Nmer o 1 j anei r o/f ever ei r o/mar o de 2005 Sal vador Bahi a Br asi l

A ORDEM DOS PUBLICISTAS

Prof. Carlos Ari Sundfeld
Professor Doutor da Faculdade de Direito da Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo.
Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Pblico. Advogado.
.


Dedico este trabalho a Adilson Abreu Dallari,
alma generosa, amigo de verdade.



1. INTRODUO
O objetivo deste trabalho
1
reunir elementos teis compreenso do
mundo do Direito pblico no Brasil. Minha perspectiva no a das normas ou da
literatura, mas a das pessoas que fazem esse Direito. Parto da convico de que
o debate doutrinrio jurdico deve valorizar a dimenso subjetiva. Interpretaes,
teses e teorias so criadas pelos publicistas a partir de provocaes ou
necessidades da poltica, da economia, da vida pessoal ou empresarial. Eles so
pessoas concretas, cuja produo evidentemente reflete sua particular viso de
mundo.
Mas qual a viso de mundo que gera os conceitos e concluses de
pareceres, artigos, monografias, manuais, peties e sentenas elaboradas pelos
publicistas? Para responder pergunta preciso descobrir quem so eles.

1
Artigo para livro-homenagem ao Prof. Adilson Abreu Dallari (Direito Pblico, coord. Luiz
Guilherme da Costa Wagner J unior, Belo Horizonte, 2004, Ed. Del Rey. Em sua elaborao, contei
com a ajuda de Roberta Alexandra Sundfeld, que leu e criticou a verso original; de Vera
Scarpinella, que participou da preparao das entrevistas, de sua realizao e tratamento, bem
como da seleo nos trechos usados no texto; e de Mateus Piva Adami, que revisou a transcrio
das entrevistas. Aos trs, meus agradecimentos pela excelente colaborao.


2
Cientistas sociais e historiadores, interessados no estudo das elites, tm
pesquisado sobre as carreiras jurdicas e os juristas, buscando compreender sua
identidade, suas relaes e seu papel histrico. preciso, porm, que os prprios
juristas olhem mais para si e seu grupo, preocupando-se em entender como
formam suas opinies. Em certa medida, preciso personalizar o debate jurdico,
abandonando a fico de que ele um exerccio intelectual autnomo, sem
interao com o ambiente.
H, na literatura produzida no foro jurdico, uma larga tradio de escritos
sobre a vida e a obra de juristas ilustres.
2
Mas seu objetivo principal costuma ser
o de valorizar a corporao, mostrando como ela capaz de gerar vultos
notveis. Por isso, o estilo predominante nesses textos o laudatrio, com pouca
pesquisa e nenhuma crtica. Servem mais auto-afirmao que ao auto-
conhecimento.
Neste trabalho, quero algo bem distinto. Pretendo, a partir da reconstituio
da trajetria de um publicista de reputao, identificar as possveis caractersticas
do grupo. Segundo minha hiptese, esse grupo tem razovel unidade interna,
com regras de admisso e conduta mais ou menos estveis, ocupando um
espao prprio no mundo jurdico. Constitui, assim e aqui recordo os exemplos
das Ordens honorficas ou de religiosos leigos o que se pode metaforicamente
denominar de Ordem. Quero, ento, chamar ateno para a Ordem dos
Publicistas, e o farei tendo como fio a vida de um publicista.
Meu objetivo nem a louvao, nem a censura; o relato. Ainda que
fracasse meu esforo de identificao do carter geral dos publicistas, o trabalho
talvez seja til para registrar fatos relevantes na histria do Direito pblico
brasileiro a partir da dcada de 1960.
Basicamente, a Ordem dos Publicistas se compe de constitucionalistas e
administrativistas. Mas existem variaes como os municipalistas, p.ex., que
so administrativo-constitucionalistas focados nos problemas locais e tambm
agregados. Entre estes, h os tributaristas, muito prximos aos constitucionalistas
e administrativistas. H mesmo uma circulao entre as reas, que torna
impossvel imaginar administrativistas em tempo integral ou tributaristas no
envolvidos com debates constitucionais. Nessa linha, basta mencionar a figura de
Geraldo Ataliba, um professor de Direito tributrio que sempre se definiu como
constitucionalista, no como especialista em questes fiscais.
3

O pretexto para a elaborao deste estudo a publicao de uma obra
conjunta de homenagem. O homenageado o professor Adilson Abreu Dallari.
Quem o sada so seus colegas publicistas. Trata-se de uma velha tradio. Em
certo momento da vida, j maduro, o publicista recebe uma homenagem coletiva
de seus colegas de categoria; a Ordem dos Publicistas se rene para honrar um

2
Exemplo recente o livro Grandes Juristas Brasileiros, Almir Gasquez Rufino e J aques
de Camargo Penteado (orgs.), So Paulo, Martins Fontes, 2003, no qual, alis, h um equilibrado
perfil do publicista Hely Lopes Meirelles, escrito por Eurico de Andrade Azevedo (p. 71 e ss.).
3
As principais obras de Geraldo Ataliba foram: Repblica e Constituio (So Paulo,
Malheiros, 2. ed., 2001); e Hiptese e incidncia tributria (So Paulo, Malheiros, 6. ed., 2003).


3
dos seus. Nestas situaes, diz a tradio, o publicista deve oferecer um texto
sobre tema da profisso em comum: podem ser estudos versando grandes
questes de Estado, como hbito entre os constitucionalistas o primeiro grupo
da Ordem dos Publicistas , ou textos mais concretos, sobre temas da
organizao administrativa, campo de atuao dos administrativistas. Com este
trabalho, quebro a tradio a que tambm perteno e ensaio um olhar de
historiador amador.
Os livros de homenagem revelam um pouco da profisso e muito do
sentimento de pertencer a um grupo (no caso, a Ordem dos Publicistas) e de
comunho entre amigos. Para escrever este trabalho, valho-me da motivao de
amigo do homenageado. Devo destacar que, para tanto, contei tambm com sua
ajuda, pois com ele gravei duas longas entrevistas, nos dias 18 e 30 de janeiro de
2004, que foram a base para a reconstituio de sua vida e sua poca. Em muitos
pontos deste texto, dou voz a ele mesmo, para que nos conduza pelo mundo em
que cresceu e vive.
4

2. QUEM ADILSON ABREU DALLARI
Este livro homenageia Adilson Abreu Dallari. Nascido em Serra Negra,
interior de So Paulo uma cidade de que gosto muito diz ele, filho de um
casal que reuniu os Abreu e os Dallari. Estes, vindos da Europa, dedicavam-se
manufatura e ao comrcio.
Adilson explica: Abreu uma das tradicionais famlias paulistas
decadentes, e os Dallari so imigrantes italianos que vieram para o Brasil e
cresceram. Eu tenho um ramo descendente e um ramo ascendente. Meu av era
italiano, mas meu pai j nasceu no Brasil. Os Dallari eram todos sapateiros.
Naquele tempo, quando eu era criana, o sapato era feito medindo o p do
cidado e ento se fazia o sapato. Na casa do meu av, com meus tios todos
sapateiros, era normal que as pessoas botassem o p no cho para marcar o
sapato feito sob medida. Foi meu pai que mudou um pouco essa histria, pois
teve mais viso e enxergou que isto iria mudar. Ele teve a primeira casa de
calados de Serra Negra a Casa Bruno porque o nome dele era Bruno, o que
meu av achava um verdadeiro absurdo, pois se um p diferente do outro,
como que seria possvel fazer sapatos prontos? Meu pai foi um pioneiro no
negcio, e teria ido em frente, no fosse a falta de ginsio em Serra Negra, o que
fez com que a famlia toda mudasse para So Paulo para que meus irmos
pudessem estudar.
Assim, em 1947, a falta de escola para os filhos do comerciante de sapatos
obrigou a mudana da famlia para a Capital. Tempos difceis levariam os filhos a
trabalhar enquanto estudavam. Em Serra Negra, meu pai era proprietrio, aqui,
ele era empregado..., conta.
Adilson relata que seu pai morreu logo depois da mudana, fazendo com
que ele comeasse a trabalhar aos 14 anos de idade. Comecei a trabalhar como

4
Contudo, por certo o entrevistado no tem qualquer responsabilidade pelas anlises e
concluses deste estudo, que refletem exclusivamente as opinies do autor.


4
office-boy em um escritrio de importao, diz. Chegava antes que todos no
escritrio, limpava as mesas, ia para o correio, trazia a correspondncia da caixa
postal e fazia o caf, para quando as pessoas chegassem. Lia o Dirio do
Comrcio e Indstria e marcava tudo que interessava para o ramo de importao.
Andava nesta cidade inteira, levando correspondncia. Quanto aos estudos, fez
o ginsio no Professor Alberto Levy que, naquele tempo, era na Estrada do
Aeroporto, onde hoje o bairro de Moema. Eu estudava noite e o colgio ficava
em uma estrada sem iluminao! Saamos s 11 horas da noite da escola, amos,
no escuro, at o ponto do bonde para poder chegar em casa, na Vila Mariana,
onde morvamos naquele tempo.
Em 1962, Adilson ingressou na Faculdade de Direito do Largo de So
Francisco, da Universidade de So Paulo. Estudava noite e trabalhava de dia,
para pagar a sobrevivncia. L pela metade do curso, para aproximar-se do
padro, o aluno Adilson muda para o perodo da manh, passa a estagiar tarde
na rea do Direito e segue trabalhando em um Banco, agora no perodo noturno.
Comeava assim a sua insero no mundo dos bacharis.
Adilson teve, na famlia, um nico predecessor interessado pelo Direito:
seu irmo Dalmo de Abreu Dallari, que, absorvido no corpo docente da Faculdade
de Direito do Largo de So Francisco, se tornaria professor titular, mais tarde seu
Diretor, sendo autor de um manual consagrado de Teoria Geral do Estado, alm
de militante pela redemocratizao do pas. Acho que escolhi o Direito por causa
do Dalmo. Ele realmente uma figura de muita projeo, que me entusiasmava.
Ele foi meu professor a vida inteira, j que a gente tem 10 anos de diferena.
Antes dele no havia na nossa famlia qualquer ligao com o mundo jurdico.
Nossa famlia muito modesta. Cheguei a ser examinado pelo Dalmo num exame
oral, em Teoria do Estado. Ele me chamou, porque meu nome estava na lista,
cheguei na frente dele e mostrei minha carteira de identidade, como era costume.
Por que seria diferente?
Adilson esteve na Faculdade, como aluno, entre 1962 e 1966. No meio
tempo, ocorreu o golpe militar de 31 de maro de 1964, que derrubou o governo
do Presidente J oo Goulart. A auto-denominada Revoluo de Maro tocaria
fortemente no sentimento dos estudantes. Adilson atuou na poltica estudantil e,
ao sair da Faculdade, encontrou o Brasil mergulhando fundo no autoritarismo.
Peguei um clima terrvel na Faculdade, diz.
Ao formar-se em Direito, em 1966, o jovem advogado Adilson Dallari
ingressou na burocracia estatal, pelas mos de Hely Lopes Meirelles, ento
Secretrio do Interior do Governo do Estado de So Paulo comandado pelo
Governador Roberto Costa de Abreu Sodr. Ele nem me conhecia, mas
precisava de gente que gostasse de Direito administrativo e eu, supostamente,
gostava, diz. Como integrante da assessoria do famoso publicista, participou da
criao do CEPAM - Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal,
no qual viria a trabalhar por mais de dez anos e que viria a dirigir. Mas o convite
inicial era para trabalhar apenas dois meses. Hely Lopes Meirelles teria dito:
Convido o senhor para trabalhar dois meses comigo. No quero que deixe nada
que est fazendo porque uma experincia. Se prestar, o senhor fica; se no
prestar, no fica. Da mesma forma, se estiver satisfeito comigo, continuamos. Se


