41 - Sikkink Autonomía Estatal PDF

Juan Carlos Garavaglia. Los Labradores de San Isidro ( Siglos XVII-XIX).
Desarrollo Econmico Vol 32 N128. 1993.

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1
LAS CAPACIDADES Y LA AUTONOMA DEL
ESTADO EN BRASIL Y LA ARGENTINA. UN
ENFOQUE NEOINSTITUCIONALISTA
KATHRYN SIKKINK
I. Introduccin
Si bien los estudiosos de la poltica latinoamericana comenzaron a
referirse al papel de las instituciones del Estado mucho antes de que
estuviera en boga el nuevo institucionalismo
1
, el valor del enfoque
institucional radica en que permite superar las concepciones
totalmente abstractas acerca de la autonoma estatal y centrar la
atencin en los atributos ms concretos de las estructuras,
instituciones y procedimientos del Estado que gravitan en las polticas
resultantes
2
. En este artculo compararemos el Estado en Brasil y la
Argentina teniendo en cuenta principalmente los efectos que ejerci
su estructura institucional sobre las polticas pblicas de los gobiernos
de Juscelino Kubitschek en Brasil (1956-1961) y de Arturo Frondizi en
la Argentina (19581962). Estos dos presidentes representaron los
ejemplos ms puros de la ideologa desarrollista en Amrica Latina
3
;

Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de Minnesota. [ * 1414 Social

Sciences / 267 19th Avenue South / Minneapolis / ( 55455 / 8 612-624-7513.]
1
Para esta investigacin se cont con un subsidio de la Comisin Conjunta para
Amrica Latina del Social Science Research Council y el American Council of
Learned Societies (con fondos provenientes de la Fundacin Ford, la Fundacin
Hewlett, el Fondo Nacional para las Humanidades y la Fundacin Andrew E. Mellon).
La autora desea agradecer los comentarios y sugerencias de Douglas Chalmers,
Margaret Keck, Liliana De Riz, Catalina Smulovitz, Alfred Stepan y Juan Carlos
Torre.
2
Se encontrar un panorama general del enfoque institucional en James G. MARCH
y Johan P. OLSEN: The New Institutionalism: Organizational Factors in Political
Life, American Political Science Review, vol. 78, setiembre de 1984, y G. John
IKENBERRY: Conclusion: An Institutional Approach to American Foreign Economic
Policy, International Organization, vol. 42, 1988.
3
Se hallar una extensa comparacin de las ideas y polticas de Kubitschek y
Frondizi en Kathryn SIKKINK: Ideas and Institutions: Developmentalsm in Brazil
and Argentina, Ithaca, Cornell University Press, 1991. Debates bsicos sobre el
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2
al mismo tiempo, sin embargo, pocos programas de gobierno
sufrieron un destino poltico tan diferente como el de ellos.
Kubitschek, uno de los pocos presidentes brasileos que llegaron a
completar su mandato, logr un amplio apoyo de las elites de su pas
con su ambicioso Plan de Metas, y pudo llevar a la prctica la mayor
parte de sus polticas; por el contrario, Frondizi fue depuesto por un
golpe militar tras haberse granjeado la antipata de quienes lo
siguieron en un primer momento y de haber interrumpido su
programa de desarrollo. La explicacin de las diferencias en la
ejecucin de las respectivas polticas econmicas reside en parte en
las caractersticas internas del Estado en uno y otro pas.
Los escasos estudios comparativos existentes sobre el Estado
argentino y el brasileo suelen coincidir en que este ltimo es ms
poderoso. Guillermo ODonnell ha caracterizado las relaciones entre el
Estado y la sociedad en la Argentina diciendo que el aparato estatal
ha bailado al comps de las fuerzas de la sociedad, ms como campo
de batalla que como instancia de formulacin de intereses ms
generales, en tanto que en el Brasil ha sido tan poderoso y decisivo
que lleg a monopolizar la vida poltica del pas
4
. Pero aunque
ODonnell seala algunos contrastes interesantes entre las relaciones
Estado-sociedad en ambos pases, no aclara los rasgos precisos de
ese podero estatal en una forma que permita llevar a cabo un
anlisis ms cuidadoso.
En su mayor parte, la bibliografa sobre el Estado gira en torno de
su podero o de su autonoma, concebidos en funcin de una relacin
recproca entre el poder del Estado y el de la sociedad civil
5
, segn la

desarrollismo son los de Fernando Henrique CARDOSO y Enzo FALETTO:
Dependency and Development in Latin America, Berkeley, University of California
Press, 1979, y Marcelo CAVAROZZI: El desarrollismo y las relaciones entre
democracia y capitalismo dependiente en Dependencia y desarrollo en Amrica
Latina, Latin American Research Review, vol. 17, N 2, 1982, pgs. 152-165, que
constituye una reflexin sobre el anlisis de Cardoso y Faletto y una ampliacin del
mismo.
4
Guillermo ODONNELL: Y a m qu me importa? Notas sobre sociabilidad y
poltica en Argentina y Brasil, Estudios CEDES, N 10, noviembre de 1984, pgs.
20, 33.
5
Alfred STEPAN: State Power in the Southern Cone of Latin America, en Peter
EVANS, Dietrich RUESCHEMEYER y Theda SKOCPOL (eds.): Bringing the State Back
ln, Nueva York, Cambridge University Press, 1985, pg. 318) nos recuerda que el
podero de los estados en relacin con las sociedades respectivas no es
necesariamente un juego de suma cero, y que es dable concebir cambios que
provoquen un aumento de la fuerza de ambos.
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cual el Estado es fuerte o autnomo en la medida en que puede
formular y perseguir metas que no constituyen meramente el reflejo
de las exigencias o intereses de los grupos y clases sociales
dominantes. Pero ni el concepto de podero del Estado ni el de su
autonoma se centran en los aspectos ms concretos de sus
estructuras o instituciones, con lo cual no logran captar las
diferencias importantes que presentan en su propia naturaleza el
Estado brasileo y el argentino. Dichas diferencias se refieren, ms
que al podero o a la autonoma del Estado, a su capacidad, entendida
como la eficacia administrativa del aparato estatal para instrumentar
sus objetivos oficiales. Esta capacidad del Estado es relacional
tambin en un segundo sentido: en el de las tareas que se le fijan o
que ste se impone a s mismo. La capacidad del Estado no puede
medirse, pues, en trminos absolutos, sino segn la adecuacin o
inadecuacin de esa capacidad respecto de las funciones que debe
cumplir.
A fin de comprender las diferencias entre el Estado brasileo y el
argentino, hay que dejar atrs las vagas nociones de podero o de
autonoma del Estado. El enfoque institucional pone de relieve el
papel de los funcionarios y de las estructuras organizativas en la
determinacin de los desenlaces polticos
6
. Una vez establecidas, las
instituciones estatales tienden a perdurar, y por ende su influencia va
ms all de las particulares coaliciones y condiciones que llevaron a
su surgimiento. Como este enfoque tiene fundamentos histricos, en
cualquier explicacin de corte institucionalista la secuencia y las fases
histricas son decisivas
7
. En este artculo examinaremos la evolucin
histrica de ciertas caractersticas propias de las estructuras del
Estado en Brasil y la Argentina, y el modo en que ellas contribuyeron
a la adopcin a instrumentacin de las polticas desarrollistas o las
obstaculizaron.
La diferencia entre la capacidad del Estado en Brasil y la Argentina
no se vincula primordialmente con su tamao en trminos absolutos
ni con el nmero de funciones que cumple en ambos pases. Si bien
la ampliacin de las funciones del Estado en materia de regulacin y
conduccin de la economa puede ser un indicador de una autonoma
estatal creciente, si no se da junto con la correspondiente ampliacin

6
Ver, por ejemplo, Peter HALL: Governing the Economy, Nueva York, Oxford
University Press, 1986.
7
IKENBERRY, op. cit, pgs. 224-25.
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4
de la capacidad del Estado para llevar a cabo esas funciones (como
sucedi en la Argentina), puede terminar minando la confianza
pblica en l. El dilema de la capacidad del Estado en estos dos
pases es que en ambos se expandieron sus funciones econmicas,
pero en la Argentina la desconexin entre dicha capacidad y las
tareas que el Estado deba abordar fue particularmente aguda.
Las diferencias ms importantes en este caso radican en la ndole
de las estructuras organizativas de ambos pases, en las normas y
procedimientos que rigen a la burocracia y en la idoneidad tcnica de
los funcionarios. Las comparaciones ponen de manifiesto que no
tenemos por qu suponer que una caracterstica definitoria de las
burocracias es una transaccin entre el clientelismo y la meritocracia.
Puede sostenerse que en el perodo estudiado el Estado brasileo fue
a la vez ms clientelista y ms meritocrtico que el argentino; dado
que en Brasil el Estado cumpli un papel poltico ms destacado, fue
el mbito en que se dieron tanto polticas de corte ms clientelista
como tambin una mejor movilizacin de los recursos tcnicos. La
diferencia esencial entre ambos estados fue la existencia en la
burocracia de Brasil de un pequeo sector aislado
8
, al que
Kubitschek recurri para formular y poner en prctica los
lineamientos fundamentales de su poltica econmica. A fin de que
una burocracia aislada resulte eficaz, no slo debe ser
relativamente ajena a las presiones polticas, sino que debe estar
regida por criterios basados en el mrito, que le aseguren contar con
un personal de alto nivel. En la Argentina no existi una burocracia de
esta ndole; por ello, mientras que Kubitschek pudo aprovechar y
ampliar las instituciones estatales existentes, Frondizi debi tratar de
sortear la burocracia para formular e instrumentar sus polticas.
Diversos autores han destacado las condiciones que favorecen la
capacidad del Estado y su autonoma de accin
9
. Entre las

8
Para un anlisis de la burocracia aislada en Brasil, ver Edson de OLIVEIRA NUNES:
Bureaucratic Insulation and Clientelism in Contemporary Brazil: Uneven
State-Building and the Taming of Modernity, tesis de doctorado, University of
California at Berkeley, 1984, y Barbara GEDDES: The Insulation of Economic
Decision Makers in the Brazilian Bureaucracy, 1930-1964, trabajo presentado en el
XIII Congreso de la Asociacin de Estudios Latinoamericanos, Boston, octubre de
1986.
9
Geddes enuncia, entre las caractersticas de un gobierno que engendran
autonoma, las siguientes: 1) pericia tcnica de los funcionarios; 2) coherencia
interna del grupo gobernante; 3) existencia de instrumentos que permitan influir en
la economa; 4) aislamiento de los responsables de las polticas de gobierno
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5
mencionadas con mayor frecuencia se hallan la existencia de un
conjunto de funcionarios de carrera relativamente aislados de los
intereses socioeconmicos predominantes
10
, as como de un aparato
burocrtico amplio y coherente
11
. Este conjunto de funcionarios o
este aparato estatal no se crean de la noche a la maana ni por
decisiones ad hoc; tampoco son el producto de una mera
reorganizacin de las estructuras, sino el fruto de un largo proceso
histrico de construccin institucional
12
.
Los procesos histricos del desarrollo del Estado en Brasil y la
Argentina presentan diferencias notorias. Aqu nos interesa el
desarrollo de la estructura del Estado en lo tocante a la mayor
capacidad de intervencin en la economa, la creacin de instituciones
para supervisar dicha participacin y la sancin de procedimientos de
administracin de la burocracia que facilitan el surgimiento de
funcionarios capaces de realizar las nuevas tareas econmicas.
Aunque la Argentina y Brasil enfrentaron cambios externos e internos
similares, que tendieron a estimular todo empeo por ampliar la
capacidad de gobierno, en uno y otro pas las reacciones relativas a la
construccin del Estado fueron cualitativamente distintas: en ambos
se expandieron sus funciones, pero en Brasil se coloc el acento en
mayor medida en reformas que desembocaran en una mayor
capacidad administrativa
13
.

respecto de las presiones sociales, y 5) habilidad de los dirigentes para utilizar la
persuasin y manipular los incentivos de modo de lograr apoyo para los cambios
polticos que promueven. GEDDES, op. cit., pg. 3.
10
SKOCPOL, en EVANS et al., op. cit., pg. 9.
11
Dietrich RUESCHEMEYER y Peter EVANS: The State and Economic
Transformation: Towards an Analysis of the Conditions Underlying Effective
Intervention, en EVANS et al., op. cit., pig. 50.
12
Para un anlisis del carcter histrico del aparato burocrtico, ver
RUESCHEMEYER y EVANS, op. cit., pgs. 51-52, 59.
13
Skoworonek aduce que en el perodo 1877-1920, el efecto combinado de la crisis
internacional, los conflictos de clases y el aumento de la complejidad estimul los
empeos en favor de una expansin de las capacidades del Estado norteamericano.
Sin embargo, los cambios que sobrevienen en el medio son meros estmulos para el
desarrollo institucional; la forma que adopten las innovaciones institucionales
depender de la reaccin concreta de los funcionarios oficiales. Stephen
SKOWORONEK: Building a New American Stale: The Expansion of National
Administrative Capacities, 1877-1920, Nueva York, Cambridge University Press,
1982, pg. 12.
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II. Expansin del Estado brasileo
Muchos autores han puesto de relieve que la residencia temporaria
de la corte portuguesa en Brasil (1808-1820) y el perodo de la
monarqua independiente fueron elementos decisivos, que sentaron
las bases y actitudes prevalecientes en la posterior evolucin de las
instituciones del Estado brasileo moderno
14
. Durante los primeros
aos de la Repblica tambin tuvieron lugar importantes sucesos
ligados a la construccin del Estado
15
. El Banco do Brasil, eje del
sistema financiero nacional, por ejemplo, fue fundado en 1890 y
nacionalizado en 1905
16
.
La mayora de las transformaciones que nos interesan del Estado
brasileo se produjeron luego de la Gran Depresin. Dos estrategias
innovadoras en relacin con la burocracia coadyuvaron a su
capacidad para intervenir con eficacia en la economa. La primera fue
una reforma general de la funcin pblica iniciada durante el gobierno
de Vargas con posterioridad a 1930; la segunda fue, en varios
aspectos, una reaccin ad hoc frente al fracaso de la primera
estrategia: al no universalizarse la reforma, se crearon ciertos
reductos de eficiencia y de autonoma fuera de la burocracia
tradicional, incluso en algunas empresas pblicas y grupos
ejecutivos
17
. Los protagonistas de esta segunda estrategia fueron con
frecuencia los remanentes de los empeos anteriores por reformar la
funcin pblica; ella se bas en un largo proceso previo de
institucionalizacin llevado a cabo por individuos que pretendieron
instaurar un sistema burocrtico basado en el mrito, pero que no

