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Stato Enciclopedia delle scienze sociali (1998)

di Gianfranco Poggi, Lucio Levi


STAT
Stato moderno di Gianfranco Poggi
so!!ario" 1# $Stato$ e $Stato !oderno$# %# Stato e do!inio politico" a)
do!inio politico e violenza& ') non universalit( del do!inio politico& c)
do!inio policentrico& d) do!inio !onocentrico# )# Pri!a fase"
consolida!ento territoriale" a) aspetti !ilitari& ') aspetti istituzionali& c)
territorialit( e paci*cazione& d) il principe e i potenti# +# Seconda fase"
razionalizzazione del do!inio" a) aspetti speci*ci della razionalit( statuale&
') Stato e diritto& c) altri saperi secolari& d) espropriazione dei !ezzi di
do!inio& e) 'urocratizzazione a!!inistrativa& f) gli apparati a!!inistrativi"
autorit( e co!petenza& g) razionalizzazione del do!inio e societ( civile& ,)
Stato e !odernizzazione socioecono!ica& i) nuovi soggetti politici# -# .l
legato istituzionale delle due pri!e fasi" a) aspetti interni del do!inio& ')
aspetti esterni# /# Terza fase" espansione dello Stato" a) aspetti
dell$espansione& ') cause dell$espansione# 0# La crisi conte!poranea dello
Stato" a) carenza di Stato& ') eccesso di Stato& c) altri aspetti della crisi# 1
2i'liogra*a#
1# $Stato$ e $Stato !oderno$
La trattazione c,e segue presuppone una risposta c,e si presu!e corretta,
!a non 3 incontroverti'ile, alla do!anda se considerare co!e e4uivalenti le
espressioni $Stato$ e $Stato !oderno$# La risposta 4ui presupposta 3 positiva"
4uando si voglia attri'uire al ter!ine $Stato$ un signi*cato per cos5 dire
denso, 3 preferi'ile servirsene solo entro l$a!'ito storico 6 peraltro assai
vasto e diversi*cato 6 dell$era !oderna# La for!azione dello Stato e le sue
vicende istituzionali costituiscono un aspetto altrettanto centrale di
4uell$era, nella sfera politica, 4uanto lo sono il capitalis!o e l$industrialis!o
nella sfera econo!ica#7na ragione tra le altre per trattare $Stato$ e $Stato
!oderno$ co!e sinoni!i 3 c,e solo a partire dal 8.9 secolo il ter!ine $Stato$
e 4uelli e4uivalenti in altre lingue europee vengono a designare 4ualcosa di
riconosci'il!ente si!ile a ci: c,e si intende attual!ente con esso (v#
;aravall, 190%)# Solo !olto pi< tardi si co!incia a parlare di Stato per
riferirsi a for!e pre!oderne di do!inio politico, co!e ad ese!pio lo $Stato
ro!ano$ o lo $Stato feudale$# 9alga, in !ateria, la critica di =# ;atteucci (v#,
198+, pp# 9)69+)" >Lo Stato si di?erenzia dalla @es pu'lica ro!ana, il cui
governo era costituito da una !olteplicit( di !agistrature collegiali con
co!piti speci*ci, li!itate nel te!po, gratuite e responsa'ili, con garanzie
per il cittadino o?erte dalla provocatio ad populu!# A###B Lo Stato !oderno si
di?erenzia pure dal siste!a feudale A###B nel 4uale a''ia!o, da un lato, un
co!plicato intreccio dei diritti di sovranit( dei diversi signori nei vari paesi,
per cui !anca l$unit( territoriale dello Stato, e, dall$altro, un potere
parcellizzato e di?uso nella societ(, o !eglio, !olti centri di potere ordinati
gerarc,ica!ente A###B& 4uesti rapporti di potere erano personali e privati,
'asati su un rapporto sinallag!atico>#L$estensione inde'ita del concetto di
Stato a for!e di ordina!ento politico diversa!ente concepite e realizzate 3
un e?etto paradossale proprio della singolarit( storica dello Stato !oderno"
le sue strutture appaiono co!e paradig!atic,e, nel senso c,e pi<
esplicita!ente ed eCcace!ente di tutte le altre rappresentano e realizzano
l$esperienza politica organizzata#
Ad ese!pio Engels, nel titolo di un$opera fa!osa, fa dello Stato, co!e della
propriet( e della fa!iglia, una co!ponente istituzionale di ogni societ(
storica (v# Engels, 188+)#.n ogni caso, nella trattazione c,e segue 6 e c,e si
confor!a all$opinione attual!ente prevalente tra gli studiosi 6 l$orizzonte
storico di riferi!ento 3, ripetia!olo, l$era !oderna# Duesto riferi!ento
tuttavia si pu: giusti*care solo in vista del 4uadro concettuale entro il 4uale
si colloca la trattazione, c,e si rif( precipua!ente all$insegna!ento di ;aE
Fe'er (v#, 19%%)# Duesti, co!e peraltro altri studiosi, ela'ora un$intuizione
se!plicissi!a, c,e si pu: for!ulare co!e segue" lo Stato non 3 una cosa,
per 4uanto co!plessa, un ente a sG stante, !a 3 una realt( istituzionale#
9ale a dire" si d( Stato se e in 4uanto gli individui, nell$esercitare
deter!inate attivit( 6 4uelle di natura politica, c,e li coinvolgano co!e
protagonisti o esecutori di certe decisioni ovvero co!e puri oggetti o vitti!e
di esse 6, si fanno e?ettiva!ente vincolare e orientare da certi principH, da
certe aspettative# Per due ragioni, dun4ue, lo Stato (co!e ogni altra
istituzione) 3 una realt( contingente" in pri!o luogo esso dipende dal fatto
c,e in un deter!inato contesto il co!pito di orientare e controllare
deter!inate pratic,e sociali venga assegnato a certi principH e regole& in
secondo luogo, dal fatto c,e a loro volta le pratic,e, per cos5 dire, si lascino
e?ettiva!ente controllare dai principH e dalle regole in 4uestione#.l presente
articolo concerne prevalente!ente il pri!o livello" ossia, presenta
sc,e!atica!ente alcuni sviluppi storici c,e nell$ccidente !oderno ,anno
ela'orato e i!posto principH e regole relativi alla sfera sociale nor!al!ente
intesa co!e politica# Duesti principH e regole verranno esposti in !odo da
!etterne in risalto la peculiarit(, lasciando in o!'ra le varianti in cui essi si
!anifestano da luogo a luogo 6 ad ese!pio la !olteplicit( dei regi!i politici#
%# Stato e do!inio politico
Io!e gi( accennato, lo Stato 3 una particolare for!a di un feno!eno pi<
vasto, il do!inio politico# A sua volta, 4uesto si d( 4uando un gruppo
sociale, valendosi della propria superiore capacit( di esercitare la violenza
organizzata, esercita in !aniera relativa!ente sta'ile un controllo
potenzial!ente coercitivo su altri gruppi, vietando e i!pedendo pratic,e in
contrasto coi propri interessi ed esigendo e dirigendone altre confor!i a tali
interessi#L$asi!!etria tra c,i esercita il do!inio e c,i 3 soggetto a esso ,a il
suo !o!ento 'asilare, concettual!ente costitutivo, nel rapporto
co!andoJo''edienza# Duest$ulti!a pu: essere varia!ente !otivata, !a il
rapporto tende a farsi pi< sta'ile e riesce ad avviare e i!postare attivit( pi<
durevoli, i!pegnative e diverse, 4uando tra le !otivazioni a o''edire venga
a inserirsi anc,e un senso di o''ligazione, di doverosit( !orale, il
riconosci!ento da parte di c,i 3 soggetto al co!ando c,e esso non 3
ar'itrario, la superiorit( di c,i lo esercita non 3 usurpata, gli interessi a cui il
co!ando 3 orientato non sono esclusiva!ente 4uelli di c,i co!anda e in
contrasto con 4uelli di coloro a cui viene c,iesto di o''edire# ;a per
signi*cative c,e siano 4ueste co!ponenti !otivazionali dell$o''edienza,
resta costitutivo del co!ando il fatto c,e alla *n *ne 4uesto trovi la propria
sanzione, la garanzia ulti!a della propria eCcacia, nell$esercizio o nella
!inaccia della violenza#
a) Ko!inio politico e violenza
.l nucleo for!ale del do!inio, il rapporto co!andoJo''edienza, ,a 4uindi,
per cos5 dire, una doppia ani!a# Ka un lato si tratta di un fatto
co!unicativo, di un feno!eno s4uisita!ente intersoggettivo, c,e
presuppone e attiva, all$un estre!o co!e all$altro, un$identica capacit( di
codi*care e decodi*care !essaggi linguistici, per 4uanto rozzi e so!!ari, e
si presta a co!plesse ela'orazioni si!'olic,e e discorsive c,e lo
giusti*cano, lo 4uali*cano, e in un certo senso lo li!itano# Kall$altro, il
rapporto co!andoJo''edienza trova una propria speci*cit( nell$asi!!etria
c,e per!ette a una parte di costringere l$altra a piegarsi al proprio volere, in
4uanto 3 in grado di !etterne a repentaglio l$incolu!it( e la sopravvivenza#
Duesto $nocciolo duro$ del do!inio politico ri!ane un suo aspetto fondante
anc,e 4uando esso su'isce una ela'orazione istituzionale prolungata e
co!plessa co!e 4uella c,e, co!e vedre!o, lo con*gura co!e $Stato$#
La vulnera'ilit( all$altrui violenza 3 un attri'uto universale degli esseri
u!ani in 4uanto esseri corporei e 4uindi senzienti e !ortali, e l$e!ozione
fonda!entale c,e ne risulta 6 la paura 6 3 altrettanto universale (v# Popitz,
198/)# Per 4uesto !otivo, co!e si 3 detto, la sanzione pu: consistere non
tanto nell$esercizio della violenza 4uanto nella !inaccia di tale esercizio, o
addirittura pu: consistere nella consapevolezza, da parte di c,i potre''e
esserne vitti!a, della pro'a'ilit( c,e la violenza sia esercitata, anc,e se non
3 espressa!ente !inacciata# .n ogni caso la !inaccia o l$esercizio della
violenza su altri 3 un !odo universale di sanzionare il proprio volere e di
i!porlo o di farlo rispettare ad altri& la portata di 4uesta for!a di controllo
sociale pu: essere accresciuta da tecnic,e !ateriali (ar!a!enti, stru!enti
di coazione) e tecnic,e sociali della violenza (addestra!ento all$uso
individuale o collettivo delle tecnic,e !ateriali) c,e possono essere
ac4uisite e gestite da gruppi#
') =on universalit( del do!inio politico
=on se!pre e dappertutto 4uesta possi'ilit( ,a prodotto, entro una
co!pagine sociale, una sta'ile e consistente spaccatura tra coloro c,e se ne
valgono e coloro c,e ne sono esclusi e su'iscono l$altrui violenza o al pi<
cercano di sottrarsi a essa# L possi'ile c,e la distri'uzione delle risorse
coercitive a''ia, per cos5 dire, un pro*lo piatto, cio3 c,e le tecnic,e della
violenza e le relative risorse siano relativa!ente poco sviluppate, e 4uindi si
trovino a disposizione di !olteplici gruppi, c,e le usano gli uni contro gli altri
rara!ente o in !aniera forte!ente ritualizzata e li!itata, e
occasional!ente le !ettono in co!une e le gestiscono collettiva!ente in
vista di scopi condivisi# Secondo un$opinione autorevole (v# Ilastres, 190+),
4uesto vale per nu!erose societ( cosiddette pri!itive, c,e di conseguenza
non conoscere''ero il do!inio politico (co!e non conoscere''ero la
divisione di classe, c,e risulta invece dall$appropriazione di risorse
produttive e dalla loro sottrazione all$accesso e all$uso da parte di certi
gruppi)# Peraltro, in altre situazioni 6 pro'a'il!ente tutte 4uelle a cui non si
potre''e applicare la 4uali*ca di $pri!itive$ 6 le risorse coercitive tendono a
essere relativa!ente assai sviluppate, e la loro distri'uzione ac4uista un
pro*lo netto, c,e distingue c,iara!ente coloro c,e le accu!ulano e
gestiscono, diretta!ente o indiretta!ente, e attri'uisce a essi una posizione
di sicuro vantaggio, anc,e per 4uanto riguarda la distri'uzione di altre
risorse e dei relativi prodotti dell$attivit( sociale#
c) Ko!inio policentrico
=on 3 detto per: c,e la distri'uzione delle risorse coercitive sia pira!idale,
nel senso di avere un solo vertice, c,e rappresenta il !assi!o della
concentrazione delle risorse coercitive eJo nel senso c,e c,iun4ue altro le
possegga lo fa in no!e e per conto di 4uel vertice invece c,e a proprio
titolo# L pensa'ile c,e la distri'uzione di 4uelle risorse a''ia cessato di
essere forte!ente decentrata e sia diventata policentrica# 9ale a dire" entro
un deter!inato a!'ito societario vari centri 6 co!un4ue pi< di uno 6
possono disporre autono!a!ente di cospicui accu!uli di 4uelle risorse, e
4uesti centri si fronteggiano e co!petono per accrescere la propria
disponi'ilit( di esse e per controllare ciascuno a proprio vantaggio le attivit(
di c,i invece ne !anca# 7na situazione co!e 4uesta tende a un !assi!o di
volatilit(, di fre4uenza del ricorso alla !inaccia o all$esercizio della violenza
stessa, e 4uindi di insicurezza delle situazioni di fatto#
