo de quem tem
competncia constitucional para legislar: o Congresso Nacional; s ele assim pode restringir a liberdade, os direitos do
indivduo, porque delegamos isso a ele. O regulamento, ao contrrio, ato derivado da lei e que s tem fora normativa
(impositiva) se e quando circunscrito lei respectiva. O Poder Executivo (o governo, a Administrao) pode baixar
regulamento autnomo, sem lei respectiva, mas apenas para fins internos, para a organizao de seus servios pblicos,
isso ato inerente a sua funo governativa; tudo segundo a tbua de atribuies legais de cada poder e de cada
autoridade previstas no Ordenamento Jurdico (Constituio, leis...). A rigor, o regulamento, o decreto, s interfere na
situao jurdica dos prprios servios e servidores pblicos. findo o tempo em que qualquer decreto, portaria e circulares,
usurpavam as funes do Congresso Nacional (AMARAL, 2003).
28
Ampliando a discusso, Leopoldo Pagotto argumenta que, conquanto
regular no seja idia definida, encontra-se contida no texto constitucional
brasileiro em vigor o art. 174, dispe que como agente normativo e regulador
da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor
pblico e indicativo para o setor privado , motivo pelo qual alude que, de um
certo modo, o preenchimento da idia est sob a responsabilidade do intrprete
constitucional. O autor sustenta que, primeira vista, regulao e normao (ou
normatizao) seriam duas funes distintas do Estado, na atuao sobre a
atividade econmica, o que permitiria se inferir que o conceito regular estaria
ligado, em grande parte, a fiscalizar, no se confundindo com normatizar. Todavia,
julga que outra possibilidade seria entender-se que regulao estaria a englobar
normao, i. ., a funo normativa, objetivando levar harmonia ao objeto, ainda
que provocada (PAGOTTO, 2003, pp. 262-263).
Uma boa conceituao a dada por Pedro Henrique Poli, para quem
regulao significa
a atividade administrativa desempenhada por pessoa jurdica de direito
pblico consistente no disciplinamento, na regulamentao, na
fiscalizao e no controle do servio prestado por outro ente da
Administrao Pblica ou por concessionrio, permissionrio ou
autorizatrio do servio pblico, luz de poderes que lhe tenham sido
por lei atribudos para a busca da adequao daquele servio, do
respeito s regras fixadoras da poltica tarifria, da harmonizao, do
equilbrio e da composio dos interesses de todos os envolvidos na
prestao deste servio, bem como da aplicao de penalidades pela
inobservncia das regras condutoras da sua execuo (apud ZYMLER,
2002, .p. 20).
Na mesma ordem de idias a que aponta a atividade como uma forma
contempornea de ao do Estado, tratando-se
do modo como a coordenao entre empresas, cidados consumidores
e os diferentes rgos do governo se d quanto edio de normas, e
cujo objetivo primordial o de estimular, vedar ou determinar
comportamentos envolvendo determinados mercados que, por seus
traos prprios, requerem a interferncia estatal. A ao regulatria se
d por meio de leis, regulamentos e outras regras editadas pelo poder
pblico e por entidades s quais os governos delegam poderes
regulatrios ou normativos. A regulao pode ser genrica, aplicando-se
29
economia ou sociedade como um todo, ou setorial (PRESIDNCIA
DA REPBLICA, 2003, p. 9).
Nesse contexto, entendemos que regular uma atividade significa lev-la
ao equilbrio dentro de um dado sistema regulado, o qual poder envolver a
introduo de interesses gerais, externos ao sistema, que devero ser
processados pelo regulador de forma que a sua consecuo no acarrete a
inviabilidade do setor regulado. Nesse contexto, a ao estatal deve procurar
equilibrar os interesses privados (competio, respeito aos direitos dos usurios,
admisso da explorao lucrativa de atividade econmica) e as metas e objetivos
de interesse pblico (universalizao, reduo de desigualdades, modicidade de
preos e tarifas, maiores investimentos, etc.).
Passaremos, a seguir, a um breve estudo sobre a regulao econmica
e social.
3.3. Regulao econmica, social e administrativa
De incio, retomando o que se disse ao final do item 3.1 que discutiu
o monoplio natural , o controle estatal deve se dar sobre a qualidade e as
tarifas dos servios pblicos, em especial os de infra-estrutura, objetivando, alm
da sua universalizao, dar garantias de uma remunerao aos agentes
econmicos participantes de sua explorao, bem como possibilitar uma maior
competitividade, por meio de menores custos dos servios.
Nesse sentido, os ativos vinculados aos servios pblicos (e as obras
pblicas) cuja explorao transferida iniciativa privada so, em grande parte,
de infra-estrutura. Conquanto o termo estrutura, de origem grega, represente, em
termos econmicos, o conjunto de foras produtivas que forma a base material da
sociedade, sobre a qual se ergue a superestrutura ideolgica, jurdica e poltica,
deve-se ressaltar que, com a adio a ele do prefixo infra, a partir do final do
30
sculo XIX, passou-se a caracterizar os bens e servios compostos de ativos fixos
que esto disposio da coletividade, incluindo-se empresas e indivduos, sendo
para os primeiros insumos intermedirios, e para os segundos mercadorias finais
(CECCHI, 2001, p. 10).
Todavia, h que se destacar que a infra-estrutura pode ser econmica
ou social. A infra-estrutura econmica busca fornecer servios que, alm de
satisfazerem s demandas individuais, respondem tambm s necessidades das
empresas em matria de bens intermedirios ou insumos de produo, sendo
exemplo oferta de energia, transporte e comunicao. J a infra-estrutura social
procura atender as demandas por servios pblicos de sade, educao, justia,
segurana pblica, defesa civil e saneamento, na qual os beneficiados primeiros
so as famlias
9
.
Tratando da regulao em espcie, de acordo com a Prof. Maria
Sylvia, em que pese poder ela incidir sobre qualquer objeto social, seria no
mbito da economia estatal sua utilizao mais freqente no direito brasileiro,
e, com maior profundidade, no do direito [administrativo] econmico (DI
PIETRO, 2003, p. 28). Nesse contexto, a regulao econmica seria uma
alternativa da interveno propriamente dita, visando correo das
deficincias do mercado, por meio da edio de regras ou pela instituio de
autoridades de fiscalizao (JEAMMAUD, apud DI PIETRO, 2003, p. 28).
Na mesma linha aponta Vinicius de Carvalho, para quem o conceito
de regulao, conquanto j tenha obtido delineamento terico, passa a ganhar
sentido jurdico
na medida em que se identifica a um conjunto de regras que visa
correo das deficincias do mercado atravs do estabelecimento de

9
No entanto, no se pode esquecer que as infra-estruturas econmicas tm um impacto social bastante significativo, na
medida em que, de um lado, facilitando o fluxo de mercadorias, pessoas, informaes e energia, promovem a elevao da
qualidade de vida das famlias, e de outro, pela construo e melhoria de estradas, ferrovias, portos, unidades de gerao,
linhas de transmisso e de distribuio de energia eltrica, abastecimento dgua etc., possibilitam s empresas a reduo
dos custos internos de produo e a dos externos de fretes e movimentao de insumos, os quais, ao final, so transferidos
sociedade como um todo, na forma de mais empregos e menores custos de bens e servios. Essa, inclusive, a
denominao anglo-saxnica para algumas das infra-estruturas dessa natureza public utilities (centrais de utilidade
pblica) , ressaltando o aspecto coletivo de sua utilizao e o interesse pblico de tais atividades (CECCHI, 2001, pp. 10-
11).
31
regras e da manuteno ou restabelecimento do funcionamento
equilibrado de um sistema (CARVALHO, V., 2003, p. 157).
Como j se demonstrou, historicamente o Estado sempre interferiu
nas relaes econmicas. No incio, quando vigente o liberalismo, pela
utilizao do poder de polcia ou pela produo de leis que objetivavam
disciplinar genericamente a atuao dos agentes privados, ou ainda, pela
elevao categoria de servios pblicos certas atividades de relevncia
social. Depois, j na fase do Welfare State, pela prpria explorao da
atividade econmica por entes estatais, interveno esta que, de forma
macia, caracterizou o que se chamou de dirigismo estatal.
A respeito do tema, sob o aspecto didtico, o Prof. Floriano Marques
Neto distingue o intervencionismo estatal direto do indireto. O direto
representaria a assuno pelo Estado de servios tpicos de infra-estrutura
(como gerao e distribuio de energia, estruturao da plataforma de
telecomunicaes, saneamento bsico, rede de transportes etc.), como os de
capital intensivo, voltados para a acumulao capitalista (petrleo e siderurgia,
por exemplo). J no indireto a mquina estatal no mais assume a atividade
econmica em si, mas atua concretamente no fomento, na regulamentao, no
monitoramento, na mediao, na fiscalizao, no planejamento, na ordenao
da economia, enfim, cuidando da forte atuao do Estado por induo ou por
coero da atuao dos agentes privados que agem no mercado (MARQUES
NETO, 2002, p. 84).
Na mesma linha conceitual, o prof Eros Grau, Ministro do STF, afirma
que a interveno do Estado no domnio econmico pode se dar sob trs formas:
por absoro ou participao, por direo, ou ainda por induo. Todavia, para o
autor, no haveria interveno quando o aparelho estatal atua em domnio a si
prprio reservado, situao que se configura no momento em que ele desenvolve
atividades diretamente relacionadas aos servios pblicos (GRAU, apud JUSTEN
FILHO, 2002, p. 17). Sobre os conceitos expostos por Eros Grau, a concluso de
Justen Filho, corroborando o que j dissemos, de que o Estado, no perodo
providencialista, exercia, de fato, funes econmicas muito relevantes, no
32
somente a ttulo de interveno, mas tambm e especialmente atuando
diretamente em reas reservadas, prioritariamente, para ele prprio (JUSTEN
FILHO, 2002, p. 18).
Insta lembrar que, no Brasil, a Carta Magna em vigor estabelece, no
Captulo I do Ttulo VII, que o Estado atua de duas formas no domnio econmico,
sendo uma a interveno direta, no exerccio do papel de empresrio, e a outra a
interveno indireta, j na execuo de uma ao fiscalizadora, incentivadora e
planejadora da atividade econmica, buscando atingir os objetivos finalsticos de
sua prpria razo de existncia constitucional (PERIN, 2003, p. 146).
Segundo Joaquim Barbosa, a nova regulao surge, de um lado, como
corretivo s mazelas e s deformaes do regime capitalista, e de outro, como
corretivo ao modo de funcionamento do aparelho do Estado engendrado por esse
mesmo capitalismo (BARBOSA GOMES, 2001, p. 2).
Sobre a atividade de regulao, Carlos Ari Sundfeld nos diz que
a regulao isso, sim caracterstica de um certo modelo
econmico, aquele em que o Estado no assume diretamente o
exerccio da atividade empresarial, mas intervm enfaticamente no
mercado utilizando instrumentos de autoridade. Assim, a regulao no
prpria de certa famlia jurdica, mas sim de uma opo de poltica
econmica (SUNDFELD, 2000, p. 23).
De acordo com Edson Nunes, Sundfeld j em 1998 anotava que
O que estamos entendendo por regular, produzir normas jurdicas
gerais e abstratas sobre o desenvolvimento dessas atividades
[desempenhadas por particulares], atribuir ou suprimir aos particulares o
direito de desempenhar essas atividades, dizer, dar-lhes autorizaes,
concesses, permisses, licenas, ou outras formas de atos pelos quais
os particulares so habilitados a desempenhar atividades, servios
pblicos ou no, e estas agncias reguladoras tm o poder de fiscalizar
a prestao do servio, aplicar sanes, e tambm o que um
fenmeno interessante e que ser fruto de muito debate entre ns de
dirimir conflitos entre particulares (SUNDFELD apud NUNES, p. 6).
Sobre o tema, Floriano Marques Neto aduz que embora subsista, por
parte de uns, a alegao de que a interveno direta do Estado no domnio
econmico conteria o exerccio de uma funo regulatria subjacente atuao
33
do operador pblico num determinado setor econmico posio esta defendida
por Srgio Abranches, que entende, por exemplo, que o monoplio estatal seria
uma forma de regulao, assim como o seriam a ao do IBAMA na rea
ambiental ou a atuao dos PROCONs da defesa do consumidor (apud
SARDINHA e COELHO, p. 89) , no seria correto utilizar o conceito de
regulao em tal contexto. Para o autor
se a atividade regulatria estatal constitui uma espcie de interveno
(indireta) na ordem econmica, a assuno pelo Estado ou por ente
controlado seu [sic] da explorao de atividade econmica no
caracteriza interveno reguladora (MARQUES NETO, 2003, p. 11,
nota de rodap).
Continuando, o professor argumenta que
a explorao direta pelo Estado de atividade econmica, verdade,
influencia a atuao dos atores privados, cumpre um papel de
ordenao, algum controle e, eventualmente, estabelece algum padro
de regulamentao sobre o setor. Porm isso no suficiente para
caracterizar uma atuao estatal de carter regulatrio, pois: i) mesmo
estatal, o interesse do agente econmico tem como ncleo os interesses
da empresa ou do seu controlador e no do sistema como um todo e
muito menos dos utentes da utilidade econmica explorada pelo agente
econmico pblico; ii) o exerccio da funo regulatria pressupe, por
bvio, a existncia de regulados; a concentrao de papis de regulador
e operador leva descaracterizao da atividade regulatria, pois faz
com que a suposta regulao seja exercida no em benefcio do
indivduo e da sociedade, mas que torne a eles sujeitos da regulao; iii)
os instrumentos regulatrios esto ligados ao exerccio das funes
pblicas, o que no me parece compatvel nem com o regime jurdico
das empresas estatais (configurao tpica dos entes estatais que
exploram atividade econmica), nem com os interesses econmicos
prprios de quem opera uma atividade econmica (ainda que em regime
de privilgio, exclusividade ou monoplio; iv) o mximo que poderamos
identificar num contexto de interveno estatal direta sobre o domnio
econmico que o agente estatal exercia atividade regulamentar sobre
a atividade (o que nem mesmo pacfico, pois a regulamentao no se
voltava ao exerccio da atividade como um todo, mas especificamente se
destinava a impor regras de fruio aos usurios dos bens e servios,
regras estas editadas pelo ente estatal, muita vez em seu benefcio), o
que (...) est longe de coincidir com todo o plexo das atividades
regulatrias (MARQUES NETO, idem)
10
.

10
A regulao econmica propiciaria, assim, a estrutura institucional para agentes econmicos, empresas e mercados,
configurando a regulao cujo propsito principal seria facilitar, limitar ou intensificar os fluxos e trocas de mercado, por
intermdio de polticas tarifrias, princpios de confiabilidade do servio pblico e regras de entrada e sada do mercado
(PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2003, p. 9).
34
Floriano Marques Neto, em concluso, no afirma que a interveno
regulatria serviria exclusivamente para substituir a interveno direta do Estado
na ordem econmica, pois, se verdade que em alguns setores houve a
erradicao da interveno direta, substituda pela construo de mecanismos de
interveno indireta de carter regulatrio, tambm o que em outros setores
houve a introduo de arcabouos regulatrios e a permanncia de entes estatais
explorando atividades econmicas, sendo exemplo, no primeiro caso, o setor de
telecomunicaes brasileiro, e, no segundo, de um lado, o setor de energia
eltrica, no qual remanesceram operadores estatais, e de outro, o setor de
petrleo, onde o principal operador segue sendo uma sociedade controlada pela
Unio (MARQUES NETO, 2003, p. 11)
A Prof. Maria Sylvia argumenta, que, conquanto a maior aplicao da
regulao seja no campo econmico, ela pode abranger outras reas, merecendo
destaque os servios pblicos exclusivos e no exclusivos do Estado. Dentre os
da primeira espcie, seriam passveis de sofrerem a atividade regulatria os
comerciais e industriais do Estado, quando objeto de concesso, permisso e
autorizao a empresas privadas, como os mencionados no artigo 21, XI e XII, da
Constituio (telecomunicaes, energia eltrica etc.). J no que se refere aos da
segunda espcie, prestados na rea social (sade, educao etc.), entende a
autora serem tambm objeto de regulao, seja exercida diretamente pelo Estado
por atos do Legislativo e Executivo , seja exercida por entidades pblicas
criadas para tal finalidade, sendo exemplo os Conselhos de Trnsito e de Seguros
Privados, ou a ANVISA, dentre outros. Para tais reas, visto no ser a finalidade
de ordem econmica, o conceito de regulao (econmica) no se adaptaria,
necessitando, pois, de um outro elemento, ampliativo do fim colimado, ou seja, a
proteo do interesse pblico caracterizado no interesse dos usurios. Por tal
motivo, Maria Sylvia entende a regulao econmica e social
11
como o
conjunto de regras de conduta e de controle da atividade econmica pblica e

11
Nessa mesma linha, a regulao social seria a que intervm na proviso dos bens pblicos e na proteo do interesse
pblico, define padres para sade, segurana e meio ambiente e os mecanismos de oferta universal desses bens
(PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2003, p. 9).
35
privada e das atividades sociais no exclusivas do Estado, com a finalidade de
proteger o interesse pblico (DI PIETRO, 2003, p. 30).
Na mesma linha, Ari Sundfeld aduz que a regulao manifesta-se tanto
por poderes e aes com finalidades econmicas sendo exemplo o controle de
tarifas e de concentraes empresariais, a admisso de novos entrantes no
mercado e a represso a infraes ordem econmica como por outras
intervenes que, embora sob argumentos diversos, tm igualmente
conseqncias na economia, mencionando-se decises relativas a meio ambiente,
urbanizao, disciplinamento de profisses etc. (SUNDFELD, 2002, p. 18)
12
.
Nesse sentido, fariam regulao autoridades com a misso de cuidar de
uma rea especfica de atividades conjuntamente consideradas (mercado de
aes, energia, telecomunicaes, entre outras) assim como aquelas com a
capacidade de decidir sobre agentes econmicos em geral rgos ambientais,
por exemplo. Desse modo, o autor afirma que a regulao atingiria seja os
agentes privados, que atuam em atividades econmicas em sentido estrito, isto ,
no comrcio, na indstria etc., seja aqueles, que especificamente habilitados,
operam em setores reservados ao Estado, como a prestao de servios pblicos,
a explorao de bens pblicos e de monoplios estatais (SUNDFELD, 2002, p. 18).
Por fim, tratemos da regulao administrativa. Segundo Pedro
Gonalves, essa modalidade de atividade regulatria se caracterizaria pela
produo das tarefas pblicas administrativas de implementao e de aplicao
das regras jurdicas que disciplinam cada setor objeto de regulao, em cujo
mbito so usadas no s as formas dominantes da atuao administrativa (os
atos administrativos individuais e concretos e os atos jurdicos e operaes
materiais de fiscalizao e de superviso), mas tambm modos de agir

12
A propsito, o Prof. Justen Filho alude que o Estado passa a deter grandes parcelas de poder de controle sobre as
atividades privadas, em especial sobre o setor da prestao dos servios pblicos, embora no deixe de incidir tambm
sobre o segmento das atividades econmicas em si; nada obstante, segundo o autor, pode abranger, inclusive, outras
manifestaes privadas, ainda que destitudas imediatamente de cunho econmico. Nessa linha, cita Selzink, para quem a
regulao consiste em um controle permanente e concentrado, exercido por uma autoridade pblica sobre atividades
dotadas de um certo valor social (JUSTEN FILHO, 2002, p. 29).
36
administrativo que escapam a uma catalogao formal (GONALVES, 2002, p.
38).
Nesse diapaso, a regulao administrativa diz respeito interveno
nos procedimentos administrativos e burocrticos, bem como aos procedimentos
administrativos adotados pelo Poder Pblico em sua relao com os
administrados.
Sob esse novo status quo, o Estado optou por utilizar-se de instituies
pblicas, distintas e autnomas em relao s empresas concessionrias,
organismos denominados de agncias reguladoras. Acerca de tal aspecto, e no
mesmo sentido, o prof. Floriano Marques Neto alude que
Para dar cabo a essas tarefas [a nova regulao estatal] (...), mostra-se
necessria a constituio de um tipo especfico de rgos pblicos
(pblicos tanto por serem dotados de autoridade como por serem
abertos ao controle e participao da sociedade), que enfeixem ampla
gama de competncias associadas a uma alta especializao tcnica,
de modo a intervir num determinado setor da economia (cuja relevncia
ou essencialidade da atividade econmica justifiquem essa interveno)
(MARQUES NETO, 2003, p. 19).
37
4. AGNCIAS REGULADORAS
4.1. Origem das agncias direito comparado
De criao estrangeira, o conceito de agncia utilizada para regular
ramo da atividade econmica [e da social, representada pelos servios pblicos na
rea social] surgiu originalmente na Inglaterra, a partir da criao, pelo
Parlamento, no ano de 1834, de diversos rgos autnomos, objetivando a
aplicao e a concretizao dos textos legais (MORAES, A., 2002, p. 24), sendo
depois apropriado cultural e juridicamente pelos Estados Unidos da Amrica. Um
pouco diversamente, o professor Maral Justen Filho nos diz que a doutrina
sustenta ter o instituto da agncia nascido e se desenvolvido espontaneamente na
histria norte-americana
13
, ressaltando, todavia, que parte relevante dos
doutrinadores afirma que tal experincia resultou da influncia britnica anterior
(JUSTEN FILHO, 2002, p. 55).
Segundo Alexandre Arago, a Inglaterra, desde a formao de seu
direito administrativo, teve a Administrao Pblica caracterizada por um forte
policentrismo e pela autonomia de seus rgos, chamados QUANGOS (Quase
Autonomous non Governmental Organizations), boards ou quase tribunals
(ARAGO, 2002b, p. 294). Nesse sentido, Garrido Falla, citado pela Prof.. Maria
Sylvia, afirma entre as caractersticas do regime ingls da primeira metade do
sculo XIX uma falta de centralizao administrativa (FALLA, apud DI PIETRO,
2002a, p. 36).
Acerca dessa forma descentralizada da administrao inglesa, Howard
Machin esclarece que
os Ministrios em Londres no existem para administrar, mas para gerir
as atividades administrativas de outras organizaes. No existem,
portanto, servios externos, mas apenas uma pequena administrao
central, cujas funes se limitam a definir as grandes linhas das polticas

13
No mesmo sentido veja-se Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti (apud PALERMO, 2002, p. 4).
38
pblicas, preparao das leis, dos regulamentos, das respostas s
questes formuladas pelos parlamentares e ao controle da funo
administrativa exercida por outros organismos. (...) A noo de
autoridade implica, pois, a existncia de uma organizao distinta e
autnoma, exterior ao servio pblico ( la fonction publique), e dotada
de poderes, de responsabilidades e de recursos financeiros outorgados
pelo Estado (MACHIN, apud ARAGO, 2002b, p. 294).
Alexandre Arago esclarece que os quangos comearam a surgir na
Inglaterra no sculo XIX, sendo que, em virtude de no existir, poca, a idia de
Administrao Pblica, mas apenas a de Governo
14
, no momento em que uma lei
era editada para disciplinar um determinado interesse pblico, paralelamente
criava-se um rgo para lev-lo a cabo; por esse motivo, foram criados quangos
para toda sorte de atividades e fins assistenciais, de controle, de regulao etc.,
os quais j chegaram a alcanar a cifra de mil e quinhentas entidades (ARAGO,
2002b, p. 294)
15
.
De toda sorte, o desenvolvimento da regulao setorial nos Estados
Unidos ocorreu a partir de 1887, ano de surgimento da Interstate Commerce
Comission (ICC), rgo destinado a regular, naquele pas, o transporte ferrovirio
interestadual.
A partir de 1933, ano da subida de Franklin Delano Roosevelt ao Poder
Executivo dos Estados Unidos da Amrica, inicia-se um importante perodo na
histria da funo regulatria em solo norte-americano.
Segundo Alexandre de Moraes, citando Odete Medauar, este momento
caracterizou o Direito Administrativo norte-americano como o direito das

14
Lembre-se que, segundo Maria Sylvia, alm de vigorar na Inglaterra uma quase total ausncia de burocracia, a atividade
administrativa era, originalmente, realizada pelos juzes e pelo Parlamento, ainda subsistindo no caso deste ltimo (DI
PIETRO, 2002a, p. 36).
15
Em nota de n. 3, Alexandre Arago, citando Prosser, explica que, na rea regulatria, os principais setores atingidos no
primeiro momento, ainda nas dinastias Tudor e Stuart, foram o mercado exterior, a qualidade de produtos, emprego,
agricultura e uso do solo, sendo que, na regulao das chamadas public utilities, o autor destaca a criao da Board of
Trade, criada pelo The Eletric Lightning Act, de 1882 (PROSSER, apud ARAGO, 2002, o. 313). Uma questo bastante
debatida pela doutrina refere-se dificuldade de delineamento das fronteiras desse quase government. Norman Chester,
citado por Alexandre Arago, anota que o nico elemento comum a estes organismos o de que sua responsabilidade
frente s autoridades polticas (o ministro, o Parlamento ou o Conselho local) indireta e limitada, no havendo
propriamente autoridades independentes, mas sim uma cultura inglesa de no interveno ministerial. Alexandre Arago
lembra, ainda, que nada obstante o Governo Tatcher ter-se caracterizado pela evoluo do neoliberalismo e,
conseqentemente, pela deregulation, perodo no qual mais de quinhentos quangos foram extintos, outros sessenta foram
criados, visando, em especial, a regulao das reas ento desestatizadas, sendo que, seguindo a tendncia mundial,
39
agncias, por fora de sua organizao descentralizada (MORAES, A., 2002, p.
23)
16
.
Lembre-se que, como j visto no item 2.3., a Crise de 1929 havia
mostrado ao mundo como era frgil a idia do mercado como um ente autnomo,
cuja mo invisvel, ao sempre alocar os recursos da forma mais eficiente
possvel, acabaria por resolver as falhas existente, conduzindo inevitavelmente ao
bem-estar social. Nesse momento de reconstruo da economia mundial (nos
EUA, com a implantao por Roosevelt da poltica do New Deal), passa a haver
um controle sobre a atividade econmica por meio das Independent Regulatory
Comissions, cujas principais preocupaes iniciais foram o controle monopolista
e a concorrncia perniciosa ao mercado
17
. Posteriormente, a elas foram
acrescidas, a partir do Governo de Lindon Johnson (1962-1968), a questo da
informao imperfeita aos consumidores, a proteo ao meio-ambiente e a
segurana dos produtos (CARVALHO, R., 2002, p. 414).
Egon Bockmann Moreira alude que, em face da diversidade de entes
criados, bem como da variada formatao estrutural, normativa e de poderes de
cada um deles, editou-se, naquele Pas, em 1946, lei geral (Federal Administrative
Procedure Act) que passou a fundamentar a criao, no mbito federal, de
agncias especficas (MOREIRA, 2003, p. 3).
A forte regulao estatal que caracterizou os EUA foi atenuada aps a
Segunda Grande Guerra. Na dcada de 80, em processo paralelo ao vivenciado
pela Inglaterra assuno de um governo conservador, de idias neoliberais ,
os Estados Unidos experimentaram o movimento da deregulation, cujo iderio

essas entidades adotaram a terminologia norte-americana de agencies ou comissions (ARAGO, 2002, p. 295). Sobre o
perodo neoliberal ingls, veja-se excerto da tese de Denise Gros (GROS, 2003, pp. 91-108).
16
No mesmo sentido veja-se CARVALHO, R., 2002, p. 415.
17
Do mesmo modo Cibele Shecaira, para quem no bojo dessas reformas substantivas que est o nascedouro do modelo
das agncias administrativas (SHECAIRA, 2002, p. 455).
40
era, seno a extino, certamente a reduo da regulao estatal (ARAGO,
2002b, p. 298)
18
.
Segundo Egon Bockman, no ordenamento norte-americano, as
agncias dividem-se [de maneira geral] em executivas e reguladoras, aquelas se
vinculando pura execuo de servios de ordem social (penses, previdncia
etc.), estas disciplinando certas reas de atuao do Estado, inclusos nesse
contexto os direitos e deveres dos particulares (MOREIRA, 2003, p. 1)
19
.
Naquele pas, para a consecuo de seus misteres, as entidades
administrativas reguladoras teriam como caractersticas primordiais independncia
frente ao Poder Executivo (com a no submisso a controle hierrquico,
mantendo, inclusive, relaes polticas com este), dirigentes com mandato fixo,
superviso das comisses do Congresso, possibilidade de controle judicial,
emanao, de forma autnoma, de normas que regulamentam matria de sua
competncia, alm de decidirem litgios, exercendo os chamados poderes quasi-
judicial e quase-legislative
20
.
A Europa ocidental caracterizou-se, desde os primrdios, pela peculiar
interveno direta nas atividades econmicas com o uso do aparelho estatal. O
formato das agncias foi adotado no continente europeu apenas por volta da
dcada de 1950, devendo-se lembrar, que, em diversos pases, como a Frana e
a Espanha, naquela sendo a totalidade, nesta parcialmente, foram criados rgos
da prpria estrutura da administrao direta para regular e nortear as atividades
dos setores da economia.

18
Essa nova poltica, embora no implementada totalmente, marcou o incio da reduo do poder de interveno das
agncias reguladoras frente aos agentes privados, sendo realizada por meio da flexibilizao das regras estipuladas para
os setores regulados pelas agncias (CARVALHO, R., op. cit., p. 417).
19
A esse respeito, Alexandre de Moraes informa que ao longo do tempo passaram a subsistir no ordenamento norte-
americano vrias espcies de entidades: as reguladoras (regulatory agency); as no reguladoras (non regulatory agency);
as executivas (executive agency); e as independentes (independent regulatory agency ou comissions) (MORAES, 2002, p.
23). Para uma explicao mais detalhada, consulte-se trabalho de Leila Cullar (CULLAR, 2002, pp. 6-9).
20
Ressalte-se, que, no Brasil, no h legislao geral semelhante americana, no havendo disposio normativa que
venha a definir as condies genricas de existncia de uma agncia administrativa, seja reguladora, seja executiva, e,
mais ainda, reina a confuso, pois no h sequer qualquer preceito legal que diga o que uma agncia (MOREIRA, 2003,
p. 2).
41
Na Frana, tais entes adotaram a nomenclatura de autoridades
administrativas independentes (AAI) destacando-se elas, como particularidade
distintiva em relao aos demais pases, a ausncia de personalidade jurdica,
embora se liguem administrao pblica. Nesse sentido, Alexandre Arago
entende a personalidade jurdica prescindvel para a caracterizao da autonomia
da autoridade
21
. Segundo o autor, a doutrina francesa conceitua as autoridades
administrativas de forma bastante particular, ou seja: seriam autoridades, por
exercerem competncias decisrias e no meramente consultivas; administrativas,
porque a funo de regulao que exercem (mais ampla que a de comando)
busca estabelecer as regras do jogo entre os atores scio-econmicos; e
independentes, visto no integrarem a estrutura hierrquica do Executivo central
(ARAGO, 2002b, p. 301).
semelhana das diversas agencies norte-americanas, as AAI
francesas so heterogneas. Nesse sentido, Denise Auad anota que o Conselho
de Estado da Frana, por meio de seus estudos, teria identificado a existncia de
aproximadamente 34 entes enquadrveis em tal classificao, ressaltando que
cinco seriam as funes principais por elas levadas a cabo: regulao, proteo
das liberdades pblicas, avaliao pluridisciplinar e de conhecimento tcnico
especializado, garantia de imparcialidade do Poder Pblico e mediao
22
. A autora
aponta que a primeira AAI criada teria sido a La Comission Nationale de
lInformatique et ds Libertes (CNIL), no ano de 1978, momento em que se
iniciou grande desenvolvimento dessa forma original de organizao (AUAD,
2002, p. 475)
23
.