14
Lawrence S. GRAHAM: Civil Service Reform in Brazil: Principles Versus Practice,
Austin, University of Texas Press, 1968, pgs. 17-20.
15
Topik sostiene que el Estado brasileo fue uno de los ms intervencionistas de
Amrica Latina mucho antes an de la Gran Depresin, en su afn de representar y
defender la economa exportadora del pas. No obstante, esta intervencin fue una
respuesta ante la crisis econmica ms que el resultado de un desarrollo
planificado, y no implic ningn gran cambio en los procedimientos estatales. No se
cre una funcin pblica independiente ni se institucionaliz la carrera burocrtica.
Steven TOPIK: The Political Economy of the Brazilian State, 1889-1930, Austin,
University of Texas Press, 1987, pgs. 23 y 161-63.
16
TOPIK, op. cit., pgs. 30-47.
17
GEDDES, op. cit., pgs. 14, 22-23.
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7
compartan necesariamente las metas desarrollistas a las que adhiri
la burocracia aislada durante el gobierno de Kubitschek.
La revolucin de 1930, que llev al poder a Getulio Vargas, fue un
punto de viraje decisivo para el desarrollo del Estado brasileo.
Vargas procur centralizar la autoridad en el Poder Ejecutivo
reorganizando la administracin pblica a fin de tornarla ms
eficiente y autnoma respecto de las presiones sociales. Entre otras
reformas, reforz el principio de que slo podra accederse a la
carrera de funcionario a travs de exmenes pblicos
18
. Tras la
instauracin del Estado Novo en 1937, Vargas cre un nuevo
organismo centralizado, el Departamento Administrativo del Servicio
Pblico (DASP), con el fin de supervisar la centralizacin del aparato
burocrtico. El DASP se bas en modelos de administracin pblica
norteamericanos y era una mezcla de la Oficina del Presupuesto de
Estados Unidos con la Comisin de Servicio Civil del mismo pas
19
.
Gozaba de amplia autoridad para elaborar el presupuesto, centralizar
el control del personal y de los materiales, y supervisar los exmenes
de ingreso as como los cursos de capacitacin previos o los que se
dictaban dentro del horario de trabajo.
Durante la vigencia del Estado Novo, el DASP se convirti en una
suerte de superministerio
20
a cargo de la instauracin de un nuevo
aparato burocrtico y de la creacin de un funcionariado de
excelencia. Si bien despus de que Vargas fuera depuesto, en 1945,
sus sucesores limitaron las facultades y la autoridad del DASP, el
legado que ste dej sigui surtiendo efectos en la administracin
pblica brasilea. Aunque no logr crear a largo plazo una moderna
carrera de la funcin pblica libre de todo favoritismo poltico, dej
detrs un grupo de elites tcnicas que infundieron en ciertos sectores
del Estado las nuevas ideas de la meritocracia. Cuando Vargas fue
elegido nuevamente presidente, en 1951, se empe en robustecer
las reformas administrativas llevadas a la prctica durante el Estado
Novo, poniendo nfasis en los concursos de ingreso y restableciendo
las diferencias salariales entre los funcionarios permanentes y los
nombramientos polticos temporarios. Despus de estas iniciativas de
la dcada del treinta, surgi en Brasil un ncleo de expertos y de
defensores de la administracin pblica, concentrados en dos

18
GRAHAM, op. cit., pg. 25.
19
Beatriz M. de SOUZA WAHRLICH: Administraao de pessoal: principios a tnicas,
Ro de Janeiro: Fundaao Getlio Vargas, 1964, pg. 29.
20
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8
organismos oficiales: el DASP y la Fundacin Getulio Vargas,
autrquica, establecida en 1945. Ambas entidades contaban con
amplios programas de capacitacin, lo cual hizo que sus ideas y las
destrezas especficas impartidas en sus cursos tuvieran un efecto
multiplicador dentro de la burocracia en su conjunto.
El movimiento en pro de la reforma administrativa se inici en
Brasil veinte aos antes, como mnimo, que en la Argentina, cobr
mayor impulso y tuvo mayores repercusiones en la estructura del
Estado. Aunque luego se intent desmantelar en parte algunas de las
reformas impuestas por el Estado Novo, el ncleo del sistema
sobrevivi lo suficientemente intacto como para conferir poder
durante el gobierno de Kubitschek a la burocracia aislada.
Pese al esfuerzo de Vargas por crear y mantener un funcionariado
de carrera, tanto l como otros presidentes brasileos posteriores
adoptaron en esencia una actitud ambigua respecto de la burocracia.
Vargas se afan por fortalecer el sistema meritocrtico en ciertos
sectores de sta, pero en otros sigui recurriendo al favoritismo
poltico. El resultado fue un sistema que ha sido llamado burocracia
dual
21
, en el cual ciertas instituciones y ministerios seguan una u
otra tendencia; por ejemplo, el favoritismo prevaleci en las prcticas
de contratacin de personal vigentes en los organismos de seguridad
social, en tanto que en el Ministerio de Hacienda se impuso ms bien
un sistema de seleccin de personal basado en el mrito
22
. En
ocasiones, estas tendencias duales operaron simultneamente en una
misma institucin
23
.
La burocracia aislada, compuesta por algunas empresas pblicas,
ciertos bancos controlados por el Estado (como el Banco Nacional de
Desarrollo Econmico, BNDE) y los diversos consejos y grupos del
Poder Ejecutivo encargados de las polticas pblicas, fue desde la
dcada de 1940 la principal responsable de instrumentar las polticas

21
22
23
Barbara Geddes y Edson Nunes denominan modelo poltico sincrtico a la
burocracia dual brasilea, entendiendo por sincretismo el mantenimiento del
clientelismo en ciertos mbitos de la ejecucin de las polticas, al par que otros son
aislados para permitirles funcionar aparte del sistema poltico tradicional. Edson de
OLIVEIRA NUNES y Barbara GEDDES: Dilemmas of State-Led Modernization in
Brazil, Instituto Universitario de Pesquisas do Rio de Janeiro, Serie Estudos N 39,
julio de 1985, pg. 14.
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9
econmicas
24
. La burocracia aislada fue surgiendo a medida que
ciertos organismos, como el Banco de Brasil, adoptaban
procedimientos de contratacin meritocrticos, en tanto que se
creaban nuevas entidades -como la Superintendencia de la Moneda y
el Crdito (SUMOC) en 1945 y el BNDE en 1952- con el propsito de
establecer en ellas centros profesionales autnomos para la
formulacin y ejecucin de las polticas.
A fin de formular e instrumentar sus polticas econmicas, el
gobierno de Kubitschek se bas en las instituciones ya existentes de
la burocracia aislada y cre otros organismos y grupos para facilitar la
coordinacin. Entre sus innovaciones ms notables desde el punto de
vista administrativo cabe mencionar el Consejo de Desarrollo y los
Grupos Ejecutivos y de Trabajo que funcionaban bajo su gida. El
Consejo de Desarrollo se pobl fundamentalmente de individuos
procedentes del BNDE, pero tuvo a su cargo establecer una poltica
general de coordinacin institucional para el desarrollo. Sin embargo,
en contraste con lo que sucedi en la Argentina, es interesante
destacar que el Plan de Metas de Kubitschek fue formulado y puesto
en prctica bsicamente por instituciones que ya existan antes de
que l asumiera el gobierno, y en muchos casos por funcionarios que
tambin eran anteriores a l. Si Kubitschek fue capaz de utilizar estas
instituciones y este personal de la burocracia aislada, ello se debi a
los esfuerzos previos realizados por Vargas y otros gobiernos para
crear reductos de especializacin y de autonoma administrativa
dentro del Estado
25
.

24
NUNES y GEDDES, op. cit., pg. 2. Wanderley Guilherme dos Santos subraya
asimismo la naturaleza dual del aparato estatal brasileo, aduciendo que en general
la divisin se produce entre el nivel centralizado, donde el clientelismo es flagrante,
y el descentralizado, que desde sus inicios fue protegido respecto del favoritismo
poltico. Wandefley Guilherme DOS SANTOS: Relatorio de pesquisa, centralizaao
burocrtica a renovaao de elites: estudo preliminar sobre a administraao federal
descentralizada, Ro de Janeiro, IUPERJ, 1979, mimeog., pg. 60.
25
Al igual que Vargas, Kubitschek favoreci a numerosos individuos con
nombramientos polticos personales al par que utilizaba y modificaba a la parte
aislada de la burocracia para instrumentar su poltica econmica. Se estima que a
poco de hacerse cargo del gobierno, ya haba hecho unas siete mil designaciones de
esta ndole, gran parte de ellas como retribucin a su socio en la campaa
presidencial, el PTB, por el apoyo que ste le brind. Pero si bien todo el perodo
1946-64 se singulariza por la gradual expansin del funcionariado, no hay pruebas
de que Kubitschek se dedicara al favoritismo poltico en medida mucho mayor que
sus antecesores. GRAHAM, op. cit., Civil Service Reform in Brazil, pgs. 134-135 y
147.
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10
III. Expansin del Estado argentino
A fines del siglo pasado y comienzos del presente, la Argentina
atraves una intensa y exitosa etapa de construccin del Estado, a
cuya cabeza estuvo la llamada generacin de 1880 -grupo
equivalente, por sus ideas y su influencia, a los cientficos
mejicanos-. En este perodo de organizacin nacional se estableci un
nuevo rgimen centralizado que desplaz a los poderes encarnados
en los caudillos regionales. La generacin del ochenta cre el ejrcito
nacional, un sistema judicial nacional y la burocracia dependiente del
Poder Ejecutivo. La guiaban motivaciones de orden liberal: el objetivo
del Estado era sentar las bases de un marco jurdico que garantizara
el buen funcionamiento del sistema agroexportador, amn de apoyar
y estimular las actividades comerciales y financieras, en especial
mediante la creacin de una serie de instituciones respaldadas por el
Estado, como el Banco de la Nacin y el Banco de la Provincia de
Buenos Aires
26
.
Despus de que asumiera el poder el presidente Yrigoyen en 1913,
la actividad del Estado adopt un carcter ms nacionalista a
intervencionista, como lo muestra la creacin de Yacimientos
Petrolferos Fiscales (YPF) y los Ferrocarriles del Estado. Con
posterioridad al golpe militar conservador de 1930, el Estado continu
interviniendo a fin de aliviarles a los grupos econmicos las
conmociones externas producidas por la Gran Depresin. Se cre el
Banco Central y diversas juntas para la coordinacin de otras tantas
producciones agropecuarias (Junta Nacional de Granos, Junta
Nacional de Carnes). En este perodo cobraron prominencia ciertas
figuras pblicas denominadas procnsules, uno de cuyos mximos
representantes fue Ral Prebisch, director del Banco Central. Eran
brillantes administradores, que manejan con competencia y muy
amplia autonoma de decisin reas enteras del aparato estatal
27
.
Pero pese al xito de esta etapa de construccin del Estado
argentino, la capacidad de este ltimo no se institucionaliz y su
autonoma respecto de las clases dominantes sigui siendo escasa.
Los cargos de los organismos oficiales que fueron crendose se

26
Jorge E. ROULET y Jorge Federico SBATO: Estado y administracin pblica en
la Argentina: frenos o motores del proceso de cambio social?, Polmica, N 78,
Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1971, pgs. 202-05.
27
Ibd., pg. 213.
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11
llenaban de modo tal que la mayora del directorio quedaba en manos
de los representantes de las organizaciones de la produccin, vale
decir, de individuos provenientes de los grupos agroganaderos e
industriales. De este modo, los administradores del Estado formaban
parte de un crculo selecto de caballeros muy ligados a las clases
acaudaladas, en lugar de integrar un funcionariado leal en primer
trmino al propio Estado.
En la Argentina, la organizacin del servicio civil tuvo lugar ms
tardamente que en Brasil. Antes del gobierno peronista no existi ni
en el gobierno nacional ni en los provinciales ningn control uniforme
o centralizado de la seleccin, promocin, normas de conducta laboral
o despido de los agentes pblicos; slo haba unas pocas normas
generales sobre su contratacin, como la que requera que los
empleados pblicos fuesen ciudadanos argentinos de 18 o ms aos
de edad. Dado que no exista ningn organismo central que pusiera
en ejecucin ciertas normas, en la prctica cada institucin oficial
gozaba de total autonoma para contratar con o sin concurso previo
y despedir con o sin razones admisibles, lo cual provoc que cada
cambio de gobierno generase una gran rotacin de empleados
pblicos. En 1942 un autor estim que el 99% de stos eran elegidos,
directa o indirectamente, por motivos polticos
28
.
Esta costumbre sigui en pie cuando accedi al poder el gobierno
peronista, y las diversas carteras ministeriales fueron vaciadas de
personal a fin de hacer lugar a los partidarios de Pern, aun cuando
ya en diciembre de 1943, bajo el gobierno militar del general Ramrez
(en el cual Pern haba ocupado la Secretara de Trabajo y Previsin
Social), se haba dictado el primer reglamento de la administracin
pblica vigente en el pas. Entre las condiciones que fijaba dicho
reglamento estaba la de contar con enseanza primaria completa
para ingresar a un puesto pblico
29
.
Durante el primer gobierno peronista aumentaron notablemente
las funciones desarrolladas por el Estado as como la cantidad de

