Introdução Ao Orçamento Público - Aspectos Introdutórios - Modulo 1

15/7/2014 Aspectos Introdutrios
http://saberes.senado.leg.br/mod/book/tool/print/index.php?id=15807 1/29
Aspectos Introdutrios
Mdulo I - Aspectos Introdutrios
Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB
Curso: Introduo ao Oramento Pblico - Turma 03
Livro: Aspectos Introdutrios
Impresso por: Paulo Henrique Toyama de Freitas
Data: tera, 15 julho 2014, 18:16
Sumrio
Introduo
Unidade 1 - Conceitos bsicos
Pg. 2
Pg. 3
Pg. 4
Pg. 5
Pg. 6
Pg. 7
Unidade 2 - Princpios oramentrios
Introduo
Pg. 2
Pg. 3
Pg. 4
Pg. 5
Pg. 6
Unidade 3 - O carter autorizativo do oramento no Brasil
Introduo
Pg. 2
Pg. 3
Pg. 4
Pg. 5
Exerccio de Fixao - Mdulo I
Ao final deste mdulo, voc dever:
identificar a origem dos recursos para a execuo de
obras e prestao dos servios ofertados sua
comunidade;
descrever a importncia dos princpios oramentrios,
bem como identific-los no texto constitucional;
reconhecer as razes da discusso sobre o carter
autorizativo versus impositivo do oramento no Brasil.
Introduo
Assista a um vdeo educacional que ilustra o
estudo introdutrio de Oramento Pblico parte 1.
Unidade 1 - Conceitos bsicos

Analisando a imagem ao lado, podemos
ver uma cidade com monumentos
gigantescos, ruas, transportes pblicos,
instalaes eltricas etc. O mesmo
acontece pertinho de voc, na sua
comunidade, onde diariamente so
ofertados servios que, de uma forma
ou de outra, influenciam a sua vida.

Ento, voc j parou para pensar de onde vm os recursos para a execuo
das obras e prestao dos servios ofertados sua comunidade?
A resposta simples e tambm o tema da nossa unidade, ou seja, os recursos vm do
oramento pblico que, guardadas as devidas propores, na sua essncia assemelha-se ao
oramento familiar. Estou certa de que, aps a conversa que teremos, voc estar apto a
definir oramento pblico e a identificar suas principais caractersticas.
Pg. 2
Como as decises tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida em
comunidade?
Vejamos:
A vida em cidades pequenas, mdias, grandes - nos d a oportunidade de utilizar os
servios pblicos voltados educao, sade, transporte, entre outros. Encontramos obras
construdas, ou em construo, pelo governo, como drenagem de guas pluviais, canalizao
de um crrego situado na periferia, ampliao da rodoviria da cidade ou a modernizao do
aeroporto.
A construo de obras, a prestao de servios, a concesso de benefcios, entre outras
aes executadas pelo governo federal, estadual, municipal dependem do oramento
pblico.
atravs dele que os governantes estimam o que vo arrecadar e como devem gastar os
recursos obtidos com os impostos pagos pela sociedade. por meio dele, ainda, que so
decididas as obras prioritrias, as promessas de campanha a serem cumpridas, e quais as
reivindicaes sociais da populao sero atendidas, por exemplo.
Pg. 3
Por outro lado, voc j deve estar habituado a ouvir comentrios de polticos e especialistas
no assunto no sentido de que no h recursos para aumentar o salrio mnimo, pagar melhor
os professores e mdicos, aumentar o valor das penses e aposentadorias, por exemplo. E o
que dizer da falta de policiamento nas escolas e da violncia nas cidades em geral?
A situao se agrava quando se constata o estado precrio das rodovias e portos do Pas, to
necessrios ao escoamento da produo agrcola, em especial, a voltada para o setor
externo.
A vida da comunidade e a economia em geral so afetadas diretamente
pelas tomadas de deciso por parte dos dirigentes, governador ou
prefeito.