d) Ko!inio !onocentrico
Duesta i!!agine di una situazione dove il do!inio esiste !a 3 policentrico
raCgura 6 in !aniera natural!ente so!!aria e sc,e!atica 6 4uella
condizione storica di alcune parti dell$Europa tardo!edievale c,e, !algrado
le o'iezioni di alcuni studiosi, 3 utile de*nire co!e feudale e considerare
co!e una sorta di $grado zero$ dello Stato#La costruzione statale, in una
situazione di 4uesto tipo, si approssi!a a un !odello !olto diverso, in cui,
entro l$intera co!pagine sociale, il do!inio viene esercitato da un solo
centro, c,e !onopolizza le risorse !ateriali e istituzionali relative alla
violenza organizzata, e vieta alle altre co!ponenti sociali di servirsene per
proprio conto e per propria iniziativa, pur !ettendola a disposizione dei loro
interessi, se e in 4uanto ritenuti !eritevoli della propria tutela# Duali c,e
siano le altre asi!!etrie di risorse e di capacit( d$azione c,e di?erenziano
la societ(, in linea di principio la sola asi!!etria espressa!ente politica,
fondata sulla violenza organizzata e da essa garantita, 3 4uella 6
potenzial!ente enor!e 6 c,e fa capo da un lato a un solo individuo o
gruppo titolare del do!inio e dall$altro al resto della societ(# Solo una
variante del !odello, e non il !odello stesso, ric,iede c,e il $resto della
societ($ sia un pulviscolo di individui ato!izzati, una super*cie piatta su cui
si svolgono solo gioc,i di sca!'io c,e non danno luogo a consistenti e
persistenti ineguaglianze e alla for!azione di raggruppa!enti durevoli e
signi*cativi# Lo Stato storica!ente dato, cos5 co!e si for!a nell$Europa
occidentale, non si confor!a a tale variante# .l !onopolio della violenza
legitti!a organizzata 6 per servirsi della fa!osa for!ulazione Me'eriana 6 3
(secondo lo stesso Fe'er) un aspetto necessario !a non suCciente della
categoria concettuale $Stato$ o $Stato !oderno$, c,e co!prende anc,e altri
aspetti# Per c,iarire 4uesta concezione 3 utile tentare, invece c,e un
$discorso sui !odelli$, una ricostruzione per 4uanto sc,e!atica dello
sviluppo storico dello Stato nel contesto dell$Europa occidentale# .n 4uesta
vicenda si possono distinguere tre grandi fasi, c,e si susseguono con te!pi
diversi in situazioni diverse e talora si accavallano# Iiascuna fase, inoltre,
lascia il proprio legato istituzionale alla successiva#
)# Pri!a fase" consolida!ento territoriale
.n 4uesta pri!a fase alcuni centri di potere politico a!pliano
progressiva!ente la portata geogra*ca del loro e?ettivo controllo su un
deter!inato territorio, a?er!ando la propria superiorit( su altri centri c,e
inizial!ente contestavano 4uel controllo, riducendo o eli!inando la loro
capacit( di intraprendere iniziative politico6!ilitari autono!e, di garantire
l$ordine e tutelare il diritto, di ricavare risorse econo!ic,e dalle popolazioni
locali#
a) Aspetti !ilitari
.n 4uesto processo la risorsa fonda!entale !essa in gioco da ciascuno dei
centri di potere in conNitto 3 di carattere !ilitare, e i !o!enti salienti del
processo sono spesso rappresentati dall$esito dello scontro ar!ato tra
contendenti# .n alcune parti del continente, e particolar!ente in Orancia, la
riduzione delle forti*cazioni erette dai signori locali, tra!ite assedio da parte
dell$esercito regio, e la loro successiva distruzione segnalano
dra!!atica!ente da un anno all$altro (o con fre4uenze !inori) l$avanzare
di 4uel processo, e indicano *no a c,e punto esso dipenda, alla *n *ne, dalla
capacit( di un centro di do!inio di sopra?are gli altri# .nso!!a, co!e si 3
eCcace!ente detto, >gli Stati fanno la guerra 6 e viceversa> (v# TillP, 199Q)#
') Aspetti istituzionali
;a il processo in 4uestione, accanto a 4uesto aspetto pura!ente fattuale
(c,e ,a i!portanti addentellati econo!icoJ*nanziari, poic,G c$est l$argent
4ui fait la guerre), ,a anc,e presupposti, co!ponenti ed esiti di carattere
invece culturale e istituzionale# Ad ese!pio, la !e!oria per 4uanto re!ota
dell$esperienza i!periale ro!ana ispira !olti tentativi di costruire assetti
politici pi< a!pi e durevoli di 4uelli sopravvissuti alle grandi !igrazioni, allo
sfalda!ento dell$.!pero carolingio, alla fase acuta della cosiddetta $anarc,ia
feudale$# .l possesso del titolo di re 3 una risorsa di pri!$ordine, ad ese!pio
per le dinastie c,e successiva!ente controllano i territori dell$.le6de6Orance
e se ne servono co!e 'ase logistica ed econo!ica per allargare il proprio
do!inio politico# Per giusti*care la loro pretesa di ra?orzare le proprie
capacit( !ilitari i signori territoriali si trovano spesso costretti a i!pegnarsi
a istituire e !antenere $paci$ durevoli su territori relativa!ente vasti a
vantaggio delle popolazioni c,e vi sono insediate, oltre c,e a tenere a 'ada
la !inaccia d$invasione da parte di popolazioni allogene# . signori territoriali
spesso pattuiscono 4uesti i!pegni con gruppi o corpi collettivi di cui fanno
parte i !eliores terrae, i 4uali talora si incaricano anc,e della tutela degli
interessi dei gruppi su'alterni, e gli i!pegni in 4uestione ricevono for!a
solenne e talora sacrale# La >lotta intorno al diritto>, per usare l$espressione
di R,ering, costituisce una posta signi*cativa, spesso espressa!ente
te!atizzata, dell$intero processo di consolida!ento territoriale (v# R,ering,
180%)#
c) Territorialit( e paci*cazione
Duesta pri!a fase dello sviluppo dello Stato !oderno 3 in 'uona !isura un
processo di accorpa!ento territoriale forzoso, !anu !ilitari, c,e salda
insie!e dal punto di vista politico certe porzioni dell$Europa ad altre
contigue, rico!prendendole entro con*ni co!uni# A 4uesto processo se ne
acco!pagna uno di ela'orazione istituzionale" pratic,e di governo
inizial!ente di portata assai ristretta vengono estese in !aniera
relativa!ente unifor!e a regioni c,e, in precedenza, conoscevano una
!olteplicit( di giurisdizioni, di assetti a!!inistrativi a 'ase stretta!ente
locale# L$idea stessa di con*ne co!e de!arcazione precisa, lineare, tra due
spazi contigui !a forte!ente di?erenziati, ciascuno sede di un ordina!ento
diverso, 3 un$idea !oderna, c,e lenta!ente si a?er!a in contrapposizione
con l$idea di frontiera o di !arca 6 una zona vaga!ente deli!itata in cui ,a
luogo una sorta di transizione da una giurisdizione all$altra 6 e presuppone
saperi tecnici so*sticati relativi alla rilevazione, !isurazione e
rappresentazione del terreno# Anc,e se la guerra 3 il !eccanis!o principale
del processo di consolida!ento territoriale, un suo e?etto a lungo ter!ine 3
di ridurre l$incidenza del feno!eno pi< a!pio e generico della violenza
ar!ata# .n un territorio dove precedente!ente diversi centri di potere $si
facevano la guerra$, la vittoria di uno di 4uei centri ,a posto *ne a 4uesta
!anifestazione della violenza# Poic,G le parti sociali non possono pi<
considerare il ricorso a vie di fatto co!e un !odo legitti!o di tutela dei
propri interessi, il territorio viene paci*cato# L diCcile deter!inare se con ci:
di!inuisca il 4uantu! di violenza organizzata a cui il corpo sociale ri!ane
esposto, visto c,e nel corso dei secoli il progredire delle tecnic,e !ateriali e
organizzative relative alla guerra tende ad accrescere il potenziale di
violenza fatto proprio dal centro politico, c,e d( prova di sG in conNitti
esterni assai distruttivi e !ortiferi, nonc,G in operazioni di repressione
interna !olto sanguinose#
@i!ane vero, con tutto ci:, c,e la costruzione degli Stati europei 3
acco!pagnata da un discorso !ultifor!e, talora di notevole portata
intellettuale, c,e ripropone assidua!ente e urgente!ente i te!i dell$ordine,
della sicurezza, della pace, della protezione dal risc,io della violenza, e in
cui la conte!plazione di 4uesti 'ona troppo spesso co!pro!essi
dall$esperienza co!une ingenera un$aspirazione all$unit(# Talora (co!e nella
canzone All$.talia di Petrarca) 4uest$aspirazione diventa un appello ai potenti
perc,G sospendano i loro contrasti e si accordino, !a altre volte se ne
deduce la necessit( di un Kefensor pacis, di un centro di potere c,e, entro
un a!'ito territoriale a!pio, i!ponga a tutti l$o''edienza al proprio
co!ando# =atural!ente, 4uesta 3 una prerogativa attraente, il cui possesso
diviene a sua volta oggetto di contesa, e una volta ac4uisito deve spesso
essere difeso& essa si presta inoltre ad essere esercitata in !aniera
oppressiva e irresponsa'ile# .n ciascuno di 4uesti !o!enti dell$esperienza
politica 6 l$ac4uisizione del potere, il suo !anteni!ento, il suo esercizio 6 il
feno!eno della violenza organizzata tende a ripresentarsi, intensi*cando
proprio 4uella paura e 4uella insicurezza a cui dovre''e far fronte#
d) .l principe e i potenti
.l protagonista tipico della fase appena illustrata 3 il principe" il capo di una
dinastia aristocratica, c,e si vale delle risorse fornitegli dai propri
possedi!enti fondiari per *nanziare i!prese !ilitari intese non soltanto ad
a!pliare 4uei possedi!enti, !a anc,e ad ac4uisire risorse e facolt( di
natura pu''lica, c,e lo diversi*cano da altri signori fondiari 6 rispetto ai
4uali si pone appunto co!e princeps 6 e gli attri'uiscono poteri
giurisdizionali e *scali su territori pi< vasti# ;a nella condotta di 4uelle
i!prese e, se 4ueste ,anno successo, nella successiva gestione di 4uei
territori, si alternano, si confondono, talora si contraddicono logic,e diverse,
relative rispettiva!ente agli interessi del casato aristocratico e a 4uelli del
territorio# =atural!ente il principe non 3 solo nel progettare e condurre le
sue i!prese, !a vi partecipa a vario titolo personale di natura diversa# Entro
4uesto personale l$ele!ento saliente 3 4uello aristocratico" 3,
sostanzial!ente, un $siste!a di potenti$ c,e costruisce gli Stati# Tipica!ente
i personaggi c,e coadiuvano il principe lo fanno in 'ase alla co!une
appartenenza di ceto& la loro colla'orazione 3 in 'uona !isura negoziata, e
non si fonda su un rapporto di su'ordinazione e di servizio& le risorse !ilitari
e d$altro genere c,e i potenti i!pegnano nelle i!prese del principe
ri!angono sotto il loro controllo, e la loro partecipazione a 4uelle i!prese
!ira ad aggiungere facolt( e risorse di natura pu''lica a 4uelle c,e
appartengono loro a titolo privato# .l principe distri'uisce a 4uesti
personaggi caric,e e rico!pense in 'ase al loro lignaggio o a o''ligazioni in
cui 3 incorso nei loro confronti, non in 'ase alla loro accertata co!petenza,
e 4ueste caric,e e rico!pense diventano talora parte del loro patri!onio
ereditario# Iol succedersi delle generazioni ci: rende se!pre !eno facile,
per il principe e i suoi discendenti, controllare e dirigere l$esercizio di 4uelle
caric,e e co!!isurare le rico!pense alle e?ettive prestazioni dei potenti# .n
sostanza, nella fase del loro consolida!ento territoriale gli Stati sono tuttora
insie!i di pratic,e di governo relativa!ente poco standardizzate,
discontinue, disarticolate, in cui logic,e e risorse di carattere stretta!ente
personale 6 c,e spesso si !anifestano precipua!ente nel contesto della
guerra 6 svolgono tuttora un ruolo decisivo, co!e indica l$accento c,e
;ac,iavelli pone sui talenti personali, l$energia, la volont( di a?er!azione
del principe#
+# Seconda fase" razionalizzazione del do!inio
Duesta fase pertiene non alla portata geogra*ca del do!inio, !a alla natura
delle pratic,e tra!ite le 4uali esso 3 esercitato e degli assetti c,e
presiedono all$accu!ulazione e all$i!piego del potere politico#
a) Aspetti speci*ci della razionalit( statuale
General!ente si pu: parlare di $razionalizzazione$ di deter!inate attivit(
sociali se e in 4uanto 4ueste vengono condotte in !aniera se!pre pi<
