1

ONG y enfoques de incidencia

en temas de infancia
Estudio cualitativo de estrategias,
metodologas y recursos en Uruguay
2
COMIT DE DERECHOS DEL NIO URUGUAY
Plaza Independencia 1376 piso 8 - Montevideo Uruguay
Telfonos (+598 2) 908 78 03
Correo Electrnico: comitedn@adinet.com.uy
Pgina Web: www.comitedn.org
SAVE THE CHILDREN SUECIA
Juan Manuel Garland
Direccin Web: www.scslat.org
Correo Electrnico: postmaster@scslat.org
Apartado Postal: 14-0393 Lima, Per
INVESTIGADORES
Nicols Brunet: nicoba@montevideo.com.uy
Francisco Terra: pfterra@adinet.com.uy
Coordinacin de la Investigacin
Diego Silva
Luis Pedernera
3
INDICE DE CONTENIDOS
Agradecimientos 5
Introduccin 7
1. Estrategias de planificacin 17

1.1 Relacionamiento con el Estado 17
1.1.2 Incidencia autonomista 17
1.1.2 Incidencia de frontera 22
1.1.3 Incidencia reactiva 30
1.2 Relacionamiento ONG-ONG 33
1.2.1 Coordinacin 33
1.2.2 Competencia 41

1.3 Seleccin de proyectos estatales 46
1.3.1 No conveniar 46
1.3.2 Conveniar condicionalmente 50
1.3.3 Propensin a conveniar 52
1.4 Tipos de proyecto 57
1.4.1 Focalizacin 58
1.4.2 Asistenciales 68
1.4.3 Promocin 76
1.4.4 Comunitarios 77
1.4.5 Ciudadana 79
1.5 Formacin de opinin pblica 84
2. Metodologas de accin 90
2.1 No coordinar 90

2.2 Presentarse individualmente a licitaciones 94
2.3 Integrar redes 97
4
2.4 Fortalecer asociaciones de segundo grado 100
2.5 Participacin genuina y participacin tutelada 103
2.6 Metodologa de dos sombreros 122
2.7 Negociar y presionar al sistema poltico 128
2.8 Canales para organizacin de demandas 134
2.9 Innovacin, reflexin y conocimiento 137

3. Recursos de incidencia 141
3.1 Insercin territorial 141
3.2 Recursos humanos 144
3.3 Divisin del trabajo y concentracin de
los programas: directores, coordinadores y empleados 146
3.4 Beneficiarios cautivos 150
3.5 Cooperativistas 153
3.6 Recursos econmicos 155
3.7 Saber tcnico 159
3.8 Experticia burocrtica 163
3.9 Legitimidad 164
3.10 Escala 166
Bibliografa consulta 169
ANEXO: Criterio de heterogeneidad
inclusiva aplicado a la construccin
de los Grupos de Discusin (GD) y esquema
de actuacin del Preceptor (P) 172
5
Agradecimientos
A las organizaciones y personas que con sus valiosos conocimientos y
opiniones, hicieron posible la realizacin del presente trabajo:
Gurises Unidos; Arco Iris; IELSUR; Red Genero y Familia; SERPAJ; Iglesia
Anglicana; La Barca; IPRU; PLEMMU; Quintintan; SOEP; Mi Centro; El Tejano;
Organizacin San Vicente Obra Padre Cacho; Cooperativa La Escuelita;
Programas Sociales Salesianos; Azul; Vida y Educacin; IACI.
Paula Baleato; Fernando Rodrguez; Jorge Freire; Julio Bango; Ema Baraibar;
Martn Prats; Ana Cerutti; Mario Gramoso; Juan Pablo Mttola; Enrique
Saavedra; Gabriel Rebollo; Andrea Chinazzo; Marcela Chavarini; Fernando
Mallo; Rudyard Pereira; Marcelo Bentos; Nelly Fagndez; Mara del Carmen
Gonzlez; Nulio Antunez; Andrea Pereira; Nicols Ambrosi; Marcelo Morales;
Laura Oliva; Sonia straz; Alicia Deus; Mara Anglica Pivel; Vctor Aldaya;
Marcelo Fontona; Teresa Supervielle; Gabriela Zilianni.
6
7
Introduccin
El presente informe rene los resultados de la investigacin que hemos
denominado ONG y enfoques de incidencia en temas de Infancia. Estudio
cualitativo de estrategias, metodologas y recursos en Uruguay. Este trabajo
fue realizado por el Comit de los Derechos del Nio Uruguay, en convenio con
Save the Children Suecia, en la ciudad de Montevideo durante los meses de
junio 2004 y enero 2005.
El principal objetivo del presente trabajo es el aporte de nuevos elementos para
el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil que trabajan temas
de infancia en toda Amrica Latina. Para su concrecin nos hemos propuesto
averiguar de qu manera inciden estas organizaciones. Un conocimiento cabal
y sistemtico de la forma en que inciden, aportar a las organizaciones una
informacin clave para la elaboracin y reflexin conciente, respecto de una
agenda futura de incidencia.
Considerando que nos interesa conocer de manera sistemtica la forma
en que las ONG inciden en las problemticas de infancia, el concepto de
incidencia que utilicemos debe cumplir con dos requisitos fundamentales: ser
lo suficientemente flexible como para poder incluir la propia concepcin de
las organizaciones; y tener dimensiones analticas preestablecidas de manera
de poder reunir y comparar la informacin. El concepto de incidencia que
utilizamos desborda la nocin que lo asocia estrictamente con el desarrollo de
programas concretos, para ocuparse de la globalidad de las relaciones que
una organizacin entabla con su medio. El corte analtico que hemos realizado
a la forma en que inciden las ONG identifica tres dimensiones relevantes: la
planificacin estratgica, la metodologa de accin y los recursos movilizados.
La complejidad del problema as planteado, supuso la aplicacin de un diseo
cualitativo mixto, combinando elementos proyectados y emergentes. Esto
permiti una aproximacin sucesiva y abierta, al tiempo que estableci la
secuencia principal del proceso, y las caractersticas del producto final. Las
principales etapas metodolgicas previstas fueron la entrevista en profundidad
a informantes calificados y la realizacin de grupos de discusin con
integrantes de las ONG. En la etapa emergente, las entrevistas a informantes
calificados aportaron una extenso panorama del problema de la incidencia.
Asimismo, para la elaboracin de grupos de discusin estructuralmente
heterogneos, se recurri a datos disponibles de las ONG como cantidad
de proyectos y programas, fuentes de financiamiento, cantidad de recursos
humanos disponibles, tipos de poblacin objetivo, especializacin temtica,
etc. El producto de la aplicacin de esta tcnica supuso un extenso y completo
8
conjunto de discursos colectivos que aportaron informacin cualitativa respecto
de los nudos crticos del problema.
Los discursos producidos desde distintos puntos de vista, muestran las
representaciones colectivas de los miembros de las ONG. A partir de estas
representaciones, intentamos comprender el sentido que las organizaciones
dan a sus prcticas cotidianas, en el entendido de que constituye un elemento
angular en la conformacin de su enfoque de incidencia.
La descripcin y anlisis de estos discursos conforman los principales
elementos del presente libro, dividido en tres grandes secciones: (I) estrategias
de planificacin, (II) metodologas de accin y (III) recursos de incidencia.
Esta primera seccin se encuentra dividida en cinco captulos centrados en
las discusiones referidas a las decisiones estratgicas de las ONG, es decir,
aquellas que comportan implicancias estructurales para la forma de incidir de
las organizaciones.
En el primer captulo, el lector encontrar tres modelos generales de
relacionamiento con el Estado, los cuales hemos denominado incidencia
autonomista, incidencia de frontera e incidencia reactiva. Estos modelos
constituyen una construccin terica a partir de tendencias tpicas que las
organizaciones mostraron en su relacionamiento con el Estado. Evidentemente,
se hace necesario precisar que estos modelos no se corresponden con alguna
organizacin en particular, sino que mas bien, designan rasgos tpico-ideales
frecuentemente asociados a las prcticas de un conjunto significativo de ONG
de infancia. El modelo autonomista designa aquella organizacin que plantea
una estrategia de incidencia evitando trabar relaciones de dependencia
con el Estado, rasgo que las diferenciara sustancialmente de los restantes
dos modelos. Aunque no representa una estrategia extendida entre las
organizaciones, seala una posicin singular erigida sobre la identificacin
del Estado como garante principal de los derechos de la infancia. En esta
concepcin, el rol principal de las ONG supondra la vigilancia y el seguimiento
permanente de la responsabilidad del Estado en materia de derechos. Es en
este sentido, que la dependencia respecto de los actores estatales se observa,
como un obstculo a su capacidad de incidencia real en las problemticas
de infancia. Es preciso sealar, que tanto las organizaciones adscriptas en el
modelo de frontera como en el modelo reactivo, ejecutan programas mediante
convenios con el Estado. Esto tiene dos consecuencias importantes. En primer
lugar, establecen una relacin de dependencia econmica con el Estado; y en
segundo lugar, estn sujetas a un men limitado de programas disponibles. La
diferencia entre estos dos tipos ideales es que mientras el primero se concibe
como agente con independencia en la relacin con el Estado, el segundo no se
9
concibe ms all de la ejecucin del programa y sus condiciones. Este ltimo
podramos decir que se encuentra conforme con su lugar en la relacin
establecida, mientras que el segundo aspira a ms. El modelo de incidencia de
frontera seala la tendencia de algunas ONG a desarrollarse institucionalmente
y adquirir crecientes responsabilidades, en vecindad simblica y material con
el Estado, al tiempo que fomentan su posicin particular y colectiva en la arena
de derechos de infancia, en la reproduccin de lazos fuertes con el Estado.
Quizs un buen ejemplo de la estrategia de desarrollo de frontera sea el trabajo
activo de muchas ONG para participar en un diseo conjunto con el Estado
de las polticas pblicas de infancia. De un modo general, los dos modelos
de incidencia dominantes en la arena de infancia se construyen sobre fuertes
relaciones con el Estado; parecera que el modelo de incidencia reactiva fuera
el ms importante cuantitativamente, mientras que el modelo de desarrollo en
la frontera representara el de mayor presencia simblica. Como sealamos al
inicio, va de suyo que cualquier organizacin puede presentar caractersticas
que respondan a ms de un modelo terico, puesto que se trata de una
clasificacin abierta, aunque construida de modo consistente y fundado en
su utilidad para establecer un mapa general del problema de la incidencia en
problemticas de infancia.
En el segundo captulo se analizan las estrategias de relacionamiento entre
organizaciones, y consta de dos partes las cules corresponden a los dos
temas ms importantes que lo articulan: coordinacin y competencia. En
la primera parte, se establece cmo las instancias de coordinacin entre
organizaciones constituyen espacios altamente conflictivos. El diagnstico
primario, sugerido en las entrevistas y los grupos de discusin, indica que
los niveles de coordinacin se encuentran en el mnimo de su potencial. Entre
las razones que all se presentan, se detallan las principales explicaciones:
la primaca de una lgica instrumental e individual entre las organizaciones
a la hora de incidir, la ausencia de un sentido de pertenencia o identidad
grupal de las organizaciones, la competencia, la heterogeneidad de intereses
que privilegian las organizaciones y la falta de recursos para la actividad de
coordinacin. La competencia entre organizaciones se establece sobre una
oferta finita de programas estatales, y es esperable cuando vemos que la
mayora de las ONG conciben su existencia a partir de la ejecucin de dichos
programas. La competencia, a menudo sealada como desleal en los grupos
de discusin, reporta importantes dificultades para el relacionamiento entre
organizaciones, mxime cuando se produce entre actores con capacidades
desiguales. Esta situacin debilita el funcionamiento de las organizaciones de
segundo grado y los intentos puntuales de coordinacin, al tiempo que dificulta
los intercambios metodolgicos y el funcionamiento en red. La competencia
desleal y asimtrica, representa un obstculo importante para la conformacin
10
de un conjunto articulado de organizaciones, que permita incidir de modo
sostenido en materia de derechos de infancia.
El tercer captulo se concentra en las diferentes estrategias de seleccin de
proyectos que tienen las ONG, y se encuentra dividido en tres partes: no
conveniar, conveniar condicionalmente y propensin a conveniar. La estrategia
de no conveniar tiene mucho en comn con la estrategia autonomista de
relacionamiento con el Estado. Mientras que conveniar condicionalmente,
implica someter a juicio el posible convenio y decidir presentarse al llamado
slo cuando el programa a desarrollar se considere especialmente adecuado
para los fines y valores de la organizacin. Por ltimo, la propensin a conveniar
describe una estrategia tendiente a la expansin de la organizacin, donde se
prioriza la supervivencia y desarrollo a mediano plazo, frente a la posibilidad de
descartar nuevos convenios. La regla implcita en la prctica de esta estrategia,
supone que cuanto menos exigencias se plantee una institucin en la seleccin
de proyectos y mayor eficacia tenga para triunfar en los llamados, ms espacio
ganar en la arena de infancia. En tal sentido, con independencia de la actual
distribucin, parecera lgico suponer que las organizaciones con una estrategia
de propensin a conveniar irn abarcando progresivamente un mayor territorio
entre los programas. Adicionalmente, las organizaciones identifican un espiral
virtuoso entre el aumento de las dimensiones institucionales cuyos indicadores
seran cantidad de programas estatales ejecutados, presupuesto anual, etc.- y
la capacidad de estas ONG para triunfar en los llamados.
En el cuarto captulo podemos encontrar las diferentes discusiones respecto
a las caractersticas de los proyectos desarrollados por las ONG y sus
importantes consecuencias a la hora de elaborar una estrategia de incidencia.
Este captulo resultar al lector algo paradojal, en tanto las caractersticas de
los proyectos ms repudiadas en el discurso de las ONG, son tambin las ms
difundidas en el campo; e inversamente, aquellas caractersticas ponderadas
positivamente en los discursos, son las que encuentran ms obstculos a su
desarrollo. En el discurso de las ONG, el Estado aparece como el principal
difusor del modelo de focalizado de abordaje, y del asistencialismo de los
proyectos que desarrollan las organizaciones. Mientras que los elementos
comunitarios, de promocin, o ciudadana seran escasos en el campo, y
provenientes de un plus trabajo encubierto ofrecido por las ONG. Queda
fuera de esta investigacin la posibilidad de verificar la existencia y el aporte
de este plus trabajo a los proyectos, aunque por su definicin podramos
sugerir que ocupan un rol marginal. Lo que s se puede resultar sugestivo, es
pensar en la conveniencia para el Estado y las ONG de persuadirse de esta
creencia. La creencia en un plus trabajo de las ONG que agrega valor, y de
algn modo revierte flaquezas estructurales de los programas, ofrece al Estado
11
la posibilidad de sacar un rdito poltico y simblico significativo, respecto de
un costo financiero relativamente bajo. Por otra parte, se transforma en una
carta de argumentacin para las ONG a la hora de evaluar los resultados: si el
programa cosecha algn xito ste ser mrito de las organizaciones, en tanto
dispusieron de un plus trabajo imprescindible para el xito, al tiempo que si
los fracasos son masivos se argumentar que el Estado slo financia polticas
fragmentarias y asistencialistas, incapaces por tanto de abordar problemas
estructurales. En el mismo orden en que aparecen aqu las caractersticas de
los proyectos, estn desarrolladas las respectivas discusiones en el informe, y
conforman las cinco partes de este cuarto captulo.
El quinto y ultimo captulo, de la seccin dedicada a las estrategias de las
organizaciones se concentra en las discusiones que refieren a las formas de
incidir que tienen las ONG ante la opinin pblica, y se denominado formacin de
opinin pblica. All se identifican las dificultades que tienen las organizaciones
para desarrollar una estrategia coordinada y sostenida de mejora de la imagen
de los nios y adolescentes ante la opinin pblica y sus consecuencias. En
la opinin pblica, as como en los medios masivos de comunicacin priman
las imgenes de nios a los cuales hay que controlar o asistir. En la lgica
de algunas ONG, estos estereotipos atentaran contra las posibilidades de
concebir a los nios como sujetos con derecho a participar y capacidad para
asumir responsabilidades. Las organizaciones han tenido dificultades muy
similares a las que referimos aqu al resumir el contenido del apartado sobre
coordinacin para lograr aportar elementos positivos en la batalla semitica
entre las diferentes concepciones de infancia. Segn los discursos de las
propias ONG tampoco han sido capaces de usar la escala colectiva para lograr
una agenda poltica respecto del tema infancia. Por ltimo, en la visin de las
ONG persiste la idea de que se encuentra desaprovechado el potencial que
tienen las organizaciones de transformarse en un vector de difusin de los
avances culturales y jurdicos respecto de la concepcin de infancia.
La segunda seccin del presente informe se dedica a la descripcin y anlisis
de las diferentes metodologas de accin que utilizan las organizaciones para
incidir. Se encuentra dividida en nueve captulos, correspondientes a las
principales formas de intervencin emergentes, en las entrevistas a informantes
calificados, y en los grupos de discusin.
El primero de estos captulos denominado no coordinar aparece como una no coordinar no coordinar
antimetodologa de las organizaciones pero que an as, define decisiones,
omisiones y prioridades. La diferencia con la dimensin estratgica de la
coordinacin pasa por el nfasis que en este apartado se le da a la coordinacin
a nivel de campo, en la cual se suman a las dificultades estratgicas,
12
las dificultades del diseo y la evaluacin de los proyectos. Estas son
principalmente burocrticas y estaran asociadas con la excesiva rigidez con
que fueron elaborados los proyectos. Las consecuencias se pueden observar
en el campo, y estn marcadas por importantes superposiciones y brechas en
la cobertura de las polticas.
Al segundo de los captulos lo hemos denominado presentarse individualmente
a licitaciones y refiere a las dificultades que encuentran las ONG en reunirse
con otras organizaciones para ejecutar proyectos en conjunto. Un buen
funcionamiento de este mecanismo limitara el poder del Estado en el campo,
en tanto las organizaciones estaran en posicin de exigir condiciones para la
ejecucin de proyectos. Las posibilidades de este mecanismo se encuentran
muy cuestionadas, a partir de que como se afirma- es suficiente que una
ONG con capacidad para ejecutar individualmente el proyecto, decida romper
filas.
El tercer captulo denominado integrar redes aporta el resultado de las
distintas discusiones que se produjeron en torno a la temtica de las redes de
organizaciones. All se habla de la importante difusin que tiene la valoracin
de esta metodologa, al tiempo que se reconoce que su efectividad en el
campo no es alta y pareciera que su potencial no es totalmente aprovechado.
En este sentido, la pertenencia formal a redes estara en sentido inverso, a la
participacin activa dentro de las mismas. Por estos motivos aparece entre las
organizaciones una crtica incipiente a las redes.
El cuarto captulo de esta seccin se denominado fortalecer asociaciones
y se refiere menos a una metodologa en funcionamiento que al reflejo de
unas preocupaciones presentes entre las organizaciones. La debilidad de las
organizaciones de segundo grado es un diagnstico muy difundido entre las
ONG. Existen dos lneas principales para explicar este problema, asociadas a
su vez, con dos lneas de propuestas. Por un lado estn aquellas ONG cuyo
diagnostico indica la falta de recursos para estas organizaciones, entre los cuales
algunos proponen que el Estado tenga un papel directo en su financiacin.
Y por otro, encontramos un grupo de ONG que suponen la necesidad de
aumentar el esfuerzo de las organizaciones para fortalecer sus asociaciones.
Los primeros muchas veces consideran deseable que las organizaciones de
segundo se transformen en interlocutores frente al Estado, evitando de esta
manera la exposicin frente al financiador, as como su costo poltico asociado.
Ahora, puede resultar estimulante hacernos la siguiente pregunta: Qu clase
de inters podra tener el Estado en fortalecer polticamente a su interlocutor?
El quinto captulo analiza la difusin que tiene la metodologa de participacin
13
de nios y adolescentes entre los programas de las ONG. Al mismo lo hemos
denominado participacin genuina y participacin tutelada. Se observa que la
difusin de esta metodologa esta severamente obstaculizada en el campo,
bsicamente a raz de que su aplicacin entra en conflicto velado con la lgica
instrumental de algunas organizaciones. La lgica instrumental es aquella que
concibe a la institucin como fin prioritario y a la incidencia de esta organizacin
como uno secundario. La profunda penetracin de esta lgica constituye una
de las principales conclusiones del presente trabajo. Esta tendencia puede
observarse en numerosas ocasiones donde las organizaciones plantean estar
haciendo cosas que consideran ineficientes en trminos de incidencia, pero
inevitables en relacin a las necesidades de subsistencia de la organizacin.
La sustentabilidad de las organizaciones en base a proyectos estndar y
prediseados por el Estado, implicara un estrecho margen para su ejecucin.
Las cualidades de eficiencia y solvencia tcnica son esgrimidas en el mercado
de proyectos para poder sostener o expandir a la organizacin. La ejecucin
de un proyecto rgido junto con las necesidades de exponer solvencia tcnica
y eficiencia comprometen de varias formas las posibilidades de participacin
real. Por un lado, difcilmente los beneficiarios puedan hacer valer su opinin,
o ejercer un control sustantivo sobre la poltica a la que estarn sujetos, s
se entiende que esta debe estar guiada por criterios expertos. Asimismo,
persiste la necesidad de conservar una imagen de pulcritud tcnica frente
al control externo, en tanto permite actualizar el crdito de las ONG como
legitimas ejecutoras de polticas pblicas. En forma complementaria, si los
destinatarios eligen y pueden ejecutar la forma en que desean participar en
los proyectos, pueden llegar a querer modificar cuestiones del proceso que
resulten en una prdida de control intolerable para la organizacin. Al mismo
tiempo, la importancia y potencia terica del principio de participacin ha
minado los discursos en la arena de las polticas de infancia, y las ONG no
estn por fuera de la vanguardia discursiva. As es que surgen concepciones y
experiencias de participacin pero, de participacin controlada, a la cual hemos
llamado tutelada. En ellas, la forma de participar, el proceso y el producto de la
participacin, estn prefijados por el diseo de la actividad de modo que sus
consecuencias se mantengan bajo control. El riesgo potencial de la difusin de
estas experiencias fraguadas consistira en la posibilidad de dar por saldado
el problema de la participacin infantil, restringiendo el verdadero al potencial
de su aplicacin efectiva.
El sexto captulo se dedica a una metodologa que hemos denominada de
dos sombreros. Esta metodologa resulta clave en muchos casos y refiere a la
capacidad de las organizaciones de responder a las demandas del Estado y de
los destinatarios simultneamente, incluso cuando estas demandas requieran
respuestas contradictorias. El supuesto explcito de esta metodologa es el
14
desbalance con nfasis burocrtico en los controles por parte del Estado, el
cual permitira a las organizaciones un margen de maniobra a nivel de campo,
suficiente como para alterar cuestiones de contenido en la ejecucin de los
programas. El principal riesgo de esta metodologa consiste en la posibilidad
de que el mentado margen no sea lo suficientemente amplio como para superar
problemas estructurales del diseo de las polticas.
El sptimo captulo refiere a las metodologas utilizadas por las organizaciones
para negociar y presionar al sistema poltico. Y el primer prrafo del mismo
es un buen resumen de la informacin que all se discute: La metodologa
que utilizan las ONG para procesar sus demandas al Estado no presenta
demasiadas variantes. El mtodo principal es la negociacin en mbitos que
alternan entre lo formal y el lobby, con un escaso nivel de actividad y con
conflictos de muy baja intensidad, procesados preferentemente en espacios
cerrados. La presin se ha utilizado en ocasiones muy excepcionales y de
forma indirecta, recurriendo a la prensa para mostrar la vulnerabilidad de la
poblacin atendida junto con las consecuencias de cortar la atencin, y sin
movilizar recursos propios.
El octavo captulo se denomina canales para la organizacin de demandas y
consiste en analizar la posibilidad metodolgica de que las ONG se transformen
en vehculo para que las demandas no organizadas de la poblacin puedan
cobrar forma y hacer sus reclamos pblicamente. El apartado se dedica a
analizar la posibilidad, porque nicamente en esta forma aparece dicha
metodologa. Por ende, la discusin se centra en las dificultades que obstaculizan
su existencia, entre las ms mencionadas se sugieren: la incompatibilidad entre
los proyectos desarrollados y esta metodologa; y la tensin que generara con
los compromisos polticos con el Estado.
El ltimo y noveno captulo de esta seccin se denomina innovacin, reflexin y
conocimiento. En l se observa que el lugar ocupado por estas actividades en
la prctica cotidiana de las ONG resulta marginal. Las principales limitaciones
para el funcionamiento de estas actividades son: por un lado el carcter
accesorio que ocupan en el diseo de los proyectos y por otro, la escasa
posibilidad introducir modificaciones descentralizadas a los programas.
En la tercera seccin este informe, denominada recursos de incidencia, se
analizan los diversos recursos movilizados por las organizaciones en funcin
de su enfoque para incidir en problemticas de infancia. La seccin cuenta
con diez captulos y el primero de ellos concentra su atencin en el recurso de
incidencia insercin territorial, que es al decir de las propias organizaciones,
el principal capital que poseen. Las representaciones acerca de la insercin
territorial de las organizaciones podra verse reforzada por el proceso de
15
retirada del Estado respecto de la ejecucin directa de polticas de infancia y su
constatacin en el campo por parte de las ONG. En el mismo captulo tambin
se seala que en tanto no se utilice a favor de adecuar los diseos de las
polticas en funcin de las necesidades locales, es posible que la disponibilidad
del recurso comience a decrecer.
El examen acerca de las representaciones que tienen las ONG sobre su propia
disponibilidad en materia de recursos humanos se realiza en el segundo
captulo. All se observa que la capitalizacin del personal en funcin de los
crecientes requerimientos burocrticos de los programas, y las disponibilidades
asimtricas de recursos humanos en las organizaciones, se constituyen como
unas de las variables claves para comprender las dificultades de incidencia en
el campo.
En el captulo de divisin del trabajo y concentracin de los programas:
directores, coordinadores y empleados analizaremos las relaciones entre el
creciente proceso de especializacin del personal, y sus implicancias sobre la
capacidad de incidencia individual y colectiva, que en el actual escenario de alta
competencia, hace ms complejos los requerimientos de supervivencia de las
ONG. La emergencia de una clase gerencial al interior de las organizaciones
que alcanzan determinada escala se observa como uno de elementos centrales
a la hora de comprender las capacidades reproductivas de estas ONG.
El cuarto captulo aborda la problemtica potencial de transformar a nios y
adolescentes en beneficiarios cautivos de las ONG. Se trata de un temor latente
a que las organizaciones incorporen a sus beneficiarios como un factor ms de
los requerimientos de escala. La necesidad forzosa de multiplicar los proyectos y
de mantener al menos, el nmero de usuarios y la cercana de una organizacin
con determinada poblacin a partir de su insercin barrial o temtica, se puede
confundir con cierta apropiacin de una poblacin objetivo. Aunque la opinin
general es que no configura un problema estructural, algunas organizaciones lo
consideran un temor razonable en el contexto de la alta competencia entre ONG.
El quinto capitulo se ocupa de los cooperativistas y repasa algunas de las
ventajas que sealan las ONG cooperativas respecto a su forma de organizarse,
como ser el cdigo de horizontalidad que domina en todas las esferas de la
organizacin. Estas discusiones se entienden significativas en tanto introducen
argumentos que vinculan la forma de estructurar la organizacin con sus
posibilidades de incidencia.
El sexto captulo esta dedicado a uno de los recursos clave en la comprensin
de las formas de incidir de estas organizaciones, los recursos econmicos. Los
16
mismos se obtienen de forma estable a partir de los convenios con el Estado y
logran la sustentabilidad de las organizaciones. Las alternativas para la obtencin
de recursos varan entre opciones poco redituables y opciones poco estables.
La obtencin de recursos autnomos por parte de las organizaciones, as
como el financiamiento mediante donaciones empresariales no representaran
recursos suficientes para sostener los programas. Mientras que los recursos
provenientes del exterior, si bien representaran montos muy atractivos, no
tendran la estabilidad suficiente para dar continuidad a los programas y por
ende, permitir la sustentabilidad de la organizacin. Planteado de esta forma
el problema de la obtencin de recursos econmicos slo nos deja una nica
alternativa para su resolucin: conveniar con el Estado.
El Saber Tcnico es el recurso estrella de algunas ONG y les permite diferenciarse
tanto del Estado como del resto de las organizaciones. El saber tcnico marca
la hegemona terica de algunas ONG en el campo, al tiempo que les permite
reproducir la diferencia de capacidad respecto del resto de ONG. Por otra parte,
la hegemona de los criterios tcnicos en el diseo y ejecucin de los proyectos,
nos marcan la segunda dimensin de la lgica instrumental que opera entre las
organizaciones. Esta lgica antepone los criterios tcnicos a los polticos, los
cuales se podran introducir con una participacin genuina de los destinatarios
en el diseo y ejecucin de los proyectos.
El desarrollo del recurso de experticia burocrtica se produce a partir de
una larga e ntima historia de interaccin con el Estado. Como se deduce
en el captulo sobre negociacin con el sistema poltico, la metodologa de
negociacin utilizada puede conllevar la creacin de arenas cerradas entre
altos representantes de las organizaciones no gubernamentales y autoridades
polticas o burocrticas. Al reunir esta cercana con el aprendizaje experimental
de una historia de triunfos y fracasos, tanto en llamados como en evaluacin de
proyectos, se puede aproximar una idea de los niveles ptimos de conocimiento
que algunas ONG pueden haber adquirido en conocimientos burocrticos. A
estas discusiones se refiere el octavo captulo de la presente seccin.
El noveno captulo se dedica a la descripcin y anlisis de un recurso muy
especial de las organizaciones, su legitimidad. En esta parte del libro se
problematizan las diferentes fuentes de legitimidad de las organizaciones
encontrndose que ni los socios, ni los beneficiarios, se conforman como
fuentes de legitimidad de las ONG. Los beneficiarios estn lejos de poder tener
incidencia en la conduccin de la organizacin, mientras que la figura de los
socios tiene un papel crecientemente nominativo en el funcionamiento de las
organizaciones. Por otra parte, la insercin local y el prestigio de sus integrantes
representan fuentes de legitimidad para algunas organizaciones. Al tiempo que
17
todas tienen un piso de legitimidad que proviene de trabajar con un tema de
alta sensibilidad social como es el de la infancia. All tambin se discute entorno
a que mientras no se hayan consolidado mecanismos slidos de participacin
real de los destinatarios, su representacin por parte de las ONG podra
conformar un riesgo de representatividad espuria. Esta operacin podra
aportar al resultado de negociaciones entre el Estado y las organizaciones la
legitimidad de haber considerado la opinin de los destinatarios, sin que esto
se realice verdaderamente.
El recurso de Escala constituye el noveno captulo de la tercera seccin que
cierra el documento. La escala es un recurso verdaderamente fuerte entre las
ONG de gran porte, y fuente de importantes asimetras entre organizaciones.
Como se muestra en los apartados sobre divisin social del trabajo y experticia
burocrtica, estas dimensiones vienen acompaadas de una clase dirigente que
se puede dedicar en exclusividad al desarrollo de la institucin, al tiempo que
puede establecer contactos estratgicos con este fin. Estas dos cualidades junto
con la posibilidad de abaratar costos de los proyectos individuales mediante el
uso de una economa de escala, posiciona a estas organizaciones como grandes
candidatos a ganar la mayora de los proyectos y reproducir de esta manera
las diferencias de tamao. Pero estas dimensiones tambin estn asociadas
a importantes compromisos que la institucin no puede dejar de cumplir. Por
otra parte tambin se problematiza en este apartado, el potencial de la escala
colectiva de las organizaciones, en tanto son responsables de una porcin muy
importante de la cobertura del sistema INAU e IMM, y por fuera de ellos.
1. Estrategias de planificacin
1.1 Estrategias de relacionamiento con el Estado
1.1.1 Incidencia autonomista
Resulta muy difcil tratar de desarrollar los elementos principales de una
estrategia cuando sta apenas s logra tomar cuerpo en la arena de infancia.
Esto es precisamente lo que sucede con la posibilidad de una estrategia que
se plantee ser autnoma respecto del Estado. Es que las instituciones que
buscan y logran producirse a s mismas, prescindiendo totalmente del Estado,
son realmente muy escasas. Paradjicamente, al mismo tiempo las reflexiones
sobre la necesidad de tener autonoma son relativamente abundantes en los
discursos. Las referencias a esta necesidad, se dirigen, de forma esquemtica,
a dos puntos: en primer lugar, a las diversas dificultades que genera un
vnculo demasiado estrecho con el Estado, principalmente a la hora de realizar
18
denuncias que lo sealen como un agente violador de derechos; y en segundo
lugar, a los problemas intrnsecos que conlleva el tipo de polticas que se
desarrollan en convenio con el Estado. La inclusin en este trabajo de algunos
elementos de la perspectiva autonomista es tributaria de su importancia terica,
dado que en tanto propuesta alternativa nos permite enfocar mejor nuestro
trabajo sobre la totalidad del espectro. A tal punto es marginal esta postura
que su inclusin en el trabajo de campo slo fue posible de forma deliberada y
luego de una bsqueda conciente.
El principal nexo que une a las instituciones con el Estado son los recursos
econmicos que ste transfiere por la ejecucin de una poltica prediseada.
La primera preocupacin de una institucin con estrategia autonomista sera
entonces, la obtencin de recursos por fuentes alternativas al Estado. Pero
resulta que, si bien la obtencin de recursos es una preocupacin importante
de estas instituciones, no se encuentra de ninguna forma entre las primeras.
Este orden en las preocupaciones es propio de las ONG que convenan con el
Estado para sostener econmicamente a la institucin. Incluso, es la primera
pregunta que se hacen cuando escuchan que existe una estrategia de este
tipo. Una institucin autonomista que cuente con recursos econmicos,
los obtiene principalmente del exterior, aunque se trata de una posibilidad
bastante restringida. Tambin las puede haber sin fuente estable de recursos
econmicos, o que funcionen a partir del trabajo de personas interesadas en su
existencia. La discusin sobre la fuente de recursos es objeto de otro captulo.
Slo debemos sealar aqu, que la imposibilidad de concebir una institucin
sin recursos es tributaria de una concepcin determinada, y no condicin
fundamental de existencia.
El punto de partida de una estrategia autonomista es concebir al Estado como
garante para todos los nios del goce de sus derechos, y a la institucin, como
una herramienta para perseguir la cabal asuncin de esa responsabilidad. Es
en este sentido, que el involucramiento con el Estado debe evaluarse con rigor
a la luz de su potencial obstruccin del sendero principal de la institucin. Y
desde esta posicin se observa a la dependencia econmica respecto del
Estado como un obstculo importante a los fines de la institucin. En ese
sentido, tambin se adoptaran enfoques exista o no dinero del Estado para su
ejecucin, lo cual implica una ruptura con el mercado de proyectos.
*Mira, yo en temas de plata en mi vida independiente de mis padres te
dira que pude tener independencia econmica. De alguna forma traslado
eso que no quiere decir que no tenga relacionamiento, que no participo,
que no tenga espacios en comn en cuanto a todo. Pero, es deseable
la total autonoma. Claro, no siempre sucede la supervivencia pero es lo
19
deseado. La realidad es otra y las circunstancias son otras. GD1
*()pero, bsicamente, me parece que no se puede hablar en pie de
igualdad si uno depende econmicamente de otro.
* S. Eso creo que lo aceptamos todos. GD1
*Hay una divisin que la formul de alguna manera el Estado pero que las
ONG tambin la han acentuado con esto de lo pblico y lo privado y en la
ejecucin de proyectos y en el esfuerzo de las ONG por seguir existiendo
no? Que implica conseguir financiaciones con determinadas pautas y
marcos que despus estamos un poco prisioneros. Entonces o le rends
cuentas al financiador o te plantes cambiar el foco del abordaje ms all
de lo que se pague o no se pague. GD4
Las dos posturas convencionales entre las ONG respecto a la estrategia frente
al Estado Desarrollo en la Frontera o Reactiva, tienen tal distancia con la
concepcin autonomista, que sta no se dibuja en su imaginario. No se trata
de considerar una opcin difcil y sacrificada, o con ventajas y dificultades
para analizar, sino que directamente la opcin que se orienta, de forma activa
o pasiva, hacia el Estado representa la existencia, el universo, fuera de lo cual
nada es posible.

* Igual creo que estamos en una desigualdad de fuerzas a la hora de decir
el aprovechar o no. Por que a veces sents que lo nico que hacs es
reventarte laburando por los gurises para que haya nmeros que justifiquen
cosas que se hicieron o se estn por hacer. Hay como una especie de
P. De asimetra
* Exactamente.
P. Pero hay poca chance de decir que no, esto no lo hago o me parece
que as
* Y s, la chance siempre la tens. En definitiva es como el tema de mirar
el Canal 4 y llamar para putearlos porque no te gusta la programacin. Si
no te gusta cambi de canal. Pero si veo que esto me marca determinadas
exigencias y veo que no voy a cumplir, me queda decir bueno, no me
presento. Lo otro es si no te presents qu hacs? Por que en
definitiva o hacs todo o no hacs nada es muy difcil. La cuestin es
como aprovechs esos mecanismos para poder hacer algo, teniendo claro
que va a ser para un determinado nmero de gurises en un determinado
20
lugar del pas y no para llenar porcentajes sino para que la incidencia sea
mayor. GD6
*Nosotros respondemos a una convocatoria que viene del Estado que ya
viene enmarcada esta es la cancha vos quers entrar o no?
* Claro, si se te exige que en tanto tiempo, o que tanto porcentaje se
reintegre al sistema educativo vos tens que trabajar con un determinado
tipo de gurises. Y a los otros bueno, lamento pero
* Esto es como una cadena. La cancha no la marcaron ellos (el Estado) sino
que viene marcada de otro lado. El tipo que te da el prstamo te dice vos
tens que llegar y as vamos como en escalerita. Tambin a vos te queda
la libertad de no sumarte. De decir no mir, esto me parece un disparate
y bueno no lo hacs. Ya est. GD6
En ambos extractos de las discusiones precedentes quedan claramente
establecidas las dificultades de quienes han entrado en el ir y venir de
los convenios con el Estado, para concebir una existencia por fuera de
ellos. Esta concepcin del todo o nada es la que en parte mantiene a las
instituciones desarrollando polticas que muchas veces consideran focalizadas,
fragmentarias, asistencialistas y dems consideraciones que iremos viendo a lo
largo del trabajo. Para superar esta limitacin los planteos proponen reclamar
espacios para disear y no solo para ejecutar. No est en los planes de muchas
ONG un separatismo radical, subversivo del tipo de intervencin estatal
asistencial, sino reclamar un espacio de poder creativo para el diseo. Seria
una versin de autonoma tcnica, una relacin simbitica donde la ONG est
contenida por el Estado.
Pero desde las estrategias convencionales se plantea que existe un margen
de autonoma que opera una vez en el campo y que supone niveles mnimos
de control por parte del Estado. Esta laxitud en los controles generara una
autonoma de facto, que las ONG pueden explotar en el trabajo de campo,
utilizando como recurso central el conocimiento burocrtico del sistema:
*(...) pero el tema est en de qu forma podemos salir de esta dependencia
del Estado que nos hace perder la autonoma tanto para quejarnos como
para hacer bien nuestro trabajo. X est haciendo asistencialismo. De
alguna manera s est haciendo asistencialismo en tanto entra en las
reglas de juego del Estado, pero hacemos otras cosas que se nos cantan
y estn buenas. Y as como hacemos cosas buenas podramos estar
haciendo cosas terribles, porque el control del Estado es tan mnimo. En
21
tanto entreguemos las planillas podramos estar haciendo cosas horribles
y nadie se entera. Hay entonces que promover, discutir y ver de qu forma
se mejora esa relacin. Porque realmente... el seguimiento, el apoyo y el
control dependen de las personas que van y no de una poltica de Estado o
de instituciones pblicas.
*Pero el tema est montado para hacer y no para pensar. El tema es cmo
reclamamos espacios para pensar y no slo para hacer. GD3
De todas formas, desde una postura autonomista la ejecucin de estas polticas
esta indisolublemente ligada a la legitimacin de las mismas. Un extremo de esta
versin que puede ser concebido tericamente, pero que no se encontr en el
trabajo de campo, es el de sostener que conveniar con el Estado lleva implcito
el legitimar la globalidad de sus polticas. En este mismo sentido, la autonoma
de las ONG podra condicionarse a una consideracin respecto de la legitimidad
de las polticas econmicas estructurales del gobierno. Pero estas posibilidades
quedan totalmente por fuera del horizonte discursivo de las ONG.
Como mencionamos al comienzo, otra de las preocupaciones que motivan
una estrategia autonomista respecto de Estado tiene que ver con mantener
activa la capacidad de denuncia de las ONG frente al mismo. Tanto por si viola
derechos activamente, como por si lo hace a partir de omisiones. Desde esta
concepcin, las ONG organizadas pueden representar un lmite a violaciones
de derechos propiciadas desde el Estado, y la dependencia del Estado que
tienen la mayora de las ONG inhibe su capacidad de denuncia. Los casos en
donde estos elementos aparecen en forma ms evidente estn asociados a la
justicia juvenil e implican acciones violatorias por parte del Estado.
* Si Save the Children no financiara al comit y lo financiara el INAME, lo ms
probable que el ao pasado o el anterior no hubiera salido una declaracin
vinculada a los tratos de Berro GD3
Nosotros hicimos una investigacin el ao pasado y editamos un libro que
gener un lo brbaro. La defensora nos odia, los organismos (risas)
nos dijeron de todo que escrachbamos a todo el mundo, toda una cosa
que y adems no escrachbamos personalmente a nadie. Lo que pasa
es que constatamos una realidad quebrada, de cien experiencias y bueno,
la defensa haba pedido pruebas cuatro (veces). Eso es una realidad, no
es escrachar a nadie... Empez a regir el cdigo y los jueces de familia
no tienen la ms plida idea de que se trata. Esto no puede ser. Deberan
recibir una capacitacin sino es letra muerta. Si siguen con la misma cabeza
del cdigo viejo de hecho el cdigo establece que los nios podrn
acudir directamente a los tribunales para una asistencia letrada y los jueces
22
de familia resolvieron que en esos casos van a designarle un curador. Por
qu?, bueno porque siguen con la cabeza en el cdigo viejo. GD6
1.1.2 Incidencia de frontera
En este captulo nos interesa recorrer la estrategia de relacionamiento que
las organizaciones han desarrollado en la frontera del Estado. Grosso modo,
la idea de desarrollo en la frontera engloba a aquellas organizaciones que
deliberadamente han optado por establecer una sociedad estrecha de
relacionamiento con diferentes actores pblicos estatales de la arena de
infancia. Efectivamente, el desarrollo de frontera supone en trminos laxos,
el desdibujamiento de los lmites estrictos que separan la identidad de las
organizaciones y la dificultad para determinar el espacio, las atribuciones y las
obligaciones que adquieren estas organizaciones.
Para muchas ONG, la proximidad con los actores pblicos se constituye
en un requisito funcional, que les permite subsistir abastecindose de un
caudaloso flujo de programas y proyectos estatales en materia de infancia y
adolescencia. La estrategia de frontera con el Estado se constituye en la va
de desarrollo modal de las organizaciones, y requiere un examen detallado de
sus implicancias como estrategia de incidencia. En este sentido, una primera
aproximacin sugiere un panorama de dilemas altamente complejos que
solo pretendemos presentar. Como estrategia de incidencia ha adquirido un
relieve cuantitativamente sustantivo en base al crecimiento exponencial que
ha registrado en la ltima dcada y media. Al mismo tiempo, ha prohijado
complejas relaciones de dependencia que ha menudo se convierten en la
Espada de Damocles que bloquea o entorpece el verdadero potencial de
incidencia en materia de derechos de infancia y adolescencia.
* La asimetra est. En la medida que tu hacs el convenio ests aceptando
un socio en una relacin asimtrica. Los dos con la misma posibilidad de
rescindirlo. Pero el que asume los compromisos para la prestacin del
servicio es el socio ms pequeo y es la cara visible para la poblacin.
* Y claro, del tema de las responsabilidades no se hace cargo el Estado al
entrar a conveniar.
P. Claro. La organizacin se hace cargo del programa que asume pero la
responsabilidad de evaluarlo es del Estado. Ustedes como lo manejan?
La responsabilidad la asumen como propia?
*Es que la organizacin asume una gran responsabilidad. GD5
23
La complejidad que encierran estos dilemas, obliga a subrayar el tenor de
nuestras consideraciones. Es importante destacar, que no interesa aqu
ocuparnos de las innumerables diferencias formales que establecen las leyes
y contratos de la sociedad entre ONG y Estado, que habran de desbancar
nomolgicamente nuestra construccin, no sin ocultar algunos problemas.
Deliberadamente, queremos sealar un espacio de ambivalencia que construido
sobre una pragmtica de las organizaciones, ha adquirido un carcter estructural.
Justamente, la pragmtica de las organizaciones sugiere que en los pliegues
de la frontera se han generado universos de sentido que operan en la vida
cotidiana de las ONG, con vigor anlogo a los propios trminos legales de la
sociedad. De esta forma, pretendemos bucear en conglomerados de reglas,
cdigos y discursos que modelan una estrategia de incidencia, desarrollada
relacionalmente en la frontera del Estado.
La multitud de dimensiones que participan de esta estrategia indicaran que sera
un craso error definirla operacionalmente. Ms acertado sera reconocer que se
trata de un anlisis relacional, de vnculos emergentes, donde los ambas partes
presentan gran capacidad para modificar sus posiciones de poder relativo. Allende
las velocidades variables, y las recurrentes fusiones entre Estado y ONG en la
arena de infancia, veremos que la resolucin de las crecientes contradicciones
de la estrategia, se transforma en el tema central de las organizaciones.
Muchas organizaciones tenderan a considerar que el Estado tiene una
capacidad logstica mejor desarrollada y una mayor legitimidad para actuar en
temas de infancia. De este modo, las ONG se autoubican como arena intermedia
entre el Estado y los ciudadanos. Sin embargo, la representacin geomtrica
de este espacio de interseccin, resulta distorsionada por la estrategia de
frontera, donde las fuerzas centrfugas del Estado condicionan severamente la
capacidad de incidencia.
*Entonces es difcil incidir como ONG cuando tenemos que reproducir hay
que adecuarse al Estado y no hay democracia en la oferta para participar de
proyectos porque en realidad estamos compitiendo. Es real. Las ONG tambin
compiten por los espacios de oferta pblica que no son infinitos. El desafo
entonces es salirse un poco de estar siempre con propuestas fragmentadas.
En este sentido, la estrategia de frontera asume importantes connotaciones de
asociacionismo desarrollado sobre una la poltica institucional de convenios
centrada en INAU. En innumerables oportunidades, las organizaciones
manifiestan que la pertenencia a la sociedad ha estimulado un comportamiento
crecientemente disciplinado, frente a las decisiones y operaciones del Estado
en materia de infancia y adolescencia. Para muchas organizaciones, la
explicacin radica en la adaptacin a los requisitos de la poltica de convenios
24
que ha generado un corrimiento de objetivos y de pautas de trabajo propias, en
funcin de la necesidad de ganar proyectos, que aseguren la supervivencia de
la institucin. En definitiva, uno de los efectos emergentes ms gravosos sobre
la capacidad de incidencia que generara el desarrollo de frontera, supone
prdida de la autonoma original. A pesar del rgimen de alta competencia
dispuesto entre las organizaciones, la variedad temtica de programas eleva
la posibilidad de sobrevivir en una actitud asociativa, sin necesidad de gran
autonoma. Las ONG estaran siempre esperando el llamado de licitaciones
de proyectos, lo cual habla de una actitud pasiva, frente al Estado proveedor
de recursos.
* Claro. Ah hay una gran responsabilidad del Estado.
* Sin duda.
* De cmo organiza todo el sistema de convenios, que es lo que exige a las
organizaciones sino se transforman en clientes.
P. Las organizaciones en clientes del Estado?
* S claro. Condicionadas para hacer buena letra pero al mismo tiempo yo
que s. La otra vuelta dimos una charla en el INAME por el tema del nuevo
cdigo e iban pila de instituciones que tienen convenios y las clnicas. Las
clnicas cobran por chiquiln que atienden. Entonces claro, el Estado les
exigen que no se les escapen o que lo atiendan, no que no se les escapen.
Entonces ellos Qu hacen? Tenerlos dopados y con rejas. Entonces la
preocupacin con el nuevo cdigo es como hacer para que no se les
vayan. GD6
El asociacionismo promulgado en la figura de coejecutores de polticas
pblicas de infancia, oculta la asimetra prctica entre las partes de la sociedad.
Muchas organizaciones, aoran la promesa de constituir un pacto estratgico
entre el Estado y las ONG para atender los problemas de la infancia, cuya
falta de concrecin se atribuye a una traicin desde el Estado. Aunque la
constatacin irrita a las organizaciones, no han manifestado inters por
generar movilizaciones para defender ese derecho. La idea de que ni siquiera
lo piensen sugiere la posibilidad de que normalmente, la sociedad mantiene
importantes niveles de funcionalidad para las partes. El ascenso del Estado
como gran foco de incidencia, supuso garantas para algunas organizaciones
ms pequeas, que generalmente apelan a su rol de garante de la igualdad de
condiciones para competir por los proyectos.
25
*Bueno yo comparto lo que plantea X. A nivel de las ONG, de alguna
manera el INAME instituy la amplificacin de la poltica de convenios.
Hubo un intento desde las ONG de lograr un lugar de socio con el Estado
fundamentalmente a travs del INAU que qued en un nivel discursivo.
Nunca lleg a poder concretarse en los hechos en esto que planteaba el
de esa poca capacidad propositiva no? y yo coincido en que la actitud
termina siendo reactiva. A veces con xito, frente a determinados planteos
del Estado posicionamiento de respuesta fuerte que lograba GD1
Una cuota parte de la sociedad entre Estado y organizaciones de infancia, se
explicara por la creciente relacin, entablada entre profesionales tcnicos que son
contratados por el Estado, para integrar las ONG de desarrollo. Algunos observan
que a muchas de estas ONG slo les interesa desempearse tcnicamente en reas
idneas, optimizando contactos y currculo que aseguren la expansin del terreno
profesional, en el seno de la arena de infancia. De esta suerte, la incorporacin
de una nueva generacin de organizaciones outsider refuerza las posiciones de organizaciones outsider organizaciones outsider
autonoma mnima. Claramente, la comparacin evoca una tradicin militante
fuertemente connotada, que sugiere la distincin de organizaciones de vieja
guardia, con fuerte contenido voluntario y militante. En aquellas organizaciones
la autonoma se constitua en un capital simblico, estimulando posiciones
altamente crticas del desempeo estatal, de consecuencias prctico-materiales
sobre las estrategias de promocin de derechos.
*El otro da me deca una vieja colega: Ahora cuando me jubile tengo
ganas de poner una ONG (risas). Pero poner una ONG es un laburo. T,
vos pods laburar, podes vivir de una ONG pero hoy tens varias gamas
de opciones est brbaro que quieran laburar con equipos tcnicos.
Entonces ah me parece que hay que educar
* En el mundo esta proliferacin que ya te digo, conozco unipersonales
figuran como un nombre pero en los hechos son una persona y facturan
muy bien adems. Eh, eso tambin
P. Facturar. Es curioso que utilices ese trmino. Pareciera que las ponen
directamente para conseguir un recurso, buscar fondos, generar empleo
(hablan todos)
* se vienen adiestrando se encaramaron al poder siempre y son tan
hbiles y tan rpidos y bueno y esas son las aduanas. Por eso preguntaba
hoy, esa percepcin que tengo de que no es que se invierta poco en la
infancia. Pero si veo por otro lado que hay poco dinero para las instituciones
con proyectos, entonces Cules son las aduanas?, Dnde estn? Y por
26
eso me resulta interesante lo que dijiste porque tambin es una forma de
que la GD1
Como veamos, dentro de la estrategia de frontera se agudiza la nocin de
que las ONG se constituyen en tomadoras de proyectos estatales. Para
muchas organizaciones, esta condicin impacta negativamente en los diseos
metodolgicos que se tornan excesivamente tributarios de una oferta real de
tipo de proyectos disponibles. El desarrollo ritual de esta estrategia de incidencia,
supone que el abanico de proyectos que demanda la poltica estatal, adquiere un
carcter normativo -lo que se debe-, y performativo, que ha generado un efecto
paralizante sobre la inteligencia de las organizaciones. Como demandante
casi monoplico, el Estado no slo tiene capacidad de fijar precios a las
concesiones de programas de infancia, sino que elabora los criterios maestros
de evaluacin de las ONG, que son incorporados forzosamente por aquellas
organizaciones que pretendan ocupar un espacio de frontera en la ejecucin
de proyectos. El hecho observado de que muchas de las organizaciones no
perciben posibilidades de salir de la sociedad en el corto plazo, garantiza la
dinmica de reproduccin circular de esta estrategia de incidencia.
