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DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA
UNIDADE CURRICULAR
Finanças Públicas e Gestão Orçamental
TÍTULO
FINANÇAS PÚBLICAS
O Orçamento do Estado
ALUNO
N.º 8589
António Manuel de Albuquerque Pereira
DOCENTE
Mestre José Tavares
ÍNDICE
AL - Autarquias Locais.
AN - Assembleia Nacional.
AR - Assembleia da República.
CD - Centro Decisório.
Cf. - Confrontar.
CL - Centro Legislativo.
CRP - Constituição da República Portuguesa.
DGO - Direcção-Geral do Orçamento.
DOG - Decreto Orçamental do Governo.
DR - Diário da República.
Ex. - Exemplo.
LEO - Lei de Enquadramento do Orçamental.
LOE - Lei do Orçamento do Estado.
MBO - Management by objectives.
ob. cit. - Obra citada.
OE - Orçamento do Estado.
OGE - Orçamento Geral do Estado.
p. - Página.
PEC – Pacto de Estabilidade e Crescimento
pp. - Páginas.
PPBS - Planning Programming Budgeting Systems.
RA - Regiões Autónomas.
RCB - Rationalisation dês choix budgétaires.
ss. - Seguintes.
TUE - Tratado da União Europeia.
EU - União Europeia.
UEM - União Económica e Monetária.
ZBB - Zero Base Budget.
1. INTRODUÇÃO
1
“É ao Estado que compete manter a paz e a segurança jurídica, mas para o fazer tem o mesmo de estar
imbuído da respectiva autoridade”, in Carvalho, Manuel Proença de (2005), Manual de Ciência Política e
Sistemas Políticos e Constitucionais, Lisboa, Quid Juris?, p. 53.
2
Acto revelador do poder de soberania do Estado. Cf. Oliveira, Fernando (1996), Breve glossário de latim
para juristas, 3ª edição, Lisboa, Cosmos, p. 43.
3
“O Estado é (…) uma forma histórica de organização jurídica do poder dotada de qualidades que a
distinguem de outros “poderes” e “organizações de poder””. Para mais sobre o Estado Cf. Canotilho, José
Joaquim Gomes (2003), Direito Constitucional, 7ª edição, Reimpressão, Coimbra, Almedina, pp. 89 e ss.
4
Franco, António L. de Sousa (1996), Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4ª Edição, 3ª
Reimpressão, Coimbra, Almedina.
Em sentido orgânico, designa o conjunto de órgãos do Estado ou de outro Ente Público, a quem
compete administrar “os recursos económicos destinados à satisfação de certas necessidades
sociais” (Ex. Ministério das Finanças).
Em sentido objectivo, é o conjunto de actos contínuos e sequenciais com vista a um determinado
objectivo. É o modo de satisfação das necessidades públicas, ou seja, quem exerce essa actividade na
afectação dos recursos públicos para a satisfação das necessidades públicas.
E, em sentido subjectivo, olha para o conceito como uma disciplina que estuda as leis e os
princípios que regem a actividade do Estado, em termos amplos. É o conjunto de princípios teóricos
que norteiam a actividade financeira do Estado e dos outros Entes Públicos. Ainda que estas leis e
princípios sejam avulsos (sem código), são regras que disciplinam o direito financeiro.
Mesmo tendo recorrido, maioritariamente, à obra citada, tentámos, no entanto, colocar “tudo”
quanto nos foi possível sobre Finanças Públicas e Gestão Orçamental, falando, em particular, do
OE, reconhecendo que, de qualquer forma, não é uma tarefa fácil, mas, pelo menos, arriscámos.
Sousa Franco (1996)5 à pergunta “quais os principais tipos de relações entre o poder político (…)
e a actividade económica, entendida como o processo orgânico de satisfação de necessidades
humanas mediante a afectação de bens materiais raros a fins alternativos (individuais ou sociais;
privados, comunitários ou públicos”, responde, quando fala do “poder e a economia”, como sendo
“a ordenação, a intervenção e a actuação económicas”.