21
O autor esclarece que, embora no possuam personalidade jurdica, motivo pelo qual, em termos de oramento, so
ligadas s estruturas ministeriais, acabam por escapar a todo poder hierrquico de tutela. Exemplo marcante , segundo
Ren Chapus, o entendimento do Conselho de Estado francs, o qual j decidiu que, mesmo sem possurem personalidade
jurdica, podem as autoridades administrativas independentes, em razo da sua autonomia, acionar o Poder Judicirio sem
terem que se fazerem representar por um Ministro (ARAGO, 2002, p. 314).
22
Para uma classificao algo diversa, com base nas funes exercidas, veja-se Alexandre Arago (ARAGO, 2002, p.
303).
23
No mesmo sentido Luiz Badin (BADIN, 2002, p. 492). Exemplos de AAIs seriam: Autorit de Rgulation des
Tlecommunicacations (ART), L Comit National dEvaluation (CNE), La Comission des Oprations de Bourse
(COB), La Comission de Scurit ds Consummateurs, Le Conseil Suprieur de lAaudiovisuel (CSA), l Mediauter
de la Rpublique etc. (AUAD, 2002, p. 475, n.r.).
42
Nada obstante suas caractersticas atuao em nome do Estado,
inexistncia de personalidade jurdica, no submisso ao poder hierrquico ou
tutela governamental , as AAIs, embora no tenham um estatuto jurdico
uniforme
24
, tm, na verdade, uma autonomia relativa, j que esto elas sujeitas a
pleno controle jurisdicional, seja pelo Conselho de Estado, seja pela Corte de
Apelao de Paris (caso dos atos do Conselho da Concorrncia), isto porque o
sistema de jurisdio francs dual, isto , convivem de um lado a justia
administrativa, encabeada pelo Conselho de Estado, e do outro a justia
judiciria, que tem como seu pice a Corte de Cassao (BADIN, 2002, p. 493 e
n.r.)
25
.
No que se refere Espanha, releva consignar que o pas sempre teve
entidades que, dotadas de personalidade jurdica distinta do Estado, integravam a
chamada Administrao Instrumental, termo equivalente nossa Administrao
Indireta. Todavia, desde 1980, a doutrina e a jurisprudncia espanholas vem
sendo alvo de desafios em face do surgimento de entes de regulao possuidores
de grande autonomia em relao Administrao Central, cujo modelo
notadamente tem inspirao norte-americana, a par das influncias francesa e
germnica (ARAGO, 2002b, p. 305).
O objetivo de sua criao pelo Legislativo espanhol seria, segundo
Eduardo de Enterra e Toms-Ramn Fernndez, retirar da esfera de influncia
poltica do Executivo, afastando dos conflitos partidrios, o desempenho de certas
funes de regulao e ordenao da vida (social, econmica e cultural), dotando-
as de maior estabilidade (apud ARAGO, 2002b, p. 305)
26
.
Criadas como pessoas jurdicas de direito pblico, a doutrina espanhola
deixa bem clara a inteleco do termo independente, isto , significa, de fato, uma
autonomia reforada em relao s demais entidades da administrao

24
Denise Auad nos esclarece que apenas treze das trinta e quatro possuem previso legal, sendo as demais identificadas
em razo de suas semelhanas ou estruturais ou com as caractersticas constitutivas de uma Autoridade (idem p. 475,
n.r.).
25
Para uma explicao mais completa do sistema de jurisdio em Frana, consulte-se textos de Jos de Ribamar Soares
(SOARES, 2001) e de Bernard Stirn (STIRN, 2002).
43
instrumental. Tal independncia das autoridades de regulao seria assegurada
por meio de garantias de carter orgnico (provendo-se a incolumidade dos seus
dirigentes) e de carter funcional (proteo de suas decises contra juzos
polticos do Governo)
27
. Como exemplo de algumas entidades temos o Banco de
Espanha, a Comisin Nacional del Mercado de Valores, o Consejo de
Seguridad Nuclear, a Agencia de Proteccin de Dados, a Comisin del
Mercado de las Comunicaciones e a Comisin Nacional de Energia
28
.
Quanto Itlia, merece destacar que o instituto das autoridades
administrativas independentes tomou impulso com a desestatizao de uma srie
de servios at ento prestados pelo Estado diretamente, muito embora se deva
consignar que elas desempenhem papel relevante na tutela de direitos
individuais
29
.
Nesse sentido, de se mencionar que, diversamente do que ocorre em
nosso Pas, que desde cedo adotou para as agncias reguladoras a forma de
autarquias, na Itlia o debate que se trava envolve duas grandes correntes: os que
as entendem como um quarto poder e aqueles que as vem integrando as
funes administrativas. Para os primeiros, as autoridades independentes
exerceriam parte dos poderes normativos ordinariamente exercitveis pelo
Parlamento e, nesse contexto, restringiriam as competncias do Governo, motivo
pelo qual seria impossvel sua incluso no mbito de qualquer dos tradicionais
poderes estatais (FRANCHINI, apud ARAGO, 2002b, p. 308). Todavia, de
acordo com Alexandre Arago, a Corte Constitucional Italiana teria afastado essa
teoria, e afirmado em um julgado que
a independncia da Autoridade deve ser vista no como uma separao
do ordenamento geral, mas, em outros termos, como a expresso de
uma profunda transformao das concepes relativas interveno do
Estado na economia, imposta pela necessidade de determinadas
atividades econmicas se desenvolverem sob o controle de autoridades

26
No mesmo sentido Guilhermo Ario Ortiz (apud Arago, 2002, p. 305).
27
Cf. NAVAJAS REBOLLAR, apud ARAGO, 2002, p. 306.
28
Idem, p. 308.
29
Na Itlia, as autoridades administrativas independentes tm um escopo de atuao bem maior que as agncias
reguladoras brasileiras.
44
imparciais, em posio de eqidistncia em relao aos interesses
pblicos e privados em jogo (ARAGO, 2002b, p. 308)
A heterogeneidade das autoridades administrativas italianas grande,
motivo pelo qual restam divergncias quanto a enumerao daquelas que
integrariam seu rol. Nesse sentido, Alexandre Arago adota classificao dada por
Filippo Romano, que prev: 1) Difensore Cvico Regionale, Difensore Cvico
Comunale e Difensore Cvico Provinciale, responsveis pela proteo dos
direitos dos cidados perante as administraes regionais, atuando preventiva e
informalmente (equivalem aos ombusdman escandinavos); 2) Autorit Garante
della Concorrenza e del Mercato, criada para proteger o livre mercado e a
concorrncia ( o Antitrust; equivale ao nosso CADE); 3) Autorit per lEnergia
Elettrica ed il Gs, que integra, junto com a Autorit per le Garanzie nelle
Comunicazioni, o grupo de autoridades independentes responsveis pela
regulao de servios pblicos (equivalentes s nossas ANP e ANATEL); 4)
Garanti dei dati Personali, responsvel pelo disciplinamento dos bancos de
dados pessoais, em especial os informatizados; 5) Comissione di Garanzia per
lAttuazione della Legge sullEsercizio Del Diritto di Sciopero, com a funo
de atuar na composio e soluo dos conflitos coletivos de trabalho, inclusive
quando envolvam exerccio de greve; 6) Autorit per la Vigilanza sui Lavori
Publici, tem a atribuio de zelar pelo correto andamento das obras pblicas; 7)
Autorit per lInformatica nella Pubblica Administrazione, encarregada de
coordenar e planejar as iniciativas e investimentos estatais em informtica; 8)
Comissione Nazionale per le Societ e la Borsa - CONSOB, incumbida de
regular o mercado de valores mobilirios; no Pas temos a CVM; e 9) Instituto
Superiore per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private ISVAP, ao qual cabe
regular o mercado de seguros, velando pela sua eficincia, estabilidade e
solvabilidade; equivale, no Brasil, estrutura composta pela SUSEP e pelo IRB
(ROMANO, apud ARAGO, 2002b, pp. 309-310).
Segundo Pedro Gonalves, em Portugal as autoridades administrativas
independentes foram criadas como uma
exigncia comunitria de separar a funo de regulao de outras
actividades pblicas (exercidas ou influenciadas pelos governos), que
45
est na origem da entrega daquela funo a autoridades administrativas
independentes e da consequente ruptura com o slido princpio da
subordinao de toda a Administrao Pblica estadual ao Governo
(GONALVES, 2002, p. 40).
Nesse contexto, a nova liberalizao dos mercados naquele pas teria
sido associada idia de que o mercado deveria funcionar e ser regulado sem
interferncias ou presses de natureza poltica. Tratava-se de uma exigncia de
neutralizar a regulao setorial, de torn-la imune s presses polticas do dia-a-
dia.
Seguindo os passos dos demais pases europeus continentais, a
independncia do regulador em relao ao Governo seria a garantia dessa
neutralidade, sendo que, de outro lado,
(...) o interesse de neutralizao da funo de regulao estaria de
acordo com a prpria natureza da actividade regulatria, apresentada
geralmente como actividade de natureza essencialmente tcnica e
apoltica, razes que explicariam a opo do legislador portugus de
distanciar o desempenho da funo reguladora da esfera de influncia
governamental, atribuindo-a assim a uma autoridade administrativa
independente, isto , uma autoridade integrada na organizao
administrativa do Estado mas no subordinada ingerncia
governamental (superintendncia ou tutela) (GONALVES, 2002, p.
41).
Assim sendo, o aludido autor argumenta que os Estados europeus,
inclusive Portugal, ao optarem por entregar as novas funes de regulao a
autoridades independentes
30
, combinaram a reforma da regulao com a inovao
institucional, tendo importado dos EUA um figurino institucional que acabou por
alterar profundamente o estilo da organizao administrativa europia, bem como
a abalar alguns slidos pilares do direito administrativo do continente. Sobre a
questo, critica o processo de modificao ocorrido no pas, afirmando que
Um tal processo de americanizao, desencadeado em extensa medida
pela reforma da regulao, no deixa de facto de envolver algumas
srias dificuldades: por um lado, o modelo da administrao
independente impe uma ruptura com a tradio dos sistemas

30
Pedro Gonalves ressalta, todavia, que nem todos os pases aderiram a tal modelo de autoridade reguladora
independente do Governo; sendo o caso, por exemplo, da autoridade reguladora alem de telecomunicaes, a qual est,
nos termos da TKG, sujeita aos poderes superviso do Ministro Federal da Economia (GONALVES, 2002, p. 41, nota de
rodap n. 70).
46
administrativos europeus, onde o Governo ocupa uma posio de clara
supremacia sobre a Administrao Pblica (CRP: artigo 182). Por outro
lado, no modelo original, entende alguma doutrina que as agncias
administrativas, alm de independentes, so instituies hbridas, que,
em propores variadas, combinam o exerccio das trs clssicas
funes pblicas (legislam, administram e julgam): por isso que por
vezes se diz que as agncias independentes de regulao no
pertencem a nenhum dos trs poderes clssicos, estando antes na
gnese de um quarto poder (fourth branch) (GONALVES, 2002, pp.
42-43).
Sobre as autoridades de regulao em Portugal, Pedro Gonalves trata
daquelas relacionadas rea de telecomunicaes, aduzindo que
Em grande parte, as funes de administrao e de superviso (o
mesmo dizer, de regulao administrativa em sentido estrito) do sector
das telecomunicaes esto confiadas entre ns a uma autoridade
administrativa independente com regulao especfica para o sector.
Essa entidade hoje o ICP Autoridade Nacional de Comunicaes,
abreviadamente designado por ICP-ANACOM (...) e investida de
funes de regulao no sector das telecomunicaes est ainda a
FCCN [Fundao para a Computao Cientfica Nacional], uma
instituio privada sem fins lucrativos que tem a seu cargo aquilo que
pode ser designado por gesto nacional da internet, sendo responsvel
pelo servio de registos dos domnios internet para Portugal (regista os
nomes de domnio que se situam abaixo do domnio de topo com
cdigo de pas <.pt>) (GONALVES, 2002, p. 48).
J na Argentina, o surgimento de entes reguladores com especial perfil
institucional iniciou com o processo de desestatizao ocorrido a partir de 1989,
tendo sua concentrao se firmado nos setores ento desestatizados
31
,
diversamente do ocorrido nos pases da Europa, seja porque deixaram de

31
Embora tenham sido lanadas no governo Alfonsn as bases da reforma estrutural do Estado Argentino, inclusive, os
pressupostos bsicos dessa reestruturao, entre eles o fim do Estado empresrio, com a privatizao das empresas
pblicas, por diversas questes, entre as quais, a falta de um bloco de sustentao no Congresso as privatizaes
tinham de ser aprovadas pelo Congresso e desgaste do governo com o fracasso na conduo da poltica econmica, a
reforma, basicamente, no saiu do papel e s deslanchou a partir do governo Menem. Nesse sentido, com a promulgao
da Ley de Emergencia Econmica (Ley n 23.697) e da Ley de Reforma del Estado (Ley n 23.696), o governo Menem
passou a implementar na Argentina as polticas econmicas que atendiam ao Consenso de Washington, enfatizando a
liberalizao dos fluxos comerciais; a atrao de investimentos externos; a desregulamentao da economia; a reduo do
papel do Estado, em particular com a privatizao das estatais que, inicialmente, serviram para restabelecer o fluxo de
caixa do Estado; a renegociao da dvida externa no mbito do Plano Brady; e a superviso dessas polticas econmicas
pelas instituies multilaterais. Nesse sentido, de se lembrar que, na sua primeira fase, as grandes privatizaes na
Argentina (ocorridas entre meados de 1990 e meados de 1991) foram utilizadas como mecanismos de poltica financeira
interna e externa, motivadas pela necessidade premente do governo em fazer caixa e estabilizar as contas externas do
pas. O processo, que ocorreu em ritmo acelerado, teria prescindido de marcos institucionais e regulatrios adequados
(ICEM, 2001, p. 5).
47
abranger a defesa de direitos fundamentais, seja porque ocorreu uma certa
homogeneidade institucional entre eles (ARAGO, 2002b, p. 311)
32
.
Embora tenham estrutura jurdica prpria das entidades autrquicas
brasileiras, os chamados entes reguladores argentinos tm personalidade jurdica
diferenciada. Alm disso, como diferena primordial em relao s nossas
agncias reguladoras, que detm especial autonomia frente Administrao
central, mormente quanto vedao de exonerao ad nutum dos seus
dirigentes
33
e sujeio atenuada superviso ministerial, os entes reguladores da
Argentina no se revestem de garantias funcionais para os seus dirigentes ou de
protees da sua esfera de competncias em virtude da superviso ministerial.
Exemplo disso , segundo Augustn Gordillo, citado por Alexandre Arago, a
existncia dos recursos de alzada (equivalentes aos nossos recursos
hierrquicos imprprios) julgados pelos Ministros de Estado argentinos contra atos
praticados pelos entes reguladores (ARAGO, idem, pp. 311-312).
De se ressaltar que, na Argentina, reconhece-se a atribuio de
mltiplas funes aos entes reguladores, muito embora seja controverso a
existncia de competncias regulamentares, condicionadas, todavia, existncia
dos standards
34
previamente fixados pelo Legislativo, por meio de lei formal
regulamentada. Como alguns entes reguladores podem ser citados: Ente
Nacional Regulador de la Eletricidad ENRE; Ente Nacional Regulador Del
Gs ENERGAS; Comisin Nacional de Comunicaciones CNC; Ente
Tripartito de Obras y Servicios Sanitrios ETOSS; Comisin Nacional de
Correos y Telgrafos CNTC; Comisin Nacional de Regulatin del
Transporte; Ente Nacional Regulador Nuclear; Comisin Nacional de Valores;
etc.

32
Guillermo Andrs Muoz esclarece que en la experincia Argentina como sostiene Muoz, la creacin de los entes
reguladores h sido em alguns casos por ley (ENCARGAS), art. 50, ley n. 24.076, ENRE (eletricidad), art. 54, ley n.
24.065, y otros por decreto (como la creacin Del Ente Regulador de la Telecomunicaciones (ENRE) (la Comisin Nacional
de Telecomunicaciones, hoy Comisin Nacional de Telecomunicaciones creada por decreto; el art. 1 del dec. N.
11.85/90). Em ciertos casos se los doto de personalidad jurdica (se les atribuye, por ley formal, la condicin de entes
autrquicos) al ENCARGAS y al mente, y al Ente regulador del Agua (ETOSS) por el art. 15 del dec. N. 999/92
consignando-se en los tres casos su capacidad para actuar en el campo del derecho publico y privado, en otros no. No
tienen independencia del Poder Ejecutivo (apud CAIELLA, 2003, pp. 120-121).
33
Essa questo ser examinada mais frente.
48
Em concluso, nada obstante a origem remota do Direito Administrativo
brasileiro ter estado no continente europeu, mais precisamente em Frana e Itlia
(DI PIETRO, 2002a, p. 44), com a incorporao de idias de centralizao
administrativa e forte hierarquia (MORAES, A., 2002, p. 19), o arcabouo
constitucional do Pas inspirou-se no dos EUA (MENEZES, 2002, p. 105). Assim,
no contexto ptrio mais recente, o ordenamento infraconstitucional buscou clara
inspirao em sistemas jurdicos aliengenas, e, segundo se mostra, adotou em
grande parte o modelo norte-americano das regulatory agencies
35
.
4.2. Entes reguladores brasileiros origem remota
A origem dos entes dotados de caractersticas regulatrias no
ordenamento jurdico ptrio remonta a 1918, ano em que foi criado um
Comissariado de Alimentao Pblica, sendo que, em 1923, surgiu o Instituto de
Defesa Permanente do Caf. O primeiro objetivava enfrentar dificuldades de
abastecimento decorrentes da Primeira Grande Guerra, e o segundo visava
regularizar a produo e controlar a exportao do caf, que era, poca, de
suma importncia para a balana de comrcio brasileira (VENNCIO FILHO,
apud FERREIRA FILHO, 2001, pp. 253-254).

34
A questo dos standards ser mais aprofundadamente debatida em tpico especfico acerca do poder normativo.
35
Sobre a influncia do direito estrangeiro sobre o direito administrativo brasileiro, a Prof. Maria Sylvia anota que do direito
francs o que mais nos influenciou foram importados alguns dos institutos e princpios basilares, como os conceitos
de servio pblico, a teoria dos atos administrativos, a da responsabilidade civil do Estado (em especial a teoria da
responsabilidade objetiva, inserta j na Constituio de 1946), a submisso da Administrao Pblica ao princpio da
legalidade; a teoria dos contratos administrativos; a forma de delegao da execuo do servio pblico ao particular (pelo
instituto da concesso de servio pblico); e a prpria idia de que a Administrao Pblica se submete a um regime
jurdico de direito pblico derrogatrio e exorbitante do direito comum. J do direito italiano se percebe a influncia ntida em
alguns temas especficos, como a noo de mrito do ato administrativo, de autarquia, de entidade paraestatal (dois
vocbulos criados no direito italiano), e na noo de interesse pblico, entre tantas outras. Do direito alemo, de carter
mais doutrinrio, aprofundou-se o tema dos conceitos jurdicos indeterminados, relacionado com a matria de
discricionariedade administrativa, aspecto que tambm teve a contribuio da doutrina portuguesa e espanhola. Junto com
a doutrina italiana, o direito alemo teria muito contribudo para a adoo de um mtodo tcnico-cientfico. Do direito norte-
americano, baseado na common law, copiou-se praticamente o sistema de jurisdio una, aperfeioando-se o controle
jurisdicional sobre a Administrao Pblica; alm disso, sob sua inspirao inovaram-se alguns instrumentos de proteo,
como o mandado de segurana e o mandado de injuno, merecendo, ainda, ser lembrado o princpio do devido processo
legal, especialmente em sua feio substantiva, em que praticamente se confunde com o princpio da razoabilidade, hoje
bastante aplicado no direito brasileiro, e, mais recentemente, na implantao, com a Reforma do Estado, das agncias
reguladoras, cuja funo (regulatria), igualmente baseada no common law, mal adaptada ao princpio da legalidade aqui
vigente, tambm vem sendo conferida s nossas agncias (DI PIETRO, 2002c, pp. 18 e 21).
49
Todavia, foi durante o Governo de Getlio Vargas (1930-1945) que
surgiram, em maior profuso, vrias entidades reguladoras no Brasil. Datam do
perodo o Instituto do Acar e do lcool (1933), o Instituto Nacional do Mate
(1938), o Instituto Nacional do Sal (1940), o Instituto Nacional do Pinho (1941),
entre outros
36
. Os traos que caracterizariam tais entes seriam: 1) criao pelo
Estado; 2) desempenho de servio pblico; 3) carter tcnico ou especializado do
servio; 4) autonomia administrativa ou de direo; 5) autonomia patrimonial; 6)
controle estatal; e 7) personalidade jurdica de direito pblico (VENNCIO FILHO,
apud FERREIRA FILHO, 2001, p. 254).
A partir do novo contexto do Welfare State (visto no item 2.3.), a
prestao dos servios pblicos uti singuli passou a ser feita pelo Estado, mas
por meio da proliferao de entidades estatais industriais, no incio sob a forma de
autarquias, depois ou como empresas pblicas, sociedades de economia mista,
fundaes econmicas e subsidirias. Gradativamente a regulao e o controle da
prestao desses servios, que antes eram feitos pelo Estado, passaram aos
entes prestadores da administrao indireta, visto que reinava a idia de que no
caberia uma duplicidade de controle. Disso decorreu, seno o desaparecimento,
ao menos a perda de fora por parte dos rgos estatais centrais de controle,
restando que na mesma entidade paraestatal confundiu-se tanto a prestao
quanto o controle dos servios (MOREIRA NETO, 2001, p. 150)
37
.
Nos setores de telecomunicaes, energia eltrica e petrleo as
principais empresas eram holdings de capital aberto (empresas de economia
mista), detendo o Estado a maioria do capital votante, as quais eram monitoradas
ou por departamentos vinculados aos ministrios correspondentes

36
Lembre-se que, conforme exposto no item 2.3., no perodo imediatamente posterior houve a criao de uma enorme
gama de entes estais com personalidade jurdica distinta da do Estado. Assim, consoante a doutrina, os institutos
mencionados foram caracterizados como autarquias econmicas, destinadas a regular a produo e o comrcio, distintas
de outras que tinham outros fins: as autarquias industriais (ex. Lide Brasileiro), as de crdito (ex. Caixa Econmica
Federal), as de previdncia social (ex.: Ipase, IAPC, Iapi etc.), as corporativas (OAB etc.), ou as educacionais, sendo
exemplo as universidades federais (CARNEIRO, apud BARROSO, 2002, p. 136).
37
Sobre esta ltima questo, Jos Claudio Pires e Andrea Goldstein argumentam que o regime regulatrio pr-
privatizao, por atribuir s holdings federais responsabilidades de planejamento e execuo de polticas, claramente
turvou a relao entre o regulador e o regulado, permitindo alto grau de arbtrio no exerccio do poder de monoplio por
parte das empresas estatais. (...) A prtica de requisitar funcionrios das empresas reguladas estatais tambm contribuiu
para desestimular o desenvolvimento de capacidades independentes e autnomas dentro dos rgos de regulamentao
(PIRES e GOLDSTEIN, 2001, p. 8).
50
Departamento Nacional de Telecomunicaes (Dentel), Departamento Nacional de
guas e Energia Eltrica (Dnaee), e Departamento Nacional de Combustveis
(DNC) , ou, no caso petrolfero, pelo Conselho Nacional do Petrleo - CNP, ao
qual cabia, at 1990, a regulao setorial (PIRES e GOLDSTEIN, 2001, p. 9).
Alm disso, h que se apontar a existncia, alm das citadas, de outras
entidades administrativas dotadas de caractersticas regulatrias anteriormente
criao, na segunda metade da dcada de 90, no bojo da Reforma do Aparelho do
Estado, das novas agncias. Corroborando esta assertiva, anota Paulo Motta que
muito embora, para alguns, estas entidades autrquicas, entes
reguladores, possam parecer um novo instituto jurdico ou uma inovao
em nosso ordenamento positivo, necessrio frisar que autarquias com as
mesmas funes j existem no Brasil, h muito mais tempo do que se
possa imaginar ... (MOTTA, P. apud JUSTEN FILHO, 2002, p. 329, n. r.
n. 71).
O Conselho de Contribuintes da Unio um dos entes que se encontra
em tal situao. Sua origem remonta criao das Capitanias Hereditrias, em
especial ao ano de 1549, quando chega Bahia Tom de Sousa para instalar o
Governo Geral, ocasio em que trouxe consigo o primeiro provedor-mor da
Fazenda Real no Brasil, Antnio Cardoso de Barros, que, entre outras atribuies,
deveria julgar os recursos contra as decises dos provedores das capitanias, alm
de coordenar o lanamento, fiscalizao e arrecadao de tributos. Nessa tarefa,
o provedor seria auxiliado por dois letrados, que receberiam o ttulo de juzes dos
feitos da Fazenda Real, o que, j no perodo, demonstrava o carter colegiado das
decises do Conselho. Ao longo do tempo, primeiro em 1760, com a substituio
das Provedorias da Fazenda Real pelas Juntas de Administrao e Arrecadao
da Real Fazenda; depois, em 1808, com a vinda da Famlia Real para o Brasil, e,
em seguida, com a Independncia, o sistema passou por uma srie de
transformaes, contudo sempre mantendo o carter colegiado e administrativo
das decises. Na Repblica Velha, em 1927, surge o primeiro ensaio para a
criao de um Conselho de Contribuintes Paritrio por meio do Dec. n 5.157, de
12/1/1927, que institua um corpo misto para julgar questes fiscais, exceto as de
imposto de renda, sendo que, somente em 1931, pelo Dec. n 20.350, de 31/8,
passou-se a regulamentar e disciplinar o funcionamento desse conselho
51
especializado, o qual funcionou regularmente at 1934, quando o Dec. n 24.036 o
extinguiu para dar lugar aos 1 e 2 Conselhos de Contribuintes (MINISTRIO DA
FAZENDA, 2004).
De estrutura peculiar, tem o encargo de julgar, em grau de recurso,
processos administrativos fiscais relacionados a tributos de competncia da Unio,
caracterizando-se por ter elevada autonomia, tanto por no estar subordinado ao
poder hierrquico de qualquer outra entidade estatal (ainda que, integrando o
Executivo, no se configure como ente dotado de autonomia formal), como pela
definitividade de suas decises em relao ao Fisco, ou seja, pela impossibilidade,
exceto pela via judicial, da interveno jurdica formal de outros rgos estatais
(JUSTEN FILHO, 2002, p. 332).
Outra entidade que j detinha funes regulatrias antes da criao das
agncias o Banco Central do Brasil (BACEN), autarquia federal criada em
31/12/64, por meio da Lei n 4.595, que reestruturou o Sistema Financeiro
Nacional. O BACEN substituiu a Superintendncia da Moeda e do Crdito
(SUMOC), o Banco do Brasil (BB) e o Tesouro Nacional, aglutinando todas as
atividades relacionadas formulao da poltica monetria no Pas. A SUMOC,
criada em 1945, tinha a responsabilidade de fixar os percentuais de reservas
obrigatrias dos bancos comerciais, as taxas do redesconto e da assistncia
financeira de liquidez, bem como os juros sobre depsitos bancrios. Alm disso,
supervisionava a atuao dos bancos comerciais, orientava a poltica cambial e
representava o Pas junto a organismos internacionais. J o BB desempenhava as
funes de banco do governo, mediante o controle das operaes de comrcio
exterior, o recebimento dos depsitos compulsrios e voluntrios dos bancos
comerciais e a execuo de operaes de cmbio em nome de empresas pblicas
e do Tesouro Nacional, de acordo com as normas estabelecidas pela SUMOC e
pelo Banco de Crdito Agrcola, Comercial e Industrial. Ao Tesouro Nacional cabia
a emisso de papel-moeda no Pas. O processo de reordenamento financeiro
governamental, iniciado em 1985, se estendeu at 1988, quando as funes de
autoridade monetria foram transferidas progressivamente do Banco do Brasil
52
para o Banco Central, enquanto as atividades atpicas exercidas por esse ltimo,
como as relacionadas ao fomento e administrao da dvida pblica federal,
foram transferidas para o Tesouro Nacional. A Constituio Federal de 1988
estabeleceu dispositivos importantes para a atuao do Banco Central, dentre os
quais destacam-se o exerccio exclusivo da competncia da Unio para emitir
moeda e a exigncia de aprovao prvia pelo Senado Federal, em votao
secreta, aps argio pblica, dos nomes indicados pelo Presidente da
Repblica para os cargos de presidente e diretores da instituio. Alm disso,
vedou ao Banco Central a concesso direta ou indireta de emprstimos ao
Tesouro Nacional (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2004).
Consoante o art. 8 de sua lei instituidora, teve o banco Central a
garantia de possuir uma autonomia operacional toda especial, gozando de
disciplina prpria em relao s suas contas, oramentos e balanos, e tambm
no tocante a celebrao e execuo de contratos (Decreto-Lei n. 278/67).
Alm disso, tendo patrimnio prprio, inclusive derivado de multas e
juros de mora aplicados em face da legislao vigente, e sujeito s normas da Lei
n. 8.666/93 (Lei de Licitaes), estabeleceu-se que o Banco seria administrado
por rgo colegiado, composto por cinco integrantes, escolhidos pelo Conselho
Monetrio nacional, aps aprovao pelo Senado Federal (art. 52, III, d, da atual
Constituio), podendo ter seu Presidente substitudo pelo diretor que o Conselho
Monetrio Nacional (CMN) designar, sendo que o trmino do mandato, a renncia
a ele ou a perda da qualidade de membro do CMN determinam, igualmente, a
perda da funo de diretor do banco (ROCHA, R., 2003, pp. 245-246).
A Comisso de Valores Mobilirios (CVM), por sua vez, criada pela Lei
n. 6.385/76, encarrega-se de disciplinar o mercado de valores, integrando, ao
lado do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e Banco Central do Brasil (BACEN),
o Sistema Financeiro Nacional. Segundo os arts. 5 e 6, 1 daquele diploma
legal, uma autarquia vinculada ao Ministrio da Fazenda, cuja diretoria e
presidente so nomeados pelo Chefe do Executivo, podendo ser demissveis a
qualquer tempo. Conquanto sua capacidade reguladora seja decrescente em
53
relao ao CMN e ao BACEN, tem a CVM como principais atribuies, segundo o
art. 8, regulamentar as matrias expressamente previstas em sua prpria lei
instituidora e na Lei de Sociedades Por Aes, e fiscalizar as bolsas de valores e a
emisso de valores mobilirios negociados nessas instituies, como aes,
debntures, partes beneficirias, os cupes desses ttulos, os bnus de subscrio
e os certificados de depsito de valores mobilirios. Ou seja, fixa diretrizes, estatui
e baixa normas, disciplina e coordena, regula etc., apenas num minus em relao
atividade de prescrio de normas regulamentares das outras duas entidades
(MOREIRA, 2001, p. 8)
38
.
Tambm o Conselho Administrativo de Defesa Econmico (CADE),
muito anteriormente ao movimento da Reforma do Aparelho do Estado, j
apresentava caracteres de autonomia e regulao. Nascido em 1962, com a
edio da Lei n 4.137, o CADE foi transformado pela Lei n 8.884, de 1994, em
autarquia vinculada ao Ministrio da Justia, com sede e foro no Distrito Federal.
Nesse sentido o ente autrquico entendido como entidade autnoma,
auxiliar e descentralizada da administrao pblica, sujeita fiscalizao e tutela
do Estado, com patrimnio constitudo de recursos prprios e cujo fim executar
servios de carter estatal ou interessantes coletividade, como, entre outros,
caixas econmicas e institutos de previdncia (BORGES et alli, 2002, p. 226).
O CADE, composto por seis conselheiros e um Presidente, que exercem
mandato, sendo nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao do
Senado Federal, tem a funo de apurar o exerccio abusivo e irregular de
poderes no mercado, envolvendo especialmente a atuao das empresas
privadas, ou seja, exercer uma regulao antitruste, tendo, ao sabor do art. 7 de
sua lei 8.884/94, seu Plenrio as atribuies de averiguar a existncia de infrao
ordem econmica e, em caso positivo, aplicar as devidas penas, podendo
tambm determinar medidas para cessao de prtica ofensiva; julgar os

38
Paulo Farias e Sheila Ribeiro argumentam que, no Brasil, mesmo que a criao do Banco Central e da Comisso de
Valores Mobilirios tenham representado movimentos no sentido da institucionalizao de um novo marco regulatrio para
o setor financeiro, o processo de modernizao da economia s teria encontrado efetivo apoio poltico a partir da dcada de
90 (FARIAS e RIBEIRO, 2002, p. 77).
54
processos instaurados pela Secretaria de Direito Econmico (SDE) e decidir os
recursos de ofcio de seu Secretrio; firmar os termos do compromisso de
desempenho e de cessao de prtica nociva, determinando que a SDE
acompanhe o cumprimento de ambos; comunicar aos interessados todas as suas
decises, de modo a possibilitar o contraditrio; fazer o pedido de informaes, em
sigilo, se for o caso, e determinar diligncias no sentido de bem desempenhar
suas funes; contratar a realizao de vistorias por profissionais, sendo que o
pagamento das despesas deve ficar a cargo da sociedade que vier a ser punida
no processo; analisar atos ou condutas a ele submetidos (idem, pp. 226-227).
Sua autonomia se verifica, em particular, consoante o art. 50 da Lei
8.884/94, pela impossibilidade de reviso de suas decises pelo Poder Executivo.
Todavia, essa autonomia, sob a gide do Dec. 99.244/90, era reduzida, quando o
CADE exercia o papel de rgo intermedirio da ento existente Secretaria
Nacional de Desenvolvimento Econmico.
Como mais um exemplo de autarquia que j detinha poderes especiais,
citamos a Comisso de Energia Nuclear CNEN, criada pelo artigo 3 da Lei
4.118, de 27.08.62, como integrante do monoplio estatal em matria nuclear,
consoante o art. 1 da Lei n. 6.189, de 16.12.74, e possuindo regalias
operacionais que transcendem as autarquias comuns.
4.3. As agncias brasileiras modernas
Com a Crise do Estado, e o conseqente direcionamento para a
Reforma empreendida nos anos 90, o Pas teve um movimento no sentido do
despojamento da interveno estatal direta na economia e na prestao dos
servios pblicos. No bojo desse novo acordo regulatrio que foram criados
diversos rgos com caractersticas de independncia tcnica decisria em
relao ao governo, as agncias reguladoras.
55
Por relevante, importa lembrar que a Constituio brasileira passou a
utilizar o vocbulo rgo regulador, diverso do prprio aparelho estatal (citado no
art. 174 como o agente normativo e regulador da atividade econmica, motivo
pelo qual exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e
planejamento), com o incio da Reforma do Aparelho do Estado, que se deu
inicialmente com a promulgao das Emendas Constituio de nmeros 8 e 9,
aquela datada de 15/8/95, esta de 9/11/95. No art. 21, que dispe sobre as
competncias da Unio, seu inciso XI estabelece que ao ente federado compete
explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso e permisso, os
servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao
dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; e
no art. 177, que, ao definir constiturem monoplio da Unio as diversas atividades
ligadas explorao do petrleo e gs natural, inclusos de seus derivados, prev
no 1 a edio de lei que estabelea condies para a contratao com
empresas estatais ou privadas para a execuo das citadas atividades, e, no
inciso III do 2, que a lei em questo dispor sobre a estrutura e atribuies do
rgo regulador do monoplio da Unio (grifei).
No plano federal, as primeiras agncias reguladoras criadas no
desenrolar dessa novel poltica estatal foram a Agncia Nacional de Energia
Eltrica (ANEEL lei federal n. 9.427/96), a Agncia Nacional de
Telecomunicaes (ANATEL lei federal n. 9.472/97) e a Agncia Nacional do
Petrleo (ANP lei federal n. 9.478/97), representando um projeto de interveno
estatal no domnio econmico distinto daquele que predominou at ento. Tais
agncias, criadas como autarquias, alm de terem caractersticas marcantes,
concentraram competncias regulatrias essenciais nos setores para os quais
haviam sido criadas.
Em que pese outras agncias reguladoras de atividades no
necessariamente caracterizadas como servios pblicos terem sido
posteriormente introduzidas no ordenamento jurdico brasileiro, motivo pelo qual,
sem pretendermos uma enumerao exaustiva, citamos a Agncia Nacional de
56
Vigilncia Sanitria (ANVISA, lei federal n. 9.782/99, voltada ao controle de
produtos e servios submetidos vigilncia sanitria), a Agncia Brasileira de
Inteligncia (ABIN, lei federal n. 9.883/99, voltada para a produo e
regulamentao das atividades de informao), a Agncia Nacional de Sade
Suplementar (ANS, lei federal n. 9.961/2000, destinada a regular, normatizar,
controlar e fiscalizar as atividades que garantam a assistncia suplementar
sade), a Agncia Nacional de guas (ANA, lei federal n. 9.984/2000, destinada a
implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e coordenar o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos), a Agncia Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT) e a Agncia Nacional de Transportes Aquticos
(ANTAQ), ambas as ltimas criadas pela lei federal n. 10.233/2001,
consideramos as trs primeiras como modernas em face, primeiro, da expressa
previso constitucional (caso da ANATEL e da ANP), pela dramtica
transformao que se operou nos setores de energia, telecomunicaes e de
produtos derivados de petrleo, e, em especial, porque nenhuma outra atingiu
grau de maturidade prximo ao por elas alcanado.
J nos planos estadual e municipal, podemos citar a gnese dos
seguintes entes reguladores, quase todos voltados para a regulao plurissetorial :
Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE,
lei estadual n 12.786/1997); Agncia Reguladora de Servios Pblicos
Concedidos do Estado do Rio de Janeiro (ASEP-RJ, lei estadual n 2.686/ 1997);
Agncia Estadual de Regulao e Controle de Servios Pblicos (ARCON, lei
estadual n 6.099/1997); Agncia Estadual de Regulao do Servio Pblico
Delegado do Rio Grande do Sul (AGERGS, lei estadual n 10.931/1997);
Comisso de Servios Pblicos de Energia (CSPE, lei complementar estadual n
833/1997); Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia,
Transportes e Comunicaes da Bahia (AGERBA, lei estadual n 7.314/1998);
Agncia Reguladora de Servios Concedidos do Estado de Sergipe (ASES, lei
estadual n 3.973/1998); Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de
Minas Gerais (ARSEMG, lei estadual n 12.999/1998); Agncia Reguladora de
Servios Pblicos do Rio Grande do Norte (ARSEP, lei estadual n 7.758/1999);
57
Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de
Mato Grosso (AGER/MT, lei complementar estadual n. 66/1999); Agncia
Municipal de Regulao dos Servios de Saneamento de Cachoeiro de Itapemirim
(AGERSA, lei municipal n 4798/1999); Agncia Goiana de Regulao, Controle e
Fiscalizao de Servios Pblicos (AGR, lei estadual n 13.569/1999); Agncia
Catarinense de Regulao e Controle (ARCO, lei estadual n 11.355/2000);
Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado
Pernambuco (ARPE, lei estadual n 11.742/2000); Agncia Reguladora de
Servios Pblicos do Distrito Federal (AGDF, decreto distrital n 21.170/2000);
Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados de Campo Grande
(AGCG, lei municipal n 3.837/2000); e Agncia Estadual de Servios Pblicos do
Estado do Esprito Santo (AGESP, lei estadual n. 5721/2001)
39
.
Veremos, a seguir, as caractersticas dos entes dessa natureza, assim
como as funes que exercem.
4.4. Caractersticas das agncias reguladoras no Pas
4.4.1. Ente autrquico
Como mencionado de passagem, as agncias reguladoras pertencem
administrao indireta, sob o rtulo de autarquia especial.
O conceito de autarquia foi se desenvolvendo em nosso pas a partir de
1920 e, acentuadamente, de 1930 para frente, com a necessidade de se promover
a descentralizao do poder pblico.
Todavia, foi pela (infeliz, diga-se de passagem) definio do art. 5, I, do
Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que o legislador fixou a
conceituao de autarquia, seno veja-se:

39
Cf. Edson Nunes (NUNES, 2001, pp. 43-44).
58
Art. 5 - Para os fins desta lei, considera-se: I autarquia o servio
autnomo, criado em lei como personalidade jurdica, patrimnio e
receita prprios, para executar atividades tpicas da administrao
pblica, que requeiram para seu melhor funcionamento, gesto
administrativa e financeira descentralizada (BRASIL, 1967).
Observa-se, assim, que o DL 200/67 no cuidou de qualificar o regime
da autarquia especial, para que os doutrinadores pudessem diferenci-la das
autarquias comuns.
Para traar os componentes legais dos dois regimes das autarquias, h
que se fixar a noo de autarquia como um todo.
Etimologicamente, o vocbulo autarquia, de origem helnica, significa
comando prprio, direo prpria, autogoverno (GASPARINI, 2004, p. 300).
Cretella Jnior, adotando o posicionamento da doutrina italiana do incio
do sculo do renomado Zanobini, traa uma correlao entre autarquia com
autonomia:
Autarquia, ao contrrio, a faculdade reconhecida ao ente de
administrar-se por si mesmo, isto , de agir para a consecuo dos
prprios fins, mediante o desdobramento, onde ocorra, de uma atividade
administrativa, que tem a mesma natureza e os mesmos efeitos da
administrao pblica do Estado. Autonomia e autarquia identificam-se,
assim, como formas de legislao e de administrao, que so prprios
de um ente pblico e, ao mesmo tempo, prprios, no campo de sua
eficincia jurdica, ao Estado (ZANOBINI apud CRETELLA JNIOR, p.
15).
A seguir, o professor menciona a lio de Santi Romano, que nos diz:
... autarquia uma forma especfica da capacidade de direito pblico ou, mais
concretamente, a capacidade de governar por si os prprios interesses, embora
estes se refiram ao Estado (op. cit., p. 19).
Embora o termo autarquia tenha sido pela primeira vez empregado no
ano de 1897, na Itlia, pelo antes citado Santi Romano, ao tratar do tema da
descentralizao administrativa naquele pas (DI PIETRO, 2002a, p. 354), a
Histria brasileira aponta que tais entes j existiam antes de a doutrina e a
legislao ptrias terem elaborado o seu conceito. Para alguns, a Caixa
59
Econmica Federal, criada em 1861, teria sido a primeira autarquia nacional
(ROCHA, R., 2003, p. 242).
Segundo Regina Rocha, tais pessoas jurdicas, que antes no
apareciam no pretrito Cdigo Civil de 1916 como de direito pblico, inovam no
cenrio nacional como pessoas jurdicas de direito pblico interno com a criao
do Instituto de Aposentadorias e Penses (IAP), no ano de 1923. Posteriormente,
apenas em 1943, com a edio do Decreto-Lei n. 6.016, surge o seu primeiro
conceito legal, ou seja, servio estatal descentralizado, com personalidade
jurdica de direito pblico, implcita ou explicitamente criado por lei. A seguir,
como j exposto, o DL n. 200/67 d a definio legal at hoje mantida, nada se
falando, todavia, da natureza pblica das autarquias, ressaltando-se que a
Constituio de 1967 as inseriu, no art. 163, entre os entes sujeitos s normas de
direito privado, situao que se extinguiu com a promulgao da Emenda
Constituio n. 1/69. Posteriormente, a Constituio de 1988, no art. 173, as
incluiu dentre os entes sujeitos ao regime privado e exploradoras de atividades
econmicas, tendo, no entanto, a Emenda Constituio n. 19/98 as excludo
desse regime. Finalmente, o novel Cdigo Civil, no art. 41, as coloca entre as
pessoas jurdicas de direito pblico (op. cit., 2003, pp. 242-243).
Como principais caractersticas das autarquias, temos:
I) s podem ser criadas por lei especfica, consoante estabelece o art.
37, XIX, da Constituio (tal disposio j existia no DL n. 6.016/43, repetida no
DL n. 200/67;CF); por conseqncia, s podem ser extintas por lei;
II) tm personalidade jurdica pblica, distinta da entidade que as criou,
possuindo, assim, direitos (inclusive patrimnio) e obrigaes prprios e
submetendo-se ao regime jurdico de direito pblico quanto criao, extino,
prerrogativas e controle. Nesse sentido, as autarquias so responsveis pelos
prprios atos, sendo a responsabilidade do Estado apenas subsidiria. Veja-se
que os precatrios judiciais devem compor o oramento de autarquia e a fonte de
recursos pode ser o Estado, conforme prev o art. 100 da Constituio;
60
III) embora detenham a capacidade de auto-administrao no que se
refere s matrias especficas que lhes forem destinadas por lei, as autarquias
no tm autonomia, isto , no tm o poder de criar o prprio direito, reservado s
pessoas jurdicas pblicas polticas (Unio, Estados, DF e Municpios);
IV) possuem especializao quanto aos fins ou atividades, ou seja, para
que prestem servios determinados; disso decorreu o princpio da especializao,
que impede tais entidades de exercerem atividades distintas daquelas para as
quais foram institudas. Tal peculiaridade as distingue dos entes por
descentralizao territorial, que possuem capacidade genrica para a prestao
de servios pblicos e variados em determinadas reas geogrficas (DI PIETRO,
2002a, pp. 366-368);
V) submetem-se a controle administrativo ou tutela, conforme previsto
no art. 19 c/c o art. 26 do DL 200/67; o poder do Estado de influir sobre elas para
conform-las ao cumprimento dos objetivos pblicos em vista dos quais foram
criadas, harmonizando-as com a atuao administrativa global do Estado. Pelo art.
20, pargrafo nico do DL 200/67, "a superviso ministerial exercer-se- atravs
de orientao, coordenao e controle das atividades dos rgos subordinados ou
vinculados ao Ministrio, nos termos desta lei". Os Ministrios podem exercer a
superviso utilizando-se: da designao dos dirigentes das entidades; do
recebimento de relatrios, boletins, balancetes, balanos e informaes; da
aprovao anual da proposta de oramento-programa e da programao
financeira da autarquia; da aprovao de contas, relatrios e balanos; da fixao
das despesas de pessoal e de administrao; da fixao de critrios para os
gastos de publicidade; da realizao de auditoria e avaliao peridica de
rendimento e produtividade; e da interveno por motivo de interesse pblico.
VI) as autarquias possuem o mesmo privilgio concedido
Administrao direta no que se refere prescrio de aes contra tais entes. O
Decreto n. 20.910/32 estabelece que toda e qualquer ao contra a fazenda
Pblica prescreve em 5 anos do evento danoso, tendo o Decreto-Lei n. 4.597/42
estendido essa regra s autarquias. Sendo os bens das autarquias de natureza
61
pblica, resta a no possibilidade de execuo sobre elas, posto a
impenhorabilidade prevista no art. 100, da Carta Magna (de se lembrar que, em
regra, os bens pblicos no so alienveis, s perdendo essa condio na forma
que a lei prescrever, conforme os arts. 100 e 101 do Novo Cdigo Civil). Ademais,
nos termos do art. 200, do Decreto-Lei n 9.760/46; do art. 183, 3, e do art. 191,
pargrafo nico, estes ltimos da Constituio, referidos bens so insuscetveis de
usucapio, no podendo, ainda, serem objeto de direitos reais de garantia, porque
no executveis;
VII) s autarquias estende-se a imunidade recproca entre a Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios para instituir impostos sobre patrimnio,
renda ou servios, prevista no art. 150, VI, a, do Texto Constitucional, a teor do
art.150, 2, do mesmo diploma;
VIII) nas suas relaes internas, as autarquias, no que respeita aos
procedimentos financeiros, obedecem s regras de direito financeiro constantes
da Lei n. 4.320/64, conforme previso inserta no art. 165, 9, da Constituio,
j que engloba administrao indireta no estabelecimento de normas de gesto
financeira e patrimonial e, quanto ao seu regime de pessoal, aplica-se-lhes o
mesmo dos servidores da Administrao Direta, ou seja, a Lei n 8.112/90
(Regime nico de Pessoal), conforme previsto no art. 39 da Carta Magna. Nesse
sentido, recorde-se que a Emenda Constituio n 19/98 acabou com a
obrigatoriedade de regime jurdico nico, podendo, a partir de ento, serem
criados outros.
4.4.2. Regime jurdico especial
A autarquia possui, na teoria, uma autonomia maior que aquela
verificada na prtica, eis que emperrada por uma burocracia pouco eficiente.
fato que, apesar de possurem representao jurdica e oramentria prprias, as
autarquias sempre estiveram bastante vinculadas ao poder central do Estado, o
62
que, na prtica, acabava por engessar a modernizao dos seus passos, sempre
atrelados a uma ordem superior do Poder Executivo.
Por esta razo, umas por expressa previso constitucional, outras,
existindo to s por previso legal, tm obtido em suas leis criadoras a faculdade
de um grau mais intenso (especial) de autonomia gerencial
40
.
Esse regime especial das agncias tem sido apontado pela atribuio,
de cada lei instituidora, de prerrogativas prprias, caracterizadas por privilgios em
relao ao Poder Pblico.
A respeito do tema, o saudoso prof. Hely Lopes Meirelles j afirmava
que
diante dessa impreciso conceitual de se dizer que autarquia de
regime especial toda aquela que a lei instituidora conferir privilgios
especficos e aumentar a sua autonomia comparativamente com as
autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes
a essas entidades de personalidade pblica (MEIRELLES, 1998, 305).
Essa tambm a posio de Leila Cullar, para quem
as principais diferenas entre a agncia reguladora enquanto autarquia
sob regime especial e a autarquia clssica (no-especial) esto
representadas nos privilgios maiores conferidos quela, de molde a
ampliar a sua autonomia (CULLAR, 2001, p. 93).
No item 4.2. citamos exemplos de entes autrquicos que preteritamente
j detinham poderes especiais (Banco Central do Brasil, Comisso de Valores
Monetrios etc.).
Embora ali no mencionadas, as universidades tambm eram, j no
passado, referenciadas como autarquias especiais ou sob regime especial,
querendo tal designao representar que tais entes desfrutavam, em relao aos
poderes controladores exercidos pelos rgos da Administrao direta, uma maior
teor de autonomia administrativa, isso em decorrncia seja da legislao de
ensino, que privilegiava a liberdade de pensamento e de orientao pedaggica,

40
A propsito, Marco Tura afirma que as autarquias de regime especial, podem, todavia, possuir essa condio por fora
das leis ou da Constituio, diferindo as de regime especial de natureza legal das de regime especial de natureza
constitucional. Nesse sentido, alude que a autonomia conferida a autarquias de regime especial de natureza constitucional
seria incomparavelmente mais ampla do que a autonomia conferida a autarquias de regime especial de natureza legal
(TURA, 2004, p. 6).
63
seja pela circunstncia de seus dirigentes mximos serem dotados de mandato
fixo e escolhidos por um processo que prestigia a comunidade universitria
(BANDEIRA DE MELLO, 2004, p. 156).
Nessa linha de pensamento, o prof. Bandeira de Mello tece severas
crticas atribuio da tal denominao regime especial, aduzindo que
em rigor, autarquias com funes reguladoras no se constituem em
novidade alguma. O termo com que ora foram batizadas que novo no
Brasil. Apareceu ao ensejo da tal Reforma Administrativa,
provavelmente para dar sabor de novidade ao que muito antigo (...)
(BANDEIRA DE MELLO, 2004, p. 159).
Nesse contexto, o autor afirma que
no havendo lei alguma que defina para genericamente o que se deva
entender por tal regime, cumpre investigar, em cada caso, o que se
pretende com isso. A idia subjacente continua a ser a de que
desfrutariam de uma liberdade maior do que as demais autarquias. Ou
seja: esta especialidade do regime s pode ser detectada verificando-se
o que h de peculiar no regime das agncias reguladoras em confronto
com a generalidade das autarquias (BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p.
156).
De qualquer modo, parece-nos, que, de fato, as agncias criadas na
segunda metade dos anos 90 passaram a deter um regime jurdico especial em
relao maioria das autarquias ento existentes, decorrente ele de cada lei
criadora especfica.
Nesse sentido, a natureza jurdica das agncias como sendo autarquia
em regime especial representaria, segundo Jair Jos Perin, o reconhecimento de
que tais entes exercem funes tpicas de Estado, e, portanto, precisam de todas
as prerrogativas inerentes ao regime jurdico da Administrao Pblica Direta
(PERIN, 2003, p. 153)
41
.

41
Segundo Floriano Marques Neto, esse aspecto do exerccio de funes tpicas de Estado restou bem delimitado em face
de deciso liminar proferida pelo Ministro Marco Aurlio Mello nos autos da ADIn n. 2.310-1-DF, ajuizada pelos ento
partidos de oposio contra o regime de contratao estatudo pela Lei Federal n 9.986/2000. Naquela ocasio, acolhendo
a argumentao contida na inicial da ao quanto a deciso concessiva da liminar, objetivando afastar o regime celetista
para aqueles que exercero funo de agentes de regulao nas Agncias, os ministros do STF adotaram como
fundamento central o fato de que as funes a serem exercidas por aqueles agentes revestem-se de caractersticas e
relevncia que as caracterizam como funes de Estado, incompatveis com a instabilidade e fragilidade do vnculo
trabalhista. O relator anotou que Inegavelmente, as agncias reguladoras atuam com poder de polcia, fiscalizando, cada
qual em sua rea, atividades reveladoras de servio pblico, a serem desenvolvidas pela iniciativa privada. (...) Est-se
diante de atividade na qual o poder de fiscalizao, o poder de polcia, fazem-se com envergadura mpar, exigindo, por isso
64
De acordo com Lus Roberto Barroso, o ponto fulcral desse regime
especial parece ser a sua independncia em relao ao Poder Pblico, pois, para
desempenharem suas atribuies, precisariam as agncias ver preservado seu
espao de discricionariedade, imune a injunes de qualquer natureza; nesse
sentido, devem ser dotadas de autonomia poltico-administrativa e econmico
financeira (BARROSO, 2002b, p. 121).
Nesse sentido, Leila Cullar refora que a opo adotada pelo
legislador, no sentido de outorgar s agncias reguladoras uma natureza jurdica
apta a atender aos escopos almejados com sua criao, levou a que elas tivessem
elevado grau de independncia, com sua desvinculao da Administrao Direta,
maior estabilidade de seus dirigentes, autonomia tcnica e financeira, alm da
especializao funcional (CULLAR, 2001, p. 87)
42
.
A autora, semelhana de Bandeira de Mello e de Hely Lopes
Meirelles, alude que as normas que instituram as agncias restringiram-se a
defini-las como autarquias especiais, sem, todavia, explicarem em que consistiria
tal especialidade. Nesse sentido, compulsando cada diploma legal de per si, Leila
Cullar encontra pontos esclarecedores de tais caracteres ditos especiais
(CULLAR, op. cit., p. 92).
Como exemplo, Cullar cita a Anatel, acerca da qual o Decreto n.
2.338, de 7/10/97, que regulamentou sua lei criadora (Lei n. 9.472/97), dispe, no
1 do art. 1 de seu Anexo I, que
A natureza de autarquia especial conferida Agncia caracterizada
por independncia administrativa, autonomia financeira, ausncia de
subordinao hierrquica, bem como mandato fixo e estabilidade de
seus dirigentes" (CULLAR, op. cit., p. 92).
Continuando, a autora afirma ser de modo semelhante a disciplina do
1 do art. 1 da Lei n. 9.961/2000, o qual afirma a natureza de autarquia especial
da ANS, estabelecendo que ela caracterizada por autonomia administrativa,

mesmo, que aquele que a desempenhe sinta-se seguro, atue sem receios outros, e isso pressupe a ocupao de cargo
pblico... [prprio] queles que desenvolvam atividades exclusivas de Estado (...) (MARQUES NETO, 2003, pp. 23-24).
42
No mesmo sentido anota Maria Sylvia Zanella di Pietro (DI PIETRO, 2002b, p. 141)
65
financeira, patrimonial e de gesto de recursos humanos, autonomia nas suas
decises tcnicas e mandato fixo de seus dirigentes" (idem, p. 93).
V-se, assim, confirmada a idia de que a especialidade de cada
agncia resta traada na sua legislao criadora, decorrendo das previses legais
especiais que a enfeixam, individualmente
43
.
Nesse sentido, o prof. Hely Lopes Meirelles mais uma vez anota: O que
posiciona a autarquia como regime especial so as regalias que a lei criadora
confere, para o pleno desempenho de suas finalidades especficas (MEIRELLES,
1998, p. 305).
Esse regime especial, de maior autonomia, intrnseco de cada lei
regedora das agncias, faz nascer, tambm, outra caracterstica que se mostra
mais aprofundada em relao s autarquias: a autoridade sobre os administrados
diretos. Vejamo-la.
4.4.3. Plena autoridade
As agncias, sendo rgos pblicos e, como j apontado por Jair
Jos Perin e Floriano Marques Neto, exercentes de funes de Estado, at porque
criados para o promoverem a regulao estatal , so dotados de autoridade,
capacitados ao exerccio coativo de suas atribuies, caracterstico do Poder de
Polcia a cargo das autarquias, em particular estas em regime especial.
Note-se que, todavia, o exerccio desse poder extroverso levado a
cabo de modo um tanto diverso daquele inerente tradio administrativa
brasileira. Isso porque o fazem com caractersticas de transparncia, participao
e processualidade, alm de serem dirigidas por rgos colegiados. A explicao

43
Jair Jos Perin anota que a Anatel, a Aneel, a Anvisa e a ANP esto regidas por rgidos sistemas de Direito Pblico,
estando presentes nas suas leis instituidoras e nos decretos disciplinadores de suas atividades a marca da funo de
independncia, restando que tal modelo afastou-se do anterior aplicado s autarquias, ou seja, que embora estas no
tivessem subordinao vertical, acabam tendo uma subordinao horizontal com os ministrios aos quais esto ligadas
(PERIN, 2003, p. 153).
66
desse ltimo ponto talvez esteja na necessidade de se tentar evitar que a ampla
gama de poderes conferidos ao regulador recaiam sobre um s agente pblico
(MARQUES NETO, 2003, p. 25)
44
.
4.4.4. Amplitude das funes
Para o cumprimento das finalidades para as quais foram criadas, as
agncias de regulao detm vrias caractersticas, dentre as quais situa-se a
amplitude de suas funes.
O prof. Floriano Marques Neto aponta as seguintes funes (ou
poderes) a cargo das agncias reguladoras: I) outorga, isto , emitir, em sintonia
com as polticas pblicas aplicveis a cada setor, atos concretos de licenas,
autorizaes, injunes, com vistas a franquear ou interditar o exerccio de uma
atividade regulada a um particular
45
; II) fiscalizao do setor especfico, tanto pelo
monitoramento das atividades reguladas, a fim de se manter informada sobre as
condies econmicas, tcnicas e de mercado do setor, quanto na aferio das
condutas dos regulados de modo a impedir o descumprimento de regras ou
objetivos regulatrios (fixados pelo Governo); III) sancionamento, seja, aplicao
de advertncias, multas ou mesmo cassaes de licenas, seja na de obrigar o

44
Sobre o regime colegiado, ver explanao feita por Justen Filho (JUSTEN FILHO, 2002, pp. 425-426)
45
O autor esclarece que o poder de outorga detido pelas Agncias no se confunde com a prerrogativa de decidir,
planejar e organizar as outorgas de direitos de explorao de um bem ou atividade objeto da regulao. dizer, a
competncia das Agncias para praticar os atos de outorga (procedimentos de expedio das licenas, autorizaes,
concesses, etc.) no se confunde com a deciso, tpica de polticas pblicas, sobre como, quando e em que condies
sero expedidas estas outorgas. Essa questo veio bem equacionada na Lei 9.472/97 (LGT) que reservou ao Poder
Executivo (artigo 18, II) a prerrogativa de organizar as outorgas dos servios prestados em regime pblico (editando o Plano
Geral de Outorgas), mas conferiu ANATEL a competncia (artigo 19, V) para editar os atos de outorga. A necessidade de
se reservar o poder de outorga (vinculado, preferencialmente, por balizas de polticas pblicas) decorre do fato de que as
condies com que se leva a cabo o processo de outorga condicionaro a futura regulao sobre o bem ou atividade
outorgada. As termos e condies presentes no ato de outorga integraro os marcos regulatrios a serem observados.
Doutro bordo, interesses estatais presentes no momento da outorga podero interferir na regulao. o caso, por exemplo,
da predominncia de interesses de arrecadao de nus pela outorga (quando onerosa), que predicaro condies
econmicas de significativo impacto na regulao tarifria ou na equao econmica de um contrato de concesso. Alm
disso, Marques Neto alude que, quando surge, no bojo da discusso sobre a concesso de servios pblicos, a questo de
saber da convenincia do poder concedente ser representado pela Agncia, a dissociao entre poder concedente e
Agncia seria mais conveniente pois, no seu entender, na regulao da concesso, poder concedente, usurio e
concessionrio estaro, todos, sujeitos atividade do regulador. Nesse sentido conclui ser conveniente que, nos contratos
de concesso, a Administrao Central participe como poder concedente, o que reforaria a neutralidade do regulador,
muito embora possa a Agncia promover os atos e procedimentos de outorga e, do outro lado, integrar o contrato de
concesso como agente estatal encarregado de tutelar os interesses envolvidos (MARQUES NETO, 2003, pp. 26-27).
67
particular a reparar um consumidor ou corrigir os efeitos de uma conduta lesiva a
algum valor ou interesse tutelado pelo regulador; IV) conciliao, isto , a
capacidade de, dentro do setor, conciliar ou mediar interesses de operadores
regulados, consumidores isolados ou em grupos de interesses homogneos, ou
ainda interesses de agentes econmicos que se relacionam com o setor regulado,
no mbito da cadeia econmica; e V) recomendao, consistente na prerrogativa
muitas vezes prevista na lei que cria a Agncia do regulador subsidiar,
orientar ou informar o poder poltico, recomendando medidas ou decises a serem
editadas no mbito das polticas pblicas.
Sobre o assunto, tratando no Direito nacional sobre a diversidade de
funes atribudas s agncias reguladoras, seja atuando na regulao dos
servios pblicos, seja agindo em relao s atividades econmicas em sentido
estrito por elas fiscalizadas, a prof. Leila Cullar, examinando os arts. 29 e 30 da
Lei n. 8.987, de 13/2/1995 (que disciplina as concesses de servios pblicos em
geral), infere como algumas das atribuies das atividades reguladoras:
regulao da atividade sob sua tutela (normatizao, aplicao das
normas legais, regulamentares e contratuais), realizao de licitao
para escolha do concessionrio, permissionrio ou autorizatrio e
celebrao de contrato de concesso ou permisso ou prtica de ato
unilateral de outorga da autorizao (nas hipteses que envolvam
servios pblicos); fiscalizao de contratos e da execuo do servio,
mediante a adoo de medidas para o controle de tarifas, manuteno
de servios adequados, universalizao do servio, fomento ao aumento
de competitividade; fiscalizao da atividade econmica em questo e
adoo de medidas para controle da qualidade dos servios e ou bens
ofertados e monitorizao de preos exigidos; arbitragem de conflitos
(entre o poder concedente, concessionrios e usurios do servio
pblico, por exemplo); aplicao de sanes; exerccio de papel de
ouvidor das reclamaes e denncias dos usurios; proteo dos
direitos dos usurios ou consumidores (CULLAR, 2001, pp. 80-81).
Esse amplo leque de funes exercidas pelas agncias de regulao
tem sofrido crticas por boa parte da doutrina, que no vem aceitando bem um
rgo administrativo reunir funes administrativas com outras quase legislativas e
quase judiciais. No entanto, o prof. Floriano Marques Neto argumenta que tal
concentrao j era defendida, aludindo nesse sentido que
68
Entre ns, j no incio da dcada de 40, Bilac PINTO (Cf.
Regulamentao Efetiva dos Servios de Utilidade Pblica Pblica, Rio
de Janeiro, Forense, 2 edio, 2002, atualizada por Alexandre Santos
de Arago, p. 119) j propugnava pela concentrao de funes tpicas
dos trs poderes nos rgos de regulao (que ele designada de
comisses de fiscalizao e controle para os servios de utilidade
pblica). Com extrema lucidez, aludia ele ao fato de que as tais
comisses deveriam ser autarquias com poderes semi-jurisdicionais,
administrativos e normativos e constitudas por peritos e juristas com
elevado sentido pblico (MARQUES NETO, 2003, p. 26, nota de
rodap n. 49).
4.4.5. Capacitao tcnica
Outra caracterstica das agncias de regulao a sua capacitao
tcnica.
O prof. Alexandre Arago nos esclarece que com os fenmenos
industriais e ps-industriais do sculo 20, a vida social teria deixado de se fundar
em valores preponderantemente polticos em sentido estrito, para tambm se
inspirar fortemente em fatores tcnicos. Ainda nos casos em que os fatores
polticos, em princpio, devam prevalecer, entende o autor que, de regra, eles no
podem ser satisfatoriamente realizados sem o necessrio arcabouo tcnico
(ARAGO, 2002a, p. 34). Por esse motivo se advoga como carter essencial s
agncias a concentrao de conhecimento que nelas deve residir sobre o setor
objeto da regulao
46
.
Nesse sentido, Marcos Augusto Perez alude que
a idia que presidiu a criao dessas entidades fora dotar o Estado de
rgos que possussem agilidade, especialidade e conhecimento tcnico
suficientes para o direcionamento de determinados setores da atividade
econmica, segmentos estes que potencialmente representariam uma
fonte de constantes problemas sociais (apud MARQUES NETO, 2003,
p. 27, nota de rodap n. 50).
Floriano Marques Neto aduz que a capacitao tcnica da agncia deve
ser perseguida em dois momentos: primeiro no recrutamento de seus agentes

46
Lembre-se que, como de passagem mencionado no item 4.1, nas esferas estadual e municipal observa-se uma
tendncia criao de agncias nicas, para a regulao de vrias atividades econmicas. Esta organizao, em princpio,
contraria o aprimoramento tcnico que se deseja obter na regulao setorial, o que gera uma perda de utilidade destes
rgos, na medida em que as atividades assim desempenhadas so similares ao que ocorreria caso fossem confiadas
Administrao Central. (CULLAR, 2001, pp. 85-87).
69
(no s dirigentes, mas tambm os seus funcionrios), para os quais devem ser
levados em considerao fatores de capacidade especfica, conhecimento tcnico
e, eventualmente, experincia no setor regulado
47
; e depois na preservao de
condies para que o ente regulador se mantenha permanentemente atualizado e
informado, dispondo de meios e instrumentos no s para exigir dos regulados
informaes e conhecimentos por eles detidos, como tambm para arquivar
estudos, consultorias e pesquisas, e para manter seu pessoal permanentemente
incentivado e treinado.
4.4.6. Acesso da sociedade
Outra caracterstica das agncias a sua necessria permeabilidade
sociedade. Em face de sua funo de defesa do consumidor junto aos entes
regulados, as agncias no devem ser rgos pblicos tradicionais, sendo o
envolvimento do administrado incentivado. De um lado isso pode se dar pelo
dilogo permanente, transparente e aberto do regulador com os agentes sujeitos
regulao, independente dos contratos e normas existentes, e de outro pela
participao dos demais atores da sociedade (consumidores, grupos de interesse,
associaes, entidades de classe, agentes econmicos outros que no os
operadores regulados), envolvendo ento a abertura de canais institucionais com
os administrados e a promoo de espaos de interlocuo com entidades que
buscam representar os cidados (MARQUES NETO, 2003, pp. 27-28).
Essa acessibilidade pode se traduzir em vrios mecanismos, sendo
exemplo: a) mecanismos de participao nas atividades dos rgos, sendo
exemplo Consultas Pblicas, Audincias, Sesses de Deliberao abertas, forte
incentivo ao contraditrio nas decises; b) institucionalizao de organismos de

47
Embora o autor no veja grandes problemas no recrutamento de tcnicos que trabalhem ou tenham trabalhado em
empresas submetidas regulao, ressaltando a necessidade de que eles tenham cortado todos os vnculos com o antigo
empregador, inclusive os planos de previdncia privada ou aposentadoria complementar (MARQUES NETO, 2003, p. 27,
nota de rodap n. 51), parece-nos que os riscos de contaminao de interesses, de captura das agncias por parte de
determinados grupos sociais revela-se maior em tal momento. Nesse sentido entendemos que somente a admisso de tais
profissionais sob um regime especial, como servidores essenciais ao Estado, pode afastar tal perigo.
70
representao da sociedade no cumprimento das funes do regulador
Conselhos Consultivos, por exemplo; c) institucionalizao dos espaos de
interlocuo entre regulador e regulado (mesas de negociao, comits tcnicos,
etc.); d) disponibilidade aos interessados do acervo de informaes amealhado
pelo regulador, com facilitao de acesso e possibilidade de cruzamento com
outros bancos de dados; e) instituio de agentes de promoo da permeabilidade
e abertura do rgo como as ouvidorias ou os conselhos de representantes dos
operadores ou usurios; f) formatao de convnios com rgos governamentais
ou no governamentais que permitam o intercmbio de experincias, demandas e
informaes relevantes para o setor regulado; g) difuso e incentivo da criao, na
sociedade, de agrupamentos voltados a participar da atividade regulatria, como
conselhos de usurios, comits de acompanhamento dos regulados, etc. (idem, p.
28).
4.4.7. Processualidade administrativa especfica
Em funo da ampla gama de poderes que as agncias manejam,
importa que estejam elas, no seu exerccio, adstritas ao devido processo legal, na
sua acepo mais ampla o devido processo legal substantivo.
Lembre-se que a garantia da procedimentalizao da atividade
administrativa e o dever da motivao dos atos encontram matriz constitucional, a
teor do art. 5, LV. Ali se subordinam os procedimentos administrativos,
observando-se a ampla defesa e o contraditrio, com todas as garantias inerentes
a tais princpios.
O prof. Maral Justen Filho lembra que a processualizao uma
forma de contrapartida da atribuio do poder, de modo a se evitar que este seja
exercido de modo imediato e abrupto. O autor alude que, nesse sentido, a
emisso de um ato decisrio, para ser vlida, depende da prtica de atos prvios,
destinados a atender aos princpios fundamentais da publicidade, da objetividade
e do contraditrio. Veja-se a dico do mestre sobre o tema:

71
O primeiro pressuposto o princpio da publicidade. O exerccio do
poder deve ser acessvel ao conhecimento de toda a comunidade e,
especialmente, daqueles que sero afetados pelo ato decisrio. A
publicidade se afirma como instrumento de transparncia e verificao
da lisura dos atos praticados, sem confuso entre interesses pblicos
primrios e quaisquer outros interesses ilegtimos.
O segundo pressuposto o princpio da objetividade. Toda a atividade
decisria deve retratar a melhor soluo cabvel para o caso concreto.
Para tanto a autoridade tem o dever de obter o maior nmero de
informaes. (...) as escolhas da autoridade no podem ser resultado de
uma mera escolha subjetiva. (...) imprescindvel que a deciso seja
respaldada pelo conhecimento tcnico-cientfico, assujeitando-se ao
crivo da lgica. O procedimento conduz organizao da atividade
administrativa segundo um postulado de coerncia. (...)
O terceiro pressuposto o princpio do contraditrio, aplicvel
especialmente quando a deciso envolver riscos de sacrifcio de
interesses distintos e contrapostos. (...) Cabe a todos os envolvidos a
faculdade de indicar os temas acerca dos quais a deciso dever versar.
As verses acerca de fatos e teses jurdicas, produzidas por um dos
interessados, devero sujeitar-se manifestao dos demais (JUSTEN
FILHO, 2002, p. 563).
Nesse sentido, Floriano Marques Neto afirma que
No por outro motivo que a pea chave do direito administrativo
americano seja o Federal Administrative Procedure Act, editado para
disciplinar a atividade das Agncias Reguladoras Independentes no
direito americano. fato que, concentrando poderes (...), coloca-se a
necessidade de que a atividade das Agncias seja rigorosamente
submetida a normas processuais.
Observncia de prazos, procedimentos absolutamente detalhados,
formas de assegurar os direitos dos administrados, mecanismos para
exerccio do contraditrio, critrios de aferio da proporcionalidade nas
condutas regulatrias, todos estes dispositivos tm de estar previstos (e
garantidos) no exerccio das funes das Agncias.
O trao de processualidade, portanto, se manifesta tanto pela
observncia da idia de processo (que compreende a figura de partes e
o respeito aos seus direitos e sua participao para o manejo da
funo pblica), quanto no aspecto procedimental (detalhamento do rito
e dos procedimentos a serem necessariamente observados pelo
regulador para exerccio de suas atividades) (MARQUES NETO, 2003,
p. 29).
4.4.8. Significativa autonomia
Este ltimo aspecto a autonomia das agncias de regulao talvez
seja o mais polmico na doutrina. Muitos entendem as agncias dotadas de
verdadeira independncia frente ao Estado. De acordo com Vital Moreira
O trao essencial de tais organismos naturalmente a sua autonomia
ou independncia dos respectivos membros. No esto organicamente
72
integrados na administrao ordinria do Estado, nem esto sujeitos a
orientaes ou controle governamental quanto conduo da sua
atividade (apud MARQUES NETO, 2003, p. 29).
Tambm adotando o termo independncia
48
para tratar dessa
caracterstica dos rgos reguladores, Floriano Marques Neto alude que o
surgimento das agncias coincide com um novo estgio da regulao estatal
marcado pela separao entre o prestador do servio essencial e o ente
encarregado de regul-la. Em se tratando de servios ou atividades de relevncia
coletiva, de elevado impacto social, o autor alude que sempre se ter uma relao
tripartida, envolvendo o produtor da utilidade pblica, o seu consumidor e o poder
pblico. Nesse sentido, afirma que
(...) a independncia se pe essencial para que o regulador possa
exercer suas funes de forma eqidistante em relao aos interesses
dos regulados (operadores econmicos), dos beneficirios da regulao
(os usurios, consumidores, cidados) e ainda do prprio poder poltico,
ficando protegido tanto dos interesses governamentais de ocasio,
quanto dos interesses estatais diretamente relacionados ao setor
regulado (como titular da atividade objeto da regulao no caso de
servios pblicos ; como titular de bem explorado no setor no caso de
bens pblicos escassos ou de bens reversveis ; e no caso de titular do
capital de empresa que opera no setor regulado nas situaes em que
o setor foi aberto competio mas nele remanesceram operadores
pblicos). (...) Segue da que, para que tenhamos o pleno exerccio da

48
Marques Neto explica preferir utilizar o termo independncia no lugar de autonomia porque (...) este ltimo poderia dar a
entender que estamos diante das tradicionais autarquias do direito brasileiro quando (...) entendo serem as Agncias
espcies muito particulares de autarquias. No obstante, o termo independncia no deve dar a entender que se tratem
estes rgos de entes absolutamente no submetidos a qualquer controle. De minha parte, entendo que a submisso a
mecanismos e instncias de controle, ao contrrio de ser rrito independncia, constitui trao essencial. Da porque
independncia das Agncias deve caracterizar o encaixe bastante especfico e excepcional destes rgos nos poderes do
Estado, mas nunca a sua imunidade aos controles institucionais (...) (MARQUES NETO, 2003, p. 29, nota de rodap n.
52). Lembrando que o modelo em gnero seguido pelo legislador ptrio foi o norte-americano, William Smith Jr e Susan
Frye nos dizem que, para o americano mdio, a existncia de uma agncia autnoma sugere algumas idias:
primeiramente, que ela deva operar fora do controle dos trs poderes do Estado e, mesmo quando nominalmente seja parte
do Poder Executivo ou do Legislativo, autorizada a tomar "decises autnomas", no ditadas pelos detentores de cargos
eletivos e no sujeitas sua reviso; segundo, autonomia implica a Agncia atuar fora da influncia dos partidos polticos;
os membros de uma agncia autnoma devem ser mais fiis a ela do que aos seus partidos polticos; terceiro, as aes de
uma agncia autnoma so fundadas em consideraes de ordem tcnica produzidas por especialistas, em vez de
consideraes polticas; a distncia de foras polticas torna decises regulatrias mais estveis e previsveis, e os
investidores confiam nesse tipo de estabilidade, pois no gostam de submeter seu capital a situaes que podem mudar
conforme os ventos polticos; quarto, os membros das agncias americanas no arriscam a estabilidade de seus empregos
na popularidade das decises de suas entidades, pois em um sistema democrtico, os membros eleitos podem ser
destitudos por votao; a autonomia da agncia reguladora baseada no entendimento de que as decises no precisam
ser populares e de que seus integrantes podem tomar estas decises difceis sem prejuzo a suas carreiras; quinto, a
Agncia desempenha funes que envolvem caractersticas legislativas, executivas e judiciais, estabelece padres e lana
regras como um corpo legislativo, impe uma funo executiva a essas regras e julga as disputas de uma maneira quase
judicial; todavia, essas so funes do governo. Como conseqncia, os norte-americanos consideram essas agncias
autnomas, mas governamentais. Ademais, elas no teriam, segundo os autores, tanta autonomia quanto algumas
corporaes governamentais, tais como o servio postal ou a empresa municipal de prestao do servio de gua (SMITH
JR e FRYE, 1999, p. ).
73
regulao sobre esta atividade (inclusive buscando a efetivao das
pautas de interesse geral estabelecidas para o setor regulado), ser
necessrio que o ente dela encarregado mantenha uma certa autonomia
em relao a estes trs blocos de interesses que, normalmente, no so
combinveis, nem muito menos coincidentes (MARQUES NETO, 2003,
pp. 29-30).
Sobre o tema Arnold Wald e Luiza Rangel de Moraes aludem que
Tem-se entendido que uma regulao eficiente deve atender a dois
requisitos essenciais: a independncia da agncia reguladora (definida
como a capacidade de buscar prioritariamente o atendimento dos
direitos e interesses do usurio e a eficincia da indstria, em detrimento
de outros objetivos conflitantes, tais como a maximizao do lucro, em
sistemas monopolistas, a concentrao de empresas em setores mais
rentveis do mercado, ou a maximizao das receitas fiscais) e a
escolha de instrumentos que incentivem a eficincia produtiva e
alocativa (WALD e MORAES, 1999. p. 143, grifo nosso).
Na mesma linha veja-se a posio de Eduardo Delgado, Conselheiro da
AGERGS, que afirma
Assim, as independncias econmica e financeira das agncias de
regulao e funcional de seus membros so essenciais para a
prevalncia de critrios tcnicos na anlise das demandas que ali
chegam, tais como questes de qualidade dos servios prestados,
cumprimento da lei e dos contratos por parte do Poder Concedente ou
dos delegatrios, reajustes ou reviso de tarifas etc., a fim de que, seja
qual for a ideologia dominante na chefia do Poder Executivo, no
interfira na interveno estatal no mbito econmico dos servios
pblicos, prevista na forma dos artigos 170 e seguintes da Constituio
da Repblica e na legislao infraconstitucional (DELGADO, 2002, pp.
37-38).
Francisco Rigolon procura definir essa independncia das agncias
reguladoras. Segundo o autor
A independncia da agncia reguladora pode ser definida como a sua
capacidade de buscar prioritariamente os objetivos de bem-estar do
consumidor e de eficincia produtiva e alocativa da indstria, em
detrimento de outros objetivos conflitantes, tais como a maximizao do
lucro do monopolista, a concentrao das firmas em segmentos mais
lucrativos do mercado, a maximizao de receitas fiscais etc. A
independncia legal mostra que grau de independncia os legisladores
desejaram conferir agncia e um componente importante da
independncia real. A independncia real depende no s do grau de
independncia conferido pela lei, mas tambm de outros fatores menos
visveis, tais como o relacionamento entre a agncia, o governo e a
indstria regulada, a qualidade de seu corpo tcnico, a disponibilidade
74
de recursos para o seu funcionamento e at mesmo as personalidades
de indivduos-chave no governo e na indstria (RIGOLON, 1997, p. 9).
H que se ver, contudo, que essa independncia no existe, mas sim
trata-se uma autonomia (e relativa, diga-se), em relao aos poderes do Estado.
Corroborando tal entendimento, a prof. Maria Sylvia, embora se sirva igualmente
do termo independncia, esclarece que, no que respeita s agncias
Sua independncia, contudo, deve ser entendida em termos
compatveis com o regime constitucional brasileiro.
Independncia em relao ao Poder Judicirio praticamente no existe;
a agncia pode dirimir conflitos em ltima instncia administrativa, mas
isso no impede e no pode ter o condo de impedir o controle de suas
decises pelo Poder Judicirio, tendo em vista a norma do art. 5, XXXV,
da Constituio, em cujos termos a lei no excluir da apreciao do
Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Esse dispositivo significa a
adoo, no direito brasileiro, do sistema de unidade de jurisdio (...).
Qualquer tipo de ato praticado pelas agncias reguladoras, desde que
cause leso ou ameaa de leso, pode ser apreciado pelo Poder
Judicirio.
Independncia em relao ao Poder Legislativo tambm no existe,
tendo em vista que seus atos normativos no podem conflitar com
normas constitucionais ou legais (...). Alm disso, esto sujeitas ao
controle pelo Congresso Nacional, previsto no art. 49, inciso X, da
Constituio Federal, e ao controle financeiro, contbil e oramentrio
exercido pelo Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas, conforme
previsto no art. 70 e seguintes da Constituio.
A independncia maior que existe em relao ao Poder Executivo,
assim mesmo nos limites estabelecidos em lei, podendo variar de um
caso para outro. Como autarquias que so, esto sujeitas tutela ou
controle administrativo exercido pelo Ministrio a que se acham
vinculadas. Todavia, como autarquias de regime especial, seus atos no
podem ser revistos ou alterados pelo Poder executivo. A estabilidade
outorgada aos dirigentes, por ocuparem cargos de confiana do chefe do
Poder Executivo, acabam por curvar-se a interferncias, mesmo que
ilcitas (DI PIETRO, 2002b, pp. 141-142)
49
.
O prof. Floriano Marques Neto afirma que, no que se refere aos
agentes econmicos exploradores da atividade regulada, o rgo regulador deve
ter total autonomia, no se permitindo a captura por tais grupos econmicos.
Deve, assim, ser capaz de divisar os interesses gerais que tutela dos interesses

49
Na mesma linha de pensamento, o prof. Maral Justen Filho alude que as agncias reguladoras, por ausncia de
previso constitucional de sua existncia, no podem ter, igualmente, atribuies verdadeiramente autnomas em relao
ao trs Poderes do Estado. Nesse sentido, diversa dever ser a soluo a ser dada a elas em confronto com a soluo
existente no ordenamento no que respeita aos Tribunais de Contas e ao Ministrio Pblico, que, efetiva e expressamente,
esto previstos na Carta Magna com total autonomia. No sendo as agncias criaturas de nascedouro constitucional, mas
sim legal, suas atribuies e poderes ho que respeitar o ordenamento pr-existente, acima de tudo (JUSTEN FILHO,
2002, pp. 414-416).
75
especficos (embora legtimos) dos regulados. Para tanto, um dos principais
elementos para a efetivao desta independncia seria o mecanismo de
impedimento do recrutamento, pelos regulados, de quadros dirigentes do rgo
regulador (a chamada quarentena
50
), sob pena da ocorrncia de uma srie de
fatos absolutamente indesejveis, sendo exemplo a possibilidade de o regulador,
convertido em executivo do regulado, levar consigo informaes privilegiadas que,
ainda que no utilizadas diretamente, fazem desaparecer a necessria fronteira de
interesses; e a sociedade tender a perder a confiana no regulador e a pressupor
que toda a atividade regulatria se desenvolve em perigosa promiscuidade.
Embora seja certo que, uma vez superado o prazo de impedimento, se tenha o
mercado absorvendo quadros do regulador, a quarentena ao menos obsta o fluxo
de informaes no sentido do regulador para o regulado e permite uma
demarcao de perodos entre a atuao do agente no mbito do regulador e,
aps, no mercado (MARQUES NETO, 2003, p. 30).
Continuando, o autor argumenta que, embora a agncia deva ter um
compromisso forte com os consumidores (j que em seu benefcio que se deve
dirigir a regulao), ela no pode se transformar num simples e incondicional
promotor do interesse do consumidor, desconhecendo as outras dimenses da
atividade de regulao, sob o risco se traduzir num populismo regulatrio
51
. Se tal
ocorrer, poder vir a: a) descurar da proteo do interesse do indivduo,
consumidor potencial, que no usufruir do servio, vez que se atender apenas
ao interesse do usurio, situao comum quando se discute a fixao de tarifas
em servios pblicos, e nesse bojo, a tarifa social; b) levar ao aniquilamento de

50
Veja-se a soluo dada pela Lei n. 9.986/2000: art. 8 O ex-dirigente fica impedido para o exerccio de atividades ou de
prestar qualquer servio no setor regulado pela respectiva agncia, por um perodo de quatro meses, contados da
exonerao ou do trmino do seu mandato (redao dada pela MP 2.049- 24/2000 e convalidada pela MP 2.216- 37/2001).
1 Inclui-se no perodo a que se refere o caput eventuais perodos de frias no gozadas. 2 Durante o impedimento, o
ex-dirigente ficar vinculado agncia, fazendo jus a remunerao compensatria equivalente do cargo de direo que
exerceu e aos benefcios a ele inerentes (redao dada pela MP 2.143- 35/2001 e convalidada pela MP 2.216- 37/2001).
51
Preleciona Augustin Gordillo que a proteo aos usurios no pode ser absoluta, tendo em vista que no assume
hierarquia superior a outros objetivos da poltica legislativa, afirmando o autor que os entes regulatrios no se limitam a
exercer a tutela e a representao dos usurios, mas tm de cumprir todos os demais fins institudos na lei de sua criao,
tendo como funo bsica a busca da conjugao dos interesses em jogo e contribuir, desse modo, para que se alcance a
harmonia social, mediante procedimentos inovadores, como o das audincias pblicas (apud WALD e MORAES, 1999, p.
146).
76
parcela dos exploradores da atividade regulada, do que poder resultar, a longo
prazo, a reduo da competio (com a oligopolizao ou monopolizao do
mercado especfico); ou c) o excesso na tutela dos interesses dos usurios pode
acarretar prejuzos para o poder pblico e, assim, para a coletividade , como
si ocorrer quando o agente regulador cede a presses de grupos especficos de
consumidores, criando pleitos indenizatrios dos prestadores dos servios que, via
equilbrio econmico financeiro, so transferidos para o poder pblico e, pela via
fiscal, para toda a sociedade (idem, pp. 30-31).
Finalmente, a dimenso da autonomia que mais polmica traz a que
se refere articulao com o poder poltico. Como j mencionamos anteriormente,
ao tratarmos no item 4.1. da origem das agncias no plano internacional, tais
entes reguladores teriam nascido sob o influxo legislativo de proteger certas
funes de regulao e ordenao da vida (social, econmica etc.) da esfera de
influncia poltica do Executivo, afastando-as dos conflitos partidrios.
Nesse sentido, Marques Neto entende que, igualmente, as atividades
das agncias brasileiras devem estar protegidas das vicissitudes do poder poltico.
Embora admita que, na verdade, ser no mbito governamental (envolvendo
Executivo e Legislativo) que sero definidas as pautas, as balizas, da atividade
regulatria: as leis que suportam os instrumentos regulatrios e as macro-polticas
para o setor, argumenta que, definidos estes marcos, devem as Agncias
desenvolver sua atividade com um grau elevado de independncia em face do
poder poltico, sob pena de se converterem em meras longa manus do ncleo
estratgico estatal (MARQUES NETO, 2003, p. 31).
Para Floriano marques Neto, duas espcies de autonomia podem ser
identificadas quanto s agncias. De um lado, tem-se a independncia
(autonomia) orgnica, e de outro a independncia (autonomia) administrativa, que,
embora venham a se tratar de dimenses distintas, se complementariam,
particularmente porque a independncia orgnica estar inviabilizada se o rgo
77
regulador no possuir mecanismos que assegurem independncia na sua gesto
(MARQUES NETO, 2003, p. 32)
52
.
O mesmo autor esclarece que a independncia orgnica se refere
(...) ao exerccio das atividades-fim da agncia e se traduz na
existncia de mecanismos aptos a assegurar que os agentes
reguladores no estaro subordinados vontade poltica do poder
central para alm das metas, objetivos e princpios constantes das
polticas pblicas estabelecidas para o setor (idem, p. 32)
53
.
Para o autor, a independncia orgnica se prestaria a assegurar ampla
autonomia no manejo dos instrumentos regulatrios, no se confundindo ela (a
autonomia) com uma liberdade conferida ao regulador para fazer o que bem
entender com o setor regulado, pois sua atividade dever ser condicionada pelos
princpios e objetivos previstos na lei que o criou, pelos princpios gerais que
regem a Administrao pblica e em especial a atividade regulatria, e pelas
polticas pblicas estabelecidas direta ou indiretamente (via reflexa) para o setor.
Todavia, alerta Floriano Marques Neto que, para alm destes condicionantes,
haver que se respeitar a independncia do regulador, entendida, pode-se dizer,
como uma proteo especial contra ingerncias na atividade regulatria, algo que
se afirma como essencial na separao entre a atividade regulatria e a funo
governamental.

52
Para Arnold Wald e Luza Rangel de Moraes, seriam identificadas quatro dimenses que caracterizariam uma agncia
reguladora: a independncia decisria, a independncia de objetivos, a independncia de instrumentos e a independncia
financeira (WALD e MORAES, 1999, p. 146).
53
Englobamos a os conceitos de Wald e Moraes acerca da independncia decisria, da independncia de instrumentos e
da independncia de objetivos (idem, p. 146). Sobre essa autonomia orgnica das agncias, h que se mencionar sobre a
teoria da captura. Segundo Stigler, essa teoria mostra que o aparato regulatrio corre o risco de ser adquirido pela
indstria, com a regulao desenhada e operada primariamente para o seu benefcio. Sobre essa teoria apontam Helder
Pinto Jr. e Joyce Silveira que a captura regulatria ocorre quando o rgo regulador passa a identificar o bem comum com
os interesses da indstria que por ele regulada. Esse tipo de comportamento acarreta ineficincia, pois ocorre um
rompimento da relao agente-principal, passando o regulador a proceder como agente ou aliado das firmas da indstria
(KAY e VICKERS apud PINTO JR. e SILVEIRA, 1999). No mesmo sentido, veja-se a posio da Casa Civil da Presidncia
da Repblica, que aduz: sem correto controle social do regulador, os interesses das indstrias reguladas podem influir e
moldar as prticas regulatrias de maneira distorcida. Agravam o risco de captura circunstncias como a dependncia dos
tomadores de decises, a influncia poltica, a dependncia da agncia reguladora em relao ao conhecimento tecnolgico
superior da indstria regulada, a seleo indiscriminada de quadros tcnicos oriundos do setor ou indstria regulada para
servir agncia, a possibilidade de futuras posies ou empregos na indstria ou setor regulado, a rotatividade dos prprios
dirigentes das agncias entre funes exercidas no governo e na iniciativa privada, e quando h necessidade, por parte da
agncia reguladora, do reconhecimento e cooperao da indstria regulada. Obviamente o risco de captura no
apangio das agncias, podendo ocorrer com qualquer rgo supervisor, inclusive ministrios, e a identificao de fatores
que podem exacerb-los normalmente se traduz por um desenho institucional que procure diminu-los (Presidncia da
Repblica, 2003, p. 12). Tambm nesse mesmo sentido Floriano Marques Neto (MARQUES NETO, 2002b, p. 28).
78
Como instrumentos para se assegurar essa independncia orgnica,
tem-se a estabilidade dos dirigentes e a ausncia de controle hierrquico.
A estabilidade dos dirigentes das agncias se traduziria na sua
investidura de mandato, com a fixao de um prazo para exerccio das funes, e
na conseqente inamovibilidade, ou seja, impossibilidade de demisso destes
durante o perodo do mandato, salvo em circunstncias excepcionais, como a
prtica de atos de improbidade, condenao criminal ou descumprimento reiterado
dos objetivos do setor
54
.
Sobre essa estabilidade, Arnaldo Wald e Lusa Moraes anotam estar ela
relacionada independncia decisria das agncias. Nesse sentido, aludem que
A independncia decisria consiste na capacidade da agncia de
resistir s presses de grupos de interesse no curto prazo.
Procedimentos para a nomeao e demisso de dirigentes, associados
com a fixao de mandatos longos, escalonados e no coincidentes com
o ciclo eleitoral so arranjos que procuram isolar a direo da agncia de
interferncias indesejveis tanto por parte do governo quanto da
indstria regulada. (WALD e MORAES, 1999, p. 146, grifo nosso).
Em sua doutrina, Maral Justen Filho trata tambm da questo.
Primeiro, falando sobre a descoincidncia dos mandatos
55
, afirma que ela gera o
benefcio de um mesmo governante no dispor da faculdade de impor o nome de
todos os integrantes da agncia, o que assegura uma ausncia de
homogeneidade poltica entre eles e, de um certo modo, restringe a
instrumentalizao poltica do ente regulador, vez que os diretores de diversas
origens polticas neutralizar-se-o entre si. Essa seria uma verdadeira
manifestao do sistema de freios e contrapesos, em que se adota o princpio do
fracionamento de competncias e a mecnica de limitar o poder por meio do

54
Floriano Marques Neto aduz, ainda, que essa estabilidade assegura, em ltima instncia, que o regulador poder
exercer suas competncias sem estar ameaado de ter sua atuao interrompida por ato de vontade dos dirigentes do
poder central . O parecerista menciona que esse relevante aspecto da autonomia das agncias teria sido bem percebido
pelo Ministro do STF, Marco Aurlio Mello, quando, ao deferir liminar nos autos da j mencionada ADIn n. 2.310-1-DF,
ajuizada contra o regime de contratao estatudo pela Lei Federal n 9.986/2000, asseverou: Ningum coloca em dvida o
objetivo maior das agncias reguladoras, no que ligado proteo do consumidor, sob os mais diversos aspectos negativos
ineficincia, domnio de mercado, concentrao econmica, concorrncia desleal e aumento arbitrrio de lucros. Ho de
estar as decises destes rgos imunes a aspectos polticos, devendo fazer-se presente, sempre, o contorno tcnico.
isso o exigvel no s dos respectivos dirigentes detentores de mandato , mas tambm dos servidores (...) (MARQUES
NETO, 2003, p. 33).
55
Nada obstante serem os mandatos dos dirigentes das agncias fixados por prazo certo, o autor tece aprofundadas
consideraes sobre a sua natureza, concluindo serem eles cargos em comisso (JUSTEN FILHO, 2002, pp. 427-435),
79
prprio poder. Depois, tratando da fixao de prazo para os mandatos dos
dirigentes das agncias regulatrias, aduz que sua durao no pode ser exgua a
ponto de impedir a implementao de polticas e projetos mais complexos, ou, o
pior, tornar os administradores da agncia muito mais sujeitos ingerncia
externa, o que poderia levar neutralizao de todos os instrumentos jurdicos
destinados a assegurar a autonomia do rgo, alm de permitir o preenchimento
de todos os cargos por uma mesma gesto poltica (JUSTEN FILHO, 2002, pp.
446-448)
56
.
Em igual sentido alude Lus Figueiredo, mencionando que essa seria
uma independncia poltica. O autor afirma que
A independncia poltica de primordial importncia. H que se
assegurar aos principais integrantes das agncias (chamados Diretores),
formuladores da regulao propriamente dita, estabilidade em suas
funes, mediante a garantia de mandatos com prazos determinados.
Assim, minimizado o risco de interferncia das tenses polticas e
econmicas no processo regulatrio, o que poderia ser feito atravs da
simples destituio dos Diretores das agncias.
De outro lado, a nomeao dos diretores dever ser controlada por mais
de um poder do Estado, e, se possvel, por agentes setoriais da cadeia
de produo e de consumo. O objetivo minimizar o risco de que
pessoas vinculadas a interesses de segmentos econmicos
relacionados atividade regulada sejam nomeadas para cargos
diretivos (FIGUEIREDO, 2002, p. 7)
57
.
A par de to respeitveis posies doutrinrias, mencionamos, tambm
pela sua profundidade, a defendida por Lus Justiniano Fernandes
58
.

muito embora, como j se disse, terem os agentes diretivos estabilidade, motivo pelo qual no so demissveis ad nutum.
Ainda acerca da descoincidncia dos mandatos, veja-se Floriano Marques Neto (MARQUES NETO, 2003, pp.46-47).
56
Sobre essa questo da estabilidade dos mandatos dos dirigentes, Floriano Marques Neto anota ter sido esse aspecto
que, levado apreciao da Suprema Corte Americana, possibilitou a deciso que passou a admitir a existncia de tais
rgos, protegidos em relao ao Chefe do Executivo. Segundo o autor, tratou-se do clebre caso Humphrey Executor X
EUA, julgado em 1935 (295, U.S. 602, 55 s. Cit., 869. 79, L. Ed., 1611), no qual se discutia basicamente o direito do
regulador (William E. Humprey) seguir frente do Federal Trade Comission para a qual ele havia sido nomeado pelo Pres.
Hoover para cumprir um mandato de 7 anos, e que s se expiraria em setembro de 1938. Marques neto alude que ao
assumir o governo, o Pres. Roosevelt pretendia nomear algum prximo seu para substituir Humphrey. Este porm no
aceitando retirar-se do cargo, foi demitido por Roosevelt em outubro de 1933. Faltando-lhe ainda cerca de cinco anos de
mandato, assegurado por lei federal (o Federal Trade Comission Act), Humphrey recorre ao judicirio pedindo que fosse
indenizado pelo prazo restante. A questo chega Suprema Corte em 1935. E na oportunidade, decide-se por distinguir as
executive agencies das independent agencies, admitindo para estas a possibilidade de serem imunes ao controle do
chefe do Executivo e a admissibilidade de que por lei os seus dirigentes sejam investidos na funo por prazo de mandato.
importante notar que o Presidente Roosevelt que iniciou seu mandato confrontando a independncia da FTC, logo se
apercebeu da importncia destes mecanismos de interveno estatal, passando para a histria como o governante
americano que mais alavancou a autonomia das agncias (MARQUES NETO, 2003, p. 33, nota de rodap n. 63).
57
No mesmo sentido Frederico Lustosa (LUSTOSA, 1999, pp. 8-9).
58
No mesmo sentido Leila Cullar, que afirma embora se pretenda garantir a autonomia das agncias tambm atravs da
limitao das hipteses de exonerao de seus diretores, parece-nos que a impossibilidade de demisso ad nutum dos
dirigentes das agncias pelo Chefe do Poder Executivo inconstitucional , porque, ainda que indiretamente, viola o princpio
80
Argumentando que a questo complexa, envolvendo a descoberta do
trao que distingue uma maior ou menor estabilidade dos ocupantes das funes
diretivas ou de poder I. nenhuma estabilidade e livre exonerao, II.
estabilidade indireta e exonerao dependente de aprovao por mais de um
Poder, III. estabilidade temporria, mandatos fixos, com nomeaes a termo; ou
IV. estabilidade plena, com vitaliciedade , o autor afirma que sendo o cargo dos
dirigentes de natureza comissionada, sua demissibilidade seria plena, pois,
embora a Constituio permita que se regule, por meio do art. 52, inciso III, alnea
"f," o processo de provimento de tais cargos, retirando a plena subjetividade na
atuao do Presidente da Repblica, o dispositivo no cria qualquer limitao
possibilidade de desprovimento ad nutum, razo pela qual impede-se que dele se
extraia a gnese do mandato fixo, ou qualquer garantia a esse respeito, restando
legislao infraconstitucional tratar da matria (FERNANDES, 2003).
Lus Justiniano Fernandes sustenta seu raciocnio afirmando que, assim
como no dado ao legislador criar cargos ou funes comissionadas quando
ausente a natureza de chefia, direo e assessoramento (cf. ADIn 1141-GO, Rel.
Min. Ellen Gracie, Plenrio, 26.06.2003. - Acrdo, DJ 29.08.2003), como lhe
defeso criar estruturas de pessoal sem estabilidade (regime celetista) para
funes tpicas de Estado (ADIn 2310-DF, Rel. Min. Marco Aurlio de Mello,
liminar ad referendum do Pleno deferida em 19/12/2000, pendente ainda de
apreciao e de publicao), tambm no se poderia admitir que caiba ao
legislador infraconstitucional decidir se mantm ou no um dado cargo de direo
submetido ao Presidente da Repblica, pois, no seu entender, defender o
contrrio seria negar a prerrogativa privativa do Presidente da Repblica de
exercer a suprema direo da administrao, competncia esta privativa,
conforme estabelece o art. 84, II da Carta Constitucional (Idem).

da Repblica, ao possibilitar que pessoa nomeada por um governante, porque de sua confiana, permanea no exerccio
das funes para as quais foi designado durante o governo posterior. Sabemos que esta afirmao perigosa, pois pode vir
a desnaturar um pouco a independncia que se quer conferir aos entes reguladores. Porm, note-se que a independncia
da agncia no deriva do ato de nomeao de seu dirigente, mas das garantias quanto ao exerccio das prerrogativas que
esto atribudas entidade. Dessa forma, e rigorosamente, a singela substituio do presIdente por sujeito que apresente
afinidades tcnico-polticas com o projeto social (e econmico) da Presidncia da Repblica (no caso de agncias federais)
no implicaria agresso prestigiada independncia das agncias reguladoras (CULLAR, 2001, pp. 100-101). Seguindo
tal entendimento, veja-se texto de Jos Alberto Bucheb (BUCHEB, 2004). J defendendo tese oposta, Floriano Marques
Neto (MARQUES NETO, 2003, pp. 43-46).
81
Nessa linha, se ampara na posio do Supremo Tribunal Federal no
sentido de no ser possvel, antecipadamente, rotular-se como constitucional a
fixao de mandato de dirigentes de agncia regulatrias e, discorrendo acerca da
deciso do STF exarada quando da apreciao da Adin 1949-RS (Rel. Min.
Seplveda Pertence, liminar deferida pelo Plenrio em 18/11/1999, DJ
23/11/1999), fundamenta, com base nos precedentes daquela Corte
Constitucional, que, antes da edio da Smula n 25, o rgo se filiava tese de
que a lei podia fixar mandatos para o exerccio de determinados cargos, razo
pela qual considerava ilegais as exoneraes ad nutum daqueles que haviam
sido nomeados a termo, sendo exemplos os acrdos proferidos no AG 24.715,
no RE 24.432 e no RE 29.050, dentre outros. No entanto, com o julgamento do
MS n 8.693-DF, Rel. Min. Ribeiro da Costa (Plenrio, 17.11.1961. - Acrdo, DJ
15.08.1962), em face do voto do relator no sentido de que se havia ocorrido, por
parte do ento Presidente da Repblica, Juscelino Kubistchek, um claro abuso
cometido pelo ex-Presidente da Repblica, com o beneplcito do Congresso
Nacional, que buscou engessar seu sucessor com a criao de considervel
nmero de cargos providos de forma especial, conferindo mandato fixo aos seus
ocupantes, o STF reviu sua posio e consignou na Smula n. 25 o
entendimento de que "a nomeao a termo no impede a livre demisso, pelo
Presidente da Repblica, de ocupante de cargo dirigente de autarquia". Menciona
que, pouco tempo depois de editar a Smula 25, o Supremo reconheceu que
havia temperos necessrios a serem acrescidos a sua deciso anterior e, ao editar
a Smula 47, voltou a afirmar a possibilidade de que algumas funes poderiam
se ver livres da possibilidade de exonerao ad nutum pelo Presidente da
Repblica, decidindo que os Reitores de Universidades deveriam ter seus
mandatos respeitados (Ibidem).
Para o autor, a Smula 47 teria revelado no um recuo na posio do
STF mas, ao contrrio, sensibilidade do Tribunal para o fato de que seria possvel
haver cargos com a garantia de mandatos fixos no suprimveis por deciso
poltica do Presidente da Repblica, sendo que tal verificao haveria que ser
excepcional. Por essa razo, a Corte promoveu uma abertura regra fixada na
82
Smula 25, de modo que, em situaes especiais, seria possvel haver excees,
e uma delas se viu reconhecida nos reitores de universidades. nesse contexto
que se situou o julgamento da ADIn 1949-RS, que cuidou de analisar mandatos
fixos da AGERGS (Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos
Delegados do Rio Grande do Sul) (Ibidem).
Lus Justiniano Fernandes destaca que, naquela oportunidade, o voto
do Ministro Nelson Jobim influenciou fortemente a Corte Suprema, afastando
expressamente a necessidade de que fosse revista a Smula 25. No seu
entender, Jobim, acompanhado pelos demais ministros, embora tenha sustentado
a constitucionalidade dos mandatos no caso da AGERGS, justificou essa nova
exceo regra da Smula 25 destacando que a aludida agncia reguladora no
tinha funo planejadora, mas apenas regulava, fiscalizava e detinha competncia
sancionatria. Esse conjunto de caractersticas que permitiu a no aplicao da
Smula 25 na anlise em concreto da natureza daquela agncia em particular
(Ibidem).
V-se, portanto, que a questo da fixao do mandato dos dirigentes
das agncias ser ou no constitucionalmente possvel depende da verificao in
concreto das caractersticas peculiares de cada uma delas, no se podendo, a
priori, afirmar pela existncia de garantia nesse sentido. Portanto, em razo da
natureza comissionada de tais cargos, h que se admitir a demissibilidade plena
de seus ocupantes.
Tratando agora de outro aspecto que refora a independncia orgnica
das agncias, mencionamos a ausncia de controle hierrquico sobre os atos
por elas praticados. Tais atos no so passveis de anulao, reviso ou
revogao por parte dos dirigentes do rgo da Administrao central aos quais
os rgos reguladores so institucionalmente vinculados. Nesse sentido, Marques
Neto advoga que no deve ser admitida esta espcie de controle, pois os rgos
da Administrao direta poderiam interferir na atividade do regulador, monitorando
cada ato seu e o desfazendo, reformando ou determinando sua reforma toda vez
83
que o entendessem contrrio vontade poltica existente (MARQUES NETO,
2003, pp. 33-34)
59
.
Sobre esse ponto, Leila Cullar afirma que
Importante tambm destacar, como definidor da independncia, o
poder jurisdicional das agncias. Ora, na medida em que as agncias
reguladoras tm competncia para apreciar e desenvolver processos
administrativos sem controle e (ou) a possibilidade de interposio de
recursos administrativos para a Administrao central, frisa-se sua
independncia decisria. Independncia que no diz respeito
unicamente adoo de providncias administrativas ex officio, mas
tambm soluo de controvrsias que podem envolver a
Administrao e pessoas privadas e (ou) pessoas privadas entre si
(CULLAR, 2001, p. 95).
Tambm o prof. Manoel Gonalves Ferreira Filho se firma nessa linha,
ao esclarecer que
As agncias escapam, em princpio, tutela administrativa.
Assim sendo, seus atos, normativos ou no, fogem reviso pelas
autoridades do Executivo, seja o Ministro a cujo departamento o ente
estiver vinculado, seja, em ltima instncia, ao Presidente da Repblica
(FERREIRA FILHO, 2001, p. 255).
Rememore-se, todavia, que essa impossibilidade de reviso dos atos
praticados pelas agncias no significa que elas no estejam submetidas ao
controle funcional, por meio da superviso ministerial, caracterstica da natureza
autrquica de que dispem
60
.
J a independncia administrativa tambm essencial para a
agncia. Conforme alude Floriano Marques Neto, a independncia orgnica
poder servir de nada se a Agncia no tiver meios para atuar, motivo pelo que a
independncia de gesto cuida (...) de garantir uma liberdade de meios para a boa
atuao do regulador (MARQUES NETO, 2003, p. 34)
61
.