En el permetro de esta estrategia, las organizaciones se reproducen dentro de
la rbita de algn programa del Estado. Para lograr un lugar en ese espacio
pblico limitado y visualizado como espacio de lucha, las ONG estn
obligadas a participar en un rgimen de competencia entre organizaciones. La
adaptacin ms comn se constituye en la especializacin en un plexo temtico
de derechos, lo que produce una fragmentacin endmica de enfoques al
interior de las organizaciones. Resulta interesante observar que se trata de un
proceso de especializacin inducido desde el Estado, que busca ofertantes
ms eficientes para atender la complejidad de cada servicio. En este mismo
sentido, muchos sealan que no hay libertad de ofertar nuevos proyectos, en
tanto los mecanismos ligados a la competencia actan como filtro fundamental
de las organizaciones.
Como observamos, el Estado es parte naturalizada de la identidad de las
organizaciones. Algunas se sienten protegidas por el Estado y no estn
dispuestas a apartarse de la sociedad, a pesar de reconocer que tienen
discrepancias. Desde estas posiciones, la traicin del pacto original de co
ejecucin entre Estado y organizaciones, supone que la nueva agenda de
la estrategia de frontera debe apuntar a la construccin de un espacio de
participacin en las polticas pblicas. Se esboza una alternativa, tendiente
a la horizontalizacin de la unin con el Estado como organizacin rectora.
Se constituye un diagnstico fuerte, que supone que optimizar la incidencia
requiere profundizar la estrategia de frontera, logrando una posicin tcnica
27
dentro de la sociedad. Resulta interesante observar que, aunque el diagnstico
pretende superar la imagen de hermano menor de las ONG, grosso modo,
esta posicin mantiene intacto el cdigo general de frontera, que no puede
pensarse lejos del Estado. No es accesorio observar que, para muchas
organizaciones se trata de una ligazn subordinadora, que al mismo tiempo
que les asegura la existencia, las sujeta. Muchas organizaciones dan soporte
al cogito estatal de incidencia, arguyendo que las carencias de la infancia
son tan grandes que reclaman la participacin obligatoria del Estado como
legtimo agente y ltimo responsable. En este sentido, las ONG apareceran
cubriendo falencias de instituciones tradicionales como la escuela o la familia
que antao tenan gran capacidad de cubrir la totalidad de lo real en materia
de infancia. Desde esta perspectiva, las ONG apuntaran a atender el excedente
fantasmtico de los derechos, es decir, la nueva miseria de la infancia, que
retorna tras ser representada deficitariamente por las instituciones sociales
universales clsicas. Organizaciones tradicionales de la sociedad civil, como
iglesias y organizaciones filantrpicas de larga trayectoria en tareas sociales de
servicio en hospitales u orfanatos, se reconvierten para actuar como ONG.
En importante diferenciar la existencia de una lnea optimista dentro de
la estrategia de frontera. En este sentido, algunas organizaciones perciben
que aunque nunca se les dar todo lo que necesitan, el Estado apoya
esencialmente su desempeo. No todas las ONG experimentan traumticamente
el efecto formato del Estado sino que ms bien, identificndose con sus
estructuras, tienden a celebrarlo como hermano mayor de la sociedad.
*Estamos muy protegidos a pesar de que siempre tenemos discrepancias...
son 18 centros comunitarios bajo un mismo proyecto y como que cada
sociedad civil tiene autonoma (entre comillas) digamos para manejar
situaciones segn... GD3
Muchas organizaciones se desmarcan de los efectos negativos de la
dependencia del Estado destacando las caras positivas de la sociedad,
que refieren a cierta modernizacin temtica de los enfoques, luego de
la ltima dictadura militar. Refirindose a los derechos humanos, como el
enfoque global que acapar a las organizaciones tras la dictadura, muchas
organizaciones preconizaron que no haba un solo derecho sino multitud de
ellos que permanecieron sin ser protegidos, dentro de los cuales se encuentran
los de nios y adolescentes.
No obstante, la estrategia de desarrollo de frontera encuentra numerosas
organizaciones detractoras. Como veremos con ms detalle en el captulo
dedicado a metodologas de participacin, otras ONG critican el efecto negativo
28
que produjo esta operacin de dispersin, favoreciendo una estructura
arborescente de defensa de derechos, que legitima enfoques parciales de
las organizaciones. A juicio de las organizaciones crticas de este proceso, la
dispersin estara muy asociada a la necesidad de obtener nuevos nichos de
explotacin, y de habilitar un canal polticamente seguro de discusin con el
Estado en materia de derechos: como sealaron algunos de los entrevistados
al Estado no le gusta hablar de Derechos Humanos en general. De este modo,
durante la transicin hacia el rgimen democrtico, se realiza un armisticio
semntico entre Estado y ONG que legitima un tipo abordaje parcial, mediante
la reorganizacin del Derechos Humanos en derechos particulares.
En el contexto de esta estrategia de frontera, no podemos dejar de observar
la llamativa ausencia de referencias crticas a la poltica econmica que
lleva adelante el Estado y su relacin con la capacidad de incidencia de las
organizaciones. En este sentido, resulta problemtico que, actuando como
brazo ejecutor de las polticas sociales, muchas organizaciones puedan
legitimar la poltica econmica del Estado, minimizando las chances de realizar
enfoques de economa poltica, que interpelen las conexiones entre polticas
sociales y polticas econmicas que impactan en la situacin de derechos de
nios y adolescentes. Esta importante brecha en los diagnsticos de incidencia
de las organizaciones de infancia, sugiere que la observacin y el contralor
de la poltica econmica del Estado son materia de otra sociedad civil,
desconectada de la temtica de derechos infancia. Una de las hiptesis posibles
sugiere que la matriz poltica que acuaron otras formaciones sociociviles
como sindicatos, las cmaras empresariales, o asociaciones profesionales es
cabalmente sustituida en las ONG de infancia por una nueva matriz tcnica
de defensa de derechos. Emerge nuevamente la pregunta Cul es el particular
que ha hegemonizado el universal sociedad civil en materia de infancia? Esta universal universal
fuerte disyuncin entre poltica social y poltica econmica, que mediante
una minimizacin de la economa poltica entroniza el carcter dbil de los
reclamos planteados frente al Estado Constituye un rasgo perenne de las
organizaciones de infancia?
Para muchas organizaciones, la estrategia abierta de frontera que desarrollan
algunas organizaciones, oculta agendas implcitas de penetracin de espacios
estatales que reportan beneficios particulares. Por ejemplo, la realizacin de
seminarios y reuniones de trabajo con los tcnicos de INAU, se constituye en
operaciones de incidencia perforadas por las necesidades particulares de
ganar terreno y canales privilegiados de influencia e informacin.
La identificacin de las ONG con el Estado, se constituye en un punto angular
de la estrategia de frontera que reporta beneficios para la sociedad, aunque
29
en trminos desiguales para ambas partes. En este sentido, algunas ONG
presentan su estrategia de incidencia como una opcin que voluntariamente
implica ceder terreno propio desde la organizacin hacia el Estado. Pero hay
una especial predileccin por participar de polticas pblicas frente a proyectos
propios, o no queda otra alternativa? Hay realmente alternativas? Desde una
perspectiva de juego, el hecho de que las ONG ejecutoras se transformen
en la cara visible del Estado, es parte del contrato de la sociedad, y tiene un
resultado redituable para la formacin de grandes ONG, a cuyas dirigencias
el Estado cede una importante cuota de poder de representacin pblica. Sin
embargo, algunos entrevistados sugieren que el resultado de la sociedad
es ampliamente ms redituable para el Estado. En primer lugar, trata de
una poltica de concesiones de costos relativamente bajos en proporcin a
la poblacin atendida. Como afirman algunas organizaciones, la estrategia
de asociacin con el Estado es una cuestin de ahorro, de doble ahorro,
podramos decir, que genera la transaccin central de la sociedad: las ONG
consiguen fondos frescos y el Estado no replica una estructura de recursos
comunitarios y conocimiento de campo acumulada durante aos en materia
de infancia. En el proceso de modernizacin desde el antiguo Consejo del Nio
hacia el exINAME, y en acuerdo con el Estado, las ONG vinieron a llenar un
vaco metodolgico en materia de infancia, legitimando la reestructura del gasto
social del Estado. Polticamente parece conveniente: reduce el costo poltico
del trato directo con los beneficiarios, y adems, canaliza demandas graves
hacia arenas altamente regladas, reduciendo el riesgo potencial de que otros
actores polticos del sistema lo capitalicen, organizando movilizaciones ms
complejas para el Estado.
En suma, no hay una respuesta cerrada al dilema planteado por las propias
organizaciones. Para algunas organizaciones muy crticas de la estrategia
de frontera, en el proceso de generalizacin de la solucin cmoda para
encontrar recursos de sobrevivencia, las ONG han sido cooptadas por el
Estado, transando su origen alternativo por un carcter oficialista. Incluso
sostienen, que les queda chico el nombre de no gubernamentales, en todo
caso, seran ONG gubernamentales, semi gubernamentales.
* Se me adelantaron a lo que iba a decir. Yo creo que las ONG surgen
como un movimiento alternativo y que hoy dudo que realmente lo sean.
Les queda grande el nombre de ONG. Son ONG gubernamentales o semi-
gubernamentales. No quiero generalizar pero creo que es una realidad
que en el esfuerzo por la supervivencia, las ONG fueron transando cosas
y que tambin porque fue la solucin cmoda. Por que los convenios con
el Estado son estables () y se fomenta una burocracia en las ONG que
para mantener todo el papeleo terminan teniendo un aparato administrativo
30
enorme con contadores etc. Y est que para solucionar esa burocracia
est el tema de las directivas que termina siendo un juego. Vos no pods
cambiar de directiva cada dos aos y que la nueva directiva venga con una
cosa que no tiene nada que ver con lo anterior y la gente de la directiva no
trabaja GD4
Ms all de opiniones y de las variantes al tipo ideal que aplican las
organizaciones concretas, la estrategia de incidencia de frontera con el Estado
adquiere un relieve muy significativo y genera fuertes perplejidades en las
organizaciones de infancia y adolescencia.
1.1.3 Incidencia reactiva
Paradjicamente, debemos sealar que una de las estrategias de incidencia
ms significativas entre las organizaciones, supone acciones de alto
contenido reflejo y adaptativo, adems de bajos niveles de decisin los
cuales, no sugieren planificacin en sentido estricto. La paradoja advertira
que se trata de una verdadera antiestrategia, en tanto no se aplican criterios
deliberadamente adoptados por las organizaciones. No obstante, el impacto
de una estrategia conformista sobre el trabajo de promocin de derechos de
nios y adolescentes, resulta de tal magnitud en el examen de incidencia, que
resulta trascendente reconstruir las estrategias de las organizaciones que no
planifican. Con independencia del nivel de conciencia que hayan alcanzado,
las decisiones y opciones que toman cotidianamente las organizaciones frente
al Estado, generan efectos agregados sobre la realidad de los derechos de los
nios. En suma, prestar atencin a esta estrategia supone partir de un supuesto
clave: por la va de accin u omisin, las organizaciones siempre estaran
incidiendo en la arena de infancia y adolescencia.
Para explicar la falta de incidencia, muchas organizaciones sealan de forma
recurrente la existencia de una cultura extremadamente estatalista de lo
pblico, donde lo gestionado por el Estado asume un estatuto de verdad ltima
y lmite de lo verosmil en materia de infancia. Como veamos en la estrategia
de frontera, el papel excesivamente privilegiado que asume el Estado produce
iniciativas dbiles e incipientes en las ONG, que llevan a que muchos
afirmen que no tienen polenta y que responden por reflejos condicionados. La
movilizacin del ao 2002 por algunas organizaciones como un sntoma de esta
antiestrategia a partir de considerar que implic una importante reaccin frente
al cese de pago por los proyectos. De esta forma, la capacidad de reaccin
frente a un movimiento del Estado evidenciara, por contraste con la pasividad
cotidiana, la estrategia de incidencia reactiva.
31
Otro de los sntomas de una estrategia reactiva, supone el conformismo asociado
al estancamiento de algunos programas ejecutados que alcanzan hasta veinte
aos de antigedad, sin que stos sean objeto de revisiones profundas en la
prctica por parte de las organizaciones. Durante prolongados perodos de
tiempo, se han ejecutado programas y mantenido convenios que muchas
organizaciones de estrategia reactiva juzgan negativamente como polticas
focalizadas, asistencialistas o de mera provisin. Programas que se sostienen a
pesar de diagnosticar que tales enfoques limitan fuertemente las posibilidades
de incidencia. Lo nico que se plantean al respecto las organizaciones que
siguieron participando activamente en malos proyectos, es la posibilidad
de plantear objeciones marginales y de escaso peso real sobre el diseo. En
este sentido, muchas organizaciones reportan un diagnstico de moderacin
colectiva e individual que denota la inmovilizacin implcita de esta estrategia.
Otro de los argumentos latentes que refuerza esta estrategia reactiva supone
como verdad ltima y lmite de lo verosmil, que el Estado es tambin, el ltimo
responsable en materia de infancia y adolescencia. Tiene fuerte arraigo la imagen
de que el Estado tiene capacidades cuasi biolgicas para crear y destruir
ONG. En ltima instancia, para no pocas organizaciones, semejante creencia
mantiene una condimento de irrealidad sobre la elaboracin de estrategias
activas de incidencia. De este modo, en el culto al Estado, se consagra una
ruptura cognoscitiva fundamental que distorsiona la elaboracin de secuencias
causales entre la labor de las ONG y vulneracin de derechos; entre acciones
de las organizaciones y el estado actual de derechos de nios y adolescentes.
Si desde la estrategia de frontera el Cdigo de la niez y adolescencia
aprobado por el parlamento en el ao 2004 fue lo mejor que se poda lograr en
la coyuntura poltica actual, y para los autonomistas, las organizaciones erraron
al avalar, explcita o implcitamente, un Cdigo incompleto; desde la visin
conformista, la promulgacin de un Cdigo de la niez no constituye materia de
acciones concretas, y por ende, no presume responsabilidades inmediatas de
las organizaciones de infancia. En definitiva desde esta perspectiva, el Estado
paga por un servicio que las organizaciones brindan. Para las organizaciones
ms crticas de sta sociedad estratgica, es altamente improbable que las
ONG incrementen su incidencia frente a una oferta del Estado tan fragmentada.
Sin embargo, algunas organizaciones de estrategia reactiva sostienen que el
Estado todava constituye un espacio de incidencia explotado parcialmente por
las ONG. Hay muchas ms ofertas de las que uno creera, y por lo tanto, se
mantiene como alternativa real de incidencia que debe mantenerse sin grandes
modificaciones por las organizaciones. La altsima conformidad de algunas
ONG con el programa Nuestros Nios de la Intendencia, o el Programa
CAIF seran algunos ejemplos de esta percepcin que no se plantea ninguno
de los problemas que las dems manifiestan. Desde la misma perspectiva, el
32
asistencialismo no viene del plan CAIF porque tiene participacin de los padres,
tiene talleres, e incluso algunos llegan a percibir una favorable coyuntura, en
tanto se observara un creciente involucramiento del Estado en cuestiones de
apoyo a la infancia.
Sin embargo, algunas organizaciones demarcadas en el permetro de las
estrategias reactivas desarrollan una lnea de conformismo ms pesimista,
que supone totalizar la cualidad de la sociedad con el Estado, sin visualizar
alternativas posibles. Desde estas organizaciones, el enfoque asistencialista
que algunos tanto critican, vendra de la mano de la naturaleza del INAU:
nosotros no podemos hacer nada. La estrategia reactiva se expresa
robustamente, desplazando enfoques alternativos del propio razonamiento:
si el asistencialismo forma parte estructural de la sociedad en este caso de
INAU, entonces los enfoques de participacin quedan tcitamente relegados
al ensueo. Anlogamente, y contra crticas mordaces, algunas ONG se
manifiestan optimistas con los resultados de los Comits Departamentales
de CAIF donde, en varias ocasiones, las ONG se asocian por iniciativa del
Estado. En este sentido, resulta problemtico pensar que la implantacin de
una antiestrategia, pueda clausurar la oportunidad de que las organizaciones
realicen su propio salto conceptual de incidencia tanto en el enfoque aplicado
como en la necesidad de robustecer los espacios de coordinacin. Aunque
desde esta perspectiva se perciben las sobre exigencias burocrticas, la
duplicacin de tareas y dems abusos en el diseo por parte del Estado como
fenmenos potencialmente negativos, no se plantea que las organizaciones
deban intervenir para enmendar estas falencias de la sociedad.
Por ltimo y completando el cuadro de la estrategia de incidencia reactiva, se
observa que uno de los lugares comunes, incorporado naturalmente por las
organizaciones sujetas a esta estrategia, es la percepcin de que las ONG
desarrollan atencin en reas descuidadas por el Estado y, se sabe cuales
son las reglas. Y a pesar de que muchas veces las exigencias de resultados por
parte del Estado se perciban como irracionales, se considera que es necesario
conveniar porque no hay otra manera de funcionar. Algunas organizaciones
presentan un paradjico espritu voluntarista que supone que el cambio
comenzara en las organizaciones, a pesar de que la prudencia les indica que la
clave maestra de estas reglas se encuentra lejos del dominio organizacional.
En suma, si nada puede hacerse fuera de la sociedad, se niega la propia
estrategia de conveniar como una opcin poltica mediante una operacin
que hace nfasis en las dificultades de las alternativas disponibles. Desde
una estrategia reactiva altamente conformista, incidir sera hacer eso
(tomar proyectos) o no hacer nada. La reconstruccin de estas paradojales
33
estrategias reactivas, deja a muchas organizaciones a la deriva con el Estado,
y lgicamente tiende a reforzar la tendencia estructural de la sociedad a
patrocinar crecientes procesos de dependencia y prdida de autonoma pero,
una ONG se debe manejar como pueda:
P. No se les ocurre a organizaciones de la sociedad civil... por ejemplo
volver a la situacin anterior y buscar otro financiador nacional externo o
privado externo y no depender tanto de la buena voluntad del Estado.
*Una organizacin se debe manejar como puede. Si se consigue ayuda
externa, bienvenida sea.
*La cooperacin internacional es inestable. Esta que tenemos con la
poltica de convenios es escasa pero estable. Pero ninguna cooperacin
internacional te sostiene el mismo proyecto, salvo algunos apadrinamientos...
pero son contados. El problema de la sociedad civil en Uruguay es que no
tiene de donde conseguir recursos. Los lugares clsicos de otros pases
donde se obtienen recursos, aqu estn cerrados. Las empresas no pueden
cooperar sin descontar IVA... o sea no hay ningn beneficio para que la
empresa colabore. GD5
1.2 Estrategias de relacionamiento ONG-ONG
1.2.1 Coordinacin
Como comentario inicial, resulta pertinente observar que el tema de las
estrategias de coordinacin reporta alta complejidad, por la connotacin
conflictiva de los discursos de las organizaciones se trata de un tema irritante y
sin resolucin a corto plazo.
Tres son las fuentes fundamentales de dificultades sealadas por las ONG.
En primer lugar, una de las complicaciones para la coordinacin radica en la
naturaleza estructuralmente heterognea que presentan las organizaciones
de infancia. En segundo lugar, la ausencia de una identidad colectiva mayor
de las organizaciones, asociada a un incipiente sentido de pertenencia,
estara generando fuertes bloqueos a la hora de entablar coordinaciones
decididas. Finalmente, la falta de rubros que financien instancias relevantes
de coordinacin figura como un escollo muy importante, las discusiones
entorno a este punto se desarrollan en profundidad en el captulo dedicado al
fortalecimiento de las organizaciones de segundo grado. Es interesante lo que
se observa en cuanto a que algunas ONG individualmente presentan mejores
recursos para aplicar estrategias de coordinacin que las propias asociaciones o
redes de organizaciones ya establecidas. Este margen de disponibilidad podra
34
establecer una relacin de dependencia entre el vigor de las asociaciones de
segundo grado, y las agendas de las grandes organizaciones. De esta forma,
es importante observar que el xito de las asociaciones est supeditado a
coincidencias estratgicas con objetivos de las organizaciones lderes, tanto
como la debilidad que reviste dicha coordinacin en los pequeos problemas
cotidianos.
En este sentido, se menciona el bloqueo de la iniciativa INAU-Ministerio del
Interior en el 2003 para levantar nios en las calles, como episodio mtico
de coordinacin frente a un inters conservador del Estado. El estatuto
legendario de aquel suceso, contrasta fuertemente con la incapacidad cotidiana
de coordinacin que declaran muchas de las organizaciones. La convivencia
cotidiana con nios vulnerados en sus derechos podra estar sugiriendo que la
gran movilizacin se explique mejor por la defensa de un inters corporativo de
las organizaciones, que por la defensa de derechos vulnerados. Palmariamente,
la iniciativa del Estado cuestionaba severamente la eficiencia de las ONG en los
programas de situacin de calle.
*Ahora se me ocurren otras cuestiones no?... pensando una positiva
(risas). Como experiencia de una incidencia o algo que fue muy puntual.
Cuando la presidencia anterior de INAME quera salir a cazar nios en
situacin de calle y subirlos a una camioneta y llevarlos y meter preso al
padre. Hubo un esfuerzo interesante por ejecutar hubo un esfuerzo y una
buena articulacin entre programas calle tanto de ONG como programas
calle del propio INAME, que no tienen nada que ver con esta concepcin
represiva. Hubo un esfuerzo colectivo de pensar y ver cul era el lugar ms
adecuado para articular estas cuestiones y parar lo que se vio que era
una salvajada. Nos juntamos todos y preguntamos Dnde cabe? en la
comisin de pobreza del Parlamento?. Al final no sali y ya estaba para salir
ya que era un acuerdo entre INAME y el Ministerio del Interior. Ha habido
cuestiones donde un posicionamiento desde lo que es el conocimiento de
una problemtica que puesto en prctica y colectivamente, logr algo que
era una poltica de Estado y tena una concepcin represiva. Entonces ha
habido cuestiones muy puntuales donde ha habido incidencia.
P. Tienen alguna hiptesis de por qu se dio en ese caso?
* Mira, fue un tema que sensibiliz hacia fuera. Me parece que los medios
de comunicacin jugaron un rol fundamental que no son algo para
desatender del lado de las ONG. Adems, desde quienes formularon este
programa, estaba en tela de juego la eficacia que tienen las ONG para sacar
a los nios de la calle. Desde arriba piensan que son loquitos que van y
35
hacen malabares con los gurises, juegan con ellos, los tienen cuatro aos
en un padrn porque no logran cerrar un proceso ya que el gur vuelve una
y otra vez a la calle. GD6
De esta forma, se sugiere que las organizaciones actuaran de modos distintos
en su dimensin individual y colectiva. Y aunque lgicamente, su capacidad
de incidencia es distinta en funcin de una u otra modalidad, se seala que la
moderacin individual de las ONG se refleja en la dbil, y dubitativa forma que
asume la coordinacin colectiva. Habra una relacin entre lgicas punteristas
de algunas ONG, que imposibilitan decididas acciones colectivas. Es interesante
la analoga con algunos sindicatos de trabajadores estatales que optan por
lgicas individuales de negociacin con el Estado, siendo que resulta menos
gravosa y ms eficaz para los fines particulares. Necesitan de accin colectiva
para realizar sus fines? Depender la coordinacin fuerte, de la presencia
de otras variables duras como cese de pagos o el cuestionamiento a la
eficiencia? Estas son algunas de las preguntas problema, sugeridas por varias
organizaciones al momento de establecer estrategias de coordinacin:
*...O sea que tambin una ONG por s misma podra tener una capacidad
de incidencia, an cuando no est integrada a un colectivo.
* Eso es lo que te estoy sealando, que me parece que estn como
moderadas individualmente y que entonces despus cuesta colectivamente
un fortalecimiento.
P. X dijo que cuando (el Estado) cesaron los pagos, inmediatamente hubo
un movimiento y cuando en el Parlamento se vot (el nuevo Cdigo) no
haba nadie
* Es otra gua esa diferencia que a m me parece bastante grfica. A la
hora de pelear por el presupuesto las ONG logramos cerrar filas y nos
posicionamos bastante firmemente frente al Estado.
* Frente al Estado te digo. Frente a sus pares es como una cuestin como
medio catica en cuanto a relacionamiento a este
*Me parece que -con todo el respeto por todas las instancias y por todos los
compaeros- me parece que hay una iniciativa ms individual que colectiva.
Lo ha puesto () en el documento que est puesto en Internet en funcin
de lo elaborado desde el proyecto de la infancia de ANONG en funcin
de propuestas para las emergencias eh?... pero cuesta muchsimo poder
generar ese tipo de instancias.
36
P. Cmo actor colectivo?
* Claro. Ah me parece que hay incidencia me parece que ah es donde
tens que empezar a atar elementos colectivos. (hablan todos) y mir
ahora quienes participan o no los hay sper-comprometidos pero
estamos hablando de nmeros. De cinco, solo tres (hablan todos, risas)
es un tema de responsabilidad
* Estamos bien. Dentro de seis, dos (risas) dentro del proceso se va
mejorando. Pero bueno, entonces hay que apostar a gente que pueda estar
para eso
* Si dos cosas. Ni el estrellato de organizaciones ni tampoco lo otro no?
el vaciamiento. Pero no porque te lo propusiste, porque te quedaste ms
solo queGD1
Como se observa en el dilogo, la coordinacin entre organizaciones tiende a ser
mayor -y casi natural- cuando el interlocutor es el Estado, o algn actor pblico
particular. En cambio, cuando se trata de relaciones entre pares, no ligadas
a intereses de fortalecimiento estratgico frente al Estado como amenaza o
como hermano mayor, el relacionamiento resulta catico. Al parecer, una
de las hiptesis sugiere que en muchas organizaciones donde predomina el
clculo estratgico, hay una clara distincin entre coordinaciones gravosas y
coordinaciones redituables en funcin de intereses particulares y coyunturales de
las organizaciones. Recordemos que el diseo presupuestal no incorpora gastos
de coordinacin, o de fortalecimiento institucional, como rubros reales previstos
en la financiacin. Fcilmente, donde el gasto y los recursos estn altamente
planificados, la coordinacin podra transformarse en gravosa y adquirir un
estatuto residual y secundario en lo lgica predominante de la organizacin. No
significa que la coordinacin deje de existir, pero s que en las actuales condiciones
tendera a cero, transformndose en un remanente del perimido modelo militante
de incidencia que tuvo su auge durante el ltimo rgimen cvico-militar. Desde este
esquema, para muchas organizaciones el enfoque de participacin de las nias,
nios, adolescentes y sus familias, podra visualizarse como una coordinacin
gravosa. Parece muy difcil para las organizaciones ponerse de acuerdo en
un tema que no forma parte de la agenda hegemnica, claramente sociedad
poltico-burocrtica y sociedad civil se interpenetran y no parece demasiado til
considerarlas separadamente, ms all del momento analtico. Como se anuncia en
el segundo captulo, el predominio de estrategias de incidencia de frontera, sugiere
la conveniencia de un tipo de anlisis relacional entre organizaciones de infancia
y Estado. En algunas de las instancias fuertes de coordinacin como el Comit
Departamental de CAIF, el lmite entre Estado y ONG est bastante desdibujado:
37
*Estamos integrados a redes. (hablan juntos)
P. Visualizan a la sociedad civil hoy con posibilidades de configurarse
como actor colectivo? A veces habamos visto en entrevistas anteriores... el
caso de las redes. La mayora de las organizaciones estn todas afiliadas a
redes pero a veces cuestionaban las chances que tenan esas redes para
movilizarse para acciones concretas. Obviamente, a veces son muchas
organizaciones y mucho trabajo. Siempre se referan a una movilizacin
ocurrida hace un tiempo por un cese de pagos. Se han movilizado
colectivamente por otras razones...?
* Yo creo que lo estn intentado. No se si se ha llegado a lo que sera lo ideal.
P. Por ejemplo ustedes lo intentan de que forma?
* Dentro de los centros CAIF est el Comit Departamental que es el mbito
donde se exponen las situaciones que son comunes para lograr hablar con
gobiernos para que se tenga ms apoyo.
P. Pero ese es un mbito promovido desde el Estado o desde las
organizaciones civiles que estn detrs...?
*Forma parte del plan, que es una articulacin de actores pblicos y
organizaciones de la sociedad civil. (En) el Plan participan Ministerio de
Salud, de Educacin, las intendencias. Dentro del plan est previsto un
espacio en cada Departamento donde se renan las organizaciones civiles
que es un Comit. Tu, de hecho, cuando presents un proyecto para
conveniar ya queds participando del Comit (Departamental de CAIF).
Algunos comits estn intentando sacar una personera jurdica para poder
tener una identidad propia. GD5
Por otra parte, algunas de las organizaciones plantean que tienen una estrategia
de cooperacin crtica con el Estado. En estos casos el bien de los nios
aparece como orientador de las estrategias de coordinacin entre ONG para
confrontar al Estado. No sin cierta dosis de magia y misterio, la frmula del
bienestar infantil emerge como calibre perfecto para dosificar los montos de
crtica y cooperacin con el Estado.
Es necesario sealar un riesgo que puede desprenderse de esta lnea de
argumentacin, y es que se utilice una formula indeterminada de proteccin,
donde eventualmente podra tener prioridad aquel plexo de derechos que
converjan con la agenda estratgica de la institucin, mientras otros derechos
38
permanecen bajo un cono de sombra, a pesar de constituirse como objeto de
vulneracin tan palmaria, como la de los primeros. Eventualmente, podran
configurar una agenda de defensa estratgica de los derechos de los
nios, mediada por los fines reales -concientes o inconcientes- que la propia
ONG impone. Como veamos anteriormente, la correlacin positiva entre
grandes coordinaciones y agenda estratgica de grandes organizaciones,
aparece claramente en episodios donde la violacin de los derechos, estaba
amalgamada inseparablemente a la violacin de los contratos establecidos con
las ONG. En suma, observamos que en ocasiones las estrategias de defensa
de derechos basadas en la coordinacin, estaran supeditadas a estrategias de
supervivencia de la organizacin:
P. Hasta donde va la cooperacin y hasta donde la crtica? Cmo lo ves eso?
*El lmite lo va determinando el bien de los chiquilines. GD5
Parece haber una opinin dividida acerca de los fines reales de estas grandes
concertaciones de organizaciones. Algunos confan y las postulan como
la herramienta para salir de la descoordinacin general, mientras otras las
ponen en el banquillo de los acusados, atribuyndoles las causas de esa
descoordinacin conciente o estratgica, segn esta perspectiva serviran
hacia fuera para negociar con actores pblicos pero no hacia adentro como
instancias de coordinacin. Es probable que cuanto ms profundos sean los
compromisos asumidos con el Estado por una organizacin, ms importancia
atribuya a las organizaciones de segundo grado como instancias indirectas, y
por ende menos riesgosas, para la canalizacin de sus reclamos. La imagen de
que la arena es demasiado pequea para conveniar y criticar simultneamente,
muestra de nuevo la necesidad de un enfoque relacional, donde se configura
un vnculo clientelar entre algunas ONG y el Estado. La incompatibilidad
entre cooperacin y crtica severa, genera contradicciones que se resuelven
asumiendo posturas defensivas de bajo conflicto como las de cooperacin
crtica. Surge una pregunta impostergable Se benefician las ONG de esa
mentada imposibilidad para desarrollar criticas mordaces? Por qu utilizara
la coordinacin colectiva en funcin de intereses harto coyunturales? Una de
las respuestas posibles es que una estrategia general de autoconservacin ha
codificado las acciones colectivas ms destacadas de los ltimos aos, mediante
la capacidad de rompimiento de filas que algunas ONG han adquirido, y
utilizado como metodologa de control de las redes de coordinacin. Una de
las coartadas ms destacadas es la sublimacin de la responsabilidad propia
hacia al Estado, alegando la imposibilidad de participar en el diseo de polticas
sociales. Como veremos con mayor detalle en el apartado metodologa de
redes, la hegemona de una lgica punterista asociada a un mercado pequeo
39
y de financiador nico, transforma la naturaleza de las propias redes que antao
representaron una metodologa innovadora de coordinacin, convirtindolas
en un recurso estratgico de inmovilizacin o ralentizacin de la accin de
las ONG como actor colectivo influyente. En un contexto de adaptacin a las
nuevas condiciones del rgimen de asociacionismo asimtrico entre Estado
y organizaciones, y tras un proceso de resignificacin poltica en funcin del
clculo estratgico, las redes pierden fluidez y se transforman en verdaderas
encrucijadas para las ONG ms dbiles institucionalmente:
* No es que no existan esfuerzos de coordinacin pero son desparejas
las fuerzas. Una organizacin grande se sienta a la mesa a negociar con
nosotros pero en realidad, las cosas que se van a definir les importan tres
caramelos, porque ellos tienen como su propia fuerza y autonoma. GD6
Como sostienen algunos de los actuantes, las redes se han vuelto poco
ejecutivas y su proliferacin parece estar inversamente asociada a su
capacidad de movilizacin colectiva. No menos paradjico es el reclamo
silencioso de algunas organizaciones, demandando que el Estado financie
el fortalecimiento institucional, para optimizar su capacidad colectiva.
Curiosamente el fortalecimiento desigual de las ONG, es una de las causas
eficientes del bloqueo a la accin colectiva. En las actuales condiciones de
desigualdad y poderes asimtricos en el acceso a la financiacin estatal, un
incremento de subsidio en estos rubros, podra resultar regresivo, e incrementar
el solapamiento entre organizaciones. Hipotticamente, se podra configurar
una relacin poltica de doble enlace entre el Estado y una minora privilegiada
de ONG, que al mismo tiempo, controlan y, eventualmente, bloquean a una
mayora de organizaciones de menores recursos que ocupan posiciones
marginales en el circuito de convenios. Cabe razonar que el desarrollo de este
escenario podra ser consecuencia de una lgica estatal poco explcita pero
evidente- de conservacin del poder y la legitimidad en materia de intervencin
en infancia, cuya estrategia principal consistira en el blindaje de esta relacin de
doble enlace; con lo cual se asegurara un interlocutor ms dbil en la lgica del
hermano mayor. No obstante, dicha relacin requerira de un pacto estratgico
con el Estado que las grandes ONG no se habran propuesto (o no habran
visualizado) romper, y donde las ONG pequeas conviven, quizs porque
aspiran a ocupar algn da el mismo lugar de privilegio o prefieran ocuparse
de sus problemticas cotidianas. Cabe preguntarnos acerca de los lmites de
la rudeza del sistema, para determinar en qu medida existe responsabilidad
de las organizaciones en los escollos de las ONG como bloque integrado y
coordinado. Para muchas organizaciones, la emergencia de una estrategia de
coordinacin de nuevo tipo, implicara necesariamente el rompimiento de la
lgica que identifica la buena imagen institucional con el utilitarismo hacia
40
Estado, desplazando el lugar central de la defensa de derechos.
P. (...)Vos hablabas de la falta de coordinacin. Al principio se hablaba de la
multiplicidad de redes y de mbitos de discusin Cul sera la alternativa
a eso? Hay otra forma o estrategia posible de coordinar?
* Esas redes no son muy ejecutivas me parece.
P. En otros grupos mencionaban que los recursos que asignaba el Estado,
eran rubros que estaban destinados a los proyectos. Y muchas veces no
encontraban recursos para coordinar o para fortalecer institucionalmente la
sociedad civil. Vean que el Estado deba financiar la voluntad de nuclearse
y de actuar
* Eso el Estado no lo va a hacer nunca.
* El Estado podra disear polticas
* S, podra. Pero tendra que cambiar la mentalidad tambin.
* S claro. Podra disear polticas que llevaran a que hubiera la necesaria
coordinacin para optimizar los recursos. Convenia pero no hay una poltica
de dirigir GD6
En suma, la connivencia de intereses oblicuos a la defensa de los derechos de los
nios, nias y adolescentes, complejiza las coordenadas reales de los procesos
de incidencia basados en la coordinacin. Las ONG locales monopolizan un
nicho importante de trabajo tcnico en el campo de la infancia, y aseguran el
logro de recursos constantes manteniendo una relacin polticamente correcta
de colaboracin crtica con crculos burocrticos de INAU, IMM y Presidencia de
la Repblica. Al mismo tiempo, el Estado se beneficia obteniendo una atencin
a la infancia propuesta como de calidad en relacin al precio que debe pagar
a las ONG ejecutoras y, en franca concordancia con los lineamientos de sus
financiadores en cuanto a contencin del gasto, y limitacin del crecimiento
de las burocracias pblicas. Tercerizando la ejecucin de los proyectos reduce
un conflicto potencial, actuando sobre demandas sociales no organizadas.
Simultneamente, podra estarse facilitando la cooptacin de agentes
sociales con capacidad de organizacin de demandas altamente conflictivas
marcndoles la cancha de los convenios. En el caso extremo, este modelo
de desarrollo podra generar bloqueos a la organizacin de nuevos actores
autnomos, desmovilizando agentes locales, y aplicando una reingeniera de
ONG centralizadas de alto presupuesto y gran cantidad de proyectos, pero con
escasa supeditacin a la comunidad local.
41
1.2.2 Competencia
Una de las componentes centrales de la estrategia de competencia entre
organizaciones, supone la existencia de portafolios de poder, prestigio y
recursos, que permitiran un acceso diferencial al control de proyectos entre ONG
de tamao diferente. Como sostienen varias organizaciones, en base a una
mayor disponibilidad de crdito estatal, basado en la eficiencia, la credibilidad
y la experticia en los temas de niez, las ONG grandes se beneficiaran de
canales privilegiados de acceso a licitaciones. De esta manera, se estara
completando un virtuoso espiral que genera trayectorias organizacionales
asimtricas y al mismo tiempo, facilitara la obtencin de nuevos recursos: logro
de escala productiva en los proyectos ejecutados, abatimiento de costos de la
intervencin y aumento de capital de contactos. Este tipo de ONG de primera
clase se transformaran en polos de atraccin de tcnicos que buscan obtener
mayores dividendos profesionales, y que demandan honorarios difciles de
costear para las organizaciones ms pequeas. Todos estos factores estaran
contribuyendo a un proceso de distincin social entre un crculo restringido de
ONG que van a llegar y otras que quedaran por el camino.
De esta suerte, se configura una pica de David y Goliat, que solapa los
mecanismos de cooperacin entre ONG, y cuyos aspectos conflictivos estaran
dificultando el tratamiento del tema en el conjunto de las organizaciones
de infancia. Pero segn las representaciones observadas en las ONG, las
estrategias de competencia no siempre implican juego limpio entre las
organizaciones. El proceso de distincin entre ONG revela la existencia de
lobby privado en crculos civil-polticos, expresado en esa idea arrimo al
poder que refiere la prxima cita, y que entroniza una tica de competencia
desleal entre organizaciones. Mientras que todos los actores subrayan el valor
de la coordinacin y la colaboracin entre ONG, reconocen que a menudo
forma parte de una falsa retrica, que estara ocultando una verdadera tica
institucionalizada de competencia y poder:
*Yo entiendo a pesar de que va a haber una lista de ONG que van a llegar
mucho ms rpido y van a haber otras que no van a llegar. Ah empieza
toda una nueva valoracin que va a haber que hacer Porque dicho por
ejemplo que yo compita con X (organizacin), sac la historia por ms
que tengamos historia y trabajo parecidos, hay niveles que X puede llegar
que yo no voy a llegar nunca. Contratar a tcnicos tan fuertes por los
contactos, por la historia (hablan todos)
* Por el costo tampoco, porque tens que pagarlos
42
* Y por el marketing
* Tambin.
* Y por lo que es trabajar en X y lo que es trabajar en Y (organizacin).
Porque hay cierta diferencia. Para un tcnico capaz que para el educador
ms comn, ah la diferencia se empieza a matizar. El trabajo de campo de
hecho es el mismo, o sea laburamos casi en lo mismo. Pero en niveles ms
intermedios, un grado 4 o 5 de facultad a Y no va a lograr nunca llegar. Sin
embargo hay organizaciones que ya estn en ese nivel y eso es todo un crculo
que me parece que en ese arrimo al poder vamos a tener que reunirnos
todos, sincerarnos y decir bo, Cmo hacemos para solucionar esto? GD4 todos, sincerarnos y decir bo, Cmo hacemos para solucionar esto? todos, sincerarnos y decir bo, Cmo hacemos para solucionar esto?
Lgicamente, el mayor impacto de este rgimen de competencia no declarada
consiste en el desgaste y el descrdito de las posibles instancias de trabajo
coordinado y en conjunto, y de la recuperacin de mecanismos de cooperacin
entre ONG que permitan, por ejemplo, no replicar recursos materiales y
tcnicos, dilapidando con ellos las posibilidades de alcanzar mayor incidencia
en funcin de grandes procesos de concertacin entre ONG:
*Otro punto que quera mencionar y no mencion relativo a la capacidad
de incidencia, que es el trabajo superpuesto. Hay varias ONG que estn
trabajando sobre los mismos factores incidiendo sobre las mismas reas
sin resultadosexcelentes. Me da la sensacin de que hay muchos
esfuerzos superpuestos, una cuestin muy chacrera todava No? Falta
voluntad de empezar a dialogar, pero las estrategias se han (teido) en
cuanto a supervivenciaGD6
Como veamos ms arriba, parte del problema podra radicar en que las
organizaciones realizan operaciones de evasin de toda aquella coordinacin
gravosa, que implique externalidades positivas sobre organizaciones
virtualmente competidoras, costos de recursos humanos o cualquier otra
medida oblicua a la supervivencia. Basta con apreciar el siguiente relato
para comprender que a menudo prima la lgica de competencia frente a la
cooperacin. Increblemente, el Programa de Infancia y Familia llama a licitacin
para elaborar un programa de instrumentacin de redes en determinado barrio
de Montevideo. Una ONG que ya estaba trabajando en la zona desde haca
tiempo le propone a un puado de organizaciones interesadas en el llamado la
iniciativa de no competir. En lugar de la competencia clsica, la alternativa era
presentar un proyecto como grupo de organizaciones, siendo que ya haba
antecedentes de trabajo coordinado entre al menos dos de las organizaciones
locales. Pero el trabajo en grupo no pareci una buena alternativa para dos
43
de las siete organizaciones que aspiraban obtener los fondos del proyecto. La
referencia de uno de los actores a la poca plata en juego como un acicate a
la va de la cooperacin resulta muy desalentadora para los defensores de una
tica cooperativa entre organizaciones. Que sucedera cuando los recursos
fuesen mayores? La competencia por los recursos nos devuelve una imagen
paradojal de la sociedad civil organizada. Vale la pena observar que el
propsito del llamado era la elaboracin de redes en este barrio y que, tambin
paradojalmente, se constituy en un instrumento de: destruccin de las redes
ya existentes; desorganizacin de los actores locales, cerrando una ventana
de oportunidad para mayor incidencia; y, cultivando discordias y antagonismo
entre ONG. Podramos encontrarnos ante la institucionalizacin de un rgimen
de competencia desleal entre organizaciones con portafolios de recursos
asimtricos, con la anuencia del Estado como principal beneficiario en la baja
de costos, todo lo cual podra producir a su vez un efecto desorganizador y
desestimulante de procesos de cooperacin entre ONG:
* Incluso las redes de ONG No?... ms duras yo pona como un lado
oscuro. Como que en el discurso somos todos una red pero despus el
Programa de Infancia y Familia sac un llamado hace un par de aos para
instrumentar unas redes barriales en A (barrio) hay 450 () El llamado
ese era una lista corta, haba ocho o siete ONG, en las cuales nosotros
estbamos. Nosotros venamos haciendo un proceso de () con X
(organizacin) tratando de trabajar juntos () e invitar a las otras cinco a
no competir en el llamado sino que presentarnos las siete como grupo de
organizaciones (hablan todos) a sistematizar el proyecto.
* Un trabajo de red.
* Era poca plata y una buena oportunidad para consolidar un bueno,
cinco organizaciones presentamos juntos. Dos organizaciones no.
Quines ganaron?
* Esas dos.
* Y una de esas dos es la que siempre est en el barrio tratando de armar
redes. Como si no existieran no? Yo creo que ese es un lado oscuro y no
se si hay muchos deseos de trabajo en red de verdad. GD4
La probable trascendencia de esta lgica de competencia dentro de un mercado
imperfecto, estimulada por conductas complejas y concatenadas desde actores
pblicos y privados, estara edsprestigiando las instancias de cooperacin
existentes, y condenndolos a ser mecanismos de varias velocidades de
44
acuerdo a la cuota de poder de cada ONG. Desde esta perspectiva, y sujetos a
las necesidades de las organizaciones grandes, se podra estar estimulando y
desestimulando discrecionalmente el trabajo coordinado. Con este panorama
las redes estaran desperdiciando la potencialidad de convertirse en un
espacio verdaderamente democrtico, donde cada organizacin goce de
igualdad soberana una ONG un voto-, sin importar la asimetra de recursos
para las decisiones que competen al colectivo. No obstante, en la lgica de
competencia, la colaboracin est condicionada a los intereses particulares,
y el funcionamiento democrtico de la red se podra codificar como eventual
prdida de poder. Este mecanismo aristocrtico de coordinacin aparece
como eficiente para las ONG grandes puesto que en la mayora de los casos,
no necesitan de otras organizaciones.
*A m me da la impresin de que las organizaciones que tienen ms peso,
ms fuerza, no necesitan del resto. Hay una autosuficiencia no slo desde
lo econmico (...) GD6
Pero como veamos, sera un error suponer que la lgica de competencia
est reida a muerte con la coordinacin entre ONG. Sera mas preciso decir
que estara supeditada a la distincin entre coordinaciones gravosas y
redituables que mencionbamos ms arriba. Si recordamos nuevamente las
causas de la movilizacin de las ONG contra la iniciativa que INAU y el Ministerio
del Interior promovieron en el 2003, veremos que detrs de la violacin de
derechos fundamentales, el prestigio y la eficacia de los Programas de Nios
en Situacin de Calle estaban en el banquillo de los acusados. Esto habilit una
tregua en la lgica de competencia, y la toma de una medida de coordinacin
redituable en tanto evitara la cada masiva de los proyectos en manos de las
ONG y cerrara la ventana a nuevos cuestionamientos:
*Hubo entonces dos cuestiones. La primera es que estaba bastante clara
la violacin a los derechos de los gurises. Por otro lado a nivel poltico se
cuestionaba la eficacia de los programas y se propona meter al gur en
una camioneta y preso al padre. Ah se termin la cuestin de compito yo
contigo o no y fue un esfuerzo interesante que podra hacer pensable ese
intento en otras cuestiones. Fue una experiencia de juntarse las ONG con
el Estado y ponerle lmites a lo que uno considera que son polticas que
atentan contra los derechos. Lo tiraba como una buena. GD4
El Estado toma parte central de esta lgica de competencia entre ONG, que
inhibe las chances de programar estrategias de incidencia a largo plazo basadas
en la cooperacin de organizaciones. Aunque algunas ONG sealan que el
Estado tambin sufre el efecto formato de sus financiadores, incorporando
45
sin demasiado espacio de revisin las restricciones que traen los programas
de los organismos multilaterales de crdito, cuyos mecanismos de medicin
y evaluacin tienden a colonizar la lgica de los programas, desplazando las
posibilidades de impacto sobre las poblaciones que se busca beneficiar. Desde
esta perspectiva, no podramos entender cabalmente el nuevo paradigma de
polticas sociales sin comprenderlo como la contracara de la globalizacin y en
la hegemona del abordaje focalizado.
*(...) Como le gust la poltica territorial al BID, ahora hacen polticas
territoriales focalizadas. Entonces es una cosa imponente (hablan todos) el
programa Infancia y Familia te marca ocho cuadras, te da 14000 pesos para
hacer una gua de recursos de ocho cuadras. Y capaz que no hay recursos en
esas ocho cuadras. Pero capaz que al lado hay ocho cuadras con recursos
y no deja tomarlos porque est fuera. Pero peor. Hay organizaciones
nosotros tenemos un colectivo de organizaciones que pagamos para
hacer una gua y entonces invitamos a la gente de los SOCAF que estn all
y dijimos: bo, porque los 7000 pesos que son pa diagnstico que ya
est hecho porque hace un ao que estamos laburando en el diagnstico,
ya tenemos todas las organizaciones te la hacemos separadita, para que
vos la entregues con el loguito SOCAF y no le permiten.
*Entonces es difcil incidir como ONG cuando tenemos que reproducir
hay que adecuarse al Estado y no hay democracia en la oferta para participar
de proyectos porque en realidad estamos compitiendo. Es real. Las ONG
tambin compiten por los espacios de oferta pblica que no son infinitos.
El desafo entonces es salirse un poco de estar siempre con propuestas
fragmentadas. GD4
En el siguiente pasaje, una organizacin anota el alcance desleal de las
estrategias de competencia, concluyendo con descrdito el relato de su propia
experiencia vital:
*() quiero creer que estamos trabajando juntos pero parece ms una
competencia que un trabajo coordinado. Se deber a veces a problemas
personales de repente en la cancha andamos todos a los pechazos. Hay
cosas que vos pods tener muy clara la idea pero no hay tantas posibilidades
de llevarlas a cabo. Hay veces que se da al revs. Nosotros respondemos a
una convocatoria que viene del Estado que ya viene enmarcada esta es la
cancha vos quers entrar o no?
P. Vos decs que el Estado genera competencia entre las organizaciones?
46
* Sin duda.
P. Pero en que sentido? En un sentido sano digamos? O te parece que
hay competencia desleal?
* Hay competencia desleal s. Somos todos brbaros, somos todos amigos
pero llegado el caso nos arrancamos la cabeza. Porque en vez de hacer
cuestiones ms corporativas vamos de a uno. No somos tan malos ni
somos tan buenos, no podemos ser tan ingenuos de pensar que todo el
mundo est tratando de hacer las cosas de una manera y tampoco pods
pensar que cada situacin se debe a que el otro te est queriendo matar.
Pero hay cosas ms de postura o de poltica institucional que no quedan
muy claras y hay una competencia a veces desleal s. En un trabajo que
estamos todos juntos -no quiero poner ejemplos- pero ves que determinada
organizacin (hablan todos) te entra la duda si es para beneficiar a los
gurises o sacar algn beneficio institucional o personal. A veces me parece
que somos medio ingenuos -algunos por lo menos- viste, cuando pestaaste
ya te pasaron el trapo. Entonces vos decs cmo es la historia?. Tampoco
podemos ser tan estpidos de decir bueno, salimos con lo que podamos
porque tambin hay una responsabilidad institucional. Si vos crees que tu
trabajo vale la pena, tens que asegurarte que la institucin sobreviva. Pero
hay cosas que son desleales. GD6
En suma, se desprende de los discursos que la competencia parece una
estrategia absolutamente natural en la cotidianeidad de las organizaciones. Es
probable que esta dinmica beneficie al Estado, en tanto pueda estar debilitando
a sus interlocutores, ampliando sus mrgenes de maniobra y desdibujando los
controles. En el mismo sentido pero en un nivel ms profundo, la competencia
desleal entre organizaciones puede estar socavando las posibilidades de
conformar un frente slido para promover los derechos de los nios desde la
sociedad civil.
1.3 Estrategias de seleccin de proyectos estatales
1.3.1 No conveniar
La opcin estratgica de no conveniar con el Estado se plantea como una
estrategia lgica de salida de las organizaciones al exterior del circuito de las
polticas pblicas. Algunos de los fundamentos principales de la metodologa de
no conveniar se relacionan con una postura epistemolgica, que concibe a las
ONG como espacio autnomo respecto del permetro de lo pblico estatal. La
47
capacidad genuina de denunciar al Estado como violador de derechos humanos,
parece ser una de las cualidades ms destacadas de esta metodologa de accin.
En este sentido, es importante detenerse en el choque entre la construccin
social de la imagen del Estado como violador parcial o violador universal, y
de las implicancias que tiene sobre la metodologa de accin que detentan las
organizaciones, en funcin del grado de dependencia respecto de convenios.
