Repertorio de Programas Sociales. La Protección Social A La Infanica y Adolescancia.

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URUGUAY SOCIAL | 3 | Julio 2009

Repertorio de Programas Sociales
La proteccin social a la infancia y la adolescencia
Dra. Carmen Midaglia (COORDINADORA)
Lic. Florencia Anta
Lic. Marcelo Castillo
INSTITUTO DE CIENCIA POLTICA | FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES | UNIVERSIDAD DE LA REPBLICA
En convenio con el Programa Infamilia del Ministerio de Desarrollo Social
2
AUTORIDADES
Ministra
Marina Arismendi
Subsecretaria
Ana Olivera
Edicin
Ana Artigas
Responsable del nmero
Director del Programa Infamilia
Julio Bango
AUTORES
Carmen Midaglia (COORDINADORA)
Florencia Anta
Marcelo Castillo
Montevideo, agosto de 2009
Ministerio de Desarrollo Social
Avda. 18 de Julio 1453, piso 8
Telfono: (598 2) 400 03 02 interno 1450
Fax: (598 2) 403 55 75
CP. 11200
informacion@mides.gub.uy
www.infamilia.gub.uy
www.mides.gub.uy
Diseo y armado: Unidad de Informacin y Comunicacin
3
Repertorio de Programas Sociales | La proteccin social a la infancia y la adolescencia
Creado por la Ley N 17.866, el Ministerio de De-
sarrollo Social naci con el cometido de promover
polticas, programas y proyectos orientados a ase-
gurar a los ciudadanos y ciudadanas uruguayas la
plena vigencia de todos sus derechos sociales. Para
ello la norma previ que el Ministerio trabajara in-
tensamente no slo en el diseo e implementacin
de polticas sociales sino tambin en su coordina-
cin, monitoreo y evaluacin.
En este marco fue que, a travs de sus Direcciones
de Polticas Sociales y de Evaluacin y Monitoreo, el
MIDES inici a partir del ao 2006 la realizacin de
un Repertorio de Polticas Sociales, abarcativo del
conjunto de programas que el pas ha desplegado a
lo largo y ancho del territorio nacional. El Informe
correspondiente a la primera etapa de dicho reper-
torio se encuentra disponible en el volumen 2 de la
serie Uruguay Social.
Sobre tal base, la Direccin del Programa Infamilia
consider relevante desarrollar un estudio de ca-
rcter ms especfco, concentrado en las polticas,
programas y proyectos dirigidos a nios, nias y
adolescentes. Al igual que en el caso del repertorio
global, se trabaj en forma conjunta con el Instituto
de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencias So-
ciales de la Universidad de la Repblica, con pro-
fesionales que aportaron su conocimiento terico y
su rigor metodolgico en el abordaje de las polticas
sociales.
El fruto del arduo trabajo de recopilacin y anli-
sis de los programas de infancia se presenta en este
documento que tiene, como todos los estudios de
Infamilia y del MIDES, la vocacin de nutrir las in-
tervenciones sociales y contribuir en este caso a la
implementacin de programas y polticas que ga-
nen en efcacia y efciencia a partir de la informa-
cin disponible. Ello permitir avanzar en el cum-
plimiento integral de los derechos de la infancia y la
adolescencia.

Soc. Julio Bango
Director de Infamilia - MIDES
Prlogo
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5
Contenido
Glosario de siglas ........................................................................................................................ 7
ndice de cuadros, grfcos y diagramas ..................................................................................... 9
Introduccin ................................................................................................................................ 13
Metodologa de estudio ............................................................................................................... 15
Captulo 1
La proteccin social a la infancia y la adolescencia ........................................................ 17
Captulo 2
Acciones pblicas nacionales dirigidas a la infancia
y adolescencia en el campo social ................................................................................... 23
Captulo 3
Las acciones pblicas municipales en el campo social .................................................... 47
Captulo 4
Breve comparacin entre la oferta pblica nacional y municipal ................................... 79
Captulo 5
Consideraciones fnales ................................................................................................... 83
Bibliografa de referencia ................................................................................................ 85
Anexo 1
Formulario nacional ........................................................................................................ 87
Anexo 2
Formulario municipal ...................................................................................................... 95
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7
Glosario de siglas
ANEP Administracin Nacional de Educacin Pblica
BCU Banco Central del Uruguay
BPS Banco de Previsin Social
CAIF Centros de Atencin a la Infancia y a la Familia
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
FONASA Fondo Nacional de Salud
GPS Gasto Pblico Social
INAU Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay
INDA Instituto Nacional de Alimentacin
INE Instituto Nacional de Estadstica
INJU Instituto Nacional de la Juventud
MEC Ministerio de Educacin y Cultura
MI Ministerio del Interior
MIDES Ministerio de Desarrollo Social
MSP Ministerio de Salud Pblica
MTD Ministerio de Turismo y Deporte
MTOP Ministerio de Transporte y Obras Pblicas
MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
MVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
OPN Organismos Pblicos Nacionales
PANES Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social
PBI Producto Bruto Interno
PIAI Programa de Integracin de Asentamientos Irregulares
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
SM Sanidad Militar
SNIS Sistema Nacional Integrado de Salud
SP Sanidad Policial
UdelaR Universidad de la Repblica
UE Unidad Ejecutora
8
9
ndice de cuadros, grfcas y mapas
Cuadro 1. Porcentaje total de personas bajo la lnea de pobreza para grupos
seleccionados (en porcentaje). ....................................................................................................................... 21
Cuadro 2. Estructura del Gasto Pblico Social por componente en relacin al PBI (porcentaje) ............... 22
Cuadro 3. Gasto pblico social en infancia (porcentaje del PIB). .................................................................. 22
Cuadro 4. Criterios de acceso a los programas sociales. .............................................................................. 26
Cuadro 5. Situacin socioeconmica de la poblacin benefciaria de acuerdo con los
objetivos prioritarios de los programas sociales. .......................................................................................... 29
Cuadro 6. Perodo de creacin de los programas sociales directamente dirigidos
a la infancia y adolescencia (porcentaje). ...................................................................................................... 29
Cuadro 7. Perodo de creacin de los programas de acuerdo a la situacin
socioeconmica de la poblacin benefciaria ................................................................................................ 31
Cuadro 8. Tamao de los programas sociales de acuerdo con el nmero de benefciarios ........................ 33
Cuadro 9. Tamao de los programas sociales de acuerdo con el nmero de benefciarios
segn el perodo de creacin (porcentaje) ................................................................................................... 34
segn el objetivo prioritario de los mismos (porcentaje). ............................................................................. 34
segn el organismo responsable de la ejecucin .......................................................................................... 36
Cuadro 12. Frecuencia de prestacin del servicio (porcentaje). ................................................................... 36
Cuadro 13. Cantidad de prestaciones ofertadas por los programas sociales
de acuerdo con el ao de creacin de los mismos. ....................................................................................... 37
Cuadro 14. Modalidad de evaluacin (porcentaje) ....................................................................................... 39
Cuadro 15. Modalidad de ejecucin de los programas de acuerdo al organismo responsable
de los mismos (porcentaje) ............................................................................................................................ 41
Cuadro 16. Cantidad de prestaciones de los programas sociales de acuerdo al nmero
de organismos pblicos involucrados (porcentaje). ...................................................................................... 42
Cuadro 17. Cantidad de organismos que ejecutan programas de acuerdo
al sector de operacin (porcentaje) ............................................................................................................... 43
Cuadro 18. Criterios de acceso a los programas municipales. ..................................................................... 55
Cuadro 19. Situacin socioeconmica de la poblacin benefciaria de acuerdo con los
objetivos prioritarios de los programas sociales municipales. ..................................................................... 57
Cuadro 20. Perodo de creacin de los programas sociales municipales dirigidos a la
infancia y adolescencia (en porcentajes) ....................................................................................................... 59
10
Cuadro 21. Perodo de creacin de los programas municipales de acuerdo a la
situacin socioeconmica de la poblacin benefciaria ................................................................................. 61
Cuadro 22. Tamao de los programas municipales de acuerdo con el nmero de benefciarios ................ 63
Cuadro 23. Tamao de los programas sociales municipales de acuerdo con el nmero
de benefciarios segn el perodo de creacin (porcentaje) ......................................................................... 64
Cuadro 24. Tamao de los programas sociales municipales de acuerdo con el nmero de benefciarios
segn el objetivo prioritario de los mismos (porcentaje) .............................................................................. 64
Cuadro 25. Tamao de los programas sociales de acuerdo con el nmero de benefciarios segn la inten-
dencia responsable de la ejecucin (en nmeros absolutos) ........................................................................ 66
Cuadro 26. Frecuencia de prestacin del servicio ........................................................................................ 67
Cuadro 27. Modalidad de ejecucin de los programas de acuerdo al organismo
responsable de los mismos (porcentaje) ....................................................................................................... 70
Cuadro 28. reas en que operan los programas sociales segn las instituciones
que los ejecutan (frecuencia absoluta) .......................................................................................................... 71
Cuadro 29. Cantidad de prestaciones de los programas sociales de acuerdo al
nmero de organismos pblicos involucrados (porcentaje) ......................................................................... 72
Cuadro 30. Ejecucin exclusivamente municipal .......................................................................................... 72
Cuadro 31. Co-ejecucin de las Intendencias con ONP e Instituciones no estatales .................................... 72
Cuadro 32. Cantidad de programas ejecutados por Intendencias con ONG segn
cantidad de organismos estatales involucrados ............................................................................................ 73
Cuadro 33. Cantidad de programas ejecutados con otros OPN y con entidades no estatales ..................... 73
Cuadro 34. Ejecucin slo de las intendencias segn objetivos ................................................................... 75
Cuadro 35. Ejecucin de responsabilidad municipal por aos ...................................................................... 77
Cuadro 36. Ejecucin municipal con otros ONP segn perodos de creacin .............................................. 77
Grfca 1. Gasto pblico social en infancia (porcentaje del GPS) .................................................................. 22
Grfca 2. Programas por objetivos u rea de intervencin (porcentaje) .................................................... 23
Grfca 3. Programas directamente orientados a la infancia y adolescencia
por objetivos u rea de intervencin (porcentaje) ........................................................................................ 25
Grfca 4. Programas segn categora etaria (porcentaje) .......................................................................... 26
Grfca 5. Programas por categora etaria segn discriminacin socioeconmica.
Frecuencia absoluta ........................................................................................................................................ 27
Grfca 6. Objetivos prioritarios de los programas por perodos de creacin ............................................. 30
Grfca 7. Programas por categora etaria de acuerdo a perodos de creacin
(Frecuencias absolutas) .................................................................................................................................. 32
Grfca 8. Tamao de los programas de acuerdo con la edad de la poblacin benefciaria.
11
En frecuencias absolutas ................................................................................................................................ 35
Grfca 9. Cantidad de prestaciones por programa social (porcentaje) ....................................................... 37
Grfca 10. Unidad receptora del benefcio (porcentaje) .............................................................................. 38
Grfca 11. Realizacin de evaluaciones (porcentaje) ................................................................................... 39
Grfca 12. Diseo y manejo de recursos (porcentaje) .................................................................................. 40
Grfca 13. Distribucin de los programas de infancia y adolescencia por
organismo pblico responsable (porcentaje) ................................................................................................ 41
Grfca 14. Modalidad de regulacin (porcentaje) ........................................................................................ 44
Grfca 15. Unidades reguladoras (porcentaje) ............................................................................................. 44
Grfca 16. Programas por objetivos u rea de intervencin (porcentaje) .................................................. 50
Grfca 17. Programas directamente orientados a la infancia y adolescencia
por objetivos u rea de intervencin (porcentaje). ....................................................................................... 51
Grfca 18. Oferta educativa municipal (porcentaje) .................................................................................... 53
Grfca 19. Oferta educativa por municipio ................................................................................................... 54
Grfca 20. Programas segn categora de edad .......................................................................................... 54
Grfca 21. Porcentaje de programas orientados exclusivamente a poblacin de 0 a 17 aos ................... 54
Grfca 22. Distribucin de los programas municipales segn criterios de acceso (porcentaje) ................ 56
Grfca 23. Orientacin de los programas municipales (porcentaje) ........................................................... 56
Grfca 24. Cantidad de programas por departamento segn criterios de
discriminacin socioeconmica. ..................................................................................................................... 58
Grfca 25. Cantidad de programas por departamento segn criterios de
discriminacin socioeconmica. ..................................................................................................................... 60
Grfca 26. Programas municipales por categora etaria de acuerdo a perodos
de creacin (frecuencia absoluta) .................................................................................................................. 61
Grfca 27. Tamao de los programas de acuerdo con la edad de la poblacin benefciaria.
En frecuencias absoluta ................................................................................................................................. 65
Grfca 28. Cantidad de prestaciones por programa social (porcentaje) ..................................................... 67
Grfca 29. Unidad receptora del benefcio (en frecuencias absolutas) ....................................................... 68
Grfca 30. Modalidad de Ejecucin de los programas sociales (porcentaje) .............................................. 69
Grfca 31. Modalidad de ejecucin de las prestaciones exclusivamente municipales
segn tramos de edad .................................................................................................................................... 74
Grfca 32. Modalidades de co-ejecucin con organismos pblicos nacionales
segn tramos de edad. ................................................................................................................................... 74
Grfca 33. Ejecucin municipal segn criterios socioeconmicos (en frecuencias absolutas. ................... 76
Grfca 34. Ejecucin municipal con otros ONP segn criterios
socioeconmicos (nmero de programas) ..................................................................................................... 76
12
Mapa 1. Cantidad de Programas Directos e Indirectos por Departamento
(oferta agregada nacional y municipal) ......................................................................................................... 48
Mapa 2. Cantidad de Programas Directos por Departamento
(oferta agregada nacional y municipal) ......................................................................................................... 48
Mapa 3. Cantidad de Programas Directos e Indirectos exclusivamente
ejecutados por municipios .............................................................................................................................. 49
Mapa 4. Cantidad de Programas Directos exclusivamente ejecutados por municipios ............................... 49
13
Introduccin
El presente informe tiene como objetivo indagar e
interpretar la oferta de proteccin social que brinda
nuestro pas a los nios, nias y adolescentes desde
la Administracin Central, los Entes Autnomos,
los Servicios Descentralizados y los gobiernos mu-
nicipales.
En el contexto actual, la atencin social a la pobla-
cin joven adquiere un signifcado estratgico en
los mbitos poltico y acadmico por encarnar uno
de los desafos futuros para la reformulacin de los
parmetros bsicos de integracin social.
El estado uruguayo histricamente asegur a su
poblacin contra los riesgos y las contingencias
ms importantes a travs de un conjunto de bienes
y servicios articulados en el mercado de empleo,
complementados con unos sistemas de salud y edu-
cacin extensivos. Las necesidades de la infancia y
adolescencia se satisfacan fundamentalmente por
los hogares, al margen de su situacin socioecon-
mica. Por otro lado, en el terreno de las polticas p-
blicas las demandas se cubran por las prestaciones
educativas y de salud.
El agotamiento del modelo de desarrollo proteccio-
nista, desde fnales de la dcada de los 70, y la pro-
mocin de una matriz de orientacin liberal pusie-
ron en evidencia la incompatibilidad del tradicional
sistema de bienestar y proteccin con los nuevos
problemas sociales. La fexibilizacin laboral, im-
plementada para asegurar niveles aceptables de
ganancia en el contexto de acumulacin, sustituy
las biografas laborales continuas a lo largo del ciclo
vital activo por una creciente inseguridad laboral.
Estos cambios alteraron profundamente las estrate-
gias de supervivencia familiar articuladas en torno
al modelo del varn sustentador o gana pan.
A su vez, las unidades familiares procesaron otro
tipo de tensiones derivadas de los cambios cultu-
rales y los nuevos patrones de socializacin. Hubo
un incremento de la inestabilidad conyugal y una
reformulacin de los roles domsticos a partir de la
creciente incorporacin de la mujer en el mercado
de empleo. En este contexto, se redefnieron las res-
ponsabilidades familiares relacionadas con el cui-
dado de los integrantes dependientes -en particular
los nios y adolescentes- y los sectores econmicos
ms desfavorecidos no siempre encontraron res-
puestas pblicas para enfrentar estas situaciones.
Estos cambios, entre otros, indican transformacio-
nes sociales ms profundas, que reconfguran la es-
tructura moderna de riesgos sociales, en la que los
atributos de gnero y edad -sobre todo la niez, la
adolescencia y la juventud- se asocian a situaciones
de pobreza y exclusin social.
A partir de lo descrito, el anlisis detallado de la dis-
tribucin de bienestar entre los distintos segmentos
de poblacin, pero en particular el que comprende a
las categoras etarias jvenes, cobra un alcance deci-
sivo para identifcar las opciones predominantes de
polticas pblicas, los formatos de gestin, as como
los vacos o dfcit pblicos para el tratamiento de
esta franja de edad.
Para este estudio se recurri al Repertorio de Polti-
cas Sociales, una base de informacin que registra
el conjunto de bienes y servicios sociales que ofrece
la esfera pblica nacional y municipal.
El informe se estructura en cinco mdulos temti-
cos diferenciados:
En el primer captulo se explica la metodologa apli-
cada en las distintas etapas de la investigacin, las
14
principales defniciones que se utilizaron y se des-
cribe el formulario empleado.
En el segundo apartado se hace referencia a la tra-
yectoria histrica de los sistemas de proteccin y
bienestar uruguayo, y a cmo se atendieron las ne-
cesidades de la infancia y la adolescencia. Por otro
lado, se analiza el contexto socioeconmico para
identifcar la situacin que atraviesa una gran pro-
porcin de la poblacin joven
En la tercera seccin se detalla la oferta pblica
social de alcance nacional, sus principales caracte-
rsticas y dinmicas de funcionamiento, as como
los formatos prioritarios de atencin a los diversos
grupos de edad.
El cuarto bloque hace referencia a los mismos tpi-
cos que el punto anterior, pero se centra en la pro-
visin social a cargo de los municipios o la que se
adscribe al territorio.
En quinto y ltimo punto se compara la informa-
cin nacional y departamental. En el cierre del
documento, se resumen los principales hallazgos
identifcados.
15
CAPTULO 1 | La proteccin social a la infancia y adolescencia
Metodologa de estudio
La recoleccin de la informacin a travs de la base
de datos del Repertorio de Polticas Sociales implic
identifcar una serie de referentes institucionales que
aplicaron la pauta de relevamiento un formulario
autoadministrado- en el servicio de pertenencia,
con el apoyo del equipo tcnico del Repertorio.
Para la autoadministracin del formulario se hicie-
ron entrevistas personales con los encargados de los
programas sociales. Para facilitar las respuestas en
el formulario, la mayora de las variables se traduje-
ron a preguntas cerradas.
La unidad de anlisis fue el programa social, por
entender que representa la unidad de menor alcan-
ce. A partir de ella es posible la reconstruccin con-
ceptual y emprica de las polticas o las prestaciones
sociales de mayor envergadura, es decir, los servi-
cios sociales ms complejos.
En este punto, conviene realizar una precisin
metodolgica. La construccin conceptual de la
unidad de anlisis programa social no toma en
cuenta consideraciones sobre las magnitudes de las
prestaciones. Por lo tanto, cualquier comparacin
sobre su alcance debe realizarse con mucha precau-
cin. Para asegurar la confrontacin de las distintas
unidades de relevamiento es necesario desarrollar
un anlisis ms detallado, sobre todo en relacin
con el tipo de cobertura de las distintas interven-
ciones sociales.
La estrategia de campo consider la unidad pro-
grama social de las prestaciones de la Administra-
cin Central en un inciso especfco, radicado en
una unidad ejecutora (UE) particular. En relacin
con la provisin social municipal, la lgica de re-
levamiento fue similar, variando, por supuesto, los
marcos institucionales de referencia: Intendencia,
Unidad Ejecutora y Programas Sociales.
Entre las variables relevadas ms signifcativas des-
tacan: objetivos, sector o rea en la que opera el pro-
grama, tipo de prestacin en trminos de cantidad
y alcance, poblacin benefciaria por edad, situa-
cin socioeconmica, condicin laboral, cantidad
de benefciarios, cogestin entre organismos pbli-
cos, cogestin entre organismos pblicos y priva-
dos, recursos humanos, recursos fnancieros, aos
de creacin del programa, formas de regulacin y
tipos de evaluacin, entre otras. Para conocer ms
sobre las variables empleadas se pueden consultar
los formularios nacional y departamental que se ad-
juntan como Anexos 1 y 2.
Asimismo, para el anlisis de los programas socia-
les municipales se tom en cuenta slo aquellos que
se ajustan a la defnicin tradicional de mbito
social. Por lo tanto, las iniciativas de desarrollo pro-
ductivo (aunque sin duda tienen impacto social) no
fueron contempladas en esta instancia.
La informacin de la base de datos del Repertorio se
recogi en dos momentos diferentes, aunque cerca-
nos en el tiempo:
En 2006 se obtuvo la que se atribuye a las presta-
ciones dependientes de la Administracin Cen-
tral en relacin con la provisin de 2005.
En 2007 se reunieron los datos que correspon-
den a la esfera municipal en referencia a la pro-
visin de 2006.
El defasaje temporal en el trabajo de campo fue in-
eludible debido a la amplitud y dispersin institu-
cional del universo a relevar. Lo que, por otra parte,
requiri del doble de tiempo previsto para la reco-
leccin de la informacin.
URUGUAY SOCIAL | 3 | Noviembre 2008
16
Por otro lado, a pesar de todos los esfuerzos rea-
lizados por el equipo encargado del Repertorio de
Polticas Sociales, algunas unidades institucionales
y departamentales no se incorporaron en la base de
datos por varios motivos, entre ellos, los permisos
polticos adicionales para remitir la informacin,
la falta de inters de los referentes institucionales o
los bloqueos burocrticos. Por esta razn, los ser-
vicios dependientes del Ministerio de Defensa y
los que pertenecen a los gobiernos municipales de
los departamentos de Rivera, Tacuaremb y Soria-
no, no se incluyeron an en la mencionada base de
informacin y por lo tanto, no se aadieron a este
informe.
Ms all de estas particularidades de la informa-
cin relevada y analizada, son datos comparables,
confables y refejan el universo de provisin social
para la niez y la adolescencia en casi su totalidad.
En ese sentido, que la informacin se obtuviera en
dos perodos distintos no gener problemas signif-
cativos debido a que las modifcaciones de la ofer-
ta pblica social ocurren de manera gradual (excep-
to en los momentos de agitadas fases reformistas,
que no sucedieron durante el desarrollo del traba-
jo de campo).
Adems, aunque la ausencia de un ministerio y tres
gobiernos municipales impide una base de infor-
macin de polticas sociales con todo el universo,
esto no parece revertir las tendencias generales
constatadas.
A pesar de las difcultades reseadas, se obtuvo in-
formacin de 150 programas y servicios sociales del
mbito nacional, que se estima representan entre
un 70 y 75% del universo. Al margen del universo
general, el sistema de bienestar y proteccin uru-
guayo alberga 131 programas y servicios nacionales
dirigidos, directa e indirectamente, a la poblacin
de 0 a 17 aos. De esos 131 programas, hay 82 en
los que sus referentes establecen que selectivamente
atienden a este segmento de poblacin.
Aunque estas breves y necesarias precisiones me-
todolgicas, el equipo encargado del Repertorio de
Polticas Sociales y responsable del presente infor-
me, reconoce la disposicin de los informantes na-
cionales y departamentales as como su esfuerzo y
participacin en la construccin de un sistema de
informacin, que facilitar la gestin y administra-
cin de los servicios sociales pblicos.
17
La trayectoria histrica del sistema
Existe un amplio consenso acadmico de que desde
las primeras dcadas del siglo XX Uruguay cont
con un sistema institucionalizado de polticas so-
ciales, de orientacin universalista e incluyente de
la poblacin en su conjunto (Filgueira, F. 1998).
Una estructura que se edifc en torno al mercado
de empleo y el desarrollo del sector educativo y de
salud en el cumplimiento de las funciones secunda-
rias del Estado moderno.
La centralidad que tuvo el Estado en la provisin
de proteccin social limit la presencia de institu-
ciones privadas o flantrpicas en este campo de ac-
cin, relegndoles a un estatus residual y marginal
con una intervencin focalizada en grupos especf-
cos de poblacin.
Esa matriz de bienestar sufri un conjunto de mo-
difcaciones a partir del cambio de modelo de de-
sarrollo que tmidamente comenz con el gobierno
militar en 1973, y que se consolid en la etapa de-
mocrtica. De esta manera se inici un proceso de
reforma socioeconmica, con un destacado impulso
a partir de la Administracin del ex presidente Lus
Alberto Lacalle. Este proceso impact en el corazn
del esquema de bienestar tradicional, en esencia en
relacin con la orientacin de sus prestaciones.
Se introdujo una serie de cambios en las polticas
sociales que reformularon la pauta universalista de
proteccin, ya sea a travs de la inauguracin de
nuevos programas estrictamente focalizados hacia
grupos vulnerables, o incorporando medidas es-
pecfcas de esa naturaleza, pero en servicios que
continuaban ofreciendo bienes al conjunto de la
poblacin. A su vez, se promovi la incorporacin
de actores de la sociedad civil en la instrumentacin
de prestaciones sociales y, en algunas ocasiones, en
el diseo o rediseo de ellas, lo que origin un li-
gero proceso de tercerizacin de servicios pblicos.
Por ltimo, el territorio comenz a adquirir un va-
lor poltico estratgico como unidad de operacin
y localizacin de iniciativas sociales, que supues-
tamente mejoran las condiciones de vida colectiva
(Baribar X, 2007).
Los criterios de proteccin adoptados coincidieron
con los establecidos en el nuevo paradigma de pol-
ticas sociales impulsado en la regin para ajustar la
vieja estructura de bienestar a las nuevas necesida-
des sociales, y a los requerimientos de la acumula-
cin econmica (Franco R., 1996; Bresser Pereira C.
y Cunill Grau, N., 1998).
Ms all de la promocin de estas nuevas pautas en
materia social, la tendencia de reforma uruguaya
se caracteriz por un intento poltico de conservar
ciertos rasgos estructurales caractersticos del viejo
sistema de proteccin. En otras palabras, la desar-
ticulacin del esquema clsico de bienestar no se
ejecut de manera radical u ortodoxa en lo relativo
a las opciones de programas sociales y al marco ins-
titucional de referencia.
Como resultado de este proceso de revisin (al me-
nos hasta el comienzo de este siglo), se instaur un
sistema de proteccin que se puede califcar de h-
brido, en el que conviven, con escasa articulacin,
polticas sociales universales (algunas de ellas reno-
vadas), con otras de tipo focal. Adems, en estas es-
tructuras coexisten coprogramas tercerizados con
otros manejados por la esfera estatal, que en opor-
tunidades se inscriben en la misma rea o sector de
poltica, aunque no coordinan sus acciones. A ello
se suma la participacin activa de los municipios,
un hecho que revitaliza el papel de lo local y lo te-
rritorial en la distribucin de bienestar (Midaglia
C., 2008).
En esa primera fase ajuste y reformulacin de las
prestaciones relacionadas con la proteccin a la in-
fancia y la adolescencia hubo una serie de innova-
ciones que se implementaron a travs de dos cami-
nos: por un lado, la revisin del sistema educativo
Captulo 1
La proteccin social a la infancia y adolescencia
18
y, por otro, la bsqueda de respuestas a nuevas ne-
cesidades asociadas a las situaciones de pobreza y
desigualdad social de este grupo de edad.
La reforma del sistema de educacin formal empren-
dida en 1995 abarc los niveles inicial, secundario y
tcnico y se present como un caso tpico ideal de
modernizacin del universalismo, caracterstico de
esa poltica sectorial. Sin perder de vista el marco
universal, se introdujeron mltiples iniciativas, que
fueron desde las modifcaciones generales de la cu-
rrcula y las propuestas de mejoramiento educativo,
hasta la incorporacin de programas focales para
los contextos socioeconmicos crticos. Aunque sin
debilitar su orientacin universalista tradicional
(ANEP, 2000).
En lo que respecta a las prestaciones asociadas a la
pobreza y la vulnerabilidad en la niez, la adoles-
cencia y la juventud, se disearon un conjunto de
iniciativas que no tenan un lugar claro en el siste-
ma de proteccin nacional. En cuanto a la infancia,
se implantaron novedosas estrategias dirigidas a
cubrir las fases tempranas de desarrollo que se ca-
recan de alternativas pblicas, adems de la puesta
en prctica de prestaciones complementarias con
la atencin brindada por otros servicios estatales
(como, por ejemplo, el Plan CAIF o los Clubes de
Nios). La mayora de estos nuevos programas se
implementaron a travs de una gestin de coparti-
cipacin pblica-privada.
Para el sector juventud hubo una situacin similar
que para la infancia, aunque con algunas variantes.
La atencin a este grupo era prcticamente inexis-
tente. Sin embargo, a partir del reconocimiento po-
ltico de que este segmento posea caractersticas y
necesidades particulares, en 1990 se cre una nueva
organizacin pblica, el Instituto Nacional de la Ju-
ventud (INJU). En este marco se promovieron un
conjunto de propuestas, la mayora dirigida a jve-
nes en situacin de vulnerabilidad e instrumenta-
das a travs de asociaciones no gubernamentales o
civiles, en coordinacin con mltiples organizacio-
nes pblicas. Aunque tambin es interesante desta-
car que hubo una medida de corte universalista: la
Tarjeta Joven, una propuesta para fomentar y facili-
tar el consumo de bienes principalmente culturales
y recreativos.
Las modifcaciones de orientacin y gestin rese-
adas en el campo del bienestar y el amparo de la
poblacin joven introdujeron importantes desafos
en relacin con el papel y la autoridad del Estado.
La oleada de convenios de cogestin entre la esfe-
ra pblica y la sociedad civil, especialmente en las
polticas asociadas con las situaciones de pobreza,
signifc un gran desafo para la regulacin y la su-
pervisin de las prestaciones sociales por parte de la
esfera pblica.
En 2005, con la llegada de la izquierda al gobier-
no nacional, el esquema de proteccin experiment
nuevos cambios. En materia de infancia y adoles-
cencia se intent un aumento sostenido de la inver-
sin pblica hacia este grupo, ya sea con interven-
ciones diseadas en exclusiva para esa poblacin, o
con estrategias de amplia cobertura que la incluyen
indirectamente.
En este contexto, se instrumentaron tres medidas
de distinta naturaleza para atacar la pobreza y la
vulnerabildad. Dos de ellas el Plan de Emergencia
y Plan de Equidad se orientaron a atender las nece-
sidades bsicas o especfcas de grupos en situacin
de carencia crtica, entre los que se encuentran los
segmentos de poblacin joven. La tercera iniciativa,
en cambio, es de carcter estrictamente institucio-
nal: la creacin del Ministerio de Desarrollo Social
MIDES-, encargado de instrumentar y monitorear
los programas mencionados, y de coordinar el con-
junto de prestaciones sociales que brinda el Estado.
El Plan de Emergencia PANES se cre para in-
tervenir de forma transitoria y funcion en los dos
primeros aos del actual gobierno. Se estructur en
siete componentes, entre los que destaca el ingreso
ciudadano y, como complemento, el apoyo alimen-
tario (Midaglia C., 2006). Al terminar su ejecucin,
se puso en funcionamiento el denominado Plan de
Equidad.
Ese nuevo programa es una propuesta de largo pla-
zo, que busca incidir en la estructura de desigual-
dades vigente en el pas. En una primera etapa el
Plan de Equidad propone instalar una malla de
proteccin social, orientada a corregir fundamen-
talmente los desbalances sociales intergeneracio-
nales en favor de la infancia y la juventud. Para
19
este objetivo se recurri a instrumentos clsicos de
provisin social, como las Asignaciones Familiares,
con el fn de brindar apoyo econmico a los hoga-
res pobres integrados por nios y adolescentes. Una
medida que estableci, de forma simultnea, ciertas
condiciones a esa poblacin en relacin con el uso
de los bienes pblicos educativos y de salud (Presi-
dencia de la Repblica Consejo Nacional de Coor-
dinacin de Polticas Sociales, 2007).
En materia educativa, aunque hasta el momento
no se introdujeron grandes modifcaciones, esto
no signifca que el gobierno le reste importancia si
se tiene en cuenta que se le asignaron incrementos
presupuestales signifcativos, y que se mantiene la
promesa electoral de alcanzar el 4,5% del PBI para
este rubro al culminar el mandato. (Mancebo M.E.
y Bentancur N., 2007). La falta de medidas concre-
tas para la educacin se sustituy por la puesta en
prctica de un Debate Educativo, que se entendi
como el instrumento poltico para la generacin de
consenso entre los actores involucrados en la incor-
poracin de los ajustes necesarios para mejorar el
sector. El producto de ese debate se tradujo en un
conjunto de recomendaciones supuestamente con-
sideradas en la nueva Ley de Educacin.
Interesa mencionar adems un grupo de iniciativas
adicionales, como los programas Maestros Comu-
nitarios y Aulas Comunitarias, que buscan apoyar a
nios y adolescentes con difcultades de aprendizaje
o que se estn desvinculando del sistema educati-
vo.
Por otra parte, el gobierno ha comenzado a instru-
mentar una reforma de la salud orientada a crear
un Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS). Su
principal objetivo es asegurar el acceso universal
a los servicios, guiado por principios de equidad,
calidad y descentralizacin (Ley de creacin del
SNIS). Una de las innovaciones de esta propuesta
se centra en el sistema de gasto y fnanciamiento del
sector, a travs del Fondo Nacional de Salud (FO-
NASA) administrado centralmente.* Los usuarios
del sistema tendrn derecho a su propia cobertura
de salud, la de sus hijos menores de 18 aos y en el
futuro, de sus cnyuges. Adems, se incorpora a los
trabajadores pblicos al sistema formal de salud. En
tal sentido, se integraron al sistema 30.000 funcio-
narios pblicos y 500.000 nios menores de 18 aos
(Midaglia C. y Anta F., 2007).
Por ltimo, es interesante mencionar un conjunto
de acciones de coordinacin y apoyo que desarrolla
el Programa Infamilla enmarcado en la rbita del
MIDES, con el fn de fortalecer e impulsar la coor-
dinacin interestatal, as como potenciar lneas de
accin innovadoras para mejorar la atencin de las
franjas jvenes de la poblacin.
A pesar de los cambios acumulados en relacin con
la provisin social dirigida a los nios y los adoles-
centes, la estructura de proteccin vigente mantie-
ne su carcter hbrido y requiere de esfuerzos po-
lticos e institucionales para mejorar su patrn de
intervencin. Sobre todo para defnir la direccin
que asumir el sistema en su conjunto.
Ms all de las caractersticas que ha asumido la
provisin social para el mencionado grupo de edad,
es posible afrmar que la esfera pblica se ha man-
tenido atenta o alerta a las nuevas necesidades de
esta franja de poblacin, ensayando, no siempre con
xito, diversas estrategias de accin.
Queda todava un largo camino para instalar en la
agenda pblica la problemtica de la infancia y la
adolescencia como asunto prioritario. Seguramen-
te porque () los gastos que benefcian al bienestar
de los nios de hoy producirn un retorno positivo
dentro de muchos aos, y esto es demasiado
tiempo para dar una batalla poltica por la protec-
cin de la infancia y la adolescencia (Esping Ander-
sen G., 2007: 27).
* Este fondo se fnanciar con las contribuciones del Estado y las
empresas privadas en forma proporcional al personal a su cargo.
Tambin aportarn -de acuerdo a sus ingresos- los trabajadores
pblicos y privados, los pasivos y quienes perciben rentas. Asimismo,
se prev el aporte fscal a travs de partidas presupuestales y extra-
presupuestales.
20
El contexto social de referencia
En el transcurso de la dcada de los 90, Uruguay
experiment un crecimiento econmico acelerado
en comparacin con sus estndares histricos e in-
cluso con los parmetros regionales.* Sin embargo,
a partir de 1998 se percibi un fuerte proceso rece-
sivo, que desemboc en la profunda crisis de 2002.
En ese perodo el producto nacional se contrajo un
17,7% (BCU).
En la misma dcada, se registr un aumento cons-
tante de las tasas de desempleo, inscripta en la ten-
dencia general que mostr la regin en esos aos
(CEPAL, 2004). De esta forma, la tasa de desempleo
estructural tendi a situarse en torno al 10% duran-
te los aos 90 (Anta, F., 2001). En paralelo, el mer-
cado de trabajo uruguayo proces un conjunto de
cambios relativos a la reestructuracin del empleo
segn sector productivo disminucin del sector
manufacturero y crecimiento del sector servicios-
y a la desregulacin del mismo. En conjunto, estos
cambios condujeron a un incremento de la precari-
zacin laboral y una disminucin de la tasa de sin-
dicalizacin.
La crisis econmica y las modifcaciones en la es-
fera del trabajo tuvieron un impacto directo en las
condiciones de vida de la poblacin. En el perodo
comprendido entre 1999 y 2003, el ingreso real de
los hogares experiment un descenso cercano al
30% (Azar, et. al., 2006). Las tendencias socioeco-
nmicas brevemente reseadas condujeron a un au-
mento de los niveles de desigualdad y pobreza, po-
niendo en tela juicio la posibilidad de recrear, bajo
nuevas condiciones, los parmetros de integracin
social que haban caracterizado a Uruguay.
Desde la segunda mitad de la dcada de los 90 co-
menz a evidenciarse un aumento en la concentra-
cin del ingreso, que se agudiz por la crisis econ-
mica de 2002. As, el ndice de Gini pas de ubicarse
en 0,412 en 1991, a situarse en 0,450 en 2002 y en
0,447 en 2006 (PNUD, 2005; INE, 2007).
Un anlisis detallado de la evolucin de la pobreza
muestra cuatro fases claramente diferenciadas des-
de 1985 hasta 2006. En la primera de ellas (1985-
1994) los niveles de pobreza descendieron signifca-
tivamente de 46,2% a 15,3%.** En la segunda etapa,
que corresponde al perodo 1994-1999, se identifca
un leve proceso de crecimiento de la proporcin
de hogares pobres. En la tercera fase, que se inicia
con la severa recesin desatada a partir de 1999, la
pobreza se increment sustancialmente, alcanzan-
do en 2004 un 32,1% de la poblacin. En el ltimo
perodo, que abarca los aos 2005 y 2007, se veri-
fca una cada de la incidencia de la pobreza redu-
cindose a un 26% de la poblacin (De Armas, G.,
2005; INE, 2008). Ms all de la evolucin favorable
registrada en los ltimos aos, la pobreza se ubica
todava en niveles superiores a los constatados en el
perodo anterior a la crisis del ao 2002.
Sin embargo, es un hecho ampliamente difundido
que la pobreza no se distribuy por igual en las di-
ferentes franjas de edad. Por el contrario, se concen-
tr en la poblacin ms joven. En 2004, ms del 50%
de los nios menores de 12 aos viva por debajo de
la lnea de pobreza. Entre los adolescentes, la pobre-
za alcanzaba un 44,7%. Adems, aunque en 2007
se registr una tendencia a la baja en los niveles de
pobreza en todos los grupos de edad, entre los ms
jvenes la incidencia sigue siendo alta: en los meno-
res de 6 aos llega a un 46,9%, y en los adolescentes
a un 40% (cuadro 1).
A partir de esta informacin, se puede afrmar
que el proceso de deterioro social diagnosticado a
mediados de la dcada de 1980, bajo el trmino de
infantilizacin de la pobreza (Terra, J. P.; 1988),
conserva total vigencia para caracterizar el actual
contexto socioeconmico del pas.
Cabe destacar que adems de este empobrecimien-
to, hubo un conjunto de transformaciones sociode-
mogrfcas con impacto directo en la confguracin
de la familia -principal agencia de socializacin
primaria-, y por lo tanto, en las estrategias de pro-
teccin a la infancia y la adolescencia que tradicio-
* No obstante, en ese decenio se registraron momentos de recesin
econmica, en particular en 1995 cuando el PBI descendi un 2,3%.