5
no gostar do meu estilo, sinta-se inteiramente vontade. Assim comeou sua
carreira na mquina burocrtica, como especialista em Direito administrativo.
Seu batismo de fogo foi, no uma misso de jurista, mas a de
administrador de crises. Sua lembrana forte: Meu primeiro trabalho de peso na
Administrao pblica foi a catstrofe de Caraguatatuba. Adilson lembra que o
governo tomou posse em fevereiro e no final de maro uma tromba dgua
destruiu a cidade, deixando uma populao inteira sem gua, luz, remdio e
hospital. O nmero de feridos, soterrados e desabrigados era enorme, de modo
que algum deveria cuidar pessoalmente do problema a Secretaria do Interior.
Algum disse a Hely que Adilson conhecia Caraguatatuba (de fato, sua
noiva tinha uma casa l). Foi o suficiente: Eu preciso de um voluntrio para ir
para Caraguatatuba. Porm, eu soube que o senhor conhece a cidade, tem uma
noiva por l, ento o senhor est nomeado voluntrio. Pegue suas coisas, v l e
resolva, faa o que for possvel. Que experincia Adilson tinha quele tempo?
Ele diz: Nenhuma. Tive que aprender na hora. Seu relato:
Hely me deu uma mala grande, cheia de dinheiro vivo e disse: Vai e faz o
que voc tem que fazer. A responsabilidade minha. Ento fui. Organizei grupos
de flagelados, empregando-os no trabalho de remoo. Para alimentar essa gente
o helicptero da FAC matava bois isolados na enchente, que eram cozidos numa
panela enorme. Me lembro da fila que a populao, e ns, fazamos para comer.
No tinha gua, era uma sujeira, mortos insepultos. Comecei a organizar as
coisas, mas havia um problema srio de choque entre a autoridade municipal (o
Prefeito) e a autoridade militar (a Fora Pblica). Meu trabalho era cuidar da
articulao, organizar as frentes de trabalho e as pessoas. Supostamente
conhecendo Direito administrativo, e sendo delegado do Governador, eu tinha
alguma autoridade para acomodar as coisas.
Fiquei dois meses em Caraguatatuba. At aprendi a mexer com dinamite,
j que precisvamos desobstruir passagens. Foi uma loucura. Era acender o
pavio e sair correndo. A minha sala era o paiol....
Minhas contas da catstrofe foram todas aprovadas pelo Tribunal de
Contas. Os flagelados, na maioria analfabetos, recebiam salrio pago pelo
Governo. Minha folha de pagamento era s dedo. Tambm tinha que me
preocupar com as requisies: chegava um papelzinho escrito requisitei um
automvel, requisitei 30 litros de gasolina, um saco de feijo... e eu tinha que
averiguar, investigar e decidir se pagava ou no.
Mas Adilson, seguindo os passos do irmo Dalmo, iria subir para outra
categoria, mais nobre: a da Ordem dos Publicistas. Para isto, era preciso cumprir
mais uma condio: tornar-se professor de Direito. Sua ps-graduao iniciou-se
na prpria Faculdade em que se formou, mas foi concluda na Faculdade de
Direito da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP. Ali, iria
encontrar profissionais bem posicionados. Franco Montoro, ex-ministro do
Governo Goulart no perodo parlamentarista e agora na oposio ditadura
militar, um dos lderes do MDB - Movimento Democrtico Brasileiro, era professor
de Introduo ao Estudo do Direito. L estava tambm Oswaldo Aranha Bandeira


6
de Melo, administrativista famoso, ento Reitor da Universidade. Ele foi um
sistematizador do Direito administrativo, lembra.
5

Na PUC/SP, Adilson encontraria dois outros professores que marcariam
sua trajetria: Geraldo Ataliba e Celso Antnio Bandeira de Melo. Eram ento
jovens publicistas, que iniciavam, junto com outros professores da mesma
gerao como J os Manuel de Arruda Alvim, este processualista uma nova
fase da histria da Faculdade de Direito da PUC de So Paulo. Adilson entra
neste grupo, obtm o seu doutoramento e, paulatinamente, torna-se um dos
membros mais conhecidos da Ordem dos Publicistas brasileiros.
Entre os juristas importantes na formao de sua viso de mundo, Adilson
aponta sobretudo Hely, Ataliba e Celso Antnio.
De Hely Lopes Meirelles, a lembrana que guardou a do jurista prtico,
obcecado por viabilizar a ao administrativa: Este era o jeito dele. Para ele, o
Direito no foi inventado para atrapalhar a Administrao.
Geraldo Ataliba era o animador incansvel: O Geraldo era habilidoso, tinha
enorme viso e incrvel capacidade de organizao e mobilizao para reunir
pessoas e motiv-las. Ele era um organizador... A morte prematura do Geraldo
Ataliba foi uma perda.
A imagem que Adilson ainda mantm do jovem Celso Antnio Bandeira de
Mello a do polemista rigoroso e metdico: O Celso era uma pessoa muito
aberta, muito voltada para a discusso. Era o tipo da pessoa que se voc
concordasse com ele no era boa coisa. Sua formao era a da discusso.
6

3. OS PUBLICISTAS E SUA ORDEM
Os membros da Ordem dos Publicistas integram uma categoria mais
ampla: a dos juristas, profissionais do Direito com status de professores, homens
da Academia. No entanto, mesmo esta no seno uma frao do conhecido
grupo dos bacharis em Direito, cuja importncia na poltica e na sociedade
brasileira remonta ao incio de nossa histria.
A unidade brasileira aps a separao de Portugal deveu muito
existncia de uma corporao de magistrados com identidade e interesses
comuns. Eram burocratas que estudaram nas Academias de Direito, primeiro em
Coimbra, antes da Independncia, e depois em Olinda ou em So Paulo, a partir
de 1828, e que se revezavam nos postos mais significativos da Administrao e
do Governo. Historiadores, como J os Murilo de Carvalho, afirmam que a
identidade decorrente da formao comum em Direito e do mesmo exerccio

5
Adilson refere-se obra Princpios gerais de Direito Administrativo, escrito pelo Professor
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (Rio de J aneiro, Forense, 2. edio, 1979).
6
As principais obras de Celso Antnio Bandeira de Mello so: Curso de direito
administrativo (So Paulo, Malheiros, 16. ed., 2003); Do contedo jurdico do princpio da
igualdade (So Paulo, Malheiros, 3. ed., 2003); e Discricionariedade e controle judicial (So
Paulo, Malheiros, 2. ed. 2003).


7
profissional como magistrados que criou o sentido de grupo entre aqueles que,
levados a exercer o poder poltico no Brasil, acabaram por manter unidas as
Provncias da antiga colnia.
7
Os magistrados foram a primeira elite poltica do
Imprio: entravam no servio pblico pela profisso jurdica, exercendo funes
judiciais, e depois subiam na hierarquia do Estado at chegar s posies
polticas mais elevadas, como a Presidncia do Conselho de Ministros.
Os profissionais do Direito compuseram sempre um grupo particular. E
continua sendo um pouco assim, pois a importncia e o status desses
profissionais persiste. Mas atualmente essa situao no uniforme, j que no
inclui a todos os que possuem um diploma de Direito. Hoje, o segmento um
espelho bastante razovel da diviso social brasileira: temos nossos operrios do
Direito, h uma maioria de profissionais empregados de nvel mdio, mas a est
tambm uma parte relevante da elite brasileira. O que mudou, e isso justifica uma
certa sensao de decadncia entre os bacharis, que eles no tm mais o
domnio absoluto da elite. Hoje, as mais diferentes profisses e ocupaes do
acesso ela. Logo, os bacharis tiveram que ceder espao. Mas eles continuam
compondo uma parte importante do extrato superior da sociedade.
Entre os bacharis, destacam-se aqueles que ocupam as posies
jurdicas na mquina do Estado. So os profissionais mais bem pagos entre todos
os servidores pblicos, os que se relacionam mais intimamente com a cpula do
poder e os que transitam com mais facilidade da funo puramente burocrtica
para o exerccio do poder, seja em postos judiciais, como o de Ministro do
Supremo Tribunal Federal, seja no Executivo, como Ministros ou Secretrios de
Estado, seja ainda em cargos eletivos, como os de Parlamentares e Chefes do
Poder Executivo.
Os profissionais do Direito que ocupam cargos pblicos tm suas
especializaes. Em primeiro lugar, especializaes funcionais. Hoje, elas so
bem mais marcadas do que no Imprio, pois a Separao dos Poderes,
introduzida com crescente rigor a partir da Repblica, eliminou o trnsito dos
magistrados da atividade judicial para a atividade administrativa. Assim, embora
ainda exista uma identidade comum entre os profissionais de Direito, as
categorias de magistrados, membros do Ministrio Pblico e advogados pblicos
tendem a marcar suas diferenas.
H tambm as especializaes temticas. Entre os burocratas jurdicos, h
processualistas, criminalistas, publicistas e mesmo privatistas. Esses profissionais
estatais do Direito tambm vo, com muita freqncia, ocupar os postos de
professores nas Faculdades de Direito com isso seguindo, acentuando ou
criando uma especializao temtica. A Faculdade de Direito sempre foi
ocupao secundria, buscada por razes de status ou de complementao de
renda. J uzes, promotores e advogados pblicos esto entre os profissionais
jurdicos que mais se interessam por esse caminho. Uma parte deles se

7
Este relato de J os Murilo de Carvalho est em sua obra A construo da ordem: a elite
poltica imperial. Teatro das sombras: a poltica imperial (Rio de J aneiro, Civilizao Brasileira,
2003, pp. 65 e ss).


8
especializar em Direito pblico, aproximando-se assim da Ordem dos
Publicistas.
No incio da dcada de 1970, quando ingressou nos quadros do magistrio
da Faculdade de Direito da PUC de So Paulo, Adilson Dallari era profissional do
Direito em uma nova organizao estatal, o CEPAM, criado por decreto em 1967
e, posteriormente, transformado na Fundao Prefeito Faria Lima, no governo de
Paulo Egdio Martins. Somava, assim, duas das condies clssicas para ser
recebido na Ordem dos Publicistas: a funo jurdica burocrtica e a presena na
Academia.
Mas, segundo os padres habituais, para integrar o topo da Ordem dos
Publicistas no basta acrescentar, carreira de operador jurdico, a de professor
em Faculdade de Direito; preciso obter, no interior desses segmentos, uma
posio de destaque. Ela normalmente se adquire pela elevao na carreira
jurdica de origem a promoo de juiz a desembargador um exemplo ou pelo
reconhecimento interno da Ordem. E o que faz esse reconhecimento? Pode ser a
produo acadmica, especialmente de manuais do direito administrativo ou
constitucional, o destaque como professor capaz de reunir seguidores ou o
sucesso como conferencista carismtico. Estes caminhos fazem com que um
mero professor da Faculdade de Direito suba a um extrato superior, o da elite da
Ordem dos Publicistas. Adilson Dallari est nesse caso, assim como muitos dos
que o homenageiam neste livro.
Os membros da Ordem dos Publicistas no so puros intelectuais. H
entre eles pessoas com vocao mais terica, caso talvez de Celso Antnio
Bandeira de Mello, e outros com perfil mais pragmtico, exemplo certamente de
Adilson Abreu Dallari, que diz ter aprendido com Hely que parecer jurdico com
mais de trs pginas no presta, pois parecer tem que poder ser lido por
analfabeto.
Apesar dessa distino entre formuladores e pragmticos, que por vezes
sutil, na atualidade todos eles so tericos da vida jurdica concreta e assim se
apresentam. Isso quer dizer que constroem teorias para influir nas decises do
poder.
8
No h, entre esses profissionais, preocupao em aprofundar aspectos
de cincia poltica ou social a partir do amplo conhecimento que tm da ordem
jurdica.
Isso no significa que certos juristas, inclusive com larga atuao no
mundo publicstico, no tenham se transformado em puros intelectuais. Dois
nomes so exemplares nesta categoria: o de Vitor Nunes Leal, que foi Ministro do
Supremo Tribunal Federal depois de consagrar-se entre cientistas sociais pela
obra Coronelismo, Enxada e Voto, e o de Raymundo Faoro, que fez carreira
burocrtica como Procurador do Estado do Rio de J aneiro e presidiu a Ordem dos
Advogados do Brasil na dcada de 1970, alm de haver escrito um clssico da

8
Uma reflexo relevante sobre a interao entre a prtica profissional e a teoria jurdica
bem como sobre os problemas da derivados encontra-se em Marcos Nobre, Apontamentos
sobre a pesquisa em Direito no Brasil, em Novos Estudos CEBRAP, So Paulo, vol. 66, julho
2003, pp. 145-154.