Generalmente, cuanto ms independientes son las organizaciones, ms tienden
a juzgar al Estado como violador de derechos humanos desde una concepcin
integral e indivisible: si se vulnera un slo derecho, el Estado es violador de
derechos. En este sentido, a diferencia de aquellas ONG que convenian por
rea de derechos, adoptando la metodologa de avanzar escalonadamente
hasta que todos los derechos sean respetados, las ONG que no convenian con
el Estado, tenderan a rechazar concepciones graduales o parciales de derechos.
Mientras las primeras avanzan en una progresin aritmtica de derechos
parciales, que finalizara cuando el espacio de derechos humanos estuviere
completo; las segundas, conciben derechos humanos como lnea de largada,
y al gradualismo como la legitimacin del violador universal. Esta disyuncin se
plasm en el debate del Nuevo Cdigo de niez y adolescencia. Algunas ONG
manifestaban que tena muchas cosas positivas con respecto al Cdigo anterior,
que mejorara ampliamente el estado de derechos de los nios y nias y que, por
cierto, era lo mximo que se poda lograr en las condiciones polticas actuales.
En las antpodas, otras organizaciones sostenan que un solo punto violatorio
de los derechos era condicin necesaria y suficiente para declararlo un mal
Cdigo. Ntese, que no referimos parcialmente a mejorable, sino sencillamente
a malo, como condicin integral del Cdigo. Esta concepcin integral se
constituye en la piedra angular de la metodologa que sealamos: conveniar
con el Estado implicara restringirle a la organizacin su capacidad de observar
algunos episodios donde el Estado en persona, es vulnerador de derechos.
Desde esta concepcin, el Estado requiere controles desde la sociedad civil que
resultan epistemolgicamente incompatibles con la relacin convenial.
No obstante, slo un nmero muy pequeo de las organizaciones que trabajan
en infancia han asumido esta estrategia y se configura como una alternativa
cuantitativamente marginal por sus arduas implicancias en materia de financiacin.
Esta metodologa se asocia a peligros mayores de recorte de posibilidades
de incidencia por la va presupuestal. Como ya habamos sealado, la imagen
del Estado como espacio de seguridad existencial de las organizaciones, se
refuerza mediante la identificacin con su rol de gran proveedor. De este modo,
la referencia a la naturaleza lgica de esta salida que sealamos en el primar
prrafo es intencional, y pretende denotar el contexto hologrfico de enunciacin
48
de esta alternativa. Como el Pas de las Maravillas o el Teorema de Pitgoras,
la metodologa de no conveniar se desplaza a un terreno teortico, o a lo
sumo inteligible, pero imaginario, donde las oportunidades sensibles aparecen
plenamente desconectada de lo real inmediato de las organizaciones.
La denuncia se constituye en una metodologa de uso irregular. En este sentido,
muchas de las organizaciones manifestaban el franco decaimiento de esta
herramienta, como fenmeno asociado a la prdida gradual de capacidad de
crtica, y de margen de maniobra frente a la dependencia de los programas
del Estado. En el correr de una dcada, las organizaciones que conveniaron
masivamente con el Estado, metabolizaron positivamente sus diferencias con
el enfoque estatal, optando por configurarse en un bloque monoltico de alta
coordinacin. La explicacin dominante de esta decisin supone que frente
a la gran demanda del Estado hacia inicios de la dcada del noventa, ms
vala lograr incidencia desde el Estado, antes que cada organizacin siguiera
sus tcticas individuales. De esta forma, las organizaciones comenzaron
a perder el hbito de denuncia que las caracterizara en pocas pretritas.
Simultneamente, se activ un proceso de interiorizacin gradual de las
dificultades que estructuralmente suponan algunos convenios, de modo que
la denuncia fue perdiendo sistemticamente su operatividad real en el total del
proceso de asociacin con el Estado.
Por ejemplo, las referencias observadas en los grupos de discusin al Comit
de los Derechos del Nio como instrumento ritual de denuncia, sugiere una
tendencia creciente hacia el anacronismo. De manera creciente, la denuncia
aislada parece transformarse en advertencia o tiro al aire, mostrndose
cada vez menos eficaz como metodologa de incidencia real. Este declive se
explicara centralmente por el lugar residual que ha adquirido la denuncia dentro
del men de metodologas a la carta de las ONG que conforman el Comit.
A pesar de que ninguna organizacin negara su estatuto sagrado como
espacio de vigilancia y seguimiento que es deseable sostener, pocas estaran
dispuestas a pagar los costos de la prctica sistemtica de esta metodologa.
De este modo, para algunas organizaciones el Comit ha sido metabolizado
por el sistema de polticas pblicas de infancia, lastimando su eficiencia en la
labor de vigilancia de la Convencin. Resulta importante observar que el declive
de la metodologa de denuncia, no produzca fracturas graves en el concierto de
las organizaciones, que puedan deslegitimar la accin de las ONG; como si el
efecto de este declive tambin operase hacia el interior de las organizaciones.
Es decir, no se trata de un discurso en apariencia contradictorio o culpable; a
nivel general las ONG no muestran compuncin: los discursos sugieren que la
tarea realizada lo justifica.
49
Otra de las razones que sustentaran la integracin de un discurso conformista
con respecto al declive de metodologas de conflicto, supone el problema
de que los financiadores multilaterales condicionan parte de la inversin del
Estado. Algunas ONG sostuvieron la necesidad eventual de influir, no ya dentro
de fronteras, sino en arenas internacionales, donde los fondos son formateados
para las polticas de infancia que se aplican en Uruguay. De todos modos,
anlogamente a no conveniar, se tratara de metodologas que se deducen
lgicamente en el ejercicio discursivo, pero que no son imaginables a corto
plazo. Se manifiesta que el problema de la financiacin de los organismos
multilaterales constituye una variable estructural, pero de algn modo, la
bsqueda de alternativas depende de estrategias activas que puedan adoptar
las organizaciones. Incluso con la opcin potencial de desmarcarse de aquellas
polticas reidas con los principios de intervencin de las ONG:
*Adems de que manera se puede incidir en Uruguay hay que ver de que
manera se puede incidir afuera, porque es desde afuera que ya viene
condicionado ese dinero.
*S.
* Llega condicionado ac. No se que libertad tendra un gobierno en este
pas de decir no, este porcentaje lo vamos a... no s.
* Yo no s. Yo me tengo que ir, perdonen. Pero UNICEF gast 500.000
dlares en Uruguay el ao pasado No? Cuntas acciones fueron
metodologas de intervencin o de innovacin o de denuncia...? En el
Cdigo hubo un impacto directo. En otras cosas... mucho se lo pone el
Estado. Entonces ah hay un presupuesto de un organismo internacional
vinculado a la infancia de donacin, que no es deuda. De alguna forma
esos fondos son... creo que muchas organizaciones han aportado nuevos
perfiles y modalidades que en funcin del xito ya son parte de polticas.
Eso tambin tenemos que reconocerlo. Muchas de las polticas en prctica
fueron concebidas por varias instituciones. El tema es si no abrimos a que
se sigan generando... (hablan juntos) GD6
En suma, algunas organizaciones han escogido la metodologa de no conveniar
con el Estado. Desde esta concepcin, el Estado requiere controles desde la
sociedad civil que resultan epistemolgicamente incompatibles con la relacin
convenial. En este sentido, a diferencia de aquellas ONG que convenian por
rea de derechos, las ONG que no convenian con el Estado, tenderan a
rechazar concepciones graduales o parciales de derechos. No obstante es
importante sealar que la opcin de no conveniar resulta una metodologa
50
marginal, y es adoptada por un nmero despreciable de organizaciones.
La gran mayora de las ONG la observan como metodologa deducida
lgicamente pero sin oportunidades de realizacin inmediata. Por otra parte, y
sustentando la descripcin de este escenario, se observa que las metodologas
de fuerza relacionadas con la movilizacin, la ocupacin o el boicot de
aquellas situaciones donde se violan derechos de nios y nias se configuran
como espacio vaco en las organizaciones de infancia. En alguna medida, la
asociacin al Estado como estrategia planificada de convivencia pacfica, y
la preferencia de las denuncias eventuales o de advertencias nominales
en los momentos calientes de enfrentamiento, podran estar operando en la
prevalencia de conflictos de baja intensidad
1
.
1.3.2 Conveniar condicionalmente
Otra estrategia en la seleccin de proyectos consiste en la posibilidad de no
conveniar con el Estado cuando, a juicio de las organizaciones, el proyecto
resultase inaceptable. Algunos discursos de las organizaciones sugieren que
es deseable conveniar si el proyecto es aceptable y no es violatorio de los
derechos de los nios. Hacer lo que sea bueno se pague o no se pague,
implica la posibilidad de delimitar un margen operativo para que las ONG
puedan optar por los proyectos que les parezcan adecuados.
*(...) nosotros lo que hacemos es continuar el proyecto de Centro Juvenil
pero no nos hemos presentado a ninguna de las licitaciones que nos parecen
violatorias de lo que nosotros queremos, o de los Derechos Humanos o
violatoria de los derechos de los gurises. En lo concreto el papeleo termina
marcando gurises que fueron violados y muchas organizaciones sociales no
llegan como parte de algo natural parte de esos trmites que se plantea
bueno, lo llenamos, ponemos que no a todos y les preguntamos pero
en realidad damos una estadstica o damos algo al gobierno para que
controle sin la responsabilidad de decir no, esto no lo hacemos porque
no, yo creo que todava no hay incidencia en ese nivel. Hasta ahora no hay
incidencia real de poder, de las ONG de poder decir bueno, paramos ac.
Al INAME por ejemplo paramos ac porque nosotros tenemos tres cuartas
partes (...) de los gurises que ustedes trabajan y queremos marcar las reglas,
que no nos manden los reglamentos por arriba y queremos empezar a
negociar como trabajamos Sobretodo en cosas que son violatorias de los
gurises, de los trabajadores, de la propia organizacin que ya prcticamente
te definen como tens que ser, quien tiene que trabajar, quien no. A mi me
parece que en ese grado no hay incidencia, hay lobby, hay una idea de que
hay que empezar a trabajar (...) GD4
1
Para una discusin ms en profundidad sobre estos temas ver el captulo sptimo de la segunda seccin: Negociar y presionar
al sistema poltico.
51
Para la mayora de las organizaciones este margen se ha minimizado
rpidamente en los ltimos aos. Como veremos en la metodologa siempre
listos para conveniar, generalmente hay poca chance de rechazar proyectos.
En efecto, semejante espacio de libertad, implica la posibilidad de deslegitimar
la actual lgica de mercado de conveniar, y de objetar el enfoque del Estado,
superando la idea de comprometer un plus trabajo o metodologa de Midas
2
:
ya no se trata de transformar la raz de los proyectos, sotto voce, mediante una
capacidad cuasimgica sino de enfrentar al Estado, mediante la negacin del
pacto de ejecucin. De esta forma, las organizaciones asumen la estatura del
financiador, desarrollando una estrategia de mayor riesgo presupuestal. Para
algunas organizaciones, el margen de libertad de ctedra que pueda existir en el
trabajo de campo no siempre es suficiente para evitar violaciones de derechos
de los nios. En estos casos, las ONG no deberan plegarse a los proyectos. Por
ms que se les reste importancia, todas las decisiones de las organizaciones
generan consecuencias: si se llena un formulario catalogado como absurdo,
seguramente este generar informacin absurda que la ONG ha contribuido a
construir; si se registra a una poblacin como atendida aunque en los hechos
esto resulte imposible, se generan asombrosas estadsticas de cobertura que
las organizaciones tambin han coproducido. Desde esta posicin, algunas
organizaciones se preguntan por qu no se ha tomado con mayor firmeza, el
hecho de tener un peso cualitativo y cuantitativo fundamental en las estadsticas
oficiales de atencin. No slo desde la perspectiva poltica de capitalizacin
del poder que deviene de atender a la gran mayora de los nios en el sistema
INAU; sino ms bien, de perder la capacidad de introducir un nuevo juicio de
racionalidad en un sistema que advierten repleto de contradicciones.
Aunque muchas ONG manifiestan que siempre les queda la libertad de no
conveniar, esta opcin parece tener un dbil asidero material. Y es que en
cierta forma, es razonable pensar que slo se logre reproducir el aislamiento
ampliado de quien la practique en soledad. As es que en general prim la
opinin de que las ONG deberan asegurar los recursos necesarios para
autosustentarse, y luego desligarse de los financiadores tradicionales. Aunque
difcilmente podran desligarse de la relacin de dependencia abstracta, sin
abandonar su condicin de ONG, ninguna organizacin visualiz la posibilidad
de tomarla como medida colectiva de fuerza para presionar al Estado.
Semejante opcin se mantiene dentro del recinto deontolgico condicional del
discurso de las organizaciones. El condicional sugiere que ya no se persigue
como estrategia plausible: se trata de aquello que debera ser, pero que se
aleja del deber ser concreto, de acuerdo a las condiciones estructurales de
las ONG de infancia en la ultima dcada. Tan solo unos pocos reclaman que
2
En referencia al Rey mitolgico que transformaba en oro todo lo que tocaba. Esta idea se desarrolla en profundidad en el captulo
cuarto, donde se discuten los diferentes Tipos de proyectos y sus caractersticas.
52
las organizaciones reconsideren su papel como agentes del sistema en vista
de que de no mediar nuevos instrumentos de control de las condiciones y del
impacto real de los programas estatales sobre los derechos de nias y nios,
asumen el riesgo de transformarse en legitimadores pasivos de la realidad del
sistema de atencin.
1.3.3 Propensin a conveniar
En primer lugar resulta importante destacar el impacto que ha tenido la
estrategia de convenio sistemtico con el Estado en la ltima dcada y media.
Actualmente las ONG han adquirido la responsabilidad de cobertura de la
mayor parte del universo de los nios y adolescentes atendidos por el sistema
INAU. De esta forma, las organizaciones de infancia representan la vanguardia
de un modelo de desarrollo de la sociedad civil en la frontera del Estado,
basado en la transferencia constante de fuertes recursos pblicos, a travs del
establecimiento de una estructura masiva de convenios.
*(...) pero tambin la dependencia econmica que existe de las ONG hacia
el Estado, producto del retiro de la cooperacin internacional nos dej un
lugar casi de subordinacin (...) Lo que s cuando al INAME se le ocurra
plantear determinada lnea de trabajo, ponele, situacin de calle, sacaba
una licitacin y bueno, ah s, las ONG se peleaban por la igualdad de
condiciones a la hora de licitar. Lo no se lleg, en eso soy muy crtico, fue en
llegar a ser un actor con capacidad de incidencia a la hora de disear una
poltica. Y siempre hemos estado esperando a que se larguen licitaciones
del Estado, que en el caso uruguayo hay para casi todas las temticas.
GD1
A pesar de sealar sus insuficiencias, el convencimiento de las organizaciones
en su capacidad de brindar un plus trabajo en el campo, podra estar
justificando una seleccin y ejecucin indiscriminada de proyectos tal y
como fueron diseados desde el Estado. Esta estrategia, que hace gala de la
cualidad de las organizaciones para entregar lo que el Estado pide y agregar
trabajo extra, podra relacionarse con la percepcin de una gran capacidad de
autotransformarse bajo la cual, la organizacin lograra mantener su identidad
original vinculada al compromiso social. El corolario de la intachable imagen
institucional de las organizaciones podra ser la idea de prevencin de males
mayores que algunas preconizan como motor de sus acciones. Desde esta
perspectiva, las ONG seran las ms capacitadas para hacer el trabajo, y
es mejor que lo hagamos nosotros y no algn perfecto desconocido. El
recurso parece ser apelar a una suerte de competidor diablico virtual, que
generalmente no cobra vida, sino que se transforma en un verdadero enemigo
53
interno, es decir, otra ONG oculta detrs de la vaguedad del trmino. Pero si las
ONG trabajan con el grueso de nios y adolescentes atendidos por el INAU, y
se observa que la competencia se realiza exclusivamente entre ONG, entonces
cabe preguntarse: Quin podra ser este competidor diablico? Es probable
que nos encontremos ante una especie de profeca auto cumplida, primero
generar un mal para luego, luchar por dominarlo.
*Ahora muchas veces el Estado no sabemos que va a pasar con este
gobierno (electo) porque nunca hubo uno as- pero de los gobiernos
anteriores siempre hubo necesidad de utilizar un dinero, entonces ese
dinero hay que gastarlo. Cmo? No importa, pero hay que gastarlo.
Entonces uno se presenta a proyectos porque decs, yo me tengo que
presentar a esto porque si no lo hago yo lo va a hacer otro... y and a
saber cmo lo hace. Entonces existen ONG que realmente tienen una
gran capacidad de no quedarse en eso chiquito y trabajar en algo ms
amplio. Y ha sucedido como en el plan CAIF (con) las exigencias enormes
en papeleo burocrtico... y hay instituciones que dijeron bueno t... somos
CAIF no hay problema y despus trabajaron como les pareci a ellos y se
sacaron frutos muy importantes. Y bueno, Vos quers papeles? Tomalos!
Pero no me importa lo que vos me decs! GD4
Aunque la estrategia de propensin a conveniar engloba la vocacin general
de obtener la mayor cantidad de convenios que sea posible, se encuentra
asociada a modelos de desarrollo opuestos en funcin de las aspiraciones y
los recursos de las organizaciones. Bsicamente, podramos observar dos tipos
de desarrollo ubicados en los extremos del continuo. De un lado, una estrategia
dbil que consiste en asegurar las condiciones mnimas de reproduccin de un
espacio local, ganado en base a la insercin territorial, pero estructuralmente
vulnerable frente a otras organizaciones competidoras, o altamente dependiente
de un proyecto estatal. Del otro, encontramos otras organizaciones que con
una verdadera vocacin expansionista, que incorpora fuertemente la idea de no
ceder terreno a otras ONG, de forma de no limitar el espacio vital de la propia
organizacin. De este modo, en ambos modelos, el doble razonamiento de
lo tomo porque sino lo toma otro y and a saber cmo lo hace presente en
muchas organizaciones, implcitamente es utilizado para obtener salvaguardas
que aseguren mantener infraestructura en el barrio, y en particular los salarios
de sus empleados, los cules aparecen como el componente ms importante
del gasto y uno de los ms rgidos.
En funcin del modelo de desarrollo, es importante diferenciar el sentido que
dan las organizaciones a esta estrategia. Mientras en la mayora de las ONG
esta metodologa se encuadra en un rgimen de subsistencia; en una minora,
54
alienta una vocacin expansiva importante, donde la estrategias de coordinacin
entre ONG pueden ser desplazadas a un segundo plano. De este modo, el
seguimiento radical de esta estrategia, encierra potenciales abusos de poder
entre organizaciones de distintos recursos, que podran estar bloqueando las
chances reales de generar agendas coordinadas de incidencia a nivel local.
Evidentemente, en el contexto de alta competencia que venimos delineando, el
Estado podra ser uno de los principales promotores de este comportamiento,
alentando desarrollos organizacionales desiguales entre las organizaciones
que le permitan diversificar la oferta de servicios y proyectos, disminuyendo el
costo de reorganizacin de recursos de las organizaciones centralizadas.
La estrategia que hemos denominado propensin a conveniar puede ser el
resultado exitoso de la capacidad de algunas organizaciones para adaptarse
activamente al modelo emergente en los noventa, donde el Estado marc gran
parte de la pauta de atencin de infancia. Algunas ONG prohijadas durante
los ochenta, bajo condiciones institucionales adversas, no encontraron el
espacio de desarrollo adecuado a este nuevo modelo. Por otra parte, muchas
organizaciones comprendieron las reglas de la nueva dialctica convenial, y
utilizaron su experiencia de trabajo para asegurar espacios de incidencia real a
travs de los proyectos. Estas ONG han generado sofisticadas estructuras de
saber institucional, que, como veremos ms adelante, se han acumulado como
experticia en llamados o recursos humanos especializados y constituyen
recursos imprescindibles para las ONG que aspiran a participar en la arena de
infancia. No obstante, al mismo tiempo que las organizaciones desarrollan el
lenguaje necesario para la ptima interlocucin de las demandas del Estado en
materia de infancia, la aplicacin indiscriminada de esta estrategia podra estar
impactando negativamente sobre la capacidad de generar nuevas agendas de
incidencia, que puedan identificar y superar las restricciones conveniales.
De un modo implcito en el discurso, la estrategia de convenio masivo supone
un ejercicio de disociacin entre fondos y proyectos, que al mismo tiempo,
incorpora una carga valorativa de autojustificacin de las organizaciones. Por una
parte, se trata de fondos obtenidos desde un Estado poco receptivo a planteos
que vayan mucho ms all del convenio en s; y por otra parte, de proyectos
que la ONG con buenas intenciones y gran capacidad tcnica ejecutan para los
nios. En este sentido, como ya observramos, las organizaciones coinciden
en que es necesario tomar el dinero para sobrevivir y que luego encuentran
cierto margen de libertad para ejecutar los proyectos.
De esta suerte, algunas organizaciones podran estar desarrollando versiones
compulsivas de la metodologa siempre listos para conveniar, que generan
efectos no deseados sobre su capacidad de innovacin y de incorporacin
55
de nuevos enfoques que maximicen la incidencia sobre derechos, usualmente
desplazados en la agendas estndar. Desde este supuesto, la estrategia de
propensin a conveniar podra estar impactando negativamente sobre los
abordajes de las ONG, que algunos postulaban como falsa integralidad.
Desde esta mirada, la falsa integralidad estara justificando la aplicacin
radical de convenio indiscriminado.
*Tendramos que empezar por ah. Cambiar la lgica de intervencin de
las ONG, las propuestas educativas, sociales para poder incidir. No tomar
ofertas y despus ver como adaptamos, para poder hacer otras cosas
que tambin consideramos importantes. Tambin es una estrategia para
sobrevivir no? Aplicamos a un proyecto que no estamos todos de acuerdo
pero hay algunas cosas que si y con ese dinero de eso hacemos otras
cosas ms. GD4
Esta estrategia puede derivar en un hbito compulsivo de las ONG, tributario
del miedo a la desaparicin institucional, que se impone como medida
obligatoria de supervivencia y de seguridad existencial, en un contexto
de alta competencia y recursos limitados. Evidentemente, el eventual
carcter compulsivo que adquiere esta estrategia, puede generar una fuerte
dependencia de las organizaciones. Este punto sugiere la hiptesis de que esta
metodologa se transforma en una disposicin prctica altamente irreflexiva
frente a demandas de tenor epistemolgico, orientadas a generar perspectivas
de intervencin que permitan mayor incidencia en la promocin de derechos
de los nios. Es decir, la incorporacin compulsiva de los convenios, afecta la
aprehensin estructural que las ONG tendran acerca de la situacin de los
nios, mediante un complejo juego de luces y sombras, que oscurece aquellos
derechos particulares que no pueden ser atendidos por la inmediatez de la
disposicin prctica del hbito. Esta constatacin resulta interesante, pues
permite incluso generar una explicacin alternativa a la tesis del clculo racional
de los beneficios de presentarse a un llamado, sugiriendo de modo plausible,
que luego de que ese razonamiento se ha realizado reiteradas ya no requiera
de un nuevo examen, sino que las organizaciones se presentaran a todos
aquellos llamados en donde las posibilidades de tener xito en el concurso,
justifiquen la inversin de recursos.
*No solo hay que hablar del gasto de la plata sino tambin del gasto de
recursos. Por ejemplo, se hace un llamado. Vos sin saber si el llamado va a
ser aprobado para tu institucin, vos tens que responder a eso. Eso implica
horas de trabajo de la gente que son honorarios y si no sale sonaste. GD6
Recin despus de ser designada, o en sucesivas etapas del llamado, la
56
organizacin se ira interiorizando de las caractersticas del convenio a
desarrollar. Es como si se generara un mecanismo psicolgico de reaccin
predeterminada al estmulo de un llamado en el que la organizacin tiene
chances reales. Esto podra desnaturalizar las consecuencias de las decisiones
que las organizaciones toman a diario, evitando la reflexin y el juicio sobre las
propias acciones. Como sealbamos antes, el impacto de esta estrategia esta
asociada al modelo de desarrollo de las organizaciones. Si bien esto puede
suceder para ONG de cualquier dimensin, las que han alcanzado un gran
porte y alta divisin de las tareas, poseen personal dedicado puntualmente al
desarrollo estratgico de la institucin, que evidentemente tendran una mayor
margen para analizar las circunstancias del llamado. Resulta claro, que en las
organizaciones en donde no hay recursos humanos disponibles que puedan
dedicarse en exclusividad al desarrollo institucional, la presentacin a los
llamados se realiza en condiciones desiguales.
En este sentido, la hegemonizacin de esta metodologa como correlato de la
desigualdad material de las ONG, supone la conformacin de una ideologa
de incidencia basada en una nueva escisin constitutiva donde, efectivamente,
algunas organizaciones la sostienen como la nica opcin. La carga
normativa de la idea de que vos tens que responder a eso o no hacer nada
supone que la escisin constitutiva debe ser analizada como representacin
particular; con implicancias reales de bloqueo sobre escisiones alternativas que
perviven en estado espectral. Evidentemente, la opcin hegemnica favorece
el crecimiento de organizaciones convenialistas, que en ltima instancia
refuerzan el estado presente de las polticas pblicas de infancia. Al mismo
tiempo, la opcin nica debilita a las chances de otras ONG que puedan
esbozar estrategias no oficialistas de incidencia.
Es importante observar que en este cuadro, la interpretacin de la situacin
que realizan los agentes genera una lgica de decisiones que terminan por
retroalimentar dicha situacin, otorgndole un estatuto real que ha sido
socialmente construido. Desde una perspectiva de teora de juegos se configura
un equilibrio entre organizaciones, que podramos catalogar como situacin de
incidencia sub ptima. Este modelo supone, la percepcin real de que una
decisin individual destinada a mejorar la capacidad de incidencia, resultara
negativa para el inters particular de esa ONG. Como efecto agregado, la falta
de coordinacin de las decisiones individuales, genera un equilibrio sub ptimo
de incidencia de las organizaciones. Eventualmente, el desarrollo compulsivo de
esta metodologa puede privilegiar la accin a corto plazo en detrimento de las
ONG como actor colectivo organizado. Dado que ninguna organizacin estara
dispuesta a pagar los costos de un movimiento individual, se retroalimenta la
distincin entre coordinaciones gravosas y coordinaciones redituables, en
57
funcin de la lgica de escala individual tal como se comentara en captulos
anteriores.
*Cuando hablamos del Estado, los convenios que se hacen los acuerdos
con los cuales instituciones como la nuestra pueden funcionar, porque no
tenemos medios para funcionar de otra forma. Se hace un acuerdo y a
vos te piden por ejemplo un 25% de reinsercin en el sistema educativo
formal tamos todos locos, de que estamos hablando?. Eso lo pods
hacer en un proceso -no digo que no porque no se trata de descartar- lo
podemos hacer pero en un proceso largo. No pods hacer talleres de dos
meses y lograr que los gurises comiencen a estudiar de vuelta. Se intenta,
pero el resultado a veces contradice con lo que es la realidad. GD6
1.4 Tipos de proyecto
Las caractersticas de los proyectos a desarrollar son, sin lugar a dudas, de
las decisiones estratgicas ms importantes que toma una ONG. Estas van
a ser determinantes en la forma que adopte la institucin, en sus prioridades,
recursos, posibilidades de incidencia y as tambin, en sus limitaciones. La
variedad de criterios que se pueden observar para tomar esta decisin se analiza
en el captulo referido a Seleccin de Proyectos, mientras que en este captulo
nos dedicaremos a las diversas discusiones entorno a las consecuencias,
en trminos de incidencia, que implican el desarrollo de los diferentes tipos
generales de proyectos.
Los principales trminos que aparecen describiendo a los proyectos en
el discurso de las ONG, se pueden resumir en los siguientes trminos:
Focalizados, Asistenciales, de Promocin, de Ciudadana y Comunitarios. Pero
muy pocos, sino ninguno, de los proyectos que desarrollan las ONG podran
ser clasificados segn categoras semejantes, sin recurrir al menos, a dos o
tres de ellas. Ms bien, se trata de categoras que renen un conjunto dispar
y nada sistemtico de caractersticas en su interior. Caractersticas que van
conformando un espritu de la expresin, el cual permite de forma cuasi mgica
decir muchas ms cosas de las que en realidad se estn nombrando. Si bien
se pueden ensayar definiciones que renan los elementos a los que refiere
generalmente cada uno de los trminos, su utilizacin en el mbito de las
ONG desborda completamente esa maniobra, tornndola prcticamente intil.
Quienes intenten utilizarlos como conceptos, y entre las ONG hay algunos que
todava lo intentan, pronto se vern inmersos en una gran confusin y tomarn
un tiempo en notar que se trata de una especie de comodines lingsticos, que
permiten un rpido ajuste entre los participantes de una discusin, como si
fueran protocolos de saludo.
58
Uno de los acuerdos ms fciles de lograr se obtiene al afirmar que las polticas
del Estado son fragmentarias, carentes de toda integridad y por ende focalizadas
o meramente asistenciales; y que solo las ONG, a contracorriente, logran
integrar aspectos ms promocionales o comunitarios en los proyectos. Ms all
de que esto pueda ser cierto o no, lo interesante es cmo se transforma en una
seal que nos permite saber de qu lado estamos rpidamente, al tiempo que se
van conformando imaginarios colectivos sobre el bien y el mal en las polticas de
infancia. Tendramos entonces respectivamente, por una parte: la promocin,
los derechos o la ciudadana, lo comunitario, lo integral y cuestiones de
otros captulos como la participacin; mientras que en la vereda de enfrente
encontramos la focalizacin, fragmentacin, el asistencialismo puro, etc.
A sabiendas de la complejidad del debate terico de estos temas, resultara
absurdo dar discusiones aisladas. El ejercicio que s resulta interesante realizar
en esta oportunidad consiste en observar cmo emerge de estas discusiones
lo que efectivamente hacen las ONG, as como tambin, de que manera lo
conciben e intentan presentarlo.
1.4.1 Focalizacin
Si realizramos el ejercicio de reunir las entrevistas en profundidad con los
grupos de discusin, y luego nos preguntramos cules son los trminos ms
frecuentes, focalizacin estara a la cabeza de la lista.
Allende de la polisemia del trmino, la mayora parte de las veces se puede
entender en referencia a una propiedad de los programas, que consistente
en seleccionar a la poblacin objetivo mediante una identificacin ms o
menos detallado de atributos sociales , generalmente asociados a situaciones
de riesgo. Resulta paradjico observar que, mientras la enorme mayora
de los programas desarrollados por ONG estaran inscriptos en la presente
descripcin, las polticas focalizadas son el chivo expiatorio ms significativo
respecto a las dificultades de incidencia.
S durante toda la dcada del noventa y hasta nuestros das, con una
participacin creciente, las ONG han integrado la base de la pirmide para
el desarrollo de polticas sociales focalizadas en Amrica Latina, que a los
organismos multilaterales de crdito y a los Estados de la regin en la interfase.
De qu modo se hace posible que algunas organizaciones se manifiesten en
contra, o pretendan distanciarse de la nocin de focalizacin, al tiempo que
ejecutan programas focalizados?
* Cuando uno plantea: no, estamos tratando de laburar con la escuela para
59
que vengan gurises que estn estudiando o no s que despus te llega
una grfica y vos tens que poner cuanto fuera del sistema educativo
est. No te premian si tens muchos que estn adentro, te premian si tens
muchos que estn fuera del sistema, como si fuera una virtud del proyecto
tener gente que est fuera del sistema. Despus al ao siguiente te
preguntan de vuelta. Pero como siempre hay rotacin, en realidad nunca el
nmero es tan estable y los diez que tengas no son los mismos diez dentro
de dos aos. Eso es lo que esta pasando, eso es poltica focalizada. Otra
cosa es la poltica territorial que para mi no hay que confundirlas. Ahora
hay un problema nuevo. Como le gust la poltica territorial al BID, ahora
hacen polticas territoriales focalizadas. Entonces es una cosa imponente
(hablan todos) el programa Infancia y Familia te marca ocho cuadras, te
da 14.000 pesos para hacer una gua de recursos de ocho cuadras. Y capaz
que no hay recursos en esas ocho cuadras. Pero capaz que al lado hay
ocho cuadras con recursos y no deja tomarlos por que esta fuera. Pero peor.
Hay organizaciones nosotros tenemos un colectivo de organizaciones
que pagamos para hacer una gua y entonces invitamos a la gente de
los SOCAF que estn all y dijimos: bo, porque los 7000 pesos que son
pa diagnstico que ya est hecho porque hace un ao que estamos
laburando en el diagnstico, ya tenemos todas las organizaciones te la
hacemos separadita, para que vos la entregues con el loguito Socaf y no
le permiten. Entonces estamos creando polticas territoriales -porque ahora
nos llenamos la boca con el territorio- pero focalizadas. Y lo peor desde
mapas de instrucciones los que marcan los puntos rojos. Entonces, all
juntaron un lugar que quedaba a ocho cuadras del otro pero que pasa la
ruta en el medio, se ve que no la vieron. Entonces ese lugar se llama La
Isla. Imaginate como es para juntarte con Tres Ombes y con la Cachimba
del Piojo. Para ellos es el mismo proyecto porque son tres puntos rojos
() lo ms cerca lo que haba. Y juntaron la Teja Sur con el Cerro que hay
oposicin incluso histrica y los vecinos, si bien te llevs brbaro no vas a
trabajar nunca en conjunto. Y no respetan los CCZ que ya hace quince aos
que (hablan todos juntos) entonces, parece joda. Vos decs: Quin est
pensando esto que nunca se le ocurri ir ah? Ese es el problema de la
focalizacin de las polticas territoriales. GD4
En todo caso, sera de mayor utilidad interpretar el conflicto prctica-discurso,
entre el beneficio que constituye el nuevo espacio de protagonismo que los
programas focalizados han otorgado a las organizaciones; y las crticas al
espritu de la focalizacin. Las escasas ocasiones en que vemos innovaciones
metodolgicas provenientes de las ONG, encontramos que se trata de una
nueva forma de abordar un problema especfico, o incluso del descubrimiento
constitutivo de un problema especfico nuevo, junto con su forma de abordarlo.
60
La lista de focos sobre los que trabajan las ONG es sumamente extensa y
ofrecemos aqu tan solo algunos ejemplos de los ms representativos, cada
uno si lo intenta puede completar la enumeracin: adictos, adolescentes
embarazadas
3
, excluidos del sistema educativo formal, vctimas de maltrato
o abuso, nios en situacin o nios de la calle, adolescentes en conflicto con
la ley, etc. La discusin sobre los inconvenientes de las polticas focalizadas
es habitual en las ONG, y resulta llamativo observar que al tiempo que la
fragmentacin es un obstculo a superar, la intencin de apartar a una
poblacin y hacer un trabajo denso, tiene profundas races en el pensamiento
de estas organizaciones. Las citas que siguen son fragmentos del grupo de
discusin nmero dos, que transcurri, aparentemente, sin contradicciones ni
enfrentamiento alguno, y con una sorprendente fluidez para lograr acuerdos.
*Entonces no estamos viviendo de forma integrada, los hemos excluido. Y
no hay propuestas integrales de las ONG ms all de cosas que podamos
hacer para sobrevivir que puedan hacerles sentirse parte de lo pblico
desde otras formas de participacin. Cuando se puede traducir en
participacin real las pocas experiencias reales que he visto son muy
positivas lo que pasa que se quedan en eso. Entonces es difcil incidir como
ONG cuando tenemos que reproducir hay que adecuarse al Estado y no
hay democracia en la oferta para participar de proyectos porque en realidad
estamos compitiendo. Es real. Las ONG tambin compiten por los espacios
de oferta pblica que no son infinitos. El desafo entonces es salirse un
poco de estar siempre con propuestas fragmentadas (...) Lo que digo es
que estamos operando desde lo excluido y seguimos fragmentando los
derechos. En unos sectores se trabaja de una manera y en otros de otra
manera. Para unos es ira a hacer macram -que est brbaro- y manualidad
y para otros contenidos educativos, que puedan hacer proyectos, organizar
propuestas, generar empresas mientras que para otros es retenerlos
en yo creo que estamos reproduciendo un poco eso.
*Como si las urgencias de los adolescentes de una zona marginal sean
otras que () en definitiva lgicamente vos tens que concientizar a
una familia de que el adolescente el nio tiene es un sujeto de derecho.
Pero a veces es ms fcil concientizar a una familia de clase media que
a una familia que tiene otro tipo de urgencias. Otro tipo de cultura o de
capacidades en ciertas cosas que te va a llevar ms tiempo, hay que
hacerlo en etapas.
* Esa palabrita excluido, hay que tomarla como el pie para todo lo otro,
3
Algunas veces el foco no aparece a simple vista en los trminos que denominan al programa, entonces programas enfocados al
embarazo adolescente pueden figurar como: Salud sexual y reproductiva .
61
es as. Desgraciadamente en esos contextos hay una exclusin en tantos
terrenos que si vos lo inserts en lo curricular chau, fue. Seguro, es como
soltar un tigre en un shopping digo a la larga el tipo va a chocar contra
las paredes. GD2
La operacin de exclusin, como el resto de los focos, es muchas veces
el punto de partida de una intervencin, la operacin consiste en separar
a las personas afectadas y darles un tratamiento especfico. La estrategia
focal produce un efecto de fragmentacin no deseable desde la perspectiva
integral de derechos. Por otra parte, la sealizacin y reunin de una poblacin
dispersa para su atencin, implica al mismo tiempo, su creacin. Las polticas
focalizadas deberan tener un gran impacto en trminos de oportunidades para
sus destinatarios, de forma de poder revertir el duro efecto discriminante y
estigmatizante que imprimen sobre los beneficiarios. Paradjicamente, cuando
las estructuras de oportunidades presentan niveles de deterioro como los que
se observan en Amrica Latina, el reforzamiento de la exclusin que identifican
y crean, parecera ser el saldo.
*Ah est. Tuviste durante seis meses que les vas a dar una batera de cosas
y luego te vas y t. Yo no digo que estn mal las polticas focalizadas pero
digo que tienen que estar articuladas en polticas universales, como puede
ser el trabajo. Y ac, si bien tengo mis reticencias en usar (la literatura
de) Katzman que habla de la estructura de oportunidades una poltica
focalizada sirve en tanto ayude a las personas a integrarse establemente a
la estructura de oportunidades que ofrece la sociedad. En un trabajo que
habamos hecho: la montaa de Ssifo. Ssifo es un tipo que quiere subir
una piedra a una montaa y cuando est por llegar arriba siempre se cae.
Yo creo que con polticas focalizadas hacemos eso. Ayudamos a subir a una
rampa, pero luego dejs de empujar y se van para atrs. No hay escalones
ni lugares estables a donde puedan llegar estas personas. Valga la imagen.
Adems hay cosas perversas. Por ejemplo para acceder a la poltica hay
que demostrar que est muy mal. Los que estn peor son los que acceden
a las polticas. Por eso X tiene problemas. Lo hemos discutido con ellos
los gurises que van a X dicen drogate bien, no te baes en cuatro das,
hacete dar un par de pias y and que enseguida tens laburo. Porque eso
es lo que genera. Hay que acreditar
*Un certificado de pobreza absoluta para Eso conlleva una perdida de
autonoma y una denigracin brutal. Con qu sujeto ests trabajando?
Cmo lo quers promocionar? Si se tuvo que arruinar para poder entrar.
GD4
62
* Nosotros, la organizacin a la que pertenezco, se dedica a la educacin
inicial. Vos vas, te mets con los gurises pero claro el gur sale de la
guardera como de la burbuja. No me refiero al salir de horario, sino a
salir (en tanto) que pasa a la educacin superior.
* No, march.
* T, se te termina de deformar. Entonces vos entrs en todo el drama de
la educacin superior superior por decirle de alguna forma, ah tens
primaria, secundaria etc. etc. Fuiste porque claro, la mayora estn en
escuelas superpobladas, con los maestros que no dan abasto porque
laburan en tres, cuatro escuelas que despus no tens otra forma
(...)de continuarlo. Si vos no lo continus fuiste. De ltima, muchas de las
cuestiones son cuestiones de hbitos No? O sea de levantarse, cepillarte
los dientes, tender la cama, o sea todas esas cosas (...) Entonces es
complejo el asunto. Yo no s si se arregla con dos, tres ONG ms o que el
Estado abarque todo No? (...)
* Es como decs vos. Siempre se va a complicar. Vos quers seguir al gur
pero entra en una cuestin mucho ms masificada. Entonces, Cmo
hacs para seguirlo? Lo pons en una burbuja y que vaya marchando ah, y
vos ms o menos lo ves pero hay cosas bastante profundas nos guste
o no, vos tens que estar ah Fenmeno, yo creo que tiene un gran papel
en cuanto a la insercin en el medio y a cambiarlo o no, depende como vos
articules dentro de esa comunidad GD4
La posicin que defiende el potencial de las polticas focalizadas, entiende que
se trata de intervenciones puntuales y de gran impacto que permiten trabajar
sobre un problema delicado y especfico, para luego devolver o introducir a la
persona a los espacios sociales normales. La analoga con una ciruga que
busca extirpar un mal, es muy ilustrativa en tanto representa una intervencin
puntual y profunda, que una vez finalizada permite volver a la normalidad.
La contradiccin surge, no solo de observar la capacidad de estos espacios
sociales normales para expulsar individuos, sino tambin al pensar que
las intervenciones puntuales contradicen la lgica de las organizaciones. El
conflicto se genera cuando las intervenciones que deberan ser puntuales,
constituyen la principal fuente de financiamiento de las ONG que aspiran a
permanecer en la escena de infancia.
Por otra parte, en el fragmento anterior veamos como las ONG podran estimular
la emergencia de los sntomas que se buscan trabajar, y all mismo se planteaba
las reflexin respecto a la estigmatizacin que puede generar este enfoque. Pero
63
los problemas potenciales de las polticas focalizadas no siempre aparecen tan
fcilmente a la vista del observador. En las dos fragmentos citados ms arriba,
se presta testimonio de las dificultades que encuentran las organizaciones para
insertar al exorcizado, es decir, para engranar su trabajo con las estructuras
de oportunidad, que para muchos pareceran no existir o ser invisibles.
* Yo cuando hablaba de lo focalizado pensaba en algunos proyectos en
particular que funcionan con subsidios. Proyectos donde se plantease o
borrar determinado problema implementando subsidios o sistemas de
becas con las familias. El resultado es que mejoran procesos como elevar
la calidad de vida o la autoestima pero se trabaja con esa idea de que es un
proyecto, me parece que lo estructural queda sin resolver (...) Trabajs con
una perspectiva de derechos pero tambin con carencias y hay que ver a
donde se apunta para cubrir (dichas) carencias. Yo me pregunto a veces si
las ONG tienen que trabajar con subsidios reproducs una burbuja las
diferencias no siempre son exitosas. Cuando el producto de una evaluacin
de cuanto se logr con esa familia no es bueno y el proyecto se corre las
familias vuelven a un estado que es peor del de antes de la intervencin.
Pero cuando las cuestiones estructurales son tan grosas que por ms que
promuevas esta familia no va a lograr traspasar el circuito de exclusin y
eso se termina en derrumbe es fuertsimo. Porque por un lado la gente
accedi a poder vivir de otra manera pero por un tiempo acotado y si eso
despus no va acompaado por polticas integrales es lo opuesto a un
abordaje estructural. GD4
La reflexin que se haca en este grupo para los programas que trabajan con
subsidios, puede extenderse al resto de las polticas que trabajan sobre un foco,
al tiempo que debemos profundizar en algunas de sus posibles implicancias.
La estrategia focalizada trabaja con intensidad sobre la autoestima de los
beneficiarios, pero sin abordar la dimensin estructural de los problemas, la cual
no se visualiza, siquiera en el horizonte. El trabajo sobre la autoestima, implica
necesariamente convencer a las personas de que tanto las dificultades como
las salidas estn en ellas, as como desacreditar su sensacin de rechazados
por el sistema. Ahora, cuando las oportunidades no aparecen, el trabajo con
la autoestima se vuelve contra s mismo y, si tuvo efecto, retorna en forma de
autoculpabilidad socialmente inducida. En este sentido, se plantea el dilema de
que las ONG pueden colaborar con el desdibujamiento de los orgenes de la
desigualdad, y contribuir al ocultamiento de potenciales conflictos sociales, tras
la apariencia de malos funcionamientos individuales de los beneficiarios.
Las ONG pueden participar en este mecanismo sin observar su funcionamiento
cabal, tan slo deben creer en los supuestos que lo sustentan, en particular,
64
aquel que postula que el problema radica en las personas o en su versin
moderada, trabajando con ellas, capaz que logramos algo. Sin embargo,
algunas organizaciones observaron las oportunidades intrnsecas al
desempeo de este rol e incluso reclaman, el reconocimiento de la sociedad
por haber amortiguado la crisis del 2002.
*La familia es muy difusa... el padre es una figura que en la mayora de
los casos no existe, es desconocido o hasta preso o existe pero no es
un referente. Tambin estamos en el problema de madres en un nivel
socioeconmico y sociocultural... no voy a decir muy bajo porque no es
bajo. Hay que estar en esa situacin para comprender que realmente son
otros cdigos los que ellos manejan. Son muy marginados. Se sienten
marginados y se marginan. El proyecto apunta sobre todo a la nutricin del
nio... a captar a tiempo problemas de lenguaje, psicomotrices... todo ese
tipo de cosas. GD3
Ahora, si abandonamos por un momento la versin psicologicista de los
problemas sociales y retornamos a la cita anterior, podemos encontrar un
comentario al pasar, que es imposible pasar por alto. Y es que all tambin
podemos observar la magia de los trminos en el discurso de las ONG, a
la que nos referimos en numerosos lugares del presente trabajo
4
. Ya que en
plena argumentacin sobre las indeseables consecuencias del trabajo con
subsidios temporales, se deja establecido que se trabaja con una perspectiva
de derechos. Pero: qu significa defender un enfoque de derechos? En
principio aparece como un espacio de disputa, y muchas veces refiere a ideas
contradictorias. Al igual que en las discusiones sobre las caractersticas de
los proyectos, lo que esta claro es que el enfoque de derechos es, hoy en
da, de los buenos. Pero tambin sabemos algunas de las asociaciones de
ideas que produce; est, entre otros, estrechamente vinculado a la nocin de
integralidad, y a incorporar a los beneficiarios como sujetos de derechos. Si
por este lado podemos ir completando el bando de los buenos, en la vereda
de enfrente tendremos a los mal vistos: fragmentacin y objetos. Trminos
ms operativos como participacin, si bien como veremos en el captulo
al respecto son muy manipulados, son menos frecuentes porque permiten
menor libertad (claramente pertenecen a un nivel de abstraccin inferior).
Aunque estos trminos realmente tengan sentido si se los usa con coherencia,
actualmente se combinan de mltiples formas y pueden asociarse a cualquier
clase de propuestas o planteos. Por ejemplo, muchas ONG grandes
adoptan una estrategia de adaptacin y capitalizacin institucional de este
contexto de fragmentacin de derechos y de planificacin centralizada de los
4
Por ejemplo, en la introduccin del presente captulo, luego en el captulo que nos habla del recurso: Saber Tcnico (que muchas veces
representa, el arte en el manejo de esta magia) en el captulo dedicado a la Metodologa que denominamos de los dos sombreros.
65
proyectos. La ms usual es la especializacin creciente en plexo de derechos,
mediante complejo procesos de acreditacin y optimizacin curricular de las
organizaciones, que las transforman en expertas y aseguran el monopolio del
trabajo sobre ese nicho de derechos. Sin embargo, como la especializacin
sin integralidad esta desprestigiada, estas ONG deben realizar delicadas
complementaciones entre proyectos que devuelvan una imagen institucional
integral. Algunas ONG dudan que se trate de integralidad genuina, en tanto, se
trata ms bien de simulacros cosmticos de las organizaciones.
* Ese es otro tema, la focalizacin de los derechos. Ahora por suerte se
tiende a ampliar un poco ms, a ser ms integral. Sino trabajs sobre el
abuso sexual un da, al siguiente sobre el derecho al trabajo etc. Es como
que trabajamos en relacin a los das del calendario o una organizacin
trabaja solo el tema sexual y la otra trabaja solo el tema tal
* Y no pods compartimentar as las cosas...
* Pero ah estn los llamados, las licitaciones ah la ONG elige si se pliega
a una cosa o a otra. La ONG dice bueno, no voy a jugar en esa cancha
porque es una concepcin fragmentaria y yo quiero tener un abordaje
integrado. Pero no se da ese planteo y las de elite menos se hacen ese
planteo. Entonces lo que pasa es que a veces las ONG ms grandes toman
sobre estatus sexual y reproductivo, otro sobre trabajo infantil y despus
dicen que hacen abordajes integrales porque tienen cinco proyectos.
Entonces abarco todo y hasta donde? GD4
Existe un problema an ms delicado que las falsas pretensiones de
integralidad, sobre el que algunas ONG manifiestan su preocupacin: el foco
del foco. La descripcin de los destinatarios que se plasma en una poltica
podra considerarse como una focalizacin de primer orden. Pero luego, en el
campo, la ONG debe decidir quien esta apto para ingresar a esa poltica y quien
por su frgil situacin social no lograra obtener los resultados esperados por la
misma. Frente a poblaciones que desbordan las posibilidades del proyecto, se
produce una focalizacin de segundo orden cuando la ONG debe seleccionar
a quienes efectivamente se convertirn en destinatarios. Es una operacin de
diseccin final, minuciosa, que realizan las ONG en el campo y que determina
en muchos casos, quin definitivamente quedar excluido y quien podr tener
una chance ms. Si pensamos en los efectos discriminatorios y estigmatizantes
que pueda conllevar el quedar rotulado como integrante de una poblacin
con determinada falencia social, ms certero todava, es el efecto de ser
clasificado como incapaz de acceder a la atencin necesaria. Esta operacin
puede aparecer como inevitable para la ONG, en funcin de los requisitos
66
de resultado obligatorios que con lleva determinada poltica. O puede ser un
clculo propio, a partir de la cultura que va generando el trabajo de campo
entorno a los resultados negativos o las dificultades varias de practicar la
poltica en sujetos con determinadas caractersticas.
* Entonces es un empareje. Yo creo que eso pasa hasta con las mismas
familias de los gurises con los que estamos. Porque tambin es un grupo
muy heterogneo de chiquilines que tenemos claro a vos re gustan los
que no te van a rayar ninguna pared, son todo sonrisas, que le hablas 45
minutos y dicen solo que s. Ahora el que te cuestiona, que te rompe los
quinotos, que te raya las paredes, que te rompe los vidrios y se pelea
con uno eso no y en realidad es tanto uno como el otro. Como la
mentalidad el que es juiciosito, que no molesta en realidad
* Eso yo creo que es un problema de todas las instituciones que trabajan
con los gurises. Cuando estbamos en el Colegio de Abogados tenamos
consultorios barriales y yo trabaj en el Borro unos cuantos aos. Cmo
que se hablaba de los gurises que estaban del otro lado del muro como
que se percibe como que no tienen arreglo viste? Y entonces ya no hay
instituciones que trabajen con esos gurises que son los que ms necesitan.
* Exacto. Sin duda.
* En general la institucin se dirige a trabajar con aquel que est en el borde
pero que tiene posibilidades de pasar para este lado.
* Vos fijate que ahora nosotros estamos en un proyecto que est dirigido a
jvenes que han desertado del sistema educativo formal de entre 13 y 17
aos. Y claro, no trabajan, no hacen nada. Ya arrancs con una especie de
punto en contra pero es que a eso se dirige. Es mucho ms fcil convocar
en el liceo porque sabs que los gurises tienen un nivel de contencin
familiar mnimo que no ser lo ideal- pero es mnimo. Tienen un ejercicio
intelectual medianamente permanente y tienen un mbito que los limita en
muchas cosas. Los dems chiquilines, de repente terminaron la escuela y
despus anduvieron vendiendo caramelos en los mnibus o haciendo calle
todo el da. Entonces claro, vos no pods sentarlos a hacer una reflexin
sobre los derechos del nio porque no te van a dar pelota. Entonces hay
que buscar otros mecanismos, lo que no es fcil porque realmente si
te dan a elegir un grupo asi o vos pasas lista, dejs los juiciositos, los
dems perdieron por faltas y los rajs a todos porque son como abejas
molestando todo el da. Por otro lado ac es donde est la contradiccin.