59
Acerca da fundamentao constitucional para a ausncia de subordinao hierrquica, o autor, no mesmo trabalho,
discorre a fls. 47-48.
60
Vimos esse aspecto no item 4.1.1.. A propsito, o art. 20, nico, do DL n. 20067, estabelece que "A superviso
ministerial exercer-se- atravs de orientao, coordenao e controle das atividades dos rgos subordinados ou
vinculados ao Ministrio, nos termos desta lei."
61
Todavia, como bem anota Leila Cullar, tal independncia administrativa no h que ser absoluta. A autora destaca que
(...) as agncias reguladoras se sujeitam, inicialmente, a algumas das formas de controle prevista para as autarquias em
84
Acerca do assunto, Arnold Wald e Luiza Moraes esclarecem que
(...) a independncia financeira refere-se disponibilidade de recursos
materiais e humanos suficientes para a execuo das atividades de
regulao, que pode ser obtida (...) com gerao de recursos prprios,
por meio de exigibilidade de taxa de regulao ou de fiscalizao,
instituda na prpria lei de criao do ente regulador (WALD e MORAES,
1999, p. 146).
Nessa mesma linha, Marques Neto aduz que a independncia
administrativa se traduz, genericamente, em autonomia de gesto do rgo,
autonomia financeira, liberdade para organizar seus servios e regime de pessoal
compatvel. A autonomia de gesto envolve, observadas as regras gerais de
direito financeiro e os mecanismos de controle da gesto pblica, dotar o ente
regulador da capacidade de organizar e gerir seus oramentos, podendo alocar os
recursos disponveis nas atividades que, no entender da agncia, sejam
prioritrias e necessrias ao bom exerccio de suas atividades. J a financeira se
caracteriza pela garantia de que os recursos financeiros necessrios ao exerccio
das funes do regulador no dependero da gesto do Tesouro, i. ., sua
liberao no demandar boa vontade do poder central. Para tanto devem ser
criadas fontes prprias de recursos para o rgo, se possvel geradas do prprio
exerccio da atividade regulatria, sendo exemplo a instituio de taxas,
manifestao plena de poder de polcia caracterstico do Poder Pblico, as quais
devero ser aplicadas no exerccio da atividade regulatria. A liberdade para
organizar seus servios a peculiaridade que mais se coaduna com o conceito
clssico de autarquia, referindo-se faculdade de determinar, interna corporis,
como sero alocadas as competncias e atribuies dos agentes para exerccio
das atividades regulatrias, inclusive para, se assim o decidir, firmar contratos ou
convnios para obter o concurso de terceiros. Finalmente, resta a necessria
prerrogativa de as agncias possurem um regime de pessoal compatvel com a
natureza das suas atividades, mais estvel para os agentes encarregados da
regulao, englobados que seriam na categoria de funes tpicas de Estado.
Para o autor, haveriam trs espcies de estatutos funcionais numa mesma

geral, quais sejam: poltico (atravs da nomeao dos seus dirigentes pelo chefe do Poder Executivo) e financeiro (em sua
modalidade externa, vez que a execuo oramentria submetida ao Tribunal de Contas, consoante determinao do art.
70 da Constituio Federal) (CULLAR, 2001, pp. 102-103).
85
agncia dirigentes mximos do rgo, integrando a direo colegiada, com
cargos de investidura por prazo certo; demais agentes que exeram funes de
direo, os quais podero ocupar cargos de confiana, com a nomeao cabendo
ao rgo de direo do ente regulador; e demais cargos que exeram funes
inerentes atividade regulatria, devendo seguir o regime estatutrio da carreira
de servidor pblico ocupante de funes de Estado (MARQUES NETO, 2003, pp.
34-36)
62
.
4.5. O papel das agncias na fiscalizao da prestao de servios pblicos
Como j visto anteriormente, o papel das agncias ganhou maior
clareza e importncia com o fim dos monoplios estatais e com o processo de

62
Ainda no tocante autonomia poltico-administrativa dos entes reguladores, Lus Roberto Barroso tece as seguintes
consideraes: (...) a legislao instituidora de cada agncia prev um conjunto de procedimentos, garantias e cautelas,
dentre as quais normalmente se incluem: (i) nomeao dos diretores com lastro poltico (em mbito federal

a nomeao
feita pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado) [nos Estados-membros tais funes so exercidas,
respectivamente, pelo Governador e pela Assemblia Legislativa]; (ii) mandato fixo de trs ou quatro anos [trs anos para
os diretores da ANS, nos termos do art. 6 da Lei 9.961/2000, e quatro para os da ANEEL, a teor do caput do art. 5 da Lei
9.427/96, a para a ASEP-RJ, conforme o art. 11 da Lei estadual n 2.686/97]; e (iii) impossibilidade de demisso dos
diretores, salvo falta grave apurada mediante devido processo legal [exemplo v-se no caput do art. 26 da Lei 9.472/9,
relativamente ANATEL, no art. 8 da Lei 9.427/96, a respeito da ANEEL, e no art. 13 da lei estadual n 2.686/97, acerca
da ASEP-RJ]. (...). Ainda no que se refere autonomia poltico-administrativa, as leis instituidoras das agncias tambm
previram, como regra, que os dirigentes estaro impedidos de prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de servio s
empresas sob sua regulamentao ou fiscalizao, inclusive controladas, coligadas ou subsidirias ao longo de
determinado perodo (normalmente doze meses) subseqente ao trmino de seus mandatos. o que se convencionou
chamar de quarentena. Durante tal perodo assegurada ao ex-dirigente a remunerao equivalente do cargo de
direo que exercera, admitindo-se que continue a prestar servio Agncia ou a qualquer outro rgo da Administrao
Pblica, em rea atinente sua qualificao profissional, desde que isso, naturalmente, no frustre a finalidade de impedir
que se beneficie de relaes e informaes para favorecer sua atuao privada ou a de outrem [so exemplos a
disposio contida no art. 30 da Lei 9.472/97, para a ANATEL, no art. 9 da Lei 9.472/96, relativamente ANEEL, e no art.
14 da Lei 9.478/97, que instituiu a ANP]. Com isto, procurou-se criar um estatuto jurdico prprio para os dirigentes destas
autarquias especiais, diverso do aplicvel aos demais agentes administrativos. Em mbito federal, o tema foi objeto de
sistematizao levada a efeito pela Lei n 9.986, de 18.07.2000, que dispe sobre a gesto de recursos humanos das
agncias reguladoras. No art. 1, o novo diploma estabelece que as agncias tero suas relaes de trabalho regidas pela
Consolidao das Leis do Trabalho CLT e legislao trabalhista correlata, em regime de emprego pblico. Como se v, a
lei se beneficia da extino da obrigatoriedade do regime jurdico nico, operada pela EC n 19/98, na nova redao dada
ao art. 39 da Constituio. No geral, a lei endossa as linhas de entendimento que se haviam cristalizado na doutrina,
prevendo: (i) nomeao de conselheiro ou diretor, pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal,
atendidos os requisitos da nacionalidade brasileira, reputao ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo
de especialidade dos cargos (art. 5); (ii) quarentena, com o impedimento ao ex-dirigente, terminado o mandato, de prestar
qualquer tipo de servio no setor pblico ou nas empresas integrantes do setor regulado pela agncia (art. 8); (iii)
estabilidade: os conselheiros e diretores somente perdero o mandato em caso de renncia, de condenao judicial
transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar (art. 9). No que toca autonomia econmico-financeira, por
sua vez, procura-se conferir s agncias reguladoras, alm das dotaes oramentrias gerais, a arrecadao de receitas
provenientes de outras fontes, tais como taxas de fiscalizao e regulao, ou ainda participaes em contratos e
convnios, como ocorre, por exemplo, nos setores de petrleo e energia eltrica
.
As leis instituidoras de cada uma das
agncias, seja no mbito federal ou estadual, cuidaram de estabelecer taxas de fiscalizao ou regulao do servio
pblico objeto de delegao como uma das importantes fontes de receita dessas autarquias. A doutrina debate acerca da
natureza desse recolhimento, alguns defendendo que se cuida de taxa propriamente dita e outros que se trata de preo
contratual, cobrado pelo Poder Concedente dos delegatrios. Salvo nas hipteses em que o Estado o titular do bem ou do
86
desestatizao de empresas pblicas e sociedades de economia mista
prestadoras de servios pblicos de telecomunicaes e energia eltrica, em
especial, isso sem falar nos servios de tratamento e fornecimento de gua
potvel e saneamento, transporte urbano etc. Deve-se lembrar que o referido
processo de descolamento do Estado na atuao direta contempla no s a venda
de empresas e ativos pblicos, mas tambm a concesso para a explorao de
obras e de servios pblicos.
A atual lei de concesses Lei n. 8.987, de 13/2/1995
63
define o
que permisso e tambm os dois tipos de concesso. Essa lei tambm prev a
regulamentao setorial por leis especficas, o que j foi feito com relao ao
petrleo (criao da ANP Lei n. 9.478, de 6/8/1997, regulamentada pelo Decreto
n. 2.455, de 14/1/1998), energia eltrica (criao da ANEEL Lei n. 9.247, de
26/12/1998), telecomunicaes (criao da ANATEL Lei n. 9.472, Art. 8, de
16/7/1997), recursos hdricos (criao da ANA Lei n. 9.984, de 7/6/2000) e
transportes (criao da ANTT Lei n. 10.233, de 5/6/2001).
A lei de concesses regulamentou o art. 175, da Constituio Federal de
1988, estabelecendo as normas gerais e diretrizes a serem obedecidas pela
Unio, Estados e Municpios, no tocante s concesses e permisses de servios
pblicos.
O art. 2 da lei d algumas definies: a) poder concedente: ente
federativo a quem compete a prestao do servio objeto da delegao; b)
concesso de servio pblico: delegao da prestao do servio, pelo poder
concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica
ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por
sua conta e risco e por prazo determinado, c) concesso de servio pblico

servio que passa a ser utilizado ou prestado pelo particular, cobranas destinadas a custear o servio de fiscalizao
dificilmente podero deixar de ter natureza tributria (BARROSO, 2002, pp. 9-10).
63
Mencione-se tambm, pela sua relevncia, a Lei n. 9.074, de 7/7/1995, que estabeleceu as normas para outorga e
prorrogao de concesses, a figura do produtor independente e a liberalizao do acesso s redes de transmisso e
distribuio para os produtores e consumidores livres.
87
precedida de obra: construo total ou parcial, conservao, reforma, ampliao
ou melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder
concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica
ou consrcio de empresas, por sua conta e risco, de forma que o investimento da
concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio
ou obra por prazo determinado; d) permisso de servio pblico: delegao, a
ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, pessoa
fsica ou jurdica, que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta
e risco.
Ao disciplinar a fiscalizao da prestao dos servios, a lei estipula a
participao dos usurios (art. 3), bem como a incumbncia do poder concedente
de regulamentar o servio concedido e fiscalizar sua prestao, cumprir e fazer
cumprir as disposies regulamentares do servio e as clusulas contratuais da
concesso, estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservao do
meio ambiente e conservao, incentivar a competitividade e estimular a formao
de associaes de usurios para defesa dos interesses relativos aos servios.
Quanto fiscalizao do servio, lembre-se que esta dever ser feita
por rgo tcnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada e,
periodicamente, por comisso composta de representantes do poder concedente,
da concessionria e dos usurios (arts. 29 e 30).
Como concluso, v-se que a regulamentao (regulao) visa
basicamente proteger o consumidor dos servios pblicos desestatizados
(energia, telecomunicaes, transporte, saneamento, aproveitamento hdrico,
petrleo ou at mesmo a simples ocupao e utilizao de espaos pblicos), por
meio da garantia da livre competio entre prestadores de servios e da oferta e
expanso dos servios, baseados na modicidade das tarifas ou preos praticados,
evitando aumentos abusivos, com qualidade, de forma contnua e com cortesia.
88
5. O PODER NORMATIVO DAS AGNCIAS
Como j exposto precedentemente, muitos poderes foram atribudos
s agncias reguladoras, e para a maioria delas o fundamento utilizado foi de
ordem infraconstitucional, ou seja, com base nas leis que instituram esses
modernos entes no Pas.
Em que pese no existir qualquer questionamento sobre o desempenho,
por elas, de funes administrativas propriamente ditas ( semelhana do que se
passa no tocante a qualquer ente autrquico), mostra-se necessrio, contudo,
determinar a natureza daqueles poderes de maior envergadura reconhecidos s
agncias, inclusive para estabelecer limites sua atuao.
A inteleco de que as agncias se enquadram no mbito da
Administrao Pblica insuficiente para propiciar uma soluo mais precisa e
unnime sobre a natureza de sua atuao, motivo pelo qual, ainda que
reconhecida a existncia de uma atividade administrativa ampla, remanesce a
controvrsia acerca da margem de autonomia de suas decises, quer em face da
lei, que no que respeita orientao poltica fixada pelo Governo.
Nesse vasto espectro de atribuies consideradas para tais rgos
para alguns doutrinadores considerados como verdadeiro poder entre os poderes
(ou, como muitos, um quarto poder), o que aponta para existncia de um Estado
dentro do Estado, tal sua amplitude de atuao v-se sobressair, para dentre
as suas faculdades, o chamado poder normativo por eles exercido, ou seja, a
faculdade que tm para elaborar regras de observncia obrigatria para os
agentes regulados (cf. NUNES, 2003, p. 3).
A propsito da vacuidade da previso acerca dos mandatos das
agncias, Lucia Helena Salgado afirma que
(...) os mandatos das agncias regulatrias so inexoravelmente vagos,
pois essa abertura que permite a independncia de suas decises
relativamente a presses externas, sejam do governo ou do mercado.
Nesse sentido, as leis que determinam as competncias de agncias
deixam usualmente em aberto as formas como as agncias devero
89
alcanar os objetivos de eficincia e eqidade. As referncias so
sempre a preos razoveis e qualidade de servio adequada. No
h como, a priori, sem um exame tcnico caso a caso, definir como
esses objetivos gerais devem ser concretizados (SALGADO, 2003, p.
17).
Assim, mostra-se imperiosa a indagao da possibilidade de as
autoridades independentes produzirem normas abstratas, bem como da extenso
das atribuies a elas atribuveis no tocante concretizao das normas para o
caso concreto, frente aos dispositivos insertos na Constituio brasileira que
tratam do princpio da separao das funes estatais. A propsito, Leila Cullar
afirma que
Trata-se de situao polmica frente ao direito constitucional brasileiro,
pois uma interpretao rgida dos princpios da separao dos poderes e
da legalidade vedaria a possibilidade de deteno de poder normativo
por parte das referidas agncias (CULLAR, 2001, p. 107).
A autora, todavia, chama a ateno para o fato de que
(...) na prpria noo de agncia reguladora est implcita a idia de
poder regulador, exercido por meio de atribuio normativa. Logo, no
teria sentido criar tais entes sem que eles pudessem editar normas
referentes s diversas reas sob suas respectivas competncias (Idem,
p. 107).
Neste captulo procuraremos analisar os fundamentos para a
conceituao desse poder normativo e para a sua deteno pelas agncias
reguladoras brasileiras, bem como sobre a extenso de tal faculdade.
5.1. Breves consideraes sobre os nveis normativos
64
No processo histrico moderno e contemporneo, em que o Estado
monopolizou e desenvolveu o poder normativo jurdico, em especial no momento
histrico da transio da Idade Moderna para a Contempornea (com o advento
da constituio escrita, cujas primeiras manifestaes se deram nos Estados
Unidos e na Frana), sucedeu que ele se foi desdobrando em nveis de normao,
correspondentes a diferentes espcies e processos de atuao normativa do
poder soberano. Hoje, em estados dotados de constituio escrita, como o Brasil,
o poder normativo soberano pode ser discernido em trs nveis bsicos: o nvel
90
constituinte, o nvel legislativo, o nvel regulamentar. No nvel constituinte, esto as
normas produzidas pelo poder constituinte, as quais entram na Constituio, ou
para form-la originariamente, por obra do poder constituinte originrio, ou para
reform-la derivadamente, por obra do poder constituinte reformador.
No nvel legislativo, so produzidas as leis complementares, as leis
ordinrias, as leis delegadas, as medidas provisrias, os decretos legislativos e as
resolues de carter legislativo. Todas essas so espcies de normas primrias
espcies normativas primrias assim consideradas porque se subordinam
diretamente s normas constitucionais. So produzidas pelo poder legislativo.
So as normas imediatamente infraconstitucionais.
No nvel regulamentar, so produzidas as normas regulamentares, os
chamados regulamentos: decretos, portarias, resolues de carter administrativo,
regimentos, etc. So espcies de normas secundrias, assim chamadas porque
ficam sujeitas s normas primrias e, como estas, tambm esto sujeitas s
normas constitucionais. So produzidas pelo poder regulamentar, constituindo
normas infralegais, subordinadas s normas primrias que ficam entre elas e a
constituio. So as normas infraconstitucionais e infralegais.
5.2. Delegao Legislativa
Neste tpico passaremos a investigar questes relacionadas ao
fenmeno da delegao legislativa, iniciando com aquela levada a efeito no
ordenamento jurdico norte-americano.
5.2.1. Delegao legislativa para as agncias nos EUA
Como anotado ao final do item 4.1., nada obstante a origem remota do
Direito Administrativo brasileiro ter estado no continente europeu, o arcabouo
constitucional do Pas inspirou-se no dos Estados Unidos da Amrica e, nesse
sentido, adotou recentemente ao menos em grande parte o modelo norte-

64
Cf. BARROS, S, 2002.
91
americano das regulatory agencies. Ocorre que, naquele pas, a deteno de
poder normativo por parte das agncias administrativas se d em virtude de
delegao de poderes pelo Poder Legislativo.
Historiando sobre a evoluo do instituto nos EUA, Leila Cullar
esclarece que
(...) as agncias reguladoras norte-americanas (...) so autorizadas a
elaborar algumas regras jurdicas e aplic-las a casos concretos e detm
poderes para fiscalizar, investigar, punir e decidir controvrsias.
Possuem poderes amplos para emitir normas e decidir litgios,
denominados de poderes quase-legislative e quase-judicial. (...) so
criadas pelo Poder Legislativo, que lhes outorga os poderes
anteriormente nominados.
A doutrina e jurisprudncia norte-americanas sempre questionaram se a
combinao de funes executiva, legislativa e jurisdicional pelas
agncias no violaria o princpio constitucional da separao de
poderes. Indaga-se se a delegao de poderes pelo Legislativo e
Judicirio seria constitucional. A Constituio norte-americana distingue
os poderes legislativo, executivo e judicirio, mas no faz meno s
agncias administrativas. Alm disso, os constituintes no previram a
possibilidade de delegao de poderes legislativos. A doutrina confirma,
no entanto, que esta delegao sempre ocorreu. (...) apesar de a
Constituio prescrever sobre a separao dos poderes, to logo se
tornaram congressistas, os constituintes passaram a delegar parte dos
poderes que lhe haviam sido conferidos, atravs de autorizaes ao
Presidente para regular penses dos militares ou da delegao de
poderes para o Poder Judicirio, a fim de que se organizasse, por
exemplo. Inicialmente os tribunais norte-americanos entenderam que o
poder legislativo, delegado ao Congresso pela Constituio, no poderia
ser delegado [so exemplos os casos Cincinnati,W.&Z.P. Co. v.
Commissioner, 1 Ohio St. 77,88; Field v. Clark, 143 U.S. 649 (1892); e
United State v. Shreveport Grain and Elevator Co. , 287 U.S. 77
(1932)]. Consagrou-se, assim, o princpio da no delegao (non-
delegatio), segundo o qual qualquer delegao de poder normativo pelo
Poder Legislativo seria inconstitucional.
(...) [no entanto] a doutrina da no delegao no perdurou (...). Alm da
necessidade que tinham as agncias em editar normas, para
implementar as polticas pblicas, o Poder Legislativo no possua
condies para legislar sobre todas as matrias relativas s agncias,
precipuamente face ao volume e especificidade das mesmas.
Aos poucos o Poder Judicirio foi admitindo a delegao de poderes
legislativos e tambm foi ampliando as hipteses em que era permitida.
A partir da deciso prolatada no caso United States v. Curtiss-Wright
Export Co., de 1936, os tribunais opinaram em favor da delegao de
poderes por parte do Congresso norte-americano, desde que este
fixasse standards com significado determinvel (meaningful
standards) para guiar os administradores. Trata-se da teoria
denominada de intelligible principle. Para esta doutrina, destaca
CARBONELL PORRAS, admitem-se amplas cesses de poder por parte
do Congresso sempre que ele tenha predeterminado o alcance do poder
que transfere, assinalando uma diretriz legislativa suficientemente clara
92
e concreta, para que a agncia atue segundo a vontade do legislador,
com a mnima discricionariedade. SCHWARTZ frisa que o tema da
delegao de poderes legislativos passou da proibio terica absoluta
para a regra contra qualquer delegao irrestrita, sendo admitida a
delegao, desde que limitada por standards. H necessidade de
verificar-se a constitucionalidade da lei delegante e se a concreta
atuao da agncia est respaldada por lei, ou seja, se est dentro dos
limites fixados pelo legislador.
Quanto delegao de poderes jurisdicionais, o debate nunca foi
intenso. A polmica maior sempre foi acerca da delegao de poder
normativo, pois questiona o princpio da representatividade e
responsabilidade democrtica, mas tambm porque os atos legislativos
tm maior impacto sobre a sociedade do que os atos judiciais, por serem
macroorientados.
Ademais, a delegao de poder juridicional seria em princpio menos
ameaadora em relao ao princpio da separao de poderes, visto que
as decises emitidas pelas agncias se submetem a maior controle por
parte do Judicirio do que suas regras (CULLAR, 2002, pp. 12-14).
Todavia, considerando a diversidade entre os regimes jurdicos, no se
pode simplesmente transportar para o ordenamento ptrio a soluo encontrada
no direito aliengena, seja a adotada pelos EUA ou por outro sistema jurdico
estrangeiro
65
. Necessrio, ento, examinar se o instituto da delegao de poderes
seria admissvel para fundamentar o poder normativo das agncias reguladoras
no Brasil.
5.2.2. No exclusividade do Poder Legislativo na competncia legislativa
O Estado desempenha vrias atividades para atingir seus fins, por
intermdio do exerccio de funes. Tais funes clssicas legislativa, executiva
e judiciria
66
foram identificadas por Montesquieu, que ditou o clebre princpio
da separao dos poderes. Todavia, no h, a bem da verdade, uma separao
funcional rgida, mas, sim, sobrevive um sistema de interferncias recprocas, em
que cada Poder, representado por um rgo especfico, exerce suas
competncias e tambm controla o exerccio dos outros (so os checks and
balances). Nesse sentido, a separao de Poderes no absoluta, nenhum rgo

65
No mesmo sentido alude Maral Justen Filho (JUSTEN FILHO, 2002, p. 495).
66
A funo legislativa compreende a elaborao de leis, de normas gerais, abstratas, impessoais e inovadoras da ordem
jurdica, impostas coativamente a todos, a executiva a administrao do Estado, de acordo com as leis elaboradas pelo
Poder Legislativo, e a judiciria engloba a atividade jurisdicional estatal, de distribuio da justia e aplicao da lei ao caso
concreto, em situaes de litgio, envolvendo conflitos de interesses qualificados por uma pretenso resistida.
93
exercitando apenas suas funes tpicas, mas tambm outras, s que de forma
atpica
67
. Nesse sentido alude Alexandre Arago:
(...) [sobre o] to polmico quanto antigo princpio da separao dos
poderes (...) devemos observar que a doutrina de Montesquieu, alm de
ter sido objeto de interpretaes radicais e absolutas, no contempladas
pelo prprio autor, nunca foi aplicada em sua inteireza. Ademais, no
existe uma separao de poderes, mas muitas, variveis segundo cada
direito positivo e momento histrico diante do qual nos colocamos. (...) O
Princpio da Separao dos Poderes no pode levar assertiva de que
cada um dos respectivos rgos exercer necessariamente apenas uma
das trs funes tradicionalmente consideradas legislativa, executiva e
judicial. E mais, dele tambm no se pode inferir que todas as funes
do Estado devam sempre se subsumir a uma dessas espcies
classificatrias (ARAGO, 2000, pp. 280 e 281)
68
.
Consoante o regime democrtico previsto na Constituio Federal de
1988, a populao fonte e titular do poder poltico, restando assentado no
pargrafo nico do artigo 10 da Carta Poltica o princpio da soberania popular:
"Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituio".
Desse modo, a participao da coletividade no exerccio do poder
poltico se d pela representao poltica, mediante a escolha daqueles que, em
seu nome, exercero as atividades inerentes ao poder legislativo. , pois, legtimo
o exerccio da competncia para editar normas gerais e abstratas (competncia
legislativa) pelo Poder Legislativo, visto que a outorga de tal poder advm
diretamente da populao que perceber os efeitos das normas, ainda que a
iniciativa seja de iniciativa popular ou do Poder Executivo (CULLAR, 2001, pp.
108-109).
Superada essa questo, passa-se a questionar se o exerccio de
competncia legislativa por outros poderes seria admissvel, face aos argumentos
postos.

67
So exemplos do nosso sistema de freios e contrapesos: a) a edio, pelo Poder Executivo, de medidas provisrias com
fora de lei, e sua participao no processo legislativo, tendo matrias de iniciativa legislativa privativa e amplo poder de
veto, que, todavia, no absoluto, pois pode ser derrubado pelo Poder Legislativo; b) a declarao, pelos Tribunais, da
inconstitucionalidade de leis elaboradas pelo Poder Legislativo e de atos administrativos editados pelo Poder Executivo; c) a
escolha e nomeao pelo Chefe do Poder Executivo dos Ministros dos Tribunais Superiores, aps prvia aprovao pelo
Senado Federal; d) o julgamento, no caso de cometimento pelo Presidente da Repblica e por outras altas autoridades
federais de crime de responsabilidade, do processo de impeachment pelo Senado Federal, sob a presidncia do
Presidente do STF.
94
Como j visto, no h exclusividade, ou monoplio, no exerccio da
funo legislativa por parte do Poder Legislativo (ou da administrativa pelo Poder
Executivo e da jurisdicional pelo Poder Judicirio) em face do sistema de freios e
contrapesos. Nessa ordem de idias, acerca da funo legislativa, h que se
destacar que a Constituio concede ao Poder Executivo, em especial, a
faculdade para a iniciativa geral das leis (art. 61, caput), a iniciativa privativa (art.
61, 1) e o veto (art. 66, 1), alm da possibilidade de exerccio de funo
normativa autnoma, consistente na faculdade de expedir regulamentos e
medidas provisrias (art. 84, IV e XXVI) (CULLAR, 2001, p. 110).
Tais critrios de distribuio de funes estatais almejam o equilbrio
dos poderes, evitando-se o monoplio de uma funo por um Poder, para que um
delicado balano seja atingido, impossibilitando a hegemonia de qualquer deles
69
,
do que resta clarificado que a incumbncia principal da competncia legislativa
cabe ao Poder Legislativo, sendo que a prpria Carta Poltica Federal dispe
acerca da atuao normativa, autnoma ou em carter de colaborao, dos
demais poderes (Idem, p. 111).
5.2.3. A delegao legislativa stricto sensu
De acordo com Leila Cullar, delegao legislativa espcie de
delegao de poderes, por meio da qual h uma transferncia da funo
legislativa [outorga, a ttulo especfico e precrio], constitucionalmente deferida ao
Poder Legislativo, a outros rgos, principalmente ao Poder Executivo, para que
estes a exeram
70
(CULLAR, 2001, p. 111).
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, tratando do instituto, ao qual
denomina delegificao (ou deslegalizao), afirma que consistiria na "retirada,

68
Tambm nessa mesma ordem de idias Guilherme Mussi (MUSSI, 2004, p. 9) e Leopoldo Pagotto (PAGOTTO, 2003, pp.
283-284).
69
Cf. Diogo de Figueiredo Moreira Neto (apud CULLAR, p. 111).
70
A autora cita abalizada doutrina para sustentar o conceito exposto: Ruy Barbosa assevera que Delegao legislativa ,
portanto, o ato jurdico pelo qual o Parlamento, que recebeu da Constituio a competncia para fazer a lei, confia esta
faculdade no todo ou em parte, ao chefe do governo. Nas palavras de Loureiro Junior, Constitui delegao legislativa a
outorga temporria, parcial e condicionada da competncia legiferante feita pelo Poder Legislativo a outro Poder, rgo ou
autoridade. Bonifcio Fortes aduz que a delegao legislativa consiste na transferncia, mediante ato do Poder Legislativo
de tarefa do Legislativo ao Executivo (CULLAR, 2001, p. 211).
95
pelo prprio legislador, de certas matrias, do domnio da lei (domaine de la loi)
passando-as ao domnio do regulamento (domaine de l'ordonnance)".
71
J Eduardo Garca de Enterra conceitua o instituto como
"a operao efetuada por uma lei que, sem entrar na regulao material
do tema, at ento regulado por uma lei anterior, abre tal tema
disponibilidade do poder regulamentar da Administrao. Mediante o
princpio do contrarius actus, quando uma matria est regulada por
determinada lei se produz o que chamamos de congelamento do grau
hierrquico normativo que regula a matria, de modo que apenas por
outra lei contrria poder ser inovada dita regulao. Uma lei de
deslegalizao opera como contrarius actus da anterior lei de
regulao material, porm, no para inovar diretamente esta regulao,
mas para degradar formalmente o grau hierrquico da mesma de modo
que, a partir de ento, possa vir a ser regulada por simples
regulamentos. Deste modo, simples regulamentos podero inovar e,
portanto, revogar leis formais anteriores, operao que, obviamente, no
seria possvel se no existisse previamente a lei degradadora" (apud
ARAGO, 2002, p. 46).
Essa hiptese, portanto, seria no de uma lei de regulao material,
diretamente aplicvel como norma de agir, mas de uma lei que limita seus efeitos
a abrir aos regulamentos a possibilidade de entrar em uma matria at ento
regulada por lei.
Recorde-se, por importante, que antes do advento da Constituio de
1988, a Carta pretrita de 1967 previa expressamente a concesso, ao Executivo,
de poderes normativos quase que autnomos, de carter regulamentar, pois,
conforme o seu art. 81, V, era de competncia privativa do Presidente da
Repblica dispor sobre a estruturao, atribuies e funcionamento dos rgos da
administrao federal (LEONEL, 2003, p. 544).
Todavia, com a promulgao do atual texto constitucional, deixou essa
previso de existir, sendo que restou assentado no artigo 25 do Ato de
Disposies Constitucionais Transitrias a revogao, a partir de 180 dias de sua
promulgao, de todas as normas que delegavam competncia normativa, embora
tivesse sido conferida a possibilidade de tais competncias por lei.