riNessa e consapevole attraverso co!porta!enti di scelta, cio3
selezionando tra varie !odalit( alternative di condotta 4uella c,e ,a pi<
pro'a'ilit( di conseguire il *ne c,e ci si pre*gge, col !inor dispendio di
risorse e per 4uanto possi'ile senza produrre e?etti non desiderati# Per
poterlo applicare al do!inio statuale 4uesto !odo di intendere la
razionalizzazione deve essere !odi*cato, perc,G si addice special!ente a
circostanze in cui soggetti individuali deter!inano la propria condotta nel
'reve ter!ine, in vista di *ni relativa!ente univoci, e con riferi!ento a
!ezzi di cui i!!ediata!ente dispongono# =el caso dello Stato, la possi'ilit(
di concepirlo co!e un soggetto unitario dipende dal processo di
razionalizzazione, e co!un4ue esso opera concreta!ente tra!ite !olteplici
e !utevoli individui e gruppi, il cui agire rispecc,ia spesso concezioni
diverse, o addirittura contrastanti, dei suoi *ni e dei suoi !ezzi# .noltre 6
co!e risulta, secondo alcune interpretazioni, dall$eti!o stesso del ter!ine 6
lo $Stato$ tipica!ente orienta le sue attivit( nel lungo periodo, si concepisce
co!e un ente destinato a trascendere l$esistenza *sica di !olte generazioni,
per non dire di singoli individui (>le roi est !ort, vive le roi>)# Per 4ueste e
altre ragioni la razionalizzazione del do!inio politico si con*gura in !aniera
peculiare rispetto al concetto generico di razionalizzazione# Tali peculiarit(
co!inciano col !odo di concepire il *ne dell$agire statale, cio3 una
condizione futura da otti!izzare o !assi!izzare, il riferi!ento alla 4uale
possa servire da criterio per scegliere tra linee alternative d$azione ovvero
valutare retrospettiva!ente la validit( di decisioni passate#
L possi'ile assegnare *ni relativa!ente concreti a deter!inate parti
co!ponenti dello Stato, e orientare a 4uesti *ni scelte e valutazioni, !a lo
Stato nel suo insie!e non si lascia assegnare un concreto *ne o insie!e di
*ni# Tuttavia esso a''isogna di un criterio per 4uanto astratto di scelta e di
valutazione, e a''astanza presto, nella storia dello Stato e della riNessione
su di esso, 4uesto criterio 3 stato caratterizzato con un$espressione fa!osa
e controversa, in cui (si noti 'ene) 3 esplicito il riferi!ento alla razionalit(, e
4uindi alla razionalizzazione 6 ratio Status, ragione di Stato (v# ;einecSe,
19%+)#La ragion di Stato# 6 Le interpretazioni di 4uesta espressione sono,
co!e 3 noto, !olteplici e contrastanti, !a 3 possi'ile caratterizzarne il
signi*cato in !aniera for!ale# .nnanzitutto lo Stato deve orientare le proprie
attivit( a interessi di natura secolare& 4uesti interessi sono, per cos5 dire,
interni allo Stato stesso, e ,anno a c,e vedere, sostanzial!ente, con il
!anteni!ento della sua esistenza& tale co!pito, apparente!ente orientato
alla conservazione delle condizioni date, 3 in e?etti di natura dina!ica, in
4uanto per continuare a esistere lo Stato deve essere in grado di fare i conti
con continue s*de, la cui portata e provenienza non sono prevedi'ili c,e nel
'reve ter!ine& perci: 3 essenziale c,e lo Stato accu!uli potenza, cio3 si
!antenga in condizione di !inacciare, se necessario in uno scontro ar!ato,
l$esistenza di altri Stati#
La progra!!azione dei co!porta!enti di scelta# 6 Io!e si 3 gi( detto, la
concezione generica, proposta sopra, di razionalit( (e 4uindi,
indiretta!ente, di razionalizzazione) dell$agire 6 la deli'erata selezione, tra i
!ezzi disponi'ili all$attore, di 4uelli o'iettiva!ente pi< appropriati al *ne
c,e egli persegue in deter!inate circostanze 6 deve essere re6interpretata
per renderla applica'ile all$esercizio del do!inio politico# Dui, la
razionalit(Jrazionalizzazione deve per cos5 dire spostarsi $a !onte$ dei
co!porta!enti di scelta dei singoli attori in circostanze deter!inate, e
realizzarsi nella standardizzazione di 4uei co!porta!enti, nella !essa a
punto di !odalit( e criteri decisionali c,e valgano per una !olteplicit( di
te!i e di circostanze dell$agire, e per una !olteplicit( di attori# L razionale,
in 4uesto senso, c,e gli individui nel cui agire si concretizza l$azione politica
siano scelti, preparati, !otivati, controllati in un certo !odo& c,e le risorse
di cui si valgono siano accu!ulate e gestite in un certo !odo& c,e valutino
le circostanze alla stregua di certi criteri, co!unic,ino gli uni con gli altri
secondo certi codici si!'olici# Se i !odi giusti di fare tutte 4ueste cose sono
corretta!ente individuati e coerente!ente realizzati, ci si pu:
razional!ente attendere c,e $a valle$ i co!porta!enti concreti,
l$ela'orazione e l$esecuzione delle singole decisioni siano a loro volta
razionali, anc,e se (anzi, proprio se) sono routinizzati al punto da ric,iedere
un !ini!o di espressa deli'erazione# .n altre parole, la razionalizzazione del
do!inio politico si con*gura in 'uona parte attraverso la progra!!azione
esplicita delle attivit( concrete dei singoli attori politici# Duesto co!porta la
costruzione di strutture organizzative apposite entro le 4uali 4uegli attori si
collocano, l$esplicita ela'orazione di direttive di !assi!a c,e essi devono
apprendere e al cui contenuto devono confor!are i loro co!porta!enti,
l$appresta!ento di risorse !ateriali e conoscitive alle 4uali possono
rapida!ente attingere# Dueste operazioni, se de'ita!ente condotte,
per!ettono allo Stato di realizzare due esigenze non facil!ente concilia'ili"
da una parte le condotte dei suoi agenti devono essere relativa!ente
unifor!i, standardizzate, prevedi'ili& dall$altra esse devono essere
relativa!ente !utevoli e il loro contenuto concreto relativa!ente
contingente e disponi'ile#
Le esigenze vengono conciliate tra!ite vari accorgi!enti, tra cui la
preferenza per direttive for!ulate in ter!ini generali, e c,e 4uindi per
de*nizione si prestano ad essere eseguite in !aniera relativa!ente diversa
e !utevole# Duesto accorgi!ento 3 particolar!ente signi*cativo, perc,G si
possono dare vari livelli di generalit(, co!e suggeriscono da un lato
l$i!!agine di una $pira!ide$ degli uCci, ciascuno dei 4uali d( particolare
attuazione alle direttive dell$uCcio superiore, !a al conte!po i!pone
vincoli all$attivit( particolarizzante di uCci inferiori, dall$altro la nozione di
una gerarc,ia delle fonti del diritto# .l reiterato ricorso a 4uell$accorgi!ento,
dun4ue, per!ette di creare insie!i vasti e ra!i*cati, !a nonostante 4uesto
relativa!ente unitari, coerente!ente strutturati, di istanze, co!petenze e
attivit(#
7n altro accorgi!ento, c,e talora coincide col precedente, 3 la preferenza
per direttive di natura procedurale, c,e cio3 standardizzano il !odo in cui gli
agenti dello Stato prendono (ed eseguono) delle decisioni piuttosto c,e il
loro contenuto speci*co# (Si noti di passaggio c,e le esigenze da conciliare
attraverso 4uesti e altri accorgi!enti 6 l$agire dello Stato deve essere da un
lato alta!ente prevedi'ile, dall$altro alta!ente contingente 6 corrispondono
a caratteristic,e e re4uisiti della societ( e della cultura !oderne# Anc,e il
denaro, nel siste!a capitalistico, deve essere salda!ente nelle !ani
dell$i!prenditore, e conservare il proprio valore, per poter su'ire un
continuo processo di valorizzazione tra!ite innu!erevoli atti di sca!'io#
Anc,e c,i pratica le arti deve da un lato di!ostrare di padroneggiare le
tecnic,e e i principH di un deter!inato !ediu!, dall$altro s*darne i li!iti
tra!ite l$innovazione espressiva# Pi< in generale, 3 anc,e per far fronte ai
nuovi 'isogni e utilizzare le nuove risorse di una societ( se!pre pi<
co!plessa e !utevole, c,e lo Stato deve essere in grado da un lato di
garantire la sicurezza degli individui, dall$altro di intervenire autorevol!ente
nella condotta degli a?ari sociali# .noltre, co!e si 3 accennato, il suo !odo
di organizzarsi, tra!ite la siste!atica speci*cazione di co!petenze, pu:
esser visto co!e l$applicazione alla sfera politica della divisione del lavoro,
c,e sta !assiccia!ente a?er!andosi anc,e nella sfera della produzione e
in 4uella della scienza)#
') Stato e diritto
7n altro !odo di caratterizzare il processo di razionalizzazione c,e lo Stato
territoriale intraprende nel corso della propria espansione o a corona!ento
di 4uesta, !ette in risalto il collega!ento tra le sue attivit( (o co!un4ue
alcune di 4ueste) e nuovi o !eno nuovi saperi secolari# .l feno!eno pi<
vistoso, e pi< esplicita!ente teorizzato, 3 costituito dal rapporto c,e viene a
sta'ilirsi tra Stato e sapere giuridico# Si 3 detto c,e, !entre sono universali
due funzioni sociali del diritto 6 la distri'uzione tra individui e tra gruppi del
controllo proprietario sui 'eni !ateriali e la repressione dei co!porta!enti
antisociali 6, 3 esclusiva dell$ccidente una sua terza funzione, 4uella di
istituire le istanze c,e possiedono il potere politico e ,anno facolt( di
orientarne la gestione (v# Tarello, 1988)# Duesta particolarit(, gi( presente
nella Grecia classica e in !aniera !aggior!ente ela'orata nella @o!a
repu''licana e i!periale, si a?er!a se!pre pi< consapevol!ente nelle
repu''lic,e tardo6!edievali e successiva!ente in alcuni Stati dell$Europa
continentale# A''ia!o gi( suggerito c,e la $lotta intorno al diritto$
costituisce un signi*cativo aspetto nor!ativo della fase del consolida!ento
territoriale& in 4uella successiva il riferi!ento al diritto, la reinterpretazione
di antic,i istituti e principH giuridici e la !essa a punto di nuovi, vengono a
svolgere una funzione particolar!ente i!portante nella pratica statale, sia
nei suoi aspetti interni c,e per 4uanto concerne i rapporti tra gli Stati#
L$innovazione nor!ativa (non se!pre riconosciuta co!e tale) serve, in
particolare, per organizzare gli insie!i di personale, di risorse !ateriali e di
facolt( in cui viene articolandosi lo Stato& l$interpretazione delle nor!e si
presenta co!e un !odo fonda!entale di orientarne e controllarne
l$operazione& i rapporti tra lo Stato e gli individui (pri!a in 4uanto sudditi,
poi in 4uanto cittadini) vengono concepiti co!e rapporti giuridici, co!e
insie!i varia!ente con*gurati di aspettative reciproc,e coattiva!ente
sanzionate# Talora il !odello principale a cui si ispira la struttura degli organi
statali, 4uali c,e ne siano le co!petenze, 3 costituito dal collegio
giudicante& il rapporto tra legge e sentenza appare co!e l$ese!pio pi<
cospicuo di 4uel rapporto tra direttiva generale e applicazione particolare
c,e, co!e si 3 visto, serve a rendere l$azione statuale sia prevedi'ile c,e
contingente# =el Settecento una costituzione, cio3 un docu!ento giuridico,
3 considerato co!e lo stru!ento per eccellenza per istituire, organizzare,
legitti!are lo Stato stesso e per regolarne l$azione (v# ;atteucci, 190/)& !a
gi( in precedenza s$era visto nel contratto 6 anc,$esso un feno!eno
giuridico 6 lo stru!ento c,iave del passaggio degli esseri u!ani dallo stato
di natura a 4uello civile eJo politico#
Tanta 3 la presa c,e il diritto 6 co!e !odalit( e criterio dell$interazione
sociale, !a anc,e co!e for!a di sapere e di discorso culto,
intellettual!ente avanzato e cultural!ente prestigioso 6 ,a esercitato
sull$i!!aginazione sociale e politica dell$ccidente& e 4uesto si !anifesta
anc,e nel ruolo c,e il diritto ,a svolto co!e stru!ento della
razionalizzazione dell$azione statuale, special!ente nei paesi latini (!a in
.talia, Spagna, e Portogallo pi< c,e in Orancia) e in 4uelli di lingua tedesca,
dove tuttora le !odalit( di recluta!ento e for!azione del personale
a!!inistrativo e (in !isura !inore) della classe politica privilegiano il