** Las cifras corresponden a la Lnea de Pobreza calculada con la
metodologa 2002 (INE, 2008).
21
nalmente haba desarrollado. Entre los cambios
ms relevantes fgura el envejecimiento de la pobla-
cin, el aumento de la tasa de divorcio y de hoga-
res monoparentales, el descenso de la fecundidad
y una mayor incorporacin de la mujer al mercado
de trabajo (Paredes, M.; 2003). Las alteraciones de
la institucin familiar redujeron su capacidad para
desempear las clsicas funciones de proteccin de
los sectores ms jvenes, en particular en los estra-
tos ms desfavorecidos.
En los segmentos sociales ms pobres, por tanto,
estos cambios ocurrieron de forma ms pronuncia-
da. Se evidenci un mayor rezago educativo, un au-
mento en los ndices de abandono escolar y desvin-
culacin institucional de los jvenes, as como un
incremento del embarazo adolescente. Estos fueron
ms marcados en los hogares de menores ingresos,
con inferior capital educativo y mayor inestabilidad
familiar o de tipo monoparentales (Kaztman, R. y
Filgueira, F.; 2003).
Actualmente, hay cierto consenso de que estas pro-
blemticas sociales representan un serio obstculo
para incorporar socialmente a las nuevas generacio-
nes. Los papeles de la familia y el sistema educativo
como agentes efcaces en la transmisin de normas
y valores a esta poblacin se han debilitado. Y tam-
poco ha surgido ninguna institucin que desempe-
e estas funciones esenciales para asegurar niveles
aceptables de inclusin y cohesin social.
En suma, el conjunto de transformaciones so-
cioeconmicas procesadas en las ltimas tres dca-
das impactaron negativamente en estos segmentos
de poblacin, por lo tanto, se ve como peligro inmi-
nente la fragmentacin, e incluso, la dualizacin de
la estructura social entre pobres y ricos, y entre ge-
neraciones viejas y jvenes. Un fenmeno que, una
vez instalado, resulta de difcil remocin. Por estas
razones, la problemtica de la infancia y la adoles-
cencia comenz gradualmente a ocupar un lugar
relevante en la agenda pblica, para transformarse
en los ltimos aos en un desafo poltico de primer
orden.
Frente a esta realidad, en las ltimas dcadas el Es-
tado uruguayo ensay una serie de respuestas so-
ciales que se detallan ms adelante- e incremen-
t el gasto pblico social (GPS). Sin embargo, ello
no ha supuesto an la reversin de la estructura de
asignacin de recursos pblicos, que actualmente se
orienta, como en varios sistemas de bienestar ma-
duros, a los sectores de edades avanzadas. Esto se ve
claramente al observar la evolucin y composicin
del gasto pblico social en relacin con el PBI en
Uruguay (cuadro 2).
Por lo tanto, los segmentos ms jvenes no han sido
prioridad en la matriz de gasto pblico. Sin embar-
go, a partir de la administracin poltica actual se
constata un incremento de relativa magnitud en los
sectores de educacin y salud. Tambin, aunque en
menor medida, en el de asistencia social. Tres reas
en las que esta franja de edad es directa o indirecta-
mente benefciarias (cuadro 3).
A partir del cuadro 3 y de la grfca 1 se distingue
un incremento signifcativo de los recursos asigna-
dos al gasto pblico social en infancia en el marco
del ejercicio presupuestal vigente, ya sea en relacin
con el PBI o al gasto pblico social total. En este
sentido, segn las estimaciones disponibles, los re-
cursos pblicos destinados a las necesidades de este
grupo de edad, en 2009 llegaran a un 5,5% del PBI.
Esto supondra un aumento de ms de un punto
porcentual en relacin con el producto, con respec-
to a 2005.
Cuadro 1. Porcentaje total de personas bajo la
lnea de pobreza para grupos seleccionados (en
porcentaje).
2004a 2007b
Menos de 6 aos 56,5 46,9
De 6 a 12 aos 53,9 46,8
De 13 a 17 aos 44,7 39,8
De 18 a 65 aos 28,4 21,4
Ms de 65 aos 10,6 7,2
Total 31,8 26,0
Fuente: a Amarante, V. y Vigorito, A., 2007 e b INE 2008 (Met.
2002)
22
Cuadro 2. Estructura del Gasto Pblico Social por componente en relacin al PBI (porcentaje)
1990-
1994
1995-
1999
2000-
2004
2005 2006 2007 2008 2009 2005-
2009
Promedio Promedio Promedio Promedio
Educacin (i) 2,4 2,7 3,2 2,8 3,1 3,4 3,7 4,1 3,4
Salud (ii) 1,6 1,9 1,9 1,5 1,7 1,7 1,8 1,8 1,7
Asistencia
social (iii)
0,3 0,4 0,5 1,0 1,2 0,7 0,6 0,6 0,8
Seguridad
Social (iv)
13,4 15,1 14,1 11,8 11,4 11,1 10,9 10,8 11,2
Vivienda (v) 0,0 0,4 0,4 0,3 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4
Total GPS/PBI 17,8 20,6 20,2 17,4 17,8 17,5 17,5 17,7 17,6
Fuente: Tomado de Azar et al. 2006 (elaborado en base a datos de la CGN, CEPRE-OPP, Ley de Presupuesto y BCU).
(I) Ministerio de Educacin (MEC), Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), Universidad de la Repblica (UDELAR. No
incluye Asistencia a la Salud del Hospital de Clnicas). (II) Ministerio de Salud Pblica (MSP), Sanidad Militar (SM), Sanidad Policial
(SP), Asistencia en el Hospital de Clnicas. (III) Ministerio de Desarrollo Social, INAU e INDA. (IV) Datos del Banco de Previsin Social
y de las Cajas Militar y Policial. (V) Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA)
Cuadro 3. Gasto pblico social en infancia (porcentaje del PIB)
Ao Presupuesto 2005 2009 Presupuesto + Rendicin de Cuentas 2005 y 2006
2005 4.1 4.3
2006 4.5 4.5
2007 4.5 4.7
2008 4.6 5.2
2009 4.9 5.5
Fuente: Capurro, A. y Velsquez, C., (2008: 34) sobre la base del Presupuesto 2005 2009, RRCC 2005, RRCC 2006 y BCU.
Nota: Los datos en negrita corresponden a datos observados.
20,3
20,5
35
25
30
20
15
10
0
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
5
17,9
16,7 16,8
15,3 15,1
17,4
19,6
21,0 21,0 21,1
21,9
23,4 23,3
25,0
25,4
26,5
28,9
30,2
17,7
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
Grfco 1. Gasto pblico social en infancia (porcentaje del GPS)
Fuente: Capurro, A. y
Velsquez, C., (2008:
39), sobre la base de
Azar, P., Llanes, J., y
Sierra, P. (2006), Pre-
supuesto 2005-2009,
Rendicin de Cuentas
2005, Rendicin de
Cuentas 2006.
23
CAPTULO 2 | Acciones pblicas nacionales dirigidas a la infancia y la adolescencia
Captulo 2
Acciones pblicas nacionales dirigidas a la infancia y
adolescencia en el campo social
Caractersticas generales de la matriz
nacional
Rasgos del conjunto de programas y servicios
dirigidos a los nios y los adolescentes
El sistema de bienestar y proteccin uruguayo cuen-
ta con 131 programas y servicios dependientes de la
Administracin Central, que atienden de manera
directa e indirecta al grupo de 0 a 17 aos de edad.
Este universo de estrategias pblicas est formado
por 82 programas que cubren de manera especf-
ca, o mejor dicho, selectiva las necesidades de este
segmento de poblacin, y 49 iniciativas que, si bien
tienden a priorizarlo, no agotan su operativa en esa
franja etaria.*
En el conjunto de programas sociales dirigidos a la
infancia y la adolescencia, ya sea de forma directa
o indirecta, una mayora relativa de ellos (20,6%)
opera en el campo de la educacin impartiendo en-
seanza formal o desarrollando actividades de apo-
yo a la formacin y la socializacin de ese grupo.
Aunque con una distancia de poco ms de 7 pun-
tos porcentuales, le siguen los proyectos del rea
de salud (el espacio tradicional de bienestar como
una de las funciones estratgicas e imprescindibles
de los Estados modernos). Aparecen en tercer lugar
las acciones del mbito laboral que incluye tareas de
capacitacin y apoyo a la insercin en el mundo del
trabajo, entre otras acciones.**
0
Informacin
Otros
Alimentacin
Proteccin integral
Recreacin y deporte
Vivienda y alojamiento
Laboral
Salud
Educacin
Transferencias monetarias
5
6,1
6,1
6,9
6,9
9,2
9,9
9,9
10,7
13,7
20,6
10 15 20 25
Grfca 2. Programas por objetivos u rea de intervencin (porcentaje)
Fuente: Elaboracin propia en base al Repertorio de Polticas Sociales
* Para conocer en mayor detalle los distintos programas que componen
la oferta pblica nacional y municipal, vase al sistema de informacin
del Repertorio de Polticas Sociales en la pgina electrnica del Minis-
terio de Desarrollo Social (www.mides.gub.uy).

** Para analizar la operativa sectorial de los programas sociales, se
opt por utilizar sus objetivos declarados como un proxy del rea en
el que operan..
24
Un cuarto grupo de estrategias de proteccin se
distribuye en proporciones idnticas (en un 9,9%)
en sectores sustantivamente diferentes, como re-
creacin y deportes, y vivienda y alojamiento. Es-
tas ltimas suponen pautas especfcas en materia
de bienestar: la vivienda es uno de las reas ms
complejas que, por su alto potencial de rentabilidad
econmico-fnanciera, es susceptible de diversas
formas de intervencin (privada y pblica). A partir
de una primera lectura de la informacin, no resulta
un dato menor que cerca de un 10% de los progra-
mas estatales contemplan los problemas relaciona-
dos con la vivienda y el alojamiento. Seguramente
en hogares compuestos en una alta proporcin por
poblacin joven. Por supuesto que, para analizar la
magnitud y el signifcado de este tipo de interven-
ciones, se debe indagar en el grado de cobertura y la
orientacin de estas estrategias pblicas.
Un quinto agrupamiento de programas dirigidos
de manera directa o indirecta a la atencin de la
infancia y la adolescencia se desarrolla en las reas
de alimentacin, informacin, transferencia mone-
taria y en un campo heterogneo califcado como
otros. Ms all de la escasa diferencia numrica
entre estas estrategias de accin, la mayora de ellas
se relaciona con la problemtica de la pobreza. As,
una alta proporcin de intervenciones nutricionales
supone complementos alimenticios para sectores
sociales con insufcientes recursos para satisfacer
sus necesidades vitales. Las transferencias mone-
tarias contemplan las Asignaciones Familiares no
contributivas, as como el Ingreso Ciudadano del
Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social
PANES-, que focaliza sus benefcios en segmentos
sociales de extrema pobreza.*
La categora denominada como otros, si bien no
remite a un nico sector de intervencin, supo-
ne pautas de proteccin que tambin tienen cierta
vinculacin con grupos en condiciones de vulne-
rabilidad. Ella est integrada por componentes es-
pecfcos del PANES, como el de Rutas de Salida,
y por acciones comunitarias que se enmarcan en
el Programa de Regularizacin de Asentamientos
Irregulares (PIAI).
Por ltimo, importa hacer referencia a las activida-
des de informacin y asesoramiento. Una parte de
ellas se dirige hacia la poblacin econmicamente
activa, que incluye a los adolescentes y los jvenes
que trabajan. En este caso, la tarea se centra en pro-
mover que se hagan efectivos los derechos laborales
vigentes. Adems apunta a distribuir la informa-
cin sobre la oferta pblica social orientada a la po-
blacin juvenil.
Si se analizan los programas que se dirigen exclusi-
vamente hacia la infancia y la adolescencia, se ob-
servan algunas variaciones en relacin con las ten-
dencias en el universo de prestaciones ms amplio
(grfca 3).
Se constata mayor nfasis de las acciones enmar-
cadas en el sector educativo, que constituyen poco
ms del 29% de las intervenciones. Por otra parte,
las actividades de salud, recreacin y deporte man-
tienen una posicin destacada con el 18,3% y el
13,4% respectivamente.
Asimismo, se evidencian otras diferencias en la
distribucin sectorial de los programas especfca-
mente dirigidos a nios y adolescentes de la oferta
social agregada hacia esta poblacin el conjunto
de programas directos e indirectos-. Por un lado,
se advierte un aumento del funcionamiento de pro-
gramas y servicios en las reas de informacin con
un 9,8%; los de proteccin integral se ubican en un
8,5%; y los de alimentacin, en un 7,3%. Adems,
se verifca un descenso relativo de las prestaciones
de ndole laboral y las que pertenecen a la categora
otros. Parece razonable considerar que algunas
de estas modifcaciones responden a la amplitud
de la franja etaria a la que se dirigen una serie pro-
gramas, obligando a califcarlos, para los fnes de
este estudio, en trminos de intervenciones sociales
indirectas. De esta forma se explicara el aumento
relativo de las acciones en el rea de alimentacin, y
su disminucin en materia laboral y productiva. El
resto de los cambios, seguramente correspondan a
la propia especifcidad o generalidad con que se for-
mulan los objetivos y la orientacin de las diversas
prestaciones sociales.
* Importa sealar que el Plan de Equidad y su componente de Asig-
naciones Familiares no est contemplado en este informe por haber
comenzado a funcionar en el ao 2008.
25
Otro aspecto que interesa destacar es que el sector
de vivienda y alojamiento no forma parte del cam-
po de accin directo que ampara a la infancia y la
adolescencia. Son bienes que se dirigen al hogar en
su conjunto, aunque se privilegie aquellos en los que
predominan individuos de este grupo de edad.
En sntesis, las prestaciones pblicas en infancia y
adolescencia de alcance nacional tienden a concen-
trarse en el sector de educacin, seguidas en impor-
tancia por las intervenciones en el rea de la salud
y, en tercer lugar, por las alternativas de recreacin
y deporte.
Los formatos nacionales especfcos de aten-
cin hacia la infancia y adolescencia
Como ya se indic, hay 82 programas de la Admi-
nistracin Central que atienden especfcamente a
los sectores ms jvenes. De ellos, una importante
proporcin cubre a ms de un grupo de este seg-
mento de poblacin. Las tres franjas de edad en las
que se distribuye esta poblacin -la primera infan-
cia, que abarca entre 0 y 5 aos; la infancia propia-
mente dicha, que se extiende de 6 a 12 aos; y la de
los adolescentes, que involucra a jvenes de 13 a 17
aos- se encuentran contempladas por la oferta p-
blica con cierto grado de diferenciacin (grfca 4).
Una simple lectura de la informacin relevada pa-
rece indicar que a medida que aumenta la edad,
tiende a elevarse el nmero de prestaciones sociales
dirigidas a cada uno de esos tramos. Esta particu-
laridad podra explicarse por la mayor complejidad
que adquieren las problemticas sociales al acer-
carse la etapa adulta y, por tanto, la necesidad de
diversifcacin de las intervenciones. Sin embargo,
un anlisis ms exhaustivo muestra que las accio-
nes hacia la adolescencia son levemente superiores
y que no cubren estrictamente a la franja especfca
de 13 a 17 aos, sino que tambin incorporan otras
edades.
Otro aspecto a considerar en este trabajo es la po-
blacin cubierta por este tipo de intervenciones
selectivas. La informacin sobre la cantidad de
benefciarios de los diversos programas alberga
complejidades difciles de resolver: las unidades de
referencia son variables. Esto difculta las compara-
ciones entre las prestaciones pblicas por ejemplo,
en algunos casos se trata de consultas y en otros de
ingestas.
0
3,7
L
a
b
o
r
a
l
O
t
r
o
s
T
r
a
n
s
f
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r
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y