Pg. 4
Algumas famlias, conhecedoras da sua renda anual e das
despesas que tm de efetuar para custear a sua
sobrevivncia, programam-se para que, ms a ms, consigam
fechar as contas no azul, ou melhor, no encerrem as contas
do ms no vermelho. Se houver sobra, timo: pode ir direto
para a poupana ou financiar algum projeto futuro. Quem sabe
a reforma da casa? Isso oramento.
No caso do setor pblico, o estudo do oramento faz parte de uma disciplina mais ampla
denominada Finanas Pblicas, cujo objeto de estudo a atividade financeira do Estado
visando obter e utilizar bens e servios para atender s necessidades da sociedade a serem
satisfeitas por meio da administrao pblica.
Em outras palavras: a interveno do Estado para prover o atendimento das necessidades
da populao. Para executar essa atividade, o Estado necessita de recursos financeiros,
obtidos de vrias fontes, dentre as quais a tributao, que representa uma transferncia de
recursos da sociedade, pessoas e empresas, para o Estado.
O objeto das Finanas Pblicas , portanto, o estudo da atividade fiscal, orientada em duas
direes: poltica tributria, para captao de recursos, e poltica oramentria, para a
aplicao dos recursos.
Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do oramento pblico.

Pg. 5
Mas o que significa oramento?
O conceito de oramento tem evoludo ao longo do tempo. Cada autor costuma apresentar
mais de um conceito e escolhe o de sua preferncia, de acordo com o objetivo que pretende
alcanar com a disciplina.
Veja, por exemplo, o conceito que Sanches (2004, p. 234) apresenta:
"Oramento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, de avaliar,
de calcular, em relao previso (realizao de estimativas) do comportamento
provvel das receitas e dos gastos, de qualquer atividade econmica de um ente
pblico ou privado, num certo perodo de tempo".
O conceito que ser adotado neste curso o seguinte:
Oramento o documento que trata, em termos financeiros, do programa de trabalho
do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser arrecadados para
financiar as despesas fixadas para a execuo do programa de trabalho.

"Oramento pblico uma conta que o governo faz para saber onde vai aplicar o dinheiro que
j gastou".
(Baro de Itarar)

Pg. 6
...Oramento - agora vamos decifrar o contedo do conceito:
anual: o oramento, no Brasil, inicia-se em 1 de janeiro e encerra-se em 31 de
dezembro, coincidindo com o ano civil. H pases que adotam datas diferentes. Todos os
anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito, governador e presidente da Repblica) deve
elaborar a proposta de oramento e envi-la para discusso e votao na Cmara
Municipal, no caso do municpio; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no
Congresso Nacional, quando se tratar do Pas.
um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e despesas, o
oramento um programa de trabalho, com metas e objetivos a serem alcanados.
Exemplo de um plano de trabalho simples no oramento municipal:
Projeto de ampliao da escola municipal X no bairro de Ftima:
Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores condies de
estudo e convivncia escolar;
Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espao da sala de leitura e da
merendeira;
Valor: R$ 50.000,00.
Pg. 7
Estima os recursos: observe que os recursos so programados para serem
arrecadados ao longo do ano; portanto, uma expectativa e no uma certeza de
obteno. claro que a estimativa, ou previso, da receita exige um mnimo de tcnica
e de conhecimento do comportamento da arrecadao nos anos anteriores. O acerto na
estimativa importante para garantir a continuidade dos servios e obras j iniciados e
para que no haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no pagamento
do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por exemplo.
Fixa a despesa: ao contrrio da receita, a despesa fixada, no sentido de que
estabelecido um teto que no pode ser ultrapassado. Em outra unidade do curso,
estudaremos as formas de alterao desse valor fixado.
obrigatrio: todo municpio tem o oramento municipal; todo estado tem o
oramento estadual; e na esfera federal, h o oramento da Unio.
O oramento uma lei - a lei oramentria - que autoriza o Poder Executivo a
gastar os recursos arrecadados e demostra o programa de trabalho de todos
os rgos e entidades da administrao pblica.
A programao e as respectivas despesas que no estiverem autorizadas na lei oramentria
no podero ser realizadas. Alm disso, a elaborao do oramento deve seguir determinados
princpios, que sero estudados na unidade seguinte.

Unidade 2 - Princpios oramentrios
Nesta unidade, alm de conhecer a importncia dos
princpios, veremos os mais relevantes e como so
citados na Constituio Federal. Ao final da leitura, voc
poder descrev-los e identific-los no texto
constitucional.