A ordenação económica, segundo o autor, possui os grandes quadros reguladores de toda a
actividade económica financeira, estabelecidos pelos poderes públicos, especialmente de natureza
jurídica e social e assim estrutura a actividade económica e regula a actuação dos sujeitos
económicos. A Lei de Enquadramento necessária para elaboração do OE faz parte de ordenação
económica. Na ordenação económica tem que haver uma definição e execução de uma política ou
doutrina económico-social do Estado (se estamos perante um sistema económico liberal, capitalista,
etc., …); as doutrinas e políticas económico-sociais enraizadas num Estado têm que esmiuçar e
concretizar-se em normas e princípios gerais aos quais deve obedecer toda a vida económica
(falamos da Constituição da República Portuguesa (CRP), em concreto da Parte II, “Organização
Económica”, onde estão os aspectos fundamentais que demarcam a vida económica (art. 80.º e ss.)6.
A intervenção económica, em sentido restrito, é toda e qualquer política económica. É uma forma
de intervenção do Estado na economia, seja fiscal, monetária, social, etc., desde que dotado do seu
Jure imperii 7. Políticas económicas estaduais. É este tipo de comportamento que se designa, em
sentido próprio, por intervenção económica do Estado, a qual tem como forma mais racionalizada a
política económica, que pode ser directa ou indirecta, e representa a relação mais flexível,
diversificada e variada entre o Estado e a actividade económica, visando alterar, concretamente, o
que seria a actividade livre e normal dos sujeitos económicos. Assim, o Estado recorre ao seu poder
para modificar o comportamento dos sujeitos económicos (Ex. através de disposições directamente
limitativas, agravamento de impostos, restrições financeiras, etc.).
Por fim temos a actuação económica do Estado que é quando ele actua de forma directa como se
fosse um sujeito privado a actuar no mercado. Neste caso considera-se que o Estado não tem um
comportamento Jure imperii, mas dispõe de bens e serviços, gere-os e afecta-os às necessidades
sociais, financeiras, públicas e de satisfação passiva.
5
Cf. Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 7.
6
Cf. Constituição da República Portuguesa (CRP), Lei Constitucional n.º 1/2005, Sétima revisão
constitucional, publicada no Diário da República n.º 155, I Série - A, de 12 de Agosto de 2005.
7
Considerada como uma definição clássica, Marcello Caetano refere que “o poder é a possibilidade de
eficazmente impor aos outros o respeito da própria conduta ou de traçar a conduta alheia”, in Caetano,
Marcello (1983), Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, Tomo I, 6ª edição, Coimbra, Almedina,
p. 5.
O Estado pode desenvolver uma actividade de sujeito económico colectivo ou social, designando-
se essa de actuação económica como sendo a acção do Estado como sujeito ou como agente
económico, formulando escolhas ou opções económicas no interesse da comunidade.
Há serviços em que apenas o Estado pode prestar numa sociedade desenvolvida, como exemplo
temos a “administração da justiça, a defesa e a segurança interna, certas zonas de administração
civil.”8 Para isso, tem que possuir bens, empregar processos de financiamento, “de remunerar o
trabalho e outros factores produtivos.”
Por razões diversas o Estado chamou a si prestar, embora pudesse não o fazer, serviços de
correios, telecomunicações, da rádio e televisão, mesmo que, por vezes, actue de forma concorrencial
com os particulares. No entanto, ao fazê-lo, o Estado, fica numa posição de igualdade com os demais.
Facilmente se compreende a função e carácter puramente económicos à realização deste tipo de bens,
como serviços prestados pelo Estado.
Outros há que se podem designar por actuação económica em sentido próprio, quando o Estado
age como sujeito ou agente económico, formulando escolhas ou opções económicas no interesse da
comunidade (Ex. polícia ou da defesa nacional). Embora mais difícil de compreender, estes, ainda
assim, correspondem a serviços, “pagos” pela colectividade, por via dos impostos9 (ou das taxas), e,
ao prestá-los, o Estado suporta custos.
8
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., pp. 11 a 12.