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P
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l
I
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.
.
.
R
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s
E
d
u
c
a
c
i
n

y

a
p
o
y
o
S
a
l
u
d
4,9 4,9
7,3
8,5
9,8
13,4
18,3
29,3
5
10
15
20
25
30
35
Grfca 3. Programas directamente orientados a la infancia y adolescencia por objetivos u rea de
intervencin (porcentaje)
26
Sin embargo, es posible aproximarse a la cobertura
si se analiza la orientacin de esta gama especfca
de polticas sociales. El criterio de acceso a los pro-
gramas, en particular, el que se refere a las pautas
de discriminacin socioeconmica, es un indicador
adecuado para ese propsito.
El sistema de bienestar y proteccin que atiende a
la poblacin joven est prcticamente dividido en
dos estrategias de accin diferenciadas. Una mitad,
levemente mayor, (53,7%), se dirige de manera uni-
versal hacia el conjunto de la poblacin infantil y
adolescente, con la edad como nica condicin de
acceso. La otra, de 46,3%, focaliza sus intervencio-
nes en los sectores jvenes en situacin de vulne-
rabilidad. Al interior de este grupo de programas
no fguran criterios adicionales que distingan entre
tipos pobreza que la clasifcan de acuerdo al espacio
territorial: como podra ser urbana, metropolitana
o rural (cuadro 4).
El acceso a este tipo de prestaciones segn criterios
de gnero es prcticamente inexistente en el esque-
ma vigente de polticas sociales. Paralelamente,
fguran algunos requisitos relativos a la condicin
85,4
53,7
68,3
Primera infancia (0 a 5) Infancia (6 a 12) Adolescentes (13 a 17)
Grfca 4. Programas segn categora etaria (porcentaje)
Cuadro 4. Criterios de acceso a los programas
sociales
N %
Situacin socioeconmica
Sin diferenciacin
socioeconmica
44 53,7
Con diferenciacin
socioeconmica
38 46,3
Sexo
Masculino 9 11
Femenino 1 1,2
Sin distincin por sexo 72 87,8
Condicin laboral
Desocupados 1
Inactivos por discapacidad 1
Otros 6
Sin requisitos 76
Fuente: Elaboracin propia en base al Repertorio de Polticas
Sociales
Nota: Las condiciones laborales del total de programas direc-
tamente orientados a infancia y adolescencia suman ms que
el total (82) porque se poda sealar ms de una opcin.
27
laboral, especialmente los asociados a los vnculos
fliales del trabajador (hijos) o trabajos especfcos
desarrollados por jvenes (primera experiencia la-
boral).
Ahora bien, si la condicin de entrada ms fre-
cuente a los programas es la de tipo socioecon-
mico, y a la vez ella es indicativa de estrategias de
intervencin focalizadas que remiten a un universo
acotado de poblacin, vale la pena considerar su
peso en la proteccin que se brinda a las distintas
franjas de edad.
En la primera infancia funcionan con total paridad
los programas universales y focales, mientras que
en la niez, la pauta universal se acenta levemente,
con un relativo predominio de las intervenciones
sin diferenciacin socioeconmica (grfca 5).
La tendencia registrada para la niez se acenta an
ms cuando se abordan las necesidades de los gru-
pos de adolescentes. Para este sector prevalecen las
intervenciones de orientacin universal.
Este cuadro de situacin parece indicar que en la
primera infancia y la niez, el Estado reforz sus
intervenciones con estrategias que responden a la
nueva confguracin de riesgos sociales, en particu-
lar, la que se refere a un aumento de la incidencia
de la pobreza en la poblacin infantil. La atencin
a los adolescentes, si bien ha incorporado los nue-
vos criterios de proteccin, ha tendido a guiarse por
pautas universales clsicas asociadas al sistema de
educacin formal y salud pblica.
Las apreciaciones realizadas arriba se confrman al
analizar en conjunto los objetivos de la proteccin
pblica como un indicador del sector en el que
operan las prestaciones, y los criterios de acceso
(cuadro 4). Se evidencia, como era de suponer, que
el servicio social ms universalista es el de salud,
seguido, aunque con bastante distancia, por los
programas de recreacin y deportes. En este ltimo
caso, el hecho se explicara por la articulacin en-
tre estas actividades y la currcula de la educacin
formal.
En el otro extremo, los programas que contemplan
especfcamente las situaciones de carencia se ins-
criben en el campo de la proteccin integral y la ali-
mentacin. En una situacin intermedia, se ubican
los de informacin y asesoramiento, y las transfe-
30
39
22 22
Primera infancia (0 a 5)
Sin diferenciacin socioeconmica
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Nios/as (6 a 12) Adolescentes (13 a 17)
26
31
Con diferenciacin socioeconmica
Grfca 5. Programas por categora etaria segn discriminacin socioeconmica. Frecuencia absoluta
28
rencias monetarias, ya que en esa ltima categora
se enmarcan las prestaciones sociales contributivas
y no contributivas.
En una primera instancia, llama la atencin la orien-
tacin que asumen las prestaciones educativas: la
tradicional accin universalista parece equiparada
con la de programas focales. Sin embargo, la inter-
pretacin sobre la dinmica de funcionamiento de
este sector no es tan simple, en la medida que la esfe-
ra pblica instrument tres estrategias complemen-
tarias de provisin: (I) revisin y ajuste del clsico
sistema educativo conservando la opcin universal;
(II) refuerzo de la oferta de enseanza formal a par-
tir de la promocin de servicios focalizados, pero
potencialmente extensivos al resto de la poblacin;
(III) instrumentacin de un conjunto de iniciativas
complementarias, de apoyo a las tareas educativas y
propuestas nuevas de naturaleza no formal.
Otros de los programas que no parecen encajar en
las situaciones esperadas son los asociados con la
esfera laboral y productiva. La totalidad de estas
intervenciones especializadas en la poblacin jo-
ven no establecen condiciones socioeconmicas de
acceso, y no representan lneas de formacin como
las que ofrece el sistema de educacin pblica.* La
explicacin est en la calidad de la informacin
brindada por algunos de los referentes pblicos au-
torizados, debido a que para ellos esas estrategias
de proteccin posean un carcter universal. Aun-
que al analizar las caractersticas de los programas,
se observa que son focalizadas. Importa sealar
que no es potestad del equipo de relevamiento de
la UdelaR alterar los datos suministrados por las
autoridades competentes sin mediar un proceso de
negociacin acadmica para que esos informantes
institucionales consideren pertinentes o no las ob-
servaciones realizadas (cuadro 5).
En base al anlisis de la informacin, se puede afr-
mar que el sistema de proteccin y bienestar diri-
gido a los sectores jvenes innov en los formatos
de proteccin, al incorporar acciones de corte focal
para dar respuesta a las nuevas problemticas socia-
les de estos grupos de edad. Esta situacin parece
constatarse claramente para la niez, mientras que
las necesidades de los adolescentes se cubren, en
mayor medida, con estrategias universalistas, que
corresponden a los tradicionales servicios sociales
salud y educacin formal.
Para cerrar este apartado, es importante considerar
el nivel de estabilidad de las medidas de proteccin
dirigidas hacia este segmento de poblacin. Eviden-
temente, estos programas son altamente estables si
se tiene en cuenta que el 89% no tiene previsto fna-
lizar su operativa. Esto no signifca que en el futuro
estas estrategias de accin se mantengan inaltera-
das, al contrario, es de suponer que las mismas se-
rn sometidas a ciertos ajustes, propios del proceso
de modernizacin de las prestaciones. Algo similar,
por otra parte, a lo que ocurri con algunos de los
servicios sociales clsicos cuando se complementa-
ron con pautas focales de intervencin.
De esta manera, slo un 7,3% de los programas tie-
ne defnido su perodo de cierre o suspensin de su
funcionamiento. Pero al observar la tendencia del
sistema en la continuidad de las prestaciones, cabra
esperar que este grupo de estrategias sean incorpo-
radas en el marco de servicios ya existentes.
La proteccin de la poblacin joven en una
perspectiva histrica
En el proceso constitutivo del sistema de proteccin
dirigido a los nios y los adolescentes uruguayos se
identifcan tres fases claramente diferenciadas de
promocin o empuje. La primera corresponde a la
etapa fundacional de la matriz de bienestar nacio-
nal, que abarca parte del siglo XIX y mitad del XX,
en la que se inaugura casi un 15% de los programas
hacia este grupo de poblacin. La segunda oleada
de estrategias sociales de esta naturaleza surge con
cierta fuerza en el perodo de apertura democrtica,
entre 1985 y 1990. Por otro lado, a partir de la dca-
da de los 90 hasta el presente, se registra un ritmo
acelerado y sostenido de creacin de programas de
proteccin, que asciende a ms de la mitad de los
que funcionan actualmente (57,3%). Seguramente,
* Cabe agregar que los programas de capacitacin y entrenamiento
laboral que combinan requisitos de edad y situacin de precariedad
econmica, no se incluyeron en esta categora debido a que atiende a
poblacin mayor de 18 aos
29
este aumento sustancial de la promocin de nuevas
medidas sociales se relaciona con el continuo incre-
mento de los ndices de pobreza que marcaron la
segunda mitad de los 90, a lo que adems se agrega
la severa crisis econmica que atraves el pas en el
ao 2002 (cuadro 6).
A partir de la sancin de un conjunto de polticas
pblicas, el Estado busc enfrentar un escenario
social caracterizado por la extrema vulnerabilidad
de la poblacin joven. Ahora bien, para conocer si
las acciones desde la esfera pblica fueron adecua-
das, efcientes y efectivas, es necesario un anlisis
especfco.
Hay una relacin entre los perodos en que se im-
pulsan las iniciativas de proteccin y el sector en el
Cuadro 5. Situacin socioeconmica de la poblacin benefciaria de acuerdo con los objetivos priorita-
rios de los programas sociales
Sin diferenciacin
socioeconmica
Con diferenciacin
socioeconmica
Total
Educacin y apoyo
educativo
12 12 24
14,6% 14,6% 29,3%
Salud 12 3 15
14,6% 3,7% 18,3%
Transferencias monetarias 2 2 4
2,4% 2,4% 4,9%
Proteccin integral 1 6 7
1,2% 7,3% 8,5%
Recreacin y deporte 6 5 11
7,3% 6,1% 13,4%
Alimentacin y nutricin 2 4 6
2,4% 4,90% 7,30%
Laboral 3 0 3
3,7% 0% 3,7%
Informacin y
asesoramiento
4 4 8
4,9% 4,9% 9,8%
Otros 2 2 4
2,4% 2,4% 4,9%
Total 44 38 82
53,7% 46,3% 100%
Cuadro 6. Perodo de creacin de los programas
sociales directamente dirigidos a la infancia y
adolescencia (%)
1815-1950 14,6
1951-1970 2,4
1971-1984 7,3
1985-1990 12,2
1991-2001 19,5
2002-2008 37,8
Sin dato 6,1
Total 100
Sociales
30
que se aplican. Los servicios educativos y de salud
adquirieron un lugar importante en las etapas ini-
ciales de construccin del edifcio del bienestar, por
enmarcase entre las funciones secundarias estra-
tgicas de los estados modernos. Aunque tampoco
se descuidaron otras reas, como las relacionadas
con la proteccin integral, que se asocia a jvenes
en conficto con la ley, grupos con capacidades dife-
rentes o segmentos de poblacin carentes de hogar.
Tambin en esta fase se consideraron las transfe-
rencias monetarias, esencialmente las de carcter
contributivo.
A partir de los aos 90, particularmente en la etapa
pautada por la crisis econmica, hubo un desplie-
gue de intervenciones, tanto en los sectores clsicos
de bienestar (educacin y salud), como en las reas
vinculadas al desamparo y la pobreza (asociadas a
la proteccin integral y la alimentacin).
En la dcada anterior a la crisis econmica men-
cionada, se instrumentaron acciones, fundamen-
talmente en los campos: laboral, recreativo y de
informacin. Los programas de orientacin laboral,
por su lado, se relacionaron con la renovacin de
las estrategias de formacin juvenil para el mer-
cado de empleo. Asimismo, se inauguraron lneas
novedosas de atencin incorporadas a los sistemas
modernos de proteccin como la distribucin de
informacin- dirigidas esencialmente a los adoles-
centes y los jvenes (grfca 6).
Las consideraciones sobre la oferta pblica desa-
rrollada a lo largo de la historia adquieren un sig-
nifcado ms preciso para el anlisis cuando se
incluyen criterios socioeconmicos de acceso a los
programas.
En este sentido, las opciones de las prestaciones p-
blicas son sustantivamente diferentes de acuerdo al
perodo histrico que se trate. En las etapas inicia-
les predomina una clara orientacin universalista,
propia del sistema de bienestar uruguayo. Aunque
no se abandon este perfl en las fases posteriores,
como ya se mencion anteriormente, s experimen-
t una serie de modifcaciones como la que incluye
programas que atienden en exclusiva a poblaciones
en situacin de pobreza, es decir, las prestaciones de
tipo focal (cuadro 7).
De cualquier manera, interesa destacar que el es-
quema pblico que protege la infancia y la adoles-
0 5 10 15 20 25
Educacin
Salud
Proteccin integral
Recreacin y deporte
Alimentacin y nutricin
Laboral
Informacin
Otros
1815 - 1950 1951 - 1970 1971 - 1984 1985 - 1990 1991 - 2001 2002 - 2008 sin dato
Grfca 6. Objetivos prioritarios de los programas por perodos de creacin
31
cencia responde, en buena medida, a la tradicin
de bienestar del pas. En las etapas reformistas de
los aos 90, cuando el mercado adquiri ms espa-
cio en la provisin social, la esfera estatal continu
impulsando prestaciones que mantenan su perfl
universalista. Seguramente, esto fue posible porque
existan servicios instalados que requeran refor-
mularse o extenderse en su operativa. Es el caso, por
ejemplo, de la reforma educativa de los 90 y los nue-
vos programas que se crearon en esa oportunidad y
que an siguen vigentes.
Por ltimo, es importante analizar el periplo hist-
rico de la proteccin, segn la importancia adjudi-
cada a las franjas de edad (grfco 7). Cabe recor-
dar, como ya se indic en prrafos anteriores, que el
nmero de programas sociales tendi a aumentar a
medida que avanzaba la edad. Una realidad que se
mantiene hasta el presente, y que expresa, en algn
sentido, los patrones tpicos de socializacin im-
perantes en las distintas pocas. Hasta los aos 70,
la atencin a la primera infancia le correspondi a
la familia. En ese perodo, los servicios dirigidos a
este grupo de poblacin se inscriban fundamental-
mente en el sector salud. Esta pauta de atencin se
revierte claramente a partir de los 80, debido a los
importantes cambios sufridos por las familias tras
las modifcaciones en el mercado de empleo y a raz
del propio proceso de modernizacin social. Consi-
derando estas nuevas problemticas, el tratamiento
a la primera infancia ha ocupado un lugar relevan-
te, sobre todo en el nuevo siglo.
A lo largo de la construccin de la matriz de bien-
estar y proteccin dirigida a la poblacin joven, la
niez y la adolescencia, los servicios pblicos obtu-
vieron mayor inters. En este punto, el sistema de
educacin formal cumpli un gran papel. Sin em-
bargo, frente a la situacin de alta vulnerabilidad
que en los ltimos tiempos caracteriza a estos seg-
mentos de poblacin, se constata la promocin de
propuestas de accin combinadas o innovadoras en
Cuadro 7. Perodo de creacin de los programas de acuerdo a la situacin socioeconmica de la
poblacin benefciaria
Situacin socioeconmica de la poblacin benefciaria
Perodo de creacin Sin diferenciacin socioeconmica Con diferenciacin socioeconmica Totales
1815 - 1950 9 3 12
11% 3,7% 14,6%
1951 - 1970 1 1 2
1,2% 1,2% 2,4%
1971 - 1984 4 2 6
4,9% 2,4% 7,3%
1985 - 1990 5 5 10
6,1% 6,1% 12,2%
1991 - 2001 9 7 16
11% 8,5% 19,5%
2002 - 2008 11 20 31
13,4% 24,4% 37,8%
Sin dato 5 0 5
6,1% 0% 6,1%
Total 44 38 82
53,7% 46,3% 100%
32
relacin con la socializacin, la expresin cultural y
la preparacin para la incorporacin en el mercado
de empleo.
De cualquier manera, la informacin relevada
muestra una preocupacin creciente por los tres
tramos de edad, pero una inquietud mayor por los
adolescentes. Seguramente, la reforma educativa, la
promocin de un conjunto de programas recreati-
vos y deportivos, y otras iniciativas de proteccin
integral tuvieron ese objetivo (grfca 7).
Sntesis
> El sistema de polticas sociales juveniles opera
fundamentalmente en las reas de educacin y
salud. Asimismo, en las ltimas dcadas se ex-
pandieron los programas de recreacin y depor-
te, y proteccin integral dirigidos a la poblacin
con un conjunto de carencias.
> Algo ms de la mitad de los programas sociales
tiene carcter universal, mientras que la parte
restante corresponde a polticas focalizas en la
poblacin en situacin de vulnerabilidad so-
cioeconmica. Estas iniciativas, que apuntan a
un sector especfco de la poblacin, se crearon a
partir de la dcada de los 90, pero tuvieron ma-
yor empuje en el perodo de la crisis socioecon-
mica de 2002. Las estrategias recientes intentan
responder a las nuevas problemticas sociales
que afectan a este grupo de edad.
> A pesar de la tendencia a consagrar programas
para los segmentos jvenes en situacin de po-
breza, se mantuvo la pauta tpica de orientacin
universal, especialmente en las reas de educa-
cin y salud.
> La matriz de proteccin se consolid a lo largo
del perodo histrico, aunque a partir de 1990 se
cre casi el 60% de los programas sociales exis-
tentes, con un fuerte empuje en el perodo 2002-
2008.
1
8
1
5

-

1
9
5
0
Primera infancia (0-5)
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
Nios/as (6-12) Adolescentes (13-17)
1
9
5
1

-

1
9
7
0
1
9
7
1

-

1
9
8
4
1
9
8
5

-

1
9
9
0
1
9
9
1

-

2
0
0
1
2
0
0
2

-

2
0
0
8
S
i
n

d
a
t
o
Grfca 7. Programas por categora etaria de acuerdo a perodos de creacin (Frecuencias absolutas)
33
Dinmica de funcionamiento de los
programas nacionales
Poblacin benefciara
Los programas sociales dirigidos a la infancia y la
adolescencia son muy variables en cuanto la canti-
dad de sus benefciarios. Pueden oscilar entre me-
nos de 100 usuarios y 786.000 usuarios, dependien-
do de si son de pequeo o gran alcance. Asimismo,
la informacin recabada presenta distintos forma-
tos de acuerdo a la orientacin y el funcionamiento
de los programas. A modo de ejemplo, los servicios
de salud ofrecen informacin sobre su cobertura
considerando como unidad de referencia las con-
sultas en policlnicas y hospitales, o los egresos hos-
pitalarios. Los programas de vivienda, en cambio,
muestran la informacin sobre los benefciarios en
trminos de hogares. Mientras que algunas presta-
ciones deportivas, por su parte, sealan la cantidad
de centros. Por eso, para trabajar esta variable fue
necesario desarrollar algunas estimaciones para
calcular el grado de cobertura de los distintos pro-
gramas. Por otro lado, es importante precisar que
para estudiar el sector salud, como no exista un
registro de los usuarios asociado al de consultas, se
consider a esta ltima como proxy del nmero de
benefciarios.
De los 64 programas que cuentan con informa-
cin, poco menos de un tercio son muy pequeos
(23,2%), lo que supone que cubren las necesidades
de 64 a 1.000 benefciarios. Asimismo, buena par-
te de las estrategias de proteccin relevadas (19,5%)
son de dimensiones media-grande y grande, y al-
bergan desde 10.000 a 100.000 usuarios. En el otro
extremo, se ubican los servicios sociales de alcance
masivo (19,5%), que incluyen de 100.000 a 786.000
benefciarios (cuadro 8).
Como se aprecia en el cuadro 9, los programas muy
pequeos se crearon en su mayora en los ltimos 30
aos, especialmente a partir de la dcada reformista
de los 90, hasta la actualidad (en particular, los pri-
meros seis aos de esta dcada). Por otro lado, las
que estn catalogadas como pequeas surgieron en
todos los perodos tomados en cuenta en esta inves-
tigacin. Adems, del total de iniciativas de escala
mediana (10%) la mitad se consagraron entre 2002
y 2005. Por ltimo, un tercio de los programas ma-
sivos se crearon en la etapa fundacional, otro tercio
entre 1985 y 2001; y casi el 40% entre 2002 y 2008
(cuadro 9).
Interesa analizar el tamao de los programas socia-
les junto a sus objetivos prioritarios. Las prestacio-
nes en materia de salud, alimentacin y transferen-
cias monetarias se confguran mayoritariamente
como servicios de alcance masivo. Por otro lado, los
formatos de provisin social en el campo de la edu-
cacin e informacin tienden a corresponderse con
Frecuencia Porcentaje
Muy pequeo (hasta 1.000) 19 23,2
Pequeo (entre 1.001 y 5.000) 7 8,5
Mediano (entre 5.001 y 10.000) 6 7,3
Medio-grande (entre 10.001y 50.000) 11 13,4
Grande (entre 50.001 y 100.000) 5 6,1
Masivo (entre 100.000 y 1.000.000) 16 19,5
Total 64 78
Sin dato 18 22
82 100
34
programas catalogados como con coberturas gran-
des y medio-grandes. Sin embargo, la gran cantidad
de actividades recreativas y deportivas podra ex-
plicarse por cierta asociacin de estas prestaciones
con las iniciativas educativas. Entre los programas
sociales de mediano alcance adquieren cierta rele-
vancia las vinculadas con la informacin y asesora-
miento. Por ltimo, en las intervenciones conside-
radas como de pequea o muy pequea cobertura,
predominan las acciones de atencin a los sectores
vulnerables. En este plano se localizan esencial-
mente las prestaciones laborales, las de proteccin
integral y la mayora de las recreativas (cuadro 10).
En sntesis, las estrategias orientadas a la insercin
laboral de adolescentes, la proteccin integral y una
proporcin signifcativa de las actividades recreati-
vas parecen haberse diseado para operar esencial-
mente en pequeos grupos de poblacin debido a
Cuadro 9. Tamao de los programas sociales de acuerdo con el nmero de benefciarios segn el pe-
rodo de creacin (%)
1815-1950 1951-1970 1971-1984 1985-1990 1991-2001 2002-2008 Total
Muy pequeo 0 0,00 3,30 1,70 13,30 10,00 28,30
Pequeo 1,70 1,70 1,70 1,70 1,70 3,30 11,70
Mediano 1,70 0,00 1,70 0,00 1,70 5,00 10,00
Medio-grande 5,00 0,00 0,00 5,00 3,30 1,70 15,00
Grande 5,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,30 8,30
Masivo 6,70 0,00 0,00 6,70 3,30 10,00 26,70
Total 20,00 1,70 6,70 15,00 23,30 33,30 100,00
Cuadro 10. Tamao de los programas sociales de acuerdo con el nmero de benefciarios segn el
objetivo prioritario de los mismos (%)
Muy pequeo Pequeo Mediano Medio-grande Grande Masivo Total
Educacin y apoyo
educativo
20% 0% 20% 30% 20% 10% 100%
Salud 11,1% 22,2% 0% 11,1% 0% 55,6% 100%
Transferencias
monetarias
33,3% 0% 0% 0% 0% 66,7% 100%
Proteccin inte-
gral
50% 33,3% 0% 16,7% 0% 0% 100%
Recreacin y
deporte
50% 25% 0% 25% 0% 0% 100%
Alimentacin y
nutricin
0% 0% 0% 20% 0% 80% 100%
Laboral 100% 0% 0% 0% 0% 0% 100%
Informacin y
asesoramiento
14,3% 14,3% 28,6% 0% 14,3% 28,6% 100%
Otros 66,7% 0% 0% 0% 0% 33,3% 100%
35
que el abordaje de situaciones de pobreza supone
pautas focales de accin. En cambio, las iniciativas
educativas y sanitarias, aunque cubren las necesi-
dades de sectores sociales desfavorecidos, llevan
una dinmica de funcionamiento que incorpora
diversos estratos socioeconmicos de la poblacin
joven.
Ms all de esta pauta genrica entre cobertura y
campo de accin de las polticas sociales, se dis-
tinguen dos tipos de iniciativas que aunque son
masivas, poseen una importante incidencia en los
grupos vulnerables: las prestaciones de transferen-
cias monetarias y alimentacin. En oportunidades,
estos programas operan en conjunto y se referen
a polticas sociales de ltima generacin, que
genricamente se designan como programas de
transferencia monetaria condicionadas. En el caso
uruguayo, el Programa de Ingreso Ciudadano y la
Tarjeta Alimentaria que lo acompa (ambos del
PANES) se inscriben en esta nueva modalidad de
proteccin, al igual que el Plan de Equidad con su
componente de Asignaciones Familiares. No obs-
tante, la provisin social en alimentacin posee
cierta tradicin en la oferta pblica nacional, a pe-
sar de su carcter residual.
Al analizar la magnitud de los programas en re-
lacin con la edad de la poblacin benefciaria, se
constata que los de dimensin muy pequea, que
adems son de orientacin predominantemente fo-
cal, se dirigen esencialmente a la poblacin adoles-
cente. En el otro extremo, los programas masivos se
destinan a los tres tramos etarios considerados en
proporciones similares (grfca 8).
Finalmente, al observar el tamao de los progra-
mas de acuerdo con el organismo responsable de su
ejecucin (cuadro 11), se advierte que el INAU y el
MTD estn concentrados en la gestin de progra-
mas predominantemente pequeos. Por otro lado,
la ANEP y el MSP ejecutan programas entre media-
nos y masivos. Estos ltimos estn tambin a cargo
del MIDES y el BPS.
Por lo tanto, los organismos estatales que cumplen
con las funciones secundarias ms importantes
tienden a encargarse de estrategias masivas de ac-
M
u
y