9
cincia poltica brasileira, o livro Os Donos do Poder
9
. Um autor de algum modo
hbrido foi Afonso Arinos de Mello Franco, que produziu livros muitos utilizados de
Direito constitucional, mas tambm se dedicou histria, tanto do prprio Direito
constitucional como do poder poltico em sentido mais amplo.
J os membros tpicos da Ordem dos Publicistas so tericos da vida
jurdica concreta e, em sua produo, manifestam pouco interesse pela histria,
ainda que seja a do Direito pblico. A operao concreta e atual do Direito o que
para eles importa.
Quais so as caractersticas e os antecedentes deste grupo? Dois nomes
se destacam como verdadeiros fundadores da Ordem dos Publicistas na histria
brasileira.
So figuras simblicas as do Marqus de So Vicente, o famoso Pimenta
Bueno, que hoje d nome a um instituto de constitucionalistas na Faculdade de
Direito do Largo do So Francisco, e a do Visconde do Uruguai, Paulino J os
Soares de Souza, que os publicistas contemporneos esqueceram.
Pimenta Bueno escreveu o primeiro Tratado de Direito Constitucional
brasileiro, sobre a Constituio Imperial de 1824. O seu livro Direito Pblico e
Anlise da Constituio do Imprio, surgido em 1857, praticamente inaugura o
nosso Direito constitucional.
10
Nascido em Santos, em famlia modesta, Pimenta
Bueno chegou a Presidente do Conselho de Ministros do Imprio e se tornou
membro do Conselho de Estado, ntimo do Imperador D. Pedro II. Foi um
burocrata, afirmou-se pela produo de obra jurdico-constitucional festejada
poca e se notabilizou como um dos iniciadores da tradio da Ordem dos
Publicistas no Brasil. Tudo isso, somado ao fato de haver sido aluno da
Faculdade de Direito de So Paulo em sua primeira turma, iniciada em 1828,
confere a ele o status de verdadeiro pai-fundador.
Figura equivalente a de Paulino, o Visconde de Uruguai. Nasceu em
Paris, iniciou estudos jurdicos em Coimbra em 1823, os quais foram
interrompidos em 1828 por conta da situao poltica em Portugal e retomados
em 1830 na nova Faculdade de Direito de So Paulo, onde se graduou no ano
seguinte. Em 1862, publicou a primeira obra sistemtica relevante do Direito
administrativo no Brasil: o Ensaio sobre o Direito Administrativo.
11
Tambm
burocrata, tambm poltico, tambm presidente do Conselho de Ministros, Paulino
fez uma carreira que lhe confere o crdito de iniciador, entre os administrativistas,
da Ordem dos Publicistas.

9
De Victor Nunes Leal, Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo
no Brasil (Rio de J aneiro, Nova Fronteira, 3. ed., 1997). De Raymundo Faoro, Os donos do poder
(So Paulo, Globo-Publifolha, 10. ed., 2000).
10
J os Antnio Pimenta Bueno (Marqus de So Vicente), Direito pblico brasileiro e
anlise da Constituio do Imprio. In Marqus de So Vicente, Coleo Formadores do Brasil.
So Paulo, Editora 34, 2002.
11
Visconde de Uruguai, Ensaio sobre Direito Administrativo. In Visconde do Uruguai,
Coleo Formadores do Brasil. So Paulo, Editora 34, 2002.


10
A partir dessas figuras simblicas, a Ordem passou a ser integrada, no
Imprio, por pessoas que, transitando pela burocracia estatal a partir do caminho
da magistratura, ou mesmo diretamente pela via da advocacia, ascendiam
poltica e podiam acabar reunidos no Conselho de Estado, rgo de assessoria
do Poder Moderador atribudo ao Imperador. Pimenta Bueno escreveu que os
Conselheiros de Estado eram os responsveis por expressar o esprito do
Imprio. Como eram fundamentalmente juristas, o esprito que carregavam era o
do Direito pblico brasileiro.
Os publicistas se renem em torno do conhecimento do Direito e do gosto
pela poltica. So polticos pela via do Direito, ou juristas polticos. A formao
jurdica tem papel fundamental na viso poltica do grupo.
interessante constatar que at hoje quase no h, no Brasil, entre os
professores de Direito pblico, uma viso de mundo substancialmente distinta
daquela sobre a qual se forjaram os primeiros publicistas do Imprio. No fundo, as
concepes em torno do Estado podem resumir-se a duas grandes linhas: ou a
de que o Estado apenas um mal necessrio, ou a de que ele o instrumento
civilizatrio por excelncia, o nico capaz de impor a ordem, de impedir o
exerccio predatrio do poder de fato e de transformar bugres em cidados. A
primeira viso normalmente se liga ao discurso liberalizante, seja na poltica ou na
economia, enquanto a segunda fundamenta solues mais centralizadoras e
intervencionistas. Os publicistas esto, em maioria, comprometidos com o iderio
do Estado civilizador. No existe, entre eles, correntes inspiradas na negao das
bases desse Estado ou descomprometidas de seus pressupostos. Nesse sentido,
os publicistas, ainda que freqentemente crticos do autoritarismo, so homens de
Estado e produzem um Direito pblico com a tica estatal.
Apenas recentemente comeam a esboar-se algumas variaes. A ltima
gerao de constitucionalistas, que principia a amadurecer, tem vrios de seus
membros envolvidos com o estudo e a militncia em direitos humanos. Esses
juristas tm, para com a instituio do Estado brasileiro, compromisso menor do
que o dos publicistas clssicos. A internacionalizao dos direitos humanos, que
o motor de sua produo cientfica e de sua militncia, a primeira fissura
importante da viso relativamente uniforme dos publicistas forjados a partir de um
projeto nacional, no qual o Estado deve ser o grande instrumento das
transformaes desejadas. Mas cedo para falar em quebra de paradigma, at
porque esses publicistas militantes dos direitos humanos ainda seguem a tradio
de ocupar cargos na burocracia jurdica estatal; so promotores pblicos,
procuradores e juzes tentando influir no Direito do Estado desde uma posio
interna. Por outro lado, parece surgir timidamente no horizonte um novo tipo de
estudioso do Direito, formado pela interao entre estudos jurdicos e das cincias
sociais. So pessoas que tm como tema as questes sociais propriamente ditas
como a excluso urbana e que miram para o Estado com um olhar de
estrangeiros. Por fim, os ventos que sopram mais recentemente fazem supor a
formao de uma corrente de publicistas poltica e economicamente liberais, que
se disponham a criticar a idia de que a civilizao s se impe por via estatal.
Os integrantes da clssica Ordem dos Publicistas no Brasil, ao contrrio,
nem tm tradio de estudiosos de questes jurdico-sociais, nem so


11
globalizantes, tampouco liberalizantes. O que eles estudam ainda que para
eventualmente criticar seus processos autoritrios o prprio Estado, de cujos
valores se fazem portadores. Esta uma orientao que se inicia no Imprio e
que em essncia permanece.
Como dito, caracterstica relevante dos membros da Ordem dos Publicistas
a de transitarem entre a vida acadmica e a burocracia estatal no, claro,
qualquer burocracia, mas sim a burocracia estatal superior, aquela que rene
profissionais do Direito bem pagos e com acesso s decises de poder. Entre
eles, muitos so levados a experimentar a atividade poltica propriamente dita,
exercendo cargos polticos, eletivos ou no, por conta de sua qualificao jurdica.
Adilson Dallari conviveu intimamente com um dos que fizeram esse
percurso: Michel Temer, Presidente da Cmara dos Deputados e Presidente de
partido poltico, o PMDB, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, ao
qual deu sustentao, e mais recentemente no governo de seu sucessor, o
Presidente Luis Incio Lula da Silva. Temer foi professor de Direito constitucional
na PUC de So Paulo e autor de um conhecido Elementos de Direito
Constitucional
12
, tendo cursado seu doutorado como colega de Adilson Dallari,
com quem dividiu tambm um escritrio de advocacia na companhia de Geraldo
Ataliba e Celso Antnio Bandeira de Mello. Outro aspecto comum foi a atuao
em carreiras jurdicas do Estado: Adilson foi tcnico do CEPAM, e Temer
Procurador do Estado de So Paulo, sendo nomeado Procurador Geral pelo
Governador Franco Montoro em 1983, cargo do qual pulou para o de Secretrio
da Segurana Pblica, funo de grande destaque, que o levaria a eleger-se
deputado federal pela primeira vez em 1986, para a Assemblia Nacional
Constituinte.
Outro nome ligado vida de Adilson com trajetria assemelhada, embora
mais antigo, foi o de Hely Lopes Meirelles. Iniciou sua vida como J uiz de Direito, o
que o levou s comarcas do interior de So Paulo e numa delas, So Carlos,
condio de professor de Direito na Escola de Engenharia de So Carlos.
Aposentando-se na magistratura e j autor de manuais conhecidos no Direito
administrativo, Hely ingressou na vida poltica, no governo de Roberto Costa de
Abreu Sodr, tendo chefiado as Secretarias de Estado do Interior, da Segurana
Pblica, da Educao e da J ustia.
13

prxima disso a histria de J os Afonso da Silva. De origem humilde,
iniciou a vida como funcionrio pblico no Estado de So Paulo, onde foi tambm
Procurador do Estado; conviveu com Adilson Dallari na Secretaria do Interior sob
o comando de Hely Lopes Meirelles, de quem foi Chefe de Gabinete; seria
Secretrio de Negcios J urdicos da Prefeitura de So Paulo na gesto de Mrio
Covas como Prefeito de So Paulo, a partir de 1983; Secretrio de Segurana do
Estado de So Paulo sob o comando do mesmo Mrio Covas, agora Governador,
na dcada de 1990; fez uma tentativa frustrada de eleger-se deputado federal por

12
Michel Temer, Elementos de direito constitucional. So Paulo, Malheiros, 19. ed., 2003.
13
Os manuais so Direito administrativo brasileiro, j referido, e Direito municipal brasileiro
(So Paulo, Malheiros, 13. edio, 2003).


12
So Paulo. Durante toda essa caminhada, J os Afonso manteve-se como
professor da Faculdade de Direito do Largo do So Francisco, onde chegou a
Titular, tornando-se conhecido como autor de um famoso manual de Direito
constitucional e de vrios outros livros.
14

Adilson Abreu Dallari, embora jamais tenha se candidatado a cargo pblico,
tambm transitou pelo mundo da poltica pela via do Direito. Professor de Direito
administrativo, membro da burocracia superior jurdica, viria a ser Diretor do
CEPAM, no final do governo Abreu Sodr e durante todo o perodo do governo
Laudo Natel, Secretrio de Finanas do Municpio de So Bernardo do Campo em
1975 e Secretrio de Administrao do Municpio de So Paulo na gesto de
Mrio Covas em 1983. Aprendi muito, diz ele.
Todavia, comparando-se essas trajetrias com as dos fundadores Marqus
de So Vicente e Visconde do Uruguai, inevitvel apontar uma certa perda de
status poltico da categoria. No Imprio, os publicistas no eram simples
comentadores e aplicadores de leis, ou burocratas jurdicos com funes
ancilares poltica; eram os estadistas, formuladores da poltica, a elite
propriamente dita. Na atualidade, os publicistas tendem mais ao papel de
coadjuvantes, afirmando-se pelo saber jurdico a servio do poder e no
propriamente pela concepo de polticas de Estado.
Adilson Abreu Dallari tambm reproduz outra experincia comum entre
publicistas: a convivncia do exerccio de funo burocrtica estatal com a
atividade de advogado privado. Nunca abandonei a advocacia inteiramente, diz.
Apesar de dedicar-se intensamente vida do CEPAM enquanto l serviu, Adilson
procurou sempre manter aberto o seu escritrio de advocacia. Muitos
Procuradores de Estado, como o citado Michel Temer, fizeram carreira
conjugando atividade pblica com advocacia privada, na qual podiam destacar-se
pela especializao pouco comum em Direito pblico.
Adilson Dallari , portanto, exemplo de experincia que marca muito os
valores e o conhecimento dos publicistas. Trata-se do trnsito entre quatro
referncias: a Faculdade de Direito, onde atuam como professores; a burocracia
estatal, onde exercem profisses jurdicas; a advocacia privada, onde costumam
lidar tambm com questes de Direito pblico; e os cargos polticos, aos quais
chegam pela via da percia nos assuntos legais, qualidade essa to essencial ao
sucesso dos projetos governamentais. Mas sempre fui coerente. Nunca falei uma
coisa em sala de aula e fiz outra como administrador, diz.
Apesar de suas especificidades, os publicistas contemporneos so
legtimos sucessores daqueles que, no Imprio, fizeram as primeiras reflexes
tericas sobre Direito pblico. So todos membros da mesma Ordem, que se
renova mas mantm o esprito original.