sapere giuridico# Specie nel Settecento e nell$ttocento, il discorso sul diritto
6 e sui diritti 6 diventa una co!ponente fonda!entale del discorso sulla
politica e sullo Stato& la teorizzazione di 4uest$ulti!o, in particolare, coincide
in 'uona parte con la for!azione e lo sviluppo del diritto pu''lico co!e
disciplina giuridica autono!a, e in vari paesi la riNessione sociologica e la
scienza politica tardano ad appropriarsene#
c) Altri saperi secolari
ltre c,e valersi di un sapere secolare !a spiccata!ente nor!ativo co!e
4uello giuridico, lo Stato ,a anc,e, per cos5 dire, !anifestato curiosit( per
!olti aspetti del proprio territorio, della popolazione insediata su di esso, e
delle relative attivit( produttive 6 una curiosit( interessata, s$intende, visto
c,e 4uegli aspetti incidono sulla capacit( !ilitare dello Stato stesso e sulle
sue risorse *scali#
2asti ricordare l$eti!o della parola $statistica$, o la pratica dei censi!enti, o
le ricorrenti inc,ieste pro!osse dai governi su 4uesto o 4uel feno!eno
sociale, dall$alfa'etizzazione al pauperis!o# .l ric,ia!o ai saperi secolari
co!e ele!enti orientanti dell$azione statuale ,a un i!portante
addentellato# Se e in 4uanto si ric,iede c,e c,i occupa posizioni politico6
a!!inistrative sia in possesso di un sapere accade!ico 6 non di carattere
tradizionale e sapienziale, !a veicolato da un discorso intellettual!ente
rigoroso 6 c,e si presta a essere espressa!ente insegnato, appreso e fatto
oggetto d$esa!i, viene !eno la presunzione c,e il lignaggio, l$appartenenza
a ceti dotati d$alto rango sociale, 4uali*c,i auto!atica!ente gli individui
anc,e per 4uelle posizioni# Tali posizioni o?rono invece agli appartenenti ai
ceti !edi occasioni di a?er!azione sociale 6 purc,G, s$intende, si !uniscano
di appropriati titoli di studio, superino esa!i, ecc# Anc,e per 4uanto riguarda
le posizioni di Glite propria!ente politic,e 6 i corpi legislativi, i consigli c,e
diretta!ente assistono il sovrano, le caric,e !inisteriali 6 a lungo andare i
!eccanis!i li'erali e poi de!ocratici della rappresentanza, e soprattutto la
for!azione dei partiti organizzati, ,anno !esso fuori gioco i discendenti
delle antic,e casate aristocratic,e#
d) Espropriazione dei !ezzi di do!inio
La razionalizzazione del do!inio si e?ettua anc,e in un ulteriore !odo, cio3
concentrando nello Stato stesso e nelle sue varie articolazioni organizzative
i poteri di disporre delle risorse !ateriali e istituzionali relative all$esercizio
delle funzioni politic,e e a!!inistrative# =on 3 pi< nG necessario nG
suCciente c,e c,i esercita tali funzioni sia in grado di provvedere $del
proprio$ alle relative spese, valendosi del suo patri!onio, i!pegnando e
talora risc,iando le sue risorse, e 4uindi legitti!a!ente cercando in pri!o
luogo di custodirle e di accrescerle# L il siste!a di uCci a cui 4uelle funzioni
sono progressiva!ente de!andate a possedere le relative risorse, non gli
individui c,e di volta a volta occupano 4uegli uCci e c,e sono tenuti a un
redde ratione! periodico in !erito alla gestione di 4uelle risorse#
Lo Stato *scale# 6 L$ac4uisizione stessa delle risorse c,e lo Stato i!pegna
nelle proprie operazioni si 3 svincolata progressiva!ente dal suo rapporto
sia con il patri!onio dinastico del principe sia con l$ordina!ento cetuale, ed
3 venuta a dipendere se!pre !eno da for!e te!poranee e relativa!ente
casuali di approvvigiona!ento, co!e i proventi di avventure 'ellic,e, le
corvGes, o i prestiti ottenuti da 'anc,ieri e *nanzieri# Kopo una fase
inter!edia, in cui svolgono un ruolo i!portante la vendita di caric,e e
l$appalto delle i!poste da una parte, e dall$altra la gestione !onopolistica
da parte dello Stato di funzioni produttive e distri'utive particolar!ente
redditizie, il pro'le!a dell$approvvigiona!ento econo!ico6*nanziario dello
Stato trova se!pre pi< una soluzione $estrattiva$ nel senso stretto del
ter!ine" lo Stato, cio3, esegue prelievi !onetari forzosi pi< o !eno
fre4uenti, pi< o !eno pesanti, !a regolari e (relativa!ente) prevedi'ili sugli
stocSs di risorse in !ano a soggetti privati o sui Nussi di risorse cui danno
luogo i loro traCci# Duesta soluzione si i!pone per due principali ragioni#
.nnanzitutto altre fonti e !odalit( di *nanzia!ento non 'astano pi< a
coprire durevol!ente 'isogni se!pre crescenti" i costi !ilitari si sono
ingigantiti, lo Stato si sta i!pegnando in altre attivit( e, co!e si 3 visto, non
pu: o non intende pi< aCdarle ai ceti tradizionali, !a preferisce aCdarle a
individui 4uali*cati precipua!ente dal loro sapere, e il costo dei loro servizi
dev$essere sostenuto da fondi pu''lici# .n secondo luogo, un
approvvigiona!ento c,e si 'asa se!pre pi< sui proventi !onetari di
i!poste e tasse (occasional!ente co!ple!entati, in via provvisoria, dal
ricorso al de'ito pu''lico) 3 l$unico co!pati'ile con le esigenze di
calcola'ilit( delle risorse econo!ic,e private e di redditivit( del loro i!piego
rese necessarie dalla co!!ercializzazione, e successiva!ente
dall$industrializzazione, delle econo!ie nazionali#
e) 2urocratizzazione a!!inistrativa
Duesti e altri aspetti della razionalizzazione del do!inio politico intrapresa
(con te!pi, !odalit( e successo diversi) dagli Stati europei, si asso!!ano
in un fonda!entale !uta!ento, c,e pu: essere sintetizzato co!e segue"
pri!a della razionalizzazione l$esecuzione concreta della !aggior parte delle
attivit( statali spettava a individui e a corpi c,e avevano diritto a svolgere
4uelle attivit(& con la razionalizzazione essa diventa responsa'ilit( di
individui e corpi c,e ,anno il dovere di svolgerle# .n altre parole, il
!eccanis!o istituzionale per cos5 dire !olecolare dello Stato ,a cessato di
essere il privilegio ed 3 diventato l$uCcio# Io!e si 3 gi( detto, tipica!ente
c,i occupa uCci non si appropria (pi<) le relative risorse e le facolt( per
svolgere le attivit( assegnate all$uCcio !edesi!o, non si vale a titolo
personale degli eventuali proventi di 4uelle attivit(& nel decidere se, 4uando
e co!e svolgerle, non consulta i propri personali interessi, !a i saperi c,e
,a ac4uisito, e in vista dei 4uali 3 stato investito dell$uCcio, nonc,G le
istruzioni dei superiori e le infor!azioni disponi'ili sulle circostanze di fatto
c,e 3 suo co!pito regolare, o sulle 4uali deve intervenire#.l co!porta!ento
dei funzionari# 6 Ii si pu: c,iedere se in particolare 4uesta pretesa 6 di
*ltrare le considerazioni c,e presiedono alla condotta dei funzionari,
escludendo siste!atica!ente proprio 4uelle relative all$interesse personale
6 non sia piuttosto diCcile da realizzare, e se (a!!esso c,e si realizzi) non
risc,i di causare un de*cit di !otivazione nelle persone in 4uestione,
rendendo !eno pro'a'ile c,e s$i!pegnino energica!ente e assidua!ente
nell$esecuzione dei loro doveri# 7na pri!a risposta 3 ovvia#
Anc,e se a lungo si 3 esitato a 4uali*care co!e contrattuale il rapporto tra
lo Stato e il funzionario, il fatto c,e 4uesti venga retri'uito per le sue attivit(
costituisce un lega!e sinallag!atico" il funzionario, in altre parole, lavora
per lo stipendio o per !antenere $il posto$# @i!ane il pro'le!a di !otivarlo a
un livello di i!pegno superiore a 4uello cos5 otteni'ile# E 4ui la risposta 3
duplice# Ka un lato, proprio c,i occupa uCci statali non soltanto possiede e
applica il sapere c,e i co!piti dell$uCcio ric,iedono, !a 3 anc,e seria!ente
dedito all$interesse pu''lico, si lascia guidare da $scienza e coscienza$, non
soltanto dalla pri!a# Kall$altro lato, la struttura pira!idale dei siste!i di
uCci a cui d( luogo, co!e si 3 visto, la razionalizzazione del do!inio,
co!porta non soltanto una divisione del lavoro e una gradazione di
co!petenze e di responsa'ilit(, !a anc,e 6 in corrispondenza con 4uesta 6
una gerarc,ia di facolt( di co!ando e di controllo, di riconosci!ento sociale,
e in*ne di tratta!ento econo!ico" in linea di principio il singolo titolare di
un uCcio pu: aspirare a farsi strada entro 4uesta struttura# .n altre parole,
un 'en ordinato insie!e di uCci con*gura anc,e un siste!a di carriera 6 e
proprio le sue aspirazioni di carriera dovre''ero !otivare il funzionario,
nell$espletare i suoi co!piti di uCcio, a non perseguire il proprio i!!ediato
interesse personale#
f) Gli apparati a!!inistrativi" autorit( e co!petenza
=el corso di un secolo e !ezzo, in un processo c,e cul!ina nella Orancia
rivoluzionaria e napoleonica, e in seguito viene i!posto o si a?er!a
altri!enti in altri paesi europei, la razionalizzazione del do!inio progetta lo
Stato co!e un siste!a espressa!ente ordinato di organi e di uCci, un
insie!e di ruoli la cui continuit( istituzionale trascende gli individui c,e li
occupano e la !aniera inevita'il!ente varia e discontinua in cui essi
operano# .l siste!a pu: investire co!piti assai diversi e !utevoli, !a 6
all$interno di scelte politic,e di !assi!a c,e possono rifarsi a logic,e
diverse, pri!a di tutte 4uella di potenza 6 3 se!pre orientato e controllato
dalla conoscenza delle direttive generali provenienti dall$alto del siste!a e
delle circostanze di fatto# La struttura del siste!a 3 dettata da due principH"
innanzitutto, essa rappresenta una divisione del lavoro, cio3 le articolazioni
organizzative rispondono al criterio di assegnare co!piti diversi a c,i ,a
ac4uisito e di!ostrato co!petenze diverse# (Si noti c,e l$espressione
$co!petenza$ designa sia un co!plesso di conoscenze e di capacit( di
!erito ac4uisite da un individuo, sia un a!'ito di pro'le!i e co!piti di cui
spetta a lui, o all$organo di cui fa parte, occuparsi)# .n secondo luogo, a
4uesta strutturazione dicia!o orizzontale del siste!a si sovrappone una
strutturazione verticale" organi, uCci, funzionari, si distinguono anc,e in
'ase a c,i co!anda c,i# Duesto secondo principio rispecc,ia un$esigenza di
coordina!ento interna alla logica della divisione del lavoro, !a
sostanzial!ente si rif( alla vocazione autoritaria dello Stato nel suo insie!e,
co!e for!a di do!inio politico# =el linguaggio un po$ arcaico del diritto
a!!inistrativo, ci deve essere, alla *n *ne, un $signore del servizio$, c,e
istituisce il siste!a e assegna a ciascuna parte di 4uesto non soltanto dei
co!piti da svolgere, !a anc,e delle facolt( di co!ando, in de*nitiva
garantite dalla coazione# Kopo tutto (o pri!a di tuttoT) il siste!a
forzosa!ente estrae !oltissi!e delle risorse c,e spende nel proprio
funziona!ento dagli stocSs e dai Nussi di risorse prodotte e sca!'iate da
individui privati c,e, lasciati a se stessi, si guardere''ero 'ene dal destinare
parte dei 'eni e delle energie posti sotto il loro controllo a *ni diversi da
4uelli a loro propri#
g) @azionalizzazione del do!inio e societ( civile
Eppure la razionalizzazione del do!inio ,a anc,e, per cos5 dire, e?etti
'enigni per 4uanto riguarda il resto della societ( e gli stessi individui privati#
Ios5 co!e si 3 con*gurata storica!ente, nell$Europa occidentale tra il
Seicento e l$ttocento, la razionalizzazione ,a a?er!ato la co!ple!entarit(
dello Stato alla societ( civile, intesa co!e l$a!'ito in cui gli individui (pri!a
6 si 3 detto 6 co!e sudditi, poi co!e cittadini) legitti!a!ente perseguono i
propri interessi e intessono rapporti c,e lo Stato garantisce giuridica!ente
!a di cui lascia loro l$iniziativa e il contenuto# L 'en vero c,e lo Stato ,a
progressiva!ente riservato a se stesso la gestione di tutti gli a?ari politici,
con*scando le capacit( giurisdizionali, !ilitari, *scali, ecc# di individui e
corpi privilegiati, e !onopolizzando l$esercizio della violenza legitti!a# ;a si
dovre''e dire di tutti gli a?ari politici e soltanto di essi# Lo Stato cio3 lascia