p
e
q
u
e
o
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
P
e
q
u
e
o
M
e
d
i
a
n
o
M
e
d
i
o
-
g
r
a
n
d
e
G
r
a
n
d
e
M
a
s
i
v
o
Primera infancia (0-5) Infancia (6-12) Adolescentes (13-17)
Grfca 8. Tamao de los programas de acuerdo con la edad de la poblacin benefciaria (frecuencias
absolutas)
36
cin social. Sin embargo, el MIDES en su primera
etapa tuvo a cargo programas de cierta envergadura
en trminos de la poblacin atendida.
Cantidad de prestaciones y su frecuencia
La mayora de los programas y servicios (81,7%)
operan de manera permanente o semi-permanente,
es decir, se ofrecen la mayora de los meses del ao.
Slo un 18,3% de las iniciativas sociales poseen una
dinmica de accin restringida a perodos acotados
o transitorios (cuadro 12).
Por otra parte, el conjunto de acciones sociales di-
rigidas a la infancia y la adolescencia se conforman
por un porcentaje signifcativo (42,7%) de servicios
que ofrecen dos o ms prestaciones (grfco 10). Es-
tos se concentran en las reas de educacin, salud y
recreacin y deporte. En paralelo, un tercio de los
programas brindan una nica prestacin, de for-
ma independiente de los objetivos de poltica que
se trate. Por su parte, una proporcin minoritaria
de los programas sociales (17,1%) ofrece una pres-
tacin fundamental y otra complementaria. Estos
casos se corresponden a dos tipos de lneas progra-
mticas: (I) algunos de ellos remiten a los servicios
sociales tradicionales, de orientacin universal, que
han incorporado intervenciones especfcas para
atender situaciones de carencia crtica y vulnera-
bilidad social (una proporcin de los programas
educativos aparecen en esta categora); (II) otros se
referen a nuevas iniciativas que otorgan una pro-
teccin relativamente integral a la poblacin vulne-
rable que, ms all de su prestacin bsica, incluye
otros bienes complementarios, fundamentalmente
alimentacin, recreacin e instancias socioeducati-
vas (grfca 9).
La mayora de los programas que ofrecen una nica
prestacin surgieron en los ltimos 20 aos (Cua-
dro 15). Entre ellos hay programas de distintas
orientaciones, tales como programas alimentarios
(Programa de Alimentacin Nacional, Leche Es-
colar), iniciativas orientadas a la juventud (Tarjeta
Joven), al apoyo educativo (boleto gratuito a estu-
diantes de Ciclo Bsico, Maestros Comunitarios),
Cuadro 11. Tamao de los programas sociales de acuerdo con el nmero de benefciarios segn el
organismo responsable de la ejecucin (%)
Muy pequeo Pequeo Mediano Medio-grande Grande Masivo
ANEP 5,3% 0,0% 50,0% 36,4% 40,0% 31,3%
BPS 10,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 12,5%
INAU 36,8% 42,9% 33,3% 27,3% 0,0% 0,0%
MIDES 10,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 18,8%
MEC 10,5% 0,0% 0,0% 0,0% 20,0% 0,0%
MSP 0,0% 14,3% 0,0% 0,0% 0,0% 31,3%
MTSS 0,0% 0,0% 0,0% 9,1% 0,0% 6,3%
MTOP 0,0% 0,0% 16,7% 0,0% 0,0% 0,0%
MTD 26,3% 28,6% 0,0% 27,3% 40,0% 0,0%
Presidencia 0,0% 14,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Cuadro 12. Frecuencia de prestacin del servicio
(%)
Permanente 56,1
Semi-permanente 25,6
Transitorio 18,3
Sociales
37
transferencias monetarias a las familias con nios y
adolescentes en situacin de vulnerabilidad (Asig-
naciones familiares no contributivas) y otras pres-
taciones dirigidas a esa poblacin (maltrato infantil
y abuso sexual, salud sexual y reproductiva).
Asimismo, los programas que brindan dos o ms
prestaciones se crearon en su mayora en el pero-
do 1985-2008. Entre estos fguran el Plan CAIF, los
programas para nios y adolescentes en situacin
de calle, el Programa de Alimentacin Escolar, los
programas de salud bucal, programas para VIH-
17,1
1,2
2,4
31,7
42,7
4,9
Una prestacin en bienes o servicios
Dos de igual importancia
Dos, una fundamental y otra complementaria
Ms de dos prestaciones
Otras
Sin dato
Grfca 9. Cantidad de prestaciones por programa social (%)
Cuadro 13. Cantidad de prestaciones ofertadas por los programas sociales de acuerdo con el ao de
creacin de los mismos (%)
1815 - 1950 1951 - 1970 1971 1984 1985 - 1990 1991 - 2001 2002 - 2008 Total
Una pres-
tacin en
bienes o
servicios
8,0% 4,0% 4,0% 16,0% 24,0% 44,0% 100%
Dos, una
fundamental
y otra com-
plementaria
50,0% 0,0% 7,1% 7,1% 7,1% 28,6% 100%
Dos de igual
importancia
0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100% 100%
Ms de dos
prestaciones
6,3% 3,1% 12,5% 15,6% 28,1% 34,4% 100%
Otras 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100% 100%
Sin dato 100% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100%
Total 15,6% 2,6% 7,8% 13,0% 20,8% 40,3% 100%
38
SIDA, los programas de deportes y los programas
de supervisin del INAU.
En cambio, los planes que brindan dos prestaciones
(una fundamental y otra complementaria) se crea-
ron mayoritariamente durante dos perodos. El que
transcurre entre 1815 y 1950, y el que abarca desde
1985 hasta 2008. En la primera etapa nacieron los
principales programas educativos del ciclo inicial,
primario y secundario, as como el programa de
INAU que presta proteccin integral de Tiempo
Completo. En el segundo tramo, surgi uno de los
programa de educacin tcnica (Ciclo Bsico Tec-
nolgico), la modalidad semanal del Plan CAIF, el
programa alimentario del MIDES y el de Educacin
Fsica Curricular en las escuelas.
Unidad receptora de los benefcios
Una amplia mayora de los destinatarios de los
programas y servicios sociales son los individuos
(75,6%). En segundo lugar, pero a una distancia
considerable, estn los hogares (13,4%); le sigue la
categora algunos miembros del hogar con un 6%,
y la agrupacin otras, que anota un 4,8%. Esta ca-
tegora se refere a programas que se dirigen al indi-
viduo y al hogar de forma simultnea (grfca 10).
En materia de polticas de bienestar, la unidad be-
nefciaria tradicionalmente ha sido el individuo,
cualquiera sea su edad (exceptuando las polticas de
vivienda). Sin embargo, en los ltimos aos, a raz
de la complejizacin de la situacin social y de la
promocin de polticas sociales de tipo integral, el
hogar ha comenzado a ganar, al menos en el discur-
so, un lugar de importancia.
Evaluaciones
Una amplia mayora de las prestaciones que operan
en la infancia y la adolescencia ha sido sometida a
evaluaciones (75,6%), lo que se ajusta a los criterios
modernos de gestin de polticas sociales (grfca
11).
Sin embargo, como se puede apreciar en el cuadro
16, dentro de los programas que han sido evaluados
en los ltimos cinco aos, slo un 8,5% lo fue a tra-
Otros
Algunos miembros del hogar
Hogar en general
Individuo
0 20 40 60 80
13,4
6,1
4,8
Grfca 10. Unidad receptora del benefcio ()
39
vs de instituciones externas y ajenas a la adminis-
tracin pblica. En cambio, un 41,5% de las iniciati-
vas ha recibido evaluaciones internas al programa.
Sntesis
> Es posible identifcar dos tipos de estrategia de
accin en lo que se refere al nmero de benef-
ciarios de los programas: I) una de alcance ma-
sivo y que se corresponde predominantemente
con las reas de educacin, salud, alimentacin
y transferencias monetarias, y II) otra de menor
magnitud de acuerdo al nmero de benefcia-
rios relevados, asociada a las actividades de pro-
teccin integral, insercin laboral y recreacin y
deportes
> Los programas de dimensin muy pequea se
dirigen esencialmente a la poblacin adolescen-
te, mientras que los masivos se destinan a los
tres tramos etarios en proporciones similares.
> La mayora de los programas ofrece ms de dos
prestaciones de bienes y servicios, aunque una
proporcin signifcativa (casi un 32%) brinda un
solo bien social.
> Los programas se dirigen en mayor nmero a
los individuos y en menor medida al ncleo fa-
miliar.
> Se constata una escasa tradicin de evaluacin
externa de los programas sociales.
El marco institucional de los programas
nacionales
Modalidad de gestin
Conviene analizar los criterios de diseo, toma de
decisiones y manejo de recursos fnancieros de los
programas, es decir, la modalidad de gestin de las
intervenciones sociales (grfca12).
Ms de un 60% de los programas relevados tiene una
administracin centralizada, mientras que un 8,5%
se realiza de manera descentralizada. Si a la pauta
centralizada se le suma el porcentaje de programas
que tienen un diseo desconcentrado, aumenta a
86,6%. Una adicin que se justifca en las caracte-
rsticas de la intervencin, debido a que carece de
autonoma en el manejo de sus recursos fnancieros
y en la toma de decisiones estratgicas.
Las prestaciones directamente enfocadas a la infan-
cia y la adolescencia muestran una pauta de gestin
predominantemente centralizada. Este patrn no
parece ser un rasgo exclusivo de las estrategias so-
ciales dirigidas hacia este segmento de poblacin,
75,6
No
20,7
3,7
S Sin dato
Grfca 11. Realizacin de evaluaciones (%)
Sociales
Cuadro 14. Modalidad de evaluacin (%)
Internas al programa 41,5
Externas pero de la esfera pblica 17,1
Externas al programa y a la esfera pblica 8,5
Mixta pblica privada 2,4
Otras 2,4
Sin dato 6,1
No corresponde 22
Total 100
Sociales
40
sino que forma parte de criterios ms generales de
las polticas sociales que caracterizaron la provisin
de bienestar en nuestro pas.
Localizacin institucional, ejecucin y co-eje-
cucin de los programas nacionales
El INAU, la ANEP y el MTD, en ese orden, son los
organismos pblicos encargados del mayor nmero
de programas destinados a estos grupos de edad.
Como se seal con anterioridad, si bien las enti-
dades mencionadas son las encargadas de ejecutar
la mayora de programas hacia esa franja etaria,
las mismas se encargan de lneas de proteccin de
distinta envergadura. La ANEP es la responsable de
la instrumentacin de polticas esencialmente uni-
versales y masivas, como la educativa. El Ministe-
rio de Turismo y Deporte y el INAU, por su lado,
sostienen numerosos programas de porte pequeo
y mediano.
Aunque el MSP se considera un organismo relevan-
te en la prestacin de servicios sociales para esta
franja etaria, el nmero de programas que ejecuta
es relativamente menor al de los organismos ante-
riormente mencionados, sin embargo, la orienta-
cin de sus prestaciones es de corte universal y por
lo tanto, su grado de cobertura tiende a ser de una
magnitud considerable (grfca 13).
Ms all de la participacin de los distintos orga-
nismos estatales en la implementacin de diversas
iniciativas sociales, conviene analizar la modalidad
de ejecucin segn el tipo de instituciones involu-
cradas.
El cuadro que se presenta a continuacin muestra
que poco ms de la mitad de los programas releva-
dos (53,7%) son suministrados por un nico orga-
nismo pblico, mientras que una cuarta parte son
co-ejecutados por dos o ms organismos pblicos
(25,6%). Asimismo, el 20,7% de las prestaciones se
ofrece en conjunto con instituciones no estatales.
La ANEP, el MSP, el BPS y el MI son las entidades
pblicas que desempean la mayor proporcin de
programas sociales sin coparticipacin de otros
agentes pblicos o privados. La ANEP lleva en soli-
tario un 81,3% del total de sus programas, el BPS un
80%, el MSP un 75% y el MI un 75%.
Al mismo tiempo, entre los organismos que tienden
a co-ejecutar sus prestaciones con instituciones no
estatales, est el INAU (42,1%) y el MTSS y, dentro
0
Sin dato Otro Central Descentralizado Desconcentrado
10
2,4 2,4
8,5
23,2
63,4
20
30
40
50
60
70
Grfca 12. Diseo y manejo de recursos (%)
41
Presidencia
MTOP
MTSS
MI
BPS
MEC
MIDES
MSP
MTD
ANEP
INAU
0
1,2
1,2
2,4
4,9
6,1
6,1
8,5
9,8
17,1
19,5
23,2
5 10 15 20 25
Grfca 13. Distribucin de los programas de infancia y adolescencia por organismo pblico responsa-
ble (%)
Cuadro 15. Modalidad de ejecucin de los programas de acuerdo al organismo responsable de los mis-
mos (%)
Un organismo pblico Dos o ms
organismos
Organismos pblicos e
instituciones no esta-
tales
Totales
ANEP 81,3% 12,5% 6,3% 100%
BPS 80,0% 0,0% 20,0% 100%
INAU 52,6% 5,3% 42,1% 100%
MIDES 28,6% 28,6% 42,9% 100%
MEC 60,0% 40,0% 0,0% 100%
MSP 75,0% 0,0% 25,0% 100%
MTSS 0,0% 50,0% 50,0% 100%
MTOP 0,0% 100,00% 0,0% 100%
MTD 21,40% 78,60% 0,0% 100%
MI 75,00% 0,0% 25,00% 100%
Presidencia 0,0% 100,00% 0,0% 100%
Total 53,70% 25,60% 20,70% 100
42
de este Ministerio, el INDA (50%) especialmente
(cuadro 15).
Las instituciones pblicas que implementan progra-
mas sociales en solitario llevan adelante dos estrate-
gias de accin: las que representan un poco ms de
la mitad del universo, que ofrecen una nica pres-
tacin, o una fundamental, y otra complementaria;
y la otra mitad de entidades, relativamente ms pe-
quea, que otorga ms de dos tipos de benefcios.
La primera categora est asociada a intervenciones
de tipo sectorial, que en los ltimos tiempos se mo-
dernizaron con programas complementarios. En
cambio, la segunda se enfoca en polticas sociales
dirigidas a segmentos vulnerables.
Entre los organismos que co-ejecutan los progra-
mas sociales con instituciones no estatales prevale-
cen, aunque de forma leve, los servicios que ofrecen
dos o ms prestaciones. Esta pauta de gestin pone
en evidencia que la incorporacin de agentes de la
sociedad civil para instrumentar polticas sociales
se acompasa con prestaciones de tipo integral, ge-
neralmente vinculadas con las situaciones de vul-
nerabilidad.
Para conocer cul es la modalidad dominante de
gestin de los programas, es decir, si lo hacen en
solitario o en colaboracin con otras entidades p-
blicas y privadas, conviene analizar la cantidad de
prestaciones que ofrecen los organismos (cuadro
16).
En los casos de un nico organismo pblico, el
24,4% brinda ms de dos prestaciones. En este caso,
es relativamente baja la coparticipacin con otras
instituciones, sean pblicas o no. Paralelamente, si
se observa alto el porcentaje de un solo organismo
pblico como proveedor de una prestacin parece
darse cierta especifcidad en esta modalidad.
Interesa entonces conocer la cantidad de organis-
mos que ejecutan los programas sociales de acuerdo
a los distintos sectores .
A partir del anlisis del cuadro 17 se observa que
los programas de educacin y apoyo educativo son
los que exhiben una pauta de coparticipacin p-
blica ms marcada (87,5%), unas iniciativas a cargo
de un organismo pblico en solitario o en conjunto
con otros. En el caso de los programas destinados
Cuadro 16. Cantidad de prestaciones de los programas sociales de acuerdo al nmero de organismos
pblicos involucrados (%)
Cantidad de prestaciones
Prestacin
en bienes o
servicios
Dos, una
fundamental
y otra com-
plementaria
Dos de igual
importancia
Ms de dos
prestaciones
Otras Sin dato Total
Un organis-
mo pblico
15,9% 12,2% 1,2% 24,4% 0,0% 0,0% 53,7%
Dos o ms
organismos
8,5% 2,4% 1,2% 9,8% 1,2% 2,4% 25,6%
Organismos
pblicos
e institu-
ciones no
estatales
7,3% 2,4% 2,4% 8,5% 0,0% 0,0% 20,7%
31,7% 17,1% 4,9% 42,7% 1,2% 2,4% 100%
43
a prestaciones de proteccin integral de los nios
y los adolescentes, la ejecucin se divide en las que
son ofrecidas por instituciones no estatales y las que
brinda un solo organismo pblico.
A partir del conjunto de informacin presentada
para el anlisis de la localizacin institucional y las
diversas modalidades de ejecucin es posible afr-
mar que:
> Los organismos pblicos que operan en solita-
rio brindan tanto una como ms prestaciones.
Esta pauta de accin seguramente es producto
del proceso de ajuste de un conjunto de polticas
de proteccin tradicional a la que se le anexaron
medidas focalizadas. Adems, como ya se indi-
c, este tipo de proteccin se reforz con nuevos
programas sociales especiales.
> Las instituciones no estatales tienden a partici-
par en prestaciones que ofrecen mltiples bienes
sociales, es decir, las que se caracterizan por in-
tervenciones de tipo integral. En este universo
predominan las asociaciones civiles sin fnes de
lucro en ms de un 90% de los casos
Formatos de regulacin de los programas
sociales
La participacin de entidades no estatales en la
prestacin de programas sociales lleva a interrogar-
se sobre las pautas de regulacin vigentes.
En este sentido, se constata que la mayor parte de
los programas sociales estn sujetos a mecanismos
de regulacin, es decir, controles pblicos de distin-
to tipo contable, jurdico, tcnico- que indican que
existe un agente estatal relativamente responsable
del funcionamiento de sus polticas pblicas. Pero
si bien este es el desempeo esperable de los Estados
modernos en relacin con las diversas lneas de ac-
cin en curso, no constituye un rasgo tpico de las
esferas pblicas latinoamericanas.
Cuadro 17. Cantidad de organismos que ejecutan programas de acuerdo al sector de operacin (%)
Cantidad de organismos que ejecutan el programa
Sector en que operan
los programas
Un solo organismo
pblico
Dos o ms organismos Organismos pblicos e
instituciones no esta-
tales
Total
Educacin y apoyo
educativo
45,80% 41,70% 12,50% 100,00%
Salud 66,70% 13,30% 20,00% 100,00%
Transferencias mo-
netarias
75,00% 0,00% 25,00% 100,00%
Proteccin integral 57,10% 0,00% 42,90% 100,00%
Recreacin y deporte 36,40% 63,60% 0,00% 100,00%
Alimentacin y
nutricin
50,00% 33,30% 16,70% 100,00%
Capacitacin laboral 66,70% 0,00% 33,30% 100,00%
Informacin, aseso-
ramiento, supervi-
sin y derivacin
62,50% 0,00% 37,50% 100,00%
Otros 50,00% 0,00% 50,00% 100,00%
Total 53,70% 25,60% 20,70% 100,00%
44
0
10
14,6
11
61
29,3
20
30
40
50
60
70
Contable Jurdica Tcnica Otra (combinacin)
Grfca 14. Modalidad de regulacin (%)
Grfca 15. Unidades reguladoras (%)
De otro inciso
Del inciso
Del programa
42,7
41,5
1,2
1,2
3,7
3,7
0 10 20 30 40 50
6,1 Del inciso con otro inciso
No hay regulacin
Pblicas con institucin privada
Otras
45
Como se puede observar en la grfca 15, la mayor
parte de los programas de infancia y adolescencia
cuenta con unidades reguladoras propias. En se-
gundo lugar, aparecen los que son controlados por
divisiones o departamentos en el que estn enmar-
cados institucionalmente.
La modalidad de regulacin tiene un carcter bsi-
camente centralizado. Slo un 37% de los progra-
mas dispone de este tipo de unidades en distintos
departamentos de nuestro pas.
En cuanto a la modalidad de regulacin, predomi-
na la tcnico-especializada (61%), seguida de la que
combina la regulacin contable con la tcnico-espe-
cializada (29,3%).
Sntesis
> La mayor parte de los programas sociales tienen
una modalidad de gestin centralizada.
> Ms de la mitad de los programas son ejecuta-
dos por un nico organismo pblico, mientras
que una quinta parte cuenta con la coparticipa-
cin de instituciones de la sociedad civil.
> La mayora de los programas est sujeto a algn
mecanismo de regulacin pblica, con predo-
minio de la regulacin de tipo tcnico-especia-
lizada.
46
47
CAPTULO 3 | Las acciones pblicas municipales en el campo social
Captulo 3
Las acciones pblicas municipales en el campo social
Caractersticas generales de la matriz
municipal
Rasgos del conjunto de programas y servicios
dirigidos a los nios y los adolescentes
De acuerdo a lo que se indic en la introduccin de
este trabajo, el relevamiento de los programas so-
ciales municipales no cont con la participacin de
la totalidad de los gobiernos locales. Por esta razn,
el presente informe no cuenta con la informacin
sobre la oferta social de los departamentos de So-
riano, Rivera y Tacuaremb.
Aunque estas ausencias afectan la construccin del
universo de las prestaciones pblicas locales, y por
lo tanto, limitan la utilidad del mencionado siste-
ma para la gestin social en esas unidades territo-
riales, no parecen modifcar de manera sustancial
las tendencias registradas en materia de proteccin
social.
En las esferas locales se relevaron 192 programas
funcionando dirigidos hacia los nios y los adoles-
centes. De estos, 147 se disearon especfcamente
para atender las necesidades de este grupo etario
programas directos- y los restantes 45, si bien tie-
nen impacto sobre esta poblacin, sus benefcios
tienen mayor alcance programas indirectos.*
Ms all del nmero general de programas que se
inscriben en los municipios, su encuadre institu-
cional no signifca necesariamente que el diseo y
la gestin sea exclusivamente de responsabilidad
local. Como se ver mas adelante, un conjunto de
iniciativas tienen alcance nacional y estn a cargo
de distintas agencias de la Administracin Central,
Entes Autnomos o descentralizados, pero cuentan
con los municipios como agentes estratgicos para
su instrumentacin.**
Cuando se presta atencin a la distribucin terri-
torial de la oferta pblica social dirigida a la pobla-
cin joven, es decir, a las polticas sociales selec-
tivas, se observan algunas tendencias, que si bien
tendrn que ser objeto de futuros estudios, resulta
til analtica y polticamente referirse a ellas en esta
oportunidad.
En lneas generales, se registra una signifcativa
variabilidad departamental en materia de protec-
cin hacia la infancia y la adolescencia. Tomando
en cuenta la provisin social acumulada, es decir,
los programas directos e indirectos, se distinguen
dinmicas locales de atencin claramente diferen-
ciadas.
Existe cierta relacin entre la provisin social y la
densidad demogrfca. De esta manera, los depar-
tamentos con mayor poblacin, en particular Mon-
tevideo y Canelones, instrumentan un conjunto
signifcativo de programas (26 y 19 respectivamen-
te). Cercano a esta cifra se ubica Maldonado, con 18
programas y una densidad de poblacin intermedia
(mayor a 100.000 habitantes); le sigue Durazno con
17 iniciativas y baja densidad de poblacin (unos
60.000 habitantes). Ms adelante se ubican Cerro
Largo, con 15 programas; Artigas, con 14; y dos
municipios del Litoral uruguayo, Salto y Paysand,
* La categora de programas directos e indirectos a nivel local es la mis-
ma a la utilizada para califcar la oferta pblica nacional. Es decir, hace
referencia a la orientacin y direccin de las prestaciones en trminos
de grupos protegidos de poblacin. En este caso, los directos cubren los
riesgos y necesidades especfcamente de nios y adolescentes, y los
indirectos, en cambio, incorporan tambin a otros benefciarios.
** El anlisis de los programas sociales municipales toma en cuenta ex-
clusivamente las iniciativas que los gobiernos locales desarrollan bajo
su responsabilidad oferta municipal desagregada-. Esto signifca que
se discriminaron los programas de proteccin a la infancia y la adoles-
cencia que operan en diferentes esferas territoriales.
48
con 12 y 11 respectivamente. En base a este registro,
se puede afrmar que la densidad de poblacin, si
bien tiene algn tipo de incidencia, no parece una
variable explicativa de la localizacin territorial de
las intervenciones enfocadas a los nios y los ado-
lescentes (mapa 1).
El anlisis de la localizacin territorial de los pro-
gramas diseados exclusivamente para los seg-
mentos de poblacin joven indica que se conserva,
con pocas variaciones, la ubicacin territorial de la
oferta pblica agregada, expuesta anteriormente.
Las pequeas modifcaciones sealan que ciertos
departamentos aumentan la cantidad de interven-
ciones sociales hacia la franja de edad en estudio.
Maldonado desempea un lugar relevante entre
las unidades locales acercndose a Montevideo. En
cambio, Canelones y Durazno pierden peso en este
campo, aunque continan ocupando un espacio
importante (mapa 2).
Adems, la distribucin territorial de la provisin
pblica social dirigida hacia los sectores jvenes
sufre algunas variaciones cuando se analiza la na-
turaleza institucional de los programas, es decir, si
son de carcter nacional o municipal. Si se toma en
cuenta nicamente las iniciativas que se inscriben y
ejecutan en los gobiernos locales, el nmero de pro-
gramas desciende a un 50% o menos, en relacin
con la oferta agregada. Esta disminucin demues-
Mapa 2. Cantidad de programas directos por
departamento (oferta agregada nacional y mu-
nicipal)
Mapa 1. Cantidad de programas directos e
indirectos por departamento (oferta agregada
nacional y municipal)
Ms de 21 Ms de 16
Programas por departamento Programas por departamento
Entre 16 y 20 Entre 11 y 15
0 Sin datos / ninguno
Sociales
Sociales
26
17
16
9
6
6
4
3
3
9
8
0
0
10
0
7
9
14
13
13
19
18
9
9
15
0
0
14
12
11
8
7
7
9
5
6
0
17
49
grupos de edad y con exclusiva responsabilidad
(mapa 3)
Si se analizan los programas ejecutados en exclusi-
va por los municipios, Durazno es el departamento
con mayor cantidad de iniciativas con 8. Le sigue
Cerro Largo y Canelones, con 6 , y un poco ms ale-
jado, Montevideo, con 5 estrategias. Por su parte,
Treinta y Tres y Artigas instrumentan 4 prcticas.
En el resto de los municipios se desarrollan de 1 a 3
propuestas de esta naturaleza.
Este tipo de distribucin territorial de la proteccin
pblica refuerza el supuesto de la incidencia de fac-
tores polticos en la dinmica de provisin social
(mapa 4).
Mapa 4. Cantidad de programas directos exclusi-
vamente ejecutados por municipios
tra la importancia del aporte de la Administracin
Central en el marco de la proteccin departamen-
tal.
Por otra parte, las unidades territoriales parecen
conceder distinta importancia a las necesidades y
riesgos de la infancia y la adolescencia, registrn-
dose un orden de prelacin distinto al mostrado
anteriormente.
Los gobiernos departamentales que expresan mayor
inters por esa franja de poblacin son Montevideo,
que desarrolla 12 programas; Durazno instrumenta
9; Canelones con 8 iniciativas y, por ltimo, Cerro
Largo y Artigas con 7. El resto de las unidades de-
partamentales ejecuta de 1 a 4 servicios para estos
Mapa 3. Cantidad de programas directos e indi-
rectos exclusivamente ejecutados por municipios
Ms de 10
Ms de 6
Programas por departamento
Programas por departamento
Entre 7 y 9
Entre 4 y 5
Entre 3 y 6
Entre 1 y 3
Entre 1 y 2
Sin datos / ninguno
Sin datos / ninguno
Sociales
Sociales
12
8
4
3
4 9
7
7
3
4
3
2
4
1
1
0
0
0
0
4
4
5
3
3
1
1
1
6
6
8
2
2
2
0
0
0
0
0
50
En resumen, se puede concluir provisoriamente que
las esferas locales con mayor disposicin al abordaje
directo de las demandas y necesidades de los grupos
de poblacin joven son: Durazno, Canelones, Cerro
Largo y Montevideo (grfca 16).
Los programas locales se desempean en varias
reas de las polticas pblicas y cubren un amplio
espectro de necesidades y riesgos de los grupos de
poblacin joven (grfco 17). Sin embargo, como era
de esperarse, se acotan fundamentalmente a la edu-
cacin, la alimentacin y la salud. El sector educati-
vo concentra la mayor actividad de la provisin so-
cial municipal (directa e indirecta), con un 14 % de
programas. Una proporcin que alcanza un 33,1%
si se considera dentro del rubro de las actividades
asociadas a la recreacin y la cultura.
Los servicios de alimentacin y de salud compar-
ten el segundo lugar de acuerdo a la jerarqua que le
otorgan a la proteccin local dirigida hacia la infan-
cia y la adolescencia. Mas all de esta paridad cuan-
titativa, las iniciativas de salud son ms relevantes
en cantidad de servicios (puede alcanzar el 17,5%
si se contabilizan iniciativas para atacar la droga-
diccin). Tambin es ms signifcativo este sector
en relacin con la magnitud de su cobertura (este
ltimo tem se aborda ms adelante).
El destaque de los programas de alimentacin p-
blica entre las estrategias que manejan los munici-
pios parece guardar cierta correspondencia con el
aumento sostenido en las dos ltimas dcadas de
intervenciones focales. Unas iniciativas que, por
otro lado, se dirigen hacia los sectores en situacin
de vulnerabilidad, entre los que se encuentran los
nios y los adolescentes. La relacin entre reas de
operacin de los programas y su perodo de crea-
cin se analizar en detalle en un apartado siguien-
te. Slo importa sealar a modo de anticipacin que
esa asociacin adquiere caractersticas especiales a
nivel local.
0,4
2,2
2,6
3,0
5,2
5,4
5,4
7,3
8,8
10,3
12,1
12,3
14,0
2,0 4,0 6,0 8,0 12,0 10,0 16,0 14,0
Porcentaje
Otros
Transporte
Terceran edad
Trabajo
Discapacidad
Gnero
Drogadiccin
Vivienda
Cultura
Recreacin
Salud
Alimentacin
Educacin
r
e
a