28
Jean-Claude GARCA-ZAMOR: Public Administration and Social Changes in
Argentina, Ro de Janeiro, Casa Vallelle, 1968, pgs. 139-140.
29
Decreto 16.672/43, del 16 de diciembre de 1943, tal como lo cita UNIN
PANAMERICANA, Departamento de Asuntos Econmicos: Estudios sobre
administracin pblica en Amrica Latina: Argentina, Washington, D.C., Secretara
General de la Organizacin de Estados Americanos, 1968, pg. 63.
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12
empleados pblicos
30
. El Estado asumi un papel activo en el
mantenimiento del pleno empleo, absorbiendo personal que no
encontraba trabajo en la actividad privada. Al mismo tiempo, el
gobierno peronista congel o an disminuy los niveles salariales de
los altos funcionarios
31
. El Estado fue extendiendo su control de la
economa nacional a travs de la nacionalizacin de la banca, la
compra de los ferrocarriles y de la mayora de los servicios pblicos,
la expansin de las facultades del Poder Ejecutivo con la reforma
constitucional de 1949, y las medidas adoptadas en el Primer y
Segundo Plan Quinquenal.
Pero si bien con estas medidas econmicas Pern ampli la
envergadura y las funciones del Estado, no asegur una expansin
concomitante de su capacidad para cumplirlas. El sistema no estaba
preparado para manejar el aumento de dichas funciones y las
exigencias que planteaba a la administracin pblica el mayor nivel
de desarrollo econmico. El gobierno peronista experiment con una
variedad de medidas institucionales destinadas a dotar de una mejor
organizacin al Poder Ejecutivo, pero virtualmente ninguna de ellas
sobrevivi a la cada de Pern en 1955
32
.
En el perodo peronista el Estado goz por primera vez de un alto
grado de autonoma respecto de las clases dominantes tradicionales
en la Argentina
33
, pero desde el punto de vista de estas ltimas se
trataba de un caso de institucionalismo invertido, en que ciertos
grupos subordinados eran capaces de aduearse del Estado y

30
En el perodo 1943-52 se sumaron 349.000 trabajadores (un aumento del
144,4%) a la nmina de empleados pblicos, totalizando aproximadamente
600.000 en 1952. Benjamin A. MOST: Authoritarianism and the Growth of the
State in Latin America: An Assessment of Their Impact on Argentine Public Policy,
1930-1970, Comparative Political Studies, N 13, julio de 1980, pg. 182.
31
ROULET y SBATO, op. cit., pg. 217.
32
Jos Alberto BONIFACIO: Diseo organizacional de la Presidencia en la Argentina
entre 1943 y 1983 (Cambios organizacionales e instituciones de formulacin de
polticas), Direccin General de Investigaciones, INAP, 1985 (mimeog). GARCA
ZAMOR, op. cit., pg. 109. Wynia sostiene que si bien Pern anunci muchos
planes para la reorganizacin del Estado argentino, pocos de ellos fueron realmente
puestos en prctica. Gary WYNIA: Argentina in the Postwar Era, pg. 56.
33
Carlos Waisman argumenta que las polticas peronistas fueron un ejemplo de
autonoma estatal porque no beneficiaron a los sectores principales de la clase
dominante ni le fueron impuestos al pas por contingencias externas ineludibles.
Carlos WAISMAN: Reversal of Development in Argentina: Postwar
Counterrevolutionary Policies and Their Structural Consequences, Princeton:
Princeton University Press, 1987, pg. 137.
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13
utilizarlo para sus propios fines
34
. La propia eficacia y transparencia
de los empeos del gobierno peronista por utilizar al Estado como un
medio de redistribucin del ingreso reforz la idea de que el Estado
no estaba al servicio de los intereses nacionales sino que era un
arma esgrimida por los grupos que se hallaban en el poder contra los
que quedaban fuera de l. Esta percepcin de un instrumentalismo
invertido por parte de los sectores dominantes llev a los
productores privados a desconfiar cada vez ms del Estado, y este
legado, junto con la mayor injerencia del Estado en el manejo de los
asuntos econmicos, dej a sus sucesores [los de Pern] la tarea casi
imposible de cumplir el papel mucho ms amplio asignado al Estado
buscando para ello la cooperacin de ciudadanos que, por otra parte,
vean con recelo las motivaciones del gobierno y estaban resueltos a
evitar la ejecucin de sus polticas
35
. Podra decirse que durante el
perodo peronista prevaleci la autonoma de gobierno ms que la
autonoma del Estado, ya que no exista en la poblacin la percepcin
de un Estado neutral que defendiera los intereses del pas, y luego de
la cada de Pern tanto las instituciones del Estado como sus polticas
o funcionarios tuvieron muy poca continuidad. Por lo dems, no se
hizo casi nada a fin de robustecer la capacidad estatal.
Hasta mediados de la dcada de 1950 no se tom ninguna
iniciativa destinada a crear una administracin pblica profesional. El
Reglamento de la Administracin Pblica sancionado en 1943 tuvo
una aplicacin ms coherente a partir de 1957, cuando se cre un
departamento para supervisarla. No obstante, las facultades y
capacidades de dicho departamento eran mucho menores que las del
DASP en Brasil, ya que no estaba entre sus atribuciones determinar el
presupuesto o supervisar la capacitacin de los agentes pblicos. Fue
as que la postura adoptada por el gobierno de Frondizi respecto de la
accin estatal respondi a las actitudes prevalecientes y la falta de
agilidad del aparato burocrtico. Sintindose imposibilitado de
controlar las funciones del Estado, el gobierno de Frondizi, en vez de
instrumentar, como hizo Kubitschek, un programa apoyado en ste
-introducindole algunas modificaciones administrativas a fin de
conferirle mayor rapidez y flexibilidad-, trat de eludirlo.

34
El concepto de instrumentalismo invertido es analizado en RUESCHEMEYER y
EVANS, en Evans et al., op. cit., pg. 63.
35
WYNIA, op. cit., pg. 76.
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14
Al principio, Frondizi procur encauzar algunas de sus principales
iniciativas econmicas (como las polticas relacionadas con el petrleo
y con las inversiones extranjeras) fuera de los canales burocrticos
normales. Design a un representante personal al frente de YPF y le
dio facultades a fin de que entablase negociaciones secretas para la
firma de contratos petroleros sin vincularse con el resto del personal
superior de YPF. Rogelio Frigerio, su secretario personal, fue puesto al
frente de la Secretara de Asuntos Econmicos y Sociales dependiente
de la Presidencia, con el objeto de sortear la injerencia del Ministerio
de Economa en la formulacin e implementacin de la poltica
econmica. Bajo el control de Frigerio, Frondizi cre la Comisin
Nacional de Inversiones Extranjeras, organismo encargado de
aprobar o rechazar los proyectos de inversin. Al igual que los grupos
que en Brasil dependan del Ejecutivo, esta Comisin inclua
representantes de otras varias instituciones involucradas en las
decisiones econmicas oficiales. No obstante, la opinin pblica
perciba que la Secretara de Asuntos Econmicos y Sociales de la
Presidencia, en vez de constituir una entidad til para agilizar y
flexibilizar la ejecucin de las medidas oficiales, era un medio
empleado por Frigerio -un hombre visto con recelo por muchos
integrantes de la elite- para incrementar su poder poltico.
Como consecuencia de todas estas medidas, los opositores de
Frondizi lo acusaron de tratar de establecer un gobierno paralelo.
Como explic luego uno de sus colaboradores:
Frondizi no cont, para su obra de gobierno, con el dominio total
del aparato del Estado. (...) Por ello, tuvo que buscar colaboradores
fuera de ese marco. (...) En realidad, el nudo focal del supuesto
paralelismo estaba constituido por Frigerio, totalmente identificado
con Frondizi en cuanto a los objetivos que deba alcanzar el gobierno.
(...) Sin embargo, para cubrir las zonas desguarnecidas, en todos los
niveles, hubo que acudir al equipo paralelo que, durante los cuatro
aos del gobierno constitucional, funcion como un aparato piloto de
gobierno, supliendo con creces la lentitud y la resistencia de una
administracin hipertrofiada y renuente en el cumplimiento de los
altos fines de una poltica de sentido nacional
36
.

36
Juan Ovidio ZAVALA: Desarrollo y racionalizacin, Buenos Aires, Ediciones Aray,
1963, pgs. 25-26.
http://www.educ.ar
15
Frondizi lanz un programa destinado a revisar y racionalizar la
administracin pblica, iniciado en 1958 con la creacin de la
Comisin Ejecutiva del Plan de Racionalizacin y Austeridad (CEPRA).
Como el nombre lo indica, el plan estaba concebido dentro del
contexto del programa de estabilizacin econmica en ejecucin, y su
objetivo primordial era reducir el costo de la administracin pblica
mediante la privatizacin de las empresas del Estado y la supresin
del personal excedente. Su propsito no era crear un sector aislado
dentro de la burocracia, basado en criterios de mrito y protegido de
las presiones sociales, sino aumentar la eficiencia de la adminis-
tracin pblica en general -aunque no la capacidad del Estado para
instrumentar las polticas econmicas.
El Plan de Racionalizacin radicaba en un ataque frontal contra el
sistema ferroviario del Estado. Tanto en la Argentina como en Brasil,
el sector transporte ocupaba un lugar central en los programas
desarrollistas, y en ambos pases el acento estaba colocado no tanto
en el transporte ferroviario como en la ampliacin de la red de
carreteras y del transporte automotor. En la Argentina se entenda
que este ltimo era ms flexible y se adecuaba mejor a las
necesidades de desarrollo del pas. Para los desarrollistas, el corolario
lgico de la decisin de fortalecer el transporte automotor era un
programa simultneo de reduccin y racionalizacin del sistema
ferroviario, eliminando las lneas antieconmicas y el personal
superfluo. Dado que el dficit de los ferrocarriles constitua una parte
importante del dficit pblico global, este programa de racionalizacin
satisfaca a la vez los objetivos fijados en materia de desarrollo y de
estabilizacin.
Como sucedi con su poltica petrolera, al procurar racionalizar los
ferrocarriles Frondizi no slo enfrent poderosos intereses (incluido
uno de los sindicatos ms fuertes del pas) sino que afect adems
uno de los principales smbolos de la independencia y la soberana
nacional. En efecto, el sistema ferroviario, construido por los ingleses,
haba simbolizado desde mucho tiempo atrs la injerencia extranjera
en sectores importantes de la economa argentina. Cuando Pern
compr a los ingleses los viejos ferrocarriles recurriendo a libras
esterlinas inconvertibles que se haban acumulado desde la Segunda
Guerra Mundial, la poblacin vio en ello una gran victoria del
nacionalismo. La acalorada disputa poltica que gener el programa
de racionalizacin de Frondizi provoc la renuncia del ministro de
Economa, Roberto Aleman, y del secretario de Transporte, Juan
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16
Ovidio Zavala, uno de los principales gestores de dicho programa. A
la larga, ello gener una de las crisis que debilitaron al gobierno y
contribuyeron a su cada a comienzos de 1962.
En cuanto a sus otros dos objetivos (privatizar las empresas del
Estado y reducir el personal), el programa tuvo xito. A fines de
1961, el gobierno comunic, a travs de la prensa, que desde 1958 el
Estado haba prescindido de 157.081 empleados pblicos, sobre todo
merced al congelamiento de los cargos vacantes
37
. El estudio de la
magnitud de la administracin pblica argentina muestra que esta
estimacin fue correcta, a incluso la cifra puede ser inferior a la real;
la mayora de los empleos suprimidos pertenecan a empresas del
Estado, probablemente como consecuencia de la privatizacin. El
programa de racionalizacin de Frondizi hizo que, al tercer ao de su
aplicacin, se redujera en un 12% el total de empleos pblicos
38
.
Si bien Frondizi pudo imponer esta drstica reduccin del personal
total del Estado, no consigui mantener ni siquiera a sus ms
prximos colaboradores en los cargos oficiales de ejecucin de la
poltica pblica. Cuando en 1959 se design como ministro de
Economa a lvaro Alsogaray, ste volvi a centralizar la poltica
econmica en el ministerio a su cargo y design al frente de los
principales bancos nacionales y de los organismos econmicos a
miembros de su equipo. Durante ms de dos aos el aparato de
formulacin de polticas pblicas estuvo esencialmente en manos de
Alsogaray y su gente, y el presidente de la Repblica pas a ser un
husped de su propio gobierno. Pero aunque ms tarde Frondizi
recobr cierto control de dicho aparato, las reformas que introdujo
tendieron ms a modernizarlo que a fortalecer la capacidad del
Estado a largo plazo. No se produjeron reformas bsicas en la
burocracia ni se incorporaron procedimientos que podran haber
mejorado su autonoma y capacidad.