alla societ( civile altri a?ari, co!presi alcuni potenzial!ente di grande
rilevanza generale, c,e i!pegnano seria!ente le energie e le cure degli
individui, e li di?erenziano profonda!ente gli uni dagli altri# Kue aspetti di
4uesto processo sono di particolare i!portanza# .nnanzitutto, attraverso una
vicenda co!plessa e co!'attuta, lo Stato occidentale si spoglia
progressiva!ente di attri'uti e co!petenze di carattere religioso 6 esce, si
dire''e, dal 'usiness della salvezza delle ani!e 6 !a per lo pi< lo fa senza
i!pedire o vietare agli individui di coltivare ed espri!ere la propria
religiosit(, anc,e in for!a collettiva e organizzata# .n secondo luogo, per
riprendere una for!ulazione della pri!a !odernit(, il sovrano riserva a sG
l$i!periu!, !a lascia ai privati il do!iniu!, cio3 il diritto di propriet(#
.nizial!ente di 4uesto ritrarsi del sovrano dall$a!'ito proprietario
'ene*ciano precipua!ente i signori terrieri, !a successiva!ente il
do!iniu! si di?onde e, in !ano a soggetti !olto pi< nu!erosi e
diversa!ente orientati, si !ette in !oto" insie!e col contratto, la propriet(
privata diventa l$istituto fonda!entale, la struttura portante del !ercato,
c,e a sua volta si con*gura co!e aspetto e !o!ento centrale della societ(
civile (;arE vede nell$econo!ia politica 'org,ese l$anato!ia stessa della
societ( civile)#
,) Stato e !odernizzazione socioecono!ica
=on 3 solo astenendosi dall$interferire nell$econo!ia di !ercato c,e lo Stato
ne facilita e pro!uove lo sviluppo" la razionalizzazione del do!inio crea un
a!'iente politico e a!!inistrativo positiva!ente confacente a un$econo!ia
avviata alla !odernizzazione, con le sue esigenze di sicurezza, di
prevedi'ilit( delle conseguenze delle scelte econo!ic,e, di !o'ilit( dei
fattori di produzione, di controllo e repressione delle for!e antic,e e nuove
di disagio e di protesta sociali, occasionate dal ca!'ia!ento econo!ico# La
prevalenza stessa della tassazione co!e !odo di approvvigiona!ento degli
enti politici, co!e si 3 detto, si confor!a a 4uelle esigenze# ;olte delle
attivit( intraprese dallo Stato, a co!inciare da 4uelle relative agli
ar!a!enti e all$e4uipaggia!ento di eserciti e Notte, o dall$appoggio
decisivo c,e 4ueste risorse !ilitari forniscono alla colonizzazione di territori
eEtraeuropei, danno un apporto essenziale a nuove for!e di i!presa e
all$accu!ulazione del capitale privato#
i) =uovi soggetti politici
.n 4uesto e in altri !odi lo Stato non soltanto per!ette, !a contri'uisce a
pro!uovere un processo profondo e relativa!ente accelerato di
ristrati*cazione sociale, c,e cul!ina, nella pri!a !et( dell$ttocento, nella
for!azione di una Glite c,e detiene una nuova for!a di potere sociale, il
possesso di capitali# Si potre''e dire c,e nel secolo precedente, lo Stato si
era progressiva!ente aperto al $Terzo stato$, al punto di fare di 4uesto, a
lungo andare, non soltanto un 'ene*ciario delle proprie attivit(, !a la 'ase
sociale della propria esistenza, e di conferirgli una soggettivit( politica
nuova, attiva e costituente# (L e!'le!atica da 4uesto punto di vista la
decisione del 10 giugno 1089" i rappresentanti del Terzo stato francese si
dissociano dal contesto istituzionale degli Stati generali, e si procla!ano
Asse!'lea =azionale)# =elle sue varie for!e, l$avvento del li'eralis!o
politico conferisce un nuovo e pi< i!portante signi*cato, all$interno dello
Stato, alle istituzioni rappresentative& ci: co!porta, tra l$altro, c,e anc,e
posizioni a cui spetta la for!azione delle politic,e, e 4uindi delle direttive
esplicite dell$azione statale e non solo la loro esecuzione, vengono occupate
da personale su cui 4ueste responsa'ilit( ricadono in 'ase non a una
spettanza di ceto o al favore del sovrano, !a a un$investitura esplicita,
se!pre te!poranea (e 4uindi contingente), tra!ite l$elezione a un organo
legislativo, o la *ducia c,e 4uesto concede a un governo di nuova
co!posizione# Al vertice di Stati non repu''licani la posizione stessa del
!onarca ereditario viene costituzionalizzata, cio3 con*gurata se!pre pi<
co!e un uCcio, con co!piti relativa!ente ristretti per 4uanto delicati ed
elevati#
5. Il legato istituzionale delle due prime fasi
a) Aspetti interni del do!inio
Pu: essere utile a 4uesto punto presentare un 4uadro concettuale dello
Stato cos5 co!e si con*gurava nell$Europa occidentale pri!a della grande
guerra# (Alcuni aspetti di 4uella con*gurazione, peraltro, erano presenti
anc,e in altre parti d$Europa, nonc,G nel continente a!ericano e in
Giappone)# Si tratta di un siste!a di do!inio politico c,e general!ente ,a
le seguenti caratteristic,e, alcune delle 4uali risultano gi( dalla precedente
trattazione#
Territorialit(# 6 .l do!inio 3 esercitato da ciascuno Stato con riferi!ento a
una porzione precisa!ente deli!itata del glo'o# Si noti per: c,e la
deli!itazione stessa 3 talora oggetto di contesa tra Stati, e c,e per alcuni di
4uesti si pu: distinguere il territorio i!!ediato, !etropolitano, dello Stato,
da uno o pi< territori su cui il do!inio 3 esercitato a titolo di possesso
coloniale#
7nitariet(# 6 L$esercizio del do!inio pertiene a un co!plesso di organi c,e si
articola in !olteplici uCci, !a la cui unitariet( si rivela, tra l$altro,
nell$esistenza di un organo di vertice c,e, 4uali c,e ne siano le co!petenze,
rappresenta lo Stato nel suo insie!e# Al di sotto di 4uesto, le varie funzioni
di governo (nel senso lato, c,e co!prende la legislazione e la giurisdizione)
fanno capo a insie!i di organi c,e, per 4uanto co!plessi, a loro volta sono
attivati eJo controllati da un singolo organo (ad ese!pio, nel caso della
giurisdizione, da una corte d$ulti!a istanza)# Duesta unitariet( 3 co!pati'ile
con varie for!e di autono!ia locale e con la pi< avanzata articolazione
organizzativa dei do!ini rappresentata dagli Stati federali#
=azionalit(# 6 La popolazione su cui si esercita il do!inio 3 vista a sua volta
co!e unitaria, in 4uanto pur nella sua diversit( 3 attraversata da certe
co!unanze, varia!ente (e per lo pi< vaga!ente) de*nite" di lingua, di
religione, di origine etnica, di cultura, di esperienza storica, di destino, di
appartenenza al territorio, di fedelt( a una dinastia, di solidariet(# .!portanti
eccezioni sono rappresentate dalle popolazioni di Stati espressa!ente
!ultinazionali, co!e l$.!pero russo e 4uello austro6ungarico#
Legitti!it( de!ocratica# 6 .l riferi!ento alla de!ocrazia co!e principio
fondante dell$esistenza stessa degli Stati 3 per lo pi< esplicito solo a partire
dalla pri!a guerra !ondiale, !a 3 i!plicito nell$idea stessa di nazionalit(,
4uanto !eno in 4uelle versioni c,e vedono nella nazione non solo l$oggetto
del do!inio politico, !a anc,e la 'ase costituente di esso e la sede ulti!a
della sovranit(, eJo propongono l$interesse nazionale co!e o'iettivo
costante (anc,e se generico e re!oto) dell$azione statale, e in particolare
della politica estera# .n ogni caso lo Stato si legitti!a, vale a dire giusti*ca la
sua ric,iesta di o''edienza ai propri co!andi, in 'ase all$assunto c,e
l$investitura di c,i esercita il co!ando proviene, tra!ite co!plesse
!ediazioni istituzionali (e ideologic,e), da coloro stessi a cui si c,iede
l$o''edienza#
Stato di diritto# 6 .l do!inio si !anifesta precipua!ente attraverso la
for!azione, l$esecuzione e l$applicazione di leggi, intese co!e co!andi
generali e astratti# La validit( di 4uesti co!andi si fonda sull$osservanza di
procedure *ssate da atti o consuetudini costituzionali e sul rispetto di alcuni
principH sostanziali, c,e garantiscono certe aspettative degli individui anc,e
nei confronti dell$azione statale o la i!pegnano a favorire deter!inati
interessi individuali# Gli organi incaricati di svolgere le varie funzioni statali
sono istituiti da leggi, c,e ne regolano le operazioni, facendone dipendere
l$eCcacia dall$osservanza di 4uelle regole# La corretta esecuzione delle
leggi, 4uando incidano su legitti!i interessi individuali, pu: essere veri*cata
da organi giudiziari, siano 4uesti ordinari o speciali# Leggi o consuetudini
costituzionali talora individuano e circoscrivono una sfera di a?ari
esplicita!ente $politici$ 6 precipua!ente la tutela dell$ordine pu''lico e della
sicurezza dello Stato 6 nell$a?rontare i 4uali deter!inati organi statali
possono, in condizioni di e!ergenza e *no a 4uando l$e!ergenza continui,
soprassedere a nor!e c,e general!ente ne li!itano l$azione#
Societ( civile# 6 Lo Stato cos5 costituito 3 co!ple!entare a un a!'ito sociale
vasto e di?erenziato, in cui gli individui perseguono autono!a!ente
interessi privati, precipua!ente !a non esclusiva!ente di natura
econo!ica, i!pegnando risorse loro proprie e intrecciando gli uni con gli
altri rapporti di natura contrattuale# .l diritto di propriet( e la disciplina
legislativa del contratto sono gli stru!enti essenziali tra!ite i 4uali lo Stato
garantisce 4ueste attivit( private, c,e avviano una forte dina!ica sociale e
nor!al!ente danno adito a una divisione del lavoro entro la popolazione e
alla for!azione di i!prese e di classi# ;a l$autono!ia privata 3 anc,e lo
stru!ento di altre attivit( individuali c,e lo Stato garantisce, !a in cui non
si ingerisce diretta!ente, co!e 4uelle relative alla religione, alla cultura,
alla 'ene*cenza, alla cura dell$inti!it( fa!iliare e dell$a!icizia, al te!po
li'ero# Le di?erenziazioni sociali a cui danno luogo le varie dina!ic,e della
societ( civile, e i relativi conNitti, sono nor!al!ente te!perati non solo
dalla co!une soggezione degli individui al do!inio politico esercitato dallo
Stato, !a anc,e dalla loro appartenenza alla co!unit( politica della
nazione# .n altre parole, gli individui si con*gurano anc,e co!e cittadini#
Sfera pu''lica# 6 . principH costituzionali li'eralde!ocratici per!ettono alla
cittadinanza di espri!ersi attiva!ente attraverso la pu''lica discussione
degli a?ari politici e della condotta degli organi statali, !a soprattutto
attraverso la rappresentanza politica# La co!posizione degli organi
legislativi (a cui spetta 6 in varia !isura e attraverso !eccanis!i diversi 6
anc,e l$investitura del potere esecutivo e l$ela'orazione di direttive politic,e
di !assi!a) varia nel te!po, e dipende dal successo c,e incontrano di volta
in volta, in occasione di consultazioni elettorali, gruppi dirigenti c,e
co!petono gli uni con gli altri per il su?ragio della cittadinanza# .l principio
della legitti!it( de!ocratica ,a 4uindi una sua convalida periodica nel
processo elettorale, c,e peraltro siste!atica!ente divide la cittadinanza,
producendo entro l$elettorato $allinea!enti$ contrastanti c,e si riNettono
nella for!azione di !aggioranze e opposizioni all$interno degli organi
rappresentativi# Soltanto la co!posizione dell$esecutivo non riNette la
divisione di opinioni e preferenze politic,e entro l$elettorato" l$esecutivo
riceve il suo !andato dalla !aggioranza, e la sua attivit( pu: essere
discussa dall$opposizione# .n ogni caso, la !atrice delle politic,e 3 la
politica, intesa co!e confronto tra concezioni legitti!a!ente contrastanti
dell$interesse pu''lico, c,e concorrono per assicurarsi il pu''lico consenso#
L$istituzionalizzazione di 4uesta concorrenza rende la politica degli Stati
assai dina!ica#
Segregazione istituzionale della violenza organizzata# 6 Anc,e se la violenza
organizzata ri!ane centrale nella versione statuale dell$esperienza politica,
4uesta tende a renderla relativa!ente !arginale e occasionale e a
rappresentarne l$i!portanza soprattutto tra!ite operazioni si!'olic,e# .