Cuando hablamos del Estado, los convenios que se hacen los acuerdos
67
con los cuales instituciones como la nuestra pueden funcionar, porque no
tenemos medios para funcionar de otra forma. Se hace un acuerdo y a
vos te piden por ejemplo un 25% de reinsercin en el sistema educativo
formal tamos todos locos, De qu estamos hablando? Eso lo pods
hacer en un proceso no digo que no porque no se trata de descartar- lo
podemos hacer pero en un proceso largo. No pods hacer talleres de dos
meses y lograr que los gurises comiencen a estudiar de vuelta. Se intenta,
pero el resultado a veces contradice con lo que es la realidad. De pronto,
por ejemplo los gurises hace mil aos que no tienen cdula y vos decs
Qu es ms importante? Porque eso les limita la pensin de salud, les
limita su propia identidad no solamente por el papelito- ni que hablemos de
la insercin en la comunidad, la poltica importa tres caramelos estn
como fuera de todo eso Viste? A veces el cambio arranca de nosotros
mismos, de la gente con la que estamos trabajando, de las cosas en las que
nos metemos y la exigencia que nos hacen (...)
*quiero creer que estamos trabajando juntos pero parece ms una
competencia que un trabajo coordinado. Se deber a veces a problemas
personales de repente en la cancha andamos todos a los pechazos. Hay
cosas que vos pods tener muy clara la idea pro no hay tantas posibilidades
de llevarlas a cabo. Hay veces que se da al revs. Nosotros respondemos a
una convocatoria que viene del Estado que ya viene enmarcada esta
es la cancha Vos querms entrar o no?
* Claro, si se te exige que en tanto tiempo, o que tanto porcentaje se
reintegre al sistema educativo vos tens que trabajar con un determinado
tipo de gurises. Y a los otros bueno, lamento pero GD6
Suena paradjico, que mientras algunos candidatos a beneficiarios pierden
el ltimo tren y en la medida en que la seleccin haya sido lo suficientemente
fina, el Estado y las ONG puedan intercambiar elogios por los resultados de la
poltica, mejorando el Estado sus indicadores sociales y optimizando las ONG
su prestigio tcnico e imagen de eficiencia.
En suma, pareciera que la planificacin central de los focos de los programas,
hace que las ONG se alienen en una agenda parcial y organizada por
lgicas heternomas, las cuales determinan que el resultado total y final de
la aplicacin slo es conocido por el Estado. Al hablar de polticas territoriales
focalizadas, la segunda cita de este apartado nos mostraba con que
indignacin se pueden observar las contradicciones y superposiciones en el
campo, aunque no alcance a generar movilizacin alguna de las ONG. Incluso
es posible que las estrategias focalizadas destruyan la coordinacin de actores
68
locales, produciendo antagonismos entre potenciales actores colectivos. Al
mismo tiempo pueden colaborar con la desmovilizacin de los destinatarios,
ayudando a que las personas comprendan que el problema esta en ellas y
no en la sociedad. Tal cual estn planteadas las cosas, las ONG se limitaran a
hacer bien su parte y cuestionar, en voz baja, al Estado por la ineficacia global
de las polticas. Ahora, sera mucho ms razonable escuchar estas discusiones
y sus diagnsticos de ineficacia absoluta, si las ONG hicieran su trabajo de
forma honoraria, por simple vocacin.
*El Estado podra disear polticas ()
*S, podra... Pero tendra que cambiar la mentalidad tambin.
*S, claro. Podra disear polticas que llevaran a que hubiera la necesaria
coordinacin para optimizar los recursos. Convenia pero no hay una poltica
de dirigir (...)
*Pero tiene que haber alguien que est ms ac y diga bueno, qu es lo
que quiere lograr el pas y de que forma?
* Y que pasa con esto que vos decas de que salgamos de lo asistencial
o de lo emergente para lograr cosas () si no seguimos en lo mismo.
Gastamos recursos, gastamos () GD6
1.4.2 Asistenciales
Asistencialismo es otro de los trminos clave en los discursos de las ONG y su
seguimiento reporta una importante complejidad. El asistencialismo se puede
asociar, obviamente, a brindar auxilio frente a una situacin de emergencia,
pero tambin con un servicio, una atencin o apoyo, o un trabajo
orientado al combate de las necesidades y las carencias. La valoracin
ms difundida y promovida entre las organizaciones, supone que se trata de
programas insuficientes, y potencialmente perjudiciales. Esto implica que su
reconocimiento en pblico, aunque se puede encontrar, esta mal visto. Tambin
aqu, la responsabilidad principal de su existencia es del Estado, a tal punto que
algunos identifican asistencialismo con poltica de Estado, o con alguno de sus
entes, mientras que ONG se identifica con superacin del asistencialismo.
Una vez superados los protocolos de presentacin, encontramos que se dividen
las aguas y aparecen, por un lado, diversas frmulas para explicar cmo se
supera el asistencialismo en el trabajo de campo, mientras que otros hablan
de las bondades de una buena asistencia. Al tiempo que intercambiados,
69
entre unos y otros discursos, sin fronteras muy claras, encontramos formas de
trabajar que tienen muchas veces como eje principal el brindar una asistencia o
servicio. Empecemos por aqu:
*Pero te enfrents a familias que no tienen un peso -de repente esta gente
que cay en desgracia ltimamente- y decs yo a estos les tengo que dar
una beca, porque la estn necesitando (...)Y logrs que la familia dejando a
los nios ocho horas en la institucin pueda salir a conseguir trabajo o por
lo menos changas. GD4
*Tambin existan otras organizaciones de forma histrica desde las
comunidades cristianas o desde las diversas confesiones religiosas, que
sin los rasgos de lo que es una ONG de hoy da, venan prestando servicios.
Mismo el pas desde su fundacin... el gobierno llamaba a congregaciones
para atender temticas puntuales. GD5
*Esta organizacin ms que nada tiene mucho de asistencial tambin. Y se
prevn muchas cosas. Por ejemplo los nios de 0 a 1 ao... es una etapa que
tens como de vigilancia tanto nutricional como de desarrollo. Y se detectan
distintos problemas que puedan surgir en el nio, tanto sean motrices como
emocionales y se trata de atender. Es muy importante esta etapa, porque a
veces con el chiquito de 2 o 3 aos ya perdiste tu tiempo. GD5
*El Estado cada da ms est involucrado en estas polticas de apoyo.
A m me parece... yo entiendo incidencia como afectar la realidad que se
nos presenta como un problema y poder mitigar o transformar. GD5
*Ests comprando alimentacin para nios que no tienen y ests pagando...
tendra que haber una exoneracin... eso implicara poder atender an a
ms poblacin. GD5
*De cmo organiza todo el sistema de convenios, que es lo que exige a las
organizaciones sino se transforman en clientes.
*P. Las organizaciones en clientes del Estado?
* S claro. Condicionadas para hacer buena letra pero al mismo tiempo
yo que s. La otra vuelta dio una charla en el INAME por el tema del nuevo
cdigo e iban pila de instituciones que tienen convenios y las clnicas. Las
clnicas cobran por chiquiln que atienden. Entonces claro, el Estado les
exigen que no se les escapen o que lo atiendan, no que no se les escapen.
70
Entonces ellos qu hacen? Tenerlos dopados y con rejas. Entonces la
preocupacin con el nuevo cdigo es como hacer para que no se les
vayan. GD6
El nmero y la extensin de las citas habilita unas cuantas reflexiones. En
primer lugar, si el Estado se propuso difundir e imponer entre las ONG una
cultura de asistencia parecera que ha tenido un xito formidable, logrando,
no slo la ejecucin a regaadientes de unas polticas indeseables, sino
tambin convenciendo a sus interlocutores de las bondades de las mismas. La
evidencia muestra que es ms lgico suponer que la cultura asistencial tiene
un profundo arraigo entre muchas instituciones y que precede notoriamente al
fuerte entrelazamiento que se produjo entre stas y el Estado. Este argumento,
que tiene notoria aplicacin para el caso de todas las instituciones de origen
religioso (buena parte de las ONG), sera un desperdicio si nos limitramos a
concebirlo operando en ese campo. Mientras que la lgica que ha trastocado
los fines de las ONG, anteponiendo la supervivencia de la institucin a su
incidencia, representa una de los puntos emblemticos del presente trabajo.
Siguiendo con la lnea de las ONG que tienen una vocacin asistencial sin
complejos, sta se visualiza como una condicin naturalizada de los pases en
crisis, donde la sociedad civil resulta un actor ortopdico imprescindible para
el desarrollo normal de la infancia. La provisin y el cuidado se constituyen en
el pilar de la intervencin, como necesidades fisiolgicas de desarrollo de las
etapas tempranas de la niez. El problema sugerido es que difcilmente esta
perspectiva cambie con el tiempo
*El aporte de la sociedad civil es indispensable, es necesario.
P. Pero desde que punto de vista lo encara tu organizacin?
*En estos pases un poco en crisis no siempre se puede proporcionar todo
lo que el nio necesita para un desarrollo normal. Por lo tanto el aporte tanto
en el rol educativo como en la ayuda alimentara es muy importante. GD5
Pero el arraigo de la cultura asistencial, no slo se puede visualizar a nivel de
las descripciones de tareas vinculadas principalmente con la primera infancia.
Tambin puede observarse a niveles ms profundos, como puede ser la
comprensin y desarrollo de propuestas en torno a temticas complejas.
*Ah est. Hay un choque de dos culturas T? Y los dos toman lo peor de
lo que tienen cada uno. Chicos que vienen de asentamientos y chicos que
vienen de colegios privados y ah es cuando de repente le roban la mochila,
71
le roban la ropa y capaz que los dos toman del otro lo peor. Y como haces
para compatibilizar lo que les ensees a uno y su familia y lo que le ensees
a otro y su familia? Si de repente la familia del chico de Malvn Norte lo
que necesita es que le mandes comida y ropa o porque el chico llega sin
desayunar, sin comer No? GD2
Como decamos en el inicio, muchas veces quienes intentan distanciarse,
tanto de la prctica, como de la cultura del asistencialismo hacen esfuerzos
por asociarlo con el Estado, el cual sera el principal responsable externo. Esta
operacin de desmarque tiene el fracaso asegurado, puesto que las ONG han
desarrollado de forma creciente, las polticas del Estado durante toda la dcada
de los noventa hasta nuestros das.
* Claro. El Estado no visualiza la necesidad de destinar fondos
especficamente para el fortalecimiento institucional.
*Digo, despus en formacin, en materiales, en cursos vos precisas
gente para pensar.
* Pero an si vos logrs hacer un ahorro en los presupuestos asignados
para prestar determinados servicios, no pods plantear francamente y
frontalmente que vas a hacer un gasto en X porque te sals del esquema
del reglamento de pago. GD1
* Lo que pasa es que el Estado paga para un servicio
* Cuando concurre a recibir asistencia por una situacin de maltrato o de
abuso, es un usuario de un servicio como quien va a una policlnica a pedir
un servicio de salud. Eso es una parte del trabajo de X, que no es la nica.
Si furamos solamente eso seramos una clnica.
* Lo que pasa que lo fortalece con otros valores, sociales o
* Ah est a mi me parece que hay que desarrollar algo ms de lectura
global No? GD1
Quienes hayan ledo con atencin el apartado anterior sobre focalizacin,
notarn que la segunda cita seala un mecanismo familiar para nosotros.
Cuando las instituciones aspiraban a tener un abordaje integral a partir del
desarrollo de una multiplicidad de programas, estaban apelando a un espritu
de la institucin que cobra vida slo cuando tomamos distancia y la evaluamos
en su globalidad. En esta cita sucede algo muy similar, la organizacin
72
desarrolla un proyecto central que implica un servicio, pero tambin desarrolla
otras tareas que le permiten regodearse un pretendido espritu de trabajo
no asistencial. Como si la organizacin gozara de una marca subliminal, o
eventualmente decodificable al observador.
Surgen aqu, dos dudas cuestionamientos respecto al realismo de este
planteo. Un nio que es atendido en el servicio o en la versin fragmentaria
de un programa Se benefician de su integralidad? Y, en segundo lugar, si una
organizacin se sustenta principalmente desarrollando servicios para el Estado:
Es razonable pensar que la lgica asistencial de dichos servicios se extienda
a las actividades principales de la organizacin? Visto desde otro ngulo, y
considerando que fuera posible sostener lgicas antagnicas dentro de una
misma organizacin, resulta altamente probable que prime la lgica principal. Si
existen lgicas alternativas a la focalizacin y al asistencialismo propuestos por
el Estado, las ONG no quieren perderse las ventajas de atriburselas, al tiempo
que encontraran dificultades estructurales para desarrollarlas abiertamente.
* Bueno, yo pertenezco al X (organizacin) y tenemos un convenio con
INAME de club de nios... estimulacin y (...) tenemos un convenio con la
Intendencia (de Montevideo) tambin. El asistencialismo va de (la) mano a
lo que es el INAME, INAU en realidad. Pero, hay cosas buenas digo, el otro
da (se) pint el muro del local... y participaron todos. Los nios, los padres,
hasta el cartero particip y digo... dentro de todo digo... t, hay pro y hay
contra. GD3
*Una es sobre el tema asistencialismo, me parece que hay un montn de
ONG que no trabajan con asistencialismo y que por suerte estn y generan
cambios a nivel, en lo micro en el lugar donde laboramos, en el campo,
que son cambios imponentes. Uno ve gurises y se alegra de lo que pudo
desarrollar ya que capaz que no encontraba un lugar donde hacerlo mejor.
Ah voy a lo que nosotros como organizacin social hacemos. No ver al
gur solo desde la carencia sino desde su lugar y su potencialidad. Si bien
hay un montn de gente que tiene carencias tambin tiene potencialidades
y las organizaciones tienen la potencialidad de disparar un montn de
cosas que estaban trancadas o disminuidas por otras carencias. No se
solucionan las carencias pero se gerencia y se plantea la potencialidad.
Asistencialismo sera solo trabajar sobre esa carencia y tratar de cubrirla.
Hay algunos gurises que salen y hay otros que no logramos despertarle esa
potencialidad. Entonces me parece que hay un montn de organizaciones
que tratan de contradecir el asistencialismo puramente. Incluso contra
el gobierno o posturas municipales de ser totalmente asistencialistas y
quedarse en eso. GD4
73
Para muchas organizaciones la tarea consiste en gestionar la carencia, de modo
de identificar la potencialidad. Desde una perspectiva optimista de origen cristiano
algunas ONG sostienen que todos los beneficiarios tienen potencialidades.
Esto resulta una creencia impostergable, cuando la incidencia se pone dentro
del beneficiario, y no se revisa la medida en que los programas bloquean las
posibilidades de que tales potencialidades se desarrollen. Se vuelven a plantear
aqu, pero de forma renovada, esta vez superando el asistencialismo, los dilemas
del trabajo con la autoestima, junto con la focalizacin de segundo orden que
vimos en el apartado anterior. Una vez que hemos convencido a los nios y nias
de que la carencia y el potencial est en ellos, vale la pena preguntarse Qu
sucede con los que no pasan el examen?
Tambin podemos encontrar versiones conformistas con la actuacin del
Estado. Estas, devuelven el problema del asistencialismo a la interna de la
institucin, incluso hay quienes lo descartan por principios ticos y proponen
en su lugar un intercambio: yo te doy algo pero t me das otras cosas. Pero
la tica esta ausente en el diseo de los programas y aparece sublimada en la
ONG ejecutante: si caes en el asistencialismo, es que tu organizacin no lo ha
procesado bien.
*Bueno, yo soy de un centro CAIF en Paso de la Arena. Estamos perdidos
en medio de la nada. Y bueno el asistencialismo es un riesgo que se corre
en la medida de que no lo trabajes a la interna de la asociacin civil (...)
Nosotros estamos siempre por principios contra (el asistencialismo) ya
que yo te doy pero tu a cambio me das algo. Hemos logrado cosas
importantes. Es cierto que el proyecto tiene participacin de padres, tiene
talleres y un montn de cosas que son propias del propio programa, que
son los CAIF que no son malos...
* No GD3
*Estoy de acuerdo con ella de que en las ONG, en la mayora de los casos
hay un asistencialismo (...)No es el caso nuestro... nosotros tenemos un
convenio con la Intendencia. Pertenecemos al proyecto Nuestros Nios
y no nos pasa lo que a ella... el reclamo de control. Nosotros estamos
permanentemente orientados, la sociedad civil y los educadores. El
proyecto Nuestros Nios se basa fundamentalmente en la alimentacin y la
educacin del nio de 2 a 4 aos. Podemos socializar al nio, le podemos
inculcar hbitos... (ya) que generalmente en esa zona tienen otros cdigos,
otras normas... si hbitos de higiene ni de control mdico (...) Lo que
tratamos es que el centro no sea solo asistencialismo, sino que los padres
participen. Y ah es el gran tema. Nosotros damos -no siempre todo lo que
74
quisiramos- pero tratamos de pedir que retribuyan de alguna forma. Este
ao hemos visto el avance de los CAIF y todas esas modalidades nuevas
de manejar estadsticas y (...) de saber que es lo que realmente necesita
la familia o la zona. Este ao, si bien estamos en contacto permanente con
todos los centros CAIF de la zona... hemos trabajado con padres que van
al centro CAIF de Morel y al de (...) Pero claro, ah es ms asistencialismo
y hemos perdido un poquito la participacin porque claro, no es dar. Es
dar y ensear. Porque al nio le podemos crear hbitos en la nutricin
sobretodo pero si llega a su casa y la mam prefiere comprarle un alfajor
en lugar de una manzana ya vamos perdiendo todo eso que queremos que
el proyecto realmente sea. Las educadoras en el rea hacen un trabajo
excelente, controladas por un nutricionista de la Intendencia y la dieta es
totalmente balanceada... y por eso me parece que hay que apuntar ms a la
participacin y no tanto al asistencialismo. GD2
Encontramos entonces, en las ltimas cuatro citas algunas de las frmulas
propuestas para superar el asistencialismo, ya sea que provenga del Estado o
de la propia organizacin. Dos frmulas aparecen en tres de las citas y refieren,
por un lado a la mencionada tesis del intercambio, que postula un dar y
recibir; y por otro, a los espacios para la participacin de los destinatarios.
Incluso en dos de las citas aparecen combinadas, y el participar se transforma
en una participacin para dar a la organizacin. La ltima cita propone como
salida al asistencialismo, a la promocin y, como ya sealamos, dedicaremos
una seccin a discutir sobre esta caracterstica de los programas. Por ltimo, los
riesgos de la tesis del intercambio son similares a los problemas del trabajo
sobre la autoestima, en el sentido de que desvirtan la representacin de los
responsables y aparecieron directamente en los grupos.
*(...) Por otro lado exigir control de un Estado que es el responsable de
que coman o no coman... no son las organizaciones, es el Estado. Es una
cuestin de Estado y de constitucin en el marco de derecho. No te doy
un litro de leche para que me des algo, te lo soy porque es tu derecho que
tengas un litro de leche para tomar. No hay que dejar de visualizar esos
derechos y que la gente pueda seguir exigiendo desde el derecho. GD3
Ms arriba observamos que el Estado era visualizado por muchas ONG como el
responsable externo principal del asistencialismo, sin embargo en el imaginario
de las organizaciones, tambin los propios destinatarios parecen estar para
algunos, educados en el asistencialismo.
*El otro da hicieron un chequeo oftalmolgico y encontraron no se que
porcentaje altsimo de problemas de vista, entonces mandaron un papelito a
75
la madre diciendo mire que el doctor encontr que su hijo tiene problemas
de visual y la madre contesta y cuando me lo llevan al oculista?. Estamos
en un asistencialismo crnico GD2
Pero, una vez que hemos recorrido las confusas discusiones respecto al
asistencialismo, es difcil arribar a conclusiones concluyentes. Lo cierto es
que para ser condenado, o para ser tibiamente defendido, tiene una presencia
muy importante en los discursos de las ONG. La recurrencia permanente, la
polmica y la ambigedad de los juicios lo hacen parecer un mal necesario.
Esta idea tiene sentido, ya que como examinaremos en el captulo sobre
participacin, las ONG tienen grandes dificultades para involucrar a los
destinatarios en los proyectos desde una posicin distinta a la de receptores
pasivos. De esta manera, la asistencia podra ser fundamental a la hora de
la convocatoria, considerando el nivel de las restricciones materiales que
podemos encontrar entre los destinatarios, la asistencia puede transformarse
en un lazo indisoluble que entrelace a las personas con la institucin. La tesis
del intercambio en sus distintas versiones dar y recibir, dar y ensear y
dar y obligar a participar para superar la asistencia cobra fuerza, en tanto
justifica la existencia de la institucin y el cobro que realiza por su trabajo.
La imagen que conviene alimentar a las instituciones de sus destinatarios,
es la de personas en un estado primitivo o de incapaces de ver ms all
de sus necesidades materiales, pero humanos con potencial. Cualquiera de
los dos extremos descalificara la existencia de las ONG, tanto si las personas
fueran completamente autnomas, como si slo requirieran cubrir sus
necesidades materiales. En el primer caso estaran en condiciones de fundar
su propia organizacin, mientras que en el segundo, el Estado podra asistirlos
directamente. La imagen ptima, es entonces la de personas que no pueden
movilizarse por su propia voluntad por nada que supere la satisfaccin directa
de una necesidad, al tiempo que una vez movilizados se les puede ensear
algo. Como si pusiramos una zanahoria delante de un conejo que corre en
sentido contrario y la quitramos una vez orientado correctamente. Pero como
ya vimos, y retomaremos en las conclusiones de este apartado, esto supone
confiar en la rectitud del camino, es decir, en la existencia y funcionamiento de
los canales tradicionales de movilidad social ascendente.
Vale la pena recordar que las presentes reflexiones no intentan desconocer la
realidad de las creencias, sino prevenir del riesgo de que estas le den forma a
la realidad que vemos. En este sentido lo importante del argumento, es que las
fuerzas que promueven estas creencias estn por encima de su contacto con
la realidad, es decir, que estn presentes con o sin l, o que muchas veces,
dependen de la interpretacin que hacemos de las observaciones.
76
*Es tanta la pobreza que hay que los ticket alimentacin de 75 pesos y el
litro de leche (no alcanzaron) cuando quisimos acordar tenamos colas...
colas! de gente que vena a buscar la leche... tenamos un tope, un mnimo
de veinte y un tope de treinta... tenemos ochenta. Tuvimos que parar porque
no se puede ms. GD3
1.4.3 Promocin
Las referencias a la idea de promocin son bastante menos frecuentes en
comparacin con asistencialismo y focalizacin, pero tambin su nocin
es asequible mediante asociaciones. La idea de promocin esta vinculada
de diversas formas con la insercin o el retorno a los espacios comunes de
socializacin que se esperan segn las edades, principalmente a la educacin
formal, la capacitacin para el trabajo o la insercin laboral. Tambin se asocia
con logros intermedios o preparatorios para estas inserciones definitivas, como
ser la obtencin de un documento de identidad, un carn de asistencia, o
algunos ms importantes como la adquisicin de lectoescritura. Este trabajo
sobre la persona permite retomar o iniciar su camino en los mbitos de
socializacin
Como se observa en las citas anteriores, los componentes promocionales
apareceran centralmente como un valor agregado por las ONG a las
perspectivas predominantes focalizacin y asistencialismo. Incluso una de las
piedras angulares de este tipo de abordaje implica la educacin en el enfoque
de derechos, donde algunas ONG han innovado, y donde, segn plantean, se
ha tenido una incidencia mayor. Aqu nuevamente el lmite de esta innovacin
radica en la figura del Estado, que toma de rehenes a las organizaciones.
*T, yo me anot distintos niveles no s, yo creo que la ONG, dos
cuestiones no? Por una lado si, creo que tiene una incidencia en el mbito
de la poblacin objetivo sobre la que se trabaja en funcin de -no digo todo-
pero ha sido interesante hacer nfasis en un tema de derechos no? ms
all de otras cuestiones ms asistenciales digamos. Me parece que las ONG
en algn momento se plantearon unas perspectivas ms promocionales (e)
introdujeron cuestiones como ms nuevas en un nivel. Tambin creo que
muchas han cado a veces en han quedado un poco rehenes de algn
proyecto que se planteas, de los financiadores no s. GD4
El otro obstculo importante al buen desempeo de las ONG es la
descomposicin social de las realidades sobre las que operan, que segn ellos
ha encontrado un lmite extremo, y que no permite trabajar en promocin desde
el vamos.
77
*Por eso creo que antes de hablar las ONG y antes de hablar como estn
incidiendo creo que es importante plantear que el entramado social est
totalmente desvirtuado (...) GD2
Pero, volviendo a la cita anterior, los elementos promocionales pueden
recurrir a la plasticidad del enfoque de derechos que vimos en la seccin
sobre focalizacin, hasta lograr confundirse con el mismo. Y, de alguna
forma, representan la firma personal de las ONG, o de algunas de ellas.
Pero como no estn plasmados en los convenios o contradicen las posturas
del financiador, no son obligatorios, no son exigibles. Este plus trabajo que
implica la transformacin de un proyecto asistencialita en otro de promocin
aparece como uno de los recursos simblicos de prestigio, y prueba del espritu
de entrega de las ONG. El agregado trabajo que se requiere para lograr la
suficiencia de los proyectos estndar, diseados con insuficiencias entorno al
cumplimiento de otros derechos, es asimilable a un monto de horas de trabajo
gratuito, y se mantiene como una carta de crdito stand by de las ONG, para
ser utilizada en caso necesario.
1.4.4 Comunitarios
Si bien la idea del trabajo en la comunidad est muy arraigada en las ONG con
insercin local, los proyectos comunitarios, strictu sensu, son prcticamente
inexistentes dado que reciben escaso financiamiento del Estado. Los
elementos comunitarios en la prctica de las organizaciones surgen como
aspectos laterales y marginales a las dimensiones centrales del proyecto que
son las propuestas por la figura del financiador. El trabajo en la comunidad
aparece como una externalidad positiva de la insercin local de la ONG, similar
y, muchas veces combinada con el agregado de promocin de derechos
que justifican los aspectos indeseables de tener que desarrollar las polticas
del Estado. Y al igual que con la promocin, el logro de algunos resultados
positivos mantienen vivas las creencias.
Un ejemplo que surgi en los grupos de discusin supone la utilidad de generar
micro emprendimientos. El origen de esta iniciativa parece estar ligada a la
insuficiencia de los alimentos disponibles en algunos de los proyectos, frente
a la creciente demanda alimenticia de los destinatarios. Esta metodologa de
incidencia, podra enmarcarse dentro del conjunto de prcticas generales de
economa social. Se trata de una huerta, en donde se busca que los propios
destinatarios puedan producir alimentos de forma comunitaria, generando
nuevos lazos de solidaridad y de pertenencia, revalorizando la nocin de que
la tierra es valor y comida. Se busca la participacin, en base al esfuerzo
cooperativo y la mxima a cada uno segn su trabajo.
78
*Es decir que han participado y nunca ha bajado de treinta la participacin y
mir que hay gente que aporta mucho, que se embala, que se sube al tren.
Ese aspecto es bueno pero nosotros hicimos otra cosa que fue enganchar
a los padres en... un proyecto. Un espacio muy grande de tierra... ah
hicimos una (...) familiar, trabajada por los padres. El producto de lo que
se saca all es para la familia. Si uno trabaj 20 horas, va a llevar por 20
horas. Si uno trabaj 50, va a llevar por 50 y s otro 10, por 10. El objetivo
era involucrarlos pero tambin revalorar la tierra. Que vieran que la tierra era
comida. Conseguimos un ingeniero agrnomo que nos hizo todo un manual
de cosas muy importante y con eso todo el mundo se puso a trabajar. Se
hizo una pequea artesana de conservas y se cerr el grupo. Ese grupo
hace tres aos que viene funcionando haciendo conservas de buensima
calidad, se hicieron cursos y hasta los felicitaron en el LATU. Es un grupo de
madres que con alguna independencia han seguido trabajando.
Como se observ antes, las limitaciones de estos planteos radican, por un lado,
en que es posible desarrollarlos en tanto no contradigan la lgica principal del
proyecto y por otro, en que consolidan las polticas con las que discrepan, en
tanto las reproducen y mantienen las creencias. Como se notar en el captulo
sobre legitimidad, son pocas las ONG que realizan el sacrificio de mantener
estas externalidades, mientras todas disfrutan del prestigio que generan.
*(...)Es importantsimo el trabajo de las organizaciones sociales en lo que
tiene que ver con los barrios, son los que ms lo conocen y que obviamente
pueden incidir. Aunque no todas, habra que revisar cules son las que
realmente el barrio las siente GD4
* Yo iba a decir que un eje de anlisis interesante es como hay
organizaciones que se paran desde lo focal y no solo desde lo focal sino de
lo transitorio. Ah hay aguas para dividir y una cosa es una ONG que viene
y hace trabajo en un barrio con una metodologa impresionante cual sea
para trabajar cierta temtica y despus se va y que luego van a buscar a
las organizaciones locales dicindoles bueno, vos me tens que tomar a
estos gurises porque nosotros nos vamos Si claro vos decs nosotros los
vamos a tomar porque estamos ac y ac nos quedamos haya plata para
este barrio o no, pero vos desperts un montn de demandas que ahora
tenemos que cubrir nosotros. Es como una cosa muy perversa que se da
salen estos programas estrella que caen en paracadas y despus se van y
las ONG que quedan siempre son las mismas... GD4
Las ONG mostraron dificultades para traducir su insercin local al diseo de las
polticas, logrando que los programas se adecuen a las necesidades del barrio
79
y a la participacin real de los destinatarios. Estos problemas que se analizan
en profundidad en los captulos sobre innovacin, reflexin y conocimiento, y
en el de participacin, supondran que las ONG traducen las polticas desde el
Estado hacia el barrio, y pocas veces a la inversa.
As como la integralidad real de las ONG grandes slo era visible luego de
observar la combinacin de sus proyectos, aqu el carcter comunitario de
los proyectos que desarrollan las ONG slo es observable tras una mirada
global de su impacto en el barrio. Algunas ONG reclaman ser juzgadas por
su impacto global en el barrio y ms all de los programas que tengan que
desarrollar para permanecer. Pero al mismo tiempo, como se observar en el
captulo de participacin tutelada y participacin genuina, las ONG se muestran
temerosas de ser juzgadas por sus beneficiarios.
Luego del proceso de retirada del Estado, las ONG se desarrollan como una
interfase o puente que lo conecta, aunque muchas veces prefieran mantenerlo
alejado, al trabajo de campo. Es en este espacio en donde se desarrolla la
particular plasticidad de los conceptos que aqu hemos visto. Al mismo tiempo,
sobre la base del conocimiento de esta rea restringida, se fundamenta y
alimenta la particular concepcin de los destinatarios que observamos en el
capitulo asistencialismo.
*Pero es cierto que el capital ms grande que tienen las organizaciones es
la experiencia de trabajo de campo en el lugar que cada uno est. GD6
1.4.5 Ciudadana
El desempeo de la estrategia de ciudadana est signado por un importante
dilema: si bien se constituye en una las estrategias que goza de mayor
legitimidad discursiva entre las organizaciones, paradjicamente, posee
escasos niveles de penetracin en los proyectos, y sus aplicaciones reales son
de corto alcance entre la gran mayora de las organizaciones. Lgicamente,
esta estrategia est asociada al logro de ciudadana como desarrollo de una
cultura de derechos, que aseguran la autonoma de los beneficiarios, y al logro
de capacidades que aseguren la posterior sustentabilidad, allende la ejecucin
de proyectos institucionales.
Las ONG deberan asegurar una base ciudadana mnima para que los
beneficiarios aprendan a desarrollar la conciencia de sus derechos, y puedan
avanzar con medios propios. De este modo, la estrategia de ciudadana se asocia
a desencadenar un efecto domin de derechos. Esta posicin supone un tipo de
incidencia de largo plazo, actuando sobre la base social de los proyectos, que
80
consistira en un trabajo de hegemona del enfoque de derechos en la sociedad
civil, donde la conciencia poltica se alcanzara mediante un trabajo paulatino de
conquistas sociales y culturales. Claramente, este tipo de incidencia est menos
enfocado a los asuntos de la esfera burocrtica y poltica de los programas.
Muchas organizaciones manifiestan altos niveles de autocrtica, concluyendo
que hay una importante cuota de responsabilidad en el escaso impacto de la
estrategia de ciudadana. Las ONG no estn logrando que los destinatarios
utilicen las instituciones para organizar sus reclamos, y los proyectos tienen
baja incidencia como amplificador de voz de la gente. Las propuestas no
presentan un espacio estructurado adecuadamente para este propsito.
En este sentido, muchas organizaciones identifican un importante declive
de los mecanismos de representacin de los destinatarios, que en ltima
instancia, quedaran legitimados por la clusula de sustentabilidad del logro de
ciudadana. Una de las explicaciones tentativas, supone que las organizaciones
estn concentrando su trabajo en la cobertura de servicios sociales, que no
implican transitar necesariamente por dicha estrategia. Este diagnstico supone
un bloqueo cualitativo, donde los esfuerzos de la incidencia se concentran en
etapas de cimentacin inicial, ineludibles para el posterior trabajo de ciudadana,
pero que no han logrado trascender sustantivamente la dimensin asistencial
de los programas. Para algunos, las ONG debern reconsiderar su rol hacia
abajo, para que la gente haga or sus reclamos a travs de las organizaciones,
creando los espacios que les permitan canalizar sus derechos y gozar de una
ciudadana plena. Como afirman varios actuantes, si las ONG no pueden servir
de puente para la participacin ciudadana el trabajo habr fracasado.
No obstante, como veamos en el capitulo referido a promocin, este fracaso
no ha producido fracturas en el orbe de las organizaciones; no ha producido
movilizaciones masivas o boicot de los proyectos estatales de los cuales la
mayora de las ONG son beneficiarias y que, segn declaraciones propias,
resultan abiertamente deficitarias en la aplicacin de estrategias de ciudadana.
Elpticamente, las organizaciones terminan capitalizando la insuficiencia de sus
propios proyectos y legitimando los abordajes estndar De qu modo? Como
en puntos anteriores hay una trasferencia de la culpa hacia el Estado, que
posee potestades especiales en la modernizacin de los diseos, orientada
a la aplicacin de estrategias de ciudadana. Aunque algunas organizaciones
sostienen que el INAU ha bloqueado algunas iniciativas civiles en esta materia,
al ejecutar proyectos que las organizaciones asumen como propios, terminan
por legitimarlos a largo plazo. De este modo, la propia iniciativa fracasa en el
lmite de los programas estatales
*Igual yo si bien tengo un peso muy fuerte en las organizaciones sociales,
81
para mi hasta hora la derecha en la incidencia en el tema poltico lo tiene el
jefe de gobierno y me parece que lo va a tener. No solo incidencia nuestra
sino que incidencia ms de generar una forma participativa no de las
organizaciones sino de la gente que pueda garantizar una participacin ms
real. Y bueno, sin duda con los gobiernos anteriores no haba un planteo
real. La Intendencia de Montevideo apag al principio cuando empez
a hacer descentralizacin y luego se qued y no apost realmente a
procesos de participacin real donde hoy despus de 15 aos tendramos
que estar discutiendo cuanta plata va para ac y cuanta para all, y que los
vecinos tengan la plata y no que la tengan materialmente pero que tengan
la opcin de resolver. Hoy los vecinos discuten si hay quilombo pero si
no, no discuten. Entonces la participacin o la incidencia real, tanto de las
organizaciones sociales que tienen algo ms intermedio para acercarse
pero ms de la gente, de la ciudadana en general, la derecha la tiene el
gobierno. Veamos con este nuevo gobierno cual va a ser la derecha y como
se va a plantear. Para mi las ONG tienen mucho para aportar al gobierno
para que se trabaje por una ciudadana ms general y ms plena como
derecho ms bsico. Ciudadana como derecho que trae atrs todo el resto
de los derechos. Si vos ni siquiera te sents ciudadano, que tens derecho
a tener derechos, despus no pods discriminar el resto.
Otra de las razones imputadas al fracaso de los proyectos de ciudadana es
la baja participacin atribuida a los beneficiarios. Como observaremos con
mayor detenimiento en el capitulo estrategias de participacin, se registra
un conjunto de capitalizaciones basadas en construcciones etnocntricas
del dficit de los beneficiarios, que repercuten banalizando las metas de
participacin, y resignando las chances reales de alcanzar cartas completas
de ciudadana. En este sentido, una de las versiones menos costosas de los
proyectos de ciudadana, consiste en realizar actividades que integren a los
nios y a los adolescentes de terrenos de los cuales han sido expulsados o son
rechazados. En este sentido, las organizaciones intentan extender el terreno
donde los beneficiarios puedan ganar movilidad social. Como veremos en
el captulo de participacin, la idea salvfica de sacar a los nios y nias al
exterior tambin es tributaria de enfoques de desafiliacin social, con fuertes
connotaciones etnocntricas que pueden reforzar la construccin de los nios
y adolescentes como otros inferiores, reproduciendo los canales de exclusin
que recortan la capacidad que tienen las organizaciones de generar espacio
pblico. Nuevamente, la incapacidad de generar proyectos de ciudadana
aparece ligada al crecimiento exponencial del abordaje focalizado, que
patrocinado por el Estado, se expande como epidemia de asistencialismo
que toma de rehn a las organizaciones:
82
* Nosotros apuntamos mucho a la inclusin. Todo el proyecto nuestro tiene
que ver con mostrarles otra zona... sacarlos al exterior a la gente.
* Pero, nuestro proyecto tambin...
* Pretendemos que en el menor tiempo posible puedan dar ese salto solos
sin apoyarse en nosotros. Y tenemos experiencias riqusimas... pero el tema
est en de que forma podemos salir de esta dependencia del Estado que
nos hace perder la autonoma tanto para quejarnos como para hacer bien
nuestro trabajo. X (mi organizacin) est haciendo asistencialismo. De
alguna manera s, est haciendo asistencialismo en tanto entra en las reglas
de juego del Estado. GD6
Como planteamos en el dilema inicial de este captulo, es posible suponer
que muchas organizaciones atraviesan una fuerte crisis de significacin de su
trabajo: muchas no parecen creer que las estrategias de ciudadana puedan
aplicarse a corto plazo. En la clave de diagnsticos de situacin de corto
alcance, las carencias de los beneficiarios correlacionan directamente con
sintomatologas individuales de falta de autoestima, aislables estrictamente
a ciertas poblaciones. De este modo, las organizaciones ven restringida la
capacidad de aplicar enfoques relacionales de la dinmica de exclusin
social, que les permita trascender las situaciones concretas de atencin.
* La gente est la sociedad est muy quieta. De repente organizs talleres
sobre drogadiccin, violencia, comunicacin entre padres e hijos. Cuando
llams te vienen 0.50% de los padres. Cuando llams a participar de una
asociacin de padres, no te va nadie tens que llenar el cupo poniendo
no se a los vecinos. Como la gente est acobardada, con baja autoestima
y como que no saben que tienen derecho a reclamar.
En suma, luego de haber explorado las diferentes discusiones respecto a las
caractersticas de los programas, vale recordar que la versin ms significativa
es la que identifica al asistencialismo y la focalizacin con el Estado. Mientras
que las ONG aceptaran desarrollar estas polticas por que su trabajo les
permite incluir un agregado educativo, de promocin, de trabajo comunitario o
de derechos. Pero ms all de que el bien y el mal aparezcan muy entrelazados
en el campo, y sea difcil encontrar un responsable, es bueno preguntarse
Cmo y por qu, se alimenta esta creencia en el plus trabajo?
Lo primero a destacar es que este agregado es el que justifica la existencia de las
instituciones, la justifica ante ellas mismas, en tanto no hacen asistencialismo
puro, pero tambin las justifica hacia afuera, en tanto el Estado y la poblacin
83
pueden financiar nada ms que una asistencia y creer que tienen polticas
ms complejas. Esta creencia no puede dejar de ser alimentada, puesto que
las ONG cobran por su trabajo y si se tratara slo de asistir, el Estado podra
hacerlo prescindiendo de ellas. En trminos comerciales, si al Estado no le
interesa ms que el asistencialismo y las ONG le ofrecen, por el mismo precio,
asistencialismo y un agregado, ya sea ste real o imaginario, seguro va a
comprar. Una vez que se ha vendido el plus, ya sea que se trate de un trabajo
concreto o de su representacin, no puede dejar de ofrecerse. El Estado va a
reclamar su representacin, incluso cuando lo considere imposible, puesto que
no querr perderse el rdito poltico de estar aplicando programas completos.
La riqueza de la creencia para las ONG no slo se basa en sus ventajas
comerciales, las cuales permiten el intercambio, sino que la tesis sobre el plus
justifica los fracasos, al tiempo que permite capitalizar los pequeos logros.
Cuando hay algn resultado positivo las ONG pueden adjudicarlo al plus que
ellas disponen en el trabajo, y no a la poltica del Estado, que por si sola nunca lo
hubiera logrado. Pero ante los fracasos masivos, la responsabilidad se adjudica
al Estado, aduciendo que este pretende tapar el sol con un dedo; nunca se
puede responsabilizar al guardameta cuando el penal estuvo bien pateado,
pero si detiene el baln, todos festejamos. Otra ventaja clave de esta creencia
es que sus explicaciones de los resultados fomentan el crecimiento infinito de
las ONG. La solucin es aumentar las transferencias a estas instituciones y
permitirles un mayor margen de maniobra para desarrollar su trabajo.
Por ltimo, existe una clusula auto legitimante que habilita a responsabilizar
al Estado. La misma consiste en reforzar la idea de que el Estado no tiene
preocupacin o vocacin ninguna en controlar el trabajo de campo, entonces
luego no podr decir yo no saba. La consolidacin de esta realidad, se
puede observar cuando vemos que muchas ONG identifican su trabajo como
una apuesta a que alguno se salve. De manera que cuando alguno lo hace,
todo tiene sentido.
* Bueno. Yo soy de (...) y (...) trabaja con un centro CAIF que est atendiendo
de 0 a 4 aos y despus trabajamos con adolescentes mujeres de 13 a
18. Despus seguimos trabajando con ellas pero ya queda fuera de esta
franja. El trabajo que hacemos nosotras tiene una intencin educativa y
adems desde la institucin(...)Queremos que los chiquilines y las mujeres
se siten en este mundo, en este pas como seres humanos con... sujetos
de derecho. Ahora una cosa es no quiero hablar de los dems- como
trabajamos nosotras y otra es como se va acotado nuestro trabajo cuando
estamos dependiendo -hoy casi un 100%- del Estado. Desde las exigencias
y reclamos del Estado para conveniar con la sociedad civil en este caso
84
con nosotras- realmente, sentimos que no hay ningn seguimiento o
preocupacin de ver que hacemos. Muy por el contrario, nosotros los
llamamos, los citamos, los consultamos por el proyecto... sentimos que
hay una falta de inters terrible en el Estado en general.(...) Por otro lado los
proyectos lo que hacen es asistencialismo y nada ms. El Estado cuando
hace un convenio... lo educativo viene como por el costado y bueno,
depende de cada uno de los que estamos atendiendo un proyecto cuanto
le ponemos. En la recibimos a la coordinadora, viene, ve como trabajamos
dice que divinas son ustedes y se va. No hay una observacin real de las
estrategias y las metodologas para lograr tal o cual cosa... no. Viene... no
se... tipo inspeccin, firma y se va. No hay... no quiero decir control porque
la palabra suena a otra cosa no? Me gustara decir preocupacin de que
se vigile que realmente estamos trabajando y haciendo algo ms que asistir
a los nios en estas edades y situaciones. GD3
Desde esta perspectiva, las ONG legitimaran un tipo de intervencin que ellas
mismas rechazan, sin llegar nunca a denunciarlo ni a detener el funcionamiento
perverso del sistema. Las ONG subsistiran, alimentando esperanzas de
movilidad social, a partir del trabajo sobre las personas, y colocando al Estado
en posicin natural de exigir resultados. Se genera una tensin entre ambos,
en donde uno pretende que intenta no dejarse engaar y el otro, trata de
ser creble, al tiempo que busca alguna seal para autopersuadirse. Todo
esto transcurre mientras se van desdibujando las dimensiones sociales de la
desigualdad, junto con las responsabilidades del Estado. Desdibujamiento que
alcanza incluso, a quienes sufren sus consecuencias.
1.5 Formacin de opinin pblica
Las incursiones de los medios masivos de comunicacin en las problemticas
de infancia en estn dominadas por dos de las versiones extremas de la imagen
de los nios y nias. Por un lado, los medios utilizan el impacto de las noticias
que tienen a nios y adolescentes como protagonistas de hechos delictivos,
explotando, al tiempo que alimentan, la construccin de los nios en conflicto
con la ley como impredecibles demonios. Por otro, toda vez que se requiere
desarrollar una campaa masiva para obtener recursos, publicitar una poltica
de atencin o la imagen de una institucin dedicada a ella, se recurre a la
iconografa de nios vulnerables, desprotegidos o invlidos. En este sentido,
lejos estn los medios masivos de comunicacin, de difundir y alimentar la
imagen de nios y adolescentes ciudadanos, capaces de participar en la vida
pblica con sus propias virtudes y opiniones, ejerciendo y defendiendo sus
derechos o asumiendo sus responsabilidades. La imagen que alimentan los
medios promueve, frente a la infancia, reacciones que alternan entre el control
85
y la compasin, pero de ninguna manera el respeto o la escucha. Cul es el
papel que estn jugando las ONG en este escenario?
Uno de los recursos valiosos de las ONG es la sensibilidad de la opinin
pblica ante las problemticas de infancia, y su capacidad de trasmitirla al
sistema poltico en forma de demandas. Entre otros indicadores, el hecho de
que en la dcada del noventa los convenios hayan crecido aritmticamente,
nos dara una idea aproximada de la magnitud de esta capacidad sinrgica
entre ONG y sistema poltico.
Algunas ONG atribuyen el xito de acciones polticas en base a la ventaja
adicional que constituye la alta sensibilidad pblica en estos temas. No se trata
de una ventaja que se capitalice automticamente, pues requiere de acciones
y recursos destinados a que el efecto simblico desvalidez sea operativo en
la palestra. Una cuestin interesante, que aparece con frecuencia y se puede
representar en la frase por el bien de los nios, hace pensar que el uso de este
recurso, puede representar un bloqueo para el desarrollo de una perspectiva
de derechos, conservando el viejo paradigma tutelar. En este sentido, cuando
es necesaria una accin rpida de incidencia tenderan a buscarse los caminos
cortos de la legitimidad que podran operar negativamente sobre la batalla
semitica de enfoques de la infancia. Basta recordar la iconografa que
acompaa usualmente la presentacin del tema de los nios.
Y tu penss que fue por la capacidad de organizacin de las ONG o por
que el rea, maneja una sensibilidad al resto muy especial? No?...los
nios. Como que dan una imagen mucho ms vulnerable y nadie quiere
estar contra los nios polticamente
* Pero quien capitaliza eso?
* Ah est. Como dice X Quin capitaliza? Si vos sabs capitalizar eso
es un fuerte y ah va como te movs y como te asocis. Yo por ejemplo
que visualizo por haber trabajado bastante adentro de la ANONG los que
tienen mayores niveles de realizacin son las organizaciones de infancia.
Entonces es cierto que puede ser un tema sensible, pero hay muchos
temas sensibles que si no los pons en la palestra de la opinin pblica
como sensibles no quedanGD2
Enmarcados los riesgos del recurso a esta imagen de la niez, algunos
discursos sugieren que en la estrategia de utilizacin del mismo priman las
agendas individuales por sobre las colectivas, as como tambin se observa
la mentada razn instrumental de las organizaciones. Como veremos en el
86
apartado sobre Negociar y presionar al sistema poltico, en los episodios
del 2002 y 2003, en donde se cuestionaron fuertemente la viabilidad de las
organizaciones, se observaron los esfuerzos de coordinacin ms importantes
entre ONG. En el primer caso, el recurso a la desvalidez de la infancia estuvo en
el trasfondo, y fue decisivo en el clculo de las autoridades de no asumir el costo
poltico que hubiera representado el recorte de la asistencia. Mientras que en el
segundo, cuando desde el Ministerio del Interior se propona levantar a los nios
de la calle y depositarlos en el ex INAME (hoy INAU) arrestando a sus padres,
arrasando y desconociendo el trabajo de las ONG en ese terreno, el recurso a los
medios fue clave en la exitosa barrera que se antepuso a la iniciativa.
P. Tienen alguna hiptesis de por qu se dio en ese caso? (la coordinacin
y el xito)
* Mira, fue un tema que sensibiliz hacia fuera. Me parece que los medios
de comunicacin jugaron un rol fundamental que no son algo para
desatender del lado de las ONG. GD4
En ambos casos, la apelacin a la sensibilidad de la opinin pblica ante a la
niez, permiti la supervivencia de las organizaciones. Lo que no se registran
son episodios de una coordinacin y esfuerzos semejantes, en defensa de los
derechos de nios y adolescentes que hayan utilizado este recurso, o que se
hayan propuesto modificar la imagen de los nios en los medios masivos de
comunicacin.
Pero, ms all de la lgica instrumental en la coordinacin, para algunas ONG
el cultivo de una buena imagen institucional ante la opinin pblica es motivo
de diversos esfuerzos, aunque la lgica en el funcionamiento de los medios
determina que el impacto neto sobre la infancia de estas acciones sea difcil de
controlar. La visibilidad meditica puede servir para promover la imagen de una
institucin, pero tambin implica estar disponible cuando los medios necesitan
determinadas opiniones respecto de una noticia. Cuando los nios ocupan
un lugar como el que comentamos, las breves incursiones de las ONG en los
medios tienen muchas veces el saldo de aportar legitimidad al tratamiento
que se esta dando a la informacin, por sobre lograr transmitir un mensaje
determinado.
Mecanismos similares operan en cuanto a las denuncias impulsadas de forma
individual y sin un soporte amplio de organizaciones que permita sostener la
presin en el tiempo, hasta obtener un resultado determinado. La mentada
sensibilidad que despiertan los nios y adolescentes en la opinin pblica,
catapulta las denuncias a noticias de primera plana y gran repercusin, pero
87
son rpidamente desplazadas. El saldo en trminos de derechos es en ambos
casos deficitario, pero permite a algunas ONG aparecer pblicamente como
denunciantes, y a otras, como expertas en determinados temas.
*Ah hay que ver cuales son los niveles de represin. Me parece que -con
todo el respeto por todas las instancias y por todos los compaeros- me
parece que hay una iniciativa ms individual que colectiva. Lo ha puesto (
) en el documento que est puesto en Internet en funcin de lo elaborado
desde el proyecto de la infancia de ANONG en funcin de propuestas para
las emergencias Eh?... pero cuesta muchsimo poder generar ese tipo de
instancias.
P. Cmo actor colectivo?
*(...) S dos cosas. Ni el estrellato de organizaciones ni tampoco lo otro no?
el vaciamiento Pero no porque te lo propusiste, porque te quedaste ms
solo queGD4
Las acciones de contralor y de denuncia frente al Estado, pese a que son
excepcionales, representan -mejora de imagen y autoestima institucional
mediante- grados interesantes de independencia. De todas formas, es
interesante detenerse en que el punto central de la dependencia no lo
constituye el Estado, sino la figura del financiador, y la operacin anloga
al sndrome de estocolmo, donde el secuestrado termina adorando la figura
del secuestrador, o la dialctica del amo y el esclavo de Hegel donde el amo
espera que el esclavo lo salude como hombre libre. En este sentido, habra que
observar qu ONG habran tomado acciones independientes, y cules de ellas
podran involucrar a su financiador directo.
Estrechamente vinculado con el dominio de las ONG y la opinin pblica, se
encuentra el tema que refiere a las posibilidades que tienen estas instituciones
de establecer una agenda poltica sobre el tema infancia. En las entrevistas
y los grupos de discusin se observa que no se desarrolla como estrategia
de cabotaje, o que rena importantes esfuerzos de coordinacin para su
concrecin. No obstante, se conocen algunas instancias puntuales, en donde
se ha procurado instalar el tema sin grandes frutos. Por un lado persiste la
representacin de que las autoridades muchas veces marcan presencia en
las instancias en donde se les convoca para opinar y discutir, presentar sus
esfuerzos legislativos, o los de su dependencia estatal; pero los acuerdos en
cuanto a una agenda concreta, si los hubiera, nunca son llevados a cabo.