d
e

o
p
e
r
a
c
i
n
Grfca 16. Programas por objetivos u rea de intervencin (%)
51
El resto de la provisin social general que manejan
los municipios, fundamentalmente la relativa a vi-
vienda, gnero y discapacidad, se referen a lneas
de proteccin que benefcian de manera indirecta a
la infancia y la adolescencia, es decir, que incorpo-
ran a este pblico especfco a otros.
A partir de aqu, el anlisis se centrar en el funcio-
namiento de los programas que atienden directa-
mente a nios y adolescentes, para abordar en deta-
lle las caractersticas de las intervenciones sociales
en las esferas locales.
Los formatos municipales especfcos de aten-
cin a la infancia y la adolescencia
Los objetivos y las reas en las que se inscriben las
prestaciones municipales orientadas exclusivamen-
te a la poblacin joven no diferen sustantivamente
de la que posee la oferta acumulada de proteccin.
Los sectores de educacin, alimentacin y salud li-
deran la provisin social de los municipios. La va-
riacin ms importante en relacin con la operativa
conjunta de los programas est en la centralidad de
las prestaciones de corte educativo, con un 30,6% de
los programas locales (grfca 17).
Ms all de la importancia de las iniciativas y sevi-
cios en educacin, salud y alimentacin, las presta-
ciones para esta poblacin en el campo recreativo
y de proteccin integral alcanzan un peso signif-
cativo en la oferta pblica municipal (10,9% y 8,2%
respectivamente). Las actividades recreativas y de-
portivas parecen estar naturalmente asociadas a
estos segmentos de poblacin. Por otra parte, las es-
trategias de proteccin integral se referen a accio-
nes orientadas a grupos de nios y adolescentes en
condiciones de pobreza y vulnerabilidad social, que
incluyen distintas prestaciones en un mismo servi-
cio como, por ejemplo, alimentacin, apoyo escolar,
recreacin o atencin sanitaria.
Educacin y apoyo educativo
Salud
Recreacin y deporte
Proteccin integral
Laboral
Informacin, asesoramiento
Otros
5 10 15 20 25 30 35
30,6
21,8
15
10,9
8,2
6,1
4,8
2,7
0
Grfca 17. Programas directamente orientados a la infancia y adolescencia por objetivos u rea de
intervencin (%)
52
En ltimo trmino, en las esferas muncipales tam-
bin se ubican programas de capacitacin laboral
(6,1%) y servicios de informacin y asesoramiento
(4,8%). Las estrategias de capacitacin que vinculan
a la adolescencia y la juventud con el mercado de
empleo tienden a ser focalizadas y considerar nue-
vos fenmenos sociales. Entre ellos fguran: (I) las
insufciencias o problemas en el sistema educativo
formal para retener y capacitar a los jvenes para el
mercado empleo actual; (II) la incidencia de la po-
breza en los tramos etarios juveniles, un hecho que
complejiza el diseo de estrategias para enfrentar
este tipo de situaciones y favorecer la integracin
social.
En cambio, los servicios de informacin y asesora-
miento presentan un perfl ms universal, si se tie-
ne en cuenta que apoya a la poblacin joven en su
conjunto.
Bajo la categora otros programas se incluyeron
diversas prestaciones, que alcanzan apenas el 3%.
Entre los programas contemplados en este agrupa-
miento fguran, entre otros, las emprendimientos
culturales pensados para conocer el departamento
de referencia o el cuidado del medio ambiente.
Las transferencias monetarias se incorporaron al
anlisis de la provisin local con el nico fn de
mantener las mismas unidades manejadas para el
caso de las prestaciones de alcance nacional. Aun-
que en el contexto uruguayo, estos programas bene-
fcian a la infancia y la adolescencia bajo el formato
de Asignaciones Familiares y mantinen centrali-
zada su lgica de funcionamiento. Por lo tanto, los
municipios no participan de este servicio.
En sntesis, cuando se analiza la oferta conjunta de
los programas directos e indirectos, la adjudicacin
de proteccin municipal a la infancia y la adoles-
cencia no muestra importantes diferencias por
sectores. La variacin signifcativa que se registra
entre estos tipos de prestaciones se relaciona con
la centralidad que adquiere en primera instancia la
educacin y en segundo lugar, los sectores de salud
y alimentacin.
Parece razonable que los servicios de educacin,
alimentacin y salud ocupen los primeros lugares
en la provisin social dirigida a la infancia y la ado-
lescencia. Sin embargo, tradicionalmente la educa-
cin no form parte de las prestaciones municipa-
les, ms an si se tiene en cuenta la centralizacin
del sistema educativo. Distinta fue la pauta histrica
relacionada con los servicios de salud, que siempre
fueron reforzados por los gobiernos locales. Por
este motivo es importante analizar en profundidad
cmo se conforma el universo de iniciativas educa-
tivas (grfca 18).
Como la operativa nacional de la educacin formal
deja escaso margen para que otros agentes, como
los gobiernos locales, participen en la provisin de
este tipo de bien social, la mayora de las acciones
municipales se centran en actividades vinculadas al
apoyo educativo. Sin embargo, el 11% de las pres-
taciones educativas municipales se engloba en el
sistema formal como los programas de alfabetiza-
cin, la educacin para la salud y el desarrollo en las
escuelas, entre otros.
De cualquier manera, lo local tiene un papel activo
en el fomento de la educacin, a travs de becas y
alojamiento para aquellos jvenes estudiantes con
problemas econmicos, que deben trasladarse al
interior del mismo departamento o hacia otro mu-
nicipio para continuar sus estudios. Adems, faci-
litan la formacin en informtica con la puesta en
marcha de talleres. Por otro lado, la oferta educativa
municipal tambin contempla cursos y capacitacin
no formal para satisfacer necesidades del propio lu-
gar. Adems, otro de los incentivos que favorecen a
la poblacin estudiantil es el subsidio al transporte
para asistir a los centros educativos.
Aunque las prestaciones en el sector educativo tie-
nen mucho peso en el conjunto de los municipios, la
inversin de las esferas locales en ese mbito es muy
variable y no conforma un patrn nico de com-
portamiento.
La mayora de los departamentos (9 de 16 munici-
pios relevados) brinda alojamiento a estudiantes.
Por otro lado, ocho gobiernos locales otorgan becas
estudiantiles, mientras que entre seis y siete depar-
tamentos apoyan talleres de informtica y cursos de
educacin no formal.
53
Asimismo, se observa que los municipios que rea-
lizan mayores esfuerzos en materia educativa son
Cerro Largo y, con cierta distancia, Maldonado y
Rocha. En un grado intermedio, estn los departa-
mentos de Treinta y Tres, Salto, Montevideo, Lava-
lleja, Florida y Durazno.
Por ltimo, si se analiza la diversidad de prestacio-
nes en el sector educativo, las ofertas ms diversi-
fcadas estn en Rocha y Cerro Largo; en segundo
lugar, en Durazno, Maldonado y Treinta y Tres. En
el extremo opuesto, se encuentra que desempea
nicamente programas de transporte (grfca 19).
El tramo de edad en el que se concentra la mayor
cantidad de programas municipales es la adoles-
cencia (42%). Las iniciativas hacia la infancia estn
en el segundo lugar (33%), y por ltimo, la primera
infancia (25%). Esta prioridad en los programas so-
ciales sigue la lgica de funcionamiento del sistema
de proteccin vigente en nuestro pas.
Al tomar en cuenta la dinmica de las polticas so-
ciales se observa que la adolescencia y la infancia
guardan un histrico esquema de proteccin. El
sistema educativo universalista y el de salud repre-
sentan el eje que estructura y complementa como
se ver ms adelante- con otras prestaciones. En
cambio, el abordaje pblico de las necesidades de la
primera infancia comenz a incluirse en la agenda
pblica en los ltimos 20 aos y se asocia con la po-
breza (grfca 20).
Un anlisis minucioso de los programas diseados
para estos segmentos de poblacin permite ver de
forma detallada la prioridad que se les brinda. Para
esta comparacin se tomaron en cuenta nicamen-
te los programas que cubran a la poblacin de 0 a
17 aos. Por lo tanto, se excluyeron las prestaciones
que aunque contemplan a este grupo de poblacin,
atendan adems a otros grupos de edad. Esta divi-
sin en el estudio arroja nuevos resultados: la infan-
cia y la primera infancia destacan en la proteccin
municipal con el 38% y el 33% de las estrategias so-
ciales. En cambio, la adolescencia ocupa la ltima
posicin (aunque la distancia no es muy sustancial,
se revierte el orden).
Las interpretaciones sobre la grfca anterior se
mantienen, aunque con ciertos ajustes. La protec-
Formal
Educacin formal
11%
Apoyo educativo
89%
Transporte 9%
Alojamiento 22%
Becas 22%
Informtica 18%
Educacin formal 16%
Otros 2%
Grfca 18. Oferta educativa municipal (%)
54
cin a la infancia recibe un apoyo a travs de la ex-
tensin del sistema de educacin y salud vigente.
Una estructura que apoyan los municipios a travs
de la instrumentacin de programas nacionales o
promocin de servicios propios.
Por otra parte, a travs de la informacin recogida
se puede concluir que las demandas adolescentes
se abordan de forma ms amplia, contemplando al
mismo tiempo otros segmentos de poblacin joven.
Esto demuestra, en algn sentido, la difcultad de
defnir protecciones para un grupo tan particular
como es el que engloba a los individuos de 13 a 17
aos. De cualquier manera, esto no quiere decir que
la esfera municipal desatienda las necesidades de
esa franja de edad, sino que es complejo diferenciar
sus necesidades de las de otros jvenes.
Lo llamativo de la nueva distribucin de los progra-
mas locales es la importancia que cobran las lneas
de accin para la primera infancia en el mbito mu-
nicipal (grfca 21).
0
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Otros
Educacin no formal
Informtica
Becas
Alojamiento
Transporte
Educacin formal
1
2
3
4
5
6
7
Grfca 19. Oferta educativa por municipio
Adolescencia
42%
Primera infancia
25%
Infancia
33%
Grfca 20. Programas segn categora de edad
Sociales
Adolescencia
29%
Primera Infancia
33%
Infancia
38%
Grfca 21. Porcentaje de programas orientados
exclusivamente a poblacin de 0 a 17 aos
Sociales
55
Para continuar caracterizando la oferta pblica
local en relacin con la infancia y la adolescencia,
importa conocer los requisitos de acceso para obte-
ner de los benefcios de las intervenciones pblicas.
La mayora de los programas (78,4%) no establecen
criterios. Cuando los hacen, una proporcin impor-
tante estipulan ms de una condicin de entrada
a los servicios (cuadro 18).
Los requisitos defnidos varan, aunque prevalecen
los asociados con la situacin de carencia socioeco-
nmica (el 26,3% de las iniciativas condicionadas).
En un segundo lugar, se ubican las exigencias de
tipo educativo, con el 21% (como requerimiento
para obtener bienes sociales los nios y los adoles-
centes deben estar estudiando).
El resto de las pautas que delimitan el acceso a los
programas son prcticamente insignifcantes y se
referen, por ejemplo, a la condicin de gnero, la
zona de residencia o la composicin del hogar (en
particular, los de jefaturas incompletas).
Falta mencionar la alta frecuencia del acceso def-
nido como otras. En esta categora se incluyeron
todos los requisitos referidos a la documentacin
especial para la inscripcin en el servicio entre
otros, partidas de nacimiento y defuncin, carn de
salud y vacunacin (ver grfca 22).
Importa centrar la atencin en aquellos programas
que utilizan criterios de focalizacin socioeconmi-
ca, es decir los que atienden en exclusiva a la pobla-
cin infantil y adolescente en situacin de pobreza
(grfca 23).
En trminos generales, la orientacin de la pro-
teccin local sigue los parmetros de la de alcance
nacional, si se considera que se orienta a las opcio-
nes de tipo universal. Por lo tanto, las estrategias
Cuadro 18. Criterios de acceso a los programas municipales
Criterios de acceso Categoras n % Total
Situacin socioeconmica Vulnerabilidad social 66 44,9 100
Sin discriminacin 81 55,1
Condicin en sexo Sin distincin 141 95,9 100
Femenino 6 4,1
Condicin laboral Sin criterios 131 89,1 100
Algn criterio de acceso 16 10,9
Condiciones educativa Sin criterios 94 63,9 100
s/d 1 0,7
Condiciones sanitarias Sin criterios 121 82,3 100
Condiciones habitacionales Sin criterios 142 96,6 100
Condiciones en situacin
familiar
Sin criterios 142 96,6 100
s/d 1 0,1
Otras condiciones Sin criterios 68 46,3 100
56
sociales municipales parecen inscribirse en la tra-
dicin uruguaya de bienestar, que ha ponderado
las prestaciones que no toman en cuenta las condi-
ciones de vida de los ciudadanos. Seguramente, lo
ms relevante de esta comprobacin es que cabra
esperar que las esferas municipales, por no haber
sido clsicos agentes de proteccin, se incorporaran
a desempear estas funciones a partir del actual pa-
radigma de polticas sociales, que privilegia la ac-
cin focalizada.
Esa tendencia universalista de las intervenciones
departamentales, sin embargo, en ocasiones se de-
bilita e incluso hasta revierte su patrn dependien-
do del sector que opera (cuadro 19).
Las prestaciones en las reas de salud, recreacin
y deportes, capacitacin laboral, proteccin inte-
gral* e informacin son predominantemente de
orientacin universal, mientras que las iniciativas
de alimentacin operan esencialmente de manera
focalizada. Los programas educativos, asimismo, se
distribuyen en partes iguales entre ambas opciones.
De cualquier manera, los sectores de proteccin
universalista incorporan programas focales (esta
pauta se analizar en prrafos posteriores).
Para interpretar cmo se orienta la proteccin mu-
nicipal por rea, es importante sealar la cantidad
de condicionantes que explicaran las distintas op-
ciones de la intervencin social.
35
30
25
20
15
10
0
5
O
t
r
a
s
31,5
6,4
10,4
2,4
2,0
0,4
20,7
26,3
S
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s
Grfca 22. Distribucin de los programas municipales segn criterios de acceso (%)
Universales
55,1
Focales
55,1
Sociales
Grfca 23. Orientacin de los programas muni-
cipales (%)
* La capacitacin laboral y la proteccin integral los informantes se
consideran relativamente universales. Esto concuerda con la opinin
que tienen de algunos programas sociales a cargo de la Administracin
Central.
57
1. En primer trmino, resulta plausible que los
programas municipales de salud compartan los
mismos criterios de acceso que los nacionales.
De cualquier manera, cabe precisar que aunque
todo ciudadano tiene la posibilidad de atender-
se en estos servicios, no siempre puede hacerlo
de manera gratuita.** Por otra parte, los cen-
tros locales que brindan atencin especfca, en
ocasiones, se ubican en zonas del departamento
que favorecen el acceso a los sectores sociales en
situacin de precariedad socioeconmica. Ms
all de estas apreciaciones, las prestaciones mu-
nicipales en salud (como componente tradicio-
nal de la oferta social municipal, legitimado en
la cultura local) mantienen la orientacin uni-
versalista de origen, como lo hacen tambin la
mayora de las polticas pblicas estratgicas de
los gobiernos municipales.
2. La iniciativas de recreacin y deportes muestran
de forma dominante una orientacin universal,
seguramente porque se vinculan de alguna ma-
nera, como ya se indic, al sistema educativo
formal, o porque forman parte de actividades
departamentales habituales, como acciones ba-
rriales que agrupan a la sociedad (campeonatos
de ftbol, maratones, concursos, entre otras).
3. Es previsible que las prestaciones de informa-
cin y asesoramiento no contengan discrimi-
naciones socioeconmicas. Por defnicin, este
tipo de servicios son de naturaleza universal.
Evidentemente, carecera de sentido que se ex-
cluyera en este caso a una franja de la pobla-
cin.
4. La orientacin universal que predomina en los
programas laborales en primer lugar, y en los de
proteccin integral en una segunda instancia,
no parecen corresponderse con la pauta regio-
nal e internacional de las intervenciones en estas
reas. Ms all de las consideraciones sostenidas
por los encargados de brindar la informacin, es
importante precisar algunas puntualizaciones
sobre este tipo de intervenciones. Un porcenta-
je signifcativo de las iniciativas de capacitacin
laboral estipulan pautas de acceso que no espe-
cifcan la situacin de pobreza como requisito,
sino condiciones laborales y educativas parti-
culares de esos grupos de edad jvenes que no
estudian ni trabajan- que en la prctica inciden
Cuadro 19. Situacin socioeconmica de la poblacin benefciaria de acuerdo con los objetivos priori-
tarios de los programas sociales municipales
Sin discriminacin Criterios de pobreza Total
N % N % N %
Educacin y apoyo educativo 23 15,6 22 15,0 45 30,6
Salud 16 10,9 6 4,1 22 15,0
Proteccin integral 8 5,4 4 2,7 12 8,2
Recreacin y deportes 15 10,2 1 0,7 16 10,9
Alimentacin y nutricin 0 0,0 32 21,8 32 21,8
Laboral 8 5,4 1 0,7 9 6,1
Informacin, asesoramiento 7 4,8 0 0,0 7 4,8
Otros 4 2,7 0 0,0 4 2,7
Total 81 55,1 66 44,90 147 100
** La mayora de los responsables de brindar la informacin sobre los servicios de salud nacional y municipal califcaron el conjunto de prestaciones
como universales y sin discriminacin socioeconmica. Sin embargo, una serie de protecciones del sector salud se obtienen a partir del pago de un
arancel especfco, siempre y cuando el ciudadano tenga las condiciones econmicas mnimamente favorables.
58
en la pobreza juvenil. Las prestaciones de pro-
teccin presentan una situacin similar, aunque
en estos casos, las condiciones socioeconmicas
se expresan como la situacin laboral de los pa-
dres programas para nios y adolescentes cu-
yos padres trabajan, por ejemplo-.
5. La focalizacin de las prestaciones de alimenta-
cin y nutricin se corresponden con la natura-
leza de este tipo de servicios. Estas estrategias
generalmente se asocian a otras lneas de accin
y cuando operan de manera aislada, atienden si-
tuaciones de pobreza extrema.
6. Por ltimo, para cerrar la explicacin sobre la
orientacin que asume la proteccin municipal,
importa hacer referencia a los programas edu-
cativos. Su distribucin en partes iguales entre
las opciones universales y focales se explica en
gran medida por la consolidacin del sistema de
educacin formal, en el que el papel de los mu-
nicipios es ms de refuerzo. Como ya se plante
cuando se analiz en detalle la oferta educati-
va local, los municipios tienden a fortifcar la
orientacin universal de la educacin a travs
de actividades complementarias, que adems
renuevan al adaptarla a los contextos locales de
referencia por medio de acciones dirigidas a los
sectores vulnerables.
En sntesis, la oferta social municipal hacia la infan-
cia y la adolescencia combina distintas opciones de
polticas sociales, que complementan las estrategias
implementadas por la Administracin Central, los
Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados.
La siguiente grfca muestra la distribucin depar-
tamental de la provisin social hacia nios y adoles-
centes en relacin con la orientacin predominante,
o sea, de acuerdo a si son universales o focalizadas
(grfca 24).*
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
A
r
t
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Sin discriminacin socioeconmica
C
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8
6
6
2
1
5
3
3
3
3
6
2 2
4
4
5
4
1 1
1
1
7
6
6
7
7
7
3
14
9
5
Vulnerabilidad social
Grfca 24. Cantidad de programas por departamento segn criterios de discriminacin socioecon-
mica.
* Esta grfca se construy reclasifcando los programas en base a un
estudio pormenorizado de sus objetivos. Esta tarea tuvo como fnali-
dad evitar el empleo de criterios de demarcacin dismiles al recoger la
informacin de los informantes califcados. Se recurri a este reagru-
pamiento para precisar la pauta de intervencin municipal. Adems se
decidi mantener para el resto del anlisis las pautas aplicadas por los
referentes institucionales de los gobiernos departamentales para no
distorsionar la informacin.
59
Los municipios en los que predomina una orienta-
cin focalizada en sus intervenciones sociales son
Flores y Treinta y Tres en primer lugar. En Florida,
San Jos y Colonia se reitera esta pauta pero ms
moderada.
En una situacin de paridad entre las dos opciones
de poltica pblica focal y universal- se encuentra
el departamento Artigas, y con acento levemente
ms universal, Cerro Largo, Durazno, Paysand y
Ro Negro.
Salto, Montevideo y Rocha son los municipios de
corte ms universalista en cuanto a proteccin so-
cial.
La proteccin municipal de la poblacin joven
en una perspectiva histrica
La gran mayora del repertorio de programas muni-
cipales dirigidos a la franja joven de poblacin es de
reciente creacin. A diferencia del marco, en el que
una buena porcin de los servicios surgieron en las
etapas iniciales del Estado social uruguayo, en los
municipios los programas se crearon bsicamente
en los ltimos 20 aos. Esto confrma el supuesto
anteriormente planteado, relativo a que los muni-
cipios no eran agentes tradicionales de provisin
social.
En este contexto, se puede notar que entre 1980 y
1999 se establecieron cerca de un tercio de los pro-
gramas. Otra tercera parte surgi entre 2004-2007.
Es conveniente sealar que no se dispone de infor-
macin sobre el ao de creacin de alrededor de
un tercio de los programas municipales dirigidos
a la infancia y adolescencia, lo que limita las posi-
bilidades del anlisis. Sin embargo, parece correcto
afrmar que la participacin de las esferas locales
en la proteccin infantil y adolescente corresponde
con el aumento general en los niveles de pobreza y
tambin con el nfasis poltico, al menos en el dis-
curso, en la importancia de los municipios para ins-
trumentar de polticas pblicas (cuadro 20).
Al observar los objetivos y los sectores de las inicia-
tivas y el perodo de nacimiento, se aprecia que las
intervenciones en nutricin y alimentacin se crea-
ron, en mayor medida, en la dcada de 1980, aun-
que las primeras remiten a la dcada de 1960. Por su
parte, los programas de capacitacin laboral, provi-
sin de informacin y asesoramiento, y recreacin
y deportes se impulsaron fundamentalmente entre
1990 y el 2000, con un empuje entre 2004 y 2007.
Las estrategias de proteccin integral registran un
periplo parecido al de las anteriores, aunque con un
inicio anterior (la dcada de 1980). Por otro lado,
los servicios de educacin y salud son relativamente
antiguos (datan de la dcada de 1970) sin embargo
con un ritmo de renovacin particular: en el sector
educativo hay una dinmica sostenida de creacin
de programas, aunque con mayor vigor en la actua-
Cuadro 20. Perodo de creacin de los programas sociales municipales dirigidos a la infancia y adoles-
cencia (%)
N de programas Porcentaje
1960-1969 1 0,7
1970-1979 3 2
1980-1989 18 12,2
1990-1999 23 15,6
2000-2003 11 7,5
2004-2007 46 31,3
Sin datos 45 30,8
Total 147 100
60
lidad. En cambio, en el sector salud hubo una escasa
innovacin en el pasado y un mayor empeo entre
2004 y 2007.
Se podra afrmar, nuevamente, que las prestacio-
nes de educacin y salud son producto de un siste-
ma sectorial maduro que cubri todo nuestro pas.
Unas iniciativas alrededor de las que se disearon
estrategias de accin subsidiarias locales. En cam-
bio, los programas recreativos, de informacin y
asesoramiento, laborales y, en algn sentido, los
de proteccin integral son relativamente recientes
y atienden las denominadas nuevas demandas y
riesgos sociales, estrechamente asociados, por otra
parte, a la problemtica de la infancia y adolescen-
cia (grfca 25).
La relacin entre el perodo de creacin de los pro-
gramas locales y el tipo de orientacin que asumen
reafrma las interpretaciones antes realizadas. Cabe
recordar que los municipios asumieron con cierta
fuerza el rol de prestadores de servicios y bienes so-
ciales en la dcada de 1980. A su vez, la mayora re-
lativa de las iniciativas que se instrumentan en esas
esferas poseen, como se dijo, un carcter universal
(55,1%).
Las iniciativas focalizadas en las poblaciones jve-
nes y vulnerables econmicamente se enunciaron
de manera continua a partir de 1960, aunque en
las primeras etapas apenas se implementaron tres
programas. Su relanzamiento se lleva a cabo funda-
mentalmente en dos momentos: durante la dcada
de 1980 (9,5%) y entre 2004 y 2007 (8,2%). A par-
tir de 1980 se registr un fomento de prestaciones
de este tipo, en las reas de alimentacin, algunas
educativas y de proteccin integral, las que en una
segunda etapa vuelven a revigorizarse, en parti-
cular estas dos ltimas. En cambio, los programas
universales se lanzaron con fuerza a partir de 1990
(11,6%) y volvieron a tener un nuevo empuje en la
fase ms reciente (23,1%). En este marco se inscri-
ben, las estrategias de salud, recreacin, y ciertas
iniciativas educativas.
0
Educacin y apoyo educativo
1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2003 2004-2007 Sin dato
Recreacin y deportes
Informacin, asesoramiento
Proteccin integral
Salud
Laboral
Otros
5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Grfca 25. Objetivos prioritarios de los programas municipales por perodos de creacin
61
Cuadro 21. Perodo de creacin de los programas municipales de acuerdo a la situacin socioeconmi-
ca de la poblacin benefciaria
Ao de creacin Sin discriminacin
socioeconmica
Condicin de pobreza Total
1960-1969 0 1 1
0,0% 0,7% 0,7%
1970-1979 0 3 3
0,0% 2,0% 2,0%
1980-1989 4 14 18
2,7% 9,5% 12,2%
1990-1999 17 6 23
11,6% 4,1% 15,6%
2000-2003 7 4 11
4,8% 2,7% 7,5%
2004-2007 34 12 46
23,1% 8,2% 31,3%
Sin dato 19 26 45
12,9% 17,7% 30,6%
Total 81 66 147
55,1% 44,9% 100,0%
Fuente: Elaboracin propia en base al Repertorio de Polticas Sociales.
Primera infancia
0
1 1 1
2
3 3
12
11
7
16
21
28
40
33
36
39
15
9 9
10
14
1
9
6
0
-
1
9
6
9
1
9
7
0
-
1
9
7
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1
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-
1
9
8
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1
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0