ruoli c,e ,anno espressa!ente a c,e vedere con la violenza vengono
aCdati a specialisti c,e nor!al!ente li esercitano soltanto in 'ase a
decisioni prese dalle dirigenze politic,e e (nel caso della polizia) giudiziarie#
') Aspetti esterni
Duesto 'reve 4uadro concettuale considera lo Stato esclusiva!ente co!e
un !odo di ordinare e gestire i rapporti politici propri di una popolazione e
interni a un territorio# ;a proprio 4uesta deli!itazione suggerisce
i!plicita!ente un$ulteriore caratteristica essenziale dell$universo politico
!oderno" esso 3 un siste!a di Stati# Iiascuno Stato esiste, per cos5 dire, in
presenza di altri, c,e presuppone co!e uguali per natura a se stesso# L
anc,e per 4uesta ragione c,e se!'ra opportuno non de*nire l$.!pero
cinese, e altre grandi co!pagini i!periali pre!oderne, co!e $Stati$# .n linea
di !assi!a 3 connaturato all$idea stessa di $i!pero$ c,e ciascuno di 4uesti si
progetti e si proietti (in alcuni casi, !algrado la sua coesistenza di fatto con
altri i!peri) co!e il solo ordina!ento politico legitti!o e valido, in un
deter!inato !o!ento, per l$intera oiSou!ene, e c,e non riconosca altri
ordina!enti a sG eguali e coordinati, !a al pi< ordina!enti di inferiore
portata e natura, varia!ente su'ordinati#
;a la presenza accanto a ciascuno Stato di altri, per 4uanto connaturata a
esso in 4uanto Stato, costituisce anc,e una s*da e una !inaccia potenziale,
perc,G i rapporti reciproci tra gli Stati non si fondano sulla co!une
su'ordinazione al siste!a# Duesto non preesiste ai singoli Stati, non li
istituisce, non ne regola e sanziona le attivit(, per cos5 dire, dall$alto, in
!aniera co!prensiva e i!periosa& presuppone invece la sovranit( dei
singoli Stati, cio3 la loro capacit( e disposizione a perseguire ciascuno i
propri interessi autono!a!ente, in 'ase alle proprie risorse, asserendoli se
necessario, al confronto con l$altrui potenza, attraverso la superiorit(
fattuale della propria# .l diritto internazionale sostanzial!ente rileva e
a?er!a 4uesta condizione 6 la cosiddetta $anarc,ia internazionale$ 6 e non si
lascia intendere, a sua volta, co!e analogo al siste!a giuridico proprio di
ciascuno Stato, cio3 co!e una serie di nor!e i!poste e sanzionate da
un$istanza superiore, c,e i!pedisce ai singoli di tutelare essi stessi i propri
interessi con la propria forza# L$universo politico !oderno, in 4uanto fondato
sugli Stati, presenta 4uindi una fonda!entale discontinuit( tra i rapporti
interni appunto agli Stati, e 4uelli c,e ,anno luogo tra gli Stati stessi# . pri!i,
co!e si 3 detto, !irano a un !assi!o di prevedi'ilit( e siste!aticit(
dell$azione pu''lica, di rassicurazione dei privati costretti a rinunziare
all$esercizio della violenza e co!pensati per 4uesto tra!ite la paci*cazione
e l$ordine pu''lico# . secondi co!portano a!pi !argini di contingenza e
i!prevedi'ilit(, e lasciano ai protagonisti il privilegio e la responsa'ilit( di
pre!unirsi ciascuno contro la prepotenza degli altri# ;a oltre c,e essere
intrinseca!ente diversi, 4uesti due aspetti dell$universo politico !oderno
sono anc,e asi!!etrici, perc,G il 4uantu! di ordine caratteristico del pri!o
pu: essere se!pre sovvertito dall$irruzione del disordine tipico del secondo#
.n altre parole 6 a !eno c,e si riesca a convertire la convivenza degli Stati in
un !etaordina!ento di tipo esso stesso statale, o 4uanto !eno in un
siste!a di sicurezza collettiva 6 la guerra 3 un risc,io a cui sono esposti
per!anente!ente gli Stati per 4uanto 'ene ordinati# A 4uesta
considerazione si ispirano correnti di pensiero politico c,e asseriscono il
cosiddetto $pri!ato della politica estera$ e l$insoppri!i'ile centralit( del
feno!eno della guerra, e c,e talora ne deducono l$intrinseca fragilit( di
ordina!enti interni di carattere li'eralde!ocratico, c,e confondono la parte
$nor!ale$ dell$esperienza politica con la sua interezza, vedendo nella tutela
e nello sviluppo del siste!a econo!ico e degli interessi privati il suo
co!pito principale (v# Sc,!itt, 19)%)#
6. Terza fase: espansione dello Stato
La terza fase nella vicenda dello Stato, c,e ,a inizio nella seconda !et(
dell$ttocento e dura per tutto il secolo successivo, 3 caratterizzata da una
!assiccia espansione e diversi*cazione dei suoi co!piti c,e si !anifesta
anc,e in una i!ponente crescita, e crescente co!plessit(, della sua
organizzazione#
a) Aspetti dell$espansione
Ka un punto di vista concettuale, l$espansione dello Stato presuppone c,e
esso si sia consolidato dal punto di vista territoriale, e c,e per 4uesto la sua
attivit( politica possa rivolgersi, oltre c,e a interessi di potenza relativi alla
salvaguardia di 4uel territorio (o all$ac4uisto di possessi coloniali) e
all$ela'orazione istituzionale caratterizzata 4ui sopra co!e razionalizzazione
del do!inio, all$individuazione di nuovi te!i, di nuovi o'iettivi dell$azione
statale# Duesto processo ,a vari aspetti, c,e si possono sintetizzare co!e
segue# .nnanzitutto lo Stato si rapporta a !olte attivit( sociali non pi<
soltanto o prevalente!ente disciplinandole istituzional!ente tra!ite la
legislazione e la giurisdizione, o altri!enti aCdandole a soggetti privati,
individuali o collettivi, c,e le conducono autono!a!ente, interagendo gli
uni con gli altri nella ricerca dei propri interessi# Se!pre pi<, invece, lo Stato
si riserva di intervenire su 4uei ca!pi di attivit(, correggendo le direzioni in
cui le indirizzano le interazioni tra soggetti privati, o addirittura si riserva di
gestire a proprio titolo le attivit( in 4uestione, aCancandosi ai soggetti
privati, sostituendoli, o progra!!ando, *nanziando e varia!ente
orientando le loro iniziative# .noltre lo Stato si fa diretta!ente carico di
nuove attivit(, a!pliando drastica!ente 6 a lungo andare 6 il novero di
4uelle di cui si era se!pre investito co!e parte della propria esclusiva
!issione istituzionale#Dueste tendenze producono una !odi*cazione
profonda e forse irreversi'ile (sia 4uesto ragione di ra!!arico o di
co!piaci!ento) nei rapporti tra Stato e societ( cos5 co!e essi si erano
con*gurati nella fase precedente# Le !anifestazioni pi< vistose sono il
!oltiplicarsi delle articolazioni organizzative dello Stato (co!prese 4uelle a
livello locale), la loro diversi*cazione, l$accresci!ento nel nu!ero dei
dipendenti statali (o dipendenti pu''lici d$altro genere), l$accresciuta
incidenza della spesa pu''lica e del prelievo *scale#
') Iause dell$espansione
Duale dina!ica sospinge 4uesto processoT Le risposte pi< signi*cative si
possono dividere in due grandi gruppi, a seconda c,e privilegino, per cos5
dire, l$uno o l$altro versante del dualis!o $Stato$J$societ($#
Sul versante Stato# 6 Entro il pri!o gruppo si possono ulterior!ente
distinguere due risposte# La pri!a !ette in risalto il ruolo svolto non tanto
dallo Stato in 4uanto tale, co!e co!plesso di istituzioni c,e accu!ulano e
gestiscono il potere politico, 4uanto dalla politica# Io!e si 3 accennato
sopra, a un certo punto lo Stato territorial!ente consolidato e razionalizzato
si 3 posto in un rapporto storica!ente nuovo con la popolazione, rapporto
c,e ne ,a inizial!ente coinvolto solo gli strati superiori, e special!ente i
gruppi alfa'etizzati, proprietari, inur'ati# La popolazione ,a co!inciato a
essere vista (dai ceti intellettuali, o da Glites politic,e alla ricerca di nuova
legitti!azione) co!e un soggetto unitario 6 concepito talora co!e popolo,
talora co!e nazione 6 di cui lo Stato, anc,e 4uando ,a un passato
autoritario e dinastico, costituisce lo stru!ento politico, investito di una
!issione di potenza nei rapporti internazionali, !a anc,e della gestione
dello sviluppo interno della societ(#
L$a?er!arsi di istituzioni statali li'erali e poi de!ocratic,e ,a conferito
4ualc,e credi'ilit( a 4uesta concezione, !a al conte!po l$,a resa
contesta'ile# L$istituzione della rappresentanza, in particolare, divide la
parte della popolazione in possesso dell$elettorato attivo e passivo dal resto
della popolazione" inoltre divide anc,e la pri!a parte in due tronconi
contrapposti, una !aggioranza e delle !inoranze# .nso!!a, alla politica
non si prende parte se non prendendo partito (anc,e se per parecc,io
te!po 4uest$ulti!a espressione non si riferisce al partito politico
organizzato tipico dell$ulti!o secolo)# Assai presto, entro i regi!i li'erali,
l$allarga!ento del su?ragio diventa un te!a ricorrente e centrale della
politica interna, progressiva!ente de!ocratizzando 4uei regi!i# Secondo la
tesi di T#U# ;ars,all, ci: a sua volta induce l$espansione secolare del
contenuto della cittadinanza& i partiti c,e fanno propri gli interessi degli
strati su'alterni, per correggere gli svantaggi cui la loro condizione di classe
li espone sul !ercato, 4uando diventano !aggioranza legitti!ano le pretese
dei cittadini a 'ona se!pre pi< nu!erosi e diversi c,e, attraverso vari
!eccanis!i, lo Stato !ette a loro disposizione (v# ;ars,all, 19/))# L (anc,e)
per a?rontare 4uesta !issione egualizzante 6 c,e, a partire da un certo
punto, diventa una di!ensione signi*cativa della $costruzione della nazione$
co!e 'ase costituente dello Stato stesso e sede ulti!a della sovranit( 6 c,e
lo Stato, co!e si 3 visto, cresce e si di?erenzia dal punto di vista
organizzativo, si i!pegna nella gestione di attivit( sociali se!pre pi<
disparate, $estrae$ dal siste!a econo!ico e gestisce secondo criteri politici
una porzione crescente del prodotto nazionale, e cos5 via# .n altre parole, la
de!ocratizzazione del processo politico induce la for!azione dello Stato
assistenziale, c,e 3 a sua volta un aspetto centrale dell$espansione dello
Stato#
;a 4uesta ,a anc,e altre deter!inanti, e si !anifesta, per 4uanto in !isura
relativa!ente ridotta rispetto alle for!e c,e assu!e nel tardo ttocento e
nel =ovecento, anc,e entro Stati dove la $politica$ intesa co!e confronto
concorrenziale tra partiti e tra concezioni contrastanti dei co!piti dello Stato
non 3 (ancora) presente# Ad ese!pio, alcuni Stati ger!anici settecentesc,i
in cui non esisteva una sfera pu''lica entro cui potessero confrontarsi partiti
e concezioni, e dove la popolazione era co!posta essenzial!ente da
sudditi, avviarono, sussu!endole sotto il concetto di Polizei, alcune for!e
avanzate di intervento nella vita sociale e di gestione degli a?ari econo!ici#