Quizs sea la concepcin desarrollada a partir de estas experiencias las que
desmotiven el impulso de generar una agenda poltica, pero de todas formas,
88
el tema no parece tener un lugar en la agenda de las ONG, lo cual se refleja en
el carcter aislado y descoordinado de las iniciativas. Un intento firme, de base
amplia y con seguimiento activo por parte de las ONG, para exigir compromisos
polticos con una agenda que busque expandir el ejercicio de sus derechos por
parte de los nios es un tema a explorar por las instituciones.
* Invitar a un partido poltico y que el representante te acepte ir al seminario
y de su discurso eso no es participacin. O sea, podemos pensarlo como
una parte de la participacin pero (la) participacin para mi, se concreta
en el momento que se toman las propuestas y se efectivizan. Cuando
llega a partir del congreso de Yokohama sobre explotacin sexual. Viene
el ex presidente del INAME, Bonasso y () autorizado el tema explotacin
sexual. Convoca a las ONG, se arma un plan de erradicacin, viene la crisis
y muere en un escritorio. Lo toma su sucesor, Repetto actualmente. Parte
de ese plan implicaba la creacin de un comit integrado por el Estado y
la sociedad civil -que habamos elaborado ese plan aparte- se necesitaba
un decreto de ley para efectivizar ese comit. El da antes de la firma del
decreto nos informan que en realidad las ONG no van a estar en el comit
sino que van a ser consultadas si se lo considera. Cuando se le pregunta
porque dicen: es lo que hay valor. Yo llevar al INAME un seminario no me
cuesta nada porque les encanta hacen su presencia en los medios y los
ve la gente y dicen que brbaro. El tema es a la hora de concretar las
cosas cuanto efectivamente se logra. GD1
Frente a la reproduccin de estas imgenes negativas para el ejercicio de
los derechos de nios y adolescentes, las organizaciones podran utilizar el
potencial que representa su insercin en el campo, para difundir las posturas
culturales y jurdicas ms avanzadas al respecto. En este sentido, la insercin
de las organizaciones en el campo y su contacto con la poblacin, los
coloca en una posicin privilegiada para operar como agentes reductores
de complejidad de los avances pblicos en la concepcin de la infancia.
Lo que surge del trabajo de campo de la presente investigacin es que el
mentado potencial tiene un escaso desarrollo y un nivel de utilizacin muy
bajo. Las dificultades extremas para que esta estrategia funcione las podemos
asociar con las tendencias etnocentristas encontradas entre las instituciones,
que analizaremos posteriormente en el captulo de participacin genuina y
participacin tutelada. Vale al pena adelantar que la descalificacin de culturas
y cdigos diferentes que concebiran algunas ONG respecto de su poblacin
objetivo, suponen un fuerte obstculo para el desarrollo del potencial que aqu
se plante.
* ()Qu sentido tiene que nos juntemos a hablar sobre el cdigo?
89
Bueno, es muy simple. Si ests trabajando con los chiquilines y nosotros
tambin tenemos la mentalidad de pasada minimamente hay que
aterrizarlo para que sepamos de qu est hablando. Y despus la capacidad
de que nosotros mismos podamos hacer lecturas y trasmisiones porque
claro, no todo el mundo va a leer el cdigo. Yo mismo, si lo leo sin alguien
que me ayude no entiendo un pepino de la mayor parte de las cosas porque
son cuestiones por el lado de lo legal.
* El aterrizaje es fundamental porque digo lo que tiene que cambiar es
la cabeza de la gente. La mirada que uno le pone al nio, eso es lo central.
Y entonces en eso hay que sentarse con los otros y charlar, ms all de la
parte jurdica del cdigo que tambin importa por supuesto- pero es el
cambio de cabeza. GD6
La justicia juvenil es un terreno propicio para observar las dificultades que
trae aparejada una distancia muy importante entre la opinin pblica y los
avances jurdicos. Cuando la poblacin concibe y reproduce la opinin de que
los nios y adolescentes no son debidamente castigados por las infracciones
que cometen (porque entran y salen con facilidad, etc.) evidencia, no slo un
profundo desconocimiento de la realidad punitiva de las medidas aplicadas a
los nios y nias, sino tambin una opinin sumamente lejana de los avances
jurdicos y tericos sobre el tema, conformndose la opinin pblica como un
sustento para las prcticas abusivas del Estado. Tampoco en este delicado
terreno, las ONG seran un vector de transformacin cultural en la sociedad.
* Pero hay cosas simples, esto que decamos de los juzgados. La gente que
est ms directamente trabajando con chiquilines infractores tiene que tener
las cosas claras pero tambin la capacidad de trasmitirlas. Por ejemplo con
respecto al acompaamiento del chiquiln. Hay procedimientos que no son
de ahora pero que nunca se respetaron. El tiempo de permanencia de un
chiquiln en una comisara por ejemplo. Chiquilines sin proceso que tienen
ms tiempo de privacin de libertad de lo que sera la pena que mereceran.
Eso no es de ahora. Pero que vos como educador lo puedas acompaar al
chiquiln no es una cuestin menor...
* Sabs que la sociedad en general tiene esa percepcin, la repite y la
machaca: ah, porque los menores entran y salen y no les pasa nada.
Pero histricamente recin ahora hay un principio de respeto y se les hace
un proceso judicial donde tienen la oportunidad de defenderse porque
antes no. Antes los metan a criterio del juez. Si el juez consideraba que
haba que encerrarlo, lo encerraba y eso a nadie le pareca mal. Pero por
que a nadie le pareca mal? Porque son menores de edad, son incapaces
90
entonces, Entends?... pasa por la cabeza. Pasa por sentarse con el otro
a conversar el como vamos a mirar, desde que lado vamos a mirar a los
chiquilines. GD6
En sntesis, considerando la importancia de la opinin pblica para la difusin
e incorporacin masiva de un enfoque de derechos en el trato de la infancia,
es notable la ausencia de una estrategia coordinada y sostenida de las ONG
al respecto. En el manejo de los medios de comunicacin, priman las agendas
individuales por sobre las colectivas, junto con una lgica instrumental de las
organizaciones. La apelacin a la desvalidez de la infancia por parte de las
ONG se mantiene inmersa en la propia lgica de lo medios, cuando estos los
construyen como vulnerables. Imagen perjudicial en la batalla semitica por
los enfoques de infancia. En contrapartida, las ONG se han visto incapaces
de traducir el recurso de la sensibilidad de la opinin pblica ante la infancia,
en el logro de una agenda poltica para expandir el goce de sus derechos. Por
ltimo, se observa que las instituciones han tenido importantes dificultades para
traducir su insercin a nivel de campo, en un vector de difusin de los avances
culturales y jurdicos sobre la concepcin de infancia.
2. Metodologas de accin
2.1 No Coordinar
Una de las metodologas que emergen subrepticiamente en las tareas
cotidianas de las organizaciones de infancia, consiste en la toma de decisiones
que con distintos niveles de explicitacin, implican no coordinar con otras no coordinar no coordinar
ONG. Se trata, por supuesto, de una metodologa de contenidos altamente
implcitos, fuertemente marcada por la omisin o la desviacin de instancias
potenciales de integracin entre organizaciones. De esta forma, deberamos
examinar cmo algunos engranajes del diseo de las organizaciones y el modo
en que se procesan las acciones cotidianas, muestran una tendencia marcada
a delinear agendas de incidencia individuales.
Como se observa en el discurso de muchas organizaciones, uno de los sntomas
ms sobresalientes de esta metodologa, es el trabajo superpuesto y poco
eficiente que se percibe como consecuencia directa de los magros esfuerzos de
coordinacin de agendas, tanto en las grandes lneas de incidencia como en las
pequeas acciones cotidianas. En este sentido, la incapacidad de coordinacin
tiene un importante componente de culpa. Se auto imputa a las decisiones de
las organizaciones, pero tambin y en segundo termino: al Estado.
La lgica de competencia mostrada ms arriba es una las causas atribuidas a
91
la falta de coordinacin relacionada con el rozamiento entre organizaciones.
En este sentido, la imagen de rozamiento indicara que desde algunas ONG,
existen determinadas acciones de coordinacin que pueden asimilarse como
prdida de energa en la incidencia de las organizaciones particulares.
* La aprobacin del Cdigo del Nio, 26 de agosto del 2004. Cuntas
organizaciones estaban presentes?. Tu me podrs decir bueno, se nos
recibi, se nos escuch pero no se nos hizo caso no?. EhCuntas
organizaciones estaban presentes? Dos! Entonces?
* Ahora ah es donde est el punto, el proceso de elaboracin del Cdigo,
que arranca por el 96 hubo mucho trabajo de las ONG como colectivos
durante distintos momentos. En algunas con ms intensidad en otras con
menos, se lleg a un proyecto de cdigo bastante bien elaborado y en
realidad el Gobierno termina votando el cdigo que ellos queran.
* No, el Gobierno notodos.
* Bueno t! El sistema poltico termina votando... Ah tens la clave de
eficacia de lo que fue un proceso de incidencia poltica para conseguir un
cdigo adecuado. GD1
En este sentido, es importante destacar la manifestacin de importantes
dificultades para tratar el tema abiertamente en las entrevistas y los grupos de
discusin. Cuando algunas ONG traan comentarios de ribetes potencialmente
conflictivos, en tanto la descoordinacin implica algunas decisiones explcitas,
se observaron salidas elpticas hacia temas adyacentes. Por ejemplo,
para algunas organizaciones el efecto de bloqueo por no coordinacin de
algunas ONG poderosas sera despreciable, con respecto a la subordinacin
que se ha generado frente al Estado. Desde esta perspectiva hay un claro
desplazamiento del recinto del tema de la no coordinacin, de las relaciones
entre organizaciones particulares, hacia la relacin abstracta de las ONG
con el Estado. La autoculpabilizacin que sealbamos se mantiene a un
nivel teortico, pero a la hora asumir responsabilidades concretas de las
organizaciones en la descoordinacin, la culpa se transfiere al dominio estatal y
ms precisamente, a un contexto en donde no tienen una posicin de control.
* Yo tengo un matiz diferente. Yo s creo que hay algunas ONG empoderadas
y que eso pueda ir en detrimento de la capacidad que pueda tener de
incidencia un colectivo, pero tambin la dependencia econmica que
existe de las ONG hacia el Estado, producto del retiro de la cooperacin
internacional nos dej en un lugar casi de subordinacin. El perodo de
92
Bonasso en el INAME, se amplifica la poltica de convenios. Me acuerdo
que se hizo la presentacin de un documento formal donde se iba a tomar a
las ONG como socias co-ejecutoras en el diseo de las polticas de infancia
que desarrollara el INAME, en los hechos eso no se concret. Hubo una meta
de trabajo, se reunan cada tanto pero fue ineficaz a la hora de poder incidir
en la poltica. Lo que si, cuando al INAME se le ocurra plantear determinada
lnea de trabajo, ponele, situacin de calle, sacaba una licitacin y bueno,
ah si las ONG se peleaban por la igualdad de condiciones a la hora de
licitar. Lo que no se lleg, en eso soy muy crtico, fue el llegar a ser un actor
con capacidad de incidencia a la hora de disear una poltica. Y siempre
hemos estado esperando a que se larguen licitaciones el Estado, que en el
caso uruguayo hay para casi todas las temticas. GD1
La no coordinacin se observa tambin en las dificultades para alcanzar
el consenso en algunos temas. Anecdticamente, algunas organizaciones
intentan incorporar el tema del maltrato infantil, a una organizacin de segundo
orden como el Comit de los Derechos del Nio y algunas de las ONG lo
bloquean por razn de prioridades. Esta lgica no supone un problema en s,
dada la gran cantidad de puntos de vista que supone el trabajo con infancia y
adolescencia entre varias organizaciones. No obstante, es importante sealar
la posibilidad de que en ese proceso de especializacin, las organizaciones
incorporan naturalmente, coartadas tcnicas cada vez ms especficas y que
influyan en el proceso de descoordinacin creciente.
Las organizaciones de segundo orden presentan bajos niveles de participacin
y coordinacin. El Comit entre ellas, integrado por cerca de veinticinco
organizaciones, presenta niveles desparejos de participacin. Muchas podran
haberse integrado por una necesidad prctica, de pertenencia simblica a
un espacio de legitimidad frente a sus pares, pero que comnmente resulta
insuficiente como mbito de coordinacin. Nuevamente surge la idea de fuerte
distanciamiento entre el lugar de las grandes instancias de coordinacin,
y la vida cotidiana de las organizaciones. Para algunas ONG el problema
de la coordinacin radica en la falta de sentido de pertenencia colectivo,
donde las organizaciones no se sienten parte del Comit, y triunfan las micro
identidades o corrientes de opinin variables. El uso del trmino adversidad
en la prxima cita es interesante, pues parece mostrar el talante de todas las
grandes movilizaciones colectivas, que representan acciones defensivas o
reagrupamiento forzado, frente a un inters ms poderoso, usualmente desde
algn lugar del Estado. En analoga vulgar con la termodinmica, podramos
decir que las agrupaciones de ONG son altamente entrpicas, presentando una
rpida tendencia hacia la disgregacin de la energa acumulada.
93
* Tengo un ejemplo nimio. En cualquier evento que he ido ltimamente
donde participanCuntos miembros tiene el Comit?
* Como 25
* Bueno, no te digo 25, pero 10 o 15 organizaciones estn participando.
Cuando les toca presentar Quin dice vengo de tal institucin que pertenece
al ()? Esa idea de pertenencia no existe, entonces es muy vlido lo que
decs, de que pods traer un tema, ests preocupado y podemos tener una
posicin distinta pero si no hay un sentido de pertenencia colectivo frente a
la adversidad. Tambin en el disenso se producen las pautas, los caminos
o las formas de revertir. GD1
Desde la explicacin de clculo racional en arreglo a fines organizacionales,
puede pensarse que al comn de las ONG no les interese invertir sus escasos
recursos en coordinaciones gravosas. El ejemplo evidente se desprende si
pensamos en la incorporacin de la participacin en los programas. Imaginemos
que las ONG realizaran una gran coordinacin para instituir un mecanismo de
participacin infantil en todos los proyectos. Aunque resultara una enmienda
trascendente en el camino hacia la aplicacin de la CDN, resultara una accin
muy costosa y de poco rdito inmediato para las organizaciones, ya que
actualmente no se constituye como un tema de consenso entre las ONG, y podra
resultar un punto de fractura con el Estado. Es plausible que el paradigma del
clculo, sea bastante explicativo de una lgica de corto plazo en vista de que:
no solo no funcionan coordinaciones como la del Comit -altamente conflictivo
por disputas poltico-ideolgicas-, sino que la mayora de las organizaciones
sostienen que tampoco funciona el Colectivo Infancia, el cual supondra un
menor conflicto entre las redes integrantes, con altos niveles de coordinacin
ya establecidos. Desde otra perspectiva, algunas organizaciones observan que
el hecho de que el Colectivo de Infancia no produzca acciones sistemticas y
visibles haca la opinin pblica o el gobierno, no significa que no haga nada.
Teniendo en cuenta su alto potencial como instrumento de lobby, la discusin
se traslada entonces a un eje entre agendas colectivas o agendas privadas
de incidencia. Nuevamente, podran primar lgicas particularistas de las
ONG, que estaran marcando la clave piansima de la coordinacin:
*Pero ac lo claro es que falta coordinacin. Entonces como que se pierde el
esfuerzo no? No solo no se multiplica sino que se diluye o no llega demasiado.
* A mi me da la impresin de que las organizaciones que tienen ms peso,
ms fuerza, no necesitan del resto. Hay una autosuficiencia no solo desde lo
econmicos. Vos lo que decas de conveniar no es una cuestin menor. GD6
94
A la disminucin de los niveles de coordinacin por competencia, se sumaran
rencillas biogrficas entre ONG, por trayectorias profesionales, por espacios
de prestigio y liderazgos personalistas, que podran constituirse en nuevos
obstculos para la coordinacin. Algunas declaraciones sugieren que las
organizaciones de infancia se desempean en un espacio de familiaridad
donde casi todos se conocen. De este modo, las pequeas dimensiones
de la arena de las organizaciones de infancia, asociadas al miedo de perder
posiciones, produciran un mecanismo de autocontrol del enfrentamiento
interno, regulado mediante un sistema de pequeas vlvulas de escape que
evitaran que se alcancen conflictos mayores. Sin embargo, la represin de
las rencillas biogrficas impacta negativamente sobre la percepcin de la
importancia de coordinar y disminuye la chance de que las divergencias
de enfoque se desarrollen en una dialctica positiva, que genere niveles de
incidencia colectiva basados en la complementacin de organizaciones.
* (...) Pero por ejemplo, vos traas esto de la institucin X. Fulana es una
integrante que tendra que haber Estado hoy en una instancia del Comit
de colectivos de asociaciones de segundo grado que este est
promoviendo y no vino, de repente est enferma, le pas alguna cosa...
Pero de repente no vino porque, como (tambin) le pas a Mengana,
anot en la agenda pero se olvid (...) O pens y verdaderamente tena algo
que era ms importante, y es vlido... GD1
2.2 Presentarse individualmente a licitaciones
Mientras las perspectivas de coordinacin enfrentan serias dificultades a
niveles estructurales del proceso de decisin, el predominio de metodologas
individualistas estara evidenciando un mayor rendimiento para las ONG que
sigan estrategias particulares.
En primer lugar, como es natural, muchas organizaciones sostienen que la
metodologa de presentarse individualmente a las licitaciones del Estado, eleva la
tasa de descoordinacin del trabajo. Peor aun, no slo se potenciara una forma
de trabajo vulnerable a eventuales modificaciones en el escenario local, sino que
se estara incrementando la chance de generar trabajo superpuesto. De este
modo, para varias organizaciones la lgica del trabajo superpuesto se reproduce
fundamentalmente en el cultivo del nicho individual, que sobreprotegido con
recelo por las ONG, segmenta la totalidad del proceso de incidencia.
*Otro punto que quera mencionar y no mencion relativo a la capacidad
de incidencia, que es el trabajo superpuesto. Hay varias ONG que estn
trabajando sobre los mismos factores incidiendo sobre las mismas reas
95
sin resultados excelentes. Me da la sensacin de que hay muchos
esfuerzos superpuestos, una cuestin muy chacrera todava No? Falta
voluntad de empezar a dialogar, pero las estrategias se han () en cuanto
a supervivencia GD6
La opcin de presentarse solo podra generar ganancias a las instituciones
con gran capacidad de planificacin central, que como veremos ms adelante,
se sustenta en el desarrollo de una clase exclusiva de dirigencia; pero, puede
representar prdidas para otras ONG que tienen estructuras mas localizadas
y que trabajan con poblaciones contiguas. Segn esta mirada, la adopcin de
metodologas de corto plazo asociadas a programas estrella -de alto impacto-
generara externalidades negativas sobre otras organizaciones ms pequeas,
que estaran pagando la prenda del individualismo metodolgico con menor
cantidad de recursos.
Como sostienen algunas organizaciones, es posible que las propias estructuras
de los programas faciliten la segmentacin de poblaciones, mediante el
proceso de focalizacin y asignacin de proyectos linderos entre ONG con
poca coordinacin, como en el caso de focalizacin territorial. De este modo,
el sacrificio de la escala colectiva en el altar de la escala individual, a menudo
se potencia directamente por mecanismos burocrticos, que en muchos casos,
proscriben las posibilidades de presentacin coordinada de proyectos. En
este sentido, no existen procesos de socializacin satisfactorios entre Estado
y organizaciones a nivel de la insercin territorial que, como veremos ms
adelante, constituye uno de los recursos centrales de las ONG.
* Incluso las redes de ONG no?... ms duras yo pona como un lado
oscuro. Como en el discurso somos todos una red pero despus el
Programa de Infancia y Familia sac un llamado hace un par de aos para
instrumentar unas redes barriales en Casavalle hay 450 () El llamado
ese era una lista corta, haba ocho o siete ONG, en las cuales nosotros
estbamos. Nosotros venamos haciendo un proceso con la organizacin
X tratando de trabajar juntos () e invitar a las otras cinco a no competir en
el llamado sino que presentarnos las siete como grupo de organizaciones
(hablan todos) a sistematizar el proyecto.
* Un trabajo de red.
* Era poca plata y una buena oportunidad para consolidar un bueno,
cinco organizaciones presentamos juntos. Dos organizaciones no.
*Quines ganaron?
96
* Esas dos.
* Y una de esas dos es la que siempre est en el barrio tratando de armar
redes. Como si no existieran no? Yo creo que ese es un lado oscuro y no
se si hay muchos deseos de trabajo en red de verdad.
* Lo que pasa es que con esta problemtica que hay en cuanto a varias
instituciones de estas grandes, que uno sabe que estn ganando todos los
proyectos, el hecho de trabajar en red es quitar el poder que tiene tal vez
una institucin chica.
GD4
Por otra parte, esta prenda supone un impacto regresivo sobre el universo
de las ONG de infancia, en tanto el costo estara recayendo mayoritariamente
sobre organizaciones de base territoriales, y beneficiando las organizaciones
centralizadas con fuertes clases dirigentes. Esto no implica que las ONG
centralizadas carezcan de proyectos territorializados, sino ms bien que en
estas organizaciones se desarroll una compleja urdimbre de programas y
proyectos, pero la disposicin de los recursos se gestiona desde una direccin
operativa que supervisa la totalidad de la vida organizacional. En este sentido,
tener proyectos territoriales no expiara el impacto regresivo sobre el total
del universo de las organizaciones de infancia. Esto puede explicar por qu
muchas organizaciones manifiestan que son siempre las mismas quienes
pagan la prenda de la metodologa de presentarse solo a los llamados del
Estado. Se demarca nuevamente la persistencia de acciones individualistas
de incidencia, que impiden alcanzar nuevas escalas colectivas y procesos
de complementacin entre ONG con capacidad y recursos distintos. La
hegemona de la escala individual, asegura el estatus quo entre las ONG,
configurando zonas de cercamiento que bloquearan fluidos procesos de
movilidad ascendente de las organizaciones pequeas.
* Yo iba a decir que un eje de anlisis interesante es como hay organizaciones
que se paran desde lo focal y no solo desde lo focal sino de lo transitorio. Ah
hay aguas para dividir y una cosa es una ONG que vienen y hacen trabajo en
un barrio con una metodologa impresionante cual sea para trabajar cierta
temtica y despus se va y que luego van a buscar a las organizaciones
locales dicindoles bueno, vos me tens que tomar a estos gurises porque
nosotros nos vamos. S claro, vos decs, nosotros los vamos a tomar porque
estamos ac y ac nos quedamos haya plata para este barrio o no, pero vos
desperts un montn de demandas que ahora tenemos que cubrir nosotros.
Es como una cosa muy perversa que se da salen estos programas estrella
que caen en paracadas y despus se van y las ONG que quedan siempre
97
son las mismas. Yo lo digo desde una ONG con muchas contradicciones por
supuesto, con bastantes empleados y bastantes dificultades GD4
2.3 Integrar Redes
Las redes se han convertido en la metodologa por excelencia en el trabajo
de las organizaciones de infancia. El total de las organizaciones asumen
positivamente su membresa a multiplicidad de redes que congregan ONG
individuales entorno a derechos temticos, e incluso redes de segundo
orden, donde se entrelazan complejos de redes previamente constituidas.
No en pocas ocasiones, las redes de redes adquieren figura jurdica propia,
transformndose en verdaderas organizaciones autonmicas y deslocalizadas,
que perviven en una dimensin superior a las ONG que otrora impulsaran
su creacin. En los tiempos que corren, las redes han adquirido un estatuto
axiolgico para muchas organizaciones, y ya no se concibe que pueda o deba
tener otra forma. Uno de los fundamentos angulares de la metodologa de
redes, es la optimizacin de la capacidad de accin que las organizaciones
individuales poseen, lgicamente, en menor escala. De este modo, las redes
consagran la necesidad de escalabilidad de las acciones de la sociedad civil,
concebidas para lograr mayor incidencia en la promocin en derechos de
infancia y adolescencia.
Sin embargo, a pesar del xito de la metodologa de integrar redes, algunas ONG
sostienen que su potencialidad de incidencia ha disminuido notoriamente. Uno
de los ribetes negativos lo constituye la creciente fetichizacin de metodologa
de red, donde la red pasa a representar el cogito total de las metodologas
imaginables: lo que no es red no existe! Algunas organizaciones cuestionan
que realmente las redes sirvan para todo, y postulan que justamente la
hegemona de esta metodologa oculta un proceso de fetichizacin que inhibe el
examen genuino de sus lmites. En primer lugar, como el Psicoanlisis, el Poker,
o las Bibliotecas, el funcionamiento en red tiene connotaciones culturales,
tcnicas y polticas implcitas, cuyos supuestos no todos los beneficiarios
estaran en igualdad de condiciones para asumir; ms aun, cuando se trata de
organizaciones de nios. Efectivamente uno de lo ejemplos mencionados por
las organizaciones es el de la participacin de los nios: las redes pueden servir
como metodologa til para que varias ONG puedan pensar en la participacin,
pero no funcionan adecuadamente a la hora de integrar a los nios en
mecanismos de participacin real. De este razonamiento, la metodologa de
red se concebira para que los adultos pudieran formar ONG para nios; pero
difcilmente a travs de redes se constituyan genuinamente organizaciones de
nios. La clave de esta diferencia, nada sutil, radica en que las redes exigen
sofisticados mecanismos de deslocalizacin de las relaciones, poco acordes
98
con el experiencia total de la relaciones de infancia y adolescencia.
Al parecer, las redes no han alcanzado todava de una identidad colectiva
suficiente, y solo circunstancialmente los recursos de una ONG en la red se
constituyen en recursos de toda la red, quedando el resto del tiempo en poder
real de la ONG particular que los detenta. Esta lgica de semi disponibilidad
y atomizacin de los recursos de la red, resulta coherente con el clculo
estratgico de las organizaciones, y la distincin entre coordinaciones
gravosas y redituables, en arreglo a fines organizacionales, por definicin,
muchas veces oblicuos a estrategias prcticas de incidencia.
En este sentido, parece interesante observar cmo el discurso de la red tiene
un papel angular en la consagracin de la ideologa de la competencia entre
las organizaciones. Cmo se naturaliza una lgica tan reida con la mitologa
clsica de la sociedad civil organizada? Se observa que la ideologa de la red,
como discurso con vocacin hegemnica, requiere la incorporacin simultnea
de dos puntos paradojales entre s. En primer lugar, la incorporacin de
metodologa de las redes como una demanda real, sentida como instrumento
justo, y necesaria para la democratizacin y el trabajo cooperativo de la
comunidad de organizaciones civiles. Claro que en segundo lugar, y aqu se
desata la paradoja, implica la conservacin de la totalidad de las relaciones que
hacen posible el funcionamiento asimtrico y discrecional de esas redes; como
el acceso diferencial a crculos de financiacin, la disponibilidad de tcnicos
exclusivos, y de contactos en la esfera pblica. En este punto debemos ser
precisos. No se trata de observar que las organizaciones descarten las virtudes
de las redes, sino de observar que dichas virtudes, a lo sumo se conservan
al interior de la red, mientras la lgica competitiva horada la dinmica global
red-red. De este modo, la radicalizacin de esta ideologa resquebraja desde
dentro la lgica coordinadora que postula la metodologa, y que se disolvera
en la competencia misma de las redes.
A pesar de las dificultades que atraviesa actualmente esta metodologa, las
organizaciones perciben claras posibilidades de quiebra de la lgica de
competencia red-red, en tanto se acumulan contradicciones y antagonismos
sin resolver. Las propias ONG estaran generando discursos que no logran
representar la totalidad del fenmeno red. En este caso, una licitacin de
un programa estatal en la rbita del Ministerio del Interior, pona como
requisito la presentacin de proyectos conjuntos entre organizaciones. Se
observa como la propia directiva de una ONG asume desembozadamente el
clculo instrumental de la asociacin con otra organizacin, intentando evitar
coordinaciones gravosas, y que significaran externalidades negativas para los
intereses particulares de las ONG, como la prdida de poder local: si hay que
99
juntarse, nos juntamos pero... bueno, hay que buscar una organizacin chica.
Como veamos la lgica de competencia penetra y desgasta el sistema desde
adentro.
* Lo que pasa es que con esta problemtica que hay en cuanto a varias
instituciones de estas grandes, que uno sabe que estn ganando todos los
proyectos, el hecho de trabajar en red es quitar el poder que tiene tal vez
una institucin chica.
* Claro
* Entonces si yo trabajo en red, lo que yo puedo hacer o la capacitacin ya
se la voy a ceder al otro y entonces el tema del poder es importantsimo.
* Hubo un llamado en Seguridad Ciudadana que una de sus exigencias
era que te presentaras con una institucin. Entonces la directiva de mi
organizacin dijeron bueno, hay que buscar una ONG chica
* Seguro.
* Entonces Por qu no le proponemos a la organizacin X? Queda
cruzando la calle (podemos) ir todos porque hay como acuerdos
fciles tambin X trabaja con jvenes, nosotros con nios y adultos. Y
bueno, finalmente lo hicimos con X pero el llamado se suspendi.
GD4
Las organizaciones pequeas que integran redes, temen ser absorbidas
o subordinadas por las organizaciones mayores, que por los mecanismo
antedichos tienden inercialmente a controlar redes. De esta suerte, algunas
organizaciones visualizaran que algunas redes funcionan muy bien como
metodologa para obtener recursos informacionales, tcnicos y logsticos entre
organizaciones, pero que fallan rotundamente como forma eficaz de incidencia
colectiva. Las organizaciones ms crticas sostienen que transformndose en
un fin-en-s mismo las redes han perdido su capacidad horizontalizante; y
han monopolizado la inteligencia de las organizaciones. Para estas ONG, las
redes se encuentran en un proceso de acumulacin de contradicciones, en
primer lugar, por no haber cumplido con el efecto multiplicador que se les
atribua. Al cobrar realidad propia, y en condiciones de gran asimetra entre
las ONG integrantes, algunas redes podran bloquear el desarrollo de nuevas
metodologas de mayor incidencia.
En suma, las redes se mantienen como la metodologa ms prestigiosa en el
100
campo de las ONG de infancia, y las crticas tienen un carcter incipiente. Como
metodologa de recursos, las ONG estn sujetas a las redes en su trabajo
cotidiano por un problema de escalabilidad logstica, y no reniegan de ello. No
obstante, entre otros fenmenos negativos, la fetichizacin sealara que las
redes tenderan a transformarse en una metodologa exclusiva de obtencin de
recursos y de lucha por los espacios de influencia, perdiendo gran parte de su
capacidad de incidencia directa sobre situaciones de vulneracin de derechos.
2.4 Fortalecer asociaciones de segundo grado
Una de las metodologas que se plantean para el fortalecimiento del las
relaciones entre las organizaciones, supone que la clave de la incidencia est
en capitalizar las organizaciones de segundo grado. Sin embargo, algunas
organizaciones afirman que han llegado a una situacin presupuestal tan
ajustada, que la nica forma de revitalizarlas sera mediante inyecciones
directas de rubros estatales destinados al fortalecimiento institucional. En esta
misma lnea, la obtencin de recursos frescos, permitira adems, dotarlas
de autonoma operativa respecto de las ONG miembros; por ejemplo,
asignndoles recursos humanos propios.
Evidentemente, la metodologa de fortalecer el segundo grado, es tributaria de
un diagnstico institucionalista del problema de la incidencia. En su versin
radical, supone que la clave para maximizar la eficiencia reside en que las ONG
desarrollen nuevas supraestructuras que permitan corregir las patologas de
las organizaciones particulares. De tal forma, la ecuacin supone que cuanto
ms especializadas sean las organizaciones, mayor ser la chance de incidir
sobre el estado de derechos de infancia. El alto margen de autonoma operativa
concebido para estas nuevas asociaciones de segundo grado, se constituye
en el factor clave de diferenciacin con respecto a las actuales. En este punto,
algunas ONG preconizan la configuracin de un nuevo espacio comn de
decisiones ejecutivas, liberadas de las distorsiones que introduce la dinmica
y las demandas operativas de las organizaciones particulares. Por otra parte,
el diagnstico supone que para optimizar la incidencia resulta imprescindible
transformar a las instituciones de segundo grado en interlocutores calificados
de las polticas sociales de infancia de Estado. De las opiniones de algunas
organizaciones, emerge un vnculo central entre segundo grado y diferenciacin
funcional, que culminara en un proceso de modernizacin del espacio de
pertenencia colectivo. De este modo, el corolario de la perspectiva institucional
supone el desarrollo de una nueva cultura de incidencia colectiva, y de un
nuevo pacto de compromiso de las organizaciones.
*Me gustara decir adems que la incidencia mayor (se da) cuando las
101
organizaciones estn nucleadas a travs de redes o cuando se organizan en
caso de CAIF a travs de los Comits Departamentales. Cuando uno colectiviza
inquietudes, intereses, reclamos, propuestas... creo que tienen un... que son
ms representativos de un colectivo. Y eso se ha ido haciendo por iniciativa
de las organizaciones de la sociedad civil. Cada vez son ms las instituciones
agrupadas a las diversas redes... no todas pero cada vez son ms. Y ah se
han generado espacios de negociacin colectiva con el INAU GD6

Una de las crticas supone que esta metodologa constituira un coletazo de la
escala individual, y en realidad viene a aliviar a las organizaciones particulares,
y no a fortalecer la integracin entre ONG. Las organizaciones de segundo
grado no reuniran lo desunido, y las distorsiones de la dinmica individual
no podran eliminarse simplemente cambiando las instituciones. Desde esta
perspectiva, mientras no se modifiquen los abordajes individuales, no habra
modernizacin colectiva posible de las instituciones.
Otra crtica supone que representa una metodologa para obtener dinero a
la carta, que eventualmente podra ser administrada por las organizaciones
miembro sin demasiadas dificultades. Nuevamente, el fortalecimiento de
segunda grado queda prisionero de la misma lgica individual hegemnica.
Las declaraciones de algunas organizaciones plantean el dilema de que esta
estrategia de fortalecimiento de las organizaciones de segundo orden, es
subsidiaria del fortalecimiento individual. Eventualmente se utilizara por las
ONG como medio seguro de interlocucin con el Estado, que facilitara un
eventual avance desde lo prohibido o impensable en la ONG individual,
hacia lo permitido y posible en el colectivo como proceso de superacin
de represiones internas. Pero, tambin se podra tratar de un reforzamiento de
ese tab con el Estado, que se hace evidente en la necesidad de refugiarse
en el semi anonimato de las organizaciones de segundo grado. Es decir, no
representar una estrategia para eludir un conflicto no deseado? O mejor para
diluir en el colectivo una responsabilidad individual de las ONG, que radica en
los compromiso contractuales particulares con el Estado. La consecuencia en
este caso podra ser una tasa de incidencia individual y colectiva decreciente
a largo plazo, en vista de que parece difcil superar la paradoja de pensar una
coalicin de organizaciones representativa y con capacidad de movilizacin de
un conjunto de integrantes con otra vocacin.
*Hay organizaciones que pueden incidir, algunas cosas individualmente.
Pueden generar opinin etc. pero ojo que a lo largo, por ms importante
que sea la organizacinlo que se puede hacer desde una organizacin
individual. Yo creo que ah, el gran instrumento son las organizaciones de
segundo grado. Porque incluso me salto la problemtica de tener que
102
interlocutear con quien contratar mis servicios (chistes, risas). A lo que iba
es que no preciso lograr interlocucinyo no puede decirle al INAU desde
Gurises Unidos, tal cosa, pero si se lo puedo decir desde el Colectivo de
Infancia GD1
La importancia de que las asociaciones de segundo grado no sean asociaciones
equivalentes a las de primer grado, se manifiesta en el temor a que estas
puedan competir sobre los fondos. La concrecin de estas organizaciones
de orden superior, como veamos ms arriba, esta indisolublemente ligada
a partidas extra presupuestales, que permiten licuar el gasto de las ONG en
acciones de coordinacin. Por lo tanto, no se abre un bicondicional: admito la
importancia de las organizaciones de segunda grado para la coordinancin, s
y solo s, no afectan la lgica operativa de las ONG particulares. La pregunta
que surge es Cmo se pueden romper una lgica hegemnica si se crean
para ello instituciones que siguen al pie de la letra sus preceptos?
* No. Ah esta el tema. No puede ser una ONG ms porque empieza a
competir sobre los fondos (hablan todos juntos)
*() que el comit tenga la misma carga horaria, la disposicin de trabajo,
la misma capacidad de trabajar y meter horas y este...
* A eso hay que apuntar. Entonces (inaudible) de organizaciones de
segundo grado debo planificar varias cosas. Esto es muy discutible no?
y hay que pensarlohay varias opiniones con respecto a esto pero por un
lado, tener capacidad de generar gente que no saque las organizaciones.
Gente que puedas reunirte diciendo determinadas cuestiones y despus
puedas operativizarbueno hay que hacer tal cosa y para eso hay que traer
presupuesto tienen todos un presupuesto muy corto. El Comit tiene tres
mangos locos, el de ANONG tiene dos mangos locos y as sucesivamente.
Vos preciss mnimas estructuras para (hablan todos) GD1
Algunas ONG cuestionan que el Estado no visualice la necesidad de financiar
el fortalecimiento institucional. Sucede que en esta lgica de convenios
masivos, el Estado se beneficia de la capacidad organizacional de ONG sin
necesidad de pagarla. Algo anlogo a lo que sucede con el trabajo domstico
de las mujeres, o las madres cuidadoras, como gasto de reproduccin social
que adquiere un carcter de voluntario, sin que se considere como valor.
Por ejemplo, si el Estado tiene una poltica de aumentar masivamente los
tratamientos de salud ambulatorios, esa reduccin de costos lo pagan las
familias contratando enfermeros privados, trabajando menos, dejando de
trabajar etc. De forma sencilla, el Estado reduce costos de funcionamiento
103
apelando a sistemas ya generados en el seno de la sociedad civil y las ONG
reclaman transferencias.
*El otro tema es que en la medida que tengas accin vos tens que lograr
que las trasferencias sean, y esto ayuda al fortalecimiento de la sociedad
civil. Tiene que haber transferencia para haber un fortalecimiento real. O sea
que en definitiva no terminen siendo una privatizacin como Sur. T? Hay
que fortalecer a la sociedad civil y gran parte de dicho fortalecimiento pasa
por la transferencia de recursos. Por eso si para hacer un SOCAF te pasan
15.0000 pesos y tens que tener un asistente socialbueno, a lo que iba, si
yo quiero capitalizar una experiencia, ganar, etc. etc. tengo que transferir no
solo para el desarrollo de actividades sino para el fortalecimiento, porque
ah tienen que surgir ideas. Ah hay un reclamo y en la medida que se
considere que la sociedad es importante tiene que haber transferencia de
recursos para que se pueda fortalecer. Y eso es una reivindicacin que se
viene haciendo.
* Y es una vieja reivindicacin. Ya fue hace muchos aos planteada pero
nunca tuvo eco. De hecho hoy da si vos logras hacer un ahorro
P. La falta de recursos te refers o (hablan a la vez) al fortalecimiento
institucional o del los programas
* Claro. El Estado no visualiza la necesidad de destinar fondos
especficamente para el fortalecimiento institucional. GD1
Ahora, es razonable pensar que el Estado no estara interesado en financiar
cualquier tipo de fortalecimiento. Vinculando esto con las discusiones
anteriores, parecera particularmente difcil pensar que el Estado, se preocupe
en financiar un interlocutor para luego negociar con l.
2.5 Participacin genuina y participacin tutelada
La metodologa de participacin origin varias polmicas importantes,
relacionadas con aspectos centrales del conflicto clsico entre el enfoque
tutelar y el enfoque de derechos. Entre los dilemticos, se destacan el espacio
de los nios en los proyectos, o el grado de permeabilidad de los diseos
organizacionales en relacin a la participacin genuina de los beneficiarios.
El desarrollo de estos dilemas sugiere un panorama altamente complejo,
donde las ONG encuentran serios bloqueos a la hora de abordar un enfoque
de derechos pleno, centrado en la participacin de los beneficiarios. A nivel
general, se observan dos tipos distintos de bloqueo a la metodologa de
104
participacin. Por una parte, las organizaciones presentaron sintomticamente
algunos bloqueos exgenos, tributarios del modelo convenial de frontera
con las polticas pblicas de infancia prohijado en los noventa. Otro tipo de
bloqueo exgeno, cualitativamente distinto, sera una supuesta incapacidad de
los beneficiarios para corresponder a las expectativas y los requerimientos de
esta metodologa. Por otra parte, y no menos importante, las ONG mostraron
importantes bloqueos endgenos que se manifiestan como consecuencias
estructurales del modelo de desarrollo organizacional hegemnico entre las
ONG. Estas tres enormes dificultades se entrelazan para generar un panorama
poco prometedor. La sociedad estratgica con el Estado no permite demasiada
efervescencia en el entorno de las ONG, de modo que naturalmente tienden
a mantener la calma y a configurar un contexto de pax romana entorno a
conflictos de baja intensidad. De esta forma, el problema de la participacin
como metodologa para las organizaciones se constituye en un dilema que
oscila entre la imposibilidad poltica y la imposibilidad ideolgica. La solucin de
este dilema supone la dificultad extra de intentar que las propias ONG superen
las contradicciones y las barreras auto impuestas que, a la postre podran
dejarlas en falsa escuadra frente al Estado o a sus pares, e incluso frente al
espejo de las propias organizaciones. En suma, este clima no parece ser el ms
adecuado para la revolucin ideolgica que implica el enfoque de derechos.
No slo es preciso cambiar la concepcin de los nios y adolescentes para
que pasen a ocupar un sitito de privilegio como sujetos de derecho, sino que a
nivel ms general, supone derribar las barreras que deshumanizan a la figura
abstracta del destinatario de polticas sociales. Sin duda, la clave del anlisis de
la informacin radica en la especial articulacin de ambas clases de bloqueos,
en una compleja ideologa de incidencia que minimiza las chances de aplicar
la metodologa de participacin en los proyectos.
Uno de los bloqueos endgenos se relaciona con la insercin local de las
organizaciones, que como veremos ms adelante, se convierte en uno de los
recursos de incidencia ms importantes que capitalizan las ONG en el trabajo
de campo. Algunas organizaciones desconfan de la verdadera incidencia de
sus pares y proponen una metodologa de contralor ms estricta de las tareas.
En este sentido, el antdoto a este bloqueo sera la incorporacin de controles
ciudadanos comunitarios, relacionados con la participacin de los beneficiarios
a nivel local, como clusula gatillo para la ejecucin de proyectos.
*Ahora creo tambin que para que la incidencia fuera la mejor posible para los
sectores ms empobrecidos, o cados en desgracia, o como quieras llamarles,
habra que hacer una revisacin de las Ong para saber hasta que punto, vale
la pena apoyar el trabajo de cierta ONG por que el barrio lo siente o decir
bueno no mis queridos, ustedes estn para lucrar, sacar un buen sueldo y el
105
trabajo no lo hacen y entonces vamos a llamar a licitacin de obra GD4
La metodologa de la participacin se concibe como la posibilidad de generar una
reaccin en cadena de derechos: logrando la participacin se logra el concepto
de ciudadana y el resto de los derechos vienen solos. Sin embargo, las ONG
perciben que el Estado tiene la derecha a la hora de generar proyectos menos
asistencialistas. Las organizaciones tienen capacidad de consultoras, pero la
ruptura debe generarse desde fuera de las ONG. Nuevamente, es el Estado el
que abre los espacios de legitimidad, que luego son abordados por las ONG.
La figura de beneficiarios o usuarios, tan frecuente en el discurso de las
organizaciones, es producto de la colonizacin del lenguaje empresarial,
donde las poblaciones adquieren un estatuto real de objeto de intervencin.
Mediante la planificacin y programacin estricta en un presupuesto se
inmoviliza la chance de que los nios y adolescentes tomen el timn o
adquieran protagonismo real. En este sentido, las organizaciones no llegan
a proponer seriamente la institucionalizacin de mecanismos universales
de participacin para los proyectos ejecutados. Esta decisin requiere una
legitimidad y un poder que slo el Estado podra tener, con lo cual, una vez ms
las organizaciones encuentran hurfanas sus expectativas de participacin,
legitimando el diseo empresarial de los proyectos.
Es necesario observar la posible consolidacin de una matriz poltico-civil
estable, que combina bloqueos endgenos y exgenos. Dicha matriz supone
que el Estado ha consolidado solamente una pequea porcin de las sociedad
civil -organizada en formato ONG-, en la medida en que esta no resulta
antagnica con algunos puntos de la gran agenda de los 90 demarcada
por el Consenso de Washington (reforma del Estado, flexibilizacin del empleo,
ajuste de la economa, apertura externa, compromiso con acreedores externos
etc.). Directa e indirectamente, la consagracin del Estado como gran financista
de la sociedad civil, ha desestimulado el desarrollo de otras direcciones
posibles de incidencia en infancia. Ms all de los balances de este fenmeno,
no podemos perder de vista que una porcin importante de la participacin y la
generacin de demandas se explica como coletazo del inters estratgico del
Estado que alienta la movilizacin.
Algunas organizaciones manifiestan clara conciencia de que mientras se
mantengan dentro del cdigo de provisin, slo es posible la participacin
tutelada o restringida a evaluaciones no vinculantes, que estn bien lejos de
la nocin de ciudadana. En este sentido, el cdigo de provisin se encuentra
indivisiblemente supeditado a la relacin convenial con el Estado, que terceriza
servicios y que slo mediante un trabajo extra podran convertirse en espacios
106
de ciudadana. En lneas generales, se esboza un diagnstico donde los adultos
representan el principal escollo para la participacin de los nios. La falla est en
la reproduccin de las lgicas de participacin de los adultos, que claramente
fracasan por su inadecuacin al mundo infantil. Como declaran algunas ONG,
aunque tengamos claro que es correcto no sabemos como hacerlo
*Ah lo que pasa es que de alguna manera tambin tiene que ver con el
rol que tienen las ONG a la hora de ejecutar un proyecto financiado por el
Estado. Es en realidad la ejecucin de determinada poltica y que muchas
veces es la prestacin de determinados servicios, podemos hablar de
usuarios del servicio. El tema es dentro de esa relacin de prestador de
servicios como uno trabaja el empoderamiento de esa persona, de ese
nio, de ese adolescente o de ese adulto que participa en determinado
proyecto. Yo creo que no podemos pensar a determinadas ONG uruguayas,
comparadas con el Movimiento de los Sin Tierra en Brasil, donde como ONG
el supuesto beneficiario es el actor y protagonista de ese movimiento. Por
ejemplo, si un nio concurre a X para recibir asistencia por una situacin
de abuso sexual, nosotros lo vemos como un usuario del servicio y este debe
ser de calidad. Donde de alguna manera el enfoque de derechos atraviesa
la metodologa de trabajo y se le da lugar tambin a que pueda tener una
devolucin al servicio para poder ir transformndolo. Pero no participa en la
ejecucin de la poltica de desarrollo de X porque eso lo llevan adelante
los equipos tcnicos. Si yo dijera que los usuarios de los servicios de X
participan en la elaboracin del servicio estara mintiendo. GD1
En sntesis, desde el Estado se ha generado un eficiente proceso de movilizacin
gradual y controlada de una parte de la sociedad civil, que ha permitido dar una
respuesta posible a la crisis social, de acuerdo a condicionamientos internos
y externos de diversa ndole. Por ahora, las demandas de participacin, han
tenido un lugar subsidiario dentro del paradigma de incidencia, filtrado por el
inters del Estado en polticas sociales. Dentro de la lgica del doble enlace
que sealamos con anterioridad, las ONG beneficiarias del modelo global han
tenido una responsabilidad prctica de bloqueo, mediante la elaboracin de
agendas dbiles de participacin.
Uno de los bloqueos endgenos destacados que encontraron las organizaciones
supuso que el fracaso de algunas iniciativas se depositara en el trabajo con
beneficiarios que no estn preparados para la participacin. De esta forma se
presentan verdaderas justificaciones como la mentalidad conservadora de la
sociedad en general, o las familias complicadas, la pasividad, la ausencia
de demandas, o el uruguayo no esta preparado para participar.
107
P. Otros grupos mencionaban competencia en torno a los beneficiarios o
territorialmente quizs. No se comparten. Ustedes arrancaron hablando de
un cambio de mentalidad que lo entiendo considerando al beneficiario como
un sujeto de derecho y no solamente como el objeto de un asistencialismo.
Sin embargo no vemos que tengan un papel activo en las organizaciones
o que no hay mecanismos para que los beneficiarios puedan participar
quizs porque se est brindando un servicio simplemente
* Eso es justamente lo contrario de lo que propone la convencin el
seguir trabajando por los gurises y no con ellos. Es difcil porque muchas
veces las familias son complicadas
P. En el caso de ustedes en proverbial. El proceso de los menores la
capacidad que tienen de declarar o de hablar
* Nosotros una de las peleas duras que estamos dando es eso. Que
tenga la capacidad de ser odo y se lo escucho no solo como un mero
() sino que se tome en cuenta su opinin y que pueda participar en
igualdad de condiciones con las otras partes como parte del proceso con
su asesor. Pero eso lo traslads a todos los mbitos. Lo que vos decs los
beneficiarios estn ah
* Pero nosotros pensamos por ellos pero ojo! a veces es ms fcil
hablado por ejemplo del tema de la convocatoria a uno que se le ocurre?
reunimos a los padres y entonces les explics a los padres de que se
trata, los gurises se enteran despus. Consultamos a los padres pero muy
difcilmente se logre que estn todos juntos para empezar y capaz que el
primer cambio viene por ah. Capaz que si hacemos una convocatoria solo
con los gurises pero si hay 20 gurises y 15 adultos, hablan los adultos y
los gurises no abren la boca para nada que los involucra a ellos tens que
sospechar. Capaz que hay cosas de la familia que no es fcil lograr que
los gurises hablen bueno si les vens con el esquema armado, no tens
ms remedio. O te sums a l esquema o te queds afuera.
* Viste que el cambio de mentalidad es una cosa que atraviesa todos los
sectores sociales no pasa por nada. La familia con la que trabajs tiene
la misma mentalidad con respecto a la autoridad de los padres y a la patria
potestad que yo le puedo pegar porque es mi hijo
* Sin duda. Es as, les pertenece.
* Claro, me pertenece a m.
108
* Hasta que tenga 18 le voy a dar y tens gurises de 17 aos que los
padres le dan palo. Hay todo un tema de la relacin con la familia que te
agarra de rebote que no est en los planes y no pods mirar para otro
lado ni decirle al padre como tiene que educar al hijo. Es ms complicado
que eso pero es real.
* Es un trabajo largo de cambio de mentalidad y no es propiedad privada
de nadie en particular. Trasladalo a los jueces por ejemplo que piensan que
pueden disponer del nio, trasladarlo o hacer tal cosa. Lo mismo cuando
los padres se pelean entre si por la tenencia o las visitas los chiquilines
*estn en el medio del tiroteo.
* Pero eso pasa nos pasa a nosotros tambin. No me quiero poner por
arriba de porque las situaciones puntuales y cotidianas de repente es
muy difcil cambiar esas prcticas tan arraigadas. Lo que hay que tener es
conciencia de que debera ser de otra manera.
P. No parece que sea un problema particular de la sociedad civil. En las
escuelas los nios tampoco
* Es que todo el sistema disciplinario de la escuela y el liceo es igual. Es la
autoridad y no se discute. GD6
Las justificaciones referidas a problemas lejanos y estructurales dan forma
a la ideologa que evita la participacin, entre otras cosas, por sus efectos
potencialmente removedores sobre el control de los proyectos. De este
modo podra estar consolidndose un mecanismo de autojustificacin de
algunas ONG, que no tienen iniciativa en esta metodologa. No es difcil
advertir que algunas organizaciones no estn preparadas emocionalmente
para incorporar la participacin de los nios, y plantean el fracaso de la
metodologa asocindola a una imponderable fatalidad: la participacin en
nuestros programas no es posible porque la sociedad uruguaya no est
lista. A menudo, existen restricciones culturales importantes en los propios
miembros de las ONG. Como veamos ms arriba, allende al proceso de
banalizacin, la participacin ha sido incorporada a los discursos personales
incluyendo aspectos sumamente contradictorios. Por ejemplo, quienes juzgan
que se ha avanzado en participacin cuentan experiencias completamente
pre estructuradas. De este modo, uno de los aspectos complejos de la
incidencia de las organizaciones, supone reconstruir las variables contextuales
y los significados culturales que aparecen mediando la incorporacin de la
metodologa de participacin en las organizaciones.