14
As obras de J os Afonso da Silva so: Curso de direito constitucional Positivo (So
Paulo, Malheiros, 23. ed., 2004); Direito urbanstico brasileiro (So Paulo, Malheiros, 3. ed.,
2000); Oramento-programa no Brasil (So Paulo, Revista dos Tribunais, 1989); e O Municpio na
Constituio de 1988 (So Paulo, Revista dos Tribunais, 1989).


13
4. OS PUBLICISTAS DA GERAO DE 60 E A TURMA DAS PERDIZES
Adilson Abreu Dallari pertence a uma safra de publicistas cuja formao
universitria e profissional ocorre no curso da dcada de 1960. a Gerao de
60, que cresce sob o Estado populista e a Constituio de 1946, sofre o trauma
do Golpe de 1964, convive duas dcadas com o autoritarismo militar, j est
madura quando da redemocratizao e da Constituinte no final dos anos 80 e
ainda testemunhar a Reforma do Estado dos anos 90.
O que dizer sobre essa gerao?
Um aspecto social interessante, que se pode destacar a partir do prprio
caso de Adilson, o surgimento de publicistas cuja origem no est ligada
tradio jurdica algo aristocrtica de famlias tipicamente brasileiras. A Gerao
de 60 por certo tem, entre seus membros, filhos dessas famlias. Exemplos so os
prprios colegas de Adilson na PUC de So Paulo. Geraldo Ataliba, uma espcie
de lder do grupo, era filho de Ataliba Nogueira, homem de marcada formao
catlica, velho professor catedrtico de Teoria do Estado na Faculdade do Largo
de So Francisco e que atuara como Secretrio de Educao do Governador
Ademar de Barros. Ele era um homem extremamente tradicional que dava aula
na tribuna. J o Geraldo era o contrrio. Para ele no havia uma nica verdade,
tudo tinha que ser discutido, lembra Adilson. Celso Antnio Bandeira de Mello, o
formulador na rea do Direito administrativo, vinha de uma famlia de
magistrados, sendo filho de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Professor Titular
de Direito administrativo na PUC, que ocupara cargos de relevncia na burocracia
jurdica da Prefeitura de So Paulo at o seu topo e fora posteriormente guindado,
pelo Quinto Constitucional, funo de Desembargador do Tribunal de J ustia.
Mas Adilson Dallari, neto de imigrantes, exemplo da emergncia de
publicistas sem tradio familiar. No incio do sculo XX, os imigrantes italianos
chegaram aos milhes a So Paulo e mudaram sua face. Iniciando como
trabalhadores humildes, ascenderam na escala social, educaram seus filhos e
netos e, na dcada de 1960, estavam prontos para disputar as vagas na
Faculdade de Direito do Largo de So Francisco, como o fizeram Adilson e seu
irmo Dalmo. Nesse momento, estava aberto o caminho para o ingresso, na
Ordem dos Publicistas, de uma gerao que no se formara na tradio familiar
jurdica.
Outra caracterstica marcante da Gerao de 1960 a de haver iniciado o
seu trabalho no magistrio quando surgiram os Cursos de Ps-Graduao em
Direito. Este fato criar uma importante diferena para com as geraes
anteriores de publicistas, formadas por autodidatas. Apesar da improvisao,
conseguimos nos titular e montar um mnimo de estrutura acadmica na PUC,
dando continuidade ao Programa de Ps-graduao iniciado pelo Professor
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, de quem fui assistente, lembra Adilson.
Nos anos 60, a partir do evento simblico da transferncia da capital do
pas do Rio de J aneiro para Braslia, ocorre um deslocamento geogrfico da
Ordem dos Publicistas.


14
Nas dcadas anteriores, apesar da importncia dos juristas de So Paulo e
de sua centenria Academia de Direito, os medalhes do Direito pblico atuavam
sobretudo no Rio de J aneiro. Pode-se lembrar, j do perodo republicano, nomes
como os de Ruy Barbosa, Amaro Cavalcanti, Viveiros de Castro, Carlos
Maximiliano, Francisco Campos, Castro Nunes, Themstocles Brando
Cavalcanti, Pontes de Miranda, Seabra Fagundes, Carlos Medeiros Silva, Caio
Tcito, Afonso Arinos de Mello Franco, Victor Nunes Leal, que foram professores,
firmaram-se como autores de obras conhecidas e ocuparam cargos polticos de
relevncia tendo a capital da Repblica como eixo.
A concentrao de grandes publicistas no Rio de J aneiro era natural: ao
menos desde a chegada da Corte de D. J oo VI ao Brasil ali esteve o centro do
poder nacional, ali se exerciam os cargos ministeriais, inclusive a magistratura no
Supremo Tribunal Federal, e ali estavam sediadas as empresas estatais e as
grandes concessionrias privadas. No Rio de J aneiro, surgiu em 1945, em torno
do DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico, criado por Getlio
Vargas, a Revista de Direito Administrativo RDA, que seria por dcadas o
grande veculo de vulgarizao do publicismo. certo que, na dcada de 60, So
Paulo tambm j contava com seus publicistas ilustres, como Vicente Ro, Miguel
Reale, Mrio Masago, Ataliba Nogueira, Cretella J r., Oswaldo Aranha Bandeira
de Mello e Hely Lopes Meirelles. Mas nada que se comparasse, em quantidade e
influncia nacional, aos reunidos no Rio de J aneiro.
Na dcada de 1960, So Paulo assumir, no mundo do Direito pblico,
importncia correspondente a sua pujana econmica, aproveitando-se do vcuo
deixado no Rio de J aneiro com a mudana da capital. Marco da ambio paulista
de influir no publicismo foi a criao, em 1967, da Revista de Direito Pblico
RDP (publicao da Editora Revista dos Tribunais), dirigida justamente por
Geraldo Ataliba e Celso Antnio Bandeira de Mello. Foi um empreendimento de
paulistas, o que ficou claro no primeiro nmero, com a meno de que se tratava
de publicao do Instituto de Direito Pblico da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo.
Mas a sede dos paulistas da Gerao de 60 no seria a velha Academia do
Largo So Francisco, e sim a Faculdade de Direito da PUC/SP. A PUC era
rebelde, e a So Francisco, governista, avalia Adilson.
Contou decisivamente para tanto o fato de Oswaldo Aranha Bandeira de
Mello haver assumido, de 1969 a 1973, a Reitoria dessa Universidade, dando
fora s iniciativas de uma dupla jovem, que inclua seu filho Celso Antnio e o
amigo de infncia deste, Geraldo Ataliba. Contou ainda, a seguir, a nomeao do
prprio Ataliba como Reitor da PUC/SP, tendo Celso Antnio como Vice-Reitor
(gesto de 1973 a 1976). A partir dessas posies, a dupla iniciou a formao de
um grupo de jovens publicistas, que incluiu Celso Bastos, Michel Temer, Carlos
Ayres Britto, Adilson Abreu Dallari, Lcia Valle Figueiredo, Digenes Gasparini,
Rgis Fernandes de Oliveira, Mrcio Cammarosano, Paulo de Barros Carvalho,
Roque Antnio Carrazza, Weida Zancaner, entre outros. Podemos cham-los de
Turma das Perdizes, em referncia ao bairro em que se situa a Universidade.
Foram, todos eles, alunos dos Cursos de Especializao, Mestrado e Doutorado
em Direito tributrio, administrativo ou constitucional que se implantaram no


15
perodo, sob a liderana carismtica de Ataliba e a influncia intelectual de Celso
Antnio.
A Revista de Direito Pblico RDP (seguida pela Revista de Direito
Tributrio - RDT, tambm inveno de Ataliba) permitiu que a Turma das Perdizes
divulgasse sua existncia para todo o Brasil. Trabalhos feitos com o mtodo
cientfico aprendido nos cursos de Ps-graduao e com orientao
sistematizadora a partir da Constituio (nosso objetivo era criar um mtodo
novo, de valorizao da Constituio e de debate, diz Adilson), fascinaram
tambm estudantes em outras partes do Brasil. Isto acabou permitindo que os
professores das Perdizes fossem convidados para palestras em cursos e
seminrios que se realizavam nos mais importantes centros brasileiros.
Este contato propiciou o encontro desses professores tanto com jovens
publicistas de outros Estados, que tambm iniciavam suas experincias com
cursos de Ps-graduao em Direito (casos de Srgio Ferraz, no Rio de J aneiro,
e Almiro do Couto e Silva, no Rio Grande do Sul), como com publicistas mais
velhos, que se interessavam pela formao de escolas e de discpulos (exemplos
de Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, no Paran, e Paulo Neves de Carvalho,
em Minas Gerais). Em So Paulo, o grupo estreitou relaes com alguns
publicistas da Faculdade de Direito da USP, como Eros Grau, professor de Direito
econmico, e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, de Direito administrativo.
Estas pessoas acabariam se envolvendo com a idia, que teve em Geraldo
Ataliba o incentivador inicial, de criar um instituto nacional para a realizao de
congressos de Direito administrativo: o IBDA Instituto Brasileiro de Direito
Administrativo, fundado na cidade de Curitiba, Paran, por ocasio do 1.
Congresso Brasileiro de Direito Administrativo, em 1975. Por que Curitiba?
Adilson explica: Porque o Manuel de Oliveira Franco Sobrinho era reitor da
Universidade e nos daria o apoio material para a realizao do Congresso.
O IBDA seria responsvel, nos anos seguintes e at hoje, pela realizao
de Congressos nacionais de administrativistas. Estes cumpririam uma dupla
funo: primeiro, criar identidade intelectual e vnculo de amizade entre
professores de diferentes Estados do Brasil, tendo como eixo a figura de Celso
Antnio Bandeira de Mello; segundo, abrir espao no mercado jurdico para os
integrantes da Ordem dos Publicistas. Adilson Dallari seria Presidente do IBDA na
dcada de 90, interessando-se sempre, a partir de ento, pela continuidade da
associao.
No movimento de afirmao de So Paulo e da Turma das Perdizes,
Geraldo Ataliba seria figura central. Foi ele o responsvel pelo estmulo ao
surgimento, a partir dessa poca, de outras entidades de publicistas, alm do
mencionado IBDA: o IBDC - Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, o IBDM -
Instituto Brasileiro de Direito Municipal e o IDEPE - Instituto Internacional de
Direito Pblico e Empresarial, que iria se dedicar ao Direito tributrio e, mais
tarde, aps a morte de seu fundador, teria seu nome mudado para Instituto
Geraldo Ataliba.