.n ogni caso le !anifestazioni pi< !assicce di espansione dello Stato ,anno
avuto poco a c,e vedere con lo Stato assistenziale e la dina!ica dei regi!i
li'eralde!ocratici# 7n 4uantu! di espansione cos5 avanzato da far venire
!eno 4uasi del tutto la linea di de!arcazione tra Stato e societ( (il c,e
signi*ca, dal punto di vista concettuale, il venir !eno di entra!'i) si
registra, nel 88 secolo, con i totalitaris!i nazista e staliniano, c,e
soppri!ono la politica intesa co!e confronto pu''lico, a esito contingente,
tra dirigenze potenziali in co!petizione e tra !odi diversi di i!postare
l$azione statale# .n essi apparati a!!inistrativi e giudiziari apparente!ente
si!ili a 4uelli degli Stati li'eralde!ocratici sono stretta!ente su'ordinati a
una struttura di potere 6 il partito 6 c,e riserva a se stessa (ed entro se
stessa a una dirigenza ina!ovi'ile, c,e si rinnova solo per cooptazione, e
c,e cul!ina in un singolo capo onnipotente) ogni iniziativa politica, e la
orienta secondo un progetto di natura !etapolitica, sottratto a ogni critica e
a ogni alternativa, c,e ric,iede pi< o !eno espressa!ente la realizzazione,
in capo a 4uella struttura, di una sorta di do!inio universale# La ricerca di
4uesto o'iettivo co!porta necessaria!ente un ricorso particolar!ente
fre4uente e 'rutale a !ezzi coercitivi, sia nei rapporti interni a un
deter!inato siste!a totalitario c,e nei rapporti con altri siste!i#
La seconda risposta concorda con la pri!a nell$attri'uire precipua!ente allo
Stato, invece c,e alla societ(, l$iniziativa della sua espansione, !a ne
accentua deter!inanti diverse dal processo politico# .n pri!o luogo la
persistente te!atica della guerra, c,e nel corso del =ovecento ,a pi< volte,
!a soprattutto in occasione dei due conNitti !ondiali, accelerato il processo
di coinvolgi!ento dello Stato nella gestione degli a?ari sociali in generale, la
crescita del prelievo *scale, e cos5 via# .n seguito anc,e la $guerra fredda$ ,a
pro'a'il!ente favorito l$accentuato sviluppo dello Stato assistenziale,
nonc,G for!e di partners,ip tra governi e grandi forze produttive nella
pro!ozione dello sviluppo tecnologicoJindustriale (v# ;araC, 1981)# .n
secondo luogo, tutti i grandi assetti 'urocratici tendono a riprodurre se
stessi, a di?erenziarsi interna!ente, ad a!pliare i propri organici, ad
assor'ire risorse crescenti, ad accrescere i propri !argini di discrezionalit(#
Duesta tendenza 3 co!une alle 'urocrazie private e a 4uelle pu''lic,e, !a
in 4ueste ulti!e si sottrae pi< facil!ente (4uanto !eno a 'reveJ!edio
ter!ine) alla disciplina i!posta dal !ercato, alla considerazione di i!pieg,i
alternativi delle risorse, alla veri*ca dell$eCcienza, al controllo esercitato da
c,i le istituisce, alla responsa'ilit( di c,i le gestisce# .noltre, l$apparato
a!!inistrativo pu''lico si 3 a!pliato perc,G ,a o?erto delle $nicc,ie$ e
delle posizioni di rendita a nuove professioni a cui il !ercato nega
rico!pense e riconosci!enti pari a 4uelli c,e si attende c,i le pratica# .n
ogni caso, !entre, co!e si 3 visto, secondo i principH li'eralde!ocratici la
!atrice delle politic,e 3 la politica, intesa co!e confronto tra dirigenze e tra
i!postazioni dell$azione statale c,e concorrono per assicurarsi il pu''lico
consenso, in realt( le politic,e sono in !isura crescente il risultato di
aggiusta!enti tra gli interessi propri di enti a!!inistrativi se!pre pi<
nu!erosi, !assicci, e in 'uona parte autono!i rispetto alla stessa dirigenza
politica#
Sul versante societ(# 6 Duanto alle interpretazioni dell$espansione dello Stato
c,e danno risalto agli i!pulsi provenienti dalla societ(, se ne possono
daccapo distinguere due, anc,e se forse la distinzione ,a pi< a c,e vedere
con diversi livelli di analisi c,e con processi causali e?ettiva!ente
indipendenti# Secondo la pri!a interpretazione, l$espansione 3
essenzial!ente una risposta strutturale al 'isogno se!pre pi< acuto di
coordina!ento, di gestione delle interdipendenze, di allesti!ento
consapevole delle risorse, c,e 3 proprio di societ( se!pre pi< co!plesse
co!e 4uelle industriali e postindustriali# Le spese crescenti dello Stato nel
settore dell$istruzione e della ricerca, ad ese!pio, si dovre''ero
precipua!ente al fatto c,e le econo!ie avanzate ,anno un crescente
'isogno di conoscenze e di 4uali*c,e professionali, !a per vari !otivi i
relativi investi!enti non possono essere ragionevol!ente a?rontati dalle
forze econo!ic,e private# La seconda interpretazione disaggrega 4uesta
presunta do!anda di gestione pu''lica degli a?ari societari, e considera
l$espansione statale co!e una risposta alle ric,ieste diverse e spesso
contrastanti portate avanti, spesso attraverso for!e su'dole di pressione e
d$inNuenza, da !olteplici ed esigenti forze sociali, d$accordo solo nel cercare
di accollare allo Stato l$appresta!ento e la gestione delle risorse necessarie
per far fronte a 4uelle esigenze# Proprio per via della !olteplicit(, urgenza,
diversit( e contraddittoriet( di 4ueste ric,ieste, il loro soddisfaci!ento (per
4uanto parziale e te!poraneo) non pu: non indurre l$espansione dello Stato#
0# La crisi conte!poranea dello Stato
Ion le considerazioni appena svolte ci sia!o a?acciati sulla te!atica, assai
discussa verso la *ne del =ovecento, della $crisi dello Stato$# .n e?etti essa
acco!pagna, per cos5 dire, l$intero secolo 6 uno scritto del costituzionalista
S# @o!ano dedicato alla crisi dello Stato 3 precedente alla pri!a guerra
!ondiale (v# @o!ano, 19/9)# Kecenni pi< tardi, la discussione 6 !ai del tutto
sopita, in .talia e altrove 6 3 stata ravvivata dalla *ne di un periodo
a''astanza prolungato (i cosiddetti $trent$anni gloriosi$ successivi alla
seconda guerra !ondiale) in cui se!'rava c,e un nuovo e4uili'rio si fosse
sta'ilito, nei paesi occidentali, tra lo Stato co!e co!plesso di istituzioni
investite del potere politico e le unit( sociali (precipua!ente le corporations
industriali e altri tipi d$i!presa, e 6 in !isura assai !inore 6 i sindacati) c,e
esercitano il potere econo!ico (v# S,on*eld, 19/-)#Si noti c,e 4uesto stesso
periodo ,a visto anc,e un apparente trionfo dello Stato& dopo la seconda
guerra !ondiale, in seguito alla decolonizzazione dell$Asia e dell$Africa,
l$esercizio del do!inio su pratica!ente tutte le zone a'ita'ili del glo'o e
sulle ac4ue territoriali adiacenti 3 diventato co!pito di una pluralit( di enti
politici c,e si c,ia!ano 6 in 4uesta o 4uella lingua 6 $Stati$, possiedono o
a?er!ano di avere gli attri'uti for!ali di uno Stato, in 4uanto tali fanno
parte o aspirano a far parte dell$rganizzazione delle =azioni 7nite, e in
linea di principio si rapportano gli uni agli altri secondo certe regole di
condotta originaria!ente ela'orate da e per gli Stati europei# ;a proprio
4uesto apparente trionfo 3 considerato da alcuni co!e una ragione o un
aspetto della crisi dello Stato in 4uanto !odalit( alta!ente istituzionalizzata
della costituzione e gestione del do!inio pu''lico#
a) Iarenza di Stato
Per sc,e!atizzare la discussione, si possono ricondurre !olte
!anifestazioni della crisi dello Stato a due $sindro!i$ fonda!entali e
contrapposte" da una parte la carenza di Stato, dall$altra l$eccesso di Stato#
Per co!prendere la pri!a, 'asta ricordare c,e, co!e detto sopra, si d(
Stato se e in 4uanto gli individui, nella sfera politica, si fanno e?ettiva!ente
vincolare e orientare da certi principH, certe aspettative# Per co!inciare a
esistere, dun4ue, lo Stato deve sovrapporre i !odi a sG propri di costituire,
organizzare, esercitare il do!inio politico, a !odi diversi preesistenti& deve
4uindi superare l$inerzia di 4uei !odi e soppiantare pratic,e altri!enti
vincolate e orientate# .noltre, per continuare a esistere, deve superare una
sorta di entropia c,e aVigge tutti i co!plessi istituzionali, e i!porre
insistente!ente le proprie regole nei confronti di altre c,e cercano di
a?er!arsi o di ria?er!arsi# Ii: non ric,iede c,e le regole statuali de''ano
valere se!pre e dappertutto, !a ric,iede c,e nor!al!ente la confor!it(
con esse venga riconosciuta e rico!pensata (o 4uanto !eno non esponga a
punizioni c,i le segue), c,e pratic,e non confor!i vengano per lo pi<
rilevate e sanzionate, c,e regole contrarie non si a?er!ino pu''lica!ente,
fre4uente!ente e in a!pia !isura, co!e pi< valide ed eCcaci# ;a
soddisfare 4uesto re4uisito non 3 se!plice# .n pri!o luogo, le pratic,e
politic,e e a!!inistrative speci*ca!ente statuali possono stentare a
istituzionalizzarsi perc,G !ancano di credi'ilit( !orale#
Ad ese!pio, il divieto ai funzionari di pro!uovere i propri interessi privati
nei loro atti d$uCcio e di favorire cittadini a cui siano legati da appartenenze
particolari pu: contraddire costu!i forte!ente radicati nella cultura locale,
appartenenze e dipendenze strutturate da gerarc,ie sociali consolidate, o
sentiti rapporti di reciprocit( interindividuale# .n secondo luogo, l$e?ettiva
istituzionalizzazione di pratic,e espressa!ente statuali pu: essere i!pedita
non (pi<) dal peso residuale delle culture tradizionali, !a da certi aspetti
della dina!ica speci*ca delle societ( conte!poranee 6 ad ese!pio,
dall$accentuata ano!ia, da un inde'oli!ento dell$appartenenza e del senso
di o''ligazione nella deter!inazione dell$identit( individuale e delle
strategie c,e l$a?er!ano# .l neoco!unitaris!o, una corrente di pensiero
sociale e!ersa negli Stati 7niti negli anni ottanta, ,a !esso particolar!ente
in risalto l$inde'oli!ento delle strutture politic,e risultante da 4uesti
feno!eni (v# SelznicS, 199%)# .noltre, il rit!o col 4uale nelle societ(
conte!poranee au!enta la co!plessit( e ca!'iano le tecnic,e !ateriali e
organizzative, i 'isogni, i contenuti culturali, 3 cos5 accelerato da !ettere
continua!ente in !ora lo Stato, vani*cando la sua pretesa di $nor!are$,
coordinare, controllare tutto coi suoi speci*ci stru!enti di sorveglianza e di
intervento 6 e di fare ci: da un singolo centro, in !aniera il pi< possi'ile
unifor!e e prevedi'ile#Alla *ne del =ovecento la $carenza di Stato$, cio3
l$insuCciente statualizzazione del do!inio politico, si rivela non soltanto in
paesi in cui lo Stato 3 recente e $i!portato$ (v# 2adie, 199%), !a anc,e in
paesi europei e occidentali, dove se!'rano co!pro!essi alcuni dei successi
c,e lo Stato aveva da lungo te!po registrato# Ad ese!pio, nei paesi