9
Joseph Schumpeter refere que “o espírito de um povo, o seu nível cultural, a sua estrutura social, as
acções de que a sua política é capaz, tudo isto e muito mais, está escrito na sua história final… Aquele que
souber escutar a sua mensagem poderá ouvir nela o trovão da história mundial mais nitidamente do que em
qualquer outro lugar.” Cf. Samuelson, Paul A. e Nordhaus, William D. (1998), Economia, 16ª edição, Lisboa,
McGraw-Hill, p. 281.
3. ORÇAMENTO DO ESTADO
manteve o dualismo no constitucionalismo orçamental. Também porque não era fácil, no imediato,
abandonar todas as estruturas legislativas e financeiras (estava em causa a soberania).
A AR aprovava o OE como uma autorização político-legislativa, mas, aqui, esta autorização não
era uma mera lei de habilitação como no período da constituição de 1933. A lei da AR em 1976 é
uma lei habilitante, uma verdadeira lei plano, que concede autorização ao Governo, mas quantifica e
estabelece as balizas, mediante articulados mapas com receitas e despesas perfeitamente definidas. E
dali o Governo não pode sair, portanto é uma lei de aplicação e uma lei plano. No entanto, ainda não
estavam criadas as estruturas para ser aprovado o orçamento em termos formais, pois este era
aprovado por DOG. Assim, o OGE, aparecia sob a forma de Decreto-Lei Orçamental, meramente
formal, porque o conteúdo substancial vinha da Lei de habilitação da AR. Mas, continuam a ser
praticados dois actos, o que fazia com que o dualismo continuasse activo.
Só a partir da revisão constitucional de 1982 passámos a ter o monismo no Constitucionalismo
Orçamental Português, ou seja, a LOE é da competência exclusiva, absoluta e indelegável da AR,
conforme atrás referido.
Em 1972 podia dizer-se que a lei da AR era uma lei de habilitação e plano, após 1982 a lei de
autorização político-legislativa da AR é apenas uma lei formal, porque ela é a LOE e é nela que se
esgota a autorização político-legislativa. Esta qualificação da LOE como uma Lei Plano / Acto Plano
está relacionada com o facto de o Orçamento ser a expressão financeira do plano anual mas, também,
de todos os planos económicos e sociais do estado (anuais ou plurianuais).
O OE é uma Lei (formal) da AR, cujo conteúdo Sousa Franco (1996) classifica como sendo um
verdadeiro acto plano, para além da lei que ela já é, ou seja, o OE é uma expressão do plano
financeiro e portanto podemos dizer que o OE é um verdadeiro plano financeiro e que por sua vez
integra os planos económico nacionais, enquanto expressão desses planos.
10
N.º 3, do artigo 166.º, da CRP.
LOE é submetido a Conselho de Ministros, sendo então aprovado por unanimidade, sob a forma de
proposta de lei, conforme os art. 200.º/1-c) e 197.º/1- d), da CRP. O Governo tem o dever de
apresentar a proposta de lei à AR até 15 de Outubro (art. 38.º/1 e 2, da LEO). Apresentada a proposta
de lei, a mesma é debatida e votada no prazo de 45 dias (art. 39.º/1 e 2, da LEO) - um debate e uma
votação na generalidade e um debate e uma votação na especialidade e depois uma votação final
global (art. 168.º, da CRP). A discussão na generalidade é feita pelo plenário (art. 39.º/3, da LEO), na
especialidade a discussão e votação decorre na comissão especializada permanente competente em
matéria de apreciação da lei orçamental (art. 39.º/4, da LEO), exceptuam-se as matérias constante no
art. 39.º/5, da LEO, as quais são debatidas e votadas na especialidade pelo plenário, bem como as
matérias constantes no art. 39.º/6, da LEO). A votação final é feita pelo plenário (art. 168.º, CRP).
O elemento essencial do orçamento é a execução, conjunto de actos e operações materiais
praticados para cobrar receitas e realizar despesas inscrita ou para propor o respectivo ajustamento.
Os princípios da execução do orçamento são os da legalidade; inscrição orçamental; da
cabimentação; e da tipicidade orçamental. Este último em duas vertentes: qualitativa e quantitativa.