16
Na dcada de 1970, comeava-se a viver, tambm na rea do Direito, o
fenmeno da massificao. Crescem, de um lado, a economia do Brasil e a
estrutura administrativa; de outro, o nmero de profissionais das carreiras
jurdicas pblicas e de Faculdades de Direito. Amplia-se, portanto, o mercado do
Direito pblico: h demanda maior por servios de advogados especializados na
rea e pelos livros e cursos de formao em Direito pblico. O mercado deixa de
ser focado na capital do Brasil, como fora at a gerao anterior. Agora, todo o
Brasil interessa-se pelos servios, livros e cursos gerados pelos membros da
Ordem dos Publicistas.
Os veculos que tornaram conhecidos nacionalmente, por uma massa de
potenciais consumidores, os nomes da Ordem dos Publicistas da Gerao de 60
especialmente os ligados Turma das Perdizes foram as citadas Revistas de
Direito Pblico e de Direito Tributrio; os livros, que sairiam em quantidade
crescente, aproveitando-se da obrigao acadmica de produo de monografias
e teses; e os Congressos em Direito administrativo do IBDA, Direito constitucional
do IBDC, Direito tributrio do IDEPE e Direito municipal do IBDM.
A nova condio de fornecedora de produtos e servios para um amplo
mercado de consumo do Direito pblico, agora espalhado por todo o pas, foi uma
caracterstica importante da Gerao de 60, distinguindo-a das que a precederam.
Desde o Imprio, os publicistas haviam circulado em um mbito restrito de
interesses polticos, econmicos e editoriais. A elite poltica, com que eles
precisavam relacionar-se para subir aos cargos mais importantes (os de Ministro,
p.ex.), era homognea e concentrada na capital do pas. Os demandantes de
servios jurdicos dos publicistas eram sobretudo a Unio, seus concessionrios e
contratados, tudo girando em torno do Rio de J aneiro. Portanto, era pequena,
inclusive pelo ngulo geogrfico, a circulao que um publicista precisava fazer
para ocupar papel de destaque.
Mas, na dcada de 1960, o Brasil estava maduro para a transformao. O
crescimento econmico faz com que So Paulo suplante o Rio de J aneiro,
gerando em seu territrio uma crescente demanda por advogados em geral, e
publicistas em particular. A mudana da capital da repblica para Braslia desloca
o eixo do poder e suprime aos publicistas do Rio de J aneiro o grande mercado
federal, que at ento lhes estava reservado. Alguns Estados, como Rio Grande
do Sul, Paran e Minas, comeam a surgir como plos regionais importantes.
Assim, a Ordem dos Publicistas espalha-se pelo Brasil e So Paulo passa a ser
seu centro.
Segundo o depoimento de Adilson Dallari, foi importante, para o status e
afirmao do grupo paulista, a iniciativa de, nos Cursos de especializao da
PUC/SP, convidar professores estrangeiros, como alguns publicistas argentinos
da mesma faixa etria, Agustin Gordillo e J os Roberto Dromi, que comeavam a
destacar-se em seu pas.
15
O Gordillo era muito mais parecido com o Celso
Antnio, em termos de aprofundamento cientfico e acadmico; e o Dromi com o

15
A principal obra de Agustin Gordillo seu Tratado de Derecho Administrativo (Buenos
Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 5 ed., 1998). E a de J os Roberto Dromi Derecho
Administrativo (Buenos Aires, Ciudad Argentina, 6 ed., 1997).


17
Geraldo, j que eles eram tremendamente pragmticos e organizadores, lembra.
Os dois se transformariam em amigos da Turma das Perdizes e freqentadores
dos cursos e congressos por ela organizados. Em verdade se estabeleceria uma
via de mo dupla: tambm os brasileiros seriam convidados para eventos
equivalentes na Argentina, pois os publicistas de l precisavam igualmente de
contato internacional que ampliasse seu status e horizonte intelectual. Tambm
famosos professores de Direito pblico da Europa acabaram aportando por aqui.
Adilson se lembra do impacto da vinda do administrativista francs Andr de
Laubadre, bem como do espanhol Eduardo Garcia de Enterra.
16
Eram figuras de
projeo internacional, que vieram acentuar o trao de sofisticao da Turma de
publicistas das Perdizes, permitindo sua afirmao como o grupo mais influente
da Ordem dos Publicistas do Brasil.
5. A COABITAO COM O AUTORITARISMO (ANOS 1960 e 70)
As Faculdades de Direito sempre conviveram intimamente com o poder. No
Largo de So Francisco formou-se, desde o incio do Imprio, parte significativa
da elite poltica do pas, na qual se incluiriam os prprios professores da escola.
Esse status, de to forte, seria transmitido inclusive para o movimento estudantil.
Na dcada de 1960, Adilson Dallari era estudante no Largo de So
Francisco e impressionava-se com a importncia que at os Presidentes da
Repblica conferiam posse das Diretorias do Centro Acadmico XI de Agosto.
Em 1962, quando Adilson ingressava na Faculdade de Direito, o
movimento estudantil estava mobilizado em torno das plataformas da esquerda,
como a reforma agrria. Porm, em 1964, viria o golpe militar, a ruptura e os
conflitos da decorrentes. Eu peguei todo o perodo pr-revoluo, de agitao de
esquerda, dos movimentos de esquerda e, como jovem, eu tambm era
esquerdista, diz. E completa: O esquerdismo uma doena juvenil, depois
passa.
Adilson relata que a Revoluo de 1964 mudou tudo, porque at ento
todos conspiravam. Conta que foi uma experincia tremenda porque na minha
turma havia subversivos e agentes da represso. Meus colegas, meus amigos,
gente de convvio dirio que depois da revoluo passaram a ser inimigos, um
matando o outro. Lembro-me da fotografia do Ministro Alusio Nunes Ferreira,
meu contemporneo na Faculdade, no poste: Procura-se vivo ou morto. Na
minha turma tivemos torturados e torturadores.
A tentao dos que idealizam a histria do perodo supor uma quebra
tambm nas relaes, at ento prximas, dos estudantes de Direito,
especialmente os do Centro Acadmico, com o poder poltico. Segundo Adilson,
as coisas no se passavam assim. Os alunos da So Francisco conviviam com
professores que, por sua vez, eram importantes no regime militar. O nome do
professor Gama e Silva, Ministro da J ustia da ditadura (1967 a 1969), um

16
Suas principais obras so: Andr de Laubadre, et al., Trait de Droit Administratif
(Paris, LGDJ , 12. ed., 1992); e Eduardo Garcia de Enterra, que escreveu com Toms Ramon
Fernndez, Curso de Derecho Administrativo (Madrid, Civitas, 8. ed., 1997)..


18
exemplo curioso. Ele era pai de um dos colegas de turma de Adilson, o que
propiciava um relacionamento social surpreendente: O Gama e Silva era um
nome fortssimo no regime, mas era professor, era amigo nosso, enfim,
freqentvamos sua casa. O Presidente na poca era o Costa e Silva, que
tambm freqentava a casa do Gama e Silva. O que acontecia era que ns,
subversivos e amigos dos filhos do Gama e Silva, amos sua casa e ficvamos
em uma sala, enquanto o Gama e Silva ficava junto com o Costa e Silva em
outra.
As relaes pessoais acabavam gerando certa complacncia para com as
atitudes estudantis, ainda que de algum modo contestatrias do regime. Adilson
relata que, aps a Lei Suplicy haver banido os Centros Acadmicos, que
deveriam ser substitudos por DAs - Diretrios Acadmicos, os estudantes da So
Francisco encontraram uma maneira de cumprir a lei sem acabar com o Centro
Acadmico. Ele pertencia a um grupo de estudantes que participavam do XI de
Agosto. Seu grande amigo, Srgio Lazarini, elegeu-se Presidente do Centro
Acadmico no ano de 1966.
Adilson foi incumbido de candidatar-se Presidncia do Diretrio
Acadmico inventado pela Lei Suplicy. Segundo ele, sua funo era preservar o
XI de Agosto, visto como o legtimo representante dos estudantes: Eu recebia as
verbas como Presidente do Diretrio e repassava tudo para o Centro Acadmico
XI de Agosto com a conivncia do Ministro da Justia Gama e Silva.
Esta coabitao estudantil com o autoritarismo no um episdio
anedtico. a representao do relacionamento que, mesmo nos tempos de crise
democrtica, acabam se estabelecendo entre os membros da Ordem dos
Publicistas e a prpria estrutura do poder poltico.
Recm-graduado em Direito, Adilson Dallari ingressou, em 1967, na
Administrao estadual de So Paulo, como oficial de gabinete do jurista Hely
Lopes Meirelles, ento Secretrio do Interior no Governo binico de Abreu
Sodr. Hely era, pelo posto que ocupava, um homem a servio do regime. Seu
Chefe de Gabinete, no entanto, o professor J os Afonso da Silva, era
simpatizante da esquerda, condio que o prprio Adilson se atribua. Nada disso
impediu uma convivncia at mesmo afetuosa entre eles, que se sentiam
identificados, no pela poltica, mas pela atividade jurdica.
Na viso de Adilson, o que eles faziam e que os unia era uma atividade
tcnica. Na acepo do grupo, ao menos em seu segmento jovem, no havia
sentido poltico em sua atuao na Administrao estadual. Hely no queria
saber se Jos Afonso da Silva, ou eu, ramos de esquerda. Ele dizia que naquela
Secretaria no era permitido perguntar qual o partido de quem. Isso realmente
no interessava, pois cuidvamos de Direito. Direito administrativo, lembra.
Essa mesma viso tpica dos profissionais do Direito que se integram nas
carreiras pblicas, que prezam em afirmar sua independncia em relao aos
governos, ainda que, sendo funcionrios do Estado, apliquem e defendam o
Direito do Estado.


19
Na convivncia com Hely Lopes Meireles, Adilson iria identificar-se com o
projeto que, como autoridade, este encarnava: o da racionalizao da
Administrao Pblica. Nesse momento, final da dcada de 1960 e incio de 1970,
o Direito pblico seria decididamente posto a servio da racionalizao de uma
mquina estatal que, sobretudo no mbito local, sempre havia funcionado na
lgica patrimonialista. Diz Adilson: O clientelismo poltico uma tradio nossa
muito grande. O empreguismo e o nepotismo na Administrao so coisas muito
fortes, muito poderosas. O Direito pblico se apresentava, ento, como
instrumento de superao da politicagem, a base do poder dos lderes
municipais em toda a histria brasileira. Os militares de Braslia sentiam
necessidade de eliminar esse poder, que viam como atrasado e corrupto. A elite
mais aristocrtica dos grandes centros, inclusive na cidade de So Paulo, tambm
sonhava com o surgimento de um novo tipo de poltica, racional e ilustrada,
compatvel com os ideais de organizao e planejamento, oposta ao velho
clientelismo.
Essa viso para um novo Estado, ainda que ditada pelo regime militar e
seus defensores, no se chocava com o iderio dos jovens publicistas contrrios
ao autoritarismo. Estes, afinal, como membros de uma elite urbana, tambm eram
crticos do Estado clientelista, que desejavam disciplinar pela via do Direito
pblico. Ademais, como componentes da elite intelectual, tambm se deixavam
fascinar pelos smbolos da poca: a ordem cientfica e a idia de planejamento.
Havia, portanto, perfeitas condies para a coabitao entre o autoritarismo e os
valores da Ordem dos Publicistas. A convivncia poderia estabelecer-se em torno
do projeto de racionalizao administrativa.
Adilson, como jovem burocrata do CEPAM, viria a trabalhar na
implantao, nos Municpios do Estado, de uma srie de institutos de Direito
pblico inspirados na idia de racionalizao. O planejamento e o controle
financeiro, por exemplo, que eram as idias motoras da lei 4.320, de 17 de maro
de 1964, estaro entre suas grandes preocupaes. Quando entrei na
Administrao Pblica, tive aulas com financistas e gestores pblicos na
Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo para poder entender e
implementar a 4.320, diz.
O CEPAM foi criado para ser rgo de assistncia tcnica aos Municpios,
objetivando a implantao dos valores da Administrao racional e o abandono
das prticas clientelistas, que seriam a causa do entrave a seu desenvolvimento
poltico, econmico e administrativo. Criamos a Escola de Valinhos, uma
prefeitura modelo onde funcionava um curso permanente, lembra Adilson. A
equipe do CEPAM dedicou-se, ento, por meio de cursos e treinamentos, a
ensinar os funcionrios e polticos municipais a valorizao das virtudes do
planejamento e do controle financeiro. Adilson conta que foi por causa desses
cursos que passou a ter mais contato com Geraldo Ataliba e Celso Antnio, pois
eles seriam os melhores nomes disponveis para ministrar as aulas. J os Afonso
da Silva, um dos pioneiros do CEPAM, ser responsvel pela elaborao de um
dos primeiros trabalhos jurdicos sobre o Oramento-programa.
17
E eu acabei