-
1
9
9
9
2
0
0
0
-
2
0
0
3
2
0
0
4
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2
0
0
7
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10
15
20
25
30
35
40
Infancia Adolescencia
Grfca 26. Programas municipales por categora etaria de acuerdo a perodos de creacin (frecuencia
absoluta)
62
En algn sentido, se pude afrmar que los munici-
pios se estrenan en su nuevo rol de proveedor de
bienes y servicios sociales hacia los sectores jvenes
con la promocin de iniciativas focales, para luego
desplazarse al emprendimiento de las universales.
Interesa sealar que ms all de los perodos en los
que se enfatiza la pauta focal o universal, a partir de
los 90 las esferas locales gestionan las dos orienta-
ciones en su oferta social (cuadro 21).
Conviene analizar la evolucin de la atencin a par-
tir de los tramos etarios a la que se dirige. De for-
ma consistente con las tendencias observadas en la
matriz de proteccin a nivel nacional, en el mbito
municipal los programas de reciente creacin se di-
rigen en orden de importancia a los adolescentes,
los nios y la primera infancia. Durante las ltimas
administraciones predomin la creacin de presta-
ciones sociales orientadas a los adolescentes, aun-
que tambin se inauguraron programas dirigidos a
los otros grupos (grfca 26).
Vale la pena dejar planteada la interrogante acerca
del efecto de la creacin de instituciones nacionales
(en particular, el Instituto Nacional de la Juventud)
en el aumento de programas dirigidos a la adoles-
cencia en relacin con otros tramos y su incidencia
a nivel local.
Sntesis
> Se relevaron 192 programas sociales dirigidos
a los nios y los adolescentes en el mbito mu-
nicipal, de los que 147 estn diseados espec-
fcamente para atender las necesidades de estos
grupos etarios.
> Se constata una signifcativa variabilidad de-
partamental en materia de proteccin hacia la
infancia y la adolescencia. Los departamentos
que cuentan con mayor cantidad de programas
sociales dirigidos a esos segmentos son Monte-
video, Canelones, Maldonado, Durazno, Cerro
Largo, Artigas, Salto y Paysand.
> A nivel municipal, los programas sociales se
crearon mayormente en los ltimos 20 aos.
> Las intervenciones sociales operan en mltiples
reas, pero se enmarcan fundamentalmente en
el campo de la educacin, la alimentacin y la
salud.
> La adolescencia es el tramo de edad en el que
se concentran en mayor medida los programas
municipales, seguido por las iniciativas hacia la
infancia, y, en ltimo lugar, la primera infancia.
> En cambio, al considerar los programas exclusi-
vamente dirigidos a la poblacin de 0 a 17 aos,
la mayor parte se dirige a la infancia y la prime-
ra infancia, y en tercer lugar, hacia la poblacin
adolescente.
> La mayora de los programas no estipulan con-
diciones especfcas de acceso. Mientras que
una quinta parte de ellos s los establece. Estos
requisitos combinan distintos criterios. La ma-
yor proporcin exige requerimientos formales
(documentacin), ms adelante se ubica la con-
dicin de carencia socioeconmica y, en tercer
trmino, las condicionantes de tipo educativo.
> Una mayora relativa de los programas tienen
carcter universal (55%), en una gran propor-
cin operan en las reas de salud, recreacin y
deportes, capacitacin laboral, proteccin in-
tegral e informacin. Las iniciativas restantes
(45%) tienen una concepcin focalizada, en
mayor medida se trata de intervenciones en el
sector alimentacin.
63
Dinmica de funcionamiento de los
programas municipales
Poblacin benefciaria
Las prestaciones sociales dirigidas hacia la infancia
y la adolescencia proveen bienes de distinto tipo,
que se expresan en unidades variables de medida al
igual que las brindadas por la Administracin Cen-
tral. Por esta razn, algunos programas calculan
su grado de cobertura en medidas como platos de
comida, consultas, personas u hogares. Unas esti-
maciones que difcultan la defnicin del universo
de benefciaros. Teniendo en cuenta la heterogenei-
dad de unidades de referencia, el cuadro que sigue
presenta una aproximacin del tamao de las ini-
ciativas municipales en funcin de la cantidad de
benefciarios (cuadro 22).
Como era de esperar, las estrategias de accin local
son de una escala menor las de alcance nacional.
Del total de las intervenciones de las que se dispone
de informacin, ms de un 40% puede ser consi-
derado como pequeo y muy pequeo, por prestar
servicios hasta 100 benefciarios. Aunque tambin
existe una proporcin considerable de programas
de amplia cobertura, que alcanzan de 1.000 a ms
de 9.000 usuarios (26,5%). Los de pequea escala
prcticamente doblan en nmero a los grandes o
masivos.
En lneas generales, los municipios centran su in-
tervencin social en los nios y los adolescentes a
partir estrategias de cobertura limitada, asimi-
lables con iniciativas de apoyo de otras de mayor
envergadura o tratamiento especfco, focalizado en
algunos grupos al interior de los segmentos de po-
blacin joven.
Al analizar los perodos de creacin de los progra-
mas de distinta cobertura, se verifca las siguientes
tendencias: las micro-intervenciones surgieron b-
sicamente durante los 90 y, en el perodo ms re-
ciente, se duplica su pauta. Los pequeos programas
datan de la dcada de los 80 y tienen un crecimien-
to sostenido durante los 90, con un registro de una
explosin de este tipo de estrategias en los ltimos
tres aos.
Las prestaciones de tamao mediano presentan una
tendencia similar, aunque su ritmo de produccin
se inicia de manera ms moderada que el de las in-
tervenciones pequeas.
Los programas medio-grande y grande, aunque
con alguna variabilidad entre ellos, emergen en los
aos 80 y su produccin tiende a distribuirse en
proporciones similares en los diversos perodos, a
excepcin de los 90, slo para los catalogados como
medio-grandes. Por ltimo, la proteccin de escala
masiva es la ms antigua, surge a partir de los aos
60 y mantiene una frecuencia sostenida de creacin
hasta los aos 90, cuando se verifca una triplica-
cin de este tipo de iniciativas.
Los 80 y 90 son fases estratgicas en las que se in-
auguran una diversidad de iniciativas de distinta
orientacin y alcance (cuadro 23).
Entre los programas educativos, predominan los de
escala pequea en un 60%. Esto puede tener expli-
cacin (como ya se mencion) en el carcter centra-
lizado del sistema educativo nacional, que deja un
espacio relativamente pequeo para el desarrollo de
este tipo de acciones en las esferas municipales. Por
esta razn, una serie de iniciativas educativas son
Cuadro 22. Tamao de los programas municipa-
les de acuerdo con el nmero de benefciarios
Benefciarios Frecuencia Porcentaje
Muy pequeos
(Hasta 50)
19 12,9
Pequeo
(Entre 51 y 100)
43 29,3
Mediano
(Entre 101 y 500)
27 18,4
Medio-grande
(Entre 501 y 1000)
10 6,8
Grande
(Entre 1001 y 9000)
25 17,0
Masivo
(Ms de 9001)
14 9,5
Sin dato 9 6,1
Total 147 100
Sociales
64
simples apoyos a las que brinda la enseanza for-
mal, a las que se agregan estrategias de educacin
alternativas o tambin denominadas no formales.
En cambio, entre las prestaciones que operan en el
campo de la salud, hay intervenciones de mayor al-
cance. Casi un tercio de ellas son grandes o masivas,
entre las que se destacan las policlnicas municipa-
les. Asimismo los otros dos tercios se distribuyen
entre iniciativas medianas y medio grandes y pro-
gramas pequeos. Se evidencia que este sector ha
logrado combinar propuestas de accin de diversa
envergadura las que seguramente se asocian a op-
ciones diferentes de polticas sociales universales
y focales- (cuadro 24).
De acuerdo con el cuadro precedente, se consta-
ta que los programas de alimentacin y nutricin
segn el perodo de creacin (%)
1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2003 2004-2007 sin dato Totales
Muy Pe-
queo
0 0 5,3 21,1 0 42,1 31,6 100
Pequeo 0 0 14,0 16,3 2,3 37,2 30,2 100
Mediano 0 3,7 7,4 14,8 3,7 40,7 29,6 100
Medio-
grande
0 0 22,2 0 22,2 22,2 33,3 100
Grande 0 4,0 20,0 16,0 20,0 20,0 20,0 100
Masivo 7,1 7,1 7,1 21,4 0 0 57,1 100
Sin dato 0 0 11,1 11,1 22,2 44,4 11,1 100
Total 0,7 2,1 12,3 15,8 7,5 31,5 30,1 100
segn el objetivo prioritario de los mismos (%)
Muy
pequeos
Pequeo Mediano Medio-
grande
Grande Masivo Sin
datos
Total
Educacin y apo-
yo educativo
17,8 42,2 26,7 4,4 6,7 2,2 0,0 100
Salud 0,0 31,8 22,7 9,1 9,1 22,7 4,5 100
Proteccin
integral
16,7 8,3 25,0 0,0 25,0 16,7 8,3 100
Recreacin y
deportes
18,8 31,3 6,3 6,3 25,0 0,0 12,5 100
Alimentacin y
nutricin
3,1 15,6 6,3 15,6 28,1 18,8 12,5 100
Laboral 44,4 22,2 22,2 0,0 11,1 0,0 0,0 100
Informacin,
asesoramiento
0,0 42,9 28,6 0,0 28,6 0,0 0,0 100
Otros 25,0 25,0 0,0 0,0 25,0 0,0 25,0 100
65
3
9
15
3
6
12 12
18
24
7
9 9
17
18
21
13
15
0
5
10
15
20
25
muy pequeo
Primera Infancia Infancia Adolescencia
13
M
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P
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M
a
s
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v
o
suelen tener un gran nmero de benefciaros, sobre
todo a travs de los servicios de comedores y meren-
deros a cargo de las intendencias.
El 41,7% de las prestaciones de proteccin integral
son grandes o masivas y se referen a un conjunto
de servicios de amparo, cuidado, y estimulacin de
nios y adolescentes, entre los que se halla el pro-
grama CAIF. Unas iniciativas en las que las inten-
dencias juegan un rol de colaborador con los orga-
nismos de la Administracin Central o Servicios
Descentralizados.
Las actividades de recreacin y deporte muestran
diversos alcances, pero tienden a centrarse en pro-
puestas de cobertura limitada (en un 50%) como
campeonatos deportivos y propuestas artsticas en
los barrios. Solo el 25% fgura como estrategias de
gran alcance, que pueden ser, por ejemplo, marato-
nes y recitales departamentales.
En el sector laboral, la mayora de los programas de
capacitacin son de muy pequea y pequea escala
(66%), dato que refuerza el supuesto, ms all de lo
declarado por los informantes, que son iniciativas fo-
calizadas en adolescentes en situacin de pobreza.
Por ltimo, contrario a lo esperable, en los servi-
cios de informacin y asesoramiento predominan
las iniciativas pequeas o medianas. Tal vez, este
alcance de la cobertura se deba ms a un dfcit de
publicidad de las estrategias de accin que a su pro-
pio diseo.
La incidencia de los programas de distinto tamao
entre los nios y los adolescentes arroja como resul-
tado que la oferta local atiende a los diferentes uni-
versos de poblacin a travs de sus intervenciones
de diversa escala. Sin embargo, la adolescencia es el
segmento privilegiado al margen de la cobertura de
las prestaciones. Aunque la tendencia se atena en
las estrategias de tamao grande o masivo. Es decir,
sin revertir la pauta general, en ese tipo de progra-
mas de mayor dimensin, la primera infancia e in-
fancia ganan terreno acortando la distancia que los
separa de la cantidad que atiende a los adolescentes.
Este rasgo sugiere que la primera infancia comenz
a obtener sufciente como para contemplar una ma-
yor inversin y atencin pblica (grfca 27).
Si se analiza la localizacin territorial de las ini-
ciativas sociales de acuerdo a su tamao, se repite
la falta de un patrn que asocie claramente el te-
Grfca 27. Tamao de los programas de acuerdo con la edad de la poblacin benefciaria (en frecuen-
cias absolutas)
66
rritorio con los programas. En departamentos con
diferentes caractersticas en trminos de densidad
demogrfca o situacin socioeconmica, existen
estrategias de mltiples magnitudes operando si-
multneamente, o de similar escala funcionando en
realidades socioeconmicas dismiles. A modo de
ejemplo, Montevideo Artigas y Flores cuentan con
programas de todos los tamaos. Esto puede atri-
buirse a los objetivos y al alcance que cada munici-
pio le otorga a las distintas intervenciones ms que a
los rasgos particulares de los departamentos.
De cualquier manera, es posible afrmar que en los
municipios de Montevideo, Durazno y Canelones
se registra una importante presencia de estrategias
de cobertura grande y masiva (cuadro 25).
Cantidad de prestaciones de los programas
municipales y su frecuencia
Al igual que en los programas de escala nacional,
la mayora de las intervenciones a nivel municipal
ofrecen prestaciones de manera permanente, es de-
cir, en la mayora de los meses o a lo largo de todo el
ao (78,2%). Slo un 19% de las iniciativas poseen
una dinmica de tipo transitoria o concentrada en
algunos perodos. Esta caracterstica muestra que
la oferta local, a pesar de que se inici en perodos
relativamente recientes (entre los 80 y 90) parece
consolidarse. Un hecho que reafrma el papel de
proveedor, colaborador o agente de promocin de
los municipios (cuadro 26).
La proteccin local se divide en entre programas
que ofrecen dos o ms prestaciones y los que brin-
dan un nico bien o lo complementan con otro
Cuadro 25. Tamao de los programas sociales de acuerdo con el nmero de benefciarios segn la
intendencia responsable de la ejecucin (en nmeros absolutos)
Muy
pequeos
Pequeo Mediano Medio-
grande
Grande Masivo Sin dato Total
Montevideo 3 5 3 0 2 4 0 17
Artigas 1 5 1 0 0 3 0 10
Canelones 0 6 1 0 5 0 2 14
Cerro Largo 2 5 0 1 2 1 2 13
Colonia 0 0 1 0 0 0 2 3
Durazno 0 2 2 3 3 3 0 13
Flores 1 1 1 2 0 0 1 6
Florida 0 4 1 0 1 1 0 7
Lavalleja 1 0 2 3 0 0 0 6
Maldonado 5 1 6 0 2 1 1 16
Paysand 2 2 3 0 2 0 0 9
Ro Negro 1 1 1 0 0 0 0 3
Rocha 0 6 3 0 0 0 0 9
Salto 0 3 0 1 3 0 1 8
San Jos 1 1 0 0 2 0 0 4
Treinta Tres 2 1 2 0 3 1 0 9
Total 19 43 27 10 25 14 9 147
67
secundario. Los primeros ascienden a un 39% de
la oferta municipal al sumar las categoras dos
prestaciones y ms de dos-, mientras que los in-
cluidos en el segundo grupo alcanzan el 53% , si se
suman las categoras una sola prestacin y dos
prestaciones en la que una es fundamental y la otra
complementaria. En la medida que las iniciativas
que distribuyen un benefcio solo o lo refuerzan
con bienes subsidiarios poseen una orientacin uni-
versal, es posible considerar que la presencia de los
municipios en la arena social es signifcativa para
la infancia y la adolescencia local en su conjunto
(grfca 28).
Unidad receptora de los benefcios
La mayora de los programas sociales enmarcados
en las esferas departamentales se dirigen a un indi-
viduo (127), mientras que una cantidad de iniciati-
vas menor (27) atiende a otro tipo de unidad recep-
tora (el hogar, algunos de sus miembros u otros) .
En este plano, se aprecia la misma tendencia que la
de los programas de escala nacional (grfca 29).
Sntesis
> En su mayora los programas sociales del m-
bito municipal son pequeos, en la medida que
prestan servicios hasta 100 benefciarios, aunque
tambin se constata la existencia de programas
de diversos tamaos.
> En los programas de las reas de educacin,
recreacin y deporte, capacitacin laboral e in-
formacin y asesoramiento predominan los de
tamao pequeo y mediano, mientras que los
que operan en salud, alimentacin y proteccin
integral presentan un alcance mayor.
Cuadro 26. Frecuencia de prestacin del servicio
Permanente 115 78,2
Transitorio 28 19
Sin dato 4 2,7
Total 147 100
Sociales
Grfca 28. Cantidad de prestaciones por programa social (%)
11%
Una sola
Dos prestaciones (una fundamental)
Dos prestaciones
Ms de dos prestaciones
Sin datos
2%
37%
42%
8%
68
> La mitad de los programas ofrece servicios que
combinan dos o ms prestaciones sociales.
> La abrumadora mayora de los programas so-
ciales se dirigen a los individuos y son pocos los
que se dirigen a familia como unidad recepto-
ra.
El marco institucional de los programas
municipales
Caractersticas generales de la ejecucin y
coejecucin municipal
Un dato destacable, aunque no sorprendente, es que
la amplia mayora de los programas sociales diri-
gidos a la infancia y la adolescencia en el mbito
municipal son ejecutados por una constelacin de
instituciones, en la que intervienen la Intenden-
cia, organismos pblicos nacionales e instituciones
no estatales. De hecho, los gobiernos municipales
llevan adelante en solitario poco ms de un tercio
de las intervenciones, el resto de los programas (el
65,3%) son desarrollados por en conjunto con otros
actores. Por otro lado,, no existen iniciativas socia-
les desempeadas por dos gobiernos departamen-
tales.
> En este contexto, el 38,1% de los programas son
co-ejecutados por la Intendencia con al menos
un organismo pblico nacional. Predominan
los casos en que interviene uno solo (32,7%), se-
guidos de aquellos en los que participan ms de
dos organismos pblicos nacionales (5,4%). Esa
proporcin es an mayor si se suman los pro-
gramas co-ejecutados simultneamente por un
organismo pblico nacional y una institucin
no estatal, con un 53,7%.
> De esta forma, los gobiernos muncipales cuen-
tan con los organismos del gobierno nacional
para desarrollar una buena parte de las interven-
ciones dirigidas a la infancia y la adolescencia y,
a la inversa, las instancias nacionales disponen
de socios en el territorio para implementar sus
polticas. As, se aprecia cierta articulacin de
las instancias nacional y departamentales en la
implementacin de polticas
> La co-ejecucin con instituciones no estatales
aparece como una estrategia secundaria: poco
ms de un quinto de las intevenciones son co-
ejecutados por la Intendencia con instituciones
no estatales (12,9%), una propocin que aumen-
ta si se toman en cuenta los casos en que partici-
pa el municipio, un organismo pblico nacional y
una institucin no estatal (15,9%) (ver grfca 30).
A partir de este panorama general, cul es la si-
tuacin al interior de los distintos departamentos?
Individuos
Hogar en general
Algunos miembros del hogar
Individuo
0 20
18
127
4
5
40 60 80 100 120 140
6,1
4,8
Grfca 29. Unidad receptora del benefcio (frecuencias absolutas)
69
El cuadro 30 muestra la existencia de situaciones
heterogneas:
1. Un primer grupo de departamentos implemen-
ta la mayor parte de los programas sociales en
solitario. Es el caso de Ro Negro, Durazno, Ce-
rro Largo, Treinta y Tres, Canelones y Artigas
(entre el 40% y 67% de los programas los ejecuta
el gobierno municipal en exclusiva).
2. Un segundo grupo de departamentos la inten-
dencia ejecuta de forma exclusiva entre el 15% y
el 40% de los programas. Entre ellos estn Flo-
res, Maldonado, Salto, San Jos, Montevideo,
Paysand, Colonia y Rocha.
3. En una tercera categora se encuentran dos de-
partamentos como Florida y Lavalleja que co-
ejecutan la totalidad de los programas. A pesar
de este rasgo comn, en ambos se identifcan
pautas diferentes: Lavalleja los implementa casi
en la totalidad con algn organismo pblico es-
tatal (83%), mientras que Florida utiliza esa es-
trategia en un 57% y en un 43% coparticipa con
instituciones de la sociedad civil (cuadro 27).
De acuerdo al anlisis del cuadro precedente, en un
grupo de 11 departamentos ms de la mitad de los
programas son co-ejecutados con al menos un or-
ganismo pblico nacional. As, en Salto, Treinta y
Tres, Canelones, Artigas, Rocha y Paysand entre
un 50% y 70% de las intervenciones cuentan con la
participacin de este tipo de entidades; en San Jos,
Maldonado, Lavalleja, Flores y Florida, la propor-
cin oscila entre el 75% y el 100% de los programas.
En el otro extremo, se encuentra Montevideo, que
no tiene ningn programa co-ejecutado nicamen-
te con un organismo pblico nacional (identifcn-
dose un nico servicio que es co-ejecutado por una
institucin estatal y con una no estatal). En una
posicin intermedia, se ubican Cerro Largo, Colo-
nia, Ro Negro y Durazno en los que entre un 30% y
40% de sus programas son co-ejecutados con orga-
nismos pblicos de escala nacional
En paralelo, un conjunto de departamentos imple-
mentan buena parte de sus programas sociales con
arreglos que incluyen tanto a organismos pblicos
nacionales como instituciones no estatales. Florida,
Rocha, Paysand y Maldonado implementan entre
el 30 y 40% bajo esta modalidad.
Entre los departamentos que optaron mayormente
por la estrategia de co-ejecucin con instituciones
no estatales, destaca nuevamente Montevideo. La
capital cuenta con una extensa tradicin de vin-
culacin con organizaciones de la sociedad civil
en polticas sociales, con el 64,7% del total de los
programas.* Los otros departamentos que sobresa-
len por este tipo de estrategia (incluyendo al menos
0
10
Intendencia
33,3 0,0 32,7 5,4 15,6 12,9 1,4
Otras
intendencias
Un solo OPN Dos o ms
OPN
OPN e
instituciones
no estatales
Instituciones
no estatales
Otra
20
30
40
%
Grfca 30. Modalidad de Ejecucin de los programas sociales (%)
* Esta proporcin alcanza un 70,6% si se considera las dos modalidades
de ejecucin que incluyen la participacin de al menos una institucin
no estatal.
70
una institucin no estatal) son Rocha (50%), Flori-
da (42,9%), Maldonado (37,5%), Colonia y Paysand
(33%) y Salto (22%). En Ro Negro y San Jos no se
identifcan programas que cuenten con la participa-
cin de instituciones no estatales en su ejecucin. Y
en los municipios restantes, menos de un quinto de
los programas se implementan bajo la modalidad
de coparticipacin con organizaciones sociales.
Cules son los objetivos de los programas de acuer-
do con las distintas modalidades de ejecucin? Las
intendencias ejecutan en solitario iniciativas socia-
les que persiguen diversos objetivos, aunque la ma-
yor parte operan en el rea de educacin y apoyo
educativo. Aqu se encuentran intervenciones de
como los hogares estudiantiles y los programas de
apoyo al transporte estudiantil. En segundo lugar,
se ubican las acciones que operan en el sector salud,
principalmente a los servicios de policlnica, aun-
que no en exclusiva. En una tercera posicin estn
los programas de las reas de proteccin integral,
recreacin y deporte, y alimentacin y nutricin.
Los distintos formatos de co-ejecucin con uno o
varios organismos pblicos o con asociaciones ci-
viles tambin presentan variabilidad segn el rea
o sector de referencia de las polticas sociales diri-
gidas a la poblacin infantil o adolescente. Las ini-
ciativas que priorizan la cooperacin entre las in-
tendencias y una entidad pblica central son las que
se enmarcan en la alimentacin y educacin. Clara-
mente, los municipios son socios importantes en el
implemento de los distintos programas del INDA a
nivel territorial. Otra rea relevante es la de apoyo a
la educacin, en la que se encuentra una diversidad
de programas, pero destacan las ofcinas de ejecu-
cin a nivel local del Programa de Becas a cargo del
MEC que brinda apoyo econmico a estudiantes
Cuadro 27. Modalidad de ejecucin de los programas de acuerdo al organismo responsable de los
mismos (%)
Intendencia Otras
Intenden-
cias
Un solo
organismo
pblico
nacional
Dos o ms
orga-
nismos
pblicos
nacionales
OPN e
Institu-
ciones no
estatales
Institu-
ciones no
estatales
Otras Total
Artigas 40,0 0 20,0 30,0 10,0 0 0 100
Canelones 42,9 0 42,9 0 14,3 0 0 100
Cerro Largo 46,2 0 30,8 0 0 15,4 7,7 100
Colonia 33,3 0 33,3 0 0 33,3 0 100
Durazno 61,5 0 30,8 0 7,7 0 0 100
Flores 16,7 0 66,7 0 16,7 0 0 100
Florida 0 0 57 0 43,0 0 0 100
Lavalleja 0 0 83 0 0 17 0 100
Maldonado 18,8 0 25,0 18,8 31,3 6,3 0 100
Montevideo 29,4 0 0,0 0 5,9 64,7 0 100
Paysand 33,3 0 22,2 11,1 33,3 0 0 100
Ro Negro 66,7 0 0,0 33,3 0,0 0 0 100
Rocha 37,5 0 25,0 0 37,5 12,5 0 100
Salto 22,2 0 33,3 0 22,2 0 11 100
San Jos 25,0 0 75,0 0 0 0 0 100
Treinta Tres 44,4 0 44,4 0 11,1 0 0 100
71
del sistema educativo pblico para que culminen el
ciclo de estudios.
En cambio, en aquellos programas adscriptos al
campo recreativo y deportivo y en alguna medida
al de salud, tiene mayor incidencia la articulacin
entre distintos organismos pblicos y no estatales.
Llama la atencin que en el sector salud se priorice
relativamente este formato de gestin. Sin embargo,
esas prestaciones suponen actividades promociona-
les relativas esencialmente a la adquisicin de hbi-
tos de vida saludables y al abordaje de las problem-
ticas de drogadiccin.
Por ltimo, los programas co-ejecutados nica-
mente con instituciones no estatales se distribuyen
en todas las reas, aunque se concentran en las de
educacin y apoyo educativo, proteccin integral y
laboral (cuadro 28).
Interesa analizar el formato de los programas de
acuerdo a la modalidad de ejecucin. Como se pue-
de apreciar en el cuadro 32, los gobiernos munici-
pales comparten la implementacin de iniciativas
de distintos formatos con organizaciones pblicas
nacionales, aunque predominan aquellos que ofre-
cen una nica prestacin (16%). En el otro extremo,
cuando los municipios actan en solitario, imple-
mentan en primer lugar programas que ofrecen
ms de dos prestaciones (14%). En segunda posicin
estn los programas que cuentan con una nica
prestacin (11%) (ver cuadro 29).
En sntesis, la oferta social que se ejecuta a nivel
municipal tiene dos formatos prioritarios de ges-
tin. Uno en el que las intendencias actan como
nicos proveedores del servicio y el otro en el que
ellas co-participan con un organismo de la esfera
pblica central. Se puede suponer que en este ltimo
formato, los municipios jueguen un papel secunda-
rio por la experiencia de las entidades centrales en
materia social.
Cuadro 28. reas en que operan los programas sociales segn las instituciones que los ejecutan (fre-
cuencia absoluta)
Intendencia Intendencia
y un orga-
nismo pbli-
co nacional
Intendencia
con ms
organismos
pblicos
nacionales
Intendencia con
organismos p-
blicos nacionales
e institutos no
estatales
Instit. no
estatales
s/d Total
Educacin y
apoyo educa-
tivo
20 13 3 4 4 1 45
Salud 10 3 2 5 2 0 22
Proteccin
integral
4 2 1 1 4 0 12
Recreacin y
deportes
4 1 0 9 2 0 16
Alimentacin y
nutricin
4 24 1 3 0 0 32
Laboral 2 2 0 1 4 0 9
Informacin y
asesoramiento
3 3 0 0 1 0 7
Otros 2 0 1 0 0 1 4
72
Caracterizacin nacional y local de las modali-
dades de ejecucin y co ejecucin
Al abordar en profundidad la forma de instrumen-
tacin de los programas municipales, se constata
que las Intendencias asumen un papel relevante