Introduo
Como vimos na primeira unidade, o oramento uma lei, e a sua elaborao deve seguir
determinados princpios.
Vejamos, ento, o que so esses princpios:
Voc j percebeu que os oramentos, da Unio, dos Estados e Distrito Federal e dos
municpios, sempre se referem ao perodo de um ano? E, mais, que sempre so publicados?
Isso ocorre porque a matria oramentria regida por princpios, ou seja, por normas, que
vamos conhecer agora.
O oramento pblico federal, estadual, municipal obedece a um conjunto de normas
chamadas princpios oramentrios. Uns esto implcitos nos dispositivos da Constituio
Federal, outros derivam da doutrina que rege a matria.
Os princpios, teis para o entendimento dos diversos aspectos do oramento, so produtos
da evoluo do processo de elaborao e execuo oramentria ao longo do tempo.
Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:

Deve-se recordar que, historicamente, o oramento pblico apresenta-se como forma de
restringir e de disciplinar o grau de arbtrio do governante. Dessa forma, procura impor
algum tipo de controle legislativo sobre a ao desses governantes, visto que estes possuem
prerrogativas para cobrar tributos dos cidados.

Pode-se afirmar, portanto, que o oramento pblico surgiu para cumprir uma funo de
controle da atividade financeira do Estado. Para a efetivao desse controle torna-se
necessrio que, no processo de elaborao da proposta oramentria, sejam respeitados
determinados princpios oramentrios. Assim, os princpios oramentrios se apresentam
como as premissas bsicas de ao a serem cumpridas na elaborao da proposta
oramentria.
Pg. 2
Agora que voc conheceu a importncia dos princpios, vamos estudar os mais
relevantes:

1. ANUALIDADE: o princpio estabelece que a previso da receita e a fixao da despesa
devem referir-se a um exerccio financeiro. No caso do Brasil, o exerccio financeiro
coincide com o ano civil, ou seja, tem incio em 1 de janeiro e se encerra em 31 de
dezembro.
A lei oramentria tem um prazo de validade, quer dizer, o oramento fica em vigor por
um perodo limitado. Significa que, para o prximo ano, tero de ser tomadas todas as
medidas necessrias para a elaborao e execuo de um novo oramento. Na prtica,
podem e devem constar as aes e projetos em fase de execuo ao lado de novos
projetos e novas aes. Portanto, ateno! O novo significa novos clculos para a
receita e para a despesa. Assim, esperado que os valores sejam diferentes dos do ano
anterior.

2. UNIDADE: o princpio determina que deve existir apenas um oramento. Nenhum
governante pode elaborar e executar mais de um oramento para o mesmo perodo.

Talvez voc esteja se perguntando sobre a necessidade desse princpio, uma vez que
parece ser to clara a existncia de um nico oramento. Mas a histria recente do
oramento no Brasil registra poca em que conviviam vrios oramentos, por exemplo:
oramento da previdncia, oramento monetrio, alm de outros, que nada mais eram que
tentativas de burlar a programao e o controle da despesa. Em boa hora a Constituio
de 1988 ps um fim nessa histria.
Pg. 3

3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei oramentria deve conter apenas
matria financeira e oramentria, isto , no pode cuidar de assunto que no esteja
relacionado com a previso da receita e com a fixao da despesa para o ano seguinte.

Em alguns pases, e no Brasil tambm, existiu, por um tempo, um tipo de oramento que
recebeu o apelido, ou a denominao, de oramento rabilongo. Quer dizer: o oramento
inclua no texto da lei matrias de interesse dos governantes, mas que no diziam respeito
propriamente ao oramento. Muitas vezes, era a oportunidade que o governante tinha
para legalizar decises efetivadas por decretos ou atos administrativos, quando, na
verdade, deveriam ter sido objeto de leis.

Por que isso ocorria?

Ora, como a lei oramentria tem quase cem por cento de certeza de aprovao pelo
Poder Legislativo, que melhor oportunidade para dar carter legal a tais atos e corrigir as
situaes irregulares?

Quer exemplos de rabilongos?

A incluso na lei oramentria de autorizao para o prefeito alterar a estrutura
administrativa da prefeitura, implantar planos de cargos e salrios.

4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser includas na lei
oramentria. Nenhuma previso de arrecadao ou de gasto pode ser feita por fora do
oramento. Isso vlido para todos os rgos e entidades da administrao pblica direta
e indireta.

Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila So Joo? E a
representao que a prefeitura ou o governo do Estado tem em Braslia? Entram no
oramento?

Sim, toda e qualquer instituio que receba recursos oramentrios ou gerencie recursos
pblicos deve ser includa no oramento, com seus respectivos valores e programao,
para o perodo de um ano.

At os fundos?

Claro, at os fundos que porventura existam, tanto na esfera da Unio quanto na do
Estado e do municpio.