37
ZAVALA, op. cit., pg. 199.
38
Jos Alberto BONIFACIO: El empleo en la Administracin Pblica Nacional entre
1959 y 1985, INAP, Direccin Nacional de Investigaciones, agosto de 1986, pgs.
10, 25. Bonifacio seala que la administracin pblica argentina no recobr la
dimensin que tena al comienzo del gobierno de Frondizi hasta 1976, y volvi a
reducirse con posterioridad al rgimen militar instaurado ese ao. La reduccin de
personal durante el gobierno de Frondizi fue la mayor en el perodo 1958-76.
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17
IV. Actitudes sobre el Estado en Brasil y la Argentina
J. P. Netti ha sealado que el reconocimiento de que el Estado
cumple un papel significativo en la vida social y poltica no depende
nicamente de los problemas empricos vinculados con la actividad y
estructura de un Estado en particular, sino tambin de la disposicin
de la cultura a otorgar reconocimiento a su existencia conceptual
39
,
y sugiere que las caractersticas que componen la nocin de Estado
en determinados pases pueden examinarse pasando revista a sus
tradiciones histricas, intelectuales y culturales respecto del Estado.
El repaso de tales tradiciones es ms arduo que la comparacin de
los rasgos especficos del Estado, pero puede arrojar tiles
esclarecimientos acerca de la diferencia entre el Estado argentino y el
brasileo.
En Brasil existe una fuerte tradicin intelectual y un gran inters
por el Estado y sus instituciones, que se remonta a la poca del
imperio portugus. En la dcada de 1930, cuando Vargas inici sus
reformas administrativas, esta inquietud intelectual dio lugar a un
floreciente discurso sobre el manejo cientfico de los asuntos
pblicos, derivado en gran medida de los debates a la sazn vigentes
en los Estados Unidos y Europa. La creacin del DASP y de la
Fundacin Getulio Vargas dio albergue a las nuevas investigaciones y
enseanzas, y promovi la traduccin y publicacin de obras sobre
administracin pblica, convirtiendo a Brasil en un centro regional en
esta materia.
El desarrollo de las ciencias sociales en Brasil puso de manifiesto
en sus investigadores una preocupacin por el Estado mucho ms
intensa que la de sus colegas norteamericanos o de otros pases
latinoamericanos. El peso que tuvo el Estado Novo, as como el
predominio del Estado en la estructuracin de las relaciones sociales,
dio origen a una visin estadocntrica de la poltica. Slo en los
ltimos tiempos la ciencia social brasilea revis lo que ahora se
considera un excesivo inters por conceder al Estado una posicin y
un poder centrales, como se aprecia cada vez ms en las actuales
investigaciones sobre los partidos, las asociaciones empresariales, los

39
J.P. NETTL: The State as a Conceptual Variable, Word Politics, julio de 1968,
pg. 566.
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18
productores rurales y campesinos y el movimiento obrero, todas las
cuales destacan que el grado de autonoma y de maniobrabilidad que
poseen estos grupos en relacin con el Estado es mucho mayor de lo
que a menudo se sostuvo en el pasado. A pesar de este nuevo
revisionismo, empero, sigue imperando en la vida intelectual
brasilea la tradicin estadocntrica.
En la Argentina, por el contrario, no ha habido una gran tradicin
intelectual de investigaciones y de escritos relativos al Estado.
Durante el siglo pasado fueron ms comunes las descripciones, en
gran medida de corte legalista, sobre la evolucin de las instituciones
pblicas, pero stas virtualmente desaparecieron despus de 1930.
En comparacin con Brasil, el rea de la administracin pblica
permanece muy poco desarrollada y son escasos los estudios que se
ocupen en detalle de los perfiles, funciones y atributos de la
burocracia y del funcionariado argentino modernos
40
. El hecho de que
en la Argentina no haya existido una amplia reforma de la
administracin pblica hizo que este tema no atrajera la atencin de
los estudiosos, mientras que en Brasil la reforma de Vargas fue el
acicate para los grandes proyectos de investigacin en este terreno.
Los estudios de ciencia social argentinos tendieron a centrarse en
otras fuerzas sociales ms vitales, en especial los partidos polticos y
el movimiento obrero, y en los diferentes tipos de regmenes
polticos, como el populista y el autoritarismo burocrtico
41
.
Esta falta de una tradicin intelectual que pusiera el acento en el
Estado se sum a una intensa inquietud nacionalista. A su vez, el
debate en torno del nacionalismo gir a menudo en torno de la
expansin de las funciones del Estado y del desarrollo de ciertas
instituciones, como la creacin de YPF y la nacionalizacin del Banco

40
En un estudio sobre el Estado y la administracin pblica argentina publicado en
1971 se lee: Nos preocupa profundamente que sean tan pocos los que estudien,
investiguen y reflexionen sobre la naturaleza del Estado argentino, el papel que
cumple, lo que hace y lo que debera hacer. ROULET y SBATO, op. cit., pg. 223.
41
Las investigaciones de ciencia social llevadas a cabo en la Argentina en los
ltimos tiempos estn revertiendo esta tendencia, ya que ponen mucho ms el
acento en el anlisis institucional. Ver, por ejemplo, Dieter NOHLEN y Liliana DE
RIZ: Reforma institucional y cambio poltico, Buenos Aires, Editorial Legasa/CEDES,
1991; Oscar OSZLAK: La reforma del Estado en la Argentina, Buenos Aires,
Documento CEDES/36, 1990; Oscar OSZLAK: Teora de la burocracia estatal,
Buenos Aires: Paids, 1984; y Catalina SMULOVITZ: Constitucin y consolidacin
democrtica en la Argentina: reformar o no reformar, Buenos Aires, Documento
CEDES/3, 1988.
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19
Central y de los ferrocarriles. Quizs por la propia debilidad del
Estado argentino, algunas de estas instituciones fueron identificadas
en demasa con la Nacin misma, considerando un ataque a la
nacionalidad o a la soberana cualquier tentativa de modificarlas. Fue
as que el intento de Frondizi por modernizar o modificar el Estado,
como parte de su programa desarrollista, se interpret como un
ataque a la Nacin, a la que se perciba frgil ante el constante
embate de determinados intereses nacionales y, sobre todo,
extranjeros.
Entre el surgimiento de ciertas estructuras y costumbres
vinculadas con el Estado y las actitudes de la poblacin acerca de la
naturaleza de ste hay una relacin recproca. Vale decir, en la
medida en que se concibe al Estado como un organismo que favorece
el inters general del pas, es ms probable que se adopten medidas
que fortalezcan el aparato estatal; al mismo tiempo, un Estado ms
fuerte y aislado ser capaz de tomar medidas que persuadan a la
poblacin de que protege los intereses del pas. Por el contrario, si el
Estado es dbil o goza de escasa autonoma, se lo percibir como
ineficaz, o como un vehculo para la accin de los intereses
particulares dominantes, inhibiendo todo intento de darle ms poder
por temor a realzar el poder de que gozan estos grupos dominantes.
Cabe imaginar, pues, que se genera un crculo vicioso: ciertos
atributos y prcticas del Estado generan actitudes relacionadas con l
que, a su vez, intensifican tales caractersticas.
La comparacin de Brasil y la Argentina avala la argumentacin de
Skocpol, quien sostiene que diversos tipos de Estado... dan origen a
diversas concepciones sobre el significado y los procedimientos
propios de la poltica, concepciones que influyen en el
comportamiento de todos los grupos y clases de una sociedad
nacional
42
. La estructura y los procedimientos vigentes en las
instituciones del Estado de Brasil y la Argentina condicionaron las
actitudes desarrollistas respecto del Estado, y conformaron las
estrategias polticas que adoptaron a fin de llevar a la prctica sus
respectivos programas econmicos; a su vez, estas distintas
estrategias generaron reacciones radicalmente diferentes en las
fuerzas sociales, cuya propia visin del Estado gravit en su
comportamiento.

42
Theda SKOCPOL: Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current
Research, en EVANS et al. , op. cit., pg. 22.
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20
V. Indicadores de la capacidad y la autonoma del Estado
Stephen Skowronek ha expuesto una tipologa til para clasificar y
comparar los atributos del Estado, distinguiendo entre los factores
organizativos, de procedimiento e intelectuales que determinan su
modalidad de funcionamiento
43
. Skowronek describe la tendencia
organizativa del Estado en funcin de la concentracin, penetracin y
centralizacin de la autoridad, as como de la especializacin de las
tareas institucionales
44
. Brasil y la Argentina no difieren
significativamente en lo vinculado a la concentracin, penetracin y
centralizacin de la autoridad, sino ms bien en el plano de la
especializacin de las tareas institucionales. En la dcada de 1950 el
Estado brasileo contaba ya con una red ms compleja y
especializada de instituciones estatales para llevar a cabo la poltica
econmica. Sin embargo, la diferencia ms notable entre el Estado de
Brasil y el de la Argentina radica en el mbito de los procedimientos y
en el mbito intelectual -en particular, en lo que respecta al
reclutamiento, retencin y capacitacin de un ncleo de funcionarios
pblicos capaces de otorgar continuidad a la poltica econmica-. En
nuestra prxima seccin compararemos estas dimensiones para los
casos de Brasil y la Argentina.
1) Tendencia organizativa
a. Magnitud de la administracin pblica en la Argentina y Brasil
La magnitud del aparato estatal en cifras absolutas, as como la
cantidad de funciones que se presume que debe cumplir, son
condiciones que pueden favorecer o no la capacidad del Estado. No
todo Estado de gran tamao es fuerte o autnomo, y existe la
posibilidad muy concreta de que uno pequeo sea poderoso. Sin
embargo, es vlido preguntarse si un Estado de mayor tamao, que
cumple un nmero ms amplio de funciones, goza de mayor
capacidad que uno pequeo o tiene ms probabilidades de ser
autnomo.
Un indicador de la magnitud del Estado es el nmero de empleados
pblicos. Aunque es difcil obtener datos comparables para Brasil y la

43
Stephen SKOWRONEK: Building a New American State, pgs. 19-24.
44
Ibd., pg. 20.
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21
Argentina, se han hecho algunos intentos. De acuerdo con un
importante estudio sobre la administracin pblica argentina, en
1960-61 el pas tena 289.058 agentes en la administracin central
ms 140.566 en los organismos descentralizados, como el Banco
Central y el Banco Industrial, lo que daba un total de 429.724
empleados del gobierno nacional
45
. En Brasil, una fuente estim que
en 1960 haba 273.645 cargos en la administracin directa y
142.179 en los organismos autrquicos, que sumados daban
415.824 cargos pblicos del gobierno federal, incluidos los cargos
vacantes. La administracin directa abarca los ministerios,
organismos y comisiones subordinados directamente al presidente de
la Repblica; los organismos autrquicos son los organismos,
empresas pblicas y empresas mixtas autnomos
46
. Si bien no es
seguro que estas cifras sean comparables
47
, el cuadro que surge de
ellas muestra que la cantidad total de empleados nacionales era ms
o menos similar en ambos pases. Como la poblacin argentina era
mucho menor que la brasilea, se infiere que el porcentaje de
empleados pblicos nacionales era mayor en la Argentina que en
Brasil. As pues, las diferencias que estamos analizando entre los
respectivos estados no se relacionan primordialmente con la
diferencia de magnitud de la administracin pblica de uno y otro,
computada por la cantidad de empleados pblicos.
El cuadro 1, que slo se refiere a la administracin pblica central
de ambos pases, pone de relieve que durante el gobierno de
Kubitschek (1956-61) hubo un moderado crecimiento de la
administracin pblica directa y que durante el gobierno de Frondizi
(1958-62) la cantidad de empleados pblicos se redujo, como parte

45
Esta cifra no incluye las empresas del Estado ni a los empleados de los gobiernos
provinciales o municipales. Adems, incluye todos los puestos, aun los que
permanecieron vacantes en un momento dado. UNIN PANAMERICANA, op. cit.,
pg. 67. Otro estudio da cuenta de que en 1960 haba 296.697 empleados en la
administracin central, ms 209.670 en los organismos descentralizados, lo que da
un total de 506.367. Si a esta cifra se le agregan los 415.457 individuos empleados
en las empresas del Estado, se llega a una cifra total de 921.824 agentes del
Estado. BONIFACIO, op. cit., pg. 10. En este estudio se indica que en 1985 el nivel
de empleos pblicos era an mucho menor que en 1960.
46
47
Por ejemplo, en Brasil algunas empresas del Estado estn incluidas dentro de la
categora de organismos autrquicos, en tanto que en la Argentina son excluidas de
los totales.
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22
del programa de racionalizacin administrativa a que ya hemos
aludido.
b. Infraestructura institucional
Ms importante que el tamao real del Estado, empero, es la
especializacin de la infraestructura institucional del Estado que tiene
a su cargo llevar adelante las polticas de desarrollo y las funciones
econmicas. Desde 1943, la Argentina sufri a lo largo de los aos
una gran discontinuidad institucional y la consecuente insuficiencia de
su infraestructura institucional. En 1955 se desmantelaron la mayora
de las innovaciones del gobierno peronista en esta materia, y se
crearon muy pocas instituciones nuevas para la formulacin y
ejecucin de las polticas econmicas. El gobierno de Frondizi no se
interes particularmente por las innovaciones institucionales,
prefiriendo llevar a cabo sus polticas a travs de una red paralela ad
hoc
48
. Como consecuencia de esta discontinuidad y falta de inters
por lo institucional, en la Argentina muchos organismos bsicos para
la participacin del Estado en el desarrollo se crearon ms tarde que
en Brasil. Por ejemplo, la Oficina Nacional del Presupuesto no se cre
hasta 1964; el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) fue creado
en 1961, en los ltimos aos del gobierno de Frondizi, pero no