109
P. Hasta ahora ustedes han hablado del Estado de las capacidades de
financiamiento del Estado, de las decisiones (al respecto), incluso de la
necesidad de tener ms recursos todava. Pero Qu pasa con la otra parte?
No se si es la fuente de financiamiento en dinero pero es la base social de
la sociedad civil. Los ciudadanos. La gente. Qu sucede? Vos hablaste de
la participacin hace un rato y te vi un poco colgado. Es posible buscar
estrategias nuevas, renovadas en funcin de otros actores?
* Participacin de qu decs? (hablan juntos)
P. Vos hablastecomo que hablamos demasiado del Estado. Qu pasa
con el resto de la sociedad civil? Hay un respaldo de la sociedad civil en
funcin de esos programas de las organizaciones?
* Del sector empresarial?
P. No s. Puede ser GD1
Desde el paradigma tcnico de control y diseo central de proyectos, la
participacin significara la introduccin de ruido; y aunque muchas de las ONG
admiten adosar captulos de participacin dentro de sus proyectos, el anlisis
de los discursos no permite hallar evidencias de experiencias que escapen a
una participacin tutelada o simulada. Como se observr con ms detalle en los
captulos saber tcnico y recursos humanos, uno de los problemas clsicos
de la modernidad supone que el dominio de la tcnica coloniza la lgica de
los proyectos. En este sentido, el margen institucional que adquieren aquellas
organizaciones con alta divisin del trabajo, a menudo no se transforma
en capacidad de implementar metodologas de participacin. Debemos
recordar que estas organizaciones capitalizan una porcin importante de su
xito y su imagen institucional en funcin del proceso de razn instrumental.
Porqu habran de cambiar repentinamente para incorporar metodologas de
participacin a proyectos asistenciales? De esta forma, muchas ONG podran
estar manipulando el discurso de la Convencin, saboteando sus aplicaciones
reales y convirtindose en agentes encubiertos de la concepcin tutelar.
P. Lo que mencionaban algunas personas en entrevista que hicimos
al principio era que bueno los programas estaban organizados con
un criterio tcnico, con objetivos que a veces no incorporaban. Podan
incorporar de forma cosmtica la idea de la participacin pero que claro, se
vea ms bien como una incidencia tcnica, con profesionales actuando,
con ciertos saberes y con ciertos criterios
110
* Depende un poco de -ah est el tema- de la cintura que pueda tener la
ONG, cual es su visin su calidad. Puede ser ms complejo cuando est
atado a programas que son la implementacin, meramente implementacin
de polticas pblicas. Vos tens poco que ver con el diseo. Entonces,
si vos no tens posibilidad de jugar con otras cosas queds atado a eso
no?...
* Es el corrimiento a
* es el corrimiento. Ahora, cuando vos particips del tema diseo y la
planificacin central siempre depende de las caractersticas, el tamao
y la capacidad de la ONG. Si vos (integrs) un grupo de vecinos -con
todo respeto lo digo- con el cual te junts, levants una pieza de bloques
y consolids un CAIF y despus te viene una comisin no tens mucha
maniobra para hacer una cosa as. Si vos tens un acumulado institucional
con determinadas situaciones, con posibilidad de manejo de otros fondos
ms all de esos ah podes () Tcnicamente se puede incorporar
perfectamente un enfoque de derechos as que con eso no hay ningn
problema. El problema es declarar la misin de la institucin y armar
proyectos en funcin de ello o equipos de gente que apunta -yo les deca,
es muy vlido- un grupo de gurises que estn en la calle o grupos que
son tcnicos de distintas reas que lo toman como en vez de conformar
la sociedad annima, se transforman en ONG y compiten... GD1
Existe otra veta importante del paradigma tcnico de los proyectos, que bloquea
las aplicaciones reales de participacin en funcin de su costo poltico. Como
veremos en el prximo captulo, la metodologa de los dos sombreros supone
que las ONG ajustan convenientemente la tica organizacional, en funcin del
lugar articular que ocupan entre dos universos inconmensurables: el mundo
burocrtico-poltico de programas de infancia, y el mundo de los beneficiarios.
De esta suerte, la puesta en marcha de mecanismos genuinos de participacin,
queda sujeta al clima coyuntural de los dos mundos, donde generalmente las
organizaciones daran prioridad a menesteres de financiadores y supervisores,
quienes ejercen autoridad sobre el desarrollo de los proyectos. En sntesis,
las organizaciones responden a condicionamientos inmediatos de su imagen
institucional, que implicaran conservar la eficiencia, la pulcritud y la capacidad
de control, a menudo presentada como gestin de sus poblaciones. La
ambigedad poltica implcita de la metodologa de los dos sombreros, supone
un bloqueo importante para la participacin.
*....Y lo otro es el tema de la participacin, hay una reflexin dentro de los
derechos del nio y dems del tema de la participacin y a nivel local me
111
parece que est esa doble cuestin de ver donde se ubican polticamente a
la hora de promover una participacin. Entonces decimos por ejemplo, en
X (barrio de Montevideo) hay cuestiones -que no son nuevas- que pasan
en todos los barrios, se genera del propio lugar un intento de participacin,
de presionar, de protestar, de hacer reivindicaciones. Entonces, si hay una
organizacin inserta en ese contexto, se supone que acompaa -lo estoy
tirando como ejemplo- estas cuestiones. Pero claro, despus est todo el
tema de que soy una gubernamental, no soy de la sociedad civil, entonces
capaz que acompao un reclamo en si y quedo mal con una cantidad de
actores con quien me interesa quedar bien. Entonces yo pregunto: vos
quers incidir a favor de la poblacin objetivo de tus programas o a nivel de
lo que es la imagen institucional? A dnde se apuesta? Creo que no est
claro. Cul es la opcin que hacs? Es polticamente ambiguo. GD4
Desde el inicio, los bloqueos polticos de la metodologa de los dos sombreros
tienen un peso importante en los procesos de incidencia, desde el propio diseo
de los proyectos de las ONG. Combinando bloqueos exgenos y endgenos,
se consolida una trama paralizante en virtud de la cual las organizaciones
naturalizan el control de los beneficiarios en funcin de sus deberes frente al
Estado y postergan la posibilidad de incorporar metodologas de participacin,
a diseos excepcionales.
P. Pero tampoco el Estado les deja demasiada autonoma a las
organizaciones para que diseen sus proyectos comunitariamente, con
otros actores que no necesariamente sean tcnicos
* Capaz que si se disea uno muy brillante se puede. Capaz que si. Digo,
no se puede ser.
P. Pero vos no ves que eso sea la mayora de los casos
* Algunas libertades tens con el tema de la presentacin. No es que est
tan cerrado que no puedas plantear nada. La habilidad est en presentar
lo que sea mejor para los gurises para empezar sino de que estamos
hablando?... puede ser para general la frmula para tener un currculum
funcional ms amplio para financiar algo o para enjuiciar gurises si lo
hacemos al revs, va a salir al revs. Pero dentro de eso hay un margen
de libertad para ver hasta donde se puede llegar. Igual vos podes hacer el
proyecto para dejar contento al que lo reciba
* y al mismo tiempo meter algunas cosas que te permitan a vos
112
* Si no es medio como contradictorio. Hay veces que vos planteas
proyectos que parecen contradictorios. Vos trabajs derechos por ejemplo,
es evidente que en algn momento va a pegar un hachazo contra el mismo
coletazo del proyecto. Directa o indirectamente. Vos tens que ver la
forma de presentarlo para no hacer un taller donde despus los gurises
salgan -ms all de que tengan claridad sobre sus derechos- a hacer
manifestaciones la cuestin est en eso como hacer para poner algo
que sirva a la propuesta que se hace y a la vez poder trabajar con la gente
y que sean ellos los que se benefician. Y que no te beneficies ni vos ni el
Estado no es tan fcil. GD6
No casualmente, una de las estrategias que aparecen asociadas como pre
requisitos para que las ONG empiecen a implementar la participacin de
los beneficiarios, supone abrir un nuevo espacio de proyectos relacionados
con la Educacin Pblica. Este espacio supone la elaboracin de proyectos
coordinados con Primaria y Secundaria, donde las organizaciones puedan
trabajar con los nios y los adolescentes el derecho de participacin. De tal
modo, se genera el dilema de que la implementacin de esta metodologa
aparezca ligada a un inters estratgico que hace rentables los mecanismos
de participacin mediante la conquista de nuevos mega proyectos. El
imponente potencial del espacio emergente entre Educacin Pblica y ONG,
tanto en recursos como en cantidad de organizaciones requeridas para cubrir
las dimensiones de la demanda, sugieren que sea una sospecha razonable.
*La oportunidad hoy por hoy, empieza por el tema de poder empezar
a trabajar en la participacin de adolescentes en funcin del sistema
educativo. El tema nio, estoy de acuerdo que se debe profundizar. Pero
ah el tema es muchsimo mayor, mucho ms difcil y somos todos muy
conservadores en todo sentido. Ah las ONG han generado algo interesante.
Los proyectos, las cosas que gestionan son participativas como un mbito
restringido a ciertas actividades. Pero despus cuando penss en derechos
civiles, sociales, polticos y culturales como que la gente te va apegar un
tiro en la cabeza. GD1
En el discurso de algunas organizaciones se observa una marcada banalizacin
del los fundamentos del enfoque de participacin, manifiesta en el tipo de
actividades que se le asocian. Sin embargo, este proceso de banalizacin
supone dos niveles de organizaciones bien diferenciadas. En algunos casos se
trata de una metodologa desconocida para las ONG. Para estas, la participacin
se presenta por las organizaciones como externalidades o resultados indirectos
de una actividad prctica con otros fines, como talleres, pintadas, o jornadas de
limpieza. En otros casos donde la organizacin ha integrado mejor el discurso
113
oficial, la participacin aparece supeditada a otras esferas programadas de
los proyectos, cuyos objetivos estn predeterminados. En estos casos, se trata
de una banalizacin deliberada de la participacin fruto del desplazamiento
de sus contenidos, hacia el interior de la planificacin de las organizaciones.
De modo que en la mayor parte de las ONG, la participacin no se desarrolla
como metodologa-forma aplicable a todos los niveles de la organizacin,
sino como actividad cuya programacin y predeterminacin, atenta contra los
propios fundamento del enfoque. En pocos casos, la participacin asume un
estatuto no instrumental, como aplicacin sin otros fines subsidiarios. Una de
las evidencias para pensar en esta instrumentalizacin, muestra que una vez
instalada la discusin en los grupos acerca de la participacin, inmediatamente
se centraba en la discusin de cules podran ser las propuestas para generar
una participacin efectiva, las experiencias que se han tenido, los miedos, etc.
Siempre se visualiza la necesidad de hacer propuestas para que participen
los nios, adolescentes y destinatarios en general, y el qu proponer se
convierte casi en una obsesin. Sin embargo, no se visualiza la posibilidad de
generar un espacio para que los propios interesados decidan cmo quieren
participar. Esto no implicara hacer caso a todas sus pretensiones, sino permitir
que estas sean elaboradas y manifestadas como forma de iniciar un dilogo.
Las ONG que asumieran la metodologa genuina de participacin, tenderan a
desarrollar estructuras simtricas u horizontales, intencionalmente dispuestas
para la interpenetracin de todos los niveles organizacionales. Para observar
con detenimiento cmo la banalizacin del enfoque participativo lo termina
reduciendo a un conjunto de actividades, es necesario repasar varios pasajes
de los grupos de discusin:
* Si yo creo que el tema de la participacin, tiene distintos niveles no? Yo
podra decir que la gente no participa tanto. Porque para mi es fcil que
vengan, me golpeen la puerta y digan me firms ac?, Si te firmo Si t
bien. Vamoarriba. Vamo arriba con lo del agua. La participacin en que
nivel? Yo creo que la participacin se da cuando vos ests comprometido
con lo que se est invitando a hacer. Cuando tens una conciencia de
que comparts a lo que se te invita, ah particips. Llams a una reunin
de padres. Para qu? Por que en esa reunin de padres vamos a ver si
tenemos que hacer una jornada de limpieza general. Ya empiezan que Ah,
no, pero pods dejar a tu gur ocho horas y exigir que le den el desayuno,
el almuerzo, la merienda y que te lo cuiden y todo, pero cuando peds ayuda
te dicen que no.
* Pero eso no es participacin tambin?
* Bueno tenemos distintas ideas de lo que es participacin
114
* Si pero
* Es un lugar donde est tu hijo.
* Pero vos no lo invitas a ver por ejemplo el programa de quinto ao
* Por eso te digo, tens distintos niveles de participacin. GD4
* Claro por que el sistema tiene una oferta muy cuadriculada. Como que esa
oferta te exige adaptarte o fracasar ms all de que te gusten determinadas
cosas. Y no encontrs el espacio en el liceo por ms reforma que se plant
que en muchas cosas fueron buenas y en la gran mayora, malas. Pero
en las pocas buenas, no son desarrolladas como deberan desarrollarse.
Yo vivo cerca del liceo Zorrilla -no se si ubican all por Blvd. Espaa- el
liceo Zorrilla histricamente -desde que estamos en democracia- no han
sabido ordenar los muritos, el contorno sin comunales viste?. De hacer
un convenio con el club Defensor que queda a la vuelta y vamos a hacer
concurso de murales viste? Y empiezan los graffitis, las ordinarieces
porque ellos no descubren ese muro como parte de ellos. Y toda esa
gestin cultural de desarrollo social interno pintan de blanco y dura un
da viste? Y la comunidad docente. GD2
* Bueno, yo pertenezco al CDI, Centro de Desarrollo Infantil y tenemos un
convenio con INAME de club de nios... estimulacin y (...) tenemos un
convenio con la Intendencia tambin. El asistencialismo va de (la) mano a
lo que es el INAME, INAU en realidad. Pero, hay cosas buenas digo, el otro
da (se) pint el muro del local... y participaron todos. Los nios, los padres,
hasta el cartero particip y digo... dentro de todo digo... t, hay pros y hay
contras. GD3
P. Vos habas mencionado un tema que me pareci interesante. En un
momento hablaste de formacin ciudadana que es un tema que a veces
aparece un poco ms o un poco menos en los enfoques de derechos de
los nios. Esta presente en los enfoques de vuestras organizaciones la
idea de formar ciudadana o espacios para la participacin?
* Eso se trabaja en todos los lugares. Desde el esfuerzo porque saquen
carnet de identidad hasta (hablan juntos) porque tenga un carnet de
asistencia pblica... sepa llenar una solicitud de empleo o un currculum.
Todas las organizaciones de alguna manera ven el problema de la exclusin
social y hay una apuesta al ejercicio activo de la ciudadana, reconocer los
derechos y aprovechar las oportunidades que se tiene. GD5
115
P. Pero que importancia le atribuyen a eso? En tu caso es ms difcil
porque (hablan juntos)
* La familia se integra totalmente a las actividades nuestras. Es una forma de
ampliar nuestro trabajo verdad?
P. En que actividad en concreto? Ustedes trabajan con madres
policas...?
* Si, madres trabajadoras. Se forma como una red de apoyo a nuestra labor
en nuestra rbita nada ms. No lo hacemos a nivel de redes. (hablan juntos)
... material de todo tipo. Es un poco la poltica del plan CAIF que incluye a
la familia dentro de (...)
P. Pero las madres van, dejan sus nios y se van? Participan de reuniones
con la direccin del CAIF o...?
* Por ejemplo, un da hicieron un encuentro de familias para realizar cometas.
Pero todo eso se hace en forma comunitaria con toda la familia. GD5
El miedo a la manipulacin de los nios aparece como otro de los escollos
endgenos centrales a la implementacin de la metodologa de participacin
de algunas organizaciones. Sin embargo, para otros el problema de la
manipulacin se constituye en una coartada conservadora, cuyas aparentes
consecuencias se podran presentar con cualquier tipo de beneficiario si hay
mala intencin en el diseo.
* El tema es estratgico hablan todos) he visto asociaciones de nios
muy manipulados. He visto hasta situaciones vergonzosas en mbitos
internacionales que dicen, no manipulamos nios y se lo creen,
pero luego vienen diciendo a mi me salv la vida (X organizacin) al
periodista y luego salen y se prenden el porro atrs del rbol. Es muy fcil
la manipulacin y es muy difcil el tema de la participacin. Es muy fcil que
el nio diga el discurso del adulto. Y de la misma forma que es muy fcil
manipular al nio, es muy difcil manipular al adolescente. A mi me parece
que con el adolescente hay un buen camino, estratgico para pensar en el
tema de la participacin. GD1
Ahora, si el obstculo es el peligro de manipular a los nios Por qu es tan
difcil encontrar la participacin real de los adultos como una metodologa?
Evidentemente, se antepone una operacin ideolgica, ocultando el problema
general de la participacin tras la apariencia de un problema particular. De esta
116
forma, se obtura una cosmovisin negativa de las posibilidades prcticas de
realizar la metodologa de participacin, donde la idea particular los nios
no sabran participar estara supeditada a otra de nivel general: ningn
beneficiario sabra participar.
P. Los adultos que tambin son beneficiarios de otros programas
participan? o
* Los adultos
P. Por que en este caso atribuimos esa barrera a que son nios y que
hay dificultades de socializacin o Pero los adultos que tambin son
beneficiarios del programa -no es el caso quizs de lo que estamos ac-
participan activamente o tampoco?
* Ehh
P. Por que quizs puede ser una generalidad de los mecanismos y de las
estrategias que utilizan las organizaciones.
* Se llama tambin en forma clara no? (hablan juntos) tambin son
manipulados pero tienen una mayor capacidad de defenderse
P. Si pero los adultos tambin son manipulados
* Por eso te digo, tambin son manipulados pero pueden reaccionar distinto.
P. Quizs los mecanismos para manipular a un adulto sean en algn sentido
ms sofisticados no?
* Lo que pasa es que hay distintas maneras de trabajo y es muy subjetivo
tambin el tema de la participacin. No es lo mismo ponele en (X
organizacin) el tema internacional que el penitenciario, los actores no son
los mismos
* Reforzs la idea de que el tema de manipulacin de adultos tambin existe
y pensemos en la campaa poltica. Cualquiera de los mensajes tratando de
incidir para un lado o para el otro, con el tema de los Tupamaros y por
cierto muy efectiva como forma de incidir en la opinin pblica. GD1
Otro de los factores de bloqueo que favorecen la proliferacin de metodologas
que podramos denominar bajo el trmino de participacin tutelada, es el miedo
117
a ser evaluados por los beneficiarios. Evidentemente, resulta paradjico que
las mismas ONG tengan temor a ser evaluadas por aquellos a quienes teman
convertir en vctimas de su manipulacin.
P. Pero vos decs empezar a pensarlo... Actualmente decs que las
organizaciones que ustedes conocen, o participandecs que no tienen
mecanismos eficientes para la participacin.
* Me parece que est muy bien implementado el tema del discurso, o sea lo
tenemos claro intelectualmente. Me parece tambin que hay un gran miedo
a equivocarse
* Y a ser evaluados por quienes de alguna manera son beneficiarios de
nuestros proyectos. GD1
Algunas organizaciones realizan elaboraciones bastante contradictorias,
que resultan en frmulas bloqueantes para la participacin y con serias
connotaciones expiatorias. Los miedos a manipular, a ser evaluados o a
equivocarse se capitalizan como autocrtica dura de las ONG, pero no
presentan un asidero real: se trata de miedos imaginarios que funcionan en un
juego de expiacin donde alternan entre el papel de vctimas y victimarios. En
la prctica las ONG no trabajan con mecanismos genuinos de participacin que
den chance a que sus fantasas se vuelvan realidad.
En el mismo sentido, el miedo de las organizaciones a ser evaluadas por las
beneficiarios de los proyectos, produce bastante ruido cuando se la coteja con
conceptualizaciones fuertemente etnocentristas de los nios y adolescentes.
En efecto, algunas de las formulas lingsticas de clasificacin ms comunes
utilizadas por las ONG, sugieren una problemtica construccin de los
destinatarios como otro inferior, estableciendo una lgica de amo-esclavo:
menores infractores; personas con otras capacidades intelectuales; ms
lentas; personas que no les da la cabeza para pensar, pero s para las actividades
manuales; excluidos con todas las letras, un tigre en un shopping; marginados,
con otros hbitos, otra cultura, hay que inculcarle la nuestra; personas que son
objetos, para llevar, traer, pesar, medir, dar trabajo, baar, alimentar, cuidar,
entretener; los peores; personas que estn en la calle todo el da, vendiendo
caramelos, sin contencin ni actividad intelectual. No en pocas ocasiones, se
activa en el discurso de las organizaciones un dispositivo fenomenolgico de
etiquetamiento donde la superioridad del amo ejecutor, codifica el logro de
incidencia como trabajo evangelizador. De esta forma, resulta problemtico
sugerir la chance de que las organizaciones se constituyan en agentes
reproductores de ideologas discriminatorias, que eventualmente naturalizan
118
la exclusin de los nios y adolescentes como problema civilizatorio. Es
comn la referencia a los adolescentes como generacin perdida y a los
nios como aquella que tenemos que salvar. En este caso, las coordenadas
generacionales del conflicto percibido por algunas organizaciones juegan un
papel extra de exclusin, desconectando la situacin patolgica de grupos
de nios y adolescentes atendidos de la totalidad social, y consagrando el rol
mdico de las organizaciones.
El falso problema de pertenencia a culturas en conflicto que consagra este
tipo de discurso, no solo diluye las posibilidades de participacin real, sino que
asegura la hegemona de metodologas teraputicas que conminan a nios
y adolescentes a ocupar espacios de locura y enfermedad social. Vale la pena
recorrer varios de estos pasajes. Es necesario hacer un parntesis de estilo,
para comprender la magnitud del problema que queda planteado:
* Como si las urgencias de los adolescentes de una zona marginal sean
otras que () en definitiva lgicamente vos tens que concientizar a
una familia de que el adolescente el nio tiene es un sujeto de derecho.
Pero a veces es ms fcil concientizar a una familia de clase media que
a una familia que tiene otro tipo de urgencias. Otro tipo de cultura o de
capacidades en ciertas cosas que te va a llevar ms tiempo, hay que
hacerlo en etapas. GD2
* Yo creo que hay que cambiar la idea de que sos exitoso si sacs 9,10,11
en matemticas en ciencias sociales la cultura del xito es esa y hay
que ensear para que los chiquilines sean felices. Si tu sos malsimo para
estudiar porque no te da la cabeza pero sos un excelente pintor o para
trabajar madera son esas cosas que no se trabajan. La funcin de la
educacin es ver los dones del chiquiln y GD2
* (...) yo no voy a decir que esta generacin est perdida pero cual es
urgente?... de repente es urgente salvar a las generaciones que estn por venir.
GD2
* (...) que el horario de la escuela sea extendido y pueda hacer cosas manuales
que le gusten; un poco retener al nio para que no este tanto en la calle. GD3
* Esa palabrita excluido, hay que tomarla como el pie para todo lo otro, es as.
Desgraciadamente en esos contextos hay una exclusin en tantos terrenos que
si vos lo inserts en lo curricular chau, fue. Seguro, es como soltar un tigre en
un shopping digo a la larga el tipo va a chocar contra las paredes. GD2
119
*(...) son muy marginados, se sienten marginados y se marginan (...) le
inculcamos hbitos porque tienen otra cultura, otros cdigos, otras normas.
GD3
* En mi institucin estamos acompaando a los padres porque tratamos de
tenerlos ms ac, de llevarlos a una policlnica, de acercarlos a un centro
comunal para saber si tienen algn problema de laburo a ver que se puede
conseguir con esto de los jornales solidarios mientras tanto tens al nio
ocho horas en la institucin, lo cuids, lo educs yo que se, lo entretens
y trats de llevar todo y a su vez hacer algn tipo de recreacin con los
padres, talleres, como para ir acompaando todo junto eso. GD3
* Vos vas, te mets con los gurises pero claro el gur sale de la guardera
como de la burbuja. No me refiero al salir de horario, sino a salir de que
pasa a la educacin superior. No, march. T, se te termina de deformar.(...)
De ltima, muchas de las cuestiones son cuestiones de hbitos no?. O
sea de levantarse, cepillarte los dientes, tender la cama, o sea todas esas
cosas. GD4
* Yo ya no discuto ms con el Centro Juvenil porque no tienen que ir los
peores ni los mejores, sino justamente hay que interactuar de que estn
los peores -hablando de esa forma no?- y los mejores tambin. Que por
una vez en la vida se junten un rato porque es la nica manera de que
los peores se puedan acercar culturalmente a los mejores y puedan tener
oportunidades de trabajo o de estudio o sistemas culturales distintos. GD4
* Es mucho ms fcil convocar en el liceo porque sabs que los gurises
tienen un nivel de contencin familiar mnimo -que no ser lo ideal- pero
es mnimo. Tienen un ejercicio intelectual medianamente permanente y
tienen un mbito que los limita en muchas cosas. Los dems chiquilines, de
repente terminaron la escuela y despus anduvieron vendiendo caramelos
en los mnibus o haciendo calle todo el da. Entonces claro, vos no pods
sentarlos a hacer una reflexin sobre los derechos del nio porque no te van
a dar pelota. Entonces hay que buscar otros mecanismos, lo que no es fcil
porque realmente si te dan a elegir un grupo as o vos pasas lista, dejs
los juiciositos, los dems perdieron por faltas y los rajs a todos porque son
como abejas molestando todo el da. no tienen actividad intelectual. GD6
El temor a convertir a los beneficiarios en objeto de manipulacin, no se
agota en la crtica a la impericia propia, que asumen algunas organizaciones
particulares. Por el contrario, la manifestacin mas preocupante para las ONG
supone el peligro de que otras organizaciones utilicen la manipulacin de
120
los beneficiarios en una posible confrontacin interna. Dentro de la lgica de
competencia que venamos observando, la manipulacin se convertira en un
recurso disponible para organizaciones irresponsables. Desde este diagnstico,
el uso potencialmente inescrupuloso de metodologas participativas, funciona
como bloqueo endgeno de las ONG que apostaran a prevenir males mayores,
antes que experimentar con metodologas peligrosas. No obstante, resulta no
menos paradjico que las mismas ONG que desacreditan los mecanismos de
participacin de los nios, identifican a las organizaciones que han tomado el
discurso real de participacin como organizaciones problema:
* No, est brbaro, est brbaro, no veo qu te impida pensarlo. Pero
estamos hablando de participacin desde el 90 con la Convencin
Internacional del Nio y se ha avanzado poqusimo (hablan todos) y
los movimientos que tienen
* Se ha retrocedido. (interrumpe)
* Y los movimientos que tienen el discurso de la participacin, lo que tienen
son cuadros polticos completamente desconsiderados. Eso es as.
Lamentablemente es as... GD1
Por qu los movimientos embanderadas con del discurso de la
participacin, tendran cuadros polticos completamente desconsiderados?
Desconsiderados con respecto a qu y a quines? Una de las explicaciones
emergentes en el anlisis de la informacin, sugiere que algunas ONG que
tienen una visin mas radical de la participacin, introducen distorsiones en la
paz romana de los convenios estatales, y critican al estilo lobbista de algunas
ONG. Tal como vimos en el discurso de las redes, estas organizaciones
desconsideradas ocupan un intersticio escindido (una parte de la realidad no
representable) que destruye el equilibrio desde dentro del sistema. De modo
que, la disidencia de un nmero creciente de ONG del pacto con el Estado
podra generar en el futuro una importante fractura interna del paradigma
dominante de incidencia. La participacin se constituye en un espectro que
retorna sin poder ser representado
5
, rompiendo la escisin constitutiva (la
verdadera incidencia es lograr espacios en el Estado y todo lo dems no es
incidir...) sobre la que se sostiene la ideologa hegemnica de incidencia. Del
mismo modo que la ideologa de los derechos humanos, revela su verdadero
carcter particular universalizado como los derechos de los hombres varones,
blancos y propietarios; en el caso extremo, la ideologa de la sociedad
civil se podra revelar como el inters particular universalizado de un crculo
5
Los simulacros como el taller con los padres, las jornadas de limpieza, la pintada o la chorizada en el Parque Lecoq intentan sin xito
representar al espectro de la participacin que siempre retorna.
121
civil-poltico, beneficiario de una estrategia focal de amortiguacin, que auto
reproduce la necesidad de cooptacin de recursos y de poder. En todo caso,
resulta dilemtico que la escisin constitutiva de los derechos de los nios
se divulgue entre las organizaciones: el inters universal de la defensa los
derechos de la niez y la adolescencia se transformara en el inters particular
universalizado de las ONG, de defender los derechos de nios y adolescentes
que les permitan reproducir sus estructuras organizacionales.
*Pensaba de vuelta en trminos de eficacia y falla en eso. Es para
los nios... por los nios... pero no... con los nios. Estuve buscando
alguna organizacin de nios o adolescente que haya partido y se haya
despegado pero son muy contados los casos que he podido y eso
para mi es fundamental. (hablan todos) GD1
Para muchas organizaciones por los nios, pero sin los nios parecera el
slogan ms adecuado para describir la moderacin del imaginario hegemnico
respecto del enfoque de participacin. En este sentido, las organizaciones
estaran bastante lejos de alcanzar posicionamientos radicales en cuanto a
participacin infantil:
*Bueno, ya ah mi opinin es que justamente, por esa idiosincrasia
nuestra conservadora, el posicionamiento de las ONG como defensores
y promotores de los derechos del nio debe ser radical. Y... S a la
participacin infantil! GD1

Con este panorama, algunos dilemas importantes allanaran las chances
de incorporar metodologas genuinas de participacin en las agendas de
incidencia de las ONG. Resulta preocupante pensar que si las organizaciones
no trabajan en la construccin de un nuevo paradigma de incidencia, en el
mejor de los casos se generalizarn mecanismos de participacin tutelados, o
talleres de ciudadana, mucho ms deficitarios para los nios y adolescentes,
pues allende de incorporar la idea de participacin, introduciran de
contrabando la forma y la relacin que asegura la dependencia participador-
participando. De no modificarse a mediano plazo la pauta presupuestal y
convenial del inters del Estado y la primaca de la lgica instrumental de las
organizaciones, la participacin tutelada podra ganar posiciones dentro las
estructuras del paradigma dominante: basta imaginar a las ONG trabajando con
talleres de participacin en la Escuela Primaria o en Liceos Pblicos. Si acaso
eventualmente, las organizaciones de infancia se identificaran con metodologas
dentro de la lgica instrumental y en un marco de competencia, se habr sellado
el proceso de banalizacin definitivo del enfoque de participacin.
122
2.6 Metodologa de dos sombreros
La metodologa que hemos denominado de dos sombreros
6
es quizs, por
diversos motivos, la ms significativa de todas las metodologas entre las ONG.
Dicha metodologa consiste en sortear las restricciones que los proyectos
estatales imponen, apelando al margen de discrecionalidad que permite la
operativa de campo. En el discurso de las ONG el sombrero que se presenta
ante el Estado es el de la correccin burocrtica y administrativa, la eficiente
ejecucin de un servicio y la moderacin poltica. Mientras que en frente a la
poblacin, las ONG representan un espacio para la inclusin, el apoyo y la
promocin de las familias. Aunque es difcil defender la sustentabilidad tica de
esta metodologa de accin, el discurso de las ONG antepone las cualidades
negativas del engao a las positivas en funcin de su efecto sobre el Estado
de los derechos de los nios. Los efectos positivos se interpretan en funcin del
trabajo agregado de las ONG, que transforma malos proyectos en buenos
proyectos, que minimiza el efecto focalizacin, o que incorporan elementos
de participacin.
* Entonces uno se presenta a proyectos porque decs yo me tengo que
presentar a esto porque si no lo hago yo lo va a hacer otro y and a saber
como lo hace. Entonces existen ONG que realmente tienen una gran
capacidad de no quedarse en eso chiquito y trabajar en algo ms amplio.
Y ha sucedido como en el plan Caif las exigencias enormes en papeleo
burocrtico y hay instituciones que dijeron bueno t, somos CAIF no
hay problema y despus trabajaron como les pareci a ellos y se sacaron
frutos muy importantes. Y bueno vos quers papeles tomalos, pero no me
importa lo que vos me decs
* Y a esto que vos me planteabas yo le pondra el nombre de doble agente,
para arriba hacs una cosa y para abajo hacs otra. Los papeles los llens
y cumpls los requisitos que te piden y en el trabajo toms esa libertad de
ctedra que te da la distancia y llevs el trabajo en la misma lnea que lo
vens trayendo tratando de conseguir financiacin para generar el trabajo.
* No se solucionan las carencias pero se gerencia y se plantea la
potencialidad. Asistencialismo sera solo trabajar sobre esa carencia y tratar
de cubrirla. Hay algunos gurises que salen y hay otros que no logramos
despertarle esa potencialidad. Entonces me parece que hay un montn
de organizaciones que tratan de contradecir el asistencialismo puramente.
Incluso contra el gobierno o posturas municipales de ser totalmente
6
Imagen utilizada en un sentido anlogo por Daniel Garca Delgado, aunque no para referirse a metodologas de ONG.
123
asistencialistas y quedarse en eso (...)Una de las incidencias que tienen
las ONG es muchas veces polticas que son totalmente asistencialistas,
poder darles la vuelta para encontrarle su lado ms potencializador de los
gurises -que es lo que nosotros trabajamos especficamente, puede ser de
toda la sociedad-. GD4
Uno de los supuestos importantes de esta metodologa se basa en un amplio
consenso respecto a la distancia de las diferentes agencias estatales con el
campo en donde se desarrollan las polticas, consenso que incluye la opinin
de diversos integrantes del propio Estado. El caso del INAU en la supervisin
quizs sea paradigmtico en cuanto el nmero de convenios ha crecido
exponencialmente durante la dcada del noventa y posee un personal que en
el grueso esta pensado para atencin directa y en otra rea.
Desde las exigencias y reclamos del Estado para conveniar con la
sociedad civil -en este caso con nosotras- realmente, sentimos que no
hay ningn seguimiento o preocupacin de ver que hacemos. Muy por
el contrario, nosotros los llamamos, los citamos, los consultamos por el
proyecto... sentimos que hay una falta de inters terrible en el Estado en
general. (...)En la recibimos a la coordinadora, viene, ve como trabajamos
dice que divinas son ustedes y se va. No hay una observacin real de las
estrategias y las metodologas para lograr tal o cual cosa... no. Viene... no
se... tipo inspeccin, firma y se va. No hay... no quiero decir control porque
la palabra suena a otra cosa no? Me gustara decir preocupacin de que
se vigile que realmente estamos trabajando y haciendo algo ms que asistir
a los nios en estas edades y situaciones. GD3
El engao blanco se conceptualiza como una prctica no regular y se capitaliza
bajo la doctrina de la responsabilidad frente al escaso control del Estado:
podramos hacer lo que se nos cante, pero no lo hacemos... hacemos lo mejor
para los gurises. Es razonable cuestionarse la profundidad y sustentabilidad de
los logros que puede tener esta metodologa, y muchas ONG lo hacen. Si bien
muchas veces la vocacin de la institucin y sus integrantes, su compromiso local,
etc. permite que las tareas trasciendan la concepcin inicial del proyecto y aborden
cosas por fuera de lo que sera brindar simplemente un servicio, probablemente las
caractersticas estructurales y las limitaciones del proyecto marquen lo que ser
buena parte de su incidencia. Pero el encanto de creer en esta metodologa quizs
provenga, no de su impacto, sino de que permite mantener viva la conviccin de
que no estn perdidos ni olvidados los fines institucionales.
* Claro. El Estado no visualiza la necesidad de destinar fondos
especficamente para el fortalecimiento institucional.
124
* Digo, despus en formacin, en materiales, en cursos vos precisas
gente para pensar.
* Pero an si vos logrs hacer un ahorro en los presupuestos asignados
para prestar determinados servicios, no pods plantear francamente y
frontalmente que vas a hacer un gasto en X porque te sals del esquema
del reglamento de pago. GD1
Un anlisis crtico de esta metodologa no slo debe llevarnos a plantear sus
limitaciones, sino que incluye sus consecuencias negativas. En ocasiones la
utilizacin de este margen conlleva algunos peligros. El margen burocrtico
puede derivar en la utilizacin cosmtica del trmino participacin, la
generacin distorsionada de estadsticas de cobertura o sobre problemticas
puntuales (abuso, etc.), o una focalizacin de segundo orden en la seleccin
de la poblacin objetivo. Mientras que la dimensin poltica que conlleva
el primer sombrero redunda muchas veces en la abstencin de participar
en movilizaciones, la generacin y desarrollo de proyectos ambiguos y la
legitimacin de las polticas.
Existe un consenso amplio entre las ONG sobre las dificultades de llevar a
la prctica en sus programas el derecho a la participacin de los nios y
adolescentes. Sin embargo, este derecho tiene una enorme proliferacin
discursiva en todo el sistema de polticas pblicas de infancia, lo cual era de
esperar, puesto que es un principio articulador de toda la CDN. Su proliferacin
discursiva y su potencia terica lo han convertido en un trmino infaltable de
cualquier diseo de polticas de infancia. Pero si las ONG lo ratifican en los
papeles y no lo llevan a la prctica, estn haciendo un uso nefasto de su
margen de accin en el campo legitimando polticas que violan derechos
sistemticamente.
* No el tema del discurso me parece que est instalado.
* Si hoy da no pods presentar ningn proyecto a nadie que no tenga la
palabra participacin en algn lado. Pero de ah a que exista GD1
Como sealan algunos, allende la libertad de ctedra las organizaciones
incurren en decisiones que en la prctica son violatorias de los derechos de los
nios. Aunque se les reste importancia, las mnimas acciones administrativas
que toma las ONG, generan consecuencias imprevistas: si se llena un formulario
absurdo este genera una informacin, si se registra un poblacin como
atendida por ms que en los hechos sea imposible, se generan estadsticas
de cobertura, precisamente, estadsticas asombrosas. Desde esta posicin
125
las ONG tienen un peso cualitativo y cuantitativo en la cobertura del INAU, que
deberan estar utilizando para racionalizar la aplicacin de las polticas pblicas.
Es inevitable suponer que los compromisos con el Estado generan fuertes
condicionamientos al trabajo de campo.
* (...) nosotros lo que hacemos es continuar el proyecto de centro juvenil
pero no nos hemos presentado a ninguna de las licitaciones que nos
parecen violatorias de lo que nosotros queremos, o de los DDHH o
violatoria de los derechos de los gurises. En lo concreto el papeleo termina
marcando gurises que fueron violados y muchas organizaciones sociales no
llegan como parte de algo natural parte de esos trmites que se plantea
bueno, lo llenamos, ponemos que no a todos y les preguntamos pero
en realidad damos una estadstica o damos algo al gobierno para que
controle sin la responsabilidad de decir no, esto no lo hacemos porque
no, yo creo que todava no hay incidencia en ese nivel. Hasta ahora no hay
incidencia real de poder, de las ONG de poder decir bueno, paramos ac
al INAME por ejemplo paramos ac porque nosotros tenemos 3 partes de
los gurises que ustedes trabajan y queremos marcar las reglas, que no nos
manden los reglamentos por arriba y queremos empezar a negociar como
trabajamos GD4
En el marco de polticas focalizadas, los riesgos que conlleva el manejo del
margen en el trabajo de campo son altos. Como se observa en el captulo
sobre focalizacin, cuando la ONG se acostumbra a seleccionar la poblacin
destinataria en funcin de una adecuacin a las exigencias burocrticas del
convenio, la focalizacin de segundo orden poda estar acompaada de fuertes
efectos discriminatorios y estigmatizantes. Las ONG pueden comprometerse a
lograr determinados resultados con una poblacin y despus seleccionar a los
que razonablemente podran lograrlo, o ms en general, a los que pueden
funcionar en el marco de determinada poltica. La operacin anterior puede
tomar la forma natural de un conocimiento histrico, generado a partir de la
prctica en el campo que asume la forma de saber qu caractersticas de los
nios o adolescentes nos indican que la poltica es adecuada para ellos. Pero
cuando el problema es estructural, es evidente que determinada poblacin no
va a poder responder ante una poltica focalizada, y la seleccin que realiza la
institucin en el campo basndose en las caractersticas podra naturalizar las
desigualdades sociales como una propiedad del sujeto y no de la sociedad.
Aquel nio o adolescente que se convenza de que est marginado por su
propia incapacidad, difcilmente encuentre elementos para salir de esa situacin
y convertirse en un sujeto de derecho.
Ahora bien, el ajuste prctico de las ONG en el campo puede estar ocultando
126
la ineficacia estructural de las polticas focalizadas. Es razonable pensar que
si la eficacia de las polticas fuera nula, existira una mayor presin sobre el
sistema poltico para que sean modificadas. En este sentido, la focalizacin
de segundo orden podra estar amortiguando el comienzo de un conflicto
social latente, socavando la autoestima, aislando a una parte de la poblacin, y
simultneamente, legitimando las polticas pblicas existentes.
La metodologa de dos sombreros no slo aparece amortiguando conflictos
sociales a partir de mecanismos tan sutiles como el que recin repasamos,
sino tambin como una metodologa abstencionista, o tercerista, frente a
movilizaciones contra el Estado. Como en el ejemplo que brinda la siguiente
cita de un grupo de discusin, las ONG demasiado comprometidas con
los intereses del Estado, con la necesidad de mantener una buena imagen
institucional (no verse como revoltosos) y facilitar el trabajo del Estado,
terminan identificndose con propsitos mas burocrticos, frente a la posibilidad
de participar, e incluso organizar movilizaciones civiles. Como veamos, las
ONG no slo asumen el rostro del Estado, asumen la verdadera representacin
territorial del Estado en los proyectos, generando conflictos de intereses civiles
y polticos. En la mayora de los casos prima una poltica de responsabilidad,
frente a la mirada del Estado. Esto es lo que algunos denominan, el papel de
doble agente, o de los dos sombreros denota la posicin polticamente ambigua
de algunas instituciones.
Cuando las organizaciones tienen una buena insercin entre sus destinatarios
y se transforman en un referente, el problema de la inmovilizacin las supera,
reduciendo la chance de que se generen concertaciones sociales que
pueden enfrentar los problemas ms all del lmite que impone el financiador.
Por un lado, el clculo que hacen las ONG frente al proveedor, que supone
preservar su imagen para proteger las transferencias, tambin podran realizarlo
los beneficiarios respecto de la organizacin. Por otro, es frecuente observar
que las ONG con gran insercin se transformen en referentes culturales e
ideolgicas de las poblaciones atendidas, siendo de este modo, otra de las vas
de inmovilizacin.
*Y lo otro es el tema de la participacin, hay una reflexin dentro de los
derechos del nio y dems del tema de la participacin y a nivel local me
parece que est esa doble cuestin de ver donde se ubican polticamente a
la hora de promover una participacin. Entonces decimos por ejemplo, hay
cuestiones que no son nuevas- que pasan en todos los barrios, se genera
del propio lugar un intento de participacin, de presionar, de protestar,
de hacer reivindicaciones. Entonces, si hay una organizacin inserta en
ese contexto, se supone que acompaa lo estoy tirando como ejemplo-
127
estas cuestiones. Pero claro, despus est todo el tema de que soy una
gubernamental, no soy de la sociedad civil, entonces capaz que acompao
un reclamo en si y quedo mal con una cantidad de actores con quien me
interesa quedar bien. Entonces yo pregunto: vos quers incidir a favor de
la poblacin objetivo de tus programas o a nivel de lo que es la imagen
institucional? A dnde se apuesta? Creo que no est claro. Cual es la
opcin que hacs? Es polticamente ambiguo. GD4
Otra de las dimensiones de la metodologa de dos sombreros, es el diseo
de proyectos ambivalentes, donde coexisten contenidos movilizadores y
conservadores. Proyectos que incluyan la difusin de derechos entre sus
contenidos, pero que no lleguen al reclamo por su ejercicio. Pero porque razn
eso habra de ser indeseable? No son acaso ciudadanos, tomando conciencia
de sus derechos? Tambin en este sentido, las ONG cumplen un papel de
barrera de contencin de conflictos sociales, que usualmente denominan
amortiguacin, pero que trae implicitamente importantes connotaciones de
control y de prevencin.
* Pero dentro de eso hay un margen de libertad para ver hasta donde se
puede llegar. Igual vos podes hacer el proyecto para dejar contento al que
lo reciba
*() y al mismo tiempo meter algunas cosas que te permitan a vos
* Si no es medio como contradictorio. Hay veces que vos planteas
proyectos que parecen contradictorios. Vos trabajs derechos por ejemplo,
es evidente que en algn momento va a pegar un hachazo contra el mismo
coletazo del proyecto. Directa o indirectamente. Vos tens que ver la
forma de presentarlo para no hacer un taller donde despus los gurises
salgan -ms all de que tengan claridad sobre sus derechos- a hacer
manifestaciones la cuestin est en eso como hacer para poner algo
que sirva a la propuesta que se hace y a la vez poder trabajar con la gente
y que sean ellos los que se benefician. Y que no te beneficies ni vos ni el
Estado no es tan fcil. GD6
Asociada a la metodologa de los dos sombreros, la resignacin se transforma
en el tono reinante de cualquier diferencia que se pueda ver como poltica
con el Estado. El caso de la aprobacin del Cdigo del Nio, constituye un
buen ejemplo del lugar que asumen las organizaciones. La aprobacin de un
nuevo Cdigo fue un proceso de ms de diez aos, con varias intervenciones
de la sociedad civil. En opinin de muchas ONG se haba logrado un cdigo
bastante bueno en el proceso, pero que sufri importantes deterioros hasta
128
el momento de ser votado, por lo cual resulto un Cdigo insatisfactorio. El da
de su votacin no hubo expresiones de las ONG, apenas dos organizaciones
presentes en las tribunas. Las disidencias, crecientemente aisladas fueron
ganando el silencio y hoy toman fuerza las posiciones del estilo es el mejor que
se poda lograr o hay que verle las cuestiones buenas, posturas que claman
desde dentro del sistema poltico.
En el discurso de las ONG proliferan las discrepancias y objeciones con las
polticas que desarrollan, sin embargo frente a esta realidad tambin prima la
resignacin como actitud ms difundida. Se objeta el hecho de brindar no
ms que un servicio, pero se concibe que es lo que se paga como una
realidad dada e inmutable. Se discrepa, entre otras cosas, con desarrollar
polticas fragmentarias, focalizadas y carentes de toda concepcin integral, sin
mrgenes para la coordinacin en el campo, pero transcurren los aos sin que
las ONG intenten modificar esta situacin.
*Yo creo que ah, el gran instrumento son las organizaciones de segundo
grado. Porque incluso me salto la problemtica de tener ser interlocutor
con quien contratar mis servicios. A lo que iba es que no preciso lograr
interlocucinyo no puede decirle al INAU desde mi institucin, tal cosa,
pero si se lo puedo decir desde el Colectivo de Infancia GD1
*Por que a veces sents que lo nico que hacs es reventarte laburando por
los gurises para que hayan nmeros que justifiquen cosas que se hicieron
o se estn por hacer. GD6
La metodologa de dos sombreros podra analizarse como una adaptacin
a las restricciones polticas, que produce un efecto legitimante del diseo,
la evaluacin y gestin de los proyectos. Resulta problemtico que mientras
exista ese margen y las ONG crean en l, la situacin subsistir con polticas
insuficientes y descoordinadas. Mientras la situacin sea tolerable, allende los
alivios, algunas poblaciones de nios y adolescentes se mantendrn viviendo en
duras condiciones, verbigracia de ese pequeo margen, entre otros factores
2.7 Negociar y Presionar al Sistema Poltico
La metodologa que utilizan las ONG para procesar sus demandas al Estado
no presenta demasiadas variantes. El mtodo principal es la negociacin en
mbitos que alternan entre los formales y el lobby, con un escaso nivel de
actividad y con conflictos de muy baja intensidad, procesados preferentemente
en espacios cerrados. La presin se ha utilizado en ocasiones muy
excepcionales y de forma indirecta, recurriendo a la prensa para mostrar la
129
vulnerabilidad de la poblacin atendida junto con las consecuencias de cortar
la atencin, y sin movilizar recursos propios.
* Me gustara decir adems que la incidencia mayor (se da) cuando las
organizaciones estn nucleadas a travs de redes o cuando se organizan
en caso de CAIF a travs de los comits departamentales. Cuando uno
colectiviza inquietudes, intereses, reclamos, propuestas... creo que tienen
un... que son ms representativos de un colectivo. Y eso se ha ido haciendo
por iniciativa de las organizaciones de la sociedad civil. Cada vez son ms
las instituciones agrupadas a las diversas redes... no todas pero cada vez
son ms. Y ah se han generado espacios de negociacin colectiva con el
INAU, de un nivel ms bien poltico con el directorio. La frecuencia est muy
marcada por los diversos directorios. Hay que tener presente que hubo tres
directorios durante este gobierno. Recin cuando las personas se forman
una idea de la tarea a desarrollar se vuelven interlocutores calificados o
con ciertas potestades. Ah ha habido un dilogo. Despus otro dilogo
con el mismo INAU pero a nivel tcnico o sea donde se formulas y se
disean estas polticas. Ah ya hay una trayectoria de cuatro o cinco aos
de trabajo continuo que mejor mucho la vinculacin entre el INAU y las
organizaciones. Y luego otra forma de incidencia en lo que es el Parlamento.
Nos hemos organizado, hemos estado en comisiones... hemos sido de los
pocos un orgullo- en haber cambiado una rendicin de cuentas donde se
votaron a tapa cerrada una negociacin entre el Legislativo y el Ejecutivo en
esos recortes de gastos de funcionamiento. El Ejecutivo despus de haber
mandado la ley modifica y veta una parte de la rendicin de cuentas para no
sufrir un recorte de gastos. Con el mismo Poder Ejecutivo hemos tenido y
mantenemos dilogos no con una frecuencia establecida. Con el Ministerio
de Trabajo porque ah est el Instituto Nacional de Alimentacin, con el
Ministerio de Economa porque es desde donde se sueltan los recursos y
en algn caso con Presidencia. Son formas de incidir. Nosotros tiempo atrs
cuando INAME estaba formulando... INAME tiene iniciativa presupuestaria...
estuvimos trabajando en la elaboracin del presupuesto. Cuando vino el
presupuesto del Ejecutivo y vino el del INAME, se apoy ms el del INAME
porque buscaba una mayor transferencia de recursos para el trabajo que
se vena haciendo y propusimos a su vez una mejora del presupuesto
planteado por estos dos organismos. Son formas de incidir.
P. Vos ests mencionando incidencia a nivel poltico en una modificacin
concreta. Ahora estas redes Ustedes...?
* Estamos integrados a redes. (hablan juntos)
130
P. Visualizan a la sociedad civil hoy con posibilidades de configurarse
como actor colectivo? A veces habamos visto en entrevistas anteriores... el
caso de las redes. La mayora de las organizaciones estn todas afiliadas a
redes pero a veces cuestionaban las chances que tenan esas redes para
movilizarse para acciones concretas. Obviamente, a veces son muchas
organizaciones y mucho trabajo. Siempre se referan a una movilizacin
ocurrida hace un tiempo por un cese de pagos. Se han movilizado
colectivamente por otras razones...?
* Yo creo que lo estn intentado. No se si se ha llegado a lo que sera lo
ideal. GD6
La metodologa de negociacin tiene un impacto directo y no siempre positivo
en la demanda estratgica en temas trascendentes de defensa de derechos de
los nios. Por ejemplo, en el caso de la participacin algunos actores sostenan
que era estratgicamente correcto pedir la participacin de los adolescentes
pero no de los nios. De esta forma, el clculo natural de la negociacin
asimtrica implica la violacin de derechos por omisin de las ONG,
postergando su reivindicacin a un futuro indeterminado. Con gran asimetra
de poder entre las partes, la metodologa de negociacin legitima gran parte de
la voluntad de la parte ms fuerte, desplazando el umbral de reivindicaciones
razonables. Para algunas organizaciones, deberan buscarse metodologas que
otorguen mayor poder simblico a las ONG, evitando legitimar la vulneracin
sistemtica de algunos derechos, en la defensa de otros, dentro del permetro
mismo los proyectos. Actualmente, ninguna de las ONG manifest planes
de acciones directas o boicot de proyectos que vulneran los derechos de
los nios. Probablemente, esta cercana que mencionan algunas ONG, y la
lgica del doble enlace bloqueara este tipo de metodologas. No se identifican
grandes corrientes antagnicas o estilos suficientemente diferenciados de
accin que marquen conflictos, o fracturas en el universo de las ONG. Ms bien,
la tnica general es de conflictos aislados, de baja intensidad y con un tipo de
negociacin conformista.