Pg. 4

5. PUBLICIDADE: a lei oramentria precisa ser amplamente divulgada, para permitir que
qualquer pessoa tome conhecimento do seu contedo e saiba como so empregados os
recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de receita. Como o prprio nome
diz, o oramento pblico pblico.

O oramento do Governo Federal deve ser publicado no Dirio Oficial da Unio logo que for
sancionado (aprovado) pelo Presidente da Repblica. Os oramentos do Distrito Federal,
dos Estados e das grandes cidades tambm devem ser publicados nos respectivos dirios
oficiais.

E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que no possuem jornal prprio ou
internet para dar publicidade lei?

Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela populao ou afixar
a lei oramentria em um quadro de avisos entrada da prefeitura.

O importante que a populao conhea o contedo da lei e a entenda. Este princpio
reforado pelo que vamos estudar a seguir.

6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgao ao contedo do oramento se a linguagem for
incompreensvel para a populao. Cabe equipe responsvel pelo documento expor
nmeros e palavras de forma clara e exata, de tal forma que no deixe margem dvida.

7. EQUILBRIO: por este princpio, o oramento dever estar sempre equilibrado, ou seja, o
valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual ao valor da receita estimada para
o ano a que se refere.

Pg. 5
E como podemos identificar alguns princpios na Constituio Federal?
Para auxili-lo a compreender bem a legislao que envolve o Oramento Pblico, assista ao
vdeo produzido pelo ILB, em parceria com a TV Senado, sobre o tema. Ligue o som do seu
equipamento e oua com ateno s explicaes do Professor Ilvo Debus (tempo:
7min46).
Ento, veja a seguir:

Constituio Federal 1988

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
III - os oramentos anuais.
O artigo expressa o princpio da anualidade.
5 - A lei oramentria anual compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades
da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela
vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos
e mantidos pelo Poder Pblico.
Aparentemente, so trs oramentos. Mas, na verdade, se trata de uma lei que engloba
trs documentos. O princpio da unidade est implcito no 5 do art. 165.
8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e
fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos
suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de
receita, nos termos da lei.
O dispositivo consagra o princpio da exclusividade.
Pg. 6
Os princpios so de grande utilidade para o oramento pblico no que
diz respeito aos aspectos financeiro, contbil e tico. Servem,
fundamentalmente, como instrumento de controle social, posto que
fornecem as condies para que os atos financeiros do Estado sejam
conhecidos e avaliados pela sociedade.
Unidade 3 - O carter autorizativo do
oramento no Brasil
Nesta unidade, vamos estudar o carter
autorizativo do oramento e suas
controvrsias. Ao final, voc poder
identificar as razes da discusso sobre o
carter autorizativo versus impositivo do
oramento no Brasil.
Introduo
Vimos, na unidade anterior, que no permitida a execuo de nenhuma obra, pagamento de
servios e de outras despesas que no estejam autorizadas na lei oramentria, correto?
Voc j percebeu que a lei oramentria constitui um instrumento de controle poltico
do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo?

Sim, controle poltico, porque do Congresso Nacional, da
assembleia legislativa e da cmara de vereadores a competncia
privativa para autorizar, em nome da sociedade, o Poder Executivo
a arrecadar as receitas e a realizar as despesas necessrias ao
funcionamento dos servios pblicos e outras que objetivem o
bem-estar coletivo.
Pg. 2
Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma
situao hipottica. Suponha que, ao examinar o
oramento do seu municpio ou Estado, voc
verifique que constam aes de suma importncia
para a comunidade e que eram esperadas com
grande expectativa, como, por exemplo:

a - construo da quadra de esportes projeto
includo no oramento pelo prprio prefeito;

b ampliao da biblioteca da escola municipal obra includa pelos vereadores no
oramento, atendendo a reivindicao de alunos e professores;

c realizao de concurso pblico para professores do ensino fundamental, solicitao da
comunidade acatada pelo prefeito.
Voc observa, tambm, que os recursos esto previstos no oramento, conforme manda a lei.
Qual o grau de certeza que voc tem de que tais aes sero executadas?
Resposta: nenhuma certeza.