71
Apud ARAGO, 2002, P. 46.
96
Aps discorrer sobre as caractersticas e hipteses especficas de
aplicao da delegao legislativa
72
, Cullar esclarece que, conquanto a
Constituio vigente preveja a repartio dos poderes em seu artigo 2, no
contendo dispositivo proibindo expressamente a delegao de poderes, para
parcela significativa da doutrina nacional no seria necessria a vedao explcita
da delegao de poderes, visto que esta decorreria de outras premissas
constitucionais, como do prprio princpio da separao de poderes. Esta, alis,
a posio de Lus Roberto Barroso, para quem que no seria preciso haver
previso expressa na Constituio Federal, pois "a doutrina da indelegabilidade
assenta-se em premissas que decorrem de outras normas e princpios como (i) o
da separao de poderes, (ii) o da representao poltica, (iii) o da supremacia da
Constituio, e (iv) o do devido processo legal" (apud CULLAR, 2001, p. 113).
Todavia, citando o magistrio de Bonifcio Fortes, a autora afirma que
em muitos pases, a delegao de poderes legislativos se transformou em uma
necessidade, vis a vis s crescentes atribuies conferidas ao Estado Social e ao
volume de atividades a cargo do Poder Legislativo. Nesse sentir, aduz que a
carncia de tempo que o Legislativo tem para apreciar e elaborar leis, a sucesso
de fatos novos, cuja apreciao legislativa necessria tutela do interesse
pblico posto em jogo, e a carncia de conhecimentos tcnicos especializados
necessrios apreciao de determinadas matrias, podem, entre outros fatores,
ser consideradas causas incentivadoras para a adoo da delegao legislativa
(Idem, p. 114).
Mais frente, Cullar argumenta que, ainda que se admitisse a hiptese
de delegao legislativa s agncias
(...) preciso observar que, na medida em que a delegao sempre
precria e excepcional, caso o poder normativo das agncias derivasse
de delegao, poderia, em tese, ser cassado, o que acarretaria extino
das agncias - ou frustrao de sua natureza jurdica essencial.

72
Cf. op. cit., pp. 111-113. O prof. Diogo de Figueiredo Moreira Neto, ao discorrer sobre o tipo de delegao normativa que
viria sendo cometido s agncias reguladoras brasileiras, vale-se das lies de Eduardo Garcia de Enterra, que prope
serem espcies bsicas de delegao legislativa a delegao receptcia, a remisso e a deslegalizao, para, aps,
detalhar acerca de cada uma (MOREIRA NETO, 2001, pp. 164-166).
97
Ademais, no caso brasileiro, ao contrrio do norte-americano, no h um
controle poltico quanto aos atos que resultam do exerccio do poder
regulamentar por parte das agncias. Talvez seja esse o ponto nodal.
A delegao deve ser controlada pari passu pelo delegante o que
invivel no sistema brasileiro.
Assim, parece-nos que o bice para justificao da atribuio de poder
normativo s agncias como delegao de poderes no o "princpio da
separao dos poderes", mas a prpria natureza jurdica do ato de
delegar (Ibidem, p. 116).
No sentido de tambm no admitir a delegao legislativa est Maral
Justen Filho, que alude:
No possvel solucionar o problema da competncia normativa das
agncias atravs da delegao formal do art. 68 da CF/88. H inmeros
obstculos a tanto.
Em primeiro lugar, a regra alude delegao ao Presidente da
Repblica, sendo invivel admitir a possibilidade de eleger-se como
destinatrio da delegao um outro rgo estatal.
Depois, a delegao faz-se caso a caso, a propsito de questes
especficas e determinadas.
Ademais disso, no h cabimento de o art. 68 albergar a transferncia
para outro rgo de um poder legiferante permanente e estvel. A
delegao legislativa versa sobre o poder de elaborar um conjunto de
normas sobre determinado tema. No pode resultar na transferncia da
competncia legislativa propriamente dita.
Anote-se que a prpria Constituio, no art. 25 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, determinou a invalidao dos atos de
delegao de competncia (especialmente legiferante) eventualmente
produzidos sob a vigncia da Carta anterior (JUSTEN FILHO, 2002, p.
512).
Ante o exposto, resta, para ns, afastada a possibilidade de delegao
legislativa no ordenamento constitucional em vigor.
5.3. A questo dos standards
A questo da fixao de standards genricos para a atuao de entes
governamentais liga-se diretamente atual concepo da separao dos poderes.
Segundo Alexandre de Moraes, sob essa novel tica mantm-se a centralizao
governamental nos Poderes Polticos Executivo e Legislativo-, que devero fixar
os preceitos bsicos, as metas e finalidades da Administrao Pblica, porm
exige maior descentralizao administrativa, para a consecuo desses objetivos.
O autor aduz que nesse contexto, o Direito brasileiro teria incorporado,
principalmente, do Direito norte-americano a idia de descentralizao
98
administrativa na prestao dos servios pblicos e, conseqentemente,
gerenciamento e fiscalizao pelas agncias reguladoras, motivo pelo qual
entende que tais entes autrquicos poderiam receber do Poder Legislativo, por
meio de lei de iniciativa do Poder Executivo, uma delegao para exercer seu
poder normativo de regulao, competindo ao Congresso Nacional fixar suas
finalidades, objetivos bsicos e estrutura das agncias, bem como a fiscalizao
de suas atividades. Concluindo, afirma que
o Congresso Nacional permanecer com a centralizao
governamental, pois decidir politicamente sobre a delegao e seus
limites s agncias reguladoras, porm efetivar a descentralizao
administrativa, permitindo o exerccio do poder normativo para a
consecuo das metas traadas em lei. O Poder Legislativo dever, nos
moldes norte-americanos, estabelecer os parmetros bsicos, na forma
de conceitos genricos standards -, cabendo s agncias reguladoras
a atribuio de regulamentao especfica, pois passaro a exercer, de
maneira exclusiva, uma atividade gerencial e fiscalizatria que,
tradicionalmente no Brasil, sempre correspondeu administrao direta,
enquanto cedente dos servios pblicos por meio de permisses ou
concesses (MORAES apud TOJAL, 2002, p. 151).
Sobre o tema dos standards, Alexandre Arago afirma que as leis
atributivas de poder normativo s entidades reguladoras independentes possuem
baixa densidade normativa, a fim de propiciem o desenvolvimento de
ordenamentos setoriais aptos a, com autonomia e agilidade, regular a complexa e
dinmica realidade social subjacente atividade de regulao (ARAGO, 2002, p.
45).
Nesse sentido, o autor, buscando amparo na doutrina internacional, em
especial a italiana
73
, alude que a relao entre a lei e as normas das autoridades
independentes atpica, de modo que estas possuem uma discricionariedade
consideravelmente ampla conferida pela lei para preencher os espaos deixados
pela autoridade e para desenvolver os princpios nela estabelecidos, tendo, alis,
a normatizao da autoridade, nessa hiptese, fora primria (Idem, p. 45).
Assim, a lei, sem iniciar uma normatizao mais completa, e, muito
menos, exaustiva da matria, estabeleceria apenas parmetros bem gerais da

73
So exemplos Giuseppe Abbamonte e Silvano Labriola (ARAGO, 2002, p. 42)
99
regulamentao a ser feita pelo ente regulador independente, integrando, assim,
a categoria das leis-quadro (lois-cadre) ou standartizadas, prprias das matrias
de particular complexidade tcnica e dos setores suscetveis a constantes
mudanas econmicas e tecnolgicas, no dando maiores elementos pelos quais
o administrador deva pautar a sua atuao concreta ou regulamentar, e referindo-
se genericamente a valores morais, polticos e econmicos existentes no seio da
sociedade (sade pblica, utilidade pblica, competio no mercado, preos
abusivos, continuidade dos servios pblicos, regionalizao, etc.), pelo que
conferiria, assim, Administrao Pblica, um grande poder de integrao do
contedo da vontade do legislador (ARAGO, 2002, pp. 45-47).
Maral Justen Filho alude, entretanto, que no compatvel com a
ordem constitucional brasileira uma lei se restringir a estabelecer meros
standards genricos, remetendo competncia normativa da agncia a disciplina
quase integral de uma certa matria (JUSTEN FILHO, 2002, p. 524)
74
.
A esse respeito o prprio Alexandre Arago admite, em parte,
dificuldades frente ao ordenamento ptrio, afirmando que
"a possibilidade do poder normativo ser conferido em termos amplos e
s vezes implcitos no pode isent-Ios dos parmetros suficientes o
bastante para que a legalidade e/ou a constitucionalidade dos
regulamentos seja aferida. Do contrrio, estaramos, pela inexistncia de
balizamentos com os quais pudessem ser contrastados, impossibilitando
qualquer forma de controle sobre os atos normativos da Administrao
Pblica, o que no se coadunaria com o Estado de Direito" (ARAGO,
2002, pp. 44-45).
Pensamos como Justen Filho. No nos parece possvel, sem que isso
seja feito expressamente pela legislao especfica, ficar ao alvedrio das agncias
a possibilidade de que, com base em parmetros genricos, venham a normatizar
o ordenamento jurdico, inovando na criao de direitos ou de obrigaes dirigidas
aos administrados.

74 O autor cita precedente do e. STF ainda na vigncia da Constituio de 1946, cujo relator, Min. Aliomar Baleeiro, em seu
voto afirmou "(...) confirmaria o v. acrdo se a Lei 4.862 expressamente autorizasse o regulamento a estabelecer
condies outras, alm das que ela estatuir. A, no seria delegao proibida de atribuies, mas flexibilidade na fixao de
standards jurdicos de carter tcnico (...)" (apud JUSTEN FILHO, 2002, p. 524).
100
5.4. Competncia Regulamentar
Segundo Justen Filho, a dico correta do art. 84, IV, da Constituio de
1988, leva concluso de que a competncia para editar regulamentos no
privativa do Presidente da Repblica, mas se distribui entre as diversas entidades
integrantes da Administrao Pblica, pois a redao do dispositivo no estaria a
apontar para a existncia de uma reserva constitucional privativa para o Chefe do
Executivo federal editar normas gerais, de natureza regulamentar, visando
perfeita execuo das leis (JUSTEN FILHO, 2002, p. 519).
mesma opinio adere Leila Cullar:
imperioso observar que, embora os artigos 84, IV, e 87, II da
Constituio Federal atribuam competncia ao Presidente da Repblica
e aos Ministros de Estado para expedir decretos, regulamentos e
instrues para fiel execuo das leis, o exerccio de funo
regulamentar no exclusivo daquelas autoridades. O rol apresentado
pelo texto constitucional no exaustivo, estando outras entidades da
Administrao Pblica autorizadas a emanar regulamentos (CULLAR,
2001, p. 116).
A autora, desse modo, afirmando reconhecer-se, hoje, que o poder
regulamentar pode ser exercido no somente pelo Presidente da Repblica, mas
tambm pelos Ministros de Estado e por outros rgos e entidades da
Administrao Pblica, como as autarquias, conclui que as agncias reguladoras
autarquias em regime especial, integrantes da Administrao indireta podem
deter competncia regulamentar, muito embora seja preciso verificar quanto ao
contedo desta competncia e de seus limites (Idem, p. 117).
Aqui, pelos argumentos apresentados pela ilustre mestra, discordamos
de sua posio. Para ns, pela expressa disposio constitucional, compete, em
princpio, to s ao Presidente da Repblica o exerccio, no mbito do Executivo,
do poder regulamentar. Assim, ficamos, por ora, com Clmerson Merlin Clve, o
qual, aderindo posio externada pelo prof. Celso Antnio Bandeira de Mello,
afirma que "apenas ao Chefe do Executivo conferido o exerccio regulamentar e
101
esta atribuio indelegvel, segundo se depreende da leitura do art. 84,
pargrafo nico, da CF" (apud MUSSI, 2004, p. 18).
O poder regulamentar, necessrio ao bom andamento da mquina
administrativa
75
, consiste, segundo a doutrina clssica de Jos Afonso da Silva,
num poder administrativo no exerccio de funo normativa subordinada, qualquer
que seja seu objeto; trata-se de poder limitado que se distingue do poder
legislativo pelo fato de no poder inovar na ordem jurdica e que encontra seus
limites naturais no mbito da competncia executiva e administrativa onde se
insere (cf. SILVA apud MUSSI, 2004, p. 10).
Nessa ordem de idias, a doutrina tem identificado, basicamente, as
seguintes modalidades de regulamentos: a) de execuo; b) autnomo e c)
delegado.
O regulamento de execuo o tradicionalmente conferido ao chefe do
Poder Executivo, a fim de dar fiel execuo s leis aprovadas pelo Legislativo,
como disposto no artigo 84, IV da Constituio de 1988. J h muito o saudoso
Hely Lopes Meirelles definiu que o regulamento de execuo aquele cujo fim
explicar o modo e a forma de execuo da lei (MEIRELLES, 1998. p. 113.).
Quanto ao regulamento autnomo, a prof. Maria Sylvia aduz que ele
inova na ordem jurdica, porque estabelece normas sobre matrias no
disciplinadas em lei (DI PIETRO, 2002a, p. 87).
Sobre eles, Manoel Gonalves Ferreira Filho esclarece que
"(...) tais regulamentos flagrantemente criam regras jurdicas novas.
Estabelecem limitaes liberdade individual, impem obrigaes, que
a lei no previu. Assim, por aplicao estrita do princpio da legalidade,
deveriam ser rejeitados por inconstitucionais" (apud MUSSI, 2004, p.
21)
76
.

75
Vanessa Vieira de Mello aponta a importncia do poder regulamentar: "O bom andamento da funo administrativa
pressupe a tomada de decises, por parte do Executivo, conducentes concretude das normas jurdicas, dando-lhes
plena executoriedade" (apud MUSSI, 2004, p. 10).
76
Trataremos com mais vagar sobre os regulamentos autnomos mais adiante.
102
O regulamento delegado seria aquele decorrente do exerccio da
delegao legislativa, tpico do qual tratamos no item precedente (5.2.), restando
afastada tal possibilidade no ordenamento ptrio.
Nessa linha, questo relevante aceitabilidade ou no dos
regulamentos autnomos no ordenamento jurdico ptrio. A maioria dos autores
nacionais entende serem inaceitveis no Direito brasileiro os regulamentos
autnomos em face da vedao imposta pelos princpios da separao de
poderes e da legalidade. Assim, o poder regulamentar se qualificaria por ser
inteiramente subordinado lei, aceitando a expedio unicamente de
regulamentos voltados a dar pura execuo s normas previamente existentes
(regulamentos de execuo ou executivos), sendo impossvel aos regulamentos
inovar no ordenamento jurdico
77
.
Em sentido oposto, existem algumas manifestaes doutrinrias e
jurisprudenciais favorveis existncia de regulamentos autnomos no Direito
brasileiro, sempre, contudo, mantendo estreitas limitaes e cautelas sua
aplicabilidade
78
. Normalmente, aceitam-no como um ato administrativo, de carter
normativo, com a finalidade de especificar os mandamentos da lei ou de prover
situaes ainda por ela no disciplinadas, emitido por rgo ou agente no
exerccio de funo no-legislativa (FERRAZ apud CULLAR, 2001, p. 120).
Na defesa da admissibilidade do regulamento autnomo, Leila Cullar
socorre-se ainda das lies de Eros Grau sobre o poder regulamentar, para quem,
sendo os regulamentos autnomos concebidos como emanaes a partir de
atribuio implcita do exerccio de funo normativa ao Executivo, definida no
texto constitucional ou decorrente de sua estrutura, seriam vlidos no direito
brasileiro, em razo da necessidade de se dotar o Executivo de competncia
indispensvel para consecuo dos fins do Estado (CULLAR, 2001, p. 122).

77
Adotam tal entendimento, entre outros, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Celso Antnio Bandeira de Mello, Geraldo
Ataliba, Jos Afonso da Silva, Celso Ribeiro Bastos, Carlos Mrio da Silva Velloso, Clmerson Merlin Clve e Maria Sylvia
Zanella Di Pietro (cf. CULLAR, 2001, p. 42, nota de rodap n. 70).
78
Aceitam o regulamento autnomo Clencio da Silva Duarte, Hely Lopes Meirelles, Srgio de Andra Ferreira, Bonifcio
Fortes, Carlos Medeiros Silva e Srgio Ferraz, dentre outros (CULLAR, 2001, pp. 118-120).
103
No pensamos desse modo, at em face da abalizada doutrina
tradicional, visto que sua admisso (exceto nas hipteses contidas no art. 84, VI,
alneas a) e b), com a redao dada pela EC n. 32) repelida no ordenamento
ptrio.
Superadas as questes precedentes verificao de competncia
privativa (em princpio), do Chefe do Executivo para exercitar o poder
regulamentar, e inadmissibidade dos regulamentos autnomos no ordenamento
ptrio, resta considerar a forma de solucionar o exerccio, pelas agncias, de
sua funo regulatria.
5.5. O exerccio e limites da regula(menta)o pelas agncias
Retomando os conceitos de regulao vistos no captulo 3., temos que,
para o ente regulador efetivamente exercer a funo regulatria que lhe compete,
em especial a normatizao do comportamento dos agentes econmicos, faz-se
necessrio, de um lado, que o Poder Concedente formule adequada e
tempestivamente as polticas pblicas que devem ser buscadas (o chamado
marco regulatrio), editando as leis mediata e imediatamente relacionadas, e de
outro promova a regulamentao dos dispositivos nelas contidos, baixando os
regulamentos aplicveis a cada espcie.
Ocorre que temos que considerar a gnese de cada agncia, se
constitucional ou legal, para se chegar soluo mais correta e consentnea com
o ordenamento jurdico, econmico e social vigente, e nesse contexto, com o
exerccio do poder regulador por meio da edio de regulamentos, ainda que de
execuo.
Quando nos referimos ao poder regulamentar, entendendo seu exerccio
privativo (em princpio) do Chefe do Poder Executivo, procuramos nos firmar na
previso constitucional do art. 84 para tanto. Ocorre que, semelhana, os
Ministros de Estado haurem, a teor do art. 87, pargrafo nico, II, de competncia
104
para expedirem instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos,
muito embora deva se compreender que tais instrues no tm a mesma fora
regulamentar que os regulamentos baixados pelo Presidente da Repblica (cf. DI
PIETRO, 2002b, p. 153).
Sobre tal aspecto, a prof. Maria Sylvia lembra que
inmeros rgos administrativos e entidades da Administrao indireta
editam atos normativos por meio especialmente de Resolues e
Portarias, muitas inovando na ordem jurdica, em grande parte dos
casos por expressa delegao feita por lei. o caso do Banco Central,
Secretaria da Receita Federal, Conselho Monetrio Nacional, Conselho
Nacional de Trnsito, Conselho Nacional de Seguros Privados e tantos
outros (DI PIETRO, 2002b, p. 153).
Nesse sentir, entendemos que, nascendo algumas agncias na prpria
Constituio v. g. ANP e Anatel , ainda que por ao do legislador
constitucional derivado (que, por meio da EC n. 8/95, alterou o art. 21, XI, e pela
EC n. 9/95, promoveu modificao no art. 177, 2, III), h que, por analogia com
a faculdade regulamentar atribuda ao Chefe do Executivo, se reconhecer a tais
entes uma plena funo regulatria (Idem, pp. 157-158)
79
.
Quanto s demais agncias, hauridas do ordenamento
infraconstitucional, decorre que a funo regulamentar que possam levar a cabo
no pode ser maior que a exercida por qualquer outro rgo administrativo ou
entidade da Administrao Indireta, sob pena de representar uma
inconstitucionalidade.
Em concluso, defende-se poderem a ANP e a Anatel expedir
regulamentos para a fiel execuo dos diplomas legais pr-existentes que cuidam
das relaes entre tais agentes e os regulados.
Ressaltamos, no entanto, que o mencionado poder regulamentar no h
que ser ilimitado, pelo que devem ser-lhe impostas restries ao seu exerccio, a
comear pela necessria obedincia s polticas preconizadas nas respectivas leis

79
No mesmo sentido Ricardo de Barros Leonel (LEONEL, 2003, p. 547).
105
setoriais e quelas delineadas pelo Governo para cada setor
80
. Ademais, devem os entes
observar
81
:
a) o reconhecimento de que os regulamentos, atos administrativos
hierarquicamente subordinados lei e constituio, no podem desrespeitar as
normas e princpios de direito que lhe so superiores, sendo-lhes vedado
modificar, suspender, derrogar ou revogar as normas e princpios constitucionais,
ou contrariar a lei, no sendo admissvel o regulamento contra legem;
b) o regulamento no pode inovar na ordem jurdica,
estabelecendo direitos, obrigaes ou deveres novos s pessoas privadas, sem
qualquer respaldo em lei, e tampouco lhe , pelo mesmo raciocnio, autorizado
ampliar, restringir ou modificar direitos ou obrigaes legais;
c) s possvel aos regulamentos gerar deveres, direitos e
obrigaes, se previamente estabelecido seu contorno em lei, que determinar os
padres para a atuao administrativo-normativa regulamentar;
d) pelo princpio da tipicidade aplicado ao Direito Administrativo,
no possvel autoridade administrativa criar normas cuja edio pressupe
processo legislativo certo e especfico, assim como competncia legislativa
constitucional, no cabendo ao regulamento criar crimes, instituir penas e
sanes, prever tributos ou encargos de qualquer natureza, instituir restries
igualdade, liberdade e propriedade, exigir autorizao prvia por parte dos
rgos pblicos para o exerccio de atividade econmica privada ou determinar
alteraes ao estado das pessoas por iniciativa prpria;

80
Assim, ANEEL compete implementar as polticas e diretrizes do Governo federal (art. 2, Lei n 9.427/96); a ANATEL
deve implementar a poltica nacional de telecomunicaes (art. 19, I, Lei n 9.472/97), em cuja elaborao so reservadas
relevantes competncias ao Presidente da Repblica (art. 18, Lei n 9.472/97); a ANP deve observar a poltica energtica
nacional, cujas diretrizes so formuladas pelo Presidente da Repblica mediante proposta do Conselho Nacional de Poltica
Energtica CNPE (arts. 1, 2 e 8, I, Lei n 9.478/97); a ANS deve se ater s polticas pblicas do Conselho Nacional de
Sade Suplementar CONSU (art. 4, I, Lei n 9.961/00); a ANA implementar as polticas do Conselho Nacional de
Recursos Hdricos (arts. 2 a 4, Lei n 9.984/00); a ANVISA executar a poltica nacional de vigilncia sanitria, cuja
formulao compete ao Ministrio da Sade (art. 2, 1, I, Lei n 9.782/99); a ANTT e a ANTAQ devero atender s
polticas adotadas pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte e pelo Ministrio dos Transportes (arts.
1, I, e 20, I, Lei n 10.233/01); e ANCINE caber executar a poltica nacional de fomento ao cinema elaborada pelo
Conselho Superior do Cinema (arts. 3 e 7, I, MP n 2.219/01) (cf. ARAGO, 2004, p. 19).
81
Cf. CUELLAR, 2001, pp. 124-127.
106
e) o regulamento, em princpio, no pode ter efeito retroativo,
exceto quando se destinar a beneficiar pessoas privadas e desde que respeite o
princpio da isonomia;
f) a expedio de regulamento deve sempre ser fundamentada,
apresentando motivao pblica de fato e de direito, contempornea sua edio,
pois, ainda que geral e abstrato, ato administrativo; e
g) os regulamentos, como qualquer ato administrativo, so
passveis submisso a controle pelo Judicirio, seja quanto sua emanao, seja
com relao ao seu contedo, preservando-se, a, a essncia do sistema de
checks and balances.
Em concluso, trazemos a lume as lies de Celso Antnio Bandeira de
Mello, que diz:
Dado o princpio constitucional da legalidade, e conseqente vedao a
que atos inferiores inovem inicialmente na ordem jurdica (v. Captulo
Captulo II, ns. 28-32), resulta claro que as determinaes
normativas advindas de tais entidades ho de se cifrar a aspectos
estritamente tcnicos, que estes, sim, podem, na forma da lei,
provir de providncias subalternas, conforme se menciona no
Captulo VIII, ns. 33-36, ao tratar dos regulamentos. Afora isto, nos
casos em que suas disposies se voltem para concessionrios ou
permissionrios de servio pblico, claro que podem, igualmente,
expedir as normas e determinaes da alada do poder concedente (cf.
Captulo XIV, ns. 40- 44) ou para quem esteja incluso no mbito
domstico da Administrao. Em suma: Cabe-lhes expedir normas que
se encontrem abrangidas pelo campo da chamada supremacia
especial (BANDEIRA DE MELLO, 2004, p. 159, grifo nosso).
107
6. CONTROLE EXTERNO SOBRE AS AGNCIAS
O presente captulo busca abordar as formas de controle sobre os entes
reguladores, objetivando a correo de eventuais desvios na execuo do modelo
de agncias adotado pelo Brasil, inserindo-se, em especial, a atuao do Tribunal
de Contas da Unio no exerccio do controle externo.
Iniciaremos tratando de aspectos atinentes ao controle sobre a
Administrao em geral; em seguida, nos referiremos ao controle aplicado s
agncias e, finalmente, discorreremos sobre o controle externo, bem seu exerccio
sobre os entes reguladores.
6.1. Controle sobre a Administrao Pblica
6.1.1. Tipologia dos controles exercidos sobre a Administrao
De acordo com K. Mannheim, o controle um derivado do poder, e
nesse sentido alude que
desde o princpio, a sensao humana do poder tem sido associada ao
controle da conduta de outras pessoas. Por isto toda discusso relativa
ao poder se associa a um debate sobre seu controle. Nosso poder
avaliado pelo grau e extenso de nosso controle sobre os outros
homens e, por sua vez, controlado na medida em que os outros
homens reagem sobre nossa vontade de nos controlar (MANNHEIM
apud POND, 1998, p. 131).
Renato Brown Ribeiro nos diz que o controle apresentado como
funo administrativa desde as primeiras teorizaes acerca da Administrao e
da Economia, j tendo, nesse sentido, Fayol o relacionado como funo
administrativa essencial (RIBEIRO, 2002, p. 4).
Como j se viu (item 5.2.2.), no exerccio das funes estatais clssicas,
(v. g. legislativa, executiva e judiciria), identificadas por Montesquieu no princpio
da separao dos poderes, vigora, em regra, o sistema dos checks and balances
108
de interferncias recprocas, em que cada Poder, representado por um rgo
especfico, exerce suas competncias e tambm controla o exerccio dos outros.
Diga-se, alis, que j na poca da Revoluo Francesa, fizeram os
revolucionrios estabelecer, na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado,
no ano de 1789, que "a sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente
pblico de sua administrao" (JACOBY, 1997, p. 1).
Nesse sentido, controle, em administrao pblica, a faculdade de
vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre
a conduta funcional de outro; assim, fixada a competncia dos seus rgos e
agentes, e estabelecido os tipos de forma de controle de toda atuao
administrativa, para sua defesa prpria e dos direitos dos administrados (cf.
MEIRELLES, 1998, p. 548).
Consoante as lies da doutrina clssica
82
, basicamente o controle pode
ser interno ou externo, e legislativo, judicirio ou administrativo, conforme seja
realizado ou no pela prpria Administrao ou pelos Poderes Legislativo,
Judicirio e Executivo.
O controle interno todo aquele realizado pela entidade ou rgo
responsvel pela atividade controlada, no mbito da prpria administrao;
exercido de forma integrada entre os Poderes, conforme preceitua o art. 74,
caput, da Constituio, e importa responsabilidade solidria dos seus
responsveis, quando deixarem de dar cincia ao Tribunal de Contas Unio de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, nos termos do art. 74, IV, 1, da Carta
Poltica.
J o controle externo se verifica quando o rgo fiscalizador se situa em
Administrao diversa daquela de onde a conduta administrativa se originou; pode
ser:

82
Nesta parte sintetizamos os conceitos de Celso Antnio Bandeira de Mello (2004, pp. 825-840), Maria Sylvia Zanella Di
Pietro (pp. 698-669), Hely Lopes Meirelles (1998, pp. 543-598) e Digenes Gasparini (2004, pp. 790-828), dentre outros.
Sobre o controle dos atos da Administrao Pblica, consulte-se trabalho de Lafayette Pond (POND, 1998).
109
a) popular: verifica-se quando o cidado fiscaliza diretamente as aes
administrativas; exemplo se d em relao s contas dos Municpios, que ficaro,
durante 60 dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e
apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei (art.
31, 3, da Constituio);
b) parlamentar direto : como vimos (item 5.2.2), opera-se com
supedneo no regime democrtico previsto na Constituio Federal de 1988,
segundo o qual a populao fonte e titular do poder poltico. Seu exerccio est a
cargo dos integrantes do Legislativo, tendo em mira a administrao
desempenhada pelos Poderes Executivo e Judicirio, constituindo-se seu
exerccio uma das funes tpicas desse Poder, ao lado da funo de legislar.
Nesse sentido, entre as potestades controladoras legislativas, expressamente
previstas na Constituio vigente, podemos citar as seguintes:
A) sustao dos atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa, a teor do
art. 49, V;
B) convocao de Ministros ou seus subordinados para
prestarem requerimentos e informaes, conforme art. 50;
C) encaminhamento (mesas do Senado e da Cmara) a Ministros
de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput do artigo art. 50, 2,
pedidos escritos de informao;
D) recebimento (comisses permanentes e temporrias do
Congresso Nacional e suas Casas), nos termos do art. 58, 2, IV; de peties,
reclamaes e representaes ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou
omisses das autoridades ou entidades pblicas;
E) solicitao, por comisses, de depoimento de qualquer
autoridade ou cidado, com base no art. 58, 2, V;
F) possibilidade de criao, com fulcro no art. 58, 3, de
comisses parlamentares de inqurito (CPIs) com poderes de investigao
prprios de autoridade judicial para apurao de fato determinado;
110
G) emisso (Congresso Nacional) de autorizaes ou aprovao
de atos do Executivo, conforme o art. 49, I, XII, XIII, XVI e XVII, para:
- resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos
internacionais;
- apreciar atos de concesso e renovao de concesso
de emissoras de televiso;
- escolher 2/3 dos Ministros do TCU;
- realizar aproveitamento em terras indgenas e explorao
de recursos hdricos ou minerais.
c) pelo Judicirio: o controle externo exercido tambm pelo Poder
Judicirio, podendo ser preventivo ou corretivo, e decorrente de aes
constitucionais: habeas corpus (art. 5, LXVIII), habeas data (art. 5, LXXII e Lei
9.507/1997), mandado de segurana (art. 5, LXIX e LXX, e Lei 1.533/1951),
mandado de injuno (art. 5, LXXI), ao popular (art. 5, LXXIII, e Lei
4.717/1965), ao civil pblica (art. 129, III, e Lei 7.347/1985), e ao de
inconstitucionalidade (art. 102, I, a, e 103). De se recordar que o Brasil adota o
sistema de jurisdio una (ou nica) que se contrape ao sistema de jurisdio
dupla (tambm chamado dual, do contencioso administrativo ou de jurisdio
administrativa), adotada na Frana
83
, Alemanha, Portugal e, parcialmente, Itlia e
Blgica, no qual h Tribunais e juzes administrativos encarregados de grande
parte dos litgios que envolvam a Administrao Pblica.
Finalmente, sobre o controle administrativo, esclarea-se que ele deriva
do poder-dever de autotutela que a Administrao tem sobre seus prprios atos e
agentes. Esse controle normalmente exercido pelos rgos superiores sobre os
inferiores (controle hierrquico prprio das chefias e das corregedorias), com
auxilio de rgos incumbidos do julgamento de recursos (controle hierrquico
imprprio) ou ainda de rgos especializados em determinadas verificaes
(controle tcnico de auditorias etc.), mas integrantes da mesma Administrao,
pelo que se caracteriza como controle interno, pois que o externo sempre
111
atribuda a rgo estranho ao Executivo. Por meio do controle administrativo, a
Administrao pode anular, revogar ou alterar os seus prprios atos, e punir os
seus agentes com as penalidades estatutrias. A Administrao s anula o ato
ilegal e revoga ou altera o ato legal mas ineficiente, inoportuno ou inconveniente,
se ainda passvel de supresso ou modificao.
6.1.2. Controles sobre as agncias
Quando tratamos da autonomia das agncias reguladoras (item 4.4.8.),
vimos que, nada obstante serem dotados de um regime especial, com mais
prerrogativas, motivo pelo qual no podem ser seus atos revistos por outra
autoridade administrativa, tais entes se submetem a diversos tipos de limitaes e
controles.
Refora essa ordem de idias a posio de Alexandre Arago, que nos
diz:
O que importa frisar, que a autonomia ou independncia das agncias
reguladoras no implica em ausncia de controles (no hierrquicos),
vez que no podem ficar excludas do planejamento e coordenao do
conjunto das aes estatais. Note-se que, mesmo nos Estados Unidos
da Amrica do Norte, pas no qual as agncias reguladoras alcanaram
o seu maior grau de autonomia, o Presidente da Repblica editou a
Ordem Executiva n 12.886/93 Regulatory Planning and Review.
Este ato estabelece procedimentos obrigatrios para as agncias, no
sentido de que, antes de iniciarem os seus procedimentos regulatrios,
devem comunicar a sua inteno a um rgo central do Governo o
Regulatory Working Group incumbido de alert-las para as
regulaes desnecessrias, dplices ou contraditrias entre si ou com a
poltica governamental (ARAGO, 2003, p. 38, nota de rodap n. 124,
grifei).
Assim, retomando alguns dos conceitos expostos anteriormente,
destacamos trs tipos de controle aplicados s agncias de regulao:
administrativo, judicial e social.
Quanto ao primeiro, de natureza administrativa, diga-se que em face de
sua natureza autrquica sujeitam-se ao controle finalstico, objetivando a