Muchas veces las ONG prefieren instituir espacios de negociacin con
mandos medios, con evaluadores y supervisores, o con elencos polticos ms
estables dentro del concierto de las polticas sociales de infancia dentro de
INAU, Ministerio de Economa, Presidencia etc. Se destaca especialmente la
negociacin con los evaluadores y supervisores, para facilitar flexibilidades
dentro de los proyectos que permitan, por ejemplo, reducir el efecto de la
focalizacin. Este mecanismo permite hacer ajustes prcticos variados que la
burocracia requiere, aunque en la mayora de los casos su alcance en trminos
de incidencia es muy limitado.
131
*(...) yo a estos les tengo que dar una beca, porque la estn necesitando.
Nosotros podramos haber adulterado los nmeros pero bueno, un da
llamamos a nuestra coordinadora y le dijimos mir, para eso que ustedes
quieren, no hay. Llegamos a un acuerdo y eso es una cosa importante a
resaltar. Si ves a travs de una entrevista que la familia realmente lo necesita,
bueno se la das igual, ms all de que el puntaje de o no. GD4
Establecer espacios de negociacin con mandos medios o cuadros burocrticos
estables permite desarrollar una cercana que las ONG buscan capitalizar, pero
que podra alimentar un crculo clientelar entre sociedad poltica y sociedad
civil. Si consideramos que, exceptuando los casos extremos en la crisis de
2002 y el posible cese de los programas de situacin de calle en 2003, el
mantenimiento de estos mbitos no ha dado frutos en trminos de incidencia
por lo cual una de sus principales justificaciones puede ser la consolidacin y
el estrechamiento de unos vnculos entre miembros de las ONG y el Estado.
Crculos probablemente muy estrechos en la cspide y ms amplios a medida
que nos acercamos a los sectores medios.
*() yo creo que todava no hay incidencia en ese nivel. Hasta ahora no hay
incidencia real de poder, de las ONG de poder decir bueno, paramos ac. Al
INAME por ejemplo paramos ac porque nosotros tenemos 3 de los gurises
que ustedes trabajan y queremos marcar las reglas, que no nos manden los
reglamentos por arriba y queremos empezar a negociar como trabajamos
Sobretodo en cosas que son violatorias de los gurises, de los trabajadores,
de la propia organizacin que ya prcticamente te definen como tens que
ser, quien tiene que trabajar, quien no. (...)A mi me parece que en ese grado
no hay incidencia, hay lobby, hay una idea de que hay que empezar a trabajar.
Y es bastante complejo porque para incidir tens que meter horas como
hoy nosotros estamos ac porque a nuestra organizacin ms o menos
lo afecta porque estamos viniendo y metiendo horas porque nos parece
interesante. Si quers incidir a nivel de organizacin tens que meter guita y
meter gente para que pueda trabajar. Y esto me parece que genera lo mismo,
si preciss plata preciss un proyecto y si preciss un proyecto termins
haciendo proyectos para bancar el lobby que no se banca en ningn lugar
porque la incidencia no se banca (...) Sin embargo hay organizaciones que ya
estn en ese nivel y eso es todo un crculo que me parece que en ese arrimo
al poder vamos a tener que reunirnos todos, sincerarnos y decir bo, Cmo
hacemos para solucionar esto?
Generalmente, una de las tcticas para reducir el impacto negativo de estar
cerca del poder, es minimizar los frutos de esta metodologa.
132
* Hay una cercana, una confianza, una posibilidad de acceso que es un
elemento a capitalizar.
* Ahora, de ah a que te escuchen
* Por eso para mi el camino final de la incidencia poltica es la verdadera
negociacin y no la posicin arbitraria de que te escucho todo lo que
quieras pero despus voy a hacer lo que tenga ganas GD1
Se minimiza con respecto a la incidencia que genera en el bienestar de los
nios, pero la capitalizacin individual de las organizaciones en contactos,
informacin e influencia es difcil de cuantificar, pero tambin de minimizar.
Nuevamente aqu, las mejoras en cuanto a la ampliacin del ejercicio de
sus derechos por parte de los nios, seran un resultado indirecto de la
consolidacin de las instituciones.
La metodologa de incidencia por presin al sistema poltico aparece como un
espacio cuasi vaco. La presin supone un recurso de superioridad sobre el
sistema poltico que no aparece demasiado desarrollado en las ONG. Aparecen
mtodos depurados de negociacin, supeditados siempre a una herramienta
de coordinacin colectiva que las protege y les quita la cara visible. Las
organizaciones ajustan los ritmos de negociacin de acuerdo a la naturaleza de
los interlocutores y el poder que tengan. Las dos situaciones que permanecen
en el imaginario de las ONG como alteraciones a la profunda paz que reina en
el relacionamiento con el Estado tuvieron lugar en los aos 2002 y 2003. La
primera refiere a la movilizacin de las organizaciones frente a la eventualidad
de un cese de pagos de los convenios por parte del Estado, motivado por la
profunda crisis financiera que se agudiz en invierno de ese ao. Mientras que
la segunda trata de la importante movilizacin conjunta de ONG y agentes
del INAU con programas de atencin a nios en situacin de calle que logr
detener una poltica conjunta del INAU y el Ministerio del Interior consistente
en levantar a los nios de la calle en camionetas para llevarlos al INAU, y
presentar a los padres o encargados ante la justicia.
* La crisis del 2002 frente al Ministerio de Economa fue muyde muchsima
intensidad. Y mientras no se pagaba nada, siguieron pagando los convenios
con el INAME y eso por que hubo un nivel de movimiento pero frente a la
reaccin. No hubo ninguna posicin anterior.
P. Te refers a un cese de pago del Estado a las organizaciones
* El Estado en la crisis 2002 no pag a nadie, ni a la madre. Pag los
133
sueldos de funcionarios pblicos unos das atrasados y el resto nada. Ah
hubo un movimiento organizado de la sociedad civil, muy bien estructurado,
tocando una multitud de gamas, muy bien armado y mientras no se pagaba
a proveedoresnada, se pagaron los convenios. Hubo una capacidad de
respuesta muy buena y el movimiento que labur tocando a legisladores,
polticosse termin hablando directamente con
* Con el ministro de economa
* S con Atchugarry GD1
*Hubo un esfuerzo colectivo de pensar y ver cual era el lugar ms adecuado
para articular estas cuestiones y parar lo que se vio que era una salvajada.
Nos juntamos todos y preguntamos Dnde cabe? en la comisin de
pobreza del Parlamento?.(...) Mira, fue un tema que sensibiliz hacia fuera.
Me parece que los medios de comunicacin jugaron un rol fundamental
que no son algo para desatender del lado de las ONG (...) Hubo entonces
dos cuestiones. La primera es que estaba bastante clara la violacin a los
derechos de los gurises. Por otro lado a nivel poltico se cuestionaba la
eficacia de los programas y se propona meter al gur en una camioneta
y preso al padre. Ah se termin la cuestin de compito yo contigo o no
y fue un esfuerzo interesante que podra hacer pensable ese intento en
otras cuestiones. Fue una experiencia de juntarse las ONG con el Estado y
ponerle lmites a lo que uno considera que son polticas que atentan contra
los derechos. GD4
Ambos casos mantienen coincidencias que es importante destacar. Por un
lado, la recurrencia a organizaciones de segundo grado: el colectivo de infancia
primero; y la Red Intercalle, Cmite de los Derechos del Nio y ANONG, en el
segundo. En ambos casos se priorizan los mbitos reducidos y personales,
cuasi ntimos para la resolucin del conflicto. Tambin coincide el carcter
ocasional de la movilizacin, que una vez logrados los objetivos, no logra
conservar la intensidad. El beneficio de nios y adolescentes se observa recin
de forma indirecta, una vez asegurada la continuidad de los programas y las
instituciones. Con el aditivo de que en el 2003 estaba en juego la integridad
tcnica de las instituciones. Esto ltimo no debe menospreciarse ya que dejar
correr la nueva poltica, era aceptar la ineficacia de los programas de calle de
estas ONG (valuarte simblico de su capacidad innovadora, y condicin de
vanguardia en programas), juicio que se poda extender en cascada al resto de
los programas de las ONG. Esto quizs, pueda ayudar a entender porque se dio
una movilizacin sin precedentes de los programas por defender los derechos
de los nios, movilizacin que no ces hasta conseguir el xito.
134
La ltima coincidencia es fundamental y radica en que los dos movimientos
representaron una reaccin ante posibles complicaciones, y tuvieron como
resultado el retorno a la situacin anterior. Las dos explicaciones que pueden
surgir no son de ninguna forma excluyentes, y nos refieren a la incapacidad de
las ONG para generar movimientos con incidencia propositiva o su comodidad
con los equilibrios existentes.
2.8 Canales para organizacin de demandas
La utilizacin de la propia ONG para la disposicin e impulso de demandas
dispersas, es una metodologa prcticamente invisible en la agenda de las
organizaciones y un terreno desierto en sus prcticas cotidianas. Ms vinculada
con el origen de algunas de estas organizaciones, la metodologa que implica la
conformacin de las ONG como una mera herramienta que permita la reunin
de las voces relegadas y su participacin en la arena pblica, fue devorada
en el transcurso de la dcada del noventa. Actualmente, el personal y dems
recursos, as como la cultura y preferencias de las ONG no se desarrollan en
unas coordenadas que contengan esa posibilidad.
*El surgimiento de las ONG, a mi me parece, no tiene que ver con el retiro
del Estado sino con el quiebre del estado democrtico. Las ONG se alzan
como defensores de los valores ms profundos de la participacin, de los
jvenes, de la mujer y ah surgen. Y surgen, me parece por interpretar de
otras sociedades un papel importante en la accin de lo pblico, no nada
ms que del Estado, sino de la sociedad en general. Ac me parece que se
cruza con otra lnea. Es con la lnea de apertura del Estado de pensar a las
ONG como ejecutores. GD1
A pesar de su ausencia generalizada en el imaginario de algunas
organizaciones, la posibilidad de esta metodologa sigue presente. Las
propuestas para su desarrollo varan entre los que prefieren incluirla en
innovaciones metodolgicas y los que no temen evidenciar su faceta
poltica. De todas formas, los planteos tienen un horizonte bastante
lejano y escasas conexiones con la situacin actual. Es decir, no incluyen
acciones a emprender o recursos a movilizar, de modo que los cambios
pudieran cobrar vida en el mediano plazo.
*Por otro lado esto de la promocin yo lo veo un poco de costado,
pensando que las organizaciones somos vehculos de la gente para que
pueda expresar su voz. La pregunta es cunto estamos haciendo las
organizaciones para que la gente transite arriba nuestro para que su voz
se escuche? Yo creo que ah hay una responsabilidad. Como a travs de
135
nuestras evaluaciones y de las propuestas que hacemos est presente
metodolgicamente y estructuralmente la voz de la gente en ese proceso.
Como facilitamos que la voz... con sus modelos de familia, con un montn
de cosas, llega como ms rpido a generar esa tensin con el Estado. Por
un lado, fondos que generen esa capacidad de innovacin metodolgica
(frente a ) esa realidad cambiante... facilitar caminos de comunicacin ms
directos. GD3
*Pero las ONG, las cooperativas tienen que empezar a jugar un rol
hacia abajo, garantizar que la gente a travs de las organizaciones pero
como ciudadanos puedan hacer cumplir sus derechos y trabajar para la
ciudadana ms plena de la gente (...) Si la ONG no se revisa y no puede
hacer de medio o de puente o directamente genere el positivo para la
participacin ciudadana, caemos en lo mismo. GD4
Sin embargo, estas preocupaciones no son las ms comunes entre las ONG, y
las posturas que valoran los beneficios de participar de una poltica universal y
asumir la representacin del Estado en el campo estn bastante ms difundidas.
La opcin por ampliar los horizontes de legitimidad a partir de ser pblico, e
integrar una poltica universal, implica obstculos respectivos para los caminos
poltico y metodolgico que pretendan canalizar las demandas.
*Yo creo que es muy distinto el surgir de iniciativas desde las comunidades
locales como son generalmente las ONG para atender un problema, a
cuando se construye una poltica de Estado. Una cosa es una intervencin
puntual y otra es participar de una poltica de Estado. Una poltica de
Estado pretende la universalidad y por ello debe estar diseada con ciertos
parmetros de universalidad. Entonces ha pasado que en experiencias
puntuales que cada asociacin fue haciendo como propona antes de
formular... en convenio con un proyecto, hubo que buscar una forma
comn a diversos proyectos para poder establecer lo que es un plan
CAIF o un club del nio. Hoy si estn estandarizados. Algunos con mayor
capacidad de flexibilidad y otros con menos, pero visto desde una poltica
pblica es razonable. Ahora cmo se hizo? Es otro tema. La experiencia
de... ac hay como que dos mbitos. Uno que depende de la secretara
de CAIF y otro pertenece a la divisin convenios. CAIF es de 0 a 3 aos
con once meses algo as y el otro es de 5 a 18 aos. En este mbito las
reformulaciones fueron con escasa participacin de la sociedad civil o de
las organizaciones. En estos otros mbitos todos los perfiles de atencin
fueron discutidos o con las organizaciones y con las redes -que me gustara
luego hablar de ello- con las redes que aportaron desde su experiencia y
que ha sido muy negociado y casi compartido plenamente. Tenemos alguna
136
diferencia menor entre el personal exigido y los recursos transferidos. Ah no
nos sentimos violentados... como de forma heternoma sino que hay una
violentacin autnoma, pensando que es mejor o participar de una poltica
de Estado a no ser... cien expresiones sueltas de lo que cada organizacin
quiere hacer. GD5
No obstante, la posicin ms representativa y abarcadora de las diferentes
aspiraciones entre las ONG, es la que brega por defender su neutralidad en
asuntos polticos. La imagen de instituciones con gran eficiencia tcnica en la
ejecucin de programas casi siempre es preferida ante cualquier indicio de ser
asociadas con posibles agitaciones. Como se observa en diferentes puntos
del trabajo, por esta va tambin se refuerza el triunfo de la tcnica sobre la
poltica en las aspiraciones de las ONG. Incluso es dable pensar que muchas
ONG sientan la necesidad de hacer esfuerzos por encima de lo esperable para
aparecer como neutrales, como forma de compensar el dficit que en este
sentido pueden implicar sus orgenes y sus preocupaciones por temas de
desarrollo, etc.
* En el caso nuestro yo dira que nosotras no somos representativas de
las mujeres con quienes trabajamos y de los nios mucho menos. La
propuesta nuestra de trabajo es de inclusin y no de exclusin. Si hicimos
bien el trabajo, son los propios interesados quienes tienen que reclamar sus
derechos y saber a quien le van a exigir. Podemos orientarlos, apoyarlos,
yo que s... pero queremos que sean ellos mismos quienes hagan sus
reclamos, sino se crea una dependencia indeseable. Entonces, bueno...
reconozcan sus derechos y reclamen a quien corresponda.
* En ese sentido estoy de acuerdo contigo. GD3
En sntesis, las ONG no desarrollaran de modo consistente la metodologa de
reunir y canalizar demandas aisladas para que tengan un lugar en la arena
pblica. La prioridad discursiva de ampliar el espacio pblico permitiendo
ingresar en l los reclamos de las voces eternamente postergadas, no
alcanza a transformarse en una prctica eficientes. Las principales causas
para esta opcin se encuentran extendidas por todo el presente documento,
y tienen profundas vinculaciones con la estrategia de desarrollo en la frontera
con el Estado. Una vez establecidas las coordenadas, las ONG han optado por
reflejarse en el espejo de la eficiencia tcnica y la neutralidad poltica antes de
verse asociadas con imgenes revoltosas, a pesar de que en un enfoque neto
de derechos tal neutralidad no sea posible.
137
2.9 Innovacin, reflexin y conocimiento
Existe amplio consenso en la idea de que la reflexin y generacin de
conocimientos, y por ende la innovacin en las prcticas, ocupan un lugar
marginal en la metodologa actual de las ONG. Los diversos diagnsticos desde
dentro y fuera de las instituciones, coinciden en sealar que durante la dcada
de los noventa se produjo un progresivo estancamiento de la capacidad
creativa de las ONG. La mayora de las explicaciones se orientan hacia una
responsabilidad del Estado, pero no a partir de la identificacin de una lgica
intrnseca a su accionar o inherente a su condicin, sino como cuestionamiento
a una determinada modalidad de convenios y poltica en el desarrollo de
programas. En el discurso de las ONG, el Estado las visualiza como meras
ejecutoras de polticas que se disean en su seno, y que contienen pequeos
mrgenes para ajustes descentralizados.
* Es que el abordaje de las ONG -pienso no?, dejo margen a mi error- pero
como que su insercin a la sociedad fue en un contexto particular y como
que se fue convirtiendo en otra cosa. Hoy en da los problemas son muy
distintos, mucho ms fuertes y como que las estrategias deberan adaptarse
hacia otros caminos. GD
* El Estado no dedica fondos para pensar, pero incluso si vos logrs un
ahorro de los dineros destinados a servicios, no podes darles ese destino
porque se salen del esquema de pagos GD
El diagnstico respecto de la prdida de capacidad innovadora cobra fuerza
cuando observamos que sus pocos detractores se remontan diez o quince
aos atrs para poner ejemplos de programas diseados por las ONG.
* En que las alternativas de la sociedad civil han provocado polticas de
Estado en temticas no atendidas. Por ejemplo, el tema de los nios en la
calle surge por iniciativa de las asociaciones civiles. El tema de tratar de
tratar a la gente infectada con SIDA surge... y despus aparece detrs la
poltica...
* Apoyando.
* Y empezaron un montn de guarderas comunitarias con el esfuerzo y la
cooperacin de los vecinos y tambin del exterior. Luego aparece el plan
Caif o los primeros convenios con guarderas. Entonces yo creo que las
iniciativas de la sociedad civil siempre son una denuncia de una necesidad
no atendida por quien le compete velar y garantizar los derechos de todos
138
los ciudadanos. Entonces yo creo que cada intervencin es una pequea
incidencia, o desde la denuncia o desde la atencin o transformacin de
una realidad inicial como claramente es el caso de CAIF. Despus se han
llevado estas diversas iniciativas a la formulacin de proyectos o de planes.
As como fueron surgiendo un sinfn de guarderas -no se si es el nombre
mejor- pero es el comnmente... se da lugar a lo que es la formulacin
del plan CAIF. Pero que est primero, la formulacin del plan CAIF? No,
primero estn una serie de guarderas. Otras iniciativas para atender los
nios con rezago escolar, desercin escolar, con grandes ndices de
repeticin empiezan a aparecer unos llamados apoyos escolares o
llamados deberes o tareas vigiladas, etc.
La difundida visualizacin de esta realidad como mera contingencia entre las
ONG, se puede observar en su diagnstico de estancamiento progresivo, y en
las principales propuestas de salida. En efecto, suponen que la relacin con
el Estado no siempre las ubic como meras ejecutoras, y que esta realidad se
podra modificar mejorando las condiciones de los trabajadores, y generarando
fondos para el concurso libre de propuestas como forma de estimular la
innovacin.
*Lo que si me preocupa un poco ms es como se van consolidando
polticas y las organizaciones van perdiendo la capacidad propositiva y
autonoma. Las polticas tanto del CAIF, como el INAME como la Intendencia
lo que han hecho es generar sustentabilidad para las organizaciones, pero
les han quitado la capacidad creativa que las caracteriz en su gestacin.
El desafo est en reclamarle al Estado que genere fondos no pautados por
perfiles y modalidades sino que se puedan licitar propuestas con nuevas
metodologas de intervencin. Estn debilitando ms las organizaciones
sociales que lo que puede hacer el asistencialismo. Decimos entonces
que el INAME genere un fondo capaz de licitar democrticamente,
transparentemente para que las instituciones barriales o lo que sea puedan
presentar una propuesta que diga est problemtica la podemos abordar
de esta realidad, cuando lo que tenemos hoy es que las modalidades son
construcciones de hace 15 aos. Un programa calle, un centro CAIF que
es lo que vienen haciendo hace 15 aos... entonces me parece que ah
hay un gran espacio para golpear y reclamar la construccin de nuevas
modalidades en funcin de pilotos previos que garanticen el crculo de
innovacin. Sino es, consolidar procesos ms que innovar en proyectos.
Hay algunas puntitas... mucho de lo que hoy son modalidades y procesos
nacieron desde la innovacin frente a una realidad concreta. Estamos frente
a otra realidad social y se requiere innovacin. Organizaciones que vienen
trabajando con infancia bueno, que creen que se debera hacer para... Me
139
parece que ese capital que tienen las organizaciones de estar en el barrio
es lo que el Estado ha perdido en estos 20 aos de retirada... leen lo que
nosotros escribimos y nosotros por lo general no sociabilizamos tanto las
innovaciones. Entonces ah hay un problema estructural.
Al igual que ha sucedido con una parte importante del resto de los problemas
visualizados por las ONG el Estado tiene un rol preponderante en la
responsabilidad, as como en las posibles salidas. Esta paradoja en el discurso
de las ONG permite ver hasta que extremo de inmovilizacin ha llegado su
profunda vinculacin con el Estado. Si el Estado es la causa y la solucin de
los problemas y, si como vimos en la metodologa de los dos sombreros ser
mejor que no sea yo quien lo critique, mi iniciativa ya no es necesaria en
absoluto. Pero, si el Estado es el responsable qu motivaciones tendra para
modificar la situacin? Pareciera que con estas frmulas estamos sellando de
manera definitiva los problemas, al tiempo que nos acostumbramos a convivir
con ellos.
Como se discute en el captulo sobre diseo organizacional, la actual lgica
de convenios para ejecucin, el control del diseo por parte del Estado y
las prioridades (explcitas o implcitas) que establece, modelan el carcter
de las ONG. En ese captulo se denomina efecto formato al mecanismo
que combina el desarrollo homogneo de programas con la presentacin a
sucesivos llamados, y que tiene importantes consecuencias acumulativas en
las organizaciones. Tambin se observ que dentro de las prioridades del
Estado no se encontraba el financiamiento de programas de investigacin
sobre la poblacin objetivo, ni capacitacin para el personal, ni evaluacin o
sistematizacin de experiencias con miras a una adecuacin metodolgica
de la intervencin. As como tampoco se prioriza el desarrollo de programas
de desarrollo comunitario o promocin integral, ni menos an proyectos que
incluyan una participacin no tutelada de los destinatarios, de modo que sta
se pudiera transformar en un vector para la innovacin desde el campo. Las
prioridades del Estado en este terreno tienen ms que ver con brindar servicios y
atender a la poblacin, logrando las mejores estadsticas de cobertura posibles.
La tendencia que imprime el Estado en la conformacin del perfil de ONG (y de
su personal) no apunta a la visualizacin de un conflicto social latente originado
en una desigual distribucin de los recursos materiales y simblicos en la
sociedad, sino al abordaje irreflexivo de una prctica fragmentaria enfocada a
carencias (materiales o aptitudinales) de los sujetos y nunca del sistema.
En esta lgica resulta difcil esperar que el Estado vaya a ser propenso
a desarrollar programas que estn diseados con una concepcin
descentralizada e incluyan las demandas de los destinatarios. Pero tampoco es
140
dable pensar que este dispuesto a ceder grandes terrenos a las organizaciones
en el diseo, salvo que las ONG se especialicen en desarrollar mejor que l,
las polticas que el Estado conciba necesarias. Es decir, con la preponderancia
que tiene el Estado en la financiacin de las polticas, an cuando los diseos
provengan de ONG, estos programas podran fracasar en el olvido sin su apoyo
o transformarse en el modelo de un nuevo llamado masivo para la ejecucin
de una poltica homognea. Como para algunos sucedi, pero masivamente,
quince aos atrs.
(...) son las ONG las que estn en ese plano de meter en la discusin la
necesidad de algo nuevo, de apostar a distintas metodologas de trabajo
y dems, pasa que luego eso se instituye y entonces lo que no es eso no
existe. GD4
El diagnstico sobre el estancamiento de la capacidad creativa no excluye el
reconocimiento de las diversas instancias en donde las ONG pueden pensar,
participar y discutir. En los grupos de discusin, se alcanza acuerdo en cuanto a
la relativa frecuencia con que se realizan seminarios, congresos, talleres, cursos
de capacitacin, etc. Al tiempo que se reconoca la pequea poblacin que
participa de ellos
7
, compuesta tanto por referentes infaltables de ONG grandes,
as como por sacrificados integrantes de pequeas y muy comprometidas
ONG, que realizan estas actividades como un extra honorario y marginal a
sus tareas cotidianas. Tampoco se desconocen las diferentes propuestas de
capacitacin al personal, algunas inclusive, integradas al propio diseo del
programa como es el caso del Plan CAIF.
De todas formas, el principal obstculo para la innovacin de los programas no
radica en las difciles condiciones en que algunos participan de los espacios
de reflexin, ni en lo restringido de estos mbitos, ni en las caractersticas
de la capacitacin, sino que precisamente se hallan en la incapacidad para
transformar las reflexiones en adecuaciones metodolgicas. En el equilibrio
de escasa movilidad, o de movilidad controlada que han alcanzado las ONG
con el Estado, la imposibilidad de introducir modificaciones importantes, vaca
de contenido a todas las actividades de reflexin sobre la prctica que van
tornndose progresivamente inocuas, rutinarias y carentes de contenido.
Es esta una de las situaciones que se traduce en una sensacin de creciente
incomodidad entre algunos trabajadores de las ONG que se sienten absorbidos
por la intensidad de las tareas cotidianas y sin poder dedicar tiempos
cualitativamente valiosos a su reconsideracin.
7
La frase siempre somos los mismos es una referencia obligada cada vez que se mencionan estas instancias.
141
* Cuanto ms pauprrima es tu relacin de trabajo, ms complejo es el
incidir porque te falta tiempo para reflexionar y generar riqueza a largo
plazo. GD4
Entonces lo que pasa es que a veces las ONG ms grandes toman sobre
estatus sexual y reproductivo, otro sobre trabajo infantil y despus dicen
que hacen abordajes integrales porque tienen cinco proyectos. Entonces
abarco todo y hasta donde? Si despus la produccin de conocimiento
y la reflexin tampoco es posible porque en esta mquina nadie puede
pensar. Entonces termins reventado, explotado coordins pero tambin
hacs trabajo concreto, porque tambin es mentira que el coordinador
est no? en el caso de estas donde se da esta cuestin de proyectos
compulsivamente No? El coordinador labura en la calle, est en la esquina,
participa en la red, como sea termina trabajando diez horas. Otra cosa es
que en relacin a la produccin de conocimiento. Abriste tanto, tanto,
interviniste ac, all y despus? Qu devolucin hay a la sociedad civil
de la que vos sos una organizacin ms, de la experiencia acumulada que
tens? No hay, porque despus de ese gasto de energa nadie puede
pensar nada. Lo que hay en general son producciones que no tienen una
alta calidad de reflexin ni mucho menos -estoy hablando de estas que
tienen mil proyectos- y bueno, el desgaste de la gente GD4

En suma, las ONG en su inmensa mayora identifican una prdida progresiva
de su capacidad innovadora, la cual asocian con una poltica de convenios
desarrollada por el Estado que no promueve la reflexin y generacin de
conocimientos desde las prcticas. Resulta paradjico observar que esta
realidad se observe como contingente y modificable tan solo con transformar
la actitud del Estado, permitiendo mayores espacios para el diseo
descentralizado de los proyectos. Desde la concepcin del Estado es difcil
que esta realidad cambie, en tanto est claro que tanto el abrir el diseo de
las polticas, como fomentar una capacidad crtica de las instituciones significa
ceder voluntariamente espacios de poder. Cuando las ONG depositan en el
Estado la responsabilidad de tener la iniciativa en estos cambios, en vez de
exigirlos con firmeza, pareciera que no quieren renunciar a su posibilidad, al
tiempo que el equilibrio actual no les es del todo inadecuado.
3. Recursos de incidencia
3.1 Insercin Territorial
Como sostiene la gran mayora de las organizaciones, la insercin local es uno
142
de los recursos de incidencia ms importantes que poseen las ONG. Les permite
una capacidad ptima de penetrar barreras culturales, territoriales y ecolgicas
de los beneficiarios, que como habamos comentado, transformaba a las ONG
en grandes productoras de etnodatos. Las organizaciones han logrado altos
niveles de insercin local, que sintetizan en un cmulo de experiencia prctica
y terica tras varios aos de trabajo en el campo.
Para muchas organizaciones esta cualidad es til en tanto les permite impulsar
nuevos emprendimientos que favorecen un espiral virtuoso de incidencia
permanente, tendiente al largo plazo.
* Volviendo al punto inicial es importantsimo el trabajo de las organizaciones
sociales en lo que tiene que ver con los barrios, son los que ms lo conocen
y que obviamente pueden incidir. GD4
Sin embargo, la incidencia desde una alta insercin local podra tener
rendimientos marginales decrecientes, en la medida en que se integra
excesivamente a la rbita centralizada de polticas pblicas. Es decir que una
vez instaladas y tras un perodo de consolidacin, cada nuevo esfuerzo o
dotacin de nuevos recursos no logre mantener los incrementos de incidencia.
Como veamos, esta demasa no implica que las organizaciones no vean
positivamente el hecho de coordinar con las polticas pblicas de infancia. Ms
bien supone la distincin de una medida constructiva, donde esa experiencia de
insercin local explotada en las organizaciones requiere un retorno permanente
sobre los proyectos. Desde la ltima explosin de las ONG hacia principios de
la dcada del noventa, donde el Estado prcticamente opt por transformar la
experiencia de las organizaciones en polticas pblicas (Red de Merenderos,
CAIF, Programas de Calle, etc.), la capacidad de reincorporacin del saber
local, parecera haber entrado en una etapa de estancamiento.
Esta etapa de estancamiento tiene dos dimensiones centrales. Por un lado, las
dificultades implcitas en el arduo trabajo de influir en la rbita de una poltica
pblica. Y por otro, tras haber obtenido un espacio propio en el curso de varios
aos de trabajo, algunas ONG manifiestan sntomas de anquilosamiento en las
polticas pblicas, que puede ralentizar o bloquear nuevos modelos de incidencia.
Naturalmente, sucede que es un proceso acumulativo y de difcil erradicacin
desde dentro de las organizaciones, sujetas a la velocidad y a las demandas
prcticas del trabajo cotidiano en sus proyectos. El rendimiento marginal
decreciente no quita, como sealaban muchas organizaciones, el registro de
avances en la reintegracin de la experiencia local a los protocolos de incidencia,
sino que estos avances tienden a reducirse a cero, si las organizaciones no
143
asumen el riesgo de la innovacin real de los programas.
El dilema entre reconvertirse como factor de innovacin, o mantenerse como
recurso de anquilosamiento, se define en el papel simblico y material que detenta
la insercin local en la relacin de las organizaciones con el Estado. Para muchas
organizaciones la opcin de pertenecer a una poltica pblica trae consecuencias
no deseadas de congelamiento, y en muchos casos no se trata de una eleccin
ingenua. Como veamos en otros captulos, constituirse en el rostro del Estado
a nivel local tiene sus ventajas para las ONG, y ms aun para el propio Estado.
Sucede que para muchas organizaciones, la insercin local se transforma en uno
de los principales argumentos de cooptacin de financiamiento por parte del
Estado, que hacia la dcada del 90 se sirvi estratgicamente de las ONG, por
carecer -y tender a no invertir- en capacidad y conocimiento prctico de polticas
de infancia. La insercin local es una de las principales razones que determinan
la amplia cobertura de infancia bajo la rbita de las ONG.
La insercin local, funciona como recurso vertical: hacia el sistema poltico le
da espacio de accin, y hacia la sociedad le da la capacidad de representacin
que el Estado le ha cedido. De esta forma, se transforma en una fuente de doble
legitimidad, que le permite perpetuarse como articulador y pacificador de
conflictos sociales. Como veamos en captulos anteriores, esto puede reforzar
la lgica de doble enlace, que inmoviliza a las organizaciones fuertes e
impacta negativamente sobre la capacidad de las organizaciones ms dbiles,
reduciendo la chance de establecer estrategias alternativas de incidencia
colectiva. Por efecto contagio la inmovilizacin podra trasladarse a los
propios beneficiarios de los proyectos, que temerosos de perder los servicios
que reciben por intermedio de las ONG, se podran adherir a estrategias pasivas
frente al Estado.
Asimismo las diferentes modalidades de insercin local de las organizaciones,
tambin producen impactos regresivos, originando costos de unas
organizaciones hacia otras. Cuando analizamos las metodologas de algunas
organizaciones asociadas a presentarse solos con programas estrellas,
observamos como generan externalidades negativas que las organizaciones
dependientes de un proyecto localizado -generalmente se trata de proyecto
nico- pagan la prenda de la descoordinacin Algunas organizaciones
sostenan que las propias estructuras de los proyectos a menudo contribuyen
sin saberlo a la segmentacin de poblaciones, mediante el proceso de
focalizacin territorial y asignacin de proyectos linderos entre ONG con poca
coordinacin. Observamos que de este modo, se sacrifica la escala colectiva
en el altar de la escala individual bloqueando alternativas de concertacin de
un mayor impacto potencial.
144
En suma, la insercin local se constituye en uno los recursos fundamentales,
con independencia de la agenda de incidencia que disee la organizacin.
Se trata de un recurso que permite permanecer en la arena de infancia,
codificando las necesidades de los beneficiarios, y superando los principales
escollos culturales y ambientales, mediante el trabajo de campo acumulado
durante aos. No obstante, las organizaciones enfrentan un dilema central
que supone arriesgar algunos puntos de la paz con el Estado, en la apuesta
a la reincorporacin de la experiencia local en los proyectos concretos. De no
concretarse operaciones de innovacin en las organizaciones, principalmente
de no abrir espacios para la participacin real de los destinatarios, es
razonable pensar que la incidencia en base al recurso de la insercin local siga
descendiendo.
3.2 Recursos humanos
La capacidad de movilizar recursos humanos constituye uno de los capitales
destacados en las agendas de incidencia de las organizaciones. Una de las
constataciones primarias sugiere que hay una sobrerepresentacin de recursos
humanos destinados a tareas administrativas o contables. En este sentido,
muchas organizaciones observan que en el actual marco regulatorio, los
requisitos burocrticos se constituyan en cargas pesadas, sobre todo para las
ONG que disponen de menos recursos, o aquellas que carecen de experiencia
en la gestin de proyectos.
Por otra parte, algunas organizaciones indican que existe una importante
disparidad en los recursos humanos a disposicin las diferentes ONG. Esta
disparidad radica en la capacidad diferencial que tienen las organizaciones
en funcin de su prestigio institucional, sus contactos y podero econmico
para pagar sueldos de profesionales prestigiosos. Este fenmeno opera
de manera anloga tanto en los recursos humanos rentados, como en los
voluntarios y sera independiente de la proporcin que estos representen
dentro de la organizacin. En el mediano plazo, este fenmeno puede generar
consecuencias importantes en la capacidad de incidencia, entorno a la
creacin de conocimientos que optimicen las metodologas de accin de las
organizaciones individuales. Por otra parte, puede afectar negativamente la
relacin colectiva que puedan mantener las organizaciones frente al Estado. En
vista de que a menudo, la disparidad de recursos puede generar agendas muy
variables en funcin de las necesidades de las ONG individuales, que bloqueen
medidas concertadas de incidencia.
* (...) Tal vez a nosotros como somos una institucin chica puede ser te
lleva muchsimas horas, muchas ms horas de lo que a vos realmente te
145
pagan. Pero no todas las personas que trabajan en una ONG -y hablo del
punto de vista de la educacin inicial- estn dispuestos a entregar ms
horas de las que realmente se les paga, porque estn cansados, ya estn
saturados. GD3
Por otra parte, algunas organizaciones optan por tener a muchos de sus
trabajadores por fuera de la cobertura social, de modo que tanto el Estado como
los cuerpos gerenciales de las ONG podran beneficiarse problemticamente
de este ahorro ilegal. Segn las propias organizaciones los salarios de los
trabajadores son generalmente bajos, y con altos niveles de multi empleo.
Esto hace que se deteriore la capacidad de generar vnculos fructferos entre
las ONG y las poblaciones beneficiadas, y de incrementar la sensacin de
incidencia. Con trabajadores temporales, de tiempo parcial o multi empleados,
es difcil imaginar estrategias de largo plazo que incluyan participacin.
*Yo la sensacin que tengo (es) de que la incidencia que se hace en
los chiquilines a veces no condice con todo el trabajo y el esfuerzo que
se hace por mejorar la situacin no? Capaz que pasa por esto de los
recursos humanos que hace que sea difcil que haya polticas que incidan
favorablemente y que tengan resultado positivo. GD6
Se observa que la fragilidad de las condiciones laborales podra estar dificultando
la desde la prctica cotidiana de los programas, mientras la clase dirigente de
las organizaciones se especializa cada vez ms en la supervisin general de la
organizacin. Esto permite mayor arbitrariedad entre quin ordena y quin
ejecuta las decisiones de las ONG, y ms posibilidades de que prime la lgica
de clculo frente a los intereses de los destinatarios.
Como se observo antes, el plus trabajo era capitalizado por las ONG en una
especie de pacto de expoliacin voluntaria. Y en la prxima cita se observa
como las ONG construyen nuevamente su discurso de eficiencia asocindolo
a la idea de compromiso, y mientras el Estado hace poco con muchos
recursos: las ONG hacen mucho con poca gente. Una vez ms, la inversin
de la carga negativa de la burocracia pblica, enaltece las bondades de los
cuadros privados. Existen fundamentos para pensar que el capital moral
de compromiso que tradicionalmente acuaron las organizaciones desde
su pasado voluntarioso y combativo se podra encontrar en una crisis de
sentido. Una de las razones sugeridas puede ser la prdida de espacio de
esa tradicin comprometida, a fuerza de la formalizacin creciente de las ONG
de infancia como campo laboral. Esto trae como resultado el nivel desparejo
de la ecuacin mtica: ONG igual compromiso; que puede ser sustituida
tendencialmente por ONG igual fuente de empleo. Al asumirse como
146
empleo, es esperable que la proporcin de las tareas extra (que se constituyen
como tales por el mismo fenmeno) comiencen a disminuir en el monto de
trabajo total de las organizaciones. Otra de las razones del desaliento, radicara
en las duras condiciones de trabajo de campo junto a poblaciones mucho ms
problemticas que otrora.
Simultneamente al desgaste del compromiso se suma la falta de personal
en los cuadros de las ONG; y aunque en el punto anterior mostraban un
peso ponderado frente a la burocracia pblica, desde las organizaciones se
reflexiona que quizs sean necesarios ms empleados.
P. Te parece que hay poca gente trabajando en la sociedad civil?
* Yo creo que si. Son pocos y cinchando muy desparejo. Pero una de
las riquezas de la sociedad civil es poder hacer mucho con poca gente
cuando en realidad del otro lado parece ser al revs. En el Estado tens
una montaa impresionante de gente y a veces los resultados no se ven. El
nivel de compromiso sobre todo porque arranca esto del trabajo con la
gente. El nivel de compromiso que tiene la gente que est trabajando en las
organizaciones no es el mismo.
P. No es el mismo que antes decs?
* Yo lo veo desparejo pero es probable que no sea el mismo que antes.
Porque ah entramos en otro tema que es como se ha ido a travs del
tiempo se ha ido perdiendo el compromiso, la gente se desgasta y muchos
no quieren ms nada.
* Es que tendra que haber recambio de gente. Es lgico, el trabajo de
campo es duro. GD6
3.3 Divisin del trabajo y concentracin de proyectos:
directores, coordinadores y empleados
En funcin de la creciente especializacin de las tareas que realizan las
organizaciones, los recursos humanos adquieren una disposicin indita con
respecto a las primeras ONG de la dcada del ochenta. La marcada divisin
del trabajo que se observa en gran parte de las organizaciones de infancia,
implica el nacimiento de diseos organizacionales con diferentes niveles
jerrquicos, desde cargos de direccin, pasando por lugares intermedios de
coordinacin, y llegando hasta los niveles inferiores de trabajo asalariado.
Como ya observaremos, este fenmeno de diversificacin de recursos
147
humanos, est asociado a la lucha por la supervivencia en la interaccin con el
Estado, que generaba una lgica de fuerte competencia por la obtencin de
sus recursos. En este sentido, podran estar entorpeciendo la capacidad de
coordinacin de la accin colectiva entre ONG, y favoreciendo claramente al
Estado a partir de una baja de costos en la oferta de programas.
Por otra parte, la divisin de los recursos humanos de las organizaciones,
podra estar obstaculizando el accionar colectivo de las ONG, tambin en
funcin del fenmeno de economa de escala. Cuando hicimos referencia a
la metodologa siempre listos, y su correlato basado en la metodologa de
conveniar diversificando los programas tanto como sea posible, observamos
que se trataba de uno de los modelos de incidencia ms difundidos entre
las organizaciones. Efectivamente, mencionamos que estaba ntimamente
relacionada a la supervivencia, y que el mismo tiempo, no era sustentable sin la
capacidad de alcanzar economa de escala individual. Tcnicamente se explica
por que el costo de producir varios servicios por una misma organizacin
es menor al de producirlos por varias ONG. Algunos costos fijos como el
alquiler de locales, los servicios bsicos o aquellos correspondientes a los
profesionales necesarios como contadores, escribanos u abogados, pueden
compartirse entre varios programas.
Pero lo que interesa centralmente en este acpite es que tambin el conocimiento
y disponibilidad de recursos humanos capacitados constituye una ventaja inicial
frente a la necesidad de captar y formar nuevos cuadros para cada llamado,
conjuntamente con la conservacin de la experticia en un rea de trabajo
especializada, y el saber administrativo. Todos estos factores, ms algunos otros
similares que se puedan imaginar, haran razonable pensar en la concentracin
de los programas en un selecto grupo de grandes organizaciones. Por ms
valiosa que se considere la horizontalidad en la gestin, necesariamente
instituciones de tales dimensiones requieren una mnima divisin del trabajo,
y una modernizacin de la gestin. Esta fue la metamorfosis que hicieron las
ONG con ms historia en temas de infancia
8
, transformaciones que implicaron
la aparicin de una nueva clase en este medio, as como la racionalizacin/
burocratizacin de las acciones en estas ONG.
Esta nueva clase que muchas veces fund con su esfuerzo militante aquellas
instituciones voluntaristas, hoy se encuentra administrando y gerenciando
instituciones sumamente complejas, al tiempo que debe medir constantemente
el termmetro poltico del rea donde se desempean, estar atento a los
vaivenes del mercado, y posicionando permanentemente a la institucin,
8
Las que existen, puesto que algunas desaparecieron, posiblemente por no adaptarse de esta manera a las circunstancias.
148
dentro de las tendencias y discursos de vanguardia en el campo de infancia. Lo
disfruten o no, personas que antes pasaban horas en atencin directa, ahora
apenas pueden dedicarse a ella, mientras pasan el tiempo informndose o
contestando a la prensa; asistiendo a seminarios y talleres, aqu o en el exterior;
completando formularios para llamados y haciendo presupuestos; tomando
decisiones administrativas; asistiendo a reuniones de coordinacin en redes,
reuniones de consejos directivos o con jerarcas pblicos; escribiendo artculos
o libros; respondiendo a consultas de estudiantes, etc.
Es la existencia de un grupo de personas que pueden y deben dedicarse
bsicamente a estas tareas la que permite clasificar tericamente a las
organizaciones de manera ms clara. El crecimiento de una organizacin
genera, simultneamente, el excedente que posibilita liberar a esta clase de la
atencin directa, y las necesidades institucionales automticas que refuerzan
la consolidacin de fuertes liderazgos. Luego esta clase se transforma en
el componente fundamental de las economas de escala, puesto que la
especializacin que este grupo desarrolle va a representar un factor clave para el
triunfo en los sucesivos llamados, completando de esta manera la dinmica que
retroalimenta la concentracin de la ejecucin de programas en grandes ONG.
Naturalmente, los cargos de direccin suponen altos niveles de decisin
en el universo de los proyectos. Ms all del ttulo que detentan, el margen
de accin que han obtenido las figuras centrales de las organizaciones se
sustenta en un proceso de delegacin del trabajo de campo, pero tambin
de decisiones de menor alcance. En este sentido, los coordinadores asumen
la tarea cotidiana de gestin local de los proyectos, y de los trabajadores que
operan en los proyectos concretos. Estos lugares intermedios, suponen una
combinacin de alta carga horaria de trabajo prctico, sumado a mrgenes
de decisin restringidos al quehacer cotidiano de la organizacin. La dualidad
de la figura del coordinador supone que se vean sujetos a dos clases de
situaciones. Por una parte, cuando el margen de decisin se incrementa, la
figura del coordinador adquiere un papel logstico central, obteniendo mayor
disponibilidad para realizar actividades polticas de incidencia de manera
anloga a los directores. Sin embargo, el incremento de disponibilidad
poltica de los cuadros intermedios de coordinacin, alcanza a una pequea
proporcin de los coordinadores de las ONG, sobre todo los pertenecientes
a organizaciones medianas donde la direccin y coordinacin estn poco
diferenciadas, en la escala laboral. En la percepcin de la amplia mayora de
las organizaciones, la figura de los coordinadores aparece como la imagen
contradictoria del trabajador con escasos recursos de decisin, pero central
en la lgica del plus trabajo de las organizaciones que acumulan gran
cantidad de proyectos. Como parte del mismo proceso de especializacin,
149
instituciones tradicionales del diseo organizacional clsico como el Socio
o la Comisin Directiva, adquieren un creciente papel testimonial. En este
sentido, muchas de las ONG los mencionan indirectamente en funcin del
carcter residual, que adquieren frente a la lgica tcnica y el vrtigo de
las decisiones cotidianas. En el caso de los socios, el peso de su aporte
econmico disminuye dramticamente en el presupuesto total, y esto
hace que el espacio de representacin democrtica de la base de socios,
se desarticule y se vuelva inoperante. Este fenmeno de atrofia responde
bien a una lgica adaptativa: mientras no hubo grandes financiadores las
organizaciones necesitaban de aportes pequeos particulares. Actualmente
en organizaciones modeladas por los requerimientos de la alta competitividad,
los socios se vuelven prescindibles en la lgica hegemnica de financiacin
estatal. Las directivas tambin son un rgano residual dentro de las ONG, no
tienen capacidad de control real del trabajo, y crecientemente se constituyen
en figuras folklricas en un nuevo tipo de ONG, donde prima el modelo
ejecutivo de primeros ministros.
La tendencia a la creciente divisin entre recursos humanos intelectuales
y manuales -por decirlo de un modo sencillo- se complementa con la
modernizacin de la accin. Las organizaciones ya no se gobiernan por impulsos
personales, sino que por el contrario responden a una planificacin central por
objetivos, y a la asignacin de recursos para el cumplimiento de cada uno de
ellos, junto con la necesaria estructura administrativa, y una eventual evaluacin
de contenidos. Lo central del presente argumento, es que la coordinacin con
otras ONG para lograr un accionar colectivo de alta incidencia en la situacin
de la infancia en Uruguay, o en las polticas pblicas que a ella se consagran:
no habra formado parte de los objetivos planificados centralmente por estas
ONG, al tiempo que tampoco se le habran destinado recursos, representando
entonces la nica rea sujeta a impulsos personales y voluntaristas. Esto tiene
consecuencias importantes para la incidencia en temas de infancia, puesto que
las organizaciones pequeas se encuentran absorbidas por los requerimientos
de la supervivencia, al tiempo que probablemente tienen pocos recursos de
interlocucin vlida frente al liderazgo de grandes organizaciones.
En suma, el proceso de divisin de los recursos humanos de trabajo al
interior de las organizaciones responde a una necesidad adaptativa frente al
escenario de alta competencia y especializacin, que al mismo tiempo permite
a las ONG acumular recursos diferenciales de poder poltico. En este sentido,
resulta problemtico que la concentracin de proyectos, asociada a la mayor
divisin del trabajo, pueda bloquear la capacidad de disidencia crtica de las
organizaciones, en forma de crculos concntricos de efecto virtuoso o vicioso,
en funcin del tamao que hayan alcanzado en un momento determinado.
150
3.4 Beneficiarios cautivos
Algunas evidencias sugeran la consolidacin de un escenario radicalizado de
competencia, que bloqueara las chances de lograr altos niveles de incidencia.
Como correlato de este escenario algunas ONG quedaran atrapadas en un
laberinto donde los medios, colonizaban la vida de las organizaciones,
trasformndose en verdaderos fines.
En este contexto de instrumentalizacin creciente, mencionamos que algunas
ONG proponan la implementacin de controles ciudadanos comunitarios.
Se sugera que la debilidad del control de los beneficiarios, se relacionaba con
la alta chance de permanecer cautivos de las organizaciones que ejecutan
los proyectos de los que participan. Se trata de un temor latente a que las
organizaciones incorporen a sus beneficiarios como un factor ms de los
requerimientos de escala. La necesidad forzosa de multiplicar los proyectos y
de mantener al menos, el nmero de usuarios y la cercana de una organizacin
con determinada poblacin a partir de su insercin barrial o temtica, se puede
confundir con cierta apropiacin de una poblacin objetivo, conformndose
grupos de beneficiarios cautivos. Muchas veces al presentarse a un llamado
para un nuevo tipo de programa la ONG ya tiene identificados a los destinatarios,
incluso puede que ya estn vinculados a la misma por su atencin en otro servicio,
y sabe que no le van a fallar a la hora de la ejecucin del programa, es decir, tiene
buena parte de la evaluacin ganada. Esta chance se maximiza en muchos
programas donde prima la modalidad de pago por nio. Este tipo de programas
se destacan por el dilema que indicara que el Estado no paga por todos los
conceptos que suponen un servicio. Si agregamos el atraso con el que muchas
veces se ejecutan los pagos, observamos un panorama de incertidumbre que
afecta estructuralmente las expectativas presupuestales de las organizaciones.
Dentro de este panorama de incertidumbre, tener un grupo de beneficiarios bien
identificado y diagnosticado puede transformarse en un recurso fundamental
de los proyectos de las organizaciones. De modo tal que asegurarse un
contingente estable de beneficiarios se relaciona ntimamente con uno de
los factores principales de equilibrio presupuestal de las ONG. Esta sera una
nueva dimensin de la lgica de clculo estratgico, aunque importante por
sus implicancias ticas: el trabajo de las organizaciones debera asegurar
crecientes niveles de independencia de los beneficiarios, facilitando procesos
de promocin de acciones ciudadanas autnomas. Subyace el peligro de que
las organizaciones se constituyan en espacios de sobreinstitucionalizacin,
reforzando los mecanismos simblicos que naturalizan la distincin social, y la
interiorizacin de esa distincin por parte de las propias poblaciones objetivo,
fomentando su pasividad.
151
* Hay competencia desleal si. Somos todos brbaros, somos todos amigos
pero llegado el caso nos arrancamos la cabeza. Porque en vez de hacer
cuestiones ms corporativas vamos de a uno. No somos tan malos ni
somos tan buenos, no podemos ser tan ingenuos de pensar que todo el
mundo est tratando de hacer las cosas de una manera y tampoco pods
pensar que cada situacin se debe a que el otro te est queriendo matar.
Pero hay cosas ms de postura o de poltica institucional que no quedan
muy claras y hay una competencia a veces desleal si. En un trabajo que
estamos todos juntos -no quiero poner ejemplos- pero ves que determinada
organizacin (hablan todos) te entra la duda si es para beneficiar a los
gurises o sacar algn beneficio institucional o personal. A veces me parece
que somos medio ingenuos -algunos por lo menos- viste, cuando pestaaste
ya te pasaron el trapo. Entonces vos decs cmo es la historia?. Tampoco
podemos ser tan estpidos de decir bueno, salimos con lo que podamos
porque tambin hay una responsabilidad institucional. Si vos crees que tu
trabajo vale la pena, tens que asegurarte de que la institucin sobreviva.
Pero hay cosas que son desleales. GD6
Aunque la opinin general es que no configura un problema estructural, algunas
organizaciones lo consideran un temor razonable en un contexto de la alta
competencia entre ONG. Evidentemente, resulta potencialmente dilemtico que
algunas ONG tengan la capacidad de administrar beneficiarios en licitaciones
puntuales, generando poblaciones objetivo preconizadas, de acuerdo a las
necesidades de la organizacin.