Os princípios da execução do orçamento são o da regra por duodécimos, isto é, quando não existe
orçamento utiliza-se o art. 38.º/ 2, da LEO, da justificação prévia de uma despesa pública e, ainda, o
princípio da economicidade, este, tem que ser utilizado com eficácia técnica, ou seja, com eficiência
económica. A execução exige respeito pela legalidade substancial. A legalidade implica o princípio
da tipicidade orçamental - todas as receitas e despesas têm que estar inscritas no orçamento. Mas, no
que respeita às receitas é uma tipicidade qualitativa, pois o montante orçado não é vinculativo, a
cobrança pode exceder a provisão. Nas despesas, pelo contrário, existe uma tipicidade quantitativa,
pois as despesas não podem exceder o montante máximo que consta no orçamento. A execução
orçamental obedece também ao princípio da economicidade, que integra duas regras: a racional
utilização das dotações orçamentais e a melhor gestão da tesouraria. A execução do orçamento da
receita obedece ao princípio da legalidade - a receita só pode ser cobrada se tiver existência legal e se
estiver inscrita no orçamento (art. 42.º/3, da LEO).
No que respeita às despesas, é preciso que sejam legais (art. 42.º/6-b), da LEO), é necessário que
estejam inscritas e previstas no orçamento e tenham cabimento legal (art. 42.º/6-a), da LEO), é
necessário, em princípio, que se verifique o acatamento da regra dos duodécimos, os créditos
orçamentais vencem-se ao longo dos 12 meses do ano, em parcelas iguais. Em cada mês não pode
ser utilizado um crédito orçamental superior a 1/12 do crédito anual, acrescido dos duodécimos
vencidos e não gastos. Existem excepções a esta regra (art. 43.º/5-a), da LEO). Ainda relativo às
despesas, o orçamento condiciona a assunção de encargos pela administração e para a despesa se
realizar é necessário que haja autorização para a realização da despesa, processamento, verificação,
liquidação, autorização de pagamento e o pagamento da despesa. É, também, necessária a
verificação do princípio da economia, eficácia e eficiência (art. 42.º/6-c), da LEO).
11
Carvalho, Manuel Proença de (1995), Ciência Política e Direito Constitucional, Lisboa, Edições
Universitárias Lusófonas, p. 25.
12
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 336.
3.6.1 - A Anualidade
A primeira das regras orçamentais clássico-liberais é a da anualidade. Aqui o orçamento tem o
sentido de um acto cuja vigência é anual. Esta regra origina uma dupla exigência anual: a votação do
Orçamento pelas Assembleias Políticas e a execução do Orçamento pelo Governo e pela
Administração Pública. Há autores que acusam esta regra de ter, apenas e só, bons fundamentos, quer
13
Em traços gerais as funções do Governo, economicamente, são quatro: Melhorar a eficiência económica;
Melhorar a repartição do rendimento; Estabilizar a economia através de políticas macro-economicas; e
Conduzir a política económica internacional. Cf. Samuelson, Paul A. e Nordhaus, William D. (1998), in ob.
cit., pp. 285 e ss.
14
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 346.
15
Para conhecer o porquê das regras orçamentais, quer nos diferentes países, quer nos países da União
Económica e Monetária, Cf. Loureiro, João (2008), Política Orçamental na Área do Euro, Porto, Vida
Económica, pp. 29 e ss.
de natureza política, quer de natureza económica. Politicamente, é mister afirmar que o controlo que
é feito pelo Parlamento, da gestão dos dinheiros públicos, se faça regularmente num espaço temporal
que permita manter “crédito” na autorização orçamental. Economicamente, o ano revela-se como um
bom período natural para os cálculos económicos, pelo menos no domínio da gestão corrente. Em
Portugal também houve discrepância entre ano financeiro e ano civil até ao ano de 1936, onde a
anualidade vigorava entre 1 de Julho e 30 de Junho do ano seguinte. A mudança para o actual sistema
foi determinada pelo Decreto-Lei n.º 25 299, de 6 de Maio de 1935, já em pleno regime autoritário do
Estado Novo.
que contribuíssem para o aumento da procura, provocando assim a expansão da economia. Não se
abandona a ideia de equilíbrio orçamental, mas ela é reportada, em vez do ano, como era tradicional,
ao período do ciclo económico.