17
J os Afonso da Silva o autor da obra Oramento-programa no Brasil (So Paulo,
Revista dos Tribunais, 1972).


20
implantando tudo que aprendi em So Bernardo do Campo, quando fui Secretrio
de Fazenda l, diz.
Mas a valorizao do planejamento no ficar restrita ao mbito financeiro.
Na dcada de 60, o Brasil se tornava um pas urbano. Os Municpios precisavam
superar o crescimento catico. Para isso, o planejamento urbanstico se
apresentava como soluo. Adilson, como membro da equipe do CEPAM, ir
entusiasmar-se pelo planejamento urbanstico, que se expressar na idia de
Plano Diretor. A partir dessa influncia, o planejamento e a ao urbanstica
racionalizadora do Poder Pblico sero temas que Adilson sempre valorizar,
durante toda a sua carreira de professor de Direito, inclusive na Ps-graduao
em Direito urbanstico, beneficiando-se da sua experincia municipalista.
A racionalizao da Administrao deveria ser feita, no s com o
planejamento, mas tambm pela introduo, dentro da Administrao Pblica, de
mtodos de trabalho que impedissem o clientelismo. A licitao para a
contratao administrativa e o concurso pblico para a admisso dos servidores
sero dois dos institutos valorizados nesse contexto. E a eles Adilson viria a
dedicar suas teses acadmicas, importantes na evoluo na carreira da
Faculdade de Direito.
18
Seu interesse por esses temas no era acadmico, e sim
pragmtico, pois eles surgiam como fundamentais para a racionalizao da
atividade administrativa.
As teses acadmicas de Adilson no giram em torno de abstraes
tericas, mas de questes eminentemente pragmticas, ligadas s grandes
plataformas de ao dos administrativistas brasileiros das dcadas de 60 e 70. A
valorizao da licitao e a luta contra as contrataes diretas, a defesa do
regime estatutrio para os servidores pblicos e a censura s admisses sem
concurso pblico enfim, a condenao das prticas clientelistas ser algo
comum gerao de administrativistas contempornea de Adilson Dallari.
Ao fazer a defesa das prticas racionalizantes, o grupo no estava em
choque com a viso administrativa expressa nas grandes leis do regime militar,
pois este tambm valorizava o planejamento e aspirava controlar a Administrao
Pblica. Afinal, os militares, conquanto obrigados a conviver com o clientelismo
municipal e estadual e, no raro, valendo-se dele sempre lhe devotaram um
declarado desprezo. Militares se identificam com disciplina, ordem e
planejamento, tpicas da vida da caserna, e tm dificuldade para adaptar-se ao
varejo da poltica clientelista local. Ademais, o projeto autoritrio de centralizao
do poder supunha o enquadramento dos poderes locais e para isso eram
importantes as leis racionalizadoras.
Exemplo importante de lei do regime militar, cuja aplicao seria feita sem
conflito com o discurso dos administrativistas, o decreto-lei 200, de 1967, que
realizou a Reforma Administrativa e editou o novo estatuto jurdico das licitaes.

18
Os trabalhos que lhe renderam ttulos acadmicos foram: Aspectos jurdicos da licitao
(So Paulo, Ed. Saraiva, 6. ed., 2002); Regime constitucional dos servidores pblicos (So Paulo,
Revista dos Tribunais, 2. ed., 2. tiragem, 1992); e Desapropriao para fins urbansticos (Rio de
J aneiro, Forense, 1981).


21
Os administrativistas, obrigados a trabalhar com essas normas, no o fizeram
constrangidos. Afinal, a racionalizao da Administrao Pblica, buscada pelos
militares, era coerente com uma das bases do Direito administrativo, expressa no
ideal de Administrao burocrtica. A coabitao com o autoritarismo era, por
essa via, possvel.
Devemos nos lembrar tambm que os publicistas, por suas caractersticas
profissionais, iriam conviver intimamente com o autoritarismo. Afinal, eles so,
com freqncia, membros da burocracia jurdica do Estado e assim so
chamados aos cargos de confiana, inclusive de natureza poltica. Essa
convivncia com o poder caracterstica fundamental da Ordem dos Publicistas
em toda sua histria.
Isso no impedir que publicistas realizem, at em escritos mais tericos,
alguma crtica do autoritarismo. Afinal, o nascimento do Direito pblico est ligado
superao do Antigo Regime e das prticas absolutistas. A defesa das
liberdades civis faz parte de seu iderio. Verdade que o liberalismo publicstico
sempre foi suficientemente variado e flexvel para algum como Francisco
Campos ao mesmo tempo conceber a Carta autoritria de 1937, ser Ministro na
ditadura de Getlio Vargas e escrever pginas jurdicas inspiradas pelo discurso
da liberdade civil.
19
Essas atitudes se explicam pela viso de mundo que, tendo o
Estado como o grande instrumento da civilizao, por isso lhe reconhece o poder
de, em nome do projeto civilizatrio, dar e tirar liberdades seletivamente.
Evidentemente, durante um regime autoritrio, os publicistas se dividem
tambm em grupos; alguns prximos ao poder, outros mais distantes de seu
ncleo. Adilson Dallari, conquanto integrante da burocracia estadual, iria integrar
um crculo de professores crticos das prticas polticas autoritrias.
S que essa postura no envolvia, no caso da Turma das Perdizes, a
contestao doutrinria do regime militar e de seu Direito. Fascinados com o ideal
de cincia propiciada pela Teoria Pura do Direito, de Hans Kelsen, os juristas da
PUC/SP iriam esforar-se no isolamento das questes jurdicas, que no
deveriam ser confundidas com as questes polticas, econmicas ou sociais, sob
pena de perda de identidade da cincia jurdica. Na viso do grupo, o jurista,
enquanto tal, deveria limitar seu interesse ao mundo jurdico, entendido como o
conjunto de normas positivas, emanadas do prprio Estado.
Eu suponho que naquele tempo ns imaginvamos ter neutralidade
cientfica. Ns acreditvamos que ramos neutros, diz Adilson. S depois
descobrimos que no era bem assim.
Assim, a censura ao autoritarismo do regime militar adotaria, na Turma das
Perdizes, a forma de defesa da ordem constitucional desse mesmo regime. Afinal,
lembra Adilson, o nico ponto de referncia e segurana durante a ditadura era a
Constituio. Descobrir e denunciar inconstitucionalidades nos decreto-leis, leis
e atos administrativos editados a cada dia seria um meio, ao mesmo tempo
vivel, seguro e conveniente, de oposio. Vivel, porque poderia ser feita s com

19
Francisco Campos, Direito administrativo. Rio de J aneiro, Imprensa Nacional, 1943.


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os recursos da cincia jurdica, sem por em risco tanto o estatuto cientfico,
essencial auto-afirmao de juristas ps-graduados, como os empregos
pblicos do grupo. Seguro, por no envolver contestao s bases do regime,
mas disputa sobre a interpretao e validade de normas, de resto jogo tradicional
de qualquer elite. Conveniente, enfim, porque a inconstitucionalidade, sobretudo a
das normas tributrias, um produto de publicistas com boa receptividade no
mercado jurdico, que sempre tem interessados nas peties e pareceres nela
baseados.
Ao lembrar desse discurso positivista, em contraposio despreocupao
do governo militar com a coerncia constitucional, Adilson afirma: Nem o governo
era to inconstitucional, nem ns ramos to constitucionais; muitas vezes
demos uma interpretao poltica Constituio, lei, porque era parte da nossa
luta contra a ditadura.
6. O MUNICIPALISMO DE PUBLICISTAS
Deve-se a Hely Lopes Meirelles o crdito pela criao do CEPAM como um
rgo de assistncia tcnica aos Municpios. A idia era educar os
administradores municipais em torno dos valores expressos nas normas jurdicas
e trein-los para sua aplicao. A Administrao pblica era emprica mesmo,
muito baseada no clientelismo, lembra Adilson. Para combater isso, o CEPAM
reunia profissionais das mais variadas reas. Ali conviveriam especialistas em
finanas com tcnicos em polticas pblicas diversificadas educao, sade,
segurana, etc. tudo sob uma liderana de juristas.
Avaliando a iniciativa, Adilson relata: Na poca, no havia ningum com
muito interesse em disseminar o pensamento tcnico na Administrao Pblica.
Creio que isto era algo dele mesmo (Hely), era uma convico dele. No que
ele engrossava o movimento, ele puxava o movimento. O Municpio naquele
tempo no tinha noo da autonomia.
O primeiro dirigente do CEPAM, j constitudo como rgo, foi Eurico
Andrade Azevedo, membro aposentado do Ministrio Pblico, autor de livros
jurdicos, e encarregado, aps a morte do amigo Hely Lopes Meirelles, da
atualizao de suas obras. Adilson Dallari seria, pouco depois, o responsvel pelo
rgo.
O CEPAM, em seus anos iniciais, foi um locus onde se pde forjar um
Municipalismo de publicistas, isto , uma viso do Municpio baseada nos valores
da ordem jurdica. Entre esses, talvez o principal fosse e seja ainda, na vigncia
da Constituio de 1988 o da unidade do pas e de seu Direito, mas convivendo
com algum grau de autonomia municipal. poca vivia-se sob o regime militar e
sua Carta Constitucional a autonomia de que se falava era a administrativa,
entendida sobretudo como a capacidade de, por seus meios e com eficincia,
prover servios locais e construir a infra-estrutura urbana. Questes polticas,
como as eleies municipais e as disputas partidrias, e as sensveis questes
sociais, no deveriam ocupar os especialistas do CEPAM. Sua misso era a
assistncia tcnica Administrao, para permitir sua perfeita organizao e
funcionamento. Adilson recorda que era uma via de mo dupla: ns, aprendendo


23
o que a vida municipal e os municpios, aprendendo o que uma assistncia
tcnica.
O ncleo inicial de juristas que criou o CEPAM gerou uma significativa
produo doutrinria a respeito do Direito municipal. Hely Lopes Meirelles,
conhecido pelo seu pragmatismo, produziu um famoso livro, chamado Direito
Municipal, que serviria como cartilha para o funcionrio pblico ilustrado
administrar o Municpio de acordo com o Direito. J os Afonso da Silva produziria
diversos livros importantes sobre Direito municipal, entre eles o primeiro grande
manual de Direito urbanstico do Brasil.
Adilson Dallari se encarregaria, no comeo da vida do CEPAM, da
publicao do Boletim do Interior, destinado a estudos jurdicos de orientao da
Administrao municipal. Essa experincia permitiria que, mais tarde, ele
cuidasse da criao e direo, na Revista de Direito Pblico de Celso Antnio
Bandeira de Mello e Geraldo Ataliba, dos Cadernos de Direito Municipal, para
publicao de estudos e pareceres a respeito. Adilson foi autor de vrios destes
trabalhos. Outros vieram dos tcnicos do CEPAM.
O debate dos publicistas reunidos nas Perdizes, em torno de Celso Antnio
e Ataliba, naquela dcada de 1970, seria em grande parte sobre questes
municipais. Os textos do grupo, juntamente com os de Hely Lopes Meirelles,
constituem, ainda hoje, material influente no Direito municipal brasileiro.
A partir de certo momento, segundo relata Adilson Dallari, o CEPAM, de
rgo de assistncia tcnica aos Municpios, comea a se transformar em local de
acomodao poltica. A partir da, diminui sua importncia como foro de reunies
de juristas e de produo de material jurdico-doutrinrio. Essa perda cortou um
caminho apenas iniciado e no foi suprida. Percebe-se, alis, que a produo
doutrinria de publicistas sobre Direito municipal no tem crescido como a de
outras reas, permanecendo em relativo marasmo.
Partindo da tradio municipalista, que aprendera com Hely Lopes
Meireles, Adilson se tornou um fomentador, entre os publicistas, do interesse
pelas questes municipais e pelo Direito urbanstico em especial. interessante
ressaltar que, no incio da dcada de 1980, as duas mais importantes Faculdades
de Direito de So Paulo criaram, em seus cursos de ps-graduao, turmas de
Direito urbanstico. Na USP, a antiga Faculdade de Direito do Largo de So
Francisco, J os Afonso da Silva, que compartilhara com Adilson a convivncia
com o municipalista Hely, oferecer o primeiro curso de ps-graduao em Direito
urbanstico, base de seu futuro manual de Direito Urbanstico. Na PUC/SP,
Adilson Abreu Dallari cumprir sua parte, instituindo no mestrado a sub-rea de
Direito urbanstico em 1981, como desdobramento da rea de Direito pblico.
J antes, Adilson produzira uma de suas teses a respeito da
Desapropriao Urbanstica. Seu interesse na matria estava diretamente ligado
a um fato com que convivia na cidade de So Paulo: as desapropriaes para
implantao do Metr na dcada de 70.