48
49 Las cifras correspondientes a Brasil proceden de GRAHAM, op. cit., pg. 132;
las de la Argentina, de UNIN PANAMERICANA, op. cit., pg. 67.
50 Uno de los ms cercanos colaboradores del presidente afirm que Frondizi vea
en la organizacin institucional un obstculo para su programa, porque
incrementaba el poder de los funcionarios de menor nivel y por ende debilitaba el
poder decisorio del presidente. Nicols BABINI: Frondizi, de la oposicin al
gobierno, Buenos Aires, Editorial Celtia, 1987, pg. 212.
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23
comenz a desempear un papel importante en la poltica econmica
hasta el gobierno de Illia
49
.
En ausencia de dichas entidades auxiliares, recay un mayor peso
en la formulacin e instrumentacin de la poltica de desarrollo sobre
la Presidencia de la Nacin y los correspondientes ministerios, pero
ninguno de stos contaba con la infraestructura o la organizacin
necesarias para dicha tarea. Un informe de la Unin Panamericana
acerca de la administracin pblica argentina lleg a la conclusin, en
1965, de que la Presidencia no posee una organizacin adecuada
para llevar a cabo sus amplias y diversas facultades y que la falta de
coordinacin era un obstculo en la labor del Ministerio de Economa.
Sin una reforma profunda de las instituciones ministeriales como
instrumento del Poder Ejecutivo -de sus normas jurdicas, sus
procedimientos administrativos formales y sus hbitos laborales-,
continuaba diciendo dicha publicacin, parece poco probable que la
actual administracin pueda transformarse con vistas al desarrollo
50
.
En Brasil, la infraestructura institucional combin entidades
existentes desde haca tiempo, como el Banco de Brasil y la
Cancillera (Itamaraty), con otras nuevas establecidas durante el
segundo gobierno de Vargas y el de Kubitschek, como el Consejo
para el Desarrollo Econmico (con sus Grupos de Trabajo y sus
Grupos Ejecutivos), la Superintendencia del Desarrollo del Nordeste
(SUDENE) y la NOVACAP. En el centro de esta red institucional se
hallaba el Banco Nacional de Desarrollo Econmico (BNDE), que
actuaba como coordinador de la estrategia de desarrollo econmico
del pas. Con frecuencia los funcionarios pasaban de una institucin a
otra, lo cual se vea facilitado por una costumbre propia de la funcin
pblica brasilea, que permita esta adscripcin de funcionarios sin
que stos perdieran su antigedad ni el cargo que ocupaban en la
entidad que los prestaba.
En la Argentina, durante el gobierno de Frondizi, ningn organismo
cumpli en el plano nacional un papel semejante al de las entidades

49
En 1959 se cre una importante entidad de planificacin interprovincial, el
Consejo Federal de Inversiones (CFI). Aunque este organismo no tena carcter
nacional, pas a ser la entidad planificadora ms permanente en el pas, con un
grado de continuidad administrativa inusual en la Argentina. Antonio Federico
MORENO: El planeamiento y nuestra Argentina, Buenos Aires, Ediciones Corregidor,
1978, pg. 111, y La historia del C.F.I., Todo es Historia, N 106, marzo de 1976,
pg. 32.
50
UNIN PANAMERICANA, op. cit., pgs. 94-95.
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24
brasileas que acabamos de mencionar en cuanto a la capacitacin y
la coordinacin. No hubo instituciones en las que se formasen
economistas ni eran comunes los desplazamientos de funcionarios de
una institucin a otra. La falta de una fuerte infraestructura
institucional dificult an ms la realizacin de adecuadas
investigaciones econmicas mediante las cuales el Estado pudiese
planear mejor su poltica
51
.
2) Procedimientos operativos
Los mtodos de reclutamiento, promocin y despido, as como de
la fijacin del escalafn y de las categoras salariales, pueden
contribuir enormemente a que la administracin pblica sea eficaz,
adems de crear condiciones que incrementan los talentos
disponibles para el aparato del Estado, amplan la memoria
institucional y mejoran el aprendizaje que se lleva a cabo en cada
institucin. Los concursos de ingreso al empleo pblico, destinados a
atraer a las personas ms calificadas, favorecen la capacidad
administrativa; y si se pretende conservar al personal calificado a lo
largo del tiempo, debe drsele adecuadas oportunidades de
promocin basadas en el mrito, la seguridad laboral y escalas de
sueldos que puedan competir con las del sector privado.
En Brasil, los cargos civiles de la burocracia eran llenados en
general, antes de 1930, apelando al favoritismo poltico. Hubo
algunas excepciones; por ejemplo, desde la poca del imperio el
Ministerio de Hacienda requiri aprobar exmenes de ingreso para
ciertos puestos; pero en lneas generales prevaleca un sistema de
favoritismo y no eran habituales los mtodos de reclutamiento
fundados en el mrito
52
. Estos exmenes slo se generalizaron
durante el primer gobierno de Vargas, cuando se inici la
implantacin de un sistema basado en el mrito. Este nuevo sistema
estableci como principio que para cualquier cargo pblico deba

51
Entre las recomendaciones incluidas en un informe sobre el desarrollo industrial
en la Argentina realizado en 1961 por una consultora privada se hallaba la de crear
un equipo de investigaciones econmicas a fin de efectuar los estudios pertinentes
y disear slidas polticas de desarrollo econmico para el gobierno. Some Aspects
of Industrial Development in Argentina. Contrato ICAC-1866, informe presentado
al gobierno de la Argentina y la Administracin para la Cooperacin Internacional
por Arthur D. LITTLE, Inc., Cambridge, Mass., 25 de agosto de 1961, pg. 2.
52
WAHRLICH, op. cit., pg. 23.
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25
rendirse un examen, pero en la prctica la mayora de los cargos de
la administracin pblica siguieron llenndose con nombramientos
polticos.
Un informe muestra que, durante un perodo de tres aos, slo el
17,8% de los nuevos agentes haban llegado al cargo a travs de
exmenes pblicos. Esta cifra es por cierto muy baja; durante el
gobierno de Kubitschek, muchos de los organismos responsables de
la formulacin y ejecucin de la poltica econmica reclutaron una
proporcin mucho mayor de su personal mediante concursos. En
especial, en esa etapa slo poda ingresarse al BNDE y a los puestos
de Itamaraty aprobando tales concursos
53
.
En la Argentina no se establecieron procedimientos ms
minuciosos de ingreso a ciertos puestos pblicos hasta 1957, pero las
condiciones que deban cumplirse siguieron siendo vagas: el
candidato tena que ser argentino nativo, estar dotado de buena
salud y de las aptitudes morales y de conducta que el puesto exiga,
y tener probada capacidad para ocuparlo
54
. La promocin se basaba
en el mrito. Se garantizaba la estabilidad slo despus de tres aos
continuos, o cinco discontinuos, de servicio efectivo
55
, condicin esta
ltima que se cumpla con escasa frecuencia, dada la extremada
inestabilidad de la poltica argentina.
3) Talento intelectual
Es difcil separar el anlisis de los procedimientos utilizados del
anlisis del talento intelectual disponible. Las costumbres vigentes en
materia de contratacin y promocin pueden permitir incrementar la
capacidad del Estado para atraer y retener a individuos dotados de
habilidades gerenciales y tcnicas; o sea, la orientacin del Estado en
cuanto a sus procedimientos influye en los talentos y destrezas que
es capaz de convocar. El nivel educativo de los funcionarios es uno de
los ndices de un reclutamiento apropiado. En Brasil, el nivel
educativo de los altos funcionarios era muy alto; una encuesta
realizada en 1968-69 mostr que un 86% de ellos tenan ttulo
universitario, en comparacin con un 81% en los Estados Unidos,

53
Beatriz WAHRLICH: Normas para a preservaao e revigoramento do sistema do
mrito, Brasil, Ministro Extraordinario para a Reforma Administrativa, 1963,
mimeog., tal como se cita en GRAHAM, op. cit., pg. 129.
54
Ibd., pg. 561.
55
UNIN PANAMERICANA, op. cit., pg. 81.
http://www.educ.ar
26
pese a que en este ltimo pas la educacin superior est mucho ms
generalizada
56
. No existe informacin completa para la Argentina,
pero una encuesta llevada a cabo en 1960 entre 41 altos funcionarios
revel que todos ellos se haban graduado en universidades o en
colegios militares
57
. Entre los antecedentes educativos de los
funcionarios argentinos, el ms comn era la formacin militar,
seguida por el derecho y el periodismo; un estudio efectuado entre
funcionarios de primer nivel de 1943 a 1983 comprob que slo un
2,9% se haban graduado como economistas
58
.
a. Capacitacin de los empleados pblicos en Brasil y la Argentina
Amn de los mtodos de contratacin y promocin, el Estado
puede instrumentar programas de capacitacin a fin de mejorar el
talento intelectual indispensable para la formulacin de las polticas
econmicas. Dicha capacitacin no slo puede incrementar la pericia
tcnica, sino adems contribuir a establecer valores que apunten a la
racionalidad comn, el surgimiento de un espritu de grupo y el
mayor prestigio de los funcionarios.
En Brasil, la capacitacin en gran escala de los empleados pblicos
fue iniciada por el DASP a fines de la dcada del treinta y comienzos
de la del cuarenta. Despus de 1939, muchos de ellos recibieron
becas para perfeccionarse en el extranjero. En 1941 el DASP
comenz a dictar cursos de administracin pblica para funcionarios,
por los cuales ya haban pasado en 1943 ms de cuatro mil
alumnos
59
. En 1958 se cre una Escuela de Servicio Pblico
dependiente del DASP con el fin de ofrecer una gama ms amplia de
cursos de formacin. Cuando asumi el gobierno Kubitschek, la
capacitacin de funcionarios ya era una funcin institucionalizada en
la burocracia desde haca ms de quince aos.

56
Robert DALAND: Exploring Brazilian Bureaucracy. Performance and Pathology,
Washington, University Press of America, 1981, pg. 310.
57
Kalman H. SILVERT: Liderazgo poltico y debilidad institucional en la Argentina ,
Desarrollo Econmico, vol. 1, N. 3 (oct: dic. 1960), pg. 172.
58
Este estudio abarc a 136 funcionarios que ocuparon secretaras o subsecretaras
de Estado en diversas carteras. Jos Alberto BONIFACIO: Diseo organizacional de
la Presidencia en la Argentina, op. cit., pg. 173.
59
FUNDAAO GETULIO VARGAS: Fundaao Getlio Vargas: 30 anos a servigo do
Brasil, Ro de Janeiro: Editora da Fundaao Getlio Vargas, 1964, pg. 306.
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27
Adems de estos empeos del DASP, existan otros programas de
formacin en ciertos organismos y ministerios. De lejos, el programa
de capacitacin ms amplio fuera de los que imparta el DASP era el
de la Escuela Brasilea de Administracin Pblica, creada en 1952
como parte de la Fundacin Getulio Vargas con el fin de brindar
cursos de administracin pblica de nivel universitario (funcin que
no cumplan los cursos del DASP). Estados Unidos proporcion a esta
escuela asistencia tcnica y financiera en sus primeros cuatro aos de
existencia, lo cual incluy el envo de especialistas internacionales en
administracin pblica para organizar la escuela y su plan de
estudios, asignar becas a profesores brasileos para estudiar en el
extranjero y a los estudiantes de otros pases de Amrica Latina que
quisieran asistir a la nueva escuela. Ms adelante, sta recibi
tambin asistencia tcnica de universidades norteamericanas,
contratada por el gobierno de Estados Unidos como parte del
Programa del Punto IV
60
.
La experiencia brasilea en materia de administracin pblica es
otro ejemplo de la permeabilidad de las instituciones de este pas a
las ideas y tendencias internacionales, as como de la idoneidad de
sus funcionarios para solicitar y recibir apoyo internacional en favor
de sus esfuerzos institucionalizadores. Gran parte de las reformas
administrativas de las dcadas de 1930 y 1940 se basaron en un
transplante al contexto brasileo de las teoras sobre la
administracin pblica en boga en Estados Unidos. A menudo estos
programas de formacin se aplicaron con un formalismo excesivo,
inapropiado para el medio brasileo, pero pronto se convirtieron en
los ms slidos del subcontinente y contribuyeron a formar un cuerpo
permanente de funcionarios a los que el Estado poda recurrir en
cualquier momento.
En la Argentina, la idea y la puesta en prctica del
perfeccionamiento de los empleados pblicos cobraron vigencia
mucho despus. Hasta 1957, cuando se cre el Instituto Superior de
la Administracin Pblica (ISAP), no exista ninguna otra entidad de

60
Marina BRANDAO MACHADO: O ensino de administraao pblica no Brasil, Ro de
Janeiro, Fundaao Getlio Vargas, 1966, pgs. 19-23. Dentro del programa del
Punto IV, la Comisin Mixta Brasileo-Norteamericana ofreci becas a los brasileos
que quisieran estudiar administracin pblica en los Estados Unidos. Ver el informe
de la Comisin en Washington, D.C.: Institute of InterAmerican Affairs, Foreign
Operations Administration, U.S. Government Printing Office, 1955, pig. 82.
http://www.educ.ar
28
propsitos similares
61
. A fines de la dcada de 1950 y comienzos de
la siguiente se crearon asimismo otros institutos de formacin ms
especializada
62
. En 1968, un informe comentaba que los esfuerzos
destinados a la capacitacin en el empleo an no haban conducido a
la transformacin de la administracin del pas en un instrumento
adecuado para la ejecucin de los planes de gobierno
63
. Si
Kubitschek hered una burocracia en la que ya haban comenzado a
dar sus frutos los empeos previos en lo tocante a la capacitacin,
Frondizi se encontr en cambio con una burocracia que apenas haba
empezado a ocuparse del mejoramiento de sus funcionarios.
El efecto que tiene la capacitacin en el comportamiento de un
funcionario depende de los cursos que recibe pero tambin de su
continuidad en el puesto para incorporar lo aprendido. Por ejemplo,
Daland examin el efecto de la capacitacin en el empleo sobre la
orientacin al desarrollo de los funcionarios brasileos, y comprob
que esta ltima se reduca de hecho cuando haban recibido la
formacin en el organismo en que se desempeaban, mientras que si
se graduaban en otras instituciones o en el extranjero, el efecto era
el opuesto
64
.
El vnculo entre el efecto potencial de la formacin recibida y la
continuidad burocrtica se puso en evidencia en los resultados de un
estudio que compar la carrera posterior de participantes argentinos
y brasileos en un curso de formacin bsica organizado por la CEPAL
en Santiago de Chile. La cantidad de participantes argentinos fue
mayor que la de brasileos, pero el efecto potencial fue menor en su
caso, ya que los argentinos que hicieron el curso tendieron a
abandonar luego el sector pblico para pasar al sector privado o para
ocupar puestos en el extranjero. De una muestra de los argentinos
formados por la CEPAL, el 41% haban dejado el pas y el 55% haban
pasado del sector pblico al privado, ya sea dentro de la Argentina o