As técnicas utilizadas foram a técnica do fundo de reserva, começando por se executar na fase alta
do ciclo, formando então excedentes orçamentais que irão financiar, na fase baixa ou depressiva, os
inevitáveis défices orçamentais, que tentarão relançar a economia, e a ténica do fundo de
regularização, acumulando-se défices na baixa conjuntura, que deverão ser depois compensados
quando a fase alta do ciclo permitir formar excedentes orçamentais.
3.6.2 - A Plenitude
Este princípio tem como referência um cariz relacional profundo entre duas regras distintas,
unidade e universalidade orçamental, que comportam, basicamente, dois aspectos relevantes que se
evidenciam no facto de que todas as receitas e todas as despesas terem que ser inscritas nesse
orçamento universal (art. 105º/1 e 3 da CRP e art. 5º, da LEO).
3.6.2.1 - A Unidade
Visando evitar que através da utilização do mecanismo de múltiplos orçamentos se atinja uma
situação em que vultosas massas de fundos escapam à autorização po1ítica, é exigido que em cada
período (ano) orçamental o Estado deva elaborar apenas um orçamento, sejam estes orçamentos
sucessivos, inicial e suplementares, ou orçamentos simultâneos, para os vários serviços, funções ou
tipos de despesas: especiais ou autónomas. No nosso país esta exigência encontra-se expressa nos art.
105°/1 e 3, da CRP e 5º/1, da LEO, embora se possam verificar, aqui e além, várias excepções
previstas na lei e outras, quantificadas por muitos como maioritariamente visíveis pela prática, que
nos possibilitam assegurar que “este princípio só muito restritamente tem entre nós consagração
satisfatória.”
Este fundamento do princípio da unidade visa, claramente, racionalizar de forma transparente a
obtenção e afectação dos recursos, conhecendo quais os que se cobram e os seus fins, no sentido de
evitar que possam surgir múltiplos orçamentos e que determinados recursos consigam fujir à
designada autorização orçamental do órgão político competente.
A regra do orçamento unitário (art. 105º/5, da CRP) já sofreu inúmeras excepções, mesmo com
âmbito restrito à administração central (art. 5º/1, da LEO). A própria Constituição tem dado, em
termos da sua execução, um novo vigor ao seu cumprimento e âmbito, por exemplo, encaixando
dentro do OE o orçamento da segurança social (art. 105°/1-b)) e incluindo o de todos os fundos e
serviços autónomos (art. 105°/1-a)). Embora não haja impedimentos quanto a estes organismos terem
orçamentos próprios, todas as suas receitas e despesas têm de ser, primeiro, autorizadas pelo OE.
Caso contrário, é inconstitucional (art. 103°/3, da CRP), o que legitima a resistência dos
contribuintes. Excepções a esta unicidade, consideradas como constitucionais, só quando não se
encontrem dentro de actividades financeiras estatais, ou seja, as que não confiram a figura de
administração central (Cf., por exemplo, o art. 2.º, da LEO), isto é, as regiões autónomas, autarquias
locais, empresas públicas (art. 5º/2, da LEO) não se incluem no OE, considerando-se, dessa forma,
não estatais.
3.6.2.2 - A Universalidade
Uma ideia sintética deste princípio é a da obrigação de consagrar todas as receitas e todas as
despesas no OE. A isso se chama plenitude. “Um só orçamento e tudo no orçamento”.
“O âmbito do princípio da universalidade abrange apenas, como esclarece o art. 5°/1, da LEO, todas as
receitas e despesas da Administração Central do Estado – excluindo, portanto, as empresas públicas, que
não são administração, e as administrações autárquica e regional, mas incluindo os fundos e serviços
autónomos.”16
3.6.3 - A Discriminação
A discriminação das receitas e despesas do Estado decorre do texto constitucional (art. 105º/1-a)).