83
Vimos esse aspecto quando abordamos as origens das agncias no direito comparado (item 4.1.)
112
verificao do cumprimento das polticas pblicas, conforme previsto
genericamente no art. 20 do DL n. 200/67 (a superviso ministerial
84
), mas que
tambm deve ser exercido pelo Poder Legislativo, mediante exigncia de
relatrios semestrais e argies em Comisses especficas do Parlamento.
Alm disso, dentro do controle administrativo, submetem-se ao crivo
poltico, em face de a nomeao dos seus dirigentes ser feita pelo chefe do Poder
Executivo.
As agncias tm, tambm, que se subordinar aos ditames contidos na
legislao que trata de oramentos e contratao de bens e servios, entre outras.
Nesse sentido, e como j se viu anteriormente, os atos das agncias,
por serem da natureza administrativa, se submetem gide do Tribunal de
Contas, mediante exame da gesto das contas, prestadas conforme determinao
do artigo 70 da Constituio, bem como so verificados quanto aplicao dos
bens e servio pblicos a seu cargo, inclusive no que respeita eficincia, eficcia
e efetividade de seus atos frente s polticas pblicas.
Por outro lado, os atos praticados pelas agncias reguladoras podero,
em caso de abusos e ilegalidades, ser revistos pelo Poder Judicirio, sujeitando-
se ao mesmo regime dos atos administrativos em geral, podendo, assim, ser
objeto de impetrao de mandado de segurana, individual ou coletivo, ao civil
pblica e ao popular, alm das aes ordinrias e cautelares
85
. Essa espcie de

84
Note-se que a ANEEL submete-se a controle que se aproxima do tradicional "controle administrativo", em razo do
contrato de gesto celebrado com o Ministrio de Minas e Energia, em que se dispe sobre o "estabelecimento de metas de
resultados de gesto da Aneel, decorrentes das polticas e diretrizes do governo federal" (a instituio do contrato de gesto
est prevista no art. 20 do Regulamento da Aneel); no havendo, contudo, e para nenhuma das agncias, a possibilidade
de haver recursos hierrquicos imprprios para o ente central (Cf. CULLAR, 2001, p. 103, nota de rodap n. 240).
85
A respeito, Edgard Silveira Bueno Filho nos diz que no escapam do crivo do Judicirio nem os atos discricionrios; veja-
se: no se excluem do controle os atos praticados com fundamento no poder discricionrio. Ainda que a matria envolva
questes tcnicas prprias da rea de atuao das agncias, poder o juiz, nesse caso, valer-se dos meios da prova sua
disposio, em especial a percia tcnica, confrontando as solues da administrao com aquelas encontradas pelos
experts e, a partir da, com observncia dos princpios fundamentais, bem decidir a questo. Vale transcrever a lio de
Celso Antnio Bandeira de Mello a respeito do tema: Nada h de surpreendente, ento em que o controle judicial dos atos
administrativos, ainda que praticados em nome de alguma discrio, se estenda necessria e insuperavelmente
investigao dos motivos, da finalidade e da causa do ato. Nenhum empeo existe a tal proceder, pois meio e, de resto,
fundamental pelo qual se pode garantir o atendimento da lei, a afirmao do direito. Diz mais, o grande publicista, que
at mesmo a observncia do princpio do devido processo legal substantivo pode ser averiguado pelo juiz que, provocado
pela parte, dir se h ou no razoabilidade no comportamento administrativo adotado pela agncia (BUENO FILHO, 2003,
pp. 29-30).
113
controle externo pode ser complementada pela atuao do Legislativo, no caso de
exorbitncia do exerccio do poder regulamentar, posto que aquele Poder tem
competncia constitucional para sustar tais atos quando exorbitantes.
Ademais, necessrio consignar, igualmente, a previso de controle
social das agncias reguladoras quanto ao atingimento das finalidades e metas da
regulao, como forma de garantir a participao popular na Administrao
Pblica.
Nesse sentido cabe, inicialmente, a instituio de ouvidorias, s quais
competiria receber e analisar as reclamaes e sugestes formuladas por agentes
regulados e usurios ou consumidores, bem como propor medidas para atende-
Ias, a previso de ocorrerem audincias pblicas, mecanismo utilizado para coleta
de subsdios e informaes, bem como para propiciar que os particulares se
manifestem, e dar publicidade da ao regulatria das agncias.
Outro instrumento de controle social ao qual muitos aludem deverem as
agncias se submeter
86
o contrato de gesto relativo sua administrao,
considerado tambm instrumento de controle da atuao administrativa da
autarquia e da avaliao de seu desempenho.
Finalmente, a instituio de Conselho Consultivo, rgo opinativo, em
que h representao e participao da sociedade, seria outro mecanismo de
controle social das agncias de regulao.
Todas essas formas de controle servem para contribuir para a avaliao
dos servios prestados pelas agncias e trazer a opinio dos usurios sobre

86
Segundo sugere a Casa Civil da Presidncia da Repblica, as agncias e os respectivos ministrios supervisores
devem estar sujeitos celebrao de contratos de gesto como forma de garantir o monitoramento do desempenho das
agncias vinculadas. Atualmente, as nicas agncias sujeitas a essa obrigao so a ANEEL, a ANVISA, a ANS e a ANA.
A obrigao, estendida em carter geral, do contrato de gesto deve ser prevista mediante projeto de lei incluindo artigo na
Lei n 9.986, de 2000 ou disposio legal especfica. Uma adequada avaliao do desempenho das agncias est
associada clareza das polticas setoriais, posto que uma boa atuao do rgo regulador no que se refere ao nvel de
implementao das polticas e diretrizes emanadas pelo Poder Executivo e pelo Congresso Nacional depende de um
balizamento estvel (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2003, p. 36).
114
questes relativas aos investimentos, s condies de exerccio dos servios, e s
decises estratgicas a serem tomadas no quadro do desenvolvimento de
determinado setor de atividades.
6.2. O Controle externo
6.2.1. Breve histrico acerca do controle externo brasileiro
87
Enquanto funo administrativa, o controle guarda suas origens desde a
criao dos primeiros Estados, j tendo sido colhidos registros da existncia de
controle e de fiscalizao desde a unificao dos dois Egitos, no reino de Mens I
(3.200 a.c.), em escritos como o Cdigo Indiano de Manu, o Eclesiastes do rei
Salomo e os escritos romanos de Plnio e Ccero, alm de relatos acerca da
administrao de Atenas, que descrevem uma rudimentar estrutura de corte de
contas, na qual dez tesoureiros eram eleitos para uma assemblia que tinha por
objetivo apreciar a aplicao dos recursos pblicos (a hellnotamiai).
No perodo feudal, as necessidades de controle administrativo se
reduziram sensivelmente em face da fragmentao do Imprio Romano e, em
conseqncia, da sobrevivncia, no perodo, de pequenos estados. Mais tarde,
com o desenvolvimento de Estados de maior envergadura, a necessidade de
controle sobre os gastos pblicos avultou de importncia
88
.
Com o nascimento e estruturao de estados nacionais de maior
complexidade administrativa, estruturam-se, na maioria dos reinos, Tribunais de
Contas
89
, sendo que, sob os auspcios revolucionrios de 1848 ocorre na Europa
nova gnese de entes controladores sob esse novo modelo; no estado francs

87
Este tpico representa uma pequena sntese do contido em COTIAS E SILVA, 1999, pp. 19-144, SIQUEIRA, 1999, pp.
145-220, BARROS, L., 1999, p. 221-280, e RIBEIRO, 2002, pp. 47-69.
88
So exemplos desse movimento antecessor dos Tribunais de Contas modernos: a instituio, na Frana, das primeiras
Chambres de Comptes; na Pennsula Ibrica (sc. XII), o surgimento de assemblias polticas de nobres que
desempenharam funes de controle de finanas pblicas; em Portugal (1419), a criao do Regimento dos Contos; e na
Inglaterra, mesmo antes de 1215, a existncia de um Tribunal de Justia Financeiro (Exchequer) (Cf. SIQUEIRA, 1999, pp.
145-146).
115
so extintas as Chambres de Comptes
90
, passando a subsistir apenas o Tribunal
de Contas da Frana, institudo antes, em 1807
91
.
Retornando no tempo, mencionemos o arcabouo jurdico que
inicialmente estruturou o controle nas colnias portuguesas: as ordenaes
Afonsinas (1446), Manoelinas (1516) e Filipinas (1591). Nesse contexto, em que
vigia a arrecadao metalista, vemos os primrdios do controle financeiro em
nosso territrio, com a implantao, em 1549, do sistema de Governadores-
Gerais, o que levou criao do cargo de assessoramento de Provedor-Mor das
Contas. Aps uma srie de experincias histricas na sistemtica de controle, com
a vinda da Famlia Real para o Brasil (1808) instituiu-se o Errio Rgio e o
Conselho de Fazenda, competindo-lhes, respectivamente, coordenar e controlar
todos os dados referentes ao patrimnio e a fundos pblicos.
Com a Independncia e a outorga da Constituio de 1824, estrutura-se
um novo sistema de finanas e controle pblico, que, conforme previso nos arts.
170 e seguintes do referido diploma constitucional, previu a apresentao, pelos
ministros imperiais, Cmara dos Deputados, anualmente, de um balano geral
da receita e da despesa do Tesouro Nacional, competindo Assemblia Geral
(Senado e Cmara) a fixao das despesas pblicas e a repartio da
contribuio direta.
Com o advento da Repblica, em 1889, foram criadas as condies
para a instituio do Tribunal de Contas, o que ocorreu a 7/11/1890, pelo Decreto
n. 966-A.
Ao longo da Repblica Velha o Tribunal de Contas se consolidou, tendo,
no perodo, sofrido relevantes reestruturaes.

89
Nesse sentido ocorre a fundao, pelo Imprio Austraco, em 1661, da sua Cmara de Contas; em 1714, na Prssia de
Frederico I, nasce semelhante rgo; e em 1767, Carlos III da Espanha leva para Buenos Aires o Tribunal Maior de Contas
(Idem, p. 146).
90
Suas funes so transferidas para a Assemblia Constituinte (RIBEIRO, 2002, p. 50).
91
Esse movimento levou, por exemplo, instituio, no Piemonte, em 1862, da Rgia Corti dei Conti, e na Blgica, em
1831, de seu Tribunal, sob a influncia do Holands (1820) (Idem, p. 51).
116
Na Era Vargas, com a instalao de um Regime de Exceo, ocorreu o
enfraquecimento das funes de controle, tendo o Tribunal passado a uma
vinculao estreita ao Ministrio da Fazenda, o que reduziu substancialmente sua
autonomia. Segundo COTIAS E SILVA
Nesse cenrio, o Tribunal de Contas perdeu importantes atribuies,
sofrendo pesados golpes e profunda mutilao no exerccio de suas
competncias em decorrncia da discricionariedade conferida ao chefe
do Executivo pelos decretos editados, a comear pelo antes mencionado
que, ao instituir o Governo Provisrio, disps que o mesmo iria exercer
em toda a sua plenitude, as funes e atribuies, no s do Poder
Executivo como tambm do Poder Legislativo.
Tal retrocesso no poderia ser diferente pois, como bem salientou o
ministro Ewald Sizenando Pinheiro, Tribunal de Contas e regime de
arbtrio no se ajustam ou conciliam, no podem conviver juntos, dadas
as naturais e incontornveis restries impostas ao controle (COTIAS E
SILVA, 1998, p. 68).
Com a promulgao da Constituio de 1946, o Tribunal de Contas
recupera, por fora da redemocratizao ento vivida pelo Pas, boa parte sua
relevncia institucional. Como bem alude COTIAS E SILVA,
No novo panorama poltico-administrativo que se descortinava, o
fortalecimento do Tribunal de Contas pela Constituio de 1946 exerceu
papel fundamental. Revigorado em suas competncias e ampliada a sua
rea de atuao, funcionou como forte elo na corrente de
redemocratizao do pas, aliado ao reforo das instituies e da
garantia das liberdades individuais.
Essa nova fase, um verdadeiro renascimento do Tribunal, viria a
perdurar at 1964, quando o pas mergulhou novamente na ditadura,
desta vez imposta pelo regime militar (COTIAS E SILVA, 1998, p. 83).
De acordo com Renato Brown Ribeiro, o Tribunal de Contas agora j
da Unio, qualificativo acrescido quando da outorga da Constituio de 1967
somente veio a recuperar a plenitude de suas funes originais com a
promulgao da Constituio de 1988, sendo que, com ela, houve um significativo
elastecimento das atribuies da Corte de Contas no que toca suas atividades
de fiscalizao (RIBEIRO, 2002, p. 68).
117
6.2.2. Natureza e atribuies do Tribunal de Contas da Unio
92
O Tribunal de Contas da Unio (TCU), rgo de controle externo, atua
em auxlio ao Congresso Nacional, cabendo-lhe acompanhar a execuo
oramentria e financeira do pas e exercer as competncias a ele estipuladas na
forma e com os poderes fixados no texto da Constituio Federal de 1988, nos
artigos 71 a 74, e sob as diretrizes estabelecidas em sua atual lei orgnica, Lei n
8.443, de 16 de julho de 1992.
Note-se, acerca da natureza constitucional do Tribunal de Contas, que
ele no integra o Poder Legislativo, aproximando-se, pela sua constituio e
funes, do Judicirio. Essa a posio do Ministro do STF Carlos Ayres Britto,
primeiro porque o Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se
compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (art. 44 da Carta
Poltica), e, depois, porque, os julgamentos a cargo dos Tribunais de Contas s
podem obedecer a parmetros de ordem tcnico-jurdica; de subsuno de fatos
e pessoas objetividade das normas constitucionais e legais, residindo, portanto,
no Poder Judicirio, a referncia organizativo-operacional que a Carta de 1988
erige para os Tribunais de Contas. Essa, no seu entender, a razo pela qual o art.
73 do Diploma Constitucional confere ao Tribunal de Contas da Unio, no que
couber as mesmas atribuies que o art. 96 outorga aos tribunais judicirios, e
mais, confere aos ministros do TCU as mesmas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens de que dispem os ministros do
Superior Tribunal de Justia (BRITTO, 2001, pp. 2-3).
De natureza administrativo-judicante, compete-lhe, consoante o inciso II,
da norma constitucional do artigo 71, o julgamento das contas dos administradores
e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da Administrao
Direta e Indireta, inclusive das fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo
poder pblico federal, e as contas daqueles que dem causa e perda, extravio, ou

92
Sobre os sistemas de controle externo em diversos pases estrangeiros, veja-se texto de Carlos Alexandre Amorim
Rocha (ROCHA, C., 2003, pp. 4-9).
118
outra irregularidade de que resulte prejuzo Fazenda Nacional, bem como a
aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado.
No exerccio das funes de Controle Externo, , ainda, dever do TCU,
na forma da legislao vigente (Constituio Federal e Lei n. 8.443/92)
93
:
a) proceder por iniciativa prpria ou solicitao do Congresso Nacional
fiscalizao contbil, financeira, patrimonial e oramentria das unidades dos
Poderes da Unio;
b) emitir parecer nas contas prestadas anualmente pelo Presidente da
Repblica;
c) acompanhar a arrecadao da receita a cargo da Unio;
d) apreciar, para fins de registro, a legalidade de atos de admisso,
aposentadoria e penso dos servidores dos Poderes da Unio;
e) efetuar os clculos das quotas relativas ao FPE e FPM;
f) representar ao poder competente sobre irregularidades encontradas;
g) aplicar aos responsveis as sanes previstas na Lei;
h) elaborar seu Regimento Interno, eleger seu Presidente e Vice
Presidente;
i) organizar sua Secretaria, propor ao Congresso Nacional a criao e
transformao de cargos, empregos e funes do Quadro de Pessoal;

93
Cf. RIBEIRO, 2002, pp. 81-83. Sobre as atribuies do TCU, Luciano Ferraz alude que A Carta Constitucional dedica ao
Tribunal de Contas da Unio espao prprio, reservando-lhe as competncias enumeradas nos incisos I a IX do art. 71 e
1 e 2 (...). Quanto ao rgo ou autoridade responsvel pelo seu exerccio, o controle dos Tribunais de Contas situa-se
ao lado dos controles parlamentar (direto e indireto), administrativo e judicirio.(...). Com relao ao momento em que se
efetiva: o controle exercido pelo Tribunal praticamente todo feito a posteriori, podendo contudo, dar-se de forma
concomitante (v.g., inspees e auditorias art.71, IV - atos e contratos administrativos art.71, IX e 1) e,
excepcionalmente, prvia Lei de licitaes n. 8.666/93, art. 113, 2. Relativamente ao posicionamento dos rgos
controlado e controlador, o controle do Tribunal de Contas externo a todos os demais rgos da Administrao. Vale
salientar que tambm o Tribunal de Contas deve manter sistema de controle interno de seus prprios atos . Quanto forma
de instaurao, o controle do Tribunal de Contas deve instalar-se de ofcio, por fora de suas atribuies constitucionais, ou
mediante provocao de qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato (art. 74, 2); da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou CPI, relativamente s inspees e auditorias (art. 71, IV); da
Comisso Permanente prevista no art. 166, , no concernente ao cumprimento do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes
Oramentrias, do oramento e seus crditos adicionais, dentre outras possibilidades . Quanto extenso, o controle do
Tribunal de Contas pode ser de legalidade (v.g., aposentadorias, reformas, penses e atos de admisso), de mrito
(julgamento de contas) e de resultados (contratos de gesto) (FERRAZ, 1999, pp. 123-124).
119
j) decidir sobre denncia e consulta que lhe seja apresentada.
Para cumprir essas atribuies legais e constitucionais, o TCU dispe,
alm da j citada funo administrativo-judicante, das funes fiscalizadora,
normativa, consultiva e de ouvidoria.
A funo fiscalizadora exercida pelo Tribunal por intermdio de
auditorias, inspees, acompanhamentos, verificao de contas, atos, contratos e
registro de atos de pessoal, sendo a funo principal e originria da atividade de
controle.
A funo administrativo-judicante, tpica do modelo de Tribunal de
Contas exercida por meio do julgamento das contas dos administradores e
responsveis por bens ou valores pblicos. Nessa linha, frise-se que o que se
julga so as contas, no o prprio administrador; visto que tal mnus recai sobre
o Poder Judicirio.
A funo normativa exercida pelo TCU, na forma prevista na Lei (art.
31, 58, 6, da Lei n. 8.443/92), e decorre das funes administrativo-judicante e
fiscalizadora. Desse modo, pode o Tribunal normatizar a apresentao das contas,
atualizar o valor das multas e penalidades pecunirias, e emitir Decises
Normativas ou Smulas sobre interpretao de princpios legais.
A funo consultiva exercida por intermdio da emisso de pareceres
(Contas do Presidente da Repblica - art. 36 da Lei n. 8.443/92) e resposta a
consultas emitidas por autoridades dos Poderes da Unio (art. 1 2 da Lei n.
8.443/92).
Finalmente, a funo de ouvidoria decorrente da possibilidade de todo
e qualquer cidado apresentar denncia ao TCU, devendo a mesma tramitar em
carter sigiloso (arts. 53 a 55 da Lei n. 8.443/92)
94
.

94
O TCU permanece exercendo essa funo, tendo inclusive institudo recentemente a sua Ouvidoria (cf. Resoluo-TCU
n. 169, de 5/5/2004, publicada no DOU de 10 seguinte). Nada obstante, mencione-se que o e. STF, em deciso prolatada
em dezembro de 2003, entendeu que o 1 do art. 55, da Lei n. 8.443/92 seria inconstitucional, motivo pelo qual declarou
120
6.3. O controle exercido pelo TCU sobre os entes reguladores
Como j discutido precedentemente, avulta de importncia o exerccio
da atividade regulatria estatal, por meio das agncias de regulao, no contexto
das transformaes desestatizantes relativas aos bens e servios pblicos,
caracterizando uma relao trilateral marcada pelo conjunto de interesses,
deveres e obrigaes, freqentemente divergentes, entre o Estado, o
empreendedor privado e o consumidor.
Tais entes reguladores, encarregadas de garantir a atratividade do
negcio de forma a que se os investimentos privados e, ao mesmo tempo,
protegerem os usurios, assegurando que os servios sejam prestados com
qualidade, de forma contnua, baseados na modicidade das tarifas praticadas,
muitas vezes acabam falhando no desempenho de tais atividades.
Nesse contexto, os processos de controle externo contribuem de forma
decisiva para a estabilidade do regime regulatrio. Estabilidade, que, como j se
disse, se traduz na autonomia da agncia, nos limites de seu mandato, mas, que
de outro, implica transparncia e accountability
95
da gesto regulatria. O papel

sua inconstitucionalidade, nos seguintes termos: Tendo em conta que a CF/88 assegura o direito de resposta, proporcional
ao agravo, e a inviolabilidade honra e imagem das pessoas, possibilitando a indenizao por dano moral ou material da
decorrente (art. 5, V e X), o Tribunal, por maioria, deferiu mandado de segurana impetrado contra ato do Tribunal de
Contas da Unio - que mantivera o sigilo quanto autoria de denncia oferecida perante quela Corte contra administrador
pblico - e declarou, incidenter tantum, a inconstitucionalidade da expresso manter ou no o sigilo quanto ao objeto e
autoria da denncia, constante do 1 do art. 55 da Lei Orgnica daquele rgo, bem como do contido no disposto no
Regimento Interno do TCU, no ponto em que estabelece a permanncia do sigilo relativamente autoria da denncia.
Considerou-se, na espcie, que, o sigilo por parte do Poder Pblico impediria o denunciado de adotar as providncias
asseguradas pela Constituio na defesa de sua imagem, inclusive a de buscar a tutela judicial, salientando-se, ainda, o
fato de que apenas em hipteses excepcionais vedado o direito das pessoas ao recebimento de informaes perante os
rgos pblicos (art. 5, XXXIII) Vencido o Min. Carlos Britto, que indeferia a ordem - Lei 8.443/92, art. 55: No resguardo
dos direitos e garantias individuais, o Tribunal dar tratamento sigiloso s denncias formuladas, at deciso definitiva
sobre a matria. 1 Ao decidir, caber ao Tribunal manter ou no o sigilo quanto ao objeto e autoria da denncia (MS
24405/DF, rel. Min. Carlos Velloso, 3.12.2003, in DJ 23/04/2004 - Ata n. 11/2004).
95
No h, na lngua portuguesa, uma palavra que reflita o sentido pleno dessa expresso inglesa, que representa a
obrigao que uma organizao ou pessoa tem de prestar contas dos resultados obtidos, em funo das responsabilidades
que decorrem de uma delegao de poder. Como j se viu de passagem no item 6.1.2., as agncias se submetem a contrle
social. A propsito, Lcia Helena Salgado afirma, sobre essa necessria transparncia e responsabilizao por parte das
agncias, que sendo vagas as competncias das agncias, mais fulcral torna-se a questo da prestao de contas
sociedade (ou accountability, na denominao anglo-sax, que j compe o jargo), bem como a necessidade de
transparncia do contedo e do processo de tomada de decises. Accountability e transparncia no so termos to
abstratos como parecem. Observem-se, a ttulo de ilustrao, os procedimentos adotados pela Agncia Nacional de
Telecomunicaes (Anatel), pela Agncia Nacional do Petrleo (ANP) e pelo Conselho Administrativo de Defesa Econmica
121
do controle externo , pela atuao de seus rgos, garantir o alcance dessas
dimenses, seja em termos de legalidade, seja em termos de resultados das
polticas pblicas, entre elas as de regulao.
Como j visto h pouco, a Constituio de 1988, ao tratar da
fiscalizao da Administrao Pblica, estabeleceu que o controle externo, no
mbito da Unio, compete ao Congresso Nacional, que o exerce com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio, tendo sido ampliadas consideravelmente as
atribuies da Corte, como reflexo da preocupao do constituinte originrio em
dotar o rgo de instrumentos jurdicos adequados para que o rgo pudesse
bem cumprir sua misso institucional. Nessa nova ordem social e econmica
que se insere o controle que o TCU deve exercer sobre os rgos e entidades
estatais encarregadas de regular a prestao de servios pblicos delegados.
Ao tratar sobre a evoluo do controle exercido pelo Tribunal na
prestao de servios pblicos, o Ministro Benjamin Zymler esclarece que os
primeiros trabalhos levados a efeito pela Corte se referiram ao acompanhamento
de concesses sobre rodovias federais, sendo que as primeiras normas
reguladoras desse acompanhamento, depois condensadas em Instrues
Normativas, teriam se originado em decises pontuais proferidas pelo Tribunal
Pleno
96
.
Tendo passado tais acompanhamentos iniciais, o TCU decidiu criar
norma interna acerca da fiscalizao de concesses, permisses e autorizaes
de servios pblicos federais, editando, em 22/11/95, a Instruo Normativa TCU
n 10, que foi, posteriormente, substituda pela de n 27/98, a qual disciplina, no

(Cade), nos ltimos anos: as sesses deliberativas so pblicas; as decises divulgadas na internet; as propostas de edio
de normas infralegais so colocadas em consulta pblica, para colheita de crticas e sugestes da sociedade; promovem-se
audincias pblicas para a manifestao ampla de interesses em casos polmicos; relatrios so divulgados na internet. O
Cade, em particular, tomou por vezes a iniciativa de prestar contas Comisso de Assuntos econmicos do Senado, que
tem a atribuio de aprovar a indicao dos dirigentes das agncias, assim como os desse Conselho, e a Anatel tem
inscrita como obrigao em seu regimento a edio peridica de relatrios de trabalho (SALGADO, 2003, pp. 17-18).
96
Foi o caso da Deciso n 141/93, em que o Plenrio aprovou requerimento formulado pelo ento Relator, Ministro
Luciano Brando, sobre o acompanhamento, pela Corte, dos os procedimentos referentes concesso para a explorao,
em especial quanto viabilidade tcnica e econmica da outorga, licitao e aos aspectos do contrato de concesso
relativos Ponte Rio-Niteri (ZYMLER, 2002, p. 22).
122
mbito do tribunal e dos agentes sob sua jurisdio, a fiscalizao dos processos
de desestatizaes, concesses, permisses e autorizaes de servios pblicos.
Pela Instruo Normativa n 27/98 (depois alterada pela de n. 40/2002),
ficou estabelecido o acompanhamento das concesses, permisses e
autorizaes de servios pblicos em dois momentos distintos, ou seja, a fase do
acompanhamento da outorga e a fase do acompanhamento da execuo
contratual (conforme Captulo III, Sees I e II, respectivamente).
Como j visto no item 6.2.2., a Carta Poltica brasileira conferiu ao TCU,
entre outras atribuies, a de realizar, sponte sua, ou por iniciativa do Congresso
Nacional, inspees e auditorias nas entidades da administrao direta e indireta.
Nessa linha, sendo as agncias entidades autrquicas, ainda que sob
regime especial, o controle direto sobre os administradores das referidas agncias
decorre diretamente do texto constitucional, competindo ao Tribunal, desse modo,
alm de apreciar os atos de admisso de pessoal e de concesso de
aposentadoria e de penso dos servidores das agncias, e julgar as contas, de
determinado exerccio, dos administradores principais das agncias, realizar, por
iniciativa sua ou do Congresso Nacional, inspees e auditorias em tais entes
reguladores.
O Tribunal dispe, de outra sorte, diante da constatao de
irregularidades que demandem clere atuao sua, e objetivando evitar a
ocorrncia de dano efetivo ou potencial ao errio (em ltima anlise, aos usurios
dos servios), da possibilidade de adotar medida cautelar, pelo Relator ou pelo
colegiado respectivo.
Desse modo, no h dvidas a respeito da larga extenso da atividade
fiscalizadora do Tribunal.
Todavia, o controle externo das desestatizaes e da regulao
exercido pelo TCU no se restringe anlise de conformidade e legalidade de
procedimentos e atos administrativos, ou seja, a aspectos jurdico-formais, mas vai
123
alm, buscando examinar os resultados alcanados pelos entes de regulao no
exerccio de sua misso institucional por, alis, expressa previso constitucional
97
.
Assim, quanto ao resultado da ao de cada agncia h que o Tribunal
proceder anlise, avaliao e reviso de prticas e procedimentos
administrativos finalsticos adotados por tais rgos governamentais do Poder
Executivo, e, quando for o caso, de seus regulados, tomando-se por base o
arcabouo jurdico e os princpios do regime regulatrio brasileiro, de maneira que
se garanta que os processos de regulao e de desestatizao atinjam seus
objetivos de forma econmica, eficiente e efetiva.
Esse exame de mrito deve ocorrer sob a tica da auditoria de natureza
operacional, em especial se esto conformes com os objetivos fixados pelo seu
diploma legal instituidor, e mais, pelas polticas regulatrias estabelecidas pela
Administrao central, quanto aos aspectos, como antes se disse, da
economicidade, eficincia e eficcia
98
. a verificao se os meios de que
dispem essas entidades esto sendo utilizados de maneira adequada, se esto
sendo atingidos os resultados previamente estabelecidos por lei e se os fins esto
em harmonia com as demandas sociais, devendo, inclusive, fiscalizar os contratos
de concesso e permisso e os atos de autorizao de servios pblicos firmados
pelas agncias.
Sobre esse aspecto, o Ministro Benjamin Zymler alude que o TCU

97
Cf. o art. 71, IV, da Constituio, auditar, contbil, financeira, oramentria, patrimonial e operacionalmente.
98
Rememore-se que a eficincia foi erigida a princpio constitucional de observncia pela Administrao Pblica em face da
edio da EC n. 19/98. Luciano de Farias afirma que o controle de mrito visa, sinteticamente, apreciar se o ato da
Administrao Pblica atingiu adequadamente seu objetivo e com o menor custo para o Errio. Nesse sentido, diz que ele
estaria englobado nas auditorias de natureza operacional, citando, para tanto, lies de Antonio Roque Citadini, que afirma
(...) parece claro que esta forma de verificao, que procura analisar o ato administrativo vinculando-o com o sucesso de
seu objetivo, bem como analisando se os meios utilizados pela Administrao foram os mais adequados, traz grande realce
s auditorias no julgamento dos atos administrativos, e de Inaldo Arajo, que aduz caracterizar-se a auditoria operacional.
(...) na anlise e avaliao do desempenho de uma organizao, no todo ou em parte, objetivando formular
recomendaes e comentrios que contribuiro para melhorar os aspectos de economia, eficincia e eficcia (apud
FARIAS, 2004, p. 3). A prpria Casa Civil da Presidncia da Repblica advoga essa forma de fiscalizao no que toca
execuo dos contratos de gesto que entende necessrios serem firmados com as agncias: (...) deve-se considerar a
convenincia de realizao de auditorias independentes para aferir a execuo ou cumprimento do contrato de gesto, a
fim de contornar-se o risco de desvirtuamento desse instrumento de controle social. Outrossim, deve-se focar tais contratos
na prestao de contas, para que se evite resvalar na trivialidade, especialmente no caso em que ele essencialmente se
aproxime de um reflexo do plano estratgico da agncia nas reas de desenvolvimento institucional e organizacional e
qualidade do servio e satisfao dos consumidores, como exemplificado pelas metas anexas ao contrato assinado pela
ANEEL em 1998 e atualizado at 2000 (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2003, p. 36).
124
exerce uma atividade fiscalizatria de segundo grau, que busca
identificar se as agncias esto bem e fielmente cumprindo seus
objetivos institucionais, dentre os quais o de fiscalizar a prestao de
servios pblicos (...) [e que] deve a Corte de Contas, no desempenho
de sua competncia constitucional, atestar a correo da execuo
destes contratos (ZYMLER, 2002, p. 27).
O autor argumenta, ainda, que o Tribunal, em suas aes, no deve,
sob pena de invaso de competncias, atuar em substituio ao agente regulador.
Nesse sentido alude que
Ressalte-se, todavia, que esta ao no visa a controlar a empresa
concessionria em si, mas apenas examinar se as agncias esto
fiscalizando de forma adequada os contratos por elas firmados. No
deve o Tribunal substituir as agncias. Dever, apenas, zelar pela
atuao pronta e efetiva dos entes reguladores, para assegurar a
adequada prestao de servios pblicos populao (Idem, p. 27)
99
.
Pensamos, no entanto, que tal argumentao no pode servir de motivo
para o Tribunal de Contas deixar de dar efetividade ao exerccio seu mister
constitucional. Para ns, o Tribunal tem no a faculdade, mas o dever-poder de
rever as aes das agncias de regulao caso verifique que elas estejam
descumprindo as disposies fixadas pelo legislador, ou no estejam, fruto de
uma atuao deficiente, possibilitando o alcance dos resultados almejados pela lei
ou pelas pblicas regulatrias
100
.
Cabe, agora, abordar uma outra face do controle que pode (e deve) ser
exercido pelo TCU sobre as agncias: aquele referente aos atos normativos
(regulamentares) expedidos pelos entes reguladores.
semelhana da atuao que o Tribunal tem em relao aos demais
agentes pblicos, pode a Corte determinar que, nessa ou naquela situao, caso

99
Maral Justen Filho e Lus Roberto Barroso filiam-se a essa corrente, no admitindo que o rgo de contas possa
fiscalizar as agncias como titular de competncias regulatrias (JUSTEN FILHO, 2002, p. 589, BARROSO, 2002, p. 13). J
aceitando o controle do TCU no que tange gesto administrativa, em especial quanto ao exame da validade dos atos
mediante anlise da razoabilidade do seu contedo e sob o prisma da eficincia, com fundamento no art. 37 da Constituio
Federal, est Edgard Bueno Filho (BUENO FILHO, 2003, p. 28).
100
Sem querermos aprofundar a questo, entendemos que o Tribunal de Contas poderia, at mesmo, exigir prestao de
contas do concessionrio no que se refere aos recursos (e aos prprios bens) que deveriam ser aplicados para a
manuteno do patrimnio afeto prestao dos servios pblicos, que, por definio legal e doutrinria, so bens de
natureza pblica, submetidos ao regime de direito pblico. Por essa natureza, so extra comercium, i. ., no podem ser
objeto de oferta, pelas concessionrias, de garantia em contratos de financiamento penhora ou alienao, revertendo ao
Poder Concedente, seja ao trmino do prazo da concesso, seja nas hipteses de retomada forada da prestao do
servio ou por encampao, decorrente de resciso unilateral por motivo de interesse pblico, ou por caducidade,
conseqente resciso por inadimplemento.
125
haja vcio de constitucionalidade (ou de legalidade), deva a agncia, e o ente
regulado, deixarem de cumprir esta ou aquela norma.
Como j se anotou, a Constituio de 1988 (a exemplo das anteriores),
conferiu aos Tribunais de Contas o controle da legalidade dos atos da
Administrao, pertinentes a matrias que envolvem despesas pblicas,
incumbindo a esses pretrios, para tanto, o julgamento das contas dos
administradores pblicos, da legalidade das aposentadorias e penses, das
representaes ou denncias, competindo-lhes, ainda: assinar prazo para que o
rgo ou entidade estatal adote as providncias necessrias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; e sustar o ato, se no atendidas (cf.
art. 71, II, III, IX e X da Carta Poltica).
Esse controle significa a realizao de anlise comparativa do ato frente
lei, inclusive Lex Legum, a Constituio Federal.
Aprofundando a discusso, lembre-se que compete ao TCU o exame da
validade das leis, em tese, em sede de consulta, concebida na sua lei orgnica
como instrumento de anlise de dvida suscitada na aplicao de dispositivos
legais e regulamentares, concernentes matria de sua competncia. Nessa
linha, farta jurisprudncia suporta a atuao do Tribunal a respeito dessas
atribuies, respaldando-lhes o exerccio desse mister
101
.
Assim, no seria lgico admitir que a Corte de Contas s se
pronunciasse para impugnar atos j realizados, amparados em textos legais
inconstitucionais, quando poderia evitar os prejuzos deles advindos, exercendo
sua competncia no nascedouro dessas leis inconstitucionais.
Cogite-se, por exerccio, que rgo federal representativo de Poder
edite norma, transformando cargos e funes pblicas, sem observncia das
disposies contidas no art. 169, 1, da Constituio Federal (prvia dotao