61
Durante el perodo peronista no funcion regularmente ninguna escuela para
empleados pblicos. La Escuela Superior Peronista imparta adoctrinamiento sobre
las bases tericas del peronismo, pero sin incluir ningn elemento de
administracin pblica. GARCIA-ZAMOR, op. cit., pg. 145.
62
Entre ellos el Instituto del Servicio Exterior de la Nacin, creado en 1963, que
haba tenido como antecedente el instituto de Especializacin Diplomtica de
1960-61; la Escuela Nacional de Aduanas, dependiente del Ministerio de Economa,
de 1961; y la Escuela de Salud Pblica, dependiente del Ministerio de Salud y
Bienestar Social, de 1959.
63
UNIN PANAMERICANA, op. cit., pg. 73.
64
DALAND, op. cit., pgs. 166-67.
http://www.educ.ar
29
en el exterior. Los resultados correspondientes a los brasileos fueron
sumamente diferentes: el sector pblico tuvo una capacidad de
retencin del 72% respecto de los tcnicos formados por la CEPAL, y
en la muestra examinada se puso de manifiesto incluso que algunos
de los participantes en el curso haban pasado del sector privado a
funciones de gobierno
65
.
b. Continuidad en el empleo de los altos funcionarios argentinos y
brasileos
La burocracia brasilea tiene una continuidad mucho mayor que la
argentina. Un estudio de 325 altos ejecutivos del gobierno nacional
realizado en 1968-69 hall que el 85% haba ingresado a la funcin
pblica alrededor de los 30 aos y permaneci en ella virtualmente
durante toda su vida laboral productiva. No slo hay una gran
continuidad dentro de la burocracia, sino que tambin es alto el grado
de movilidad de un sector de sta a otro, de modo tal que la
permanencia media en cada puesto es de 3,5 aos.
Muchos de los funcionarios brasileos de carrera se identificaron
particularmente con un gobierno en especial, durante el cual
obtuvieron sus principales ascensos; sin embargo, al contrario de lo
que es corriente en la Argentina, al final de ese gobierno tales
funcionarios no abandonaban o perdan su puesto, sino que solan
realizar algn desplazamiento lateral dentro de la burocracia hasta
alcanzar algn cargo en el que podan volver a ser promovidos. Esta
movilidad lateral dentro de la burocracia cumple lo que Daland
denomina la funcin de conservacin y de banco de talentos,
dotando al pas de funcionarios que eventualmente pueden ser
necesarios en algn otro puesto clave. Estos datos refuerzan la
imagen de una burocracia estable y experimentada, cuyo nivel de
partidismo es relativamente bajo. (...) Dentro del espectro de los
pases del Tercer Mundo, y tambin probablemente en el mundo en
general, la burocracia brasilea se encuentra por cierto en el extremo
ms estable del continuo
66
.
No existen estudios comparables sobre la burocracia argentina. Los
escasos datos disponibles sugieren que la permanencia en el cargo de

65
David BRUCE: The U.N. Economic Commission for Latin America and National
Development Policies: A Study of Noncoercive Influence, tesis de doctorado,
University of Michigan, 1977, pgs. 148-49, 162.
66
DALAND, op. cit., pgs. 306, 310.
http://www.educ.ar
30
los funcionarios (sobre todo de los altos funcionarios) era mucho
menor. En Brasil no ha sido infrecuente que aun los cargos polticos
ms altos fueran llenados con funcionarios de carrera, en tanto que
en la Argentina los nombramientos polticos pareceran llegar hasta
un grado ms profundo del escalafn burocrtico, y hay puestos que
rara vez son ocupados por funcionarios pblicos. Esto no significa que
los nombramientos polticos no recaigan a veces en individuos con
experiencia previa de gobierno. Un estudio de 131 altos funcionarios
del Poder Ejecutivo comprob que el 57% haba tenido experiencia en
puestos pblicos de medianos a altos
67
. Si bien no se dispone de
datos especficos sobre el gobierno de Frondizi, en mi opinin el nivel
de experiencia previa de sus funcionarios era mucho menor. Ninguno
de los ejecutores de la poltica econmica durante la poca de
Frondizi a quienes entrevist haba sido empleado pblico, y la
mayora no haba tenido ninguna experiencia previa en el gobierno.
En Brasil, por otro lado, ms de la mitad de los altos funcionarios
entrevistados ocupaban cargos permanentes en la burocracia. Una
encuesta llevada a cabo entre los funcionarios argentinos revel que,
a raz de la mayor fragilidad de la funcin pblica en la Argentina,
stos tendan a dar ms importancia a la seguridad laboral; no
tomaban iniciativas y optaban por una estrategia segura,
abstenindose de jugar el papel de intermediario poltico
68
.
Este cuadro de estabilidad presente en la funcin pblica brasilea
se ve corroborado por un estudio acerca de los cambios de puestos
pblicos durante el perodo 1946-64. Si bien los ndices de rotacin
ministerial y burocrtica varan de un gobierno a otro, slo durante el
perodo de Goulart hubo altos niveles de inestabilidad. En el gobierno
de Dutra, la duracin promedio de un cargo ministerial fue de 25
meses, en el segundo gobierno de Vargas de 17,8 meses, en el
perodo de Kubitschek de 22,7 meses y en el de Goulart, de 6,7
meses. Algo similar sucedi con la permanencia promedio en el cargo
en el Ministerio de Hacienda: 20 meses con Dutra, 21 con Vargas, 20
con Kubitschek y 6,2 con Goulart
69
. Aunque estas cifras ya nos dan

67
BONIFACIO: Diseo organizacional de la Presidencia en la Argentina, op. cit.,
pg. 174.
68
ASCHER: Planners, Politics and Technocracy in Argentina and Chile, tesis de
doctorado, Yale University, 1975, pg. 153.
69
Wanderley Guilherme DOS SANTOS: The Calculus of Conflict: Impasse in
Brazilian Politics and the Crisis of 1964, tesis de doctorado, Stanford University,
1979, pgs. 201, 210.
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31
una idea acerca de la continuidad de los nombramientos polticos bajo
diversos gobiernos, no transmiten necesariamente el grado efectivo
de continuidad inter e intragubernamental, que tambin fue alto en el
perodo en cuestin. Por ejemplo, de los 30 ministros que ocuparon
alguno de los 11 ministerios durante los cinco aos del gobierno de
Kubitschek, 7 haban ocupado con anterioridad cargos ministeriales
en alguno de los gobiernos posteriores a 1951.
Los ndices de estabilidad en los altos puestos pblicos en general
durante los cuatro perodos presidenciales son an mayores que los
ndices de estabilidad ministerial. Con Dutra, seis de los doce puestos
claves fueron llenados por una misma persona a lo largo de todo el
mandato, en tanto que con Kubitschek, ocho de los quince (ms del
50%) lo fueron durante los cinco aos que dur su mandato. Los
presidentes brasileos se empearon en proteger a un sector del
aparato estatal de las influencias y las transacciones propias del
juego poltico normal
70
.
La decadencia de la continuidad ministerial en la Argentina
muestra una pauta notoria. Durante el gobierno peronista, la
permanencia promedio en el cargo de los ministros de economa fue
de 56 meses, durante el de Aramburu de 10 meses, durante Frondizi
de 9 meses y de slo 4,5 meses durante el gobierno provisional de
Guido, quien ocup el lugar de Frondizi cuando ste fue depuesto.
Una pauta semejante, aunque no tan rotunda, evidencian otros dos
cargos econmicos claves en la Argentina: el del presidente del Banco
Central y del Banco Industrial. En el perodo peronista, el promedio
de permanencia del presidente del Banco Central fue de 28 meses, en
el de Aramburu de 10 meses, en el de Frondizi de 15 meses y en el
de Guido de 9 meses; con respecto al presidente del Banco Industrial,
dur tambin 10 meses en promedio con Aramburu y 15 meses con

70
DOS SANTOS, ibd., pgs. 216-17. Un segundo estudio sobre los ndices de
rotacin del personal de los organismos descentralizados del Estado en Brasil
durante un perodo de veinte aos (1945-74) comprob que en dichos organismos
el gobierno de Kubitschek fue el ms estable para los burcratas que ocupaban
posiciones estratgicas, salvo los mximos dirigentes, que tuvieron una estabilidad
algo mayor durante el gobierno de Medici. Wanderley Guilherme DOS SANTOS:
Relatorio de pesquisa, centralizaao burocrtica a renovaao de elites: estudo
preliminar sobre a administraao federal descentralizada, Ro de Janeiro, IUPERJ,
1979, mimeog., pgs. 62, 67-68.
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32
Frondizi
71
. Un estudio sobre los nombramientos polticos de alto nivel
dependientes del Poder Ejecutivo (secretaras y subsecretaras) en
todo el perodo 1943-83 comprob que la permanencia media era de
18,3 meses. Ms del 40% de los funcionarios duraron menos de un
ao en el cargo. Esta falta de continuidad resulta an mayor si se
excluye el perodo peronista, durante el cual los funcionarios
disfrutaron de una estabilidad relativamente alta
72
.
VI. Comparacin de los organismos de fomento del desarrollo
He aducido que la mayor solidez del marco institucional existente
en Brasil respecto de la Argentina facilit la aceptacin y ejecucin de
las ideas desarrollistas en ese pas. Con frecuencia, las instituciones
de ambos pases eran similares pero operaban con distintos
procedimientos, y en el caso brasileo siempre con mayor autonoma;
y an cuando los procedimientos establecidos fueran semejantes
(p.ej., en lo referente a la permanencia del personal en sus puestos),
la prctica efectiva difera. A fin de dar una idea de esta diferente
dinmica institucional har una breve comparacin entre dos
entidades bancarias fundamentales: el BNDE brasileo y el Banco
Industrial argentino.
Si bien las responsabilidades de ambos eran ms o menos
parecidas, su funcin real dentro del proceso de desarrollo fue muy
distinta. El BNDE fue la principal entidad a cargo de la formulacin a
instrumentacin del Plan de Metas, mientras que el Banco Industrial
cumpli un papel bastante marginal en las polticas econmicas del
perodo desarrollista.
1. Banco Industrial de la Repblica Argentina
En la dcada de 1950, no haba en la Argentina ninguna institucin
oficial, fuera del Ministerio de Economa, que desempease un papel
central en la direccin o promocin del desarrollo. Un candidato obvio
a cumplir ese papel era el Banco Industrial, y el hecho de que no lo

71
Cifras calculadas a partir de los datos que presenta Juan Carlos DE PABLO: La
economa que yo hice, Buenos Aires, Ediciones El Cronista Comercial, 1980, pgs.
31-41, y la Memoria y Balance del Banco Industrial de la Repblica Argentina.
72
BONIFACIO: Diseo organizacional de la Presidencia argentina, op. cit. pgs.
176-78.
http://www.educ.ar
33
haya cumplido constituye justamente un interesante enigma, que
arroja luz sobre la ndole del Estado argentino
73
.
El Banco Industrial fue creado en 1944, durante el gobierno de
Edelmiro Farrell
74
. Su objetivo original era la concesin de crditos
industriales a mediano y largo plazo, en especial a las industrias que
utilizaban materias primas nacionales, con preferencia las pequeas y
medianas industrias as como las vinculadas a la defensa nacional y al
desarrollo de determinadas regiones del pas
75
. En un comienzo se
previ que el Banco Industrial fuese un banco para el desarrollo y no
duplicase el accionar de los bancos oficiales y privados existentes. Su
acento estaba puesto en industrias intermedias como la textil, la de la
alimentacin y la de artculos de cuero -reflejo de la poltica
econmica populista encarada en el plano nacional por el gobierno de
Pern, que se centraba en la industrializacin horizontal para el
mercado interno.
El Banco estaba dirigido por un presidente y una junta de diez
directores, designados todos ellos por el presidente de la Nacin. Los
directores representaban a los ministerios y otros organismos
pertinentes, y los candidatos a ocupar ese cargo eran propuestos al
presidente de la Nacin por los correspondientes grupos; dos de ellos
procedan del Ministerio de Agricultura y tres de la Unin Industrial.
Esta organizacin daba a la entidad menor autonoma de la que
hubiera disfrutado en caso de que los directores hubiesen sido
nombrados en forma independiente
76
.