As regras basilares neste domínio são três: especificação, não compensação e não consignação.
3.6.3.1 - A Especificação
É a CRP que se encontra consagrada uma das regras orçamentais quanto à descriminação
orçamental, a especificação. “O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respectiva
classificação orgânica e funcional…”17. Esta regra pretende, segundo a CRP, “impedir a existência
de dotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas.”18
Sucede, ainda, que, desta regra, as classificações que acolhem a discriminação de receitas
atendem a um princípio de tipicidade legal, art. 8º/7, da LEO, e com suporte constitucional dado pelo
art. 105º/3. A sua violação acarreta inconstitucionalidade, no caso das classificações funcionais e
orgânicas, quanto ao género, e, quanto à espécie, no caso das mesmas classificações e da classifi-
cação económica, são consideradas ilegais.
16
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 351.
17
Cf. Artigo 105º/3, da CRP.
18
Idem.
3.6.4 - A Publicidade
Até se encontrar prevista no artigo 12.º, da LEO, só apresentava inscrita na CRP, ou seja, o OE é
uma Lei e enquanto Lei/Acto legislativo e, de acordo com a forma de publicação / publicitação dos
actos, era na CRP que encontrávamos que as leis da AR tinham que ser publicadas no Diário da
República (DR) e portanto a forma de publicação ou publicitação era a maneira de lhe dar efeito
externo, ou seja, de as dar a conhecer e a partir daí ser obrigatório para toda a gente. É com a
publicação no DR que a LOE se torna eficaz e, portanto, em condições de assumir os efeitos jurídicos
para terceiros.
Actualmente a LEO vem, em complemento dessa regra da publicação, estabelecer, no art. 12.º/1, a
publicidade do próprio OE. Esta regra é ainda aplicável aos Orçamentos das Regiões Autónomas e
das Autarquias Locais. A regra da publicidade orçamental acaba por ser mais precisa e mais concreta
do que a prevista na CRP (publicitação em DR), com o art. 12º, da LEO. Ficámos a saber que antes
19
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 354.
dessa publicação pode haver outros meios anteriores e é o Governo que tem de tomar essas medidas
para dar a conhecer de todas as formas possíveis ao seu alcance para publicitar os actos que sejam
necessários para poderem obrigar e produzir os efeitos jurídicos para além da publicação em DR, a
fim de os tornar eficazes e de passarem a produzir efeitos na ordem jurídica.
Exemplo:
Quando o Governo envia por CD a primeira abordagem do Orçamento (a proposta de Lei aprovada em
Conselho de Ministros) do Ministério das Finanças para a AR, já se está a dar início à sua
publicitação.
A publicitação dos actos é feita nos termos do art. 119º/1-c), da CRP (publicação no DR). A falta
de publicidade implica a sua ineficácia jurídica. Sem prejuízo das outras formas de publicação, a
condição para que o diploma adquira eficácia jurídica é a sua publicação definitiva no DR (art.
119.º/2, da CRP).
3.6.5 - O Equilíbrio
Para o equilíbrio orçamental são relevantes os critérios: Ordinário e Activo de Tesouraria.
O critério ordinário faz a distinção entre ordinário e extraordinário. Para este critério uma receita
ordinária é uma receita que se repete de orçamento para orçamento, todos os anos, repetindo-se
ainda a origem de onde vem. Uma despesa ordinária é uma despesa que se repete de orçamento para
orçamento, todos os anos, repetindo-se ainda a origem de onde vem.
Exemplo:
Despesa Ordinária: Pagamento a funcionário Público.
Receita Ordinária: Impostos.
Uma receita extraordinária é uma receita extra em relação a outro orçamento. Uma despesa
extraordinária é uma despesa extra em relação a outro orçamento, que normalmente não faz parte do
normal funcionamento do OE.
Exemplo - Despesa extraordinária
Pagamento de uma prestação de um empréstimo celebrado, que irá terminar no final do empréstimo.
O critério de activo de tesouraria é aquele que se encontra entre despesas e receitas, efectivas e
não efectivas. Baseia-se no Património Monetário do Estado.