como agentes de provisin de bienes y servicios:
el 74% de sus prestaciones la implementa directa-
mente. Sin embargo, se observa un espacio local,
nada despreciable, en el que las organizaciones de
la sociedad civil participan en la proteccin de los
segmentos jvenes de poblacin. De esta manera,
en casi un 26% de las iniciativas de responsabilidad
municipal participan diferentes tipos de organiza-
ciones civiles (cuadro 30).
Si se presta atencin en el formato de gestin de
las polticas sociales en el que las Intendencias co-
ejecutan las medidas sociales con otras entidades
pblicas, se constata una pauta de accin similar a
la anterior, pero con pequeas variaciones. La mo-
dalidad imperante de manejo de las polticas de
infancia y adolescencia es estatal: el 70,8 % de las
intervenciones se llevan a cabo a travs de la cola-
boracin entre las entidades pblicas. Prevalece en
mayor medida el formato Intendencia con un orga-
nismo central especfco. En este marco de colabo-
racin, la participacin de la sociedad civil adquiere
mayor relevancia que en el caso de provisin exclu-
Cuadro 29. Cantidad de prestaciones de los programas sociales de acuerdo al nmero de organismos
pblicos involucrados (%)
Una
prestacin
Dos prestaciones Ms de dos
prestaciones
Otras Sin
datos
Total
Intendencia 11,6 5,4 13,6 1,4 1,4 33,3
Otras Intendencias 0 0 0 0 0 0
Un solo OPN 16,3 4,1 9,5 0,7 2,0 32,7
Dos o ms OPN 2,7 1,4 1,4 0 0 5,4
OPN e Instituciones no
estatales
4,1 2,0 8,2 0 1,4 15,6
Instituciones no estatales 6,1 0 4,1 0 1,4 11,6
Otras 0,7 0 0,7 0 0 1,4
Total 41,5 12,9 37,4 2,0 6,1 100,0
Cuadro 30. Ejecucin exclusivamente municipal
Intendencia 49 74,2
Intendencia e
instituciones no estatales
17 25,8
Total 66 100
Sociales
Cuadro 31. Co-ejecucin de las intendencias con
organismo pblico nacional e Instituciones no
estatales
Organismo ejecutante Frecuencia Porcentaje
La intendencia y un
organismo pblico
nacional
48 60,7
La Intendencia con ms
organismos pblicos
nacionales
8 10,1
La Intendencia con
organismos pblicos na-
cionales e Instituciones
no estatales
23 29,1
Total 79 100
Sociales
73
sivamente municipal, al incorporse en un 29% de
las prestaciones (cuadro 31).
Resulta evidente que el Estado uruguayo, a partir
de sus instituciones nacionales y departamentales
se ubica como la entidad por excelencia prestadora
de la gran mayora de los servicios y bienes sociales.
De esta manera, adquiere un sentido especfco el
califcativo de estatal-proteccionista del sistema de
bienestar nacional, al menos, en materia de infancia
y adolescencia (Martinez, J., 2007).
Una matriz de proteccin en la que prima la pre-
sencia del Estado deja un margen estrecho para que
otros agentes intervengan en la provisin social.
Cuando esa participacin se concreta, en particular,
en las lneas de accin propiamente municipales, se
observa un nmero limitado de asociaciones civiles
involucradas. Es as que la mayora de los progra-
mas tercerizados cuentan con la presencia de 1 a 9
organizaciones sociales y en apenas dos iniciativas
esa participacin aumenta a ms de 10 y con un l-
mite de 15 entidades civiles (cuadro 32).
La misma situacin a la anterior se registra en rela-
cin con las estrategias de accin que cuentan con
agentes externos y son co-ejecutados entre organis-
mos de la esfera pblica. En la mayora de este tipo
de prestaciones (18 en un universo de 23 programas
tercerizados), participan un nmero reducido de
asociaciones entre 1 a 9, y slo dos iniciativas con-
citan una presencia ms amplia de actores sociales
(cuadro 33).
Interesa indagar en la forma en que los distintos
formatos de gestin atienden a los grupos de edad
de la poblacin joven nacional. Siguiendo la misma
pauta de organizacin de la informacin, en prime-
ra instancia, se consideran las prestaciones propia-
mente municipales y luego aquellas en que las in-
tendencias co-ejecutan con instituciones centrales.
En relacin con las iniciativas ejecutadas en exclu-
siva por los gobiernos municipales se evidencia que
si bien las intendencias son en la gran mayoria los
agentes proveedores para todas las franjas de edad,
en el caso de los adolescentes su participacin dis-
Cuadro 32. Cantidad de programas ejecutados por Intendencias con ONG segn cantidad de organis-
mos estatales involucrados
Organismos no estatales Intendencia Intendencia e instituciones no
estatales
Total
Entre 1 y 9 49 12 61
Entre 10 y 15 0 2 2
s/d 0 3 3
Total 49 17 66
Cuadro 33. Cantidad de programas ejecutados con otros organismos pblicos nacionales y con entida-
des no estatales
Entidades no esta-
tales
La Intendencia y un
organismo pblico
nacional
La Intendencia con
ms organismos
pblicos nacionales
La Intendencia con organis-
mos pblicos nacionales e
Instituciones no estatales
Total
Entre 1 y 9 48 8 18 74
Entre 10 y 15 0 0 2 2
s/d 0 0 3 3
Total 48 8 23 79
74
minuye levemente debido a la incorporacin del
tercer sector las organizaciones civiles en la ins-
trumentacin de una serie de medidas sociales. Esta
situacin puede encontrar explicacin en la menor
experiencia de las esferas pblicas, en particular la
municipal, en el tratamiento de problemas y nece-
sidades de este grupo, al margen de la destreza ad-
quirida en los sistemas de educacin formal y salud.
En las nuevas lneas de accin, los municipios nece-
sitan de la participacin de organizaciones sociales
para reforzar su intervencin (grfca 31).
Grfca 31. Modalidad de ejecucin de las prestaciones exclusivamente municipales segn tramos de
edad
0
Primera infancia
Intendencia Intendencia e instituciones no estatales
Adolescentes
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
23
33
15
43
6
0
32
16
2
4
5
19
20
41
45
10
20
30
40
50
Primera infancia
La Intendencia y un organismo pblico nacional
La Intendencia con ms organismos pblicos nacionales
La Intendencia con organismos pblicos nacionales e Instituciones no estatales
Infancia Adolescentes
Grfca 32. Modalidades de co-ejecucin con organismos pblicos nacionales segn tramos de edad
75
Cuando el municipio coparticipa con otras entida-
des pblicas y privadas, la pauta de gestin predo-
minante es casi idntica para los diversos grupos de
edad al igual que la situacin anteriormente pre-
sentada. Apenas vara el peso relativo que asume
cada estilo de instrumentacin de servicios en cada
uno de los grupos de edad. Es as que el Estado, con
el formato que articula a las Intendencias con un
organismo central asume un papel destacado en la
proteccin de la primera infancia, la infancia y la
adolescencia; le sigue a una distancia razonable la
modalidad pblico-privado, y por ltimo, ms lejos
se encuentran las iniciativas co-ejecutadas entre va-
rias instituciones pblicas (grfca 32).
Las modalidades de ejecucin de los programas de
infancia y adolescencia adquieren pesos diferencia-
les en los distintos sectores o reas en las que se ins-
criben. As, en la oferta social estrictamente muni-
cipal entre las iniciativas con mayor peso del estado
se encuentran, las de alimentacin, las educativas
y las de salud. En el extremo opuesto, se ubican las
laborales. Se reitera la pauta relativa a una mayor
presencia del Estado en los campos tradicionales de
bienestar donde la esfera pblica cuenta con cier-
tas capacidades institucionales para el manejo de
programas. El rea de capacitacin laboral carece
de una larga trayectoria en el pas, y por lo tanto
es esperable que la rbita pblica y en particular la
municipal recurra a organizaciones sociales para su
instrumentacin. Los programas que se inscriben
en el resto de los sectores presentan una situacin
intermedia, pero con ms nfasis de la gestin esta-
tal (cuadro 34).
La relacin entre los estilos de gestin y la orien-
tacin de las intervenciones sociales en cuanto a
su pauta de focalizacin o universalizacin tiene
hipotticamente cierta relevancia analtica. Sin em-
bargo, la informacin relevada muestra que los pro-
gramas propiamente municipales prcticamente no
registran diferencias entre los que se instrumenta-
ron directamente por los municipios y los co-ges-
tionados con apoyo de agentes civiles. Es decir, en
ambas modalidades la proporcin de prestaciones
focalizadas es similar (grfca 33).
Cuando la vinculacin entre las opciones de polti-
cas sociales y los tipos de gestin se aplica para las
iniciativas que no son de responsabilidad exclusiva
de los gobiernos departamentales, se evidencian al-
gunas tendencias con signifcado poltico y acad-
mico en lo que se refere a la proteccin a la infancia
y la adolescencia.
Si el formato de instrumentacin que prima es aquel
en el que los municipios se asocian con otras insti-
tuciones pblicas y privadas, o con varias entidades
estatales, los programas asumen en su mayora una
orientacin universalista. En cambio, esa tendencia
se invierte cuando las iniciativas se gestionan entre
las Intendencias y un solo organismo pblico. En
Cuadro 34. Ejecucin slo de las intendencias segn objetivos
Organismos no estatales Intendencia Intendencia e instituciones no estatales Total
Educacin y apoyo educativo 20 4 24
Salud 10 2 12
Proteccin integral 4 4 8
Recreacin y deportes 4 2 6
Alimentacin y nutricin 4 0 4
Laboral 2 4 6
Informacin, asesoramiento 3 1 4
Otros 2 0 2
Total 49 17 66
76
Intendencia e instituciones
no estatales
Intendencia
Criterios de pobreza
5
12
34
15
0 10 20 30 40
Sin discriminacin
socioeconmica
Grfca 33. Ejecucin municipal segn criterios socioeconmicos (en frecuencias absolutas)
La Intendencia y un organismo
pblico nacional
La Intendencia con ms
organismos pblicos nacionales
La Intendencia con organismos
pblicos nacionales e
Criterios de pobreza
3
8
34
14
15
15
0 10 20 30 40
Sin discriminacin
socioeconmica
Grfca 34. Ejecucin municipal con otros ONP segn criterios socioeconmicos (nmero de
programas)
77
este caso, pasa a prevalecer ampliamente las opcio-
nes en que la poblacin accede a la prestacin segn
su situacin socioeconmica. Sera podra afrmar
entonces, que las entidades pblicas nacionales re-
quieren de la participacin municipal para ajustar
o aplicar los parmetros de focalizacin en el terri-
torio (grfca 34). Por ltimo, para cerrar el tema
sobre los formatos de gestin de las prestaciones so-
ciales locales, interesa conocer si existe algn tipo
de relacin con los distintos perodos de creacin
de los programas.
En este sentido, se verifca que en las estrategias de
accin de responsabilidad municipal, la modalidad
de tercerizacin o co-participacin de los servi-
cios se consagra en la dcada de los 90 y contina
promocionndose hasta el presente, aunque con un
ritmo menos acelerado. Sin embargo, mientras se
fomentaba la participacin de la sociedad civil en
la instrumentacin de una gama de servicios socia-
les, el gobierno municipal no abandonaba su rol de
proveedor directo sobre todo en el perodo reciente,
en que este formato de conduccin de programas
sociales se impone al participativo con agentes
externos (cuadro 35).
La colaboracin entre los municipios y alguna ins-
titucin nacional para llevar a cabo intervenciones
Cuadro 35. Ejecucin de responsabilidad municipal por aos
Intendencia Intendencia e instituciones no estatales Total
Frecuencia Porcentaje Frecuencia Porcentaje
1960-1969 1 2,0 0 0 1
1970-1979 1 2,0 0 0 1
1980-1989 3 6,1 0 0 3
1990-1999 11 22,4 8 47,1 19
2000-2003 3 6,1 3 17,6 6
2004-2007 15 30,6 4 23,5 19
sin dato 15 30,6 2 11,8 17
Total 49 100 17 100 66
Cuadro 36. Ejecucin municipal con otros ONP segn perodos de creacin
La Intendencia y un OPN La Intendencia con ms
ONP
La Intendencia con ONP e
Total
Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
1960-1969 0 0 0 0 0 0 0
1970-1979 1 2,1 0 0 1 4,3 2
1980-1989 12 25,0 0 0 3 13,0 15
1990-1999 3 6,3 0 0 1 4,3 4
2000-2003 4 8,3 0 0 1 4,3 5
2004-2007 11 22,9 4 50 11 47,8 26
sin dato 17 35,4 4 50 6 26,1 27
Total 48 100 8 100 23 100 79
78
sociales dirigidas a la poblacin joven se localiza en
la dcada de 1980 y vuelve a tener un nuevo em-
puje en el trienio 2004-2007. Seguramente en esa
revitalizacin de los ltimos aos tuvo incidencia
la creacin del Ministerio de Desarrollo Social, que
en alguna medida incentiva la cooperacin entre
diversas entidades pblicas de proteccin. Esta mis-
ma tendencia se registra en la gestin tercerizada de
los programas sociales, con la nica variante que en
la fase reciente la participacin de asociaciones ci-
viles en la provisin de bienestar adquiere un ritmo
signifcativamente acelerado
No es un dato menor que la coordinacin entre las
intendencias y alguna institucin estatal central,
as como la apertura hacia otros agentes sociales se
iniciara en la etapa de retorno a la democracia. Es
posible que se evidenciara la necesidad de revisar
la desgastada arquitectura del bienestar uruguayo y
los formatos de provisin social (cuadro 36).
Sntesis
> Las intendencias co-ejecutan la mayor parte de
los programas sociales dirigidos a la infancia y
la adolescencia. Lo hacen prioritariamente jun-
to a ministerios y entes autnomos y servicios
descentralizados, una estrategia que abarca un
53,7% de los programas. Por otro lado, el 46,2%
de las iniciativas cuenta con la ejecucin exclusi-
va de las Intendencias. La participacin de orga-
nizaciones de la sociedad civil es una estrategia
secundaria, con un 15,9% de las acciones.
> Los departamentos siguen modalidades varia-
das para la implementacin de los programas
sociales. Un grupo de municipios ejecuta la
mayora de las intervenciones en solitario (Ro
Negro, Durazno, Cerro Largo, Treinta y Tres),
mientras que en el otro extremo, dos departa-
mentos co-ejecutan la totalidad de los progra-
mas (Florida y Lavalleja).
> Los programas que pertenecen a los municipios
son gestionados en su mayora por la Intenden-
cia de forma exclusiva, mientras la participacin
de las organizaciones de la sociedad civil se re-
duce a una cuarta parte de esas actividades.
> Las intervenciones tercerizadas se consagraron
mayormente en la dcada de los 90 y continua-
ron promocionndose, aunque con un ritmo
menos acelerado, hasta el presente.
> Los programas que son gestionados con orga-
nismos pblicos o privados tienden a ser en su
mayora universales. En cambio, en los que son
ejecutados con un nico organismo pblico,
predominan los programas focalizados segn
criterios socioeconmicos.
79
CAPTULO 4 | Breve comparativa entre la oferta pblica nacional y municipal
Captulo 4
Breve comparacin entre la oferta pblica
nacional y municipal
A partir de la comparacin entre las prestaciones
nacionales y municipales, uno de los aspectos que
importa resaltar, es el que se refere al peso signi-
fcativo que tiene la Administracin Central en la
proteccin a la infancia y la adolescencia. Por otra
parte, los municipios vienen a complementar esa
oferta pblica de alcance nacional.
La atencin social a las franjas ms jvenes de po-
blacin no se entiende sin la intervencin del Es-
tado. Sin embargo, en los ltimos 20 aos los go-
biernos locales han adquirido un importante papel
en esta labor (el 17.4% de la oferta total relevada es
responsabilidad exclusiva de los municipios). Ahora
bien, estas iniciativas suelen inscribirse en activida-
des complementarias a las de carcter nacional.
En la comparacin del conjunto de programas ni-
camente a cargo de la Administracin Central y
aquellas con operativa municipal es posible identi-
fcar una serie de similitudes y diferencias entre ese
universo de intervenciones.
Entre las primeras, se constata que existe una escasa
variabilidad entre los objetivos y las reas en las que
se enmarcan los programas sociales dirigidos a la
infancia y la adolescencia. Se verifca el predominio
de los sectores tradicionales del sistema de bienes-
tar y proteccin. As, las prestaciones educativas y
sanitarias ocupan lugares de privilegio en la pro-
visin social. Ms all de esta amplia coincidencia,
se vislumbran algunas diferenciaciones en relacin
con el orden de prelacin del resto de las iniciati-
vas. En el tercer lugar de importancia de la oferta
nacional se ubican las intervenciones de recreacin
y deporte, mientras que en los municipios, las de
alimentacin.
Otro aspecto que asemeja la provisin nacional a la
local es la orientacin que asume la proteccin a los
sectores ms jvenes de la poblacin. Las opciones
de polticas sociales de los gobiernos departamen-
tales siguen los parmetros de la Administracin
Central, Servicios Descentralizados y Entes Aut-
nomos, debido a que es en gran mayora universal.
En el 53,7% de las prestaciones nacionales no existe
diferenciacin socioeconmica de los benefciarios,
mientras que en los municipios la orientacin uni-
versalista corresponde a un 55,1%.
A partir de ello, se podra decir que en ambas rbi-
tas sigue primando la tradicin uruguaya respecto a
los criterios universalistas de bienestar. Ms all de
esta pauta general de provisin social, interesa se-
alar que las intervenciones focales adquieren cier-
ta relevancia en las esferas locales cuando los mu-
nicipios se asocian con otras instituciones pblicas
y privadas para instrumentar los servicios. Es de-
cir, los programas que necesitan articular distintos
agentes u organismos para proveer el (los) bien(es)
sociales, focalizan sus acciones incorporando crite-
rios de discriminacin econmica con el propsito
de promover iniciativas integrales de proteccin. En
cambio, en las intervenciones a cargo exclusivo de
las Intendencias o gestionados por una institucin
de la Administracin Central, la poblacin accede a
sus benefcios al margen de la situacin socioecon-
mica de la poblacin.
El nmero de prestaciones que otorgan los servicios
centrales y locales tambin tiende a coincidir, lo que
refuerza la evidencia de opciones similares en mate-
ria de polticas sociales de niez y adolescencia. En
ambos niveles de accin prevalecen las intervencio-
nes de prestacin nica o reforzada por otra subsi-
diaria, con el 49% en la oferta nacional y el 53% en la
local. Este tipo de pauta de intervencin se vincula
con servicios de orientacin universal asociados a
bienes educativos y de salud.
Otra de las semejanzas que se registran entre las ini-
ciativas nacionales y departamentales tiene relacin
80
con la frecuencia y permanencia de las polticas so-
ciales. En ambas, la pauta de proteccin caracters-
tica es la permanencia de sus intervenciones, que se
traduce en un 81,7%, en los programas nacionales,
y un 78,2%, en los municipales.
Un ltimo aspecto que interesa sealar, se refere a
la atencin que le otorga la oferta pblica a los diver-
sos segmentos de poblacin joven. En lneas genera-
les, tomando en cuenta las tres franjas de edad en
que la misma se distribuye, es posible afrmar que el
gobierno central y los municipales incrementan su
intervencin (si se considera el nmero de progra-
mas) a medida que aumenta la edad. Sin embargo,
una lectura ms detallada de la provisin central y
local muestra que la adolescencia es el grupo etario
que menos se atiende en trminos relativos, esen-
cialmente porque las intervenciones que la contem-
plan incorpora entre sus benefciarios a poblacin
que, si bien es joven, supera el lmite de los 17 aos
de edad. Por esta razn, cuando se ajustan los pa-
rmetros de anlisis se constata que la cantidad de
programas dirigidos especfcamente a esa franja
etaria es sensiblemente menor que la diseada para
el resto. Esto pone de manifesto la difcultad de
defnir prestaciones especfcas para este segmento
de poblacin y diferenciar sus necesidades de las de
otros grupos jvenes.
Ms all de ese conjunto de similitudes entre la pro-
visin social nacional y municipal se verifcan una
serie de diferencias que conviene remarcar.
Entre ellas fguran los perodos de creacin y con-
solidacin de las funciones de proteccin social. La
instauracin de los principales programas de al-
cance nacional que cubren las necesidades y riesgos
de la infancia y la adolescencia se remiten a la fase
fundacional de la matriz de bienestar uruguaya. En
esa etapa se crearon alrededor de un 15% de los ser-
vicios sociales de mayor cobertura relacionados con
las funciones secundarias de los estados modernos
educacin, salud, alimentacin-.
El nivel municipal comienza a adquirir experiencia
en estas funciones a partir del perodo de apertura
democrtica. Entre 1980 y1999 se crearon cerca de
un tercio de las prestaciones que atienden a los gru-
pos etarios jvenes, mientras que en la etapa ms
reciente (de 2004 a 2007) se instal el otro tercio de
intervenciones de esa naturaleza. Interesa reiterar
que la participacin de los municipios en la aten-
cin a la niez y la adolescencia se corresponde en
el tiempo con dos hechos, uno tiene que ver con el
aumento general en los niveles de pobreza en el pas
y otro, con la emergencia de un discurso poltico
regional e internacional que destaca la importancia
de los mbitos locales en la gestin de polticas so-
ciales.
El tamao de los programas constituye otra rea de
divergencia entre la rbita central y la municipal.
Las estrategias de accin local no slo son de recien-
te creacin, sino que tienen una menor escala que
las que ejecutan la Administracin Central, los en-
tes autnomos y los servicios descentralizados. De
esta manera, del total de las intervenciones munici-
pales, ms de un 40% son pequeas y muy pequeas
(atienden hasta 100 benefciarios). Las prestaciones
nacionales cubren a una mayor proporcin de estos
segmentos de edad en la medida que slo un 31%
de sus servicios estn diseados para funcionar con
grupos acotados de poblacin. La mayora (39%)
tiene una amplia cobertura. A partir de esta din-
mica se puede afrmar que la cobertura limitada de
la provisin local se corresponde con iniciativas de
proteccin que apoyan o complementan los servi-
cios nacionales o, en su defecto, focalizan sus bene-
fcios en sectores especfcos de poblacin joven.
Una ltima diferencia que interesa destacar entre
los formatos que asume la provisin social de alcan-
ce nacional y local se refere a la modalidad predo-
minante de instrumentacin de los servicios que se
ofrecen a los segmentos ms jvenes de poblacin.
Los programas dependientes de la Administracin
Central tienden a ser implementados en ms de la
mitad de los casos por un nico organismo pbli-
co y apenas en un 25,6% son co-ejecutados por dos
o mas entidades estatales y slo un casi 21% de las
intervenciones cuentan con la participacin de la
sociedad civil. En cambio, la oferta municipal en su
mayora (65,3%) se gestiona por una amplia gama
de instituciones gubernamentales y, en menor me-
dida, por agentes de la sociedad civil.
81
CAPTULO 4 | Breve comparativa entre la oferta pblica nacional y municipal
En resumen, las instancias locales cuentan con ins-
tituciones del gobierno nacional para desarrollar
una signifcativa proporcin de las prestaciones di-
rigidas a la infancia y la adolescencia. En cambio la
Administracin Nacional si bien dispone de socios
en el territorio para llevar a cabo sus iniciativas, re-
curre a ellos en menor medida debido a que la pauta
de proteccin predominante es de corte centralista.
82
83
CAPTULO 5 | Consideraciones fnales
Captulo 5
Consideraciones fnales
Como se seal en la introduccin, el presente in-
forme tuvo como objetivo indagar en el funciona-
miento en nuestro pas de la provisin social pbli-
ca dirigida a los nios y los adolescentes desde el
gobierno central y las esferas municipales .
Para ello, se recurri al Repertorio de Polticas So-
ciales, una base de informacin en la que se registr
el conjunto de bienes y servicios sociales suminis-
trados por el mbito nacional y municipal.
En lneas generales, la proteccin a la infancia y la
adolescencia se conforma a partir de dos fuentes
institucionales diferenciadas: las prestaciones que
ofrece la Administracin Central a travs de sus
ministerios, entes autnomos y servicios descentra-
lizados y las intervenciones que otorgan los gobier-
nos departamentales.
La orientacin predominante de las intervenciones
que cubren las necesidades de estos sectores de la
poblacin es de corte universalista. Sin embargo, a
partir de la dcada de 1990 y, en particular, duran-
te la crisis socioeconmica de 2002 se promovieron
estrategias de accin de tipo focal para responder a
los problemas sociales asociados con situaciones de
vulnerabilidad que afectan a este grupo social.
Una proporcin importante de esta oferta social se-
lectiva se inscribe en los sectores clsicos del bienes-
tar, esencialmente en las reas de educacin y salud.
Sin embargo, las prestaciones alimenticias que en el
pasado tuvieron un estatus residual, han comenza-
do a adquirir cierta relevancia. Generalmente, estos
programas se asocian a otros, debido a su propia na-
turaleza, que ofrece bienes en el marco de diferentes
servicios. En este sentido, las intervenciones nutri-
cionales atienden fundamentalmente las condicio-
nes de pobreza, que en su mayora se encuentran
territorializadas.
Adems de los sectores tradicionales de provisin
pblica, en los ltimos 20 aos se han incorporado
otras reas de accin en la proteccin a la infan-
cia y la adolescencia. Entre ellos, el de recreacin
y deportes, el de capacitacin laboral y el de pro-
teccin integral. Unas iniciativas que, al igual que
la de alimentacin, se vinculan con el fenmeno de
vulnerabilidad y exclusin social. Por esta razn, es
posible afrmar que la renovacin de las estrategias
de atencin pblica dirigidas a estas categoras de
edad se centra en los problemas de insufciencia so-
cioeconmica.
De cualquier manera, la orientacin dominante en
las polticas sociales infantiles y adolescentes conti-
na siendo universalista, a pesar de que los criterios
de focalizacin ganaron un espacio importante en
este tipo de oferta social.
La consolidacin de la matriz de proteccin dirigi-
da a las franjas de edad ms jvenes se fue consoli-
dando en un largo perodo, que abarca desde fna-
les del siglo XIX, con empujes en varias etapas de
los siglos XX y XXI. En este sentido, la dcada de
1990 y el comienzo de este milenio marcaron hitos