73
En las entrevistas que realic con importantes ejecutores de la poltica econmica
jams se mencion al Banco Industrial, ni tampoco se alude a l en los principales
textos acerca del desarrollo econmico argentino.
74
BCIA (Banco de Crdito Industrial Argentino): Memoria y Balance, 1944, Buenos
Aires, 1945, pg. 27.
75
Por lo tanto, si un pas no procura ampliar su mercado interno y avanzar
procurando ser el primero en transformar sus propias materias primas, queda
peligrosamente expuesto a las conmociones producidas por estas variantes
impredecibles y en una situacin de inestabilidad permanente. BCIA, op. cit., pg.
16.
76
Aunque luego se redujo el nmero de directores, se sigui considerando que
stos deban representar a los sectores econmicos atendidos por el Banco. BANCO
INDUSTRIAL ARGENTINO: Carta Orgnica, Memoria y Balance, Buenos Aires,
1954, pg. 94. Un informe de consultora recomend en 1961 que los directores del
Banco fueran designados durante un perodo de tres aos a fin de darles mayor
continuidad y reducir las influencias polticas, y que slo se los removiera de sus
cargos en caso de haber incurrido en malversaciones. Some Aspects of Industrial
Development in Argentina, pg. 3.
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34
La potencial autonoma del Banco se vio limitada an ms por el
hecho de que no se previ ningn mecanismo especial que
posibilitara una financiacin permanente: se operaba con fondos que
provenan del Banco Central. A poco de su creacin, comenz a
funcionar ms como un banco comercial que como un banco de
desarrollo, tomando depsitos y concediendo crditos industriales no
slo de largo plazo sino tambin de corto plazo. El Banco Industrial
cumpli un importante cometido en la expansin del crdito
industrial: en 1952, conceda ya el 50% del monto total de los
crditos otorgados por el sistema bancario en su conjunto a la
industria
77
. A lo largo de todo el perodo peronista, la mayor parte de
estos crditos beneficiaron a las industrias textil, de la alimentacin y
de mquinas y herramientas.
Ral Prebisch, como parte del Plan que llev su nombre,
recomend que el Banco Industrial se convirtiera en una entidad
autnoma bajo el nuevo rtulo de Banco de Desarrollo Econmico,
transfiriendo sus operaciones de corto plazo y dedicndose
nicamente a financiar inversiones de mediano y largo plazo, para lo
cual emitira ttulos y llevara a cabo operaciones de crdito internas e
internacionales
78
. Prebisch confiaba en que el nuevo Banco de
Desarrollo servira adems para encauzar hacia los industrialistas
argentinos los fondos del Eximbank y para promover la creacin de
nuevas industrias, en lugar de conceder prstamos meramente a las
ya existentes
79
.
Pero las recomendaciones de Prebisch generaron controversias,
sobre todo entre algunos industrialistas y nacionalistas. Los primeros
teman perder la posibilidad de acceso a los crditos de corto plazo de
los que dependan
80
; a los segundos les inquietaba que, como
consecuencia de las operaciones de crdito internacionales,

77
Eduardo JACOBS, Nstor HUICI y Jorge SCHVARZER: El Banco Nacional de
Desarrollo y el desarrollo tecnolgico. El caso de la industria argentina, Centro de
Investigaciones Sociales sobre el Estado y la Administracin, informe preliminar,
mimeog., sin fecha, pg. 8.
78
Review of the River Plate, 20 de enero de 1956, pg. 38. Algunas de estas
recomendaciones fueron reiteradas en 1961 por la consultora privada a que ya
aludimos, en su informe sobre el desarrollo econmico argentino (Some Aspects of
Industrial Development in Argentina, pg. 3).
79
Ral PREBISCH, Desarrollo econmico y poltica social, mesa redonda en la
Universidad de Crdoba, Buenos Aires, Secretara de Prensa de la Presidencia de la
Nacin, 1956, pgs. 61-62.
80
UNIN INDUSTRIAL ARGENTINA: Memoria y Balance 1957, pg. 25.
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35
aumentase la injerencia de otros pases en la Argentina. Un artculo
publicado en la revista Qu, dirigida por Rogelio Frigerio, daba
expresin a este punto de vista:
Por dicho anteproyecto, el Banco Industrial se transformara en un
omnipotente organismo de inversin, que puede comprometer a la
Nacin con prstamos en el extranjero y colocar obligaciones en la
Bolsa de Comercio. (...) En realidad, es exactamente el tipo de
organismo financiero que los grandes consorcios internacionales
procuran crear en los pases coloniales a fin de transferir a stos todo
riesgo posible para sus futuras inversiones
81
.
En 1957 el Banco fue reorganizado, incorporando algunas de las
sugerencias de Prebisch, pero al ao siguiente, ya bajo el gobierno de
Frondizi, nuevamente comenz a conceder prstamos industriales de
corto plazo
84
. Como parte de la drstica reformulacin del sistema
bancario que tuvo lugar en 1957, dej de percibir fondos
provenientes del Banco Central, y en 1959 sus crditos slo
alcanzaban al 15,9% del total de los concedidos a la industria. Se vio
obligado a recurrir a nuevas fuentes de fondos y por primera vez
acudi para ello a lineamiento externo
82
. En 1959 el Eximbank
norteamericano le otorg una lnea de crdito de diez millones de
dlares destinados a financiar la importacin de bienes de capital
producidos en los Estados Unidos
83
.
Aunque se dispone de escasa informacin acerca de la capacidad
tcnica del Banco Industrial, un informe elevado por un consultor en
1961 recomendaba establecer programas de perfeccionamiento para
los miembros del personal superior y medio, concedindoles la
oportunidad de recibir un adiestramiento prctico en instituciones
financieras extranjeras. El informe subrayaba que los empleados del
Banco Industrial deban tener prioridad entre todos los funcionarios
oficiales para esta clase de perfeccionamiento en el exterior, y que la
capacidad del Banco para la evaluacin de proyectos deba
incrementarse mejorando la instruccin de su personal
84
. A lo largo
de todo el perodo 1944-62, una buena proporcin de los fondos

81
Qu Sucedi en Siete Das, N 144, agosto de 1957, pg. 14.
84
BANCO INDUSTRIAL ARGENTINO, Memoria y Balance 1958, pg. 11.
82
JACOBS, HUICI y SCHVARZER, op. cit., pgs. 9, 13.
83
BANCO INDUSTRIAL ARGENTINO, Memoria y Balance 1959, pgs. 8-9.
84
Some Aspects of Industrial Development in Argentina, op. cit., pgs. 3-4.
http://www.educ.ar
36
(entre el 40 y el 59%) fue asignada permanentemente a actividades
industriales simples, como la elaboracin en el pas de las materias
primas procedentes de la agricultura. Esto era coherente con las
finalidades primitivas del Banco, o sea, con su objetivo de centrarse
en las necesidades de la pequea y mediana industria, poniendo
nfasis en particular en las agroindustrias; pero no era congruente
con una poltica desarrollista. El desarrollismo exiga un apoyo ms
masivo del Estado a la infraestructura, en especial en materia de
transporte y energa, y a la industria bsica, donde los empresarios
nacionales encontraban dificultades a raz de que los requisitos de
capital y de tecnologa actuaban como barrera para su ingreso al
mercado.
http://www.educ.ar
37
Los desarrollistas no lograron hacer del Banco un vehculo para la
promocin de sus metas econmicas. Como lo revela el grfico 1, las
prioridades fijadas por ellos en cuanto a la poltica econmica no
dieron lugar a ningn cambio importante en la poltica crediticia de la
entidad. El porcentaje de prstamos acordados a la industria bsica
fue virtualmente el mismo en el perodo predesarrollista (1953-56)
que en el periodo desarrollista (1958-60); adems, en ambos
perodos slo se destin a proyectos de infraestructura una fraccin
de los prstamos del Banco, y el grueso de stos estuvo dirigido al
tipo de industrias livianas que no constituan una prioridad para los
desarrollistas y que fcilmente podran haber obtenido fondos de los
bancos comerciales.
La recurrente inflacin que prevaleci en el pas hizo que las tasas
de inters oficiales fueran, por lo comn, muy inferiores a la tasa de
inflacin, con lo cual los crditos del Banco terminaban constituyendo
un considerable subsidio para el prestatario
85
. Como los desarrollistas
no consiguieron imponer al Banco sus prioridades, ste sigui
subsidiando indiscriminadamente la industrializacin horizontal, sin
labrarse un papel como promotor del financiamiento del desarrollo a
largo plazo.
Una explicacin de este fracaso es la altsima tasa de rotacin del
personal superior del Banco Industrial. En el perodo 1954-61, hubo
un solo presidente de la entidad que durara ms de un ao en el
cargo, y dur apenas dos; en esos siete aos, slo uno de los
directores cumpli su mandato durante los cuatro aos que le corres-
pondan. Esta rotacin puede atribuirse en parte a los cambios de
gobierno, pero en cierta medida tambin tuvo lugar incluso durante el
mandato de un mismo presidente de la Repblica, como consecuencia
de los cambios de ministros de economa. Teniendo en cuenta que en
la posguerra el plazo promedio de permanencia en el cargo de los
ministros de economa argentinos fue inferior a un ao, esto
explicara la elevada tasa de rotacin de los altos directivos del
Banco
86
. Como resultado, cuando se nombr como presidente de la
institucin a un desarrollista, apenas conserv el puesto un ao,
antes de ser reemplazado por un hombre de confianza de lvaro
Alsogaray.

85
JACOBS, HUICI Y SCHVARZER, op. cit., pg. 9.
86
DE PABLO , op. cit., pg. 31. El plazo promedio de duracin en su cargo del
ministro de Economa fue de 347 das en el perodo 1946-76, y el del presidente del
Banco Central, de 363 das.
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38
Pese al pasaje efmero de los altos dirigentes por el Banco, la
poltica de prstamos de ste fue significativamente coherente. El
requisito de que entre los directores estuvieran representados los
sectores econmicos atendidos por el Banco cre un bloque de
intereses que tenda a apoyar en las votaciones la concesin de
prstamos de corto plazo a las empresas industriales ya existentes.
La falta de autonoma institucional y la breve permanencia de los
dirigentes al frente de la entidad le impidieron, pues, cumplir un
papel ms activo como banco de desarrollo. Este podra ser un
ejemplo de lo que ODonnell denomina un Estado ampliamente
colonizado por la sociedad civil
87
.
2. El Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE)
El BNDE brasileo fue creado con posterioridad al Banco Industrial
argentino. En 1950, representantes de los Estados Unidos, del Banco
Mundial y del gobierno brasileo se reunieron para discutir la
posibilidad de que el Banco Mundial y el Eximbank financiasen los
esfuerzos de desarrollo llevados a cabo por Brasil. Uno de los
obstculos que se oponan a dicho financiamiento era la falta de un
plan integral de desarrollo y de los correspondiente fondos
presupuestarios destinados a cubrir los gastos internos que
implicasen los proyectos financiados. As, en 1952, por
recomendacin de la Comisin Mixta Brasileo-Norteamericana, el
gobierno cre un Fondo de Rehabilitacin basado en un impuesto/
prstamo obligatorio del 15% a las personas y empresas cuyo
impuesto al ingreso superara cierta suma. El propsito de este Fondo
era obtener financiacin local para los proyectos de desarrollo. A fin
de administrarlo, el gobierno cre entonces el BNDE (medida que no
haban exigido ni el Banco Mundial ni la Comisin Mixta)
88
.
El Fondo de Rehabilitacin proporcion al BNDE una fuente de
financiacin independiente que no generaba inflacin; pero el
prstamo obligatorio al Estado fue temporario y el Congreso deba
renovarlo en 1956. Tras un perodo en que no se produjo dicha

87
Guillermo ODONNELL: Estado y alianzas en la Argentina, 1955-1976,
Documento CEDES/G.E. CLACSO/ N 5, Buenos Aires, octubre de 1976, mimeog.,
pg. 37.
88
Eliza WILLIS: The State as Banker: The Expansion of the Public Sector in Brazil,
tesis de doctorado, University of Texas at Austin, 1986, pg. 176.
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renovacin, finalmente fue renovado por diez aos con el fuerte
apoyo del gobierno de Kubitschek
89
.
El BNDE cumpli asimismo el cometido de canalizar el
financiamiento externo de los proyectos de desarrollo internos, ya
que tena la facultad de dar garantas del gobierno brasileo para los
prstamos externos provenientes de fuentes pblicas o privadas.
Aunque la financiacin prevista del Banco Mundial nunca se
efectiviz, se recibieron fondos del Eximbank, del Banco
Interamericano de Desarrollo y de diversos bancos europeos. El

89
No obstante, las finanzas del BLADE eran an precarias por momentos, ya que la
Tesorera controlaba la entrega de los Fondos de Rehabilitacin, que no siempre
pasaban en su totalidad a aqul. WILLIS, op. cit., pg. 65.
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grueso de los recursos externos procedi del Acuerdo del Trigo
firmado con Estados Unidos como parte del programa P. L. 480.
Pese a que su autonoma estaba sujeta a ciertos lmites, el BNDE
fue a todas luces una institucin ms independiente que el Banco
Industrial argentino. En primer lugar, fue concebido especficamente
como banco de desarrollo; le estaba vedado tomar depsitos y deba
dedicarse primordialmente a la concesin de prstamos de largo
plazo, destinados a aquellas iniciativas que ejerzan una influencia
importante en favor de la expansin econmica del pas
90
. Se
interpretaba que esto significaba aquellas reas de la produccin
caracterizadas como cuellos de botella para el crecimiento econmico,
en especial los servicios esenciales y la infraestructura industrial, as
como ciertas actividades no infraestructurales pero consideradas
puntos de crecimiento que podran fomentar en otros aspectos el
crecimiento. El hecho de que los conceptos de cuello de botella y de
puntos de crecimiento fueron los principios rectores de la poltica de
prstamos del Banco fue consecuencia de la labor de Roberto Campos
y de la Comisin Mixta Brasileo-Norteamericana; tanto Campos
como otros integrantes de dicha Comisin ocuparon importantes
cargos en el Banco desde sus inicios a fines de la dcada de 1950 y
pudieron supervisar la instrumentacin apropiada de sus enfoques
tericos.
Como resultado de las finalidades con que se lo cre, los
prstamos del BNDE se centraron en torno de tres reas: energa
(especialmente elctrica), transporte (especialmente ferrocarriles) e
industrias bsicas
91
. En general, los prstamos del BNDE se
encaminaron hacia estas reas, pero durante el gobierno desarrollista
de Kubitschek hubo un cambio significativo en las prioridades, como
reflejo de las fijadas en el plan de desarrollo del gobierno, que
privilegiaban en mayor medida an la industria bsica. Si nos
atenemos a la lgica de los cuellos de botella y los puntos de