O mesmo raciocínio do primeiro, aplicando-se neste a distinção entre despesas e receitas efectivas
e despesas e receitas não efectivas.
Exemplos:
Receita efectiva: Imposto, repete-se todos os anos.
Despesa efectiva: Pagamento a funcionários.
Receita não efectiva: Arrecadação do dinheiro de um empréstimo, não se repete, é só quando vem.
Despesa não efectiva: É o pagamento desse mesmo empréstimo, que não se repete todos os anos e que
é igual a capital mais juros.
A ambos os casos chamam-se critérios de equilíbrio substanciais. Estes equilíbrios obtêm-se
quando, por exemplo: As receitas ordinárias cobrirem as despesas ordinárias e quando as receitas
20
Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (lei de enquadramento orçamental), com as alterações introduzidas pela
Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto, e pela Lei n.º 23/2003, de 2 de Julho.
21
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 364.
Aplicado na Noruega, Suécia, alguns cantões da Suíça, Finlândia, entre outros países, existe o
Management by objectives (MBO) - Sistema por objectivos. Foi analisado primeiro nas empresas
privadas e só depois no OE. Todo o sector produtivo da empresa que dizia quanto se tinha que
produzir na empresa para sustentar a base da empresa. Se não chegasse havia necessidade de colocar
no mercado um novo produto. Nunca havia uma contradição entre o que dizia o gestor de topo e as
bases da empresa. O objectivo é, por sectores, experimentar a funcionalidade, pormenorizado, do
orçamento.
Por último, temos o Zero Base Budget (ZBB), isto é, o Orçamento de Base Zero. Não tem base de
qualquer orçamento anterior para seguir uma nova gestão. Terá que se justificar cada despesa e cada
receita nova, (uma forma de saber o custo de cada uma das compras, e não o seu todo) o mesmo para
as receitas. É assim possível saber-se onde se cometem erros e corrigi-los rapidamente, no entanto é
um critério muito mais complexo.
22
N.º 2, do artigo 167.º, da CRP.
O cálculo das despesas faz-se através de um único método de avaliação directa, tendo em conta o
ano anterior e atribuir a mesma verba. Para o cálculo da receita temos quatro métodos: Penúltimo
Exercício – Para cada receita vamos orçamentar a mesma verba do ano anterior; Penúltimo Exercício
Corrigido – A única coisa que difere é que podem existir receitas que desapareceram ou acresceram
– tendo em conta os Tratados, as Convenções que Portugal vá aderindo; Média dos Últimos
Exercícios – Média ponderada dos últimos 3 a 5 anos; e Avaliação Directa – Aplica-se às receitas
que resultem da Lei ou do contrato. Já sabemos que pela Lei ou pelo contrato vem um valor X ou Y;
O método que actualmente seguimos é método das chamadas matrizes input/output
(econometrias). É uma mistura dos métodos econométricos com um dos métodos acima descritos.
Quer se trate de um OE, ou de um orçamento familiar, têm que existir critérios de racionalização
orçamental. Tem que se controlar as despesas, ou seja, não gastar mais do que se pode.
23
Fonte: Banco de Portugal, in http://www.bportugal.pt/euro/emu/pacto_p.htm
7. CONCLUSÃO
Como conclusão é importante falarmos das políticas de médio e longo prazo que representam o
planeamento e os programas e projectos plurianuais.
Trata-se, como atrás referido, de uma outra ordem de razões que tem sido invocada contra a regra
da anualidade. É a prossecução pelo Estado de objectivos estruturais, que implicam a realização de
políticas a médio e a longo prazo, logo, com horizontes e estratégias que se estendem por vários anos.
Actualmente existem, mesmo na generalidade das economias de mercado, planos (ou, pelo
menos, formas de programação), que procuram definir objectivos a longo prazo, traçar estratégias
para os alcançar e determinar acções concretas a desencadear. Estes planos podem ser, nas economias
de mercado, imperativos para o sector público e meramente indicativos para o sector privado. E,
mesmo quando não há formalmente certas políticas concretizadas em planos, a programação
económica e financeira de algumas actividades e das suas receitas e despesas tendem a fazer-se
largamente, no âmbito de um horizonte de vários anos. Entre nós as despesas, primeiro,
determinadas, no ramo militar e, depois, com algumas de investimento, têm sido autorizadas de
forma integrada com uma programação plurianual, que condiciona e justifica as dotações anuais.