24
Seu relato: Quando comecei a trabalhar vi que o problema no era de
reforma agrria, apenas. Era, tambm, de reforma urbana. Com a construo do
Metr em So Paulo, houve uma enorme discusso acerca de dois temas: se as
desapropriaes de Santana e Jabaquara eram por zona ou no, e em que
medida era possvel desapropriar para revender para particular. Foi neste
momento que se instaurou um grande debate ideolgico acerca do direito de
propriedade. Cheguei at a ser denunciado na Comisso Geral de Investigaes
por ter sustentado, em parecer do CEPAM, a possibilidade de desapropriao em
favor de particular, lembra.
O interesse pelas questes municipais foi o que levou Adilson a se
envolver com o Direito urbanstico, responsabilizando-se, durante 20 anos, pela
orientao de alunos, que escreviam os primeiros trabalhos a respeito na
Faculdade de Direito da PUC/SP. Costumo dizer que durante 20 anos ministrei
uma matria que no existia, que s passou a existir em 2001, com o Estatuto da
Cidade, diz.
7. A LONGA ABERTURA POLTICA (ANOS 80)
O regime militar autoritrio entra nos anos de 1980 ainda ensaiando a
abertura poltica, que fora esboada, a partir de 1974, no governo do general
Ernesto Geisel como Presidente da Repblica. Em 1982, o professor da PUC/SP
Franco Montoro elege-se Governador do Estado, pelo PMDB, e ajuda a criar em
So Paulo um importante plo do movimento de redemocratizao. Foi dele, por
exemplo, a iniciativa do comcio de 25 de janeiro de 1984, dando impulso ao
movimento das Diretas J , de apoio Emenda Constitucional Dante de Oliveira,
que visava realizao de eleies diretas para Presidente da Repblica em
1985. Apesar da frustrao com a rejeio da Emenda pelo Congresso Nacional,
o movimento seria importante para o fim do regime militar, com a eleio indireta
de Tancredo Neves Presidncia da Repblica.
Ainda sob as regras do regime autoritrio, coube ao Governador Montoro
escolher o Prefeito (binico) da Capital de So Paulo. Aps alguma hesitao em
exercer um poder que a oposio considerava ilegtimo, Montoro escolheu Mrio
Covas para a Prefeitura. Adilson Dallari ser seu Secretrio de Administrao
durante 3 anos. Segundo relata, ele entrou na poltica por causa de seus vnculos
acadmicos: Eu fui Secretrio porque um ex-aluno virou Prefeito (o vereador
J os Altino, que, na condio de Presidente da Cmara, ocupara interinamente a
Chefia do Executivo) e, quando o Covas assumiu, ele me aceitou, pura e
simplesmente.
Sua experincia como Secretrio de Covas uma continuidade da prtica
como administrador pblico adquirida na Secretaria de Finanas de So Bernardo
do Campo na dcada de 1970, de sua vivncia municipalista no CEPAM e, ainda,
de seu discurso como professor de Direito administrativo. Apesar da diversidade,
Adilson afirma a sua coerncia: Eu precisava ter habilidade para negociar, mas
trair os meus princpios e convices, isso nunca! Se fosse um poltico, talvez
sacrificasse a convico acadmica. Mas como nunca fui, minha verdade o que
eu ensino na escola.


25
Como administrador pblico, Adilson esforou-se para aplicar a legislao
racionalizadora da Administrao Pblica. Segundo ele, seus grandes desafios
foram vencer as prticas contrrias aos princpios da licitao e do concurso
pblico. Abrir a competio nas licitaes era relevante no s para cumprir a lei,
mas para acabar com os ncleos de poder formados em torno das contrataes
viciadas, durante o regime militar. Seu relato: Para se ter uma idia, quando
assumi a Secretaria de Administrao do Municpio de So Paulo, a rea de
licitaes no prdio da prefeitura era fechada. Ningum podia entrar l. A eu
apliquei uma coisa que aprendi com o Hely: o inimigo mais feroz da corrupo a
publicidade.
Nesta preocupao, a atuao de administradores como Adilson foi uma
antecipao daquilo que, com o fim do regime militar, seria projeto do primeiro
governo civil, sob o comando de J os Sarney: melhorar a qualidade da disputa
nas licitaes. Sarney editar, em 1986, o decreto-lei 2.300, que criar o novo
Estatuto J urdico das Licitaes e Contratos Administrativos. O regime
democrtico procurava, assim, tornar realidade um projeto que os militares
esboaram, comearam a implantar, mas cuja aplicao profunda emperrava nas
caractersticas do regime, entre as quais a falta de transparncia.
A dcada de 80 ser um momento de efervescncia para o grupo de
juristas que se formara em torno de Geraldo Ataliba e Celso Antnio Bandeira de
Mello. Mais maduros, mais conhecidos, sua influncia aumentava pela crescente
divulgao de seus livros, pela ascenso de antigos alunos nas carreiras pblicas
e pelas relaes com pessoas que, antes na oposio, agora comeavam a
adquirir poder e influncia crescentes na mquina estatal. Um perodo em que
essa gerao de juristas poder testar na prtica sua influncia o da Assemblia
Nacional Constituinte, eleita em 1986. Nesse momento, opinaro nos debates
constituintes em virtude da inevitvel importncia do conhecimento jurdico na
fase de elaborao constitucional, mas tambm pelos vnculos de amizade com
parlamentares.
Adilson Dallari integrar o quarteto de assessores jurdicos da bancada
paulista Constituinte montado pelo Governador Orestes Qurcia. Integrava o
grupo com os colegas de escritrio Celso Antnio Bandeira de Mello e Geraldo
Ataliba, ao lado do professor da Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo, Eros Grau. Eu dei muito palpite na rea ambiental e no regime jurdico dos
servidores, recorda Adilson.
Ao mesmo tempo, J os Afonso da Silva atuava como assessor do lder da
forte bancada do PMDB na Constituinte, Deputado Mrio Covas. Outro amigo
chegado ao grupo das Perdizes teria papel significativo na Constituinte: Srgio
Ferraz, professor da PUC do Rio de J aneiro, assessorava o prprio relator geral,
Bernardo Cabral. Alm destes, muitos outros publicistas transitariam pela
Constituinte, freqentemente para fazer o lobby das carreiras jurdicas a que
pertenciam.
Adilson conta um pouco desse envolvimento: Nosso trabalho era mostrar
as conseqncias da adoo deste ou daquele projeto. Apenas orientvamos,
no tomvamos decises. O Srgio Ferraz e o Jos Afonso da Silva foram os que


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mais acabaram influenciando no trabalho. Pela primeira vez a Constituio tem
um captulo sobre Administrao Pblica, e isso no foi por acaso.
perceptvel, no texto da Constituio de 1988, a influncia da
terminologia dos publicistas, das idias que vinham defendendo historicamente e
dos debates em que se envolveram nas dcadas anteriores. O municipalismo, por
exemplo, que na dcada de 70 gerara algum fervor jurdico em torno da
autonomia municipal, seria reforado com a outorga, ao Municpio, do poder de
organizar-se por sua prpria Lei Orgnica. claro que a reivindicao de
fortalecimento municipal transcendia o mbito dos publicistas, envolvendo uma
luta poltica ampla. O papel deles na Constituinte foi criar figuras tcnicas para
expressar essa reivindicao em termos juridicamente pertinentes. A Lei Orgnica
foi uma dessas figuras. Concebida como uma espcie de Constituio Municipal,
incorporou caractersticas esboadas nos dilogos sobre o conceito de Cartas
prprias, tema dos cursos de ps-graduao em Direito constitucional.
Outro exemplo o regime geral da Administrao Pblica, que seria
desenhado no artigo 37 da Constituio. O caput desse artigo previu os princpios
da Administrao Pblica, entre os quais os de legalidade, publicidade e
moralidade. Dispositivo semelhante, que nada tem do pragmatismo prprio das
normas jurdicas, no existia nas Constituies anteriores e no freqente na
experincia internacional. Possivelmente, o primeiro publicista brasileiro a
assentar toda sua concepo de Direito administrativo em torno da enunciao
dos princpios havia sido um dos lderes das Perdizes, Celso Antnio Bandeira de
Mello. Seus cursos na PUC/SP giravam basicamente em torno desses princpios,
que em sua viso conduziam soluo de qualquer caso concreto. Na
Constituio de 1988, a compreenso da Administrao Pblica a partir dos
princpios se torna uma tendncia normativa, certamente como reflexo da atuao
dos publicistas na Constituinte.
Tambm o tema das licitaes ser tratado na Constituio refletindo
embates dos publicistas nas dcadas anteriores. O Decreto-lei 200, de 1967, ao
tratar da licitao, pretendia-se aplicvel a Estados e Municpios. Boa parte da
atuao de rgos de assistncia tcnica, como o CEPAM, se destinara a
convencer os agentes pblicos a seguir aquelas regras. No entanto, os
acadmicos acabaram, pela fora dos conceitos de Federalismo e autonomia
municipal, criticando a obrigatoriedade de observncia das normas federais. A
censura no se dirigia exatamente s solues normativas, mas falta de base
constitucional para uma lei nacional sobre o assunto. Tratava-se, poca, de
criticar leis feitas pelo ncleo do poder autoritrio e de sustentar a possibilidade
de um poder normativo local, algo que sempre convinha como estratgia de
oposio. Mas j no governo civil, em 1986, o decreto-lei 2.300 haveria de seguir
a mesma tendncia: as normas nacionais sobre licitao deveriam ser
inteiramente observadas por Estados e Municpios. Os publicistas que forjaram as
crticas soluo do Decreto-lei 200/67 tiveram pouca influncia no contedo do
decreto-lei 2.300/86, feito no interior do governo a partir de propostas de Hely
Lopes Meirelles. A Constituio de 1988 iria expressar uma espcie de
compromisso: de um lado, a licitao seria obrigatria, idia consensual entre
publicistas; de outro, o poder para legislar a respeito seria dado Unio,


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eliminando a vulnerabilidade da lei nacional, mas ser circunscrito edio de
normas gerais, satisfazendo defensores da autonomia regional e local.
A matria financeira outro exemplo de reflexo da atuao de publicistas.
A Constituio de 1988 contm um verdadeiro cdigo de Direito financeiro. Sua
inspirao evidente a lei 4.320, de 1964, uma lei racionalizadora que acabou
sendo constitucionalizada. Segundo Adilson Dallari, J os Afonso da Silva, que
atuava na Constituinte como assessor de Mrio Covas e possua larga
experincia no assunto, teve papel relevante na redao dessas normas
constitucionais.
Um exemplo final est nas regras sobre empresas estatais. Durante o
regime militar, conquanto se quisesse obrigar Municpios e Estados a observar
rgidas exigncias do Direito pblico, no mbito federal havia uma fuga desses
padres, por meio das empresas estatais. assim que se compatibilizava a
racionalizao via Direito pblico com a liberdade administrativa reivindicada pelo
autoritarismo. A racionalizao, expressa em exigncias como as do concurso
pblico, da licitao e do oramento-programa, devia valer para Estados e
Municpios e para os rgos da Administrao Direta Federal. Mas o regime
queria flexibilidade para seus grandes projetos e o veculo deles eram as
empresas estatais. Na dcada de 70 vieram as grandes empresas federais:
TELEBRAS, na rea de telecomunicaes, ELETROBRAS, na energtica,
SIDERBRAS, na siderrgica, so exemplos da rede de empresas que aplicou a
maior parte dos recursos pblicos e executou grandes obras, praticamente
margem do Direito pblico. Mas, na Constituio de 1988, essas empresas viriam
a receber ateno especial, sendo submetidas aos controles e normas que
sempre estiveram na rbita de preocupao dos publicistas, como a licitao, o
concurso pblico e a legislao financeira.
No final dos anos 1980, estava plenamente madura a gerao que iniciara
sua atividade na dcada de 60 e vivera a crise do regime democrtico. Os
grandes publicistas brasileiros eram agora aqueles jovens que se haviam iniciado
nos cursos de ps-graduao, tinham se entusiasmado com o mtodo cientfico e
sacralizado a Constituio de 1969, mesmo censurando sua origem. Cabia-lhes
agora, depois de engajar-se na criao de uma nova Constituio, cuidar de sua
interpretao e aplicao. Foi isso o que mobilizou seus esforos intelectuais e
profissionais na passagem para os anos 90.
8. A REFORMA DO ESTADO (ANOS 90)
Para os publicistas, a dcada de 90 pode ser dividida em duas partes. No
incio, o objetivo era a descoberta da Constituio. Examinando-se o que fizeram
no perodo juristas maduros como Adilson Dallari, chama ateno a grande
quantidade de palestras por todo o Brasil a respeito das novidades do Direito
pblico, que precisavam ser divulgadas a uma massa de profissionais forjados
sob um Direito constitucional diferente. O grupo cumpriu o seu papel.
Por outro lado, a efervescncia do Direito constitucional, por conta da nova
Constituio, marcou a opo intelectual dos bacharis que, saindo da Faculdade
de Direito na poca, tinham aspiraes acadmicas. A Gerao de 88 produziu