90
BLADE: IX Exposiao sobre o programa de reaparelhamento econmico, exercicio
de 1960, Rio de Janeiro, pg. 8.
91
Segn la definicin del personal del BLADE, la industria bsica inclua once reas
prioritarias: las industrias del cobre, el aluminio y sus aleaciones, el acero y sus
productos, el cido sulfrico, el amonaco sinttico, la soda custica, los
fertilizantes, la maquinaria elctrica pesada, el material ferroviario, la maquinaria
agrcola y los vehculos y medios de transporte. Esta definicin no se aplicaba
rgidamente, y se contemplaba la posibilidad de financiar otras actividades
industriales si se entenda que satisfacan los criterios fijados. BLADE, IX
Exposiao, op. cit., pg. 27.
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41
crecimiento, puede sostenerse que el nfasis se desplaz de los
primeros (fundamentalmente la infraestructura) en el perodo
1952-56, a los segundos (fundamentalmente las industrias bsicas)
en el perodo desarrollista, 1957-61. El gobierno de Kubitschek pudo
ver reflejadas as sus metas de desarrollo en la poltica crediticia del
Banco, como resultado de la convergencia entre los objetivos
perseguidos y las perspectivas de los funcionarios de Kubitschek y de
los directivos del Banco (ver el grfico 2.).
El BNDE estaba dirigido por un presidente un consejo
administrativo y una junta de directores, todos ellos designados por
el presidente de la Repblica. Como no se fijaban requisitos en
materia de representacin, tanto el presidente del Banco como otros
de sus altos funcionarios podan ser profesionales de formacin
econmica, y de hecho lo fueron en muchas oportunidades. Como es
obvio, el hecho de que el presidente pudiera nombrar a los
integrantes del directorio daba al Poder Ejecutivo un gran control
sobre el Banco, pero en el caso brasileo el mandato de los directores
era respetado en mayor medida que en la Argentina. Una ancdota
servir para ejemplificar este punto.
En 1954, apenas un mes antes de que Vargas se suicidara, ste
volvi a designar a Cleantho de Paiva Leite como director del BNDE
por un nuevo perodo de cuatro aos. Cuando asumi el poder Cafe
Filho, adopt una poltica econmica de corte ms liberal, a cuyo
frente puso a Eugenio Gudin en el Ministerio de Economa. Gudin
envi a un alto funcionario del Banco do Brasil para solicitar a Leite
que renunciara a su cargo como director del BNDE; Leite le respondi
que no renunciara al mandato que le haba sido conferido por el
presidente Vargas, y agreg que se le comunicara al ministro que l
esperaba continuar en su puesto mucho despus de que Gudin dejase
el Ministerio. Esta profeca se cumpli pocos meses despus
92
.
3. Comparacin entre el Banco Industrial y el BNDE
El BNDE fue un instrumento mucho ms central y coherente de la
poltica desarrollista que el Banco Industrial argentino. Esto fue
resultado de las diferencias que ambos presentaron en sus

92
Cleantho de PAIVA LEITE: Cleantho de Paiva Leite (Testimonio), Ro de Janeiro,
Fundacin Getulio Vargas, Centro de Pesquisa a Documentaao de Histria
Contemporanea do Brasil, Historia Oral, 1986, pg. 177.
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42
finalidades, base de financiacin y estructuras y normas
administrativas.
El BNDE fue creado con la expresa finalidad de actuar como una
institucin al servicio del desarrollo, en tanto que los propsitos
originales del Banco Industrial trasuntaban las ideas pro
industrialistas pero no desarrollistas comunes en la Argentina durante
la poca peronista. En segundo lugar, al suministrar al BNDE una
fuente de financiamiento independiente, el gobierno de Brasil le
permiti asumir los prstamos de largo plazo indispensables para
cumplir con el proyecto desarrollista; el Banco Industrial, al carecer
de tales fuentes, deba depender de los depsitos y de un rpido
movimiento de los prstamos, lo que haca que se asemejase ms a
un banco comercial que a un banco de desarrollo. En tercer trmino,
por su estructura administrativa, los directivos del Banco Industrial
estaban ms atentos a los intereses externos que a la supervisin de
un proyecto de desarrollo nacional. El BNDE, en cambio, tuvo una
primera generacin de dirigentes que haban compartido la
experiencia de participacin en la Comisin Mixta de Desarrollo
Brasileo-Norteamericana
93
y traan consigo un marco terico comn,
que dio continuidad a la poltica del Banco. Como sus gerentes no
representaban a ningn sector de la produccin en particular,
pudieron orientar sus medidas ms claramente en funcin de los
propsitos del Banco y de su propio enfoque terico, que era muy
similar. El periodo de Kubitschek constituy el apogeo de la actividad
del BNDE, ya que la singular confluencia de objetivos y perspectivas
entre el Poder Ejecutivo y el Banco dio origen a un fructfero apoyo y
colaboracin mutuos.
VII. Conclusiones
El desarrollo de la Argentina y Brasil present divergencias que
afectaron profundamente la actividad poltica y la poltica econmica
adoptada en ambos pases. Las diferencias en las respectivas
estructuras estatales que aqu nos interesan se dieron bsicamente
en el lapso 1930-55, sobre todo como consecuencia del diferente
legado de Vargas y Pern en cuanto a la construccin del Estado. El

93
Cuatro de los cinco primeros presidentes del BLADE (Ary Torres, Glycon de Paiva,
Lucas Lopes y Roberto Campos), as como su primer director-superintendente (Jose
Soares Maciel Filho), haban colaborado con la Comisin Mixta
Brasileo-Norteamericana.
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43
rgimen de Vargas pudo traducir sus propias normas en un Estado
perdurable, cosa que no logr Pern
94
. Las instituciones que Vargas
dej tras de s (el DASP, la Compaa Siderrgica Nacional, el BNDE,
Petrobrs, la Fundacin Getulio Vargas, etctera) continuaron siendo
la columna vertebral de la burocracia aislada dentro del Estado, en
tanto que las creadas por Pern fueron desmanteladas luego de su
cada
95
. A su vez, la herencia de uno y otro en cuanto a la
construccin de un Estado gener una infraestructura institucional
que luego sirvi de base a los gobiernos desarrollistas de Frondizi y
Kubitschek para edificar sus propios programas. La diferente
naturaleza de las instituciones brasileas y argentinas hizo que
Kubitschek pudiera instrumentar con ms xito sus polticas
desarrollistas. Como sugiere la comparacin del BNDE con el Banco
Industrial argentino, el hecho de que las prioridades de Kubitschek en
materia de desarrollo se reflejasen claramente en las medidas
crediticias del BNDE contribuy al logro de dichas prioridades, en
tanto que el fracaso del Banco Industrial en la consecucin de una
poltica desarrollista en materia de crdito fue uno de los indicios de
una quiebra general en la materializacin del desarrollismo en la
Argentina.
A pesar de que su gobierno tuvo fama de ser el ms moderno y
tecnocrtico de toda la historia argentina, Frondizi hizo poco por
aumentar la capacidad del Estado para conducir la poltica econmica.
La importancia del Estado en la formulacin a instrumentacin de
polticas no significa slo su aptitud tcnica para trazar y cumplir
planes de desarrollo, sino tambin el grado en que es capaz de
generar apoyo o acatamiento a su poltica econmica a travs de un
proceso poltico que se percibe como legtimo. La debilidad
institucional del Estado argentino, su falta de autonoma y de
capacidad, obligaron a Frondizi a recurrir a un proceso secreto ad hoc
de formulacin e instrumentacin de polticas. Sus mayores xitos
econmicos fueron los que dependieron exclusivamente de la

94
Netti sugiere que en los pases en vas de desarrollo slo puede surgir un Estado
si un rgimen que cuenta con apoyo poltico permanece en el poder un tiempo
considerable y puede transponer sus propias normas... en una situacin de Estado.
NETTI, op. cit., pg. 589.
95
Sera inconcebible en la Argentina que una entidad imaginaria denominada
Fundacin Juan Pern quedara intacta y pudiese seguir funcionando como instituto
autnomo para la investigacin y la enseanza dentro del Estado, como ocurri con
la Fundacin Getulio Vargas en Brasil.
http://www.educ.ar
44
iniciativa privada; as, el aumento de la produccin petrolera y la
instalacin de una industria automotriz fueron el resultado de los
empeos privados, donde el papel del gobierno se limit a remover
obstculos, ofrecer incentivos y dar luz verde. Las partes del
programa desarrollista que requeran una participacin ms activa del
Estado (como el planeamiento en general, la expansin de la
produccin de acero mediante empresas mixtas, la construccin de
carreteras y otros proyectos de infraestructura, la supervisin
cuidadosa de los proyectos de inversin privados y la asistencia a la
industria nacional para su desarrollo) fueron mbitos en los que
Frondizi tuvo mucho menos xito, en parte porque el aparato del
Estado no contaba con la capacidad ni la continuidad para asumir ese
papel.
Pero la diferencia de las respectivas estructuras estatales explica
slo parcialmente el xito o fracaso de Frondizi y Kubitschek
96
. Si
bien la ndole de las instituciones de los dos pases no gravit en el
surgimiento de las ideas desarrollistas o en su contenido, s influy en
la instrumentacin de esas polticas. Los enfoques institucionales son
slo marcos de referencia que dirigen nuestra atencin a ciertas
reas de estudio, sin brindarnos argumentos tericos especficos
sobre el tipo de relaciones que all encontraremos. Si queremos
avanzar en esta lnea, es preciso esclarecer en qu situaciones y de
qu manera las instituciones revisten importancia para comprender
los resultados polticos efectivos.
Una buena parte de la bibliografa sobre la autonoma del Estado
ha adoptado un enfoque muy mecanicista, segn el cual el Estado es
autnomo si emprende polticas que se oponen a los intereses de la
clase dominante. En este artculo hemos sostenido que para
comprender las diferencias entre el Estado brasileo y el argentino
que afectaron los desenlaces en materia de poltica econmica es ms
til un enfoque institucional que se centre en la capacidad del Estado
y examine sus orientaciones concretas en materia organizativa, de
procedimientos e intelectual. Que un Estado tenga mayor capacidad
que otro no implica que sea de mayor magnitud: el tamao del sector
pblico es mucho menos importante que la calidad y continuidad de
las instituciones y del personal existente. La diferencia ms notoria
entre el Estado brasileo y el argentino radica en la ndole de las

96
Ver SIKKINK, op. Cit., donde se realiza una comparacin en profundidad de las
dos experiencias de desarrollo.
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45
estructuras organizativas de ambos pases, las normas y
procedimientos que rigen la burocracia y la capacidad tcnica de los
funcionarios. Ciertas condiciones fundamentales, como la existencia
de instituciones especializadas slidas y duraderas, relativamente
aisladas del juego poltico, y dotadas de procedimientos de
reclutamiento, capacitacin y promocin que se basen en el mrito y
sepan retener al personal calificado, pueden constituir un aporte
significativo para una instrumentacin exitosa de las polticas
econmicas.
Traducido por Leandro Wolfson
RESUMEN
Este trabajo propone un enfoque neoinstitucionalista para el
estudio del Estado en Amrica Latina. El valor del enfoque
institucional radica en que permite superar las concepciones
totalmente abstractas acerca de la autonoma estatal y centrar la
atencin en los atributos ms concretos de las estructuras
institucionales y procedimientos del Estado que gravitan en las
polticas resultantes. Se explora el argumento terico a travs de un
examen del desarrollo histrico del Estado en Brasil y la Argentina, y
una comparacin de los efectos que ejerci su estructura institucional
sobre las polticas pblicas de los gobiernos de Juscelino Kubitschek
en Brasil (1956-1961) y de Arturo Frondizi en la Argentina
(1958-1962). La explicacin sobre el mayor xito en la ejecucin de
las polticas econmicas en Brasil reside en parte en las
caractersticas internas del Estado en uno y otro pas, consecuencia
del diferente legado histrico en cuanto a su construccin.
SUMMARY
This article proposes a neo-institutional approach to the study of
the state in Latin America. The value of the institutional approach is
that is takes us beyond overly abstract conceptions of state
autonomy, and focuses our attention on the more specific attributes
of state structures, institutions, and procedures that influence policy
outcomes. The theoretical argument is explored through an
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examination of the historical development of the state in Brazil and
Argentina, and a comparisons of the effects of state structure on
policy making during the developmentalist governments of Juscelino
Kubitschek in Brazil (19561961) and Arturo Frondizi in Argentina
(1958-1962). The internal characteristics of the states in the two
countries, largely a result of the different historical state-building
legacies, provide part of the explanation for the more successful
implementation of developmentalist policies in Brazil than in
Argentina.

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Juan Carlos Garavaglia. Los Labradores de San Isidro ( Siglos XVII-XIX).

Desarrollo Econmico Vol 32 N128. 1993.

Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de Minnesota. [ * 1414 Social

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