fundamentales en la promocin de nuevas lneas de
accin social. Ms all de la dinmica general de
los programas sociales, los municipios comenzaron
tardamente en esta funcin en comparacin con la
desempeada por la Administracin Central. Re-
cin a partir de 1980, los gobiernos locales introdu-
jeron programas con cierta relevancia social. Esto
favoreci a que la oferta municipal se desempeara
como complementaria de la nacional, actuando en
los espacios en los que no alcanzan las intervencio-
nes del gobierno nacional.
Si se toma en cuenta el tamao de los programas
sociales dirigidos a esta franja de edad segn el
marco institucional de referencia, se constata, como
84
era de esperar, que las acciones dependientes de la
Administracin Central son de mayor cobertura en
comparacin con los municipales. Esto refuerza la
afrmacin de que las intervenciones locales tienen
un papel de apoyo de las nacionales.
Otro aspecto que interesa mencionar se refere a los
formatos de gestin. En este sentido, se constata que
en la instrumentacin de los servicios pblicos, el
Estado asume un papel de extrema relevancia, tanto
en su versin central o como municipal. Aunque la
frmula de co-gestin pblico-privado ha ganado
terreno, sin revertir, eso s, el patrn estatalista de
conduccin.
Por otra parte, las modalidades de implementacin
exclusivamente estatal a nivel nacional y municipal
mantienen algunas diferencias. El tipo de ejecu-
cin dominante de las intervenciones de la Admi-
nistracin Central tiende a privilegiar la actuacin
exclusiva de las entidades pblicas sectoriales. Por
el contrario, en la esfera local tiende a predominar
una pauta de co-participacin intra-estatal, sobre
todo con los organismos del gobierno nacional, un
hecho que corrobora la pauta centralista en la pro-
visin social.
Por ltimo, para cerrar este conjunto de conside-
raciones fnales, importa sealar que las franjas de
edad que conforman el segmento de poblacin ms
joven primera infancia, infancia y adolescencia-
son consideradas en proporciones signifcativas por
la provisin pblica social. Sin embargo, el sector
relativamente ms desprotegido parece ser el de la
adolescencia, debido a que se identifcan serias di-
fcultades para disear programas que cubran las
necesidades particulares de los jvenes de 13 a 17
aos. Generalmente, los programas dirigidos a este
segmento de poblacin incorporan benefciarios de
otras edades con la prdida de la especifcidad de
este grupo.
85
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87
ANEXO 1 | Formulario nacional
Anexo 1
Formulario nacional
1) El formulario se presenta en las 6 hojas que figuran en este archivo (denominadas Pg.1, 2, 3, 4, 5 y 6).
2) Se debe responder un formulario completo por cada Programa Social que implemente la Unidad Ejecutora.
3) El formulario puede ser completado en versin impresa o en versin digital.
4) En caso de completar el formulario en la versin digital, cliquee sobre el cuadro de modo de seleccionar
la opcin que corresponda.
Opcin seleccionada
Opcin no seleccionada
Nombre de los responsables del Repertorio de Polticas Sociales del Uruguay:
Ministerio de Desarrollo Social
Christian Mirza, Director General de Polticas Sociales, MIDES
Lauro Melndez, Director de Evaluacin y Monitoreo, MIDES
Instituto de Ciencia Poltica - Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica
Dra. Carmen Midaglia, Instituto de Ciencia Poltica. Contacto: 410 6411 / 410 6412, interno 606 midaglia@adinet.com.uy
Lic. Florencia Anta, Instituto de Ciencia Poltica. Contacto: 410 6411 / 410 6412, interno 612 fantia@fcs.edu.uy
Lic. Marcelo Castillo, Instituto de Ciencia Poltica. Contacto: 410 6411 / 410 6412 interno 612, mcastillofernandez@gmail.com
Bach. Cecilia Cristar, Ministerio de Desarrollo Social. Contacto: 4000302, ccristar@gmail.com
Lic. Alejandro Milanesi, Instituto de Ciencia Poltica. Contacto: 410 6411 / 410 6412 interno 612, alemc83@gmail.com
Bach. Sandra Perdomo, Instituto de Ciencia Poltica. Contacto: 410 6411 / 410 6412 interno 612, plsandra@gmail.com
Las instituciones que realizan el presente relevamiento --Ministerio de Desarrollo Social e Instituto de Ciencia Poltica,
Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica-- se comprometen a mantener la confidencialidad de los
datos proporcionados.
INSTRUCTIVO
88
INSTITUTO DE CIENCIA POLITICA MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES (MIDES)
UNIVERSIDAD DE LA REPBLICA
Constituyente 1300.- 11200. Montevideo, Uruguay.
Tel.: 410 6411 / 410 6412
A. IDENTIFICACIN DEL REFERENTE INSTITUCIONAL EN EL INCISO:
1.Nombre: 2.Cargo:
3. Direccin institucional:
4. Tels: 5. Interno 6. Fax
7. E-mail:
8. Celular
Informe los datos de la persona que se encarga de brindar la informacin y a quien dirigirse por aclaraciones:
Tel.: 400-0302 interno 1344
Avda. 18 de Julio
REPERTORIO DE POLTICAS SOCIALES
DEL URUGUAY
FICHA DE RELEVAMIENTO
89
RELEVAMIENTO DE POLTICAS SOCIALES N de formulario (no llenar):
pgina 2
B. UBICACIN GENERAL DEL PROGRAMA O SERVICIO SOCIAL
B.1) Nmero del Inciso
B.2) Nombre del Inciso
B.3) Nmero de la Unidad Ejecutora
B.4) Nombre de la Unidad Ejecutora
C.3) Ao de creacin del Programa o Servicio Social
Ao
C.4) Ao previsto de finalizacin del Programa o Servicio Social
Ao
No corresponde
C.5) Sector en que opera el Programa Marque todas las opciones que corresponda
5.1 Educacin 5.7 Alimentacin
a. Formal
b. No formal (especifique) 5.8 Trabajo
c. Otros (especifique) a. Capacitacin laboral
d. Seguro de desempleo
5.2 Salud c. Accidentes de trabajo
a. Atencin infantil d. Trabajo protegido-subsidiado
b. Adulto e. Microcrditos
c. Adulto mayor f. Otros (especifique)
d. Nutricin
e. Salud mental 5.9 Transferencias monetarias
f. SIDA a. Especifique el nombre
g. Salud bucal
h. Otros (especifique) 5.10 Discapacidad
5.3 Jubilaciones y Pensiones 5.11 Recreacin
a. Jubilaciones
b. Pensiones por Sobrevivencia 5.12 Otros
c. Pensiones a la Vejez (especifique)
d. Pensiones por Invalidez - discapacidad
e. Otras (especificar)
5.4 Drogadiccin y adicciones
5.5 Vivienda
5.6 Habitacin colectiva
a. Transitoria (albergues y refugios)
b. Permanente (Hogares, Internados, Residenciales)
C.6) Indique la cantidad de prestaciones que brinda el Programa. Marque slo una opcin
6.1 una sola prestacin en bienes o servicios
6.2 dos prestaciones en bienes o servicios, donde una es la fundamental y la otra complementaria
6.3 dos prestaciones en bienes o servicios de igual importancia
6.4 ms de dos prestaciones en bienes o servicios
6.5 otras (especificar)
Complete un formulario por cada uno de los Programas Sociales a cargo de la Unidad Ejecutora
C.2) Describa los principales objetivos del Programa o Servicio Social
C. CARACTERSTICAS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES DE LA UNIDAD EJECUTORA
C.1) Nombre del Programa o Servicio Social
90
pgina 3
C.7) Indique la frecuencia de prestacin del servicio. Marque slo una opcin
7.1 Permanente (entre 10 y 12 meses al ao) 7.2 Transitorio 6 meses
2 meses
1 mes
Otros (especificar)
1.1 Desde aos de edad Hasta aos de edad
1.3 Sin distincin por edad
D.2) Indique el sexo de la poblacin beneficiaria del Programa o Servicio
2.1 Femenino 2.2 Masculino 2.3 Sin distincin por sexo
D.3) Indique la situacin socioecnomica de la poblacin beneficiaria del Programa o Servicio
3.1 Sin diferenciacin socioeconmica
3.2 Con diferenciacin socioeconmica
Marque una sola opcin
3.2.1 Especifique el tramo de ingreso por persona Desde Hasta
3.2.2 Especifique el tramo de ingreso por hogar Desde Hasta
D.4) Indique la condicin laboral de la poblacin beneficiaria del Programa o Servicio
4.1 Ocupados formales 4.4 Inactivos por invalidez
4.2 Desocupados 4.5 Otros (especificar)
4.3 Inactivos por edad (jubilados y pensionistas) 4.6 No corresponde
D.5) Indique las condiciones y/o exigencias educativas de la poblacin beneficiaria del Programa o Servicio
5.1 Asistir a centros educativos preescolares 5.5Asistir a educacin media (Liceo, UTU, bachillerato)
5.2 Asistir a Esculeas Pblicas de Tiempo Completo 5.6 Otros condiciones educativas (especificar)
5.3 Asistir a Escuelas Pblicas Comunes o Especiales
5.4 Asistir a Escuelas Pblicas de contexto desfavorable o muy desfavorable 5.7 No corresponde
D.6) Indique las condiciones sanitarias o de salud de la poblacin beneficiaria del Programa o Servicio
6.1 Estado de desnutricin
6.2 Enfermedades y/o patologas
6.3 Otros (especificar)
6.4 No corresponde
D.7) Indique la condicin habitacional de la poblacin beneficiaria al Programa o Servicio:
7.1 Situacin de calle
7.2 Ser propietario de la vivienda o terreno
7.3 Radicacin del hogar en la zona de intervencin (asentamiento, inundacin, etc)
7.4 Inquilino con lanzamiento
7.5 Vivienda Ruinosa
7.7 No corresponde
D.8) Indique la situacin familiar que permite obtener los beneficios del Programa o Servicio
8.1 Hogar monoparentales
8.2 Jefatura femenina
8.3 Nios y/o adolescentes a cargo
8.4 Problemas de convivencia
8.6 No corresponde
C.8) Describa detalladamente el tipo de prestacin o servicio que ofrece el programa.
D.1) Indique el o los tramos de edad de la poblacin beneficiaria del Servicio o Programa social
D. POBLACIN BENEFICIARIA DEL PROGRAMA SOCIAL
91
pgina 4
D.9) Otras condiciones de acceso al Programa o Servicio Social.
Para acceder a los beneficios que brinda el programa o servicio se requiere:
Marque las opciones que corresponda
9.1 Cdula de Identidad de menores de edad
9.2 Cartificacin Tenencia de nios y adolescentes a cargo
9.3 Carnet de Asistencia de Salud
9.4 Realizacin de aportes laborales
Defina el perodo temporal, en meses, en que es necesario realizar aporte para acceder al servicio:
9.5 Ahorro previo
9.6 Pertenecer a una organizacin social (especificar)
9.7 Otras condiciones de acceso (especificar)
9.8 No corresponde
D.10. Exigencias a los usuarios para mantener los beneficios del Programa o Servicio
10.1 Realizar contrapartidas
10.2 Pago de Cuotas
10.3 Otras (especificar)
10.4 No tiene exigencias
D.11) Indique cul es la unidad receptora del beneficio Marque slo una opcin
11.1 Individuo 11.3 Algunos miembros del hogar (especificar)
11.2 Hogar en general 11.4 Otros (especificar)
D.12) Indique el nmero total de poblacin beneficiaria del Programa o Servicio Social en el ao 2006
Nmero de beneficiarios en 2006
D.13) Indique si la cobertura del Programa Social es de alcance:
13.1 Nacional
13.2 Departamental Especifique los departamentos:
13.3 Otros (especifique)
E.1) El programa es ejecutado por: Marque slo una opcin
1.1 Un slo organismo pblico Pase a pregunta E.5
1.2 Dos o ms organismos pblicos Pase a pregunta E.2
1.3 Organismos pblicos e instituciones no estatales Pase a pregunta E.2
E.2) Especifique el nombre de los organismos co-ejecutores
E.3) En caso de que en la ejecucin del programa participen instituciones no estatales
especifique el nmero de las mismas.
Instituciones no estatales que participan en la ejecucin del programa
E.4) Especifique cul es el formato jurdico de las instituciones no estatales involucradas
en la ejecucin del programa Marque las opciones que corresponda
4.1 Asociacin civil sin fines de lucro 4.3 Empresa
4.2 Cooperativa 4.4 Otro (especificar)
E.5) El Programa o el Servicio tiene dependencias pblicas ubicadas en distintos departamentos o localidades?
5.1 Si Pase a pregunta E.6
5.2 No Pase a pregunta E 9
E. CARACTERSTICAS INSTITUCIONALES DEL PROGRAMA O SERVICIO
Nombre
Nmero
92
RELEVAMIENTO DE POLTICAS SOCIALES N de formulario (No llenar)
pgina 5
E.6) Esas dependencias pblicas localizadas en los departamentos brindan directamente el servicio?
6.1 Si
6.2 No
E.7) Esas dependencias pblicas localizadas en los departamentos supervisan el programa o servicio?
7.1 Si
7.2 No
E.8) Esas dependencias pblicas localizadas en los departamentos asesoran y brindan informacin a la poblacin?
8.1 Si
8.2 No
E.9) El diseo y manejo de recursos del programa es: Marque slo una opcin
9.1 central (criterios nicos de diseo y sin autonoma financiera)
9.2 desconcentrado (criterios nicos de diseo, sin autonoma financiera y con adaptaciones menores en el territorio)
9.3 descentralizado (criterios orientadores comunes, adems de criterios especficos autnomos y con autonoma financiera)
9.4 otro (especifique)
No tomar en cuenta los controles del Tribunal de Cuentas ni de la Auditora Interna de la Nacin
F.1) Se supervisa o controla el funcionamiento del Programa o Servicio?
1.1 Si
1.2 No Pase a Preg. G 1
F.2) Indique qu unidad supervisa o controla el funcionamiento del Programa o Servicio (REGULACIN)
F.3) La modalidad de supervisin y control (regulacin) es PRIORITARIAMENTE:
3.1 Contable
3.2 Jurdica
3.3 Tcnico-Especializada
3.4 Otra (especificar)
3.5 No corresponde
F.4) Indique si el Programa o Servicio tiene unidades de supervisin y control (reguladoras) ubicadas en distintos departamentos.
4.1 Si
4.2 No
G.1) Indique el nmero total de funcionarios que trabajan en Programa Social segn escalafn
Nmero Nmero
A Personal profesional Universitario K Personal militar
B Personal tcnico L Personal policial
C Personal administrativo M Personal de servicio Exterior
D Personal especializado N Personal judicial
E Personal de oficios P Personal poltico
F Personal de servicios Auxiliares Q Personal de particular Confianza
J Personal docente R Personal no incluido en el resto de los escalafones y
los escalafones no pertenecientes a la Adm. Central
G.2) Nmero de funcionarios segn vnculo contractual
Nmero
2.1 Presupuestados
2.2 Contratados
2.3 Alta Especializacin
2.4 Becarios y pasantes
2.5 Otros especificar
G. RECURSOS HUMANOS DEL PROGRAMA SOCIAL
Indique el nombre de las unidades ubicadas en los
departamentos
Indique la cantidad de unidades ubicadas en los
departamentos
2.5 Unidad/es pblica/s, junto con una institucin privada.
2.6 Otras (especifique)
2.2 Unidad/es del Organismo (Inciso/ Ente/ Otro)
2.1 Unidades propias del programa o servicio
2.4 Unidad/es del Inciso, junto a unidad/es de otro Inciso.
2.3 Unidad/es de otro Inciso
F. REGULACIN DEL PROGRAMA o SERVICIO SOCIAL
93
pgina 6
H.1) Presupuesto anual del Programa o Servicio Social (en pesos uruguayos)
Presupuesto del ao anterior
H.2) Presupuesto anual del Programa Social, de acuerdo a los siguientes rubros (en pesos uruguayos):
2.1 Retribuciones Salariales
2.2 Gastos
2.3 Inversiones
H.3) Indique las fuentes y los montos de financiamiento del Programa o Servicio Social (en pesos uruguayos)
3.1 Rentas Generales
3.2 Proventos
3.3 Prstamos externos reembolsables
3.4 Recursos externos no reembolsables
H.4) Indique el monto de las transferencias financieras dirigidas hacia otros organismos estatales
involucrados en la ejecucin del Programa Social (en pesos uruguayos)
Nombres de los organismos estatales Monto de la transferencia
No corresponde
H.5) Indique el monto de las transferencias financieras dirigidas hacia entidades no estatales
involucradas en la ejecucin del Programa Social (en pesos uruguayos)
5.1 Presupuesto
5.2 No corresponde
I.1) Indique si se realizaron evaluaciones del Programa Social en los ltimos 5 aos.
1.1 Si Indique el mes y ao en que se realiz la ltima evaluacin /
1.2 No Mes Ao
I.2) Indique si las evaluaciones del Programa fueron realizadas por entidades: Marque una sola opcin
2.1 internas al Programa
2.2 externas al Programa, pero pertenecientes a la esfera pblica
2.3 externas al Programa y a la esfera pblica (instituciones o profesionales consultores)
2.4 mixta pblica-privada
2.5 otras
4.3
4.4
GRACIAS POR SU COLABORACIN
I. EVALUACIONES DEL PROGRAMA SOCIAL
$U
$U
$U
4.1
4.2
$U
$U
$U
$U
$U
$U
H. RECURSOS FINANCIEROS DEL PROGRAMA o SERVICIO SOCIAL DEL LTIMO EJERCICIO
$U
$U
$U
$U
95
Anexo 2 | Fromulario municipal
Anexo 2
Formulario municipal
(no llenar)
1.Nombre: 2.Cargo:
4. Departamento:
5. Tels: interno 6. Fax:
7. E-mail:
8. Celular:
Nmero
Nmero
B.3 Nmero de los Programas o Servicios Propios que ejecuta esta Intendencia
Nmero
C.1) Nombre del Programa o Servicio:
C.2) El alcance del Programa o Servicio es para:
2.1 Algunas localidades de este Departamento
2.2 Todo el Departamento
2.3 Varios Departamentos
2.3 Nacional
C.3) Desde que Ao esta Intendecia ejecuta o co-ejecuta el Programa o Servicio Social
C.4) Existe un ao previsto de finalizacin del Programa No corresponde
C.5) Describa los principales objetivos del Programa o Servicio Social
SE DEBE LLENAR UN FORMULARIO POR PROGRAMA O SERVICIO QUE EJECUTA
O COEJECUTA ESTA INTENDENCIA
C. CARACTERISTICAS DEL PROGRAMA
3. Direccin institucional:
B.2 Nmero de Programas/Servicios que co-ejecuta esta Intendencia pero que dependen del Gobierno Cen
1. Intendencia Municipal de:
A.1 IDENTIFICACIN DEL REFERENTE INSTITUCIONAL DE LA INTENDENCIA MUNICIPAL
Informe los datos de la persona que se encarga de brindar la informacin
y a quien dirigirse por aclaraciones:
B.1 Nmero Total de Programas/Servicios Sociales que Ejecuta o Co-Ejecuta esta Intendencia
A. IDENTIFICACIN INSTITUCIONAL DE LA INTENDENCIA MUNICIPAL
B. PROGRAMAS O SERVICIOS SOCIALES A CARGO DE ESTA INTENDENCIA
RELEVAMIENTO DE POLTICAS SOCIALES MUNICIPALES
N de formulario:
pgina 1
96
(no llenar)
C.6) Sector en que opera el Programa
Marque todas las opciones que corresponda
6.1 Educacin
a. Formal 6.7 Trabajo
b. No formal (especifique) a. Capacitacin laboral
c. Otros (especifique) f. Trabajo protegido-subsidiado
g. Microcrditos
6.2 Salud h. Otros (especifique)
a. Atencin infantil
b. Adulto 6.8 Transferencias monetarias
c. Adulto mayor a. Especifique el nombre
d. Nutricin
e. Salud mental
f. SIDA 6.9 Discapacidad
g. Salud bucal
h.sexualidad/reproduccion 6.10 Recreacin
i. Otros (especifique) (Incluye mejora de espacios)
6.3 Gnero 6.11 Cultura
6.4 Tercera edad 6.12 Drogadiccin y adicciones
6.5 Habitacin colectiva 6.13 Vivienda
a. Transitoria (albergues y refugios)
b. Permanente (Hogares, Internados, Residenciales) 6.15 Transporte
6.6 Alimentacin 6.16 Otros (especifique)
C.7) Indique la cantidad de prestaciones que brinda el Programa o Servicio Social
7.1 una sola prestacin en bienes o servicios
7.2 dos prestaciones en bienes o servicios, donde una es la fundamental y la otra complementaria
7.3 dos prestaciones en bienes o servicios de igual importancia
7.4 ms de dos prestaciones en bienes o servicios
7.5 otras (especificar)
C.8) Indique la frecuencia de prestacin del programa o servicio social
8.1 Permanente (entre 10 y 12 meses al ao) 8.2 Transitorio a. 6 meses
b. 2 meses
c. 1 mes
d. Otros
(especificar)
N de formulario:
pgina 2
O COEJECUTA ESTA INTENDENCIA
SE DEBE LLENAR UN FORMULARIO POR PROGRAMA O SERVICIO QUE EJECUTA
97
(no llenar)
D.1) Indique el o los tramos de edad de la poblacin beneficiaria del Servicio o Programa social
1.3 Sin distincin por edad
D.2) Indique el sexo de la poblacin beneficiaria del Programa o Servicio
2.1 Femenino 2.2 Masculino 2.3 Sin distincin por sexo
D.3) Indique la situacin socioecnomica de la poblacin beneficiaria del Programa o Servicio
3.1 Sin diferenciacin socioeconmica
3.2 Con diferenciacin socioeconmica
3.2.1 Especifique el tramo de ingreso por persona Desde Hasta
3.2.2 Especifique el tramo de ingreso por hogar Desde Hasta
D.4) Indique la condicin laboral de la poblacin beneficiaria del Programa o Servicio
4.1 Ocupados formales 4.4 Inactivos por invalidez
4.2 Desocupados 4.5 Otros (especificar)
4.3 Inactivos por edad (jubilados y pensionistas) 4.6 No corresponde
D.5) Indique las condiciones y/o exigencias educativas de la poblacin beneficiaria
del Programa o Servicio
asistencia a:
5.1 Centros educativos preescolares 5.5 Educacin media
5.2 Esculeas Pblicas de Tiempo Completo
(Liceo, UTU, bachillerato)
5.3 Escuelas Pblicas Comunes o Especiales 5.6 Otros condiciones educativas
5.4 Escuelas Pblicas de contexto desfavorable
(especificar)
5.7 No corresponde
D.6) Indique las condiciones sanitarias o de salud de la poblacin beneficiaria del Programa o Servicio
6.1 Estado de desnutricin
6.2 Enfermedades y/o patologas
6.4 No corresponde
D.7) Indique la condicin habitacional de la poblacin beneficiaria al Programa o Servicio:
7.1 Situacin de calle
7.2 Ser propietario de la vivienda o terreno
7.3 Radicacin del hogar en la zona de intervencin (asentamiento, inundacin, etc)
7.4 Inquilino con lanzamiento
7.5 Vivienda Ruinosa
7.7 No corresponde
N de formulario:
pgina 3
D. POBLACIN BENEFICIARIA DEL PROGRAMA SOCIAL
98
(no llenar)
D.8) Indique la situacin familiar que permite obtener los beneficios del Programa o Servicio
8.1 Hogar monoparentales
8.2 Jefatura femenina
8.3 Nios y/o adolescentes a cargo
8.4 Problemas de convivencia
8.6 No corresponde
D.9) Otras condiciones de acceso al Programa o Servicio Social.
Para acceder a los beneficios que brinda el programa o servicio se requiere:
9.1 Cdula de Identidad de menores de edad
9.2 Certificacin Tenencia de nios y adolescentes a cargo
9.3 Carnet de Asistencia de Salud
9.4 Realizacin de aportes laborales
Defina el perodo temporal, en meses, en que es necesario realizar aporte para acceder al servicio:
9.5 Ahorro previo
9.6 Pertenecer a una organizacin social (especificar)
9.7 Otras condiciones de acceso (especificar)
9.8 No corresponde
D.10. Exigencias a los usuarios para mantener los beneficios del Programa o Servicio
10.1 Realizar contrapartidas
10.2 Pago de Cuotas
10.3 Otras (especificar)
10.4 No tiene exigencias
D.11) Indique cul es la unidad receptora del beneficio
11.1 Individuo 11.3 Algunos miembros del hogar (especificar)
11.2 Hogar en general 11.4 Otros (especificar)
D.12) Indique el nmero total de poblacin beneficiaria del Programa o Servicio Social en el ao 2006
Nmero de beneficiarios en 2006
E.1) El programa o servicio es ejecutado por:
Marque slo una opcin
1.1 Slo por la Intendencia
1.2 La Intendencia con otras Intendencias
1.3 La Intendencia coejecuta con un solo Organismo Pblico nacional
1.4 La Intendencia coejecuta con dos o ms Organismos Pblicos nacionales
1.5 La Intendencia coejecuta con Organismos Pblicos nacionales e Instituciones no estatales
1.6 La Intendencia e Instituciones no estatales
1.7 Otras
E. CARACTERSTICAS INSTITUCIONALES DEL PROGRAMA O SERVICIO
N de formulario:
pgina 4
99
(no llenar)
E.2) Especifique el nombre de los organismos pblicos coejecutores incluida esta u otras intendencias
E.3) En caso de que en la ejecucin del programa o servicio participen instituciones no estatales
Nmero
Instituciones no estatales que participan en la ejecucin del programa
E.4) Especifique cul es el formato jurdico de las instituciones no estatales involucradas
en la ejecucin de este Programa o Servicio Social
4.1 Asociacin civil sin fines de lucro 4.3 Empresa
4.2 Cooperativa 4.4 Otro (especificar)
F.1) El Programa o Servicio, Es supervisado por alguna dependencia municipal?
1.1 Si
1.2 No
F.2) El Programa o Servicio Es supervisado por algn Organismo Nacional?
1.1 Si
1.2 No
F.3) La modalidad de supervisin y control (regulacin) es PRIORITARIAMENTE:
3.1 Contable
3.2 Jurdica
3.3 Tcnico-Especializada
3.4 Otra (especificar)
3.5 No corresponde
G.1 Especifique los recursos humanos que dependen de la Intendencia en el Programa o Servicio
Nmero
G.2 El Programa o Servicio cuenta con Recursos Humanos dependientes de otros organismos pblicos
1.1 Si
especifique el nmero
1.2 No
Tcnico-profesional
Otros (Especificar)
F. REGULACIN DEL PROGRAMA SOCIAL
G. RECURSOS HUMANOS DEL PROGRAMA O SERVICIO SOCIAL
N de formulario:
pgina 5
Docente
Escalafn
Servicio
Administrativo
100
(no llenar)
H.1) La Intendencia destina recursos financieros propios al Programa o Servicio
1.1 Si
1.2 No
H.2) Especifique el monto anual de los aportes financieros de la Intendencia al Programa o Servicio
2.1 Monto Anual (Pesos uruguayos)
2.2 No corresponde
H.3) El presupuesto total del Programa o Servicio es igual a los aportes financieros que realiza la Intendencia
3.1. Si
3.2 No
3.3 No corresponde
H.4) Indique las fuentes de financiamiento que utiliza la Intendencia para sustentar total o
parcialmente el Programa o Servicio
Monto
4.1.Recursos presupuestales propios
4.2 Recursos presupustales de otros ogranismos pblicos
4.3 Prstamos externos reembolsables
4.4 Recursos externos no reembolsables (donaciones, cooperacin, etc.)
4.5 Otras fuentes especificar
H.5) Los recursos que la Intendencia destina son:
5.1 Materiales de construccin 5.5 Locales y/o equipamiento
5.2 Alimentos secos o vveres frescos 5.6 Info lneas/servicios telefnicos
5.3 Servicios de maquinaria 5.7 Folletera/material didctico/promocin
5.4 Servicios de transporte 5.8 Servicios en informtica
H.6) Indique la frecuencia con la que realiza esos otros aportes
a) anulalmente
una partida fija
b) Algunos
meses del ao c) Un mes al ao
d) Sin
periodicidad
6.1 Materiales de construccin
6.2 Alimentos secos o vveres frescos
6.3 Servicios de maquinaria
6.4 Servicios de transporte
6.5 Locales y/o equipamiento
6.6 Info lneas/servicios telefnicos
6.7 Folletera/material didctico/promocin
6.8 Servicios en informtica
H. RECURSOS DE OTROS ORGANISMOS DEL PROGRAMA O SERVICIO SOCIAL
I.1) El Programa o Servicio recibe aportes de otros organismos pblicos o privados?
1.1 Otros Organismos Pblicos Marque todas las opciones que correspondan
1.2 Organismos Privados
1.3 Otros (Especificar)
1.4 No corresponde
I.2) Especifique el tipo de aportes que recibe de otros organismos pblicos o privados
2.1 Materiales de construccin 2.4 Servicios de transporte 2.7 Folletera/material didctico/promocin
2.2 Alimentos secos o vveres frescos 2.5 Locales y/o equipamiento 2.8 Info lneas/servicios telefnicos
2.3 Servicios de maquinaria 2.6 Servicios en informtica 2.10 No corresponde
Frecuencia de los aportes
GRACIAS POR SU COLABORACIN
$U
$U
$U
$U
$U
H. RECURSOS FINANCIEROS DEL PROGRAMA O SERVICIO SOCIAL
RELEVAMIENTO DE POLTICAS SOCIALES MUNICIPALES N de formulario:
pgina 6
101
102

Repertorio de Programas Sociales. La Protección Social A La Infanica y Adolescancia.

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URUGUAY SOCIAL | 3 | Julio 2009

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