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muitos constitucionalistas. Na PUC/SP, foi o caso de Flvia Piovesan e Oscar
Vilhena Vieira.
Com o incio do governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1995, haveria
uma modificao da rota. A Constituio de 1988, j incorporada nos livros e nos
debates, tendo esgotado os primeiros anos de novidade, comeava a ser
modificada. A Reforma do Estado, grande projeto do novo governo, levaria
aprovao de inmeras Emendas Constitucionais que tocariam em alguns dos
pontos de honra dos publicistas da Gerao de 60. Temas como licitao,
servios pblicos e empresas estatais alm do sensvel regime dos servidores
pblicos e sua previdncia, de interesse pessoal dos publicistas empregados ou
aposentados no Estado acabariam merecendo um novo tratamento
constitucional.
A Gerao de 1960, liderada por Celso Antnio Bandeira de Mello, foi
crtica s aes governamentais de modificao da ordem jurdico-administrativa
no perodo; seu sentimento foi quase o de traio. Afinal, os ecos de seu discurso,
presentes na Constituio de 1988, comeavam a ser baralhados. Os publicistas
da Gerao de 60 temiam no reconhecer mais o Estado que haviam visto nascer
e a ordem jurdica que ajudaram a criar na dcada de 80. Nesse perodo,
intensificam-se muito as crticas ao Governo Federal e sua ao, sintetizada na
idia de Reforma do Estado.
Mas Adilson posicionou-se diversamente nesse debate: Quem viveu na
ditadura se acostumou a defender a Constituio, por ela ser o nico porto
seguro. Mas no acho que a Constituio de 1988 no possa ser modificada. O
mundo mudou substancialmente aps a sua edio. E como a Constituio
casustica, ela tem que ser alterada, no tem jeito, temos que evoluir. A
Constituio uma obra humana e, como tal, imperfeita, e tem que ser
aperfeioada. No sou contra emenda constitucional e no aceito a tese de que a
norma produzida pela emenda seja uma norma constitucional de segundo grau.
uma insensatez ser simplesmente contra a Emenda 19.
O Governo FHC ps-se a sustentar que, em muitos casos, a aplicao de
solues do Direito pblico s empresas estatais teria conduzido sua
paralisao. Surge, ento, o iderio da Administrao gerencial, oposto ao da
Administrao burocrtica, to caro aos publicistas. As prprias empresas
estatais, que haviam florescido na dcada de 70 e cuja existncia parecia quase
natural, comeam a desaparecer, em virtude da privatizao.
Elemento importante do sentimento de frustrao de muitos publicistas foi o
declnio do status dos servidores pblicos, atingidos pela crise fiscal e ameaados
de perder suas vantagens remuneratrias e previdencirias. A Ordem dos
Publicistas se compe, em boa parte, de ocupantes de cargos pblicos inclusive
de professores universitrios que, ao fim da vida funcional, usufruem
aposentadorias com proventos integrais. No caso das carreiras jurdicas, isso
significa aposentadorias de alto valor. A segurana da maturidade bem
remunerada a perspectiva natural de um publicista viu-se ameaada pelo
Governo FHC, quando props a modificao do regime de remunerao e
previdncia dos servidores pblicos.


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Era natural, ento, um mau humor de publicistas quanto Reforma do
Estado em geral. A atitude refletia tanto seus interesses corporativos especficos
como a angstia com o encolhimento do Estado Provedor, preocupante para os
diversos grupos polticos, sindicais e empresariais que se formaram sua
sombra. Adilson direto: muito difcil conciliar o interesse de todos os
segmentos. Na questo das emendas constitucionais, quem teve interesses
afetados ficou inconformado. H algumas pessoas que fazem poltica atravs do
Direito; procuro no confundir uma coisa com a outra. Ademais, preciso
perceber que a Reforma colocou em xeque alguns dos cones do Estado
civilizador, parte essencial da viso de mundo dos publicistas.
H, tambm, uma dose de puro conservadorismo jurdico na censura s
novidades do perodo FHC, de 1995 a 2002, que tocavam nas normas sobre as
quais administrativistas e constitucionalistas se acostumaram a construir suas
teorias jurdicas. Os profissionais do Direito so essencialmente conservadores,
por seu vnculo profissional com a ordem posta. A inevitvel simbiose entre norma
e teoria faz daquela quase um objeto de culto pessoal. Por isso, afligem-se com a
modificao das leis, que lhes soa indesejada ou intil. Toda alterao de norma
sobre a qual se tenha edificado obra doutrinria , nos primeiros momentos, um
desastre.
A modificao da Constituio e da legislao infra-constitucional no
Governo FHC atingiu diversos pontos importantes do temrio do Direito pblico,
gerando inevitvel stress. Servidores pblicos, empresas estatais, licitaes e
contrataes, desapropriao, servios pblicos, concesso, aes judiciais de
controle da Administrao Pblica, todos estes temas foram visitados pelas
reformas. A oposio dos publicistas maduros era previsvel.
Mas alguns dos membros da Gerao de 60 teriam viso diferente sobre o
perodo. o caso de Adilson Dallari. Talvez pelo esprito otimista ou pelo enfoque
pragmtico de Direito administrativo que herdou de Hely Lopes Meirelles; talvez
por no ser mais funcionrio pblico, nem ter direito a aposentadoria pblica; ou
por se identificar com o PSDB, de que se havia aproximado como Secretrio de
Covas, Adilson se poria em oposio ao discurso da maioria dos publicistas de
sua gerao, crticos da Reforma do Estado.
Mas toda a Ordem dos Publicistas, mais ou menos tocada pelas novidades,
conforme o caso, foi obrigada a adaptar-se. Surge ento uma curiosa separao
entre discurso e prtica profissional. Nos discursos, em eventos como os
congressos do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo, publicistas da Gerao
de 60 abandonam o enfoque normativista que os consagrara e descuidam da
interpretao da ordem posta; assumem o tom poltico e a tcnica da denncia e,
eventualmente, fazem proselitismo eleitoral em mesas de debates sobre questes
legais. Todavia, nos escritrios e reparties pblicas, aplicam as normas na
forma de sempre, interpretando-as com os instrumentos hermenuticos habituais.
Uma consulta s Revistas que costumam publicar os trabalhos do grupo revela-o
meditando juridicamente sobre normas do perodo maldito, como a Lei de
Concesses (n. 8.987, de 1995) e a Lei de Responsabilidade Fiscal.


30
A produo escrita de Adilson Dallari no perodo FHC, consultada na
Revista Trimestral de Direito Pblico cuja direo passou a dividir com Celso
Antnio Bandeira de Mello aps a morte de Geraldo Ataliba mostra o impacto
das novas normas jurdicas na atividade profissional dos publicistas. Sua
produo da poca composta essencialmente por pareceres jurdicos, versando
sobre questes envolvidas na Reforma do Estado, como as concesses e a
privatizao. Me interessei pela Lei de Responsabilidade Fiscal assim como j
me interessava pela Lei 4.320/67. O tema das concesses de servios pblicos
o que est me dando mais trabalho hoje em dia.
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Nesse perodo, os publicistas da Gerao de 60 estaro envolvidos em
aes judiciais e trabalhos de consultoria encomendados por empresas privadas,
cujas posies econmicas derivaram das modificaes trazidas pela Reforma do
Estado. Assim, vai ocorrendo a natural absoro, ainda que pelos juristas mais
crticos, de todas as modificaes introduzidas.
Na dcada de 90, uma variao interessante se delineia na Ordem dos
Publicistas: o paulatino aumento do nmero de publicistas com experincia
profissional exclusivamente da advocacia privada, sem trnsito pela burocracia
estatal. Um exemplo Maral J usten Filho, professor da Universidade Federal do
Estado do Paran, que se tornou conhecido com uma srie de livros de
comentrios legislao de licitaes, contratos e concesses, com forte atuao
como advogado privado na rea. Em So Paulo, um caso mais recente o de
Floriano de Azevedo Marques Neto, professor de Direito administrativo da
Universidade de So Paulo. Esses novos publicistas so herdeiros imediatos da
Gerao de 1960; J usten, por exemplo, fez seu doutoramento na PUC/SP, como
outros publicistas do Paran.
Apesar da viso comum a todos os publicistas, juristas sem vnculos
diretos com a burocracia jurdica estatal podem, com o tempo, gerar uma nova
tendncia, derivada de outros compromissos profissionais e mais marcada pela
defesa de interesses privados perante a Administrao.
Porm, no se deve valorizar demais o impacto dessa mudana na teoria
jurdica. Os publicistas das geraes anteriores, conquanto vinculados mquina
estatal em um momento ou outro de sua vida, jamais foram alheios aos interesses
e reivindicaes dos setores privados. Em primeiro lugar, pela circunstncia de
que Estado e capital nunca se confrontaram seriamente no Brasil. O Estado,
mesmo afirmando e ampliando seu poder o estatismo do Governo Geisel na
dcada de 70 um exemplo acomodou sem rupturas os interesses dos grupos
econmicos estabelecidos. Como conseqncia, no h, no debate brasileiro
sobre o Direito pblico econmico, grande repercusso do confronto, travado
internacionalmente, das idias de regulao e de liberdade econmica, aquela

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Uma busca nos artigos publicados por Adilson na RTDP a partir de 1995 revela esse
seu envolvimento. Eis alguns exemplos: Lei estadual de concesses e legislao federal
superveniente (RTDP 11); Arbitragem na concesso de servio pblico (RTDP 13); Direito ao
uso dos servios pblicos (RTDP 13); Conceito de servio pblico (RTDP 15); Concesso de
servio pblico garantias exigveis dos proponentes legislao aplicvel (RTDP 16);
Cobrana de taxa remuneratria do servio de coleta de lixo (RTDP 25).


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cara aos estadistas, a segunda aos adeptos do livre mercado. No ambiente
jurdico brasileiro, no temos grandes crticos da interveno estatal, e sim um
relativo consenso em torno de sua necessidade. S que nosso intervencionismo
sempre se acomodou, sem conflito, s propriedades e contratos existentes. Os
publicistas so reflexo, em suas idias e interpretao, dessa relao entre
Estado e capital, expressa em figuras como o direito adquirido, o equilbrio
econmico-financeiro dos contratos administrativos e o respeito s concesses.
Pois bem, depois de um percurso de 40 anos pelo cenrio jurdico
brasileiro, chegamos ao momento presente. No , por certo, o eplogo dessa
histria, que no tem fim. Sobre o Direito pblico da atualidade valem as palavras
de Adilson Dallari, falando de si mesmo e de suas convices: No houve um
momento de ruptura e de reincio. Vivo os meus dias, vejo que o mundo est
mudando, que a Administrao Pblica mudou, que a sociedade mudou.
preciso acompanhar.


Referncia Bibliogrfica deste Trabalho (ABNT: NBR-6023/2000):
SUNDFELD, Carlos Ari.. A Ordem dos Publicistas. Revista Eletrnica de Direito do
Estado, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 1, janeiro, 2004.
Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: xx de
xxxxxxxx de xxxx

Obs. Substituir x por dados da data de acesso ao site direitodoestado.com.br

Publicao Impressa:
Texto publicado na coletnea em homenagem ao Prof. Adilson Abreu Dallari
(Direito Pblico, coord. Luiz Guilherme da Costa Wagner J unior, Belo
Horizonte, 2004, Ed. Del Rey).