La incertidumbre manifiesta en la idea de que los beneficiarios estn ah...
sugiere la chance de que se constituyan en un botn para las organizaciones.
A priori, existen tres razones centrales para plantear la hiptesis de que la
relacin entre las organizaciones y los beneficiarios no es anloga a la de una
relacin contractual, basadas en el supuesto de igualdad de informacin y
oportunidad.
En primer lugar, los beneficiarios no tienen la chance de elegir dentro de un
men de proyectos. No hay instancias de dilogo instituidas entre el Estado y
las ONG que incorporen a los beneficiarios como un tercer actor con capacidad
de negociar el establecimiento de un proyecto, acorde con intereses locales por
desorganizados que estos puedan parecer. Los beneficiarios tampoco tienen
la chance de elegir en un men de ONG, con las que coordinar el proyecto. En
sntesis, los beneficiarios son mayoritariamente, tomadores de proyectos, y de
organizaciones asociadas a esos proyectos, mediante mecanismos que estn
fuera de su control.
152
En segundo lugar, y como ya mencionamos, las ONG tendran ventaja sobre
los beneficiarios, por trabajar con demandas sociales desorganizadas. La
ausencia de mecanismos de ajuste gradual de participacin en la organizacin
de la demanda, inmoviliza el desarrollo de capacidades de autogestin de los
beneficiarios. Estas capacidades suponen la emancipacin de la condicin
de beneficiarios y con ella, la superacin de una ciudadana de segunda
clase. La transformacin no implicara necesariamente la desaparicin de las
ONG vinculadas a los beneficiarios, pero s que se consoliden las chances de
semejante desaparicin, de modo que le permita a los sujetos -ex beneficiarios-
negociar en pie de igualdad con las ONG que aspiren al trabajo local. A tal
punto de que tengan la chance prctica de rechazar un proyecto o a una ONG,
as como de implementar su propia forma de organizacin.
En tercer lugar, las ONG obtienen mucha legitimidad frente las poblaciones
beneficiarias, y eso les genera recursos de representacin que el Estado les ha
cedido parcialmente. A menudo las organizaciones logran importantes procesos
de satisfaccin de demandas, brindando servicios de calidad y profesionalismo
a los beneficiarios. Pero esto no supone un mecanismo de robo de legitimidad,
sino la consolidacin de chances diferenciales para ejercer poder e influencia.
En vista de que en las actuales condiciones de complejidad de las licitaciones,
se excluye de plano la posibilidad prctica de que los beneficiarios presenten
sus propios proyectos. Situacin que colocara a las organizaciones en el lugar
de proveedoras, frente a una poblacin de beneficiarios confinada a recibir y
esperar. En definitiva, resulta problemtico que las chances diferenciales de las
que hablbamos, se consolidan entre otras variables, en base a la definicin
poltica del uso de los recursos pblicos.
En suma, para la mayora de las ONG el problema de los beneficiarios cautivos
no reviste caractersticas dramticas en el presente, pero se configura como
un llamado de atencin al dao potencial sobre procesos de ciudadana
genuinos. En primer lugar, en funcin de que existe un creciente proceso de
optimizacin de los recursos de las ONG, en un marco de fuerte competencia
entre organizaciones con fuerzas desparejas, que por momentos supone
competencia desleal. A tales efectos, resulta problemtico que el rgimen de alta
competencia alentado desde el Estado no incorpore niveles similares de control
y regulacin de la actividad de las ONG. Aunque la necesaria profundidad y
el costo de los cambios determina que sean difcilmente pensables para el
corto plazo. Como reclamaban muchas ONG que ejecutan convenios diversos
con el Estado, la mayora de los controles son de carcter testimonial y se
reducen a dificultades fcilmente sorteables mediante saber burocrtico que
bien podran eludir si as lo quisieran.En segundo lugar, en la medida en que
no se consoliden y generalicen mecanismos no tutelados de participacin,
153
aumentara el margen de maniobra y administracin de beneficiarios, tanto
entre proyectos de una misma ONG, como entre proyectos pertenecientes
a distintas organizaciones. La importante divergencia entre competencia y
escaso contralor, genera condiciones favorables para el potencial problema de
beneficiarios cautivos.
3.5 Cooperativistas
Una de las ventajas que sealan las ONG cooperativas es el cdigo de
horizontalidad que domina en todas las esferas de la organizacin, incluyendo
la de recursos humanos. Por un lado, se asegura una membresa igualitaria y
se rompera con la lgica jerrquica del trabajo de las organizaciones tcnicas.
Por otra parte, se supera la desconexin entre trabajo prctico y terico que
generara crecientes contradicciones instrumentales en las ONG. La promocin
de nuevos estamentos gerenciales en las organizaciones importa lgicas
centralizadoras, reidas con el espritu mtico de las ONG. Para muchos de los
defensores del modelo cooperativo de incidencia, la pertinaz ambivalencia
del trmino sociedad civil se transforma en el caldo de cultivo para formas
organizacionales desviadas de los objetivos histricos, donde se ocultan
intereses espurios al mtico modelo fundacional. Algunas ONG pretenden
desmarcarse de este nuevo modelo de ONG corporativas, entendiendo
que esta imagen est alterando la ecuacin esencia del trabajo igual
compromiso, que al mismo tiempo tendera a identificar el convenio masivo
con una lgica mercantil. En este sentido, las cooperativas se mantienen
como una figura organizacional que aspira a diferenciarse cualitativamente
dentro de la sociedad civil, al tiempo que no representaran un nmero marginal
en el total de las organizaciones.

*(...)Una comisin barrial es una ONG, una cooperativa es una ONG
entonces cuando se habla de ONG se est hablando de diez, quince
ONG en el Uruguay que son las que tienen ms de 50 o 60 trabajadores
a su cargo y que obviamente, te la regalo tener esa responsabilidad como
directiva y como trabajador de participar en ese lugar. Me parece que genera
ciertos compromisos con sus trabajadores y con sus directivas que hace
cambiar la relacin total o sea, ests hablando de otra cosa totalmente
distinta a una cooperativa. Hay una diferencia entre una cooperativa y una
organizacin como la nuestra que tiene dos empleados y 60 voluntarios o
sea () GD4
* En el centro donde yo trabajo, nosotros somos una cooperativa no? Y
entonces una de las cosas que nos result como importante justamente fue
transformarnos en una cooperativa, por el hecho de que de alguna manera
154
anas esfuerzos entre varios para que las cosas salgan mejor. Hemos
tenido como cualquier otra cooperativa grande- trancas en cuanto a los
reracionamientos con el Estado, porque no se nos tiene muy en cuenta
no se nos quiere, parece que somos demasiado revoltosos. Pero pienso
que uno de los criterios de lo que tiene que ver con aunar esfuerzos y
trabajo entre grupos es fundamental. El unir esfuerzos entre grupos de
personas puede ser vlido para salir adelante. Yo estoy observando mucho
lo que son las asociaciones civiles. Una de las diferencias que tienen
con las cooperativas es que tienen socios, o sea son sin fines de lucro
obviamente la cooperativa tambin es sin fines de lucro pero nosotros
como cooperativistas trabajamos entonces planificamos, ordenamos
nos mandamos a nosotros mismos no? Nos ordenamos a nosotros mismos
y de alguna manera ordenamos un trabajo ms eficiente y un tambin tener
una remuneracin, o sea la asociacin civil sin fines de lucro tens que
estar renovndola permanentemente cada dos aos o segn los estatutos
de cada uno y siempre hay uno o dos, los que pueden estar al frente de
una asociacin civil. No se. Yo largu algo pero de repente hay tanta cosa
que GD4
Sin embargo, se observa las cooperativas enfrentan algunos dilemas
importantes a la hora de plasmar el espritu horizontal en la vida prctica de
la organizacin. En el caso de los recursos humanos, las organizaciones
que mantienen convenio con el Estado, por ejemplo en el formato CAIF, se
veran obligadas a entrar en regmenes de contratacin de profesionales:
maestros, psicomotricistas o educadores, que el convenio exige para todas las
organizaciones que adquieran ese formato. Por otra parte, las organizaciones
cooperativas que convenian con el Estado encuentran serias contradicciones
para integrar a los beneficiarios dentro de estructuras horizontales. En lneas
generales, los diversos formatos de convenio imponen una lgica de fondo
y forma, de modo que las organizaciones no slo deben dar cuenta de lo
que han hecho en su intervencin, sino tambin, de cmo lo han hecho. En
el Estado actual de los convenios, fondo y forma, qu y cmo, tienden a ser
indisolubles, con lo cual el margen prctico de las ONG para modificar el diseo
organizacional es muy pequeo.
*Ac me parece que se cruza con otra lnea. Es con la lnea de apertura del
Estado a pensar a las ONG como ejecutoras. Incluso crear ONG... ahora
se estn creando ONG como loco en funcin de un programa que es un
desastre que es el de Infancia y Familia por ejemplo, donde se crea una
cosa que no se sabe si son fuentes de trabajo, entonces (...)
*(...) o grupos que son tcnicos de distintas reas que lo toman como...
155
en vez de conformar una sociedad annima, se transforman en ONG y
compiten, yo que s... GD1
3.6 Recursos econmicos
Los recursos econmicos son un problema central en el anlisis de la
incidencia de las ONG, principalmente a partir de que se han convertido, en
el imaginario de la mayora de estas organizaciones, en un requisito sine qua
non de existencia y ms an, de buena parte de sus movimientos. La disyuntiva
que la mayora de las ONG se plantea, supone sobrevivir llevando a cabo una
estrategia firme y decidida de obtencin de recursos econmicos, o dejar de
trabajar en temas de infancia.
Una vez instaurada la disyuntiva no quedan muchas alternativas para su
resolucin, puesto que las opciones en cuanto a fuentes de financiamiento para
estas organizaciones en Uruguay se pueden resumir a cuatro: la cooperacin
internacional; las empresas privadas; la generacin de recursos propios; y la
posibilidad de conveniar con el Estado para desarrollar una poltica pblica.
Hacia los noventas, comienza a debilitarse la cooperacin internacional que
formara parte central en la creacin de las primeras ONG. Actualmente, el
financiamiento internacional sera demasiado espordico e inestable como
para sostener una organizacin, o siquiera un programa permanente. En
cuanto a las empresas privadas se seala que estas no tendran ventajas
particulares en caso de transferir recursos a organizaciones sociales, al tiempo
que tampoco tendran la disposicin o el inters suficiente como para sostener
a los programas de forma estable. La generacin de recursos propios de forma
autnoma no se visualiza como una alternativa viable, los emprendimientos
productivos no tendran exoneraciones particulares y deberan competir sin
grandes esperanzas de generar el excedente suficiente. En este esquema,
la preferencia por el Estado como fuente bsica de recursos econmicos se
vuelve prcticamente ineludible. Y a pesar de los innumerables reproches que
hacen las organizaciones al lugar en donde las colocan dichos convenios, se
visualiza como la nica fuente estable y suficiente de recursos econmicos que
permite la reproduccin institucional.
Si una vez de identificado el sentido del razonamiento incorporado en la
estrategia de las ONG, nos detenemos en los supuestos, encontraremos buena
parte de la resolucin del problema. La utilidad de este ejercicio radica en
pasar de la fatalidad respecto de la falta de recursos econmicos, al anlisis fatalidad fatalidad
de las opciones y decisiones que los condicionan. Las organizaciones se
auto conciben con un equipo de trabajo remunerado y estable; desarrollando
uno o varios programas puntuales, y con una poblacin objetivo identificada.
156
Es decir, en el marco de las actuales coordenadas de atencin de las ONG,
inevitablemente se hace necesaria un estructura de transparencia de recursos;
representada en la actual poltica de convenios con el Estado. En este mismo
documento se analiz la multiplicacin de las ONG, as como el aumento
espectacular del tamao organizacional de algunas de ellas durante la dcada
del noventa, y su vinculacin con el proceso de asociacin estratgica con el
Estado. Se analiz tambin el efecto formato que dicho proceso imprime en las
organizaciones, tanto a partir de la adecuacin a los sucesivos llamados; como
por la ejecucin de las polticas que dicha asociacin comporta. El punto aqu
es analizar cmo la aparente comodidad que provee a las ONG seguir con
esta poltica de obtencin de recursos econmicos tiene races profundas en
la historia del desarrollo de estas organizaciones, en su forma actual y en su
cultura de incidencia
La principal consecuencia de este proceso es el desarrollo de lo que
podramos llamar una razn instrumental de las organizaciones, expresada
con palmariamente en la elaboracin de una estrategia masiva de
presentacin a llamados que permite mantener el trabajo de la organizacin,
independientemente de la incidencia de la poltica a desarrollar. El fin de la
incidencia en las problemticas de infancia de la ONG se ve desplazado y
diferido hacia delante por el de sostenerla pese a todo. Pero resulta que el
condicional de esta ecuacin implica existir en la frontera con el Estado,
donde se ha gestado la actual y particular forma de existencia ms difundida
entre las organizaciones.
*Yo creo que las ONG surgen como un movimiento alternativo y que hoy
dudo de que realmente lo sean. Les queda grande el nombre de ONG. Son
ONG gubernamentales o semi-gubernamentales. No quiero generalizar
pero creo que es una realidad que en el esfuerzo por la supervivencia, las
ONG fueron tranzando cosas y que tambin porque fue la solucin cmoda.
Por que los convenios con el Estado son estables... GD1
Las ONG tienen variadas representaciones sobre las consecuencias de la
mentada razn instrumental, aqu se reproduce una resumida lista de las
que surgieron tanto de las entrevistas como de los grupos de discusin de la
presente investigacin: origen de una fuerte competencia entre organizaciones,
a veces desleal; la primaca de una estrategia individual por sobre una colectiva;
se visualizan, junto con el Estado, responsables de unas polticas sociales de
infancia muchas veces fragmentarias, focalizadas, asistencialistas, carentes
de una concepcin integral o perspectiva de generacin de ciudadana,
descoordinados y superpuestas, con programas con quince aos de
consolidacin y carentes de capacidad innovadora, sin inversin en generar
157
una conciencia prctica de los trabajadores que permita un rediseo y ajuste
descentralizado de los programas; dependientes del Estado; con excesiva
carga burocrtica; la generacin de instituciones a partir de equipos de trabajo
con el nico fin de desarrollar la profesin y tener un trabajo; etc.
Estas posiciones estn matizadas por la percepcin de que, si bien el Estado
no invierte recursos que puedan configurar nuevas perspectivas de ciudadana
en los proyectos, las ONG se las arreglan para introducirlas. Como se observa
en otro captulo, hay un plus trabajo del que el Estado se vale para abatir
costos, que se supone que la integralidad de la intervencin viene gratis con
la contratacin de la institucin. Como veamos, una estrategia de Midas de
las ONG consista en transformar proyectos mediocres, identificados como
asistencialistas, en buenos proyectos, identificados como generadores
de ciudadanos. Para ello es lgico que tambin tengan que reformular
mnimamente sus recursos humanos y materiales
9
.
Algunos asocian este margen para la gestin y mejora de los proyectos con las
dimensiones de las organizaciones, y plantean que cuanto ms grande la ONG
ms libertad tendr para jugar con las transferencias de dinero dentro de los
convenios. Pero: cmo funciona la hiptesis de la razn instrumental en el
caso de las ONG ms exitosas de todo el proceso? Las organizaciones que
han ganado cientos de proyectos y mantienen sorprendentes dimensiones de
infraestructura y personal remunerado, presupuestal
10
son las que mejor destreza
y empeo han demostrado en el manejo de dicha razn. Parece razonable
preguntarse por qu las ONG exitosas habran de utilizar su ventaja relativa
para financiar el costo de corregir diseos mediocres; y en todo caso, si habran
podido trasformarse en exitosas en el caso de haberlo hecho de ese modo.
Entonces por qu habran de utilizar el margen obtenido con otros fines
como ciudadana, integralidad o promocin? O, visto de otra manera: habran
alcanzado tales resultados si lo hubieran hecho?
Ms all de la polmica entre margen o no margen lo interesante a rescatar
aqu, presente en las dos posiciones, son las coordenadas en donde las ONG
conciben su existencia, esto es en la frontera con el Estado.
La lgica instrumental tambin se puede encontrar en expresiones no tan
controladas, como por ejemplo concebir un proyecto de poco dinero como
una oportunidad para perseguir otros objetivos:
9
Cada uno de estos problemas se discutieron en las secciones correspondientes.
10
En el ao 2000 para la gua sobre la sociedad civil del ICD algunas declararon presupuestos anuales superiores a los 600.000 dlares,
incluso una, superior al milln de dlares.
158
*El llamado ese era una lista corta, haba ocho o siete ONG, en las cuales
nosotros estbamos. Nosotros venamos haciendo un proceso () con
X (ONG) tratando de trabajar juntos () e invitar a las otras cinco a no
competir en el llamado sino que presentarnos las siete como grupo de
organizaciones a sistematizar el proyecto.
* Un trabajo de red.
* Era poca plata y una buena oportunidad para consolidar un (trabajo en
comn)
Otra forma de observar el funcionamiento de esta lgica en relacin con los
recursos econmicos, y su operacin en las fronteras del Estado, es prestar
atencin a las propuestas para generar alternativas de financiamiento de las
organizaciones.
Algunas ONG cuestionan que el Estado no visualice la necesidad de financiar el
fortalecimiento institucional. Sucede que en esta lgica de convenios masivos,
el Estado se beneficia, de la capacidad organizacional de las ONG sin necesidad
de pagarla. De forma sencilla, el Estado reduce costos de funcionamiento,
apelando a sistemas ya generados en el seno de la sociedad civil. Las ONG
reclaman transferencias:
*El otro tema es que en la medida que tengas accin vos tens que lograr
que las trasferencias sean, y esto ayuda al fortalecimiento de la sociedad
civil. Tiene que haber transferencia para haber un fortalecimiento real. O sea
que en definitiva no terminen siendo una privatizacin como Sur. T?. Hay
que fortalecer a la sociedad civil y gran parte de dicho fortalecimiento pasa
por la transferencia de recursos. Por eso si para hacer un SOCAF te pasan
150000 pesos y tens que tener un asistente socialbueno, a lo que iba, si
yo quiero capitalizar una experiencia, ganar, etc. etc. tengo que transferir no
solo para el desarrollo de actividades sino para el fortalecimiento, porque
ah tienen que surgir ideas. Ah hay un reclamo y en la medida que se
considere que la sociedad es importante tiene que haber transferencia de
recursos para que se pueda fortalecer. Y eso es una reivindicacin que se
viene haciendo.
* Y es una vieja reivindicacin. Ya fue hace muchos aos planteada pero
nunca tuvo eco. De hecho hoy da si vos logras hacer un ahorro
P. La falta de recursos te refers o (hablan a la vez) al fortalecimiento
institucional o del los programas
159
* Claro. El Estado no visualiza la necesidad de destinar fondos
especficamente para el fortalecimiento institucional. GD4
Incluso, como se observo, se llega a plantear la necesidad de que el Estado
vuelque recursos para la incidencia poltica de las propias ONG, ya sea
individualmente o para las organizaciones de segundo grado. Incidencia, que
por cierto, tendra inevitablemente como principal blanco al propio Estado.
Este ltimo planteo sea quizs el ejemplo extremo de las coordenadas en las
cuales se conciben existiendo las ONG y de lo que plantebamos al principio
respecto al requisito sine qua non que representan los recursos econmicos
para su accionar.
Otra de las restantes alternativas que se propone es generar fondos autnomos,
que les permitan disponer de dinero sin las restricciones de las licitaciones
estatales. Pero se arguye que para su xito el Estado debera otorgar algn
tipo de franquicia impositiva o medida de subsidio. Como fue mencionado,
tambin las empresas privadas seran una fuente de trasferencias a explotar
por las ONG, pero tambin aqu se visualiza como un requisito el que el Estado
les otorgue algn premio fiscal como forma de promover ese inters. La
ltima propuesta que se manej posiblemente tuviera ms impacto sobre las
organizaciones y sobre el diseo de los proyectos. Consista en la creacin de
fondos de innovacin por parte del Estado que permitan generar inteligencia,
disponible entre otras cosas para pensar ms all de los apremios cotidianos y
los llamados sucesivos en donde se innova slo lo necesario para ganar sin una
perspectiva de incrementar la incidencia.
*Lo que si me preocupa un poco ms es como se van consolidando polticas
y las organizaciones van perdiendo la capacidad propositiva y autonoma. Las
polticas tanto del CAIF, como el INAME como la Intendencia (de Montevideo) lo
que han hecho es generar sustentabilidad para las organizaciones, pero les han
quitado la capacidad creativa que las caracteriz en su gestacin. El desafo
est en reclamarle al Estado que genere fondos no pautados por perfiles y
modalidades sino que se puedan licitar propuestas con nuevas metodologas
de intervencin. Estn debilitando ms las organizaciones sociales que lo que
puede hacer el asistencialismo. Decimos entonces que el INAME genere un
fondo capaz de licitar democrticamente, transparentemente para que las
instituciones barriales o lo que sea puedan presentar una propuesta que diga
est problemtica la podemos abordar de esta realidad (...) GD2
3.7 Saber tcnico
El saber tcnico es uno de los recursos ms valiosos que emergen en el
160
discurso de las ONG. Como recurso estrella, el saber tcnico les permite
diferenciarse de las agencias estatales y del resto de las organizaciones de la
sociedad civil. Les permitira acceso y opinin acerca de puntos centrales en la
agenda pblica, e incluso, superar la aeja matriz filantrpica de intervencin.
Los principales defensores de esta posicin asocian la capacidad tcnica a la
dimensin institucional, la cual permitira realizar proyectos de largo plazo y de
alta incidencia, en funcin de su gran capacidad de gestin. Se afirma esta
imagen por contraposicin respecto de un grupo de vecinos, que contrastan
por la incapacidad que manifiestan con respecto al Estado
11
. En este fragmento,
se afirma el lugar privilegiado del saber tcnico; como recurso de incidencia en
el diseo de las polticas pblicas de infancia:
*Ahora, cuando vos particips del tema diseo y la planificacin central
siempre depende de las caractersticas, el tamao y la capacidad de la
ONG. Si vos (integrs) un grupo de vecinos -con todo respeto lo digo- con
el cual te junts, levantas una pieza de bloques y consolidas un CAIF y
despus te viene una comisin no tens mucha maniobra para hacer
una cosa as. Si vos tens un acumulado institucional con determinadas
situaciones, con posibilidad de manejo de otros fondos ms all de esos ah
podes (). Tcnicamente se puede incorporar perfectamente un enfoque
de derechos as que con eso no hay ningn problema. GD1
Muchas ONG que se auto perciben como vanguardia en el saber tcnico
sobre polticas de infancia, son reconocidas por las dems ONG y por el
propio Estado. Estas organizaciones han resultado exitosas en el proceso
de desarrollo en la frontera del Estado, y se han adaptado a las necesidades
que marca el ritmo y la experticia que requiere una poltica pblica. Ahora,
si el Estado va a delegar importantes cuotas de su responsabilidad poltica
frente a las problemticas de infancia, No sera absurdo que no promoviera
el reconocimiento de las cualidades de sus delegados? En este sentido, se
observa que a medida que se profundiza una asociacin estratgica entre las
ONG y el Estado, los juicios respectivos que puedan emitir el uno sobre las
capacidades tcnicas del otro pierden autonoma.
Como afirman algunas ONG, el saber tcnico puede y debe ser conjugado
con el enfoque de derechos. Sin embargo, resulta bastante claro que en el
acpite anterior se contrapone un criterio tcnico frente a otro poltico, que
el discurso de las ONG representa solo parcialmente. El grupo de vecinos
puede tener buenas intenciones les faltara la experticia acumulada de las
ONG. El enfoque de derechos est naturalmente reido con un enfoque tcnico,
11
En la seccin sobre recursos humanos se discuten los problemas referidos a la distribucin regresiva del recurso capital humano
entre las distintas instituciones.
161
cuando retorna nuevamente el espectro de la participacin
12
. Las ONG logran
procesar la participacin, mediante operaciones eminentemente tcnicas como
la planificacin, evaluacin o el diagnstico de los proyecto. En este
sentido la participacin se vaca de contenido real, y se condena a un plano
programado, calculado, como un sistema cerrado. Sin embargo, es incapaz de
representar la participacin a niveles ms pedestres del enfoque de derechos
como decisin, ejecucin, administracin o fiscalizacin. El enfoque
tcnico no admite los niveles de incertidumbre operacional que generara
un enfoque neto de derechos, y reduce la participacin a manifestaciones
tuteladas y planificadas. Incluso, muchas veces hay importante autonoma,
entre departamentos tcnicos que trabajan dentro de asociaciones civiles.
*Por ejemplo, si un nio concurre a X (mi organizacin) para recibir
asistencia por una situacin de abuso sexual, nosotros lo vemos como un
usuario del servicio y este debe ser de calidad. Donde de alguna manera
el enfoque de derechos atraviesa la metodologa de trabajo y se le da
lugar tambin a que pueda tener una devolucin al servicio para poder
ir transformndolo. Pero no participa en la ejecucin de la poltica de
desarrollo de X porque eso lo lleva adelante los equipos tcnicos(...)
*Un proyecto puede incorporar perfectamente un enfoque de derechos
tcnicamente no sera correcto si no lo incorporara.
*Para mi no est reido. GD1
En todo caso, en sentido weberiano, la tcnica slo podra indicarle a la
poltica el cmo hacer, pero en ningn caso, debera fijar qu debe hacer. La
participacin como fin-en-s, formara parte de la poltica, y la tcnica supeditada
a estrategias, solo puede hacer sugerencias de cmo llegar mejor a un enfoque
de derechos. La tcnica ha colonizado la lgica de los proyectos, y esa es la
principal fuente de perplejidad en la aplicacin de un enfoque de derechos.
Ahora, todo saber tcnico se define por su distancia con el conocimiento
vulgar, generando un espacio en donde la gente comn no tiene acceso.
De este modo, el saber tcnico genera un rea restringida a la comunidad
tcnica en consideracin, esta cualidad de la ciencia representa uno de sus
principales potenciales, pero tambin uno de sus principales peligros. Una de
las reas restringidas ms problemticas, supone la capacidad de las ONG para
incorporar un enfoque de derechos en la ejecucin de polticas pblicas que
han sido prediseadas jerrquicamente.
12
El tema participacin se discute con mayor profundidad en la seccin correspondiente.
162
En este sentido, resulta paradjico que un enfoque de derechos, a partir de la
Convencin de los Derechos del Nio (CDN), no podra excluir la participacin
como eje articulador de todos los dems derechos. En efecto, la aplicacin
radical del principio de participacin hara estallar en pedazos los lmites entre
saber tcnico, y sentido comn. Este problema explicara, en parte, la forma
netamente discursiva, y escasamente prctica en que aparece la participacin
en el terreno de las ONG.
* No... El tema del discurso me parece que est instalado.
* Si hoy da no pods presentar ningn proyecto a nadie que no tenga la
palabra participacin en algn lado. Pero de ah a que exista
* En las ONG se ha podido implantar el discurso de los derechos -aunque a
los gurises a veces no les gusta mucho eso de los derechos del nio- con
palabras y clichs que es una primera etapa y es buena que se use, que
se instale como norte. Ha habido algunas reformas -buenas, malas- pero al
menos se empieza a considerar desde otra perspectiva GD2
Como se observa en este fragmento, muchas ONG mostraran su habilidad en
el manejo del enfoque de derechos, habilidad que ponen en juego con gran
xito en los llamados para convenio con el Estado. Si pensamos en el resultado
global de estos fenmenos, encontramos que ambos interlocutores obtienen
importantes ganancias: el Estado desarrolla polticas con un alto refinamiento
discursivo y las organizaciones obtienen la gestin de las mismas. Mientras
tanto se obturan las posibilidades de participacin no tutelada y se amortiguan
las posibles consecuencias que tendran en caso de existir.
Otra forma de observar la importancia del saber tcnico como elemento
distintivo, es observar qu sucede cuando este ha sido cuestionado o podra
llegar a ser compartido.
*Lo que pasa es que con esta problemtica que hay en cuanto a varias
instituciones de estas grandes, que uno sabe que estn ganando todos los
proyectos, (es que) el hecho de trabajar en red es quitar el poder que tiene
tal vez una institucin chica.
* Claro
* Entonces si yo trabajo en red, lo que yo puedo hacer o la capacitacin ya
se la voy a ceder al otro y entonces el tema del poder es importantsimo
163
*Hubo entonces dos cuestiones. La primera es que estaba bastante clara
la violacin a los derechos de los gurises. Por otro lado a nivel poltico se
cuestionaba la eficacia de los programas y se propona meter al gur en
una camioneta y preso al padre. Ah se termin la cuestin de compito yo
contigo o no y fue un esfuerzo interesante que podra hacer pensable ese
intento en otras cuestiones. Fue una experiencia de juntarse las ONG con
el Estado y ponerle lmites a lo que uno considera que son polticas que
atentan contra los derechos. GD4
La primera es una referencia a las limitaciones que impidieron la presentacin
conjunta de un grupo de organizaciones en un llamado para desarrollar redes
barriales, mientras que la segunda refiere a las causas que determinaron una
importante movilizacin conjunta de ONG con programas de atencin a nios
en situacin de calle que en el ao 2003 logr detener una poltica conjunta del
INAU (ex INAME) y el Ministerio del Interior consistente en levantar a los nios
de la calle en camionetas para llevarlos al INAME y presentar a los padres o
encargados ante la justicia.
3.8 Experticia burocrtica
Muchas organizaciones han logrado un conocimiento detallado del sistema
de financiacin pblico, que les permite acumular informacin suficiente para
tomar buenas decisiones, e incluso predecir el comportamiento de los actores
pblicos, en los puntos crticos de entrada (licitacin) y salida (evaluacin)
de un programa. El conocimiento de cmo debe presentarse la ONG, y en
funcin de la decodificacin de los criterios de puntuacin de los concursos,
adquieren mayores chances de ser ganadoras.
La experticia en llamados puede ser entendida como una adaptacin a la
nueva situacin de alta competencia, y es dable pensar que se constituya
en un recurso relativo al incremento de las dimensiones institucionales, y a la
capacidad de generar una clase gerencial que se disponga al cultivo de estas
capacidades entre sus principales tareas. Es importante destacar que el recurso
de la experticia en llamados se torna un imperativo funcional de las ONG, que
pone a las organizaciones en la nueva paradoja de ganar todos los proyectos
que sea posible aunque estn reidos con los principios de intervencin que
dictaran las organizaciones. De este modo, el triunfo de este recurso sobre
la tica de las organizaciones, contribuye a la proliferacin de proyectos con
los que luego las ONG no estarn de acuerdo, reproduciendo un espiral de
contradicciones
*Tendramos que empezar por ah. Cambiar la lgica de intervencin de
164
las ONG, las propuestas educativas, sociales para poder incidir. No tomar
ofertas y despus ver como adaptamos, para poder hacer otras cosas
que tambin consideramos importantes. Tambin es una estrategia para
sobrevivir no? Aplicamos a un proyecto que no estamos todos de acuerdo,
pero hay algunas cosas que s y con ese dinero de eso hacemos otras
cosas ms(...) GD5
Vale la pena recordar aqu lo que vimos en el captulo sobre la metodologa que
denominamos de los dos sombreros referido a la presunta capacidad de las
ONG de cumplir simultneamente con los rgidos requerimientos burocrticos,
y el resto de las demandas del Estado por un lado, y las necesidades de
la poblacin por otro, en funcin de las consecuencias que este particular
conocimiento burocrtico puede generar. La combinacin del conocimiento
de la poblacin y los requerimientos burocrticos, poda redundar en prcticas
sutiles de manipulacin de la poblacin en funcin del cumplimiento de los
objetivos. A las ideas discutidas oportunamente sobre la focalizacin de
segundo orden podemos agregar la siguiente cita
* Adems hay cosas perversas. Por ejemplo para acceder a la poltica hay
que demostrar que est muy mal. Los que estn peor son los que acceden
a las polticas. Por eso X (ONG) tiene problemas. Lo hemos discutido con
ellos los gurises que van a X (ONG) dicen drogate bien, no te baes en
cuatro das, hacete dar un par de pias y and que enseguida tens laburo.
Porque eso es lo que genera. Hay que acreditar
* Un certificado de pobreza absoluta para Eso conlleva una perdida de
autonoma y una denigracin brutal. Con qu sujeto ests trabajando?
Cmo lo quers promocionar? Si se tuvo que arruinar para poder entrar
() GD4
3.9 Legitimidad
El problema de la legitimidad esta muy asociado con la siguiente pregunta: A
quin representan las ONG cuando se transforman en un interlocutor en temas
pblicos? A sus beneficiarios? A sus socios?
La primera opcin podra descartar fcilmente. As como se establece en
el derecho figura que cualquier grupo de personas puede conformar una
organizacin civil, la realidad sugiere que el capital cultural, social y econmico
requerido para disear una ONG son resultan privativos para los beneficiarios
de las polticas sociales. Esto resultara tan palmario, como la constatacin de
que si un grupo de personas consideradas vulnerables, superara la barrera
165
de la fundacin de su propia ONG, pareceran escasas sus probabilidades de
ganar un llamado en el Estado, que le permita gestionar directamente el dinero
correspondiente al convenio.
En el desarrollo de programas que estimulen el ejercicio de una ciudadana
activa de los beneficiarios, se observan las dificultades que puede tener una
institucin que pretenda reproducirse en la frontera con el Estado. Notamos
adems, los inconvenientes de apelar a su capacidad tcnica y de gestin
eficiente, para transformarse en un vehculo que transporte la voz de los
beneficiarios para que puedan reclamar por sus derechos, o en todo caso, para
que puedan realizar junto a la organizacin, ejercicios reales de participacin,
como elemento central en la construccin de una ciudadana activa. A pesar
de todos estos elementos, persisten posturas con alto riesgo entorno a la
posible representacin de los destinatarios por parte de las ONG, sustentadas
en argumentos que evidencian claros elementos etnocentristas
13
. Segn
este planteo la insercin de las ONG en estas poblaciones les permitira
manejar los cdigos de una cultura diferente y las convertira en una interfase
obligatoria entre el Estado y las demandas de su poblacin objetivo. El riesgo
de esta postura, supone que una vez asumida, se transforme en un obstculo
para las posibilidades de convertirse en ciudadanos de los nios, adolescentes
(y sus familiares) beneficiarios de los programas de las organizaciones,
contradiciendo frontalmente un enfoque de derechos. Asumir que se considera
la voz de los nios y adolescentes, y hablar con sus representantes implicara
el peligro de coartar la emergencia de un discurso propio.
El presente trabajo dedica un captulo a la insercin local, y encuentra que
si bien es una fuente de legitimidad generalizada, puesto que todas las ONG
se identifican con ella, no todas las organizaciones pagan los costos de
permanecer insertas por encima de las circunstancias.
* Yo iba a decir que un eje de anlisis interesante es como hay
organizaciones que se paran desde lo focal y no slo desde lo focal sino
desde lo transitorio. Ah hay aguas para dividir y una cosa es una ONG que
viene y hace trabajo en un barrio con una metodologa impresionante cual
sea para trabajar cierta temtica y despus se va y que luego van a buscar
a las organizaciones locales dicindoles bueno, vos me tens que tomar a
estos gurises porque nosotros nos vamos Si claro vos decs nosotros los
vamos a tomar porque estamos ac y ac nos quedamos haya plata para
este barrio o no, pero vos desperts un montn de demandas que ahora
tenemos que cubrir nosotros. Es como una cosa muy perversa que se da
13
Citas como la siguiente, con diferentes grados de diplomacia fueron frecuentes en los grupos de discusin: son muy marginados, se
sienten marginados y se marginan (...) les inculcamos hbitos porque tienen otra cultura, otros cdigos, otras normas.
166
salen estos programas estrella que caen en paracadas y despus se van y
las ONG que quedan siempre son las mismas. GD4
Por otra parte la opcin de los socios fue discutida en los grupos de discusin,
pero cabe recordar que muchas veces desde el inicio, y sino con el desarrollo
de las organizaciones, estos ocupaban un lugar de carcter primordialmente
nominativo, limitndose a la operativa legal de la ONG. Precisamente para
muchos integrantes de distintas organizaciones, uno de los componentes
crticos en la imagen de estas organizaciones se configura a partir de lo difusa y
permisiva que resulta la figura jurdica de Asociacin Civil.
* No est previsto ningn tipo de fortalecimiento de estas sociedades por
ninguna ley en el Uruguay actual. Al haber una ausencia de marco y de
regulacin, tampoco se imponen en ese sentido ciertos niveles de control
para poder asegurar determinados niveles de transparencia.
* Un marco normativo existe. Quizs lo que tu propones sea
* No, no. Existe pero perdn, perdn. Existe, pero tan difuso que pueden
mezclar naranjas con medias y vacas azules. GD1
Como se repasa en el captulo dedicado a formacin de opinin pblica, la
desvalidez de la infancia era un recurso que las organizaciones podan movilizar
para incidir en el sistema poltico. El trabajo de las organizaciones con un tema
de alta sensibilidad pblica, representa una fuente importante de legitimidad. La
dificultad que traa aparejada la movilizacin de este recurso, provena de cierta
sensibilidad que poda activarse fcilmente, recurriendo a conos de una infancia
vulnerable y desprotegida. La tentacin de lograr un rpido impacto podra estar
conformando caminos cortos de legitimidad, con un saldo negativo en la
batalla semitica entre las representaciones de la infancia.
El prestigio de los integrantes de algunas ONG constituye otra fuente de legitimidad,
y asume diferentes formas. Por un lado, se considera que las organizaciones
grandes y pueden acceder, o ya tienen entre sus cuadros a notorios profesionales
en la matara. Por otro lado, las organizaciones con un fuerte arraigo local estn
integradas por personas que muchas veces adquieren un gran prestigio barrial.
3.10 Escala
La escala es uno de los recursos clave de algunas ONG. Si observamos la
declaracin de las organizaciones para la gua del ICD en el ao 2000, encontramos
unas 20 instituciones con un presupuesto anual promedio de unos U$S 420.000
14
,
167
con una ejecucin simultanea de varios programas en reas diversas y una
plantilla de trabajadores con un mnimo de 40 personas contratadas.
Estas dimensiones implican un gran potencial al tiempo que conllevan
importantes compromisos. La necesaria divisin del trabajo que se asocia al
manejo de estas instituciones conlleva la aparicin de una clase dirigente con
tiempo disponible para actividades polticas y formativas, con facilidades para
acceder al liderazgo de las ONG y contactos polticos para ejercerlo, como se
analiza en el captulo divisin del trabajo y concentracin de los programas.
Los compromisos que generan estas dimensiones no son difciles de imaginar,
empezando por el ms importante y mencionado de ellos que parece ser el
personal, seguido por los requerimientos de infraestructura, etc.
En este caso, como vimos la gestacin de una razn instrumental entre
muchas organizaciones, desvan la atencin del recurso escala de la incidencia
en problemticas de infancia como producto haca la capacidad ptima
de competir por proyectos, ejecutarlos y gestionarlos individualmente, sin
necesidad de recurrir a coordinaciones gravosas
15
con otras ONG. La escala es,
entonces, un recurso que permite que algunas ONG optimicen su rendimiento
dentro de la lgica de competencia que vimos en la seccin correspondiente.
Resulta problemtico suponer que el logro de una escala individual est
reido con otras lgicas de coordinacin entre las instituciones, genera zonas
de cercamiento, bloquea la trayectoria de las dems organizaciones y va en
detrimento de la configuracin de las ONG como actor colectivo.
Los contactos son otro importante recurso de algunas ONG, recurso a su vez
muy vinculado con el de la escala. Tanto cuando discutimos las estrategias
bsicas de relacionamiento ONG-Estado (incidencia de frontera e incidencia
reactiva), como cuando vimos el tipo de negociacin predominante en el
mismo binomio, encontramos razonable la gestacin de un crculo civil-poltico,
conformando arenas cerradas de interaccin entre notables de las ONG y
polticos o funcionarios de alto rango en el entorno de las polticas pblicas de
infancia.
16
Este crculo permite incluso el trasiego de miembros de un lado al
otro del mostrador.
Hasta ahora, el ejercicio colectivo de este recurso solo se ha materializado en
acciones que permanecen en la lgica instrumental de las organizaciones, como
ser el emblemtico caso de la crisis del 2002
14
Nota: no olvidar la fuerte devaluacin del ao 2002 que casi duplica el valor del Tipo de Cambio.
15
Recordemos que el diseo presupuestal de las ONG estn previstos gastos de coordinacin y de fortalecimiento institucional. En ONG
donde el gasto y los recursos estn altamente planificados, la coordinacin militante se transforma en gravosa y adquiere un estatuto
residual y secundario en la lgica predominante de la organizacin
16
Integrantes de la comisin de Pobreza del Parlamento, autoridades del INAU o la IMM, incluso miembros del Poder Ejecutivo.
168
El Estado en la crisis 2002 no pag a nadie, (...). Pag los sueldos de
funcionarios pblicos unos das atrasados y el resto nada. Ah hubo
un movimiento organizado de la sociedad civil, muy bien estructurado,
tocando una multitud de gamas, muy bien armado y mientras no se pagaba
a proveedoresnada, se pagaron los convenios. Hubo una capacidad de
respuesta muy buena y el movimiento que trabajo tocando a legisladores,
polticosse termin hablando directamente con
* Con el ministro de economa
* S con Atchugarry.
Por ltimo cabe destacar que la porcin de la poblacin en la rbita del INAU
que es atendida por las ONG es realmente significativa, de modo que la
importancia de las ONG en el sistema INAU no debe menospreciarse, ya que
el cese coordinado de sus actividades sera un fuerte elemento de presin para
la negociacin de cualquier eventual discrepancia entre ambos. En caso de
perseguirse decidida y coordinadamente el objetivo de expandir un ejercicio
activo de los derechos del nio, el potencial que arroja el recurso de escala
colectiva de las ONG no debera olvidarse.
169
Bibliografa de referencia
Alvarez, Miranda, B; (1996): El Estado de Bienestar: Veinte aos de argumentos crticos,
en Dilemas del Estado de Bienestar, org. Varios autores. Ed. Argentaria, Madrid
Andersen, G, E (2002): Social Foundations of Postindustrial Economies Ed. Oxford
University
Arretche, Marta (2002): Federalismo e Relaoes Intergovernamentais no Brasil: A
reforma de Programas Sociais. Revista Dados, Vol 45, N3 Rio de Janeiro.
Berro, Graciela; Cohen, Jorge; Ghione, Alicia, Javier Salsamendi; Pedernera, Luis;
Silva Balerio, Diego y otros (2001): en Revista Herramientas Defensa de los Nios
Internacional, Montevideo, Uruguay.
Bresser Pereira C. y Cunnill Grau Nuria, (1998): Entre el estado y el mercado: lo pblico
no estatal, en Lo pblico no estatal en la reforma del Estado; comp. C. B. Pereira C, y
N. C Grau Ed. Paids, Argentina.
Buthet, Carlos; Maiztegui, Graciela; Simari, Liliana (2002): Las ONGs de Desarrollo en el
escenario actual. Cambios en la misin, rol y estrategias en los 90 ALOP, FORTAL.
Castel, Robert, (1997): La metamorfosis de la cuestin social Ed. Paids, Bs. As.
CEPAL (2000); La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe. Informe 2000.
Cap. Introduccin El Desafo Regulatorio, Santiago de Chile
Control Ciudadano (1999) Nos. 3. Ediciones del Tercer Mundo, Montevideo.
Cussianovich, Alejandro; Marquez, Ana Mara (2002): Hacia una participacin
protagnica de los nios, nias y adolescentes Ed. Save the Children.
Duschantzky, Silvia (compiladora); Cardarelli, Graciela; Costa, Mara; Gagliano , Rafael;
Redonde, Patricia; Rosenfeld, Mnica; Yuni, Jos (2000): Tutelados y Asistidos. Programas
sociales, polticas pblicas y subjetividad Ed. Paids, Tramas Sociales, Bs. As.
Filgueira C. y F. Filgueira (1994): El largo adis al pas modelo: polticas sociales y en
el Uruguay en Heterogeneidad e incidencia de la pobreza urbana en el Uruguay Ed.
Arca, Montevideo.
Filgueira H. C. (1999): Bienestar y ciudadana. Viejas y nuevas vulnerabilidades, en Pobreza y
Desigualdad en America comp. V. E. Tokman y G. ODonnell. Ed. Paids, Bs. As.
Fitoussi, J.P. y Rossanvallon P. (1997) : La nueva Era de las Desigualdades Ed.
Manantial, Bs. As
Garrido, Gabriela; Oliva, Laura; Otormn, Ftima: (2004): Adolescencia y Vulnerabilidad.
Estado de situacin en el Uruguay actual Ed. Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional, Ministerio Asuntos Exteriores y Cooperacin, Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales, Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay (Oficina de
planeamiento y presupuesto), Centro de Formacin y Estudios del INAME.
Garrido, Vicente; Hillman, Maria; Maxera, Rita; Orte Socias, Carmen; Alberti, Mnica;
Berro, Graciela; Cohen, Jorge; Ghione, Alicia, Javier Salsamendi; Pedernera, Luis;
170
Silva Balerio, Diego y otros (2001): en Revista Herramientas Defensa de los Nios
Internacional, Montevideo, Uruguay.
Geddes, Barbara (1998): Los legisladores y la provisin de bienes pblicos. Un ejemplo
de la poltica brasilea y un modelo; en La Nueva Economa Poltica. Racionalidad e
Instituciones Comp. S Saiegh y M. Tommasi. Ed. Eudeba, Bs. As.
Gordon, Scout (1984): Bienestar, justicia y libertad Ed. Abeledo-Perrot, Bs. As
Hicks Norman y Wodon Quentin (2001): Proteccin Social para los pobres en Amrica
Latina. Revista de la CEPAL, N 73.
Hopenhayn, Martn (2001): Viejas y nuevas formas de la ciudadana. Revista de la
CEPAL, N73.
Jameson, Fredric; iek, Slavoj (2003): Estudios culturales. Reflexiones sobre el
multiculturalismo. Paids. Buenos Aires, Argentina.
Katzman, R y otros (1999): Vulnerabilidad, Activos y Estructura de Oportunidades en
Argentina y Uruguay. Ed. OIT-Fundacin Ford, Santiago de Chile
Kymlicka, Hill y Norman, Wayne (1997):El retorno del ciudadano. Revista Agora, N7;
ao 3; Buenos Aires
Laurnaga, Maria Elena (1999) Interaccin Estado Sociedad Civil en el Sistema de
Polticas Pblicas de Infancia. Ed. Instituto de Comunicacin y Desarrollo (ICD)
Leal, Gustavo; Pedernera, Luis; Baleado, Paula; Pedrowicz, Silvana (2000): La
incorporacin de los Derechos del Nio en las polticas pblicas en el Uruguay Comit
de los Derechos del Nio Montevideo, Uruguay.
Melo, Marcus Andr (1997): Federalismo e Poltica Social: as vicisitudes da Descentralizaao,
en Desafos de la Seguridad Social. Org, C. H. Filgueira, C. Midaglia y Petersen Thumser.
Ed. Trilce, CIESU-DSE, Montevideo
Midaglia y Petersen Thumser. Ed. Trilce, CIESU-DSE, Montevideo.
Midaglia, Carmen (2001): Los dilemas de la colaboracin pblico-privada en la provisin
de servicios sociales, en Calame P. y Talmant A: Con el Estado en Corazn Ed. Trilce,
Montevideo.
Morales, Antonio (1998). Suministro de servicios sociales a travs de organizaciones
pblicas no estatales, en Lo pblico no estatal en la reforma del Estado. Ed. Paids,
Argentina.
Moreira, Constanza (1999): De qu hablamos cuando hablamos de igualdad en
Democracia, Estado, Equidad Ed.
Narayan, Deepa; Chambers, Robert; Shah, Meera y Petesch, Patti (1999): Global
Synthesis Consultations with de poor. Draft for Discusin. World Bank.
Nelson, Joan (2002): Poverty, Equity, and politics of adjustment; org, S.Haggard and
ODonnell Guillermo, (1999): Pobreza y Desigualdad en Amrica Latina: algunas
reflexiones polticas, en Pobreza y Desigualdad en America comp. V. E. Tokman y G.
ODonnell. Ed. Paids, Bs. As.
171
Petras, James (1999): Amrica Latina. De la Globalizacin a la Revolucin. Ed.
HomoSapiens Ediciones. Serie Paradigmas y Debates, Rosario, Argentina
Pierson, Paul (1994): Dismantling the Welfare State Ed. Cambridge University
Save the Children (2002): Como aplicar un Enfoque de Derechos del Nio en la
Programacin. Manual para los miembros.
Putnam, Robert (1993): Comunidade e Democracia a experiencia da Italia moderna.
Ed. Fundaao Getulio Vargas.
Putnam, Robet (1999): Bowling Alone. Ed. Simon-Schuster, New York
R Kaufman, in The Politics of Economic Adjustment. International Constraits, distributive
conflicts, end the state. Princeton University Press, New Jersey
Rawls, Jhon (1990): Sobre las Libertades Ed. Paidos, Barelona
ANONG, Red de ONG s Niez y Juventud; UNICEF (1997): Reflexiones y aportes sobre
el Nuevo Cdigo de la Niez y Adolescencia.
Rosanvalln, P (1995): La Nueva Cuestin Social Ed. Manantial, Bs. As
Rosel, Cecilia (2002): La relacin pblico-privada en programas alternativos de
proteccin. Ed. Mimeo
Schedler, A (1999): Conceptualizing Accountability in Schedler, A; Diamon, L y Plattner
(eds. 1999) The Self-Restraining State: Power and Accountability in New democracies,
Lynne Rienner Publishers.
Schedler, A; Diamon, L y Plattner (eds. 1999) The Self-Restraining State: Power and
Accountability in New democracies, Lynne Rienner Publishers.
Schmiter, P (1999): The limits of Horizontal Accontability in Schedler, A; Diamon, L
y Plattner (eds. 1999) The Self-Restraining State: Power and Accountability in New
democracies, Lynne Rienner Publishers.
Sen, Amartya (1992): Inequality reexamined. Harvard, University Press, New York.
Skocpol T. y Fiorina M. (1999): Civic Engagement in t American Democracy Ed.
Brookings Institution and Russell Sage Foundation. Washington DC New York.
Tulchin, Joseph (1999): Regulatory Regimes and the consolidations of democracy
in Latin America, in Competition Policy, Deregulation, and Modernization in Latin
Amrica Ed Lynne Rienner EUA.
Weffort, F (1998): What kind of democracy? What kind of market? in What kind of
market, comp. P. Oxhorn and G. Ducantenzailer. Ed. Pennsylvania State University,
EUA.
iek, Slavoj (2003): El sublime objeto de la ideologa. Siglo XXI editores Argentina
iek, Slavoj (Comp) (1994): Ideologa. Un mapa de la cuestin. Fondo de Cultura
Universitaria. Buenos Aires, Argentina.
172
ANEXO
Criterio de heterogeneidad inclusiva aplicado a la
construccin de los grupos de discusin
I Jerarqua que ocupa dentro de la organizacin
II Tamao de la organizacin
III Fuentes de financiamiento
IV Organizaciones laicas y organizaciones religiosas
V Temtica de trabajo de la organizacin
VI Liderazgo tcnico y liderazgo barrial
VII Niveles de participacin de los nios
VIII Grado de localizacin territorial de la organizacin
Esquema de actuacin del Preceptor (P)
de los Grupos de Discusin (GD)
Grupo de discusin GD
Habla individual *
Preceptor P
Contacto i ni ci al : Investi gaci n sobre experi enci as de i nci denci a
de l os operadores de l a soci edad ci vi l
Provocaci n i ni ci al (A): Inci den l as ONG en l os probl emas
de l a i nfanci a en Uruguay?
Interrogaci n al preceptor (-A): A qu se refi ere con i nci di r?
Rei nterpretaci n del preceptor (+A): Qu l es parece que si gni fi ca i nci di r?
Qu deber an hacer para i nci di r?
No i nterrogaci n al preceptor (B):S !
No! } Di scusi n
Depende (-A)} Rei nterpretaci n
del preceptor(+A)
Cartas de rei nterpretaci n
Catl i si s, control y pantal l a del Preceptor: I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII
173
174
Este libro se termin de imprimir en el mes de
Agosto de 2005 en Copymatic SRL
Pernas 2474 Tel.: 508 5350
Montevideo - Uruguay
copymatic@adinet.com.uy
Hecho el depsito legal nmero: 334.464