Pg. 3
Ou, em outras palavras, j que esto autorizadas no oramento, o prefeito obrigado
a execut-las?
No, o prefeito no obrigado.
Por qu?
No Brasil, o oramento autorizativo, ou melhor, no impositivo, obrigatrio. Na
prtica, o prefeito pode executar toda a programao, uma parte dela, ou nada. O
dirigente est "autorizado" a executar o que consta no oramento, mas no est
"obrigado" a isso.
Esse fato gera acirradas discusses na imprensa e no cenrio poltico federal. Existem
propostas em tramitao na Cmara dos Deputados e no Senado Federal objetivando tornar o
oramento impositivo, pelo menos em termos parciais.
vlido destacar alguns pontos da controvrsia: na Unio, por
exemplo, existem tipos de receitas que so obrigatoriamente
vinculadas a determinados gastos e, por outro lado, existem certas
despesas que tm carter obrigatrio, como o pagamento de
aposentadorias e penses, pagamento dos juros da dvida pblica,
repasse que a Unio obrigada a fazer para estados e municpios de
acordo com o mandamento constitucional.
Da conclui-se que o oramento no totalmente autorizativo, dada a existncia de grande
parte da despesa que possui carter obrigatrio. Alis, como se ver adiante, as despesas
obrigatrias representam a maior fatia do oramento da Unio.

Pg. 4
Ento, de que se queixam os parlamentares?
Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relao s aes includas por eles no
oramento, as quais no possuem carter obrigatrio. Ou seja, depende da vontade poltica
do Poder Executivo a execuo ou no de tais aes, uma vez que no so obrigatrias em
virtude de lei.
Vamos analisar, agora, as queixas do Poder Executivo, que reclama da rigidez oramentria
e de que o oramento extremamente engessado.
O que significa isso?
Significa que ele no tem liberdade para executar o oramento da forma que lhe aprouver,
uma vez que a Constituio Federal, alm de outras leis, o obrigam a destinar determinados
percentuais da receita para despesas especficas, como o caso de educao e sade.
E as despesas que, ao contrrio das obrigatrias, o Poder Executivo pode executar
livremente?
So chamadas de discricionrias, porque dependem apenas do seu poder de escolha, da
sua deciso poltica. E, entre essas, esto as emendas de parlamentares, conforme ser
estudado no Mdulo IV.

Pg. 5
A tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de Oramento da Cmara e do
Senado, refere-se s despesas da Unio, comparando os valores executados nos anos de
2007 e 2008 e o valor proposto para 2009. Os valores no incluem os recursos destinados ao
pagamento dos compromissos da dvida e outros de natureza financeira.
Observe que a maior parte das despesas tem carter obrigatrio e que os percentuais
praticamente no se alteram no tempo.

Composio das Despesas da Unio
2007 a 2009
Em R$ milhes
Despesas
2007 2008 2009
Valor % Valor % Valor %
Obrigatrias 488.861,5 89,8 545.106,6 86,8 651.912,3 86,8

Discricionrias

55.400,9

10,2

82.581

13,2

99.014,1

13,2
Total 544.262,4 100,0 627.687,7 100,0 750.926,4 100,0
Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA Brasil COFF/CONORFl
Observe o grfico apresentado pelo
Ministro do Planejamento, por ocasio
da audincia pblica realizada no
Congresso Nacional com o objetivo de
explicar os pontos mais importantes da
proposta oramentria para 2009.
Observe que o grfico mostra o total
do oramento e o total das despesas,
incluindo as financeiras e as no
financeiras, denominadas primrias.
O grfico pode ser encontrado na
pgina do Ministrio do Planejamento.
Diante dos nmeros apresentados sobre o valor das despesas
obrigatrias e discricionrias, observa-se que as razes da
controvrsia a respeito do carter do oramento no Brasil fazem parte
do mundo da poltica, onde a tcnica tem pouca contribuio a dar.
Assim, torna-se subjetiva qualquer afirmao conclusiva sobre o tema
em discusso.
Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discusso sobre o carter do oramento
no Brasil, leia o artigo A falcia do oramento autorizativo, de autoria do Consultor de
Oramentos do Senado Federal Joo Henrique Pederiva.

Exerccio de Fixao - Mdulo I
Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo I do curso Introduo ao Oramento
Pblico.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma releitura do
mesmo e resolva os Exerccios de Fixao, cujo resultado no influenciar na sua
nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu domnio do contedo.
Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das suas
respostas!
Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique aqui.

Introdução Ao Orçamento Público - Aspectos Introdutórios - Modulo 1

Caricato da

Informazioni sul documento

Descrizione originale:

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Introdução Ao Orçamento Público - Aspectos Introdutórios - Modulo 1

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

15/7/2014 Aspectos Introdutrios

Potrebbero piacerti anche