101
Exemplo veja-se no excerto do Recurso em Mandado de Segurana 8.372 do STF: h que se distinguir entre
declarao de inconstitucionalidade e no aplicao de leis inconstitucionais, pois esta obrigao de qualquer Tribunal ou
rgo de qualquer dos poderes do Estado.
126
oramentria e autorizao especfica na Lei de Diretrizes Oramentrias). Nesse
caso, conclui-se, sem esforo, que o TCU detm competncia para dizer do
conflito existente e de suas conseqncias, emitindo um juzo de
constitucionalidade, a fim de impedir a realizao das despesas decorrentes.
Importa ressaltar que o fim colimado pelo Tribunal no o mesmo do
STF, posto que este o rgo competente para o controle abstrato definitivo das
normas, julgando a lei, conferindo-lhe validade ou no, conforme esteja afinada ou
no ao texto constitucional. s Cortes de Contas assegura-se a competncia de
declarar a no aplicabilidade do texto legal apreciado ou determinar a sustao do
ato que no se conforma Constituio
102
.
A tese sobre a competncia do TCU para a apreciao da
constitucionalidade das leis e atos do Poder Pblico, quando no exerccio de suas
funes de controle, resta assentada na Smula 374 do Supremo Tribunal Federal
(STF), cujo verbete estabelece que O Tribunal de Contas, no exerccio de suas
atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e atos do Poder Pblico.
Como se v, a competncia de deixar de aplicar leis (lato sensu)
inconstitucionais tambm dos Tribunais de Contas, embora no privativa deles,
restando que o julgamento negativo de constitucionalidade, a respeito de
determinado preceito legal concernente matria de sua competncia, gera
efeitos de largo espectro e alcana todos os rgos e entes jurisdicionados,
orientando-os e vinculando-os.
Por analogia, tambm nos parece possvel o exame dos atos
regulamentares das agncias, que envolvem conceitos indeterminados,
discricionrios tecnicamente. Como bem sustenta Edgard Silveira Bueno no
tocante ao controle dos atos normativos das agncias pelo Judicirio
At mesmo quando o controle do ato envolver o exame dos chamados
conceitos indeterminados ou envolver atos praticados com fundamento

102
Cf. BRIGO, 2002, p. 51.
127
na discricionariedade tcnica, estar presente a sindicabilidade pelo
Poder Judicirio.
No fogem da regra os atos normativos baixados pelas agncias.
Mesmo aqui o Poder Judicirio, vista dos princpios legais que regem a
atividade regulada, verificar se o ato normativo est ou no conforme
os objetivos legais, de modo a consider-lo. Nisso abrangido o exame da
compatibilidade vertical em relao s leis e Constituio Federal
(BUENO FILHO, 2003, p. 30)
103
.
Passamos, a seguir, a apontar alguns resultados dos trabalhos
empreendidos pelo TCU, inicialmente conforme avaliao levada a efeito por
Marcelo Barros Gomes
104
:
a) o Tribunal teria permitido a obteno de uma elevada economia
regulatria, que consiste em reduzir ao mnimo o custo dos recursos empregados
na gesto da regulao sem perda da qualidade dos resultados. O autor
esclarece que
inmeros trabalhos sobre reviso de clculos de preos mnimos de
outorgas de delegao e de critrios de licitao que resultam em
maiores valores arrecadados pelo governo ou em menores custos
arcados pelos usurios foram realizados. Alm dos resultados
produzidos em cada um dos processos analisados, foram determinados
aprimoramentos aos processos de licitao de outorgas futuros que vm
perpetuando importantes benefcios (GOMES, 2003, p. 13);
b) o TCU teria possibilitado um incremento em termos de eficincia
regulatria, que representa a relao entre produto da atividade de regulao, em
termos de bens, servios e outros resultados, e os recursos utilizados para
produzi-los, implicando tambm que os benefcios advindos do cumprimento das
regulaes expedidas, das fiscalizaes efetuadas e a administrao do regime de
outorgas realizado pela agncia no ultrapassem os custos para execut-los. Sob
tal enfoque o autor esclarece que

103
O autor colaciona diversos precedentes no mbito do Judicirio; veja-se: i) da 1 Regio (A.M.S. 2001. 34.00.014888-
4/DF, julg. 25.10.02, que anulou regra, expedida pelo CADE, estabelecendo prazo diverso da lei para apresentao de ato
de concentrao econmica); ii) da 3 Regio (A.I. 2002. 03.00.038847-1/SP, que considerou vlida Resoluo e
Autorizao da Anatel permitindo empresa de telefonia a prestar o SMP); iii) da 4 Regio (2001.04. 01.057949-0/PR, que
considerou vlido o computo do PIS-COFINS para o clculo de tarifa) e 5 Regio (2002.05.00.032506-4, que manteve a
autorizao de migrao de empresas do SMC para o SMP); iv) da 5a Regio (2002.05.00. 032506-4, que manteve a
migrao de empresas de telefonia mvel do sistema SMC para o SMP) (BUENO FILHO, 2003, p. 30, nota de rodap).
104
Cf. GOMES, 2003, pp. 13-14.
128
(...) foi recomendado Agncia Nacional do Petrleo que estabelecesse
mecanismos sistemticos de cooperao com rgos de esferas
estaduais e municipais de governo a fim de produzir sinergias e ampliar
sua escala de atuao notadamente na fiscalizao do setor de
distribuio e combustveis, que conta com uma rede de dezenas de
milhares de postos de venda em todo o Brasil (Deciso n 243/2001
Segunda Cmara) (Idem, p. 13);
c) quanto efetividade regulatria grau com que os objetivos da
regulao so alcanados e a relao entre os resultados desejados e os
resultados reais da gesto regulatria , Marcelo Gomes afirma que
Essa questo foi especialmente abordada em auditoria na Agncia
Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) a fim de verificar a execuo dos
contratos de concesso, quando se verificou que os indicadores
utilizados para medir o desempenho do setor de energia no refletiam o
verdadeiro comportamento sistema eltrico brasileiro. (Deciso n
276/2001 - Segunda Cmara)(Ibidem, p. 14);
d) a Corte, no que se refere boa prtica de gesto regulatria, isto ,
os a aplicao de testes para se verificar se a agncia possui um bom sistema de
contabilizao, procedimentos de determinao de metas, se h boa relao com
os clientes, e, comparando suas prticas de gesto da regulao com outros
setores ou pases; sistematicamente considera a funo recursos humanos como
a mais alta prioridade da organizao, entre outros. Nesse sentido, o pesquisador
aduz que
A idia central desse critrio que em vrias reas existe um razovel
entendimento sobre o que constitui boa prtica de gesto regulatria, e
ento as atividades atuais do regulador podem ser comparadas com
modelos ou padres de bom gerenciamento (benchmarking). Esse
critrio foi abordado em pelo menos trs trabalhos de: no primeiro foram
auditadas as reas de fiscalizao das agncias de energia eltrica
(Deciso n 833/2000 Plenrio), telecomunicaes (Deciso n
402/2000 Plenrio) e petrleo (Deciso n 243/2001 Segunda
Cmara) resultando em diversas recomendaes de aprimoramento e
recomendaes de melhores prticas entre as agncias; no segundo
trabalho foi realizada auditoria para verificar os procedimentos de
acompanhamento dos contratos de concesso nas reas de explorao
e produo de petrleo e gs natural na Agncia Nacional do Petrleo
resultando em recomendaes que buscara tornar mais eficiente a
atuao da Agncia (Deciso n 553/2002 Segunda Cmara); no
terceiro trabalho foi realizada auditoria para verificar os procedimentos
de acompanhamento dos contratos de concesso, permisso e
129
autorizao, bem o cumprimento de metas de qualidade e
universalizao na Agncia Nacional de Telecomunicaes (Deciso n
215/2002 Plenrio); (Ibidem, p. 14);
e) no que diz respeito boa governana regulatria, que estabelece
uma viso mais sistmica e externa organizao, relacionando-se com a viso
de coordenao das aes governamentais relativas a sua poltica regulatria, a
qual, devido a uma srie de fatores intestinas s administraes pblicas
nacionais, levariam a fragmentao e perda de sinergia, o autor esclarece que
Esse critrio foi abordado em dois trabalhos de auditoria recentes: no
primeiro buscou-se avaliar as relaes e a coordenao entre o rgo
propositor de poltica e as agncias reguladores do setor energtico
brasileiro (Conselho Nacional de Poltica Energtica, Agncia Nacional
do Petrleo e Agncia Nacional de Energia Eltrica); no segundo
buscou-se avaliar as relaes e a coordenao entre os rgos gestores
dos setores de energia e meio ambiente nos nveis de poltica,
planejamento e regulao. Em ambos foram feitos diagnsticos
institucionais que evidenciaram lacunas e superposies na atuao dos
diversos entes e geraram uma srie de recomendaes para promover a
adequao de mandatos ( Relao 43/2002 Gabinete do Ministro
Ubiratan Aguiar Segunda Cmara e Acrdo 787/2003 Plenrio)
(Ibidem, p. 14);
f) sobre o critrio qualidade de servio, aduz Marcelo Barros Gomes que
o sucesso desse critrio pode ser alcanado se um servio pblico atinge as
expectativas razoveis de seus usurios, sendo que no caso da regulao, se
aplica tanto s agncias quanto aos concessionrios. Segundo ele,
Esse critrio foi abordado em dois trabalhos: no primeiro verificou-se os
procedimentos de acompanhamento do cumprimento de metas de
qualidade e universalizao na Agncia Nacional de Telecomunicaes
(Deciso n 215/2002); No segundo foi determinada a incluso de
clusulas de qualidade nos contratos de concesso ferroviria (Deciso
n 647/2002 Plenrio) (Ibidem, p. 14);
g) finalmente, no que se refere ao critrio atendimento de metas, que
envolve o estabelecimento da extenso na qual a agncia ou o concessionrio
fracassou ou obteve sucesso no atendimento de suas metas, declaradas
130
publicamente ou estabelecidas por normativos, esclarece o autor que, no que
concerne atuao do TCU,
Esse critrio foi abordado em auditoria na Agncia nacional de Energia
Eltrica (ANEEL) que resultou em recomendaes para o
aprimoramento do contrato de gesto da Agncia com o ministrio
supervisor (Deciso n 276/2001 Segunda Cmara) (Ibidem, p. 14).
Tambm a respeito da atuao do TCU, Benjamin Zymler apresenta
alguns exemplos ilustrativos dos resultados das demandas externas levadas ao
Tribunal, em especial das casas do Congresso Nacional. Vejamo-las:
(...) No setor de telecomunicaes, foram feitas determinaes
ANATEL para que adaptasse os editais de licitao concepo legal
que arrola esses servios como servios pblicos. Foi determinada,
ainda, a elaborao de novo mtodo de clculo do preo mnimo de
outorgas que permitia uma melhor avaliao do valor de mercado das
outorgas de TV a cabo e dos Servios de Distribuio Multiponto
Multicanal (MMDS). Isso porque o TCU detectou inconsistncias no
mtodo de clculo e, em conseqncia, concluiu que o valor fixado pela
Agncia no estava compatvel com o valor de mercado (Deciso TCU
Plenrio n 182/2001). Registre-se que esta Deciso objeto de recurso
interposto pela ANATEL.
No caso das outorgas das bandas C, D e E, o Tribunal identificou um
erro nas frmulas das planilhas que calculavam o preo mnimo dessas
outorgas. A correo desse erro, realizado pela ANATEL to logo
comunicado a deteco da falha, resultou em um acrscimo de cerca de
R$ 1,6 bilho em relao ao valor inicialmente estipulado.
No setor eltrico, dentre as diversas questes acompanhadas pelo
Tribunal, destacam-se os processos de reviso de tarifa das empresas
distribuidoras de energia eltrica. Esses procedimentos so complexos e
envolvem elevadas somas de recursos. Por essa razo, est sendo
elaborado projeto especfico para definir critrios e procedimentos para o
acompanhamento de mais de 50 revises tarifrias que ocorrero entre
2003 e 2004, atingindo empresas responsveis pela distribuio de
energia eltrica que atendem atualmente cerca de 40 milhes de
unidades consumidoras.
O Tribunal est, nesse momento, avaliando detalhadamente os clculos
realizados pela ANEEL que redundaram em um reposicionamento
tarifrio de 19,98 % para os consumidores atendidos pela Centrais
Eltricas do Esprito Santo S.A. (ESCELSA), ocorrida em 7 de agosto de
2001
105
.
Por provocao do Ministrio Pblico Federal, o TCU fixou prazo para
que a ANEEL providenciasse a assinatura de contratos de concesso
com diversas empresas de transmisso de energia eltrica
(ELETROSUL, EPTE e CTEEP) cujos prazos de concesso haviam sido
prorrogados desde junho de 2000. Verificou-se que at final de junho de

105
O processo em questo, aps deciso originria, encontra-se em grau de recurso no mbito do Tribunal.
131
2001 - mais de um ano depois - os contratos no haviam sido
formalizados (Deciso TCU n 418/2001 - Plenrio).
Igualmente importante foi a determinao da Corte de Contas para que a
ANEEL regulamentasse o processo de reviso tarifria para os servios
de transmisso de energia eltrica, prevendo, nessa regulamentao,
mecanismos para repassar aos consumidores possveis ganhos de
alavancagem financeira caso a instituio credora seja pblica (Deciso
TCU n 300/2001 - Plenrio).
A exemplo do ocorrido no setor de telecomunicaes, o critrio de
fixao do preo mnimo para outorgas de aproveitamentos hidreltricos
tambm foi objeto de avaliaes do Tribunal. Nesse sentido: a ANEEL
alterou o mtodo de clculo do preo mnimo, o que propiciou, apenas
nos leiles ocorridos em 2000, um acrscimo no preo inicial de mais de
R$ 200 milhes em relao ao critrio anteriormente utilizado. A ANEEL
vem realizando estudos para aperfeioar ainda mais o mtodo.
Ainda em relao ao setor energtico, o Tribunal constatou, aps
auditorias realizadas na ANEEL e na ANP, a ausncia de uma poltica
energtica que orientasse a atuao das agncias reguladoras,
evidenciando a necessidade de atuao efetiva do Conselho Nacional
de Poltica Energtica (CNPE), institudo pela Lei 9.478/97. Verificou-se
que a lacuna deixada por esse Conselho vinha sendo ocupada, de forma
anmala, pelas agncias, que deveriam ser responsveis to-somente
pela implementao, nas suas esferas de atribuies, da Poltica
Energtica Nacional proposta pelo CNPE.
Em outubro de 2000, o TCU determinou ao Ministro de Estado de Minas
e Energia - Presidente do Conselho Nacional de Poltica Energtica -
que adotasse as medidas necessrias imediata implementao do
CNPE (Deciso TCU n 833/2000 - Plenrio), o que veio a ocorrer
efetivamente em novembro de 2000.
No setor de petrleo, o Tribunal vem acompanhado as licitaes de
blocos para explorao e produo de petrleo e gs natural, tendo sido
feitas diversas determinaes ANP com vistas ao aperfeioamento do
processo licitatrio, notadamente no sentido de dar maior transparncia
aos interessados e garantir adequadas condies para a atuao da
prpria Agncia durante a execuo contratual (Deciso TCU n
351/1999 - Plenrio).
Outra questo relevante analisada foi a possibilidade de prorrogao dos
prazos estabelecidos nos contratos firmados com a Petrobrs, sem
prvia licitao, por fora do estabelecido no art. 33 da Lei do Petrleo
(Lei n 9.478/97). Em uma primeira deciso (Deciso TCU n 981/2000 -
Plenrio), o TCU entendeu que tais prorrogaes somente seriam
aceitveis, sob o ponto de vista jurdico, se, no prazo de trs anos,
estivesse concluda a fase de explorao. Posteriormente, alterou esse
posicionamento, concordando ser aplicvel quelas prorrogaes a
Teoria da Impreviso, determinando ANP, contudo, que a agncia se
abstenha de promover novas prorrogaes nos prazos contratuais de
explorao (Deciso TCU n 150/2001 - Plenrio)
106
.

106
Esclarea-se que, em recente deciso, prolatada em julho do corrente, ao apreciar Consulta formulada pela Ministra de
Estado de Minas e Energia acerca da interpretao da referida Deciso TCU n. 150/2001 Plenrio, objetivando a
prorrogao de prazo da fase de explorao dos contratos de concesso para explorao, desenvolvimento e produo de
petrleo e gs natural firmados entre a ANP e a PETROBRAS e parceiras, no mbito da denominada Rodada Zero, em
face da aprovao de 27 (vinte e sete) Planos de Avaliao de Descobertas submetidos ao exame da ANP, tendo como
objetivo a avaliao de descobertas tardias realizadas em reas situadas nos Blocos correspondentes referida Rodada, o
Tribunal Pleno deliberou no sentido de responder consulente que os prazos das fases de vigncia dos contratos de
concesso para explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs natural firmados pela ANP, no mbito da
Rodada Zero, admitem prorrogao para fins de estudo (avaliao) sobre a comercialidade de descobertas prximas ao
132
Em relao s rodovias federais concedidas iniciativa privada, um dos
casos mais importantes analisados foi a representao formulada pelo
Deputado Srgio Miranda contra a cobrana de ISSQN nos pedgios
federais. As empresas concessionrias que operam as rodovias
integrantes do Programa de Concesses Rodovirias embutiam no valor
do pedgio uma parcela de 5% relativa ao Imposto Sobre Servios de
Qualquer Natureza (ISSQN), tributo cujo fato gerador depende de
incluso em lei complementar federal e cuja cobrana depende tambm
de lei municipal em cada um dos municpios cruzados pelas rodovias. A
receita dessa cobrana, alm de ilegal, estava sendo administrada pelas
concessionrias.
Em decorrncia dessas irregularidades, O TCU decidiu assinar prazo
para que o Diretor-Geral do DNER adotasse as providncias
necessrias ao exato cumprimento da lei, consistentes nas seguintes
medidas (Deciso TCU n 434/99 - Plenrio):
- interrupo imediata da cobrana do ISSQN sobre a tarifa de pedgio
dos trechos rodovirios federais explorados mediante concesso;
- alterao dos contratos de concesso que previam a cobrana de tal
tributo;
- suspenso da utilizao dos recursos provenientes da cobrana
indevida em obras ou quaisquer outras finalidades, at ulterior
deliberao do Tribunal.
Permitiu, ainda, o Tribunal que as empresas utilizassem os recursos j
arrecadados com a cobrana considerada indevida em melhorias nas
rodovias exploradas mediante pedgio, desde que no previstas
inicialmente no contrato de concesso.
Outro ato do DNER questionado pelo TCU foi a autorizao para
implantao de cabine de bloqueio na Via Dutra, que tinha o objetivo de
impedir a fuga de trfego para a BR-465 que, segundo a concessionria,
permitia o desvio da praa de pedgio Viva Graa. Considerando que
esse bloqueio no estava previsto no contrato de concesso e consistiria
fonte de receitas tarifrias no relacionada no edital, o TCU fixou prazo
ao DNER para que revogasse a autorizao de bloqueio, em
cumprimento Lei de Concesses (art. 29, VI, da Lei n 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995).
Recentemente, analisando os editais de concesses de sete importantes
lotes rodovirios - includos os trechos da rodovia Ferno Dias e Rgis
Bitencourt - decidiu o Tribunal realizar 24 determinaes ao DNER com
o objetivo de adequar o processo licitatrio aos ditames legais, dentre as
quais destacam-se:
- incluso no edital de disposies acerca da poltica ambiental a ser
adotada pela concessionria;
- alteraes no edital que buscaram garantir o carter competitivo do
certame e o sigilo das propostas;
- supresso de clusulas que implicariam em aumento de tarifas de
pedgio para os usurios, decorrentes de riscos inerentes ao negcio da
concessionria;
- incluso de clusulas que visam a garantir a prestao de um nvel de
servio adequado aos usurios.
No setor porturio, recentemente, o Tribunal examinou representao
formulada pelo Ministrio Pblico Federal a respeito da concesso do
Terminal de Contineres do Porto de Rio Grande, determinando

final da fase de explorao, nos exatos termos da clusula 5.1.2., alnea c, constante nos termos aditivos dos referidos
contratos (Acrdo TCU n. 935/2004 Plenrio), permitindo, deste modo, nova prorrogao contratual.
133
Superintendncia do Porto de Rio Grande - SUPRG, na qualidade do
delegatrio da explorao do referido porto, que inclua no contrato de
concesso clusulas essenciais referentes aos critrios indicadores,
frmulas e parmetros definidores da qualidade do servio, bem como
as metas e os prazos para o aperfeioamento da explorao do servio
por parte da arrendatria (Deciso Plenria n 748/2001) (ZYMLER,
2002, pp. 28-33).
134
7. CONSIDERAES FINAIS
As questes desenvolvidas na presente monografia conduzem-nos a
algumas concluses, que procuraremos apresentar a seguir. Todavia, buscando
adequ-las estrutura desenvolvida no trabalho, tentarei dividi-las em quatro
grupos.
O grupo inicial trata da primeira parte do trabalho, ou seja, captulos 2 e
3, e no qual busquei historiar a interveno do Estado na economia ao longo do
tempo e caracterizar a funo regulatria estatal.
O grupo subseqente, representado na segunda parte (Captulo 4),
examina numa perspectiva comparada os aspectos constitucionais e legais das
caractersticas das agncias reguladoras, inclusive daquelas de servios pblicos
concedidos.
O grupo que se segue refere-se terceira parte, em que tentei enfocar,
sob a tica das diversas teorias jurdicas, o chamado poder normativo dos entes
reguladores, apontar a necessidade de controle sobre esses entes reguladores,
apresentando algumas de suas formas, e, nessa linha, demonstrar o alcance do
controle externo sobre eles, em especial a competncia constitucional e legal do
Tribunal de Contas da Unio para exerc-lo sobre as agncias, alm de fornecer
embasamento terico Corte para cumprir seu mister, descrevendo os
instrumentos de que dispe o TCU nessa sensvel rea da res publica.
Finalmente, no quarto grupo, pretendemos desenvolver respostas para
as perguntas enunciadas na pesquisa projetada.
7.1. Concluses da parte primeira
Na parte primeira do presente trabalho restou que os Estados
Nacionais, tendo atravessado duas fases iniciais, bem diversas e delimitadas no
135
que concerne ao intervencionismo econmico v.g. o Liberalismo e o Estado de
Bem-Estar Social sofreram, fruto da Crise do Estado, ocorrida a partir da
dcada de 1970, reformas liberalizantes, que objetivaram a sada gradativa do
Poder Pblico na atuao direta, seja nas atividades econmicas propriamente
ditas, seja nos investimentos em infra-estrutura, e, nesse contexto, na prestao
direta de servios pblicos.
Nesse sentido, demonstrou-se que o processo de Reforma do Estado
levado a efeito no Pas nos ltimos anos teve como uma de suas finalidades
primrias a reestruturao do seu papel, reduzindo-se sua atuao direta na
realizao de atividade econmica em sentido estrito e o aumento do grau de
participao dos particulares na economia, atravs de mecanismos como a
desregulamentao, desestatizao ou desmonopolizao de atividades e
tcnicas de delegao, colaborao e gesto privada.
Alm disso, viu-se que a funo reguladora do Estado, consistente na
disciplina e controle de certas atividades, exercida em relao s econmicas
em sentido amplo, mas abrange, principalmente, atividades econmico-sociais
relevantes, em especial os servios pblicos, e trata dos procedimentos
administrativos e burocrticos, bem como aos procedimentos administrativos
adotados pelo Poder Pblico em sua relao com os administrados, e que, com o
processo de reforma do Estado, verificou-se uma modificao na forma de
interveno estatal na economia e de regulao das atividades econmicas,
havendo, inclusive, ampliao da extenso da regulao, que passa a atingir
atividades que antes no eram desenvolvidas por particulares.
7.2. Concluses da parte segunda
Na parte segunda vimos que a origem remota dos entes reguladores
est na Inglaterra, muito embora o fenmeno da agencificao tenha ocorrido,
com influncia em todo o globo, nos Estados Unidos da Amrica. Todavia, h que
136
se ter em conta que cada pas adota um modelo particular (v.g. Frana, Itlia,
Espanha, Portugal etc.), motivo pelo qual no possvel transpor para o direito
brasileiro peculiaridades dos ordenamentos jurdicos estrangeiros.
Viu-se, tambm, que esto sendo criadas no Brasil agncias
reguladoras, rgos tcnicos, autnomos, para o desempenho das funes de
regulao, no existindo, todavia, norma geral que defina e discipline de modo
geral as agncias reguladoras brasileiras, motivo pelo qual esse regime especial
de cada ente regulador as suas caractersticas e prerrogativas especficas
devem ser encontradas no diploma legal que as cria.
Dentre as funes desempenhadas pelos entes de regulao, pode-se
destacar: I) regulao de determinado espectro de atividades, por meio da
positivao de regras ou da aplicao de regras preexistentes; II) outorga de
licenas, autorizaes, injunes, com vistas a franquear ou interditar o exerccio
de uma atividade regulada a um particular; III) fiscalizao do setor especfico,
seja pelo monitoramento das atividades reguladas, seja pela aferio das
condutas dos regulados de modo a impedir o descumprimentos de regras ou
objetivos regulatrios pr-fixados; IV) sancionamento na aplicao de
advertncias, multas ou mesmo cassaes de licenas, alm de obrigar o
particular reparao ou correo dos efeitos de uma conduta lesiva,
desconforme com o preconizado pelo regulador; V) conciliao de interesses de
operadores regulados, consumidores isolados ou em grupos de interesses
homogneos, ou ainda interesses de agentes econmicos que se relacionam com
o setor regulado, no mbito da cadeia econmica, com o exerccio de papel de
ouvidor de reclamaes e denncias de usurios ou consumidores; VI)
recomendao ao poder poltico de medidas ou decises a serem editadas no
mbito das polticas pblicas.
Observou-se que no Brasil esto sendo criadas agncias federais,
estaduais e municipais, sendo que o modelo federal estabelece a criao de
diversos entes reguladores, com competncias limitadas a alguns setores da
atividade econmica, e os estados instituem, em regra, agncias multissetoriais, o
137
que, em tal caso, pode ser prejudicial eficincia da prpria agncia, posto
dificultar o princpio da especializao.
Verificou-se que a legislao federal e estadual instituiu agncias
reguladoras sob regime especial, sendo que, para se identificar o que de fato
configura tal regime, faz-se necessrio examinar cada diploma legal, de per si.
Nesse sentido, verificou-se que a especialidade das agncias decorre de maior
grau de independncia administrativa e autonomia financeira, ausncia de
subordinao hierrquica, mandato fixo e estabilidade dos dirigentes.
Essa autonomia das agncias reguladoras brasileiras provm, em
especial, do poder decisrio de que dispem, alm da impossibilidade de
interposio de recursos para outra autoridade administrativa.
7.3. Concluses da parte terceira
Vimos que, em virtude do moderno sistema de separao de poderes
vigente, a funo legislativa pode ser atribuda no s ao Legislativo. No que toca
ao poder regulamentar, vimos que ele pode ser exercido no s pelo Presidente
da Repblica, mas, em menor grau, tambm pelos Ministros de Estado.
Todavia, quanto possibilidade de as agncias (e outros entes
autrquicos) emitirem normas acerca de matrias sob suas competncias, vimos
que: primeiro, o sistema constitucional brasileiro no admite a possibilidade de
delegao legislativa, sendo tal fundamento, portanto, no possvel de aplicao
s agncias; segundo, no nos parece possvel estabelecer uma teoria acerca dos
regulamentos autnomos brasileiros, exceo da previso do art. 84 da Carta
Poltica, e de expressa competncia do Presidente da Repblica; terceiro,
levando-se em conta a existncia de diversas limitaes ao exerccio do poder
regulamentar, podem as agncias, com alguma autonomia normativa, em razo
da natureza das atividades que desempenham, dos objetivos traados com sua
instituio, assim como da forma como atuam tcnica, tcnica, especializada,
138
participativa emitir regulamentos, desde que tenham sua gnese na
Constituio, motivo pelo qual as que foram institudas mediante lei aprovada pelo
Parlamento estariam impedidas de tal prerrogativa.
Quanto atividade de controle, verificou-se que apresentada como
funo administrativa desde as primeiras teorizaes, e que, conforme as lies
da doutrina clssica, o controle pode ser classificado como interno ou externo, e
legislativo, judicirio ou administrativo, conforme seja realizado ou no pela prpria
Administrao ou pelos Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo.
Examinamos que, apesar da autonomia caracterstica das agncias
reguladoras, dotadas de um regime especial, com mais prerrogativas, tais entes
se submetem a diversos tipos de limitaes e controles, que so de trs ordens:
administrativo, judicial e social.
Nesse contexto, situam-se como de natureza administrativa: o controle
quanto ao atingimento das finalidades e metas da regulao frente s polticas
pblicas pr-fixadas, a nomeao dos seus dirigentes a cargo do chefe do Poder
Executivo; a submisso s normas que tratam de oramentos e finanas, e
contratao de bens e servios, e o crivo do Tribunal de Contas, tanto em face do
exame da gesto das contas, mas tambm pela verificao da eficincia, eficcia
e efetividade de seus atos frente s polticas pblicas cuja implementao se
subordinam.
Sob o enfoque judicial, o controle se d no caso de atos eivados de
abusos e ilegalidades, podendo, assim, ser objeto de impetrao de uma srie de
medidas (v.g. mandado de segurana, individual ou coletivo, ao civil pblica e
ao popular, alm das aes ordinrias e cautelares). Podem, ainda, ser os atos
regulamentares controlados pelo Legislativo, no caso de exorbitncia do exerccio
do poder regulamentar.
139
Sob o aspecto de controle social, esto a instituio de ouvidorias, a
previso de ocorrerem audincias pblicas, o controvertido contrato de gesto
relativo sua administrao, e, finalmente, a instituio de Conselho Consultivo.
Vimos, tambm, que a funo de controle externo conhecida pelo
homem desde as mais remotas origens, sendo que, a partir da estruturao dos
Estados Nacionais, que comeam a fenecer as Cortes de Contas em todo o
mundo. Quanto ao Brasil, a histria do controle remonta aos Governos Gerais,
devendo-se ressaltar, todavia, que foi com a Proclamao da Repblica que
surgiram as condies para a criao do Tribunal de Contas, a 1891. Nesse
sentido, aps alternar perodos de plena autonomia de aes com outros de
grande restrio, com a Constituio Cidad de 1988 que o TCU, alm de
retomar as atribuies outrora conferidas, tem, mais ainda, grandemente
elastecido seu rol de competncias.
Desse modo, pudemos observar o extenso leque de funes do Tribunal
administrativo-judicante, fiscalizadora, normativa, consultiva e de ouvidoria _ e
atribuies constitucionais e legais para o exerccio do controle externo que
exerce, em auxlio do Poder Legislativo.
Verificamos, de igual modo, que o Tribunal, no mister de controlar as
atividades de desestatizao, prestao de servios pblicos e, tambm, da
regulao procedida pelas agncias autnomas, o faz de forma direta, visto
decorrer de previso constitucional, competindo-lhe, desse modo, alm de
apreciar os atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadoria e de
penso dos servidores das agncias, julgar as contas prestadas, e, por iniciativa
sua ou do Congresso Nacional, realizar, inspees e auditorias em tais entes
reguladores e, ainda, diante da constatao de irregularidades que possam levar
ocorrncia de dano efetivo ou potencial ao errio, adotar medida cautelar, pelo
Relator ou pelo colegiado respectivo.
Nessa ordem de coisas, vimos que o TCU pode, na execuo de
auditorias de natureza operacional, proceder anlise, avaliao e reviso de
140
prticas e procedimentos administrativos finalsticos adotados por entes
reguladores, e, quando for o caso, de seus regulados os concessionrios ,
tendo por norte o ordenamento jurdico e os princpios do regime regulatrio
nacional, a fim de que permita a execuo das atividades de regulao e de
desestatizao com o alcance de seus objetivos de forma econmica, eficaz,
eficiente e efetiva.
7.4. Resposta ao problema de pesquisa
Como resposta ao problema de pesquisa As agncias reguladoras
autnomas exercem suas competncias regulatrias com um adequado controle
sobre seus atos, de modo a que se evitem desvios, abusos e ilegalidades, estando
o Tribunal de Contas da Unio bem atuando nesse controle? podemos dizer
que, muito embora tais entes estejam, de um lado, ultrapassando suas
competncias regulamentares e executivas, ferindo o ordenamento constitucional
e legal ptrio, e de outro cometendo equvocos na execuo das polticas
regulatrias dadas pelo Poder Concedente, v.g. o Poder Executivo, pode-se
concluir que existem instrumentos, no ordenamento jurdico-constitucional
brasileiro, capazes de permitir que se faa esse controle, estando o TCU na
vanguarda da ao preventiva e corretiva em tal rea.
141
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