Hoje planeia-se menos, mas programa-se e projecta-se, cada vez, mais.24
A crise do planeamento (e, ainda mais, a falência da planificação, que erige os planos em
instrumento fundamental do sistema económico-social), evidente desde os anos setenta e dominante
após a decisiva viragem social de 1989-91 no Mundo, não fez perder importância aos instrumentos
mais flexíveis de programação e projecção de actuações plurianuais, mantendo, embora em novos
moldes, uma certa tensão entre o natural horizonte anual do orçamento e o horizonte plurianual de
um número crescente de decisões; e resolvendo, por vezes, essa tensão através da partilha de áreas de
decisão – reservando ao orçamento as áreas anuais e a outra sede plurianual as restantes, assim
excluídas da plenitude no momento da decisão e/ou nos da execução e responsabilização final
(conta). Isto não é forçoso, mas é um dos caminhos possíveis, mais seguido no passado do que na
actualidade.
24
“O reforço da credibilidade, transparência e qualidade das finanças públicas que advém de um aumento
da qualidade da informação disponível na Administração Pública é um dos objectivos centrais na actuação do
Governo ao definir regras associadas ao processo de elaboração, execução, monitorização e avaliação dos
orçamentos públicos. Este esforço materializa-se hoje em áreas como o desenvolvimento da orçamentação por
programas, a reformulação dos processos de gestão financeira do sector público ou a melhoria da qualidade e
credibilidade das estatísticas das Administrações Públicas, cujos impactos positivos na disciplina orçamental
contribuem para a sustentabilidade das finanças públicas.”, in Programa de Estabilidade e Crescimento, 2008-
2011, República Portuguesa, p. 60.
8. ANEXOS
As três características que definem, relacionam e distinguem as Finanças Públicas das Finanças
Privadas:
O Estado e qualquer Entidade Pública, com Pressupõem a satisfação das necessidades dos
poderes financeiros de produção de bens e particulares, já que são actividades dos
serviços públicos com vista à satisfação das particulares. Estas necessidades, nesta dimensão,
necessidades públicas nunca tem como objectivo só são possíveis pela existência de fenómenos de
a venda dos bens que produz. Num contexto de livre troca no mercado e são chamadas de
Ente Público (empresas públicas têm orçamentos satisfação activa (auto-satisfação do mercado).
próprios, gerem as suas receitas, são autónomas Assim, surge outro elemento que distingue,
do OE). Ente Público entende-se por: Estado, claramente, Finanças Públicas de Finanças
AL e RA. O Estado não pode ter o intuito do Privadas já que estas últimas só têm um
lucro quando se propõe satisfazer as objectivo por parte de quem gere as receitas – o
necessidades públicas. Não há lucro no Estado, lucro, e, obviamente, sobre os bens produzidos
não se propõe obter receitas superiores às anteriormente. Satisfação das necessidades
despesas. privadas (Oferta/Procura).
9. BIBLIOGRAFIA GERAL
Martins, Guilherme d' Oliveira, “Finanças públicas: capítulo 4”, Texto de apoio no âmbito da
licenciatura em direito, na Faculdade de Direito, Universidade Lusíada de Lisboa, Lisboa, Ano
lectivo 2007/08;
Programa de Estabilidade e Crescimento (2008 – 2011), Actualização de Janeiro de 2009,
República Portuguesa.
http://www.gpeari.min-financas.pt/analise-economica/publicacoes/documentos-de-politica-
economica/programa-de-estabilidade-e-crescimento-pec
http://economiafinancas.com/
http://www.bportugal.pt/euro/emu/pacto_p.htm
http://www.dgo.pt/OE/index.htm
http://www.min-financas.pt/
http://www.portugal.gov.pt/Portal/PT
https://www.tcontas.pt/index.shtm
Referenciais normativos