dell$Europa orientale, gli eventi successivi al 1989 !ettono in forse gli
assetti territoriali prodotti dalla seconda guerra !ondiale, !entre in altre
parti del !ondo i pluralis!i etnici 6 paradossal!ente, proprio nel tentativo di
costruire Stati o!ogenei dal punto di vista etnico 6 producono una
fra!!entazione territoriale accentuata, invertendo la tendenza alla
di!inuzione del nu!ero delle unit( politic,e territoriali tra!ite
l$accorpa!ento geogra*co#
.noltre, gli Stati territoriali e nazionali si vedono sottrarre co!petenze e
risorse sia da nuovi enti politici sovranazionali c,e da enti politico6
a!!inistrativi infranazionali# Anc,e in Stati territorial!ente solidi il
!onopolio statale della violenza legitti!a organizzata perde di signi*cato,
laddove i governi e le $forze dell$ordine$ di fatto non riescono (o addirittura
rinunziano, !agari coperta!ente) a interdire a individui e gruppi privati il
ricorso non saltuario !a organizzato alla violenza ar!ata, a gestire e
custodire l$ordine pu''lico sul territorio, a garantire l$incolu!it( *sica dei
cittadini# La lentezza con cui i siste!i giudiziari si pronunziano su
controversie civili e4uivale spesso a un diniego di giustizia, e
l$a!!inistrazione della giustizia penale si fa se!pre pi< caotica e ar'itraria#
. costosi e co!plessi apparati a!!inistrativi pu''lici si di!ostrano incapaci
di rilevare le !utevoli e diverse esigenze di !olteplici gruppi sociali, di
intervenire nel processo sociale in !aniera illu!inata ed eCcace (v# IaploM,
199+)#
') Eccesso di Stato
;algrado 4ueste !olteplici e vistose !anifestazioni di una carenza di Stato,
secondo altre critic,e di Stato, per cos5 dire, ce n$3 troppo, ed esso 3
diventato eccessiva!ente !astodontico e invadente# Le due critic,e, per
4uanto contrastanti, si co!pongono spesso nell$argo!ento c,e proprio
l$$eccesso di Stato$ causa la sua carenza per 4uanto concerne i suoi co!piti
istituzionali pri!ari, coinvolgendolo in co!piti se!pre nuovi e diversi, c,e
sare''e !eglio lasciare al !ercato o ad altri aspetti e !o!enti della societ(
civile# .n talune versioni 6 ad ese!pio 4uella fatta propria dalla cosiddetta
Io!!issione Trilaterale negli anni settanta 6 4uesta critica si acco!pagna
all$argo!ento secondo cui le sollecitazioni provenienti da una sfera della
$politica$ a?ollata e tu!ultuosa fanno carico allo Stato del soddisfaci!ento
di !olteplici ric,ieste, s!odate e contraddittorie& in 4uesto !odo la
ric,iesta di un ritorno dello Stato ai suoi co!piti pri!ari c,e lo sottragga al
$sovraccarico$ (overload) si acco!pagna a una pi< so!!essa, perc,G pi<
controversa, critica all$eccessiva de!ocratizzazione dei processi di
for!azione delle politic,e pu''lic,e (v# Irozier, 190-)# .n tal !odo la tesi
della $*ne della politica$ si aggiunge, verso la *ne del secolo, a 4uella della
$crisi dello Stato$#
Eppure da alcuni decenni 6 4uanto !eno secondo altri critici (v# Ua'er!as,
190)) 6 l$espansione dello Stato aveva luogo in un a!'iente sociale se!pre
pi< depoliticizzato, in cui le ric,ieste sociali pi< i!periose ed esigenti
provenivano da interessi settoriali organizzati invece c,e dalla cittadinanza
in 4uanto tale, e la loro conversione in decisioni aveva luogo
prevalente!ente fuori della sfera pu''lica# Ii: si doveva, a sua volta, al
divario se!pre !aggiore tra le poc,e ed esili strutture uCciali di input a
disposizione dei cittadini in 4uanto tali (il processo elettorale, la
rappresentanza) e le strutture di output, !oltiplicate e ra?orzate da (e in
vista de) l$espansione dello Stato# Duesto divario porta all$intervento
!assiccio nel processo decisionale di organizzazioni c,e rappresentano
interessi privati, e c,e si valgono del loro potere soprattutto econo!ico per
inNuenzare 4uel processo, gestito dagli enti a!!inistrativi in !aniera
se!pre pi< autono!a rispetto alla stessa rappresentanza politica e alla
dirigenza governativa c,e l$espri!e# .n !isura !inore, 4uasi a correzione di
tale intervento, 4uel divario occasional!ente induce i!prenditori politici a
for!are !ovi!enti sociali per lo pi< di 'reve durata e di portata !inore, c,e
si appellano diretta!ente a interessi viva!ente sentiti da certi settori della
cittadinanza !a trascurati dalle strutture decisionali uCciali#
c) Altri aspetti della crisi
Altri aspetti della crisi dello Stato fanno pensare a una contraddizione tra
alcuni legati istituzionali di 4uella c,e a''ia!o c,ia!ato la fase della
razionalizzazione del do!inio e la successiva tendenza all$espansione dello
Stato# La razionalizzazione era tutta intesa a costruire e garantire l$unit(
dello Stato, strutturandolo (si 3 visto) co!e un insie!e pira!idale di organi
e uCci, le cui attivit( (4uanto !eno nei paesi del continente europeo)
dovevano ispirarsi principal!ente al sapere giuridico, c,e a sua volta aveva
co!e referente il diritto co!e siste!a unitario# La !oltiplicazione e
specializzazione di organi e uCci c,e l$espansione dello Stato co!porta (e
c,e a sua volta induce 4uell$espansione) ne fa un insie!e se!pre pi<
diversi*cato, disarticolato e fra!!entato, c,e gli organi politici non riescono
a controllare in !aniera unifor!e e unitaria, e c,e a sua volta non pu:
costituire per la societ( civile la fonte di un controllo sociale coerente e
unitario, !a tende a isolarsi da essa, a ricevere !olti dei suoi i!pulsi da
interessi e da contrasti interni# L$ordina!ento giuridico stesso rivela una
tendenza alla proliferazione e alla fra!!entazione, dovute in !olti casi a un
eccesso di legislazione o co!un4ue di produzione giuridica, spesso in
risposta a esigenze contraddittorie e transeunti# .noltre la logica c,e
tradizional!ente presiedeva all$esecuzione a!!inistrativa delle nor!e (non
!olto diversa, co!e si 3 accennato, da 4uella della loro applicazione
giudiziaria) si rivela tanto pi< inadeguata 4uanto pi< si fanno contingenti e
!utevoli le opportunit( e le necessit( dell$a!'iente in cui si c,iede alle
unit( a!!inistrative di gestire co!plesse attivit( sociali, di generare risorse
invece c,e $estrarre$ e a!!inistrare 4uelle esistenti (v# Oorst,o?, 19/+)#
La concezione del processo di for!azione del 'ilancio statale fatta propria
da !olte costituzioni vigenti, ad ese!pio, 3 divenuta se!pre !eno
co!pati'ile con le esigenze dell$a!'iente econo!ico6*nanziario in cui lo
Stato opera, e le relative pratic,e& secondo un autore francese, >4uesto
scarto tra le regole sintattic,e proprie della procedura legale e le regole
sintattic,e proprie della descrizione delle attivit( concrete ingenera 4uei
$vincoli contraddittori$ di cui parlano volentieri gli stessi protagonisti di
4uella procedura># =e risulta c,e si 3 costretti a scegliere >tra fare cose
eCcaci e non legali e fare cose legali e non eCcaci> (v# T,Gret, 199-)#.n
'ase a 4uesta osservazione e altre si!ili, secondo alcuni autori la natura
stessa del diritto co!e co!plesso di aspettative nor!ative, le 4uali cio3 in
presenza di stati di fatto c,e le contraddicono non si !odi*cano !a si
riasseriscono tra!ite la sanzione 6 leE vetat *eri, sed si factu! sit non
rescindit, poena! infert ei 4ui fecit 6, gli i!pedisce di svolgere nella societ(
conte!poranea una funzione centrale, c,e spetta invece a co!plessi di
aspettative conoscitive e in particolare scienti*c,e# E in e?etti le
a!!inistrazioni pu''lic,e ricorrono se!pre pi< a saperi scienti*ci di
carattere non giuridico" i saperi relativi all$econo!ia e al !anage!ent,
all$accerta!ento e alla !anipolazione dell$opinione pu''lica, alla tutela
dell$a!'iente naturale, alla for!azione delle politic,e pu''lic,e, alla
gestione delle risorse u!ane e cos5 via#
Duesto ricorso, dove ,a avuto luogo seria!ente, ,a avuto i!portanti esiti
positivi# ;a presenta anc,e aspetti pro'le!atici, per due ragioni# .n pri!o
luogo, lo statuto scienti*co dei saperi in 4uestione 3 talora al4uanto du''io"
i loro principH !etodologici e sostantivi sono oggetto di serie dispute,
su'iscono a volte in4uietanti $ca!'ia!enti di !oda$, e sono talora
forte!ente sospetti di servire da copertura ideologica a interessi settoriali#
.n secondo luogo, anc,e a prescindere da 4uesto, il rapporto tra i vari saperi
i!portati nella sfera politico6a!!inistrativa per aCancare o sostituire il
sapere giuridico 3 controverso e insta'ile" i relativi linguaggi non sono
traduci'ili l$uno nell$altro, le priorit( c,e i vari saperi suggeriscono nella
scelta tra strategie a!!inistrative alternative sono spesso inco!pati'ili, e
non esiste un $sapere sui saperi$ c,e li co!ponga in un siste!a con lo stesso
grado di unitariet( e di o!ogeneit( c,e a suo te!po possedeva il siste!a
giuridico (v# Self, 190/)# .n sostanza, ri!ane inattendi'ile 4uel progetto
tecnocratico c,e in varie for!e, da circa due secoli (v# Sc,luc,ter, 190%),
riserva agli $esperti$ la gestione della cosa pu''lica, e aCda a processi di
natura propria!ente politica, co!e la rappresentanza e il confronto
d$opinione, il co!pito, al pi<, di legitti!are decisioni altri!enti raggiunte# .n
certi casi proprio il ric,ia!o all$autorit( della scienza legitti!a scelte
prodotte principal!ente dai rapporti di potere tra interessi settoriali in
contrasto, sia interni c,e esterni all$apparato statale#
Irisi della territorialit(# 6 Io!e si 3 visto, lo Stato si 3 a?er!ato
storica!ente tra!ite la costruzione di a!'iti spaziali relativa!ente a!pi,
netta!ente deli!itati, esterna!ente difendi'ili, interna!ente paci*cati e
sottoposti a un$unica giurisdizione, a!!inistrati in !aniera pi< o !eno
unifor!e& la sua identit( iniziale 3 stata cultural!ente de*nita con
riferi!ento al territorio& anc,e 4uella successiva!ente fornita dal
riferi!ento alla nazione (il !onarca francese a un certo punto cessa di
c,ia!arsi roi de Orance e si c,ia!a roi des OranWais) general!ente ,a
!antenuto un forte rapporto col territorio# Duesto rapporto viene
pro'le!atizzato da alcuni feno!eni conte!poranei, co!e la !o'ilit(
geogra*ca delle popolazioni (i!provvisa!ente acceleratasi negli ulti!i
decenni), l$accresciuta i!portanza di processi di co!unicazione c,e
superano i con*ni tra gli Stati e di insie!i di pratic,e 6 co!e 4uelle relative
al co!!ercio e alla scienza 6 c,e ,anno una vocazione cos!opolita,
l$e!ergere delle te!atic,e ecologic,e# Dueste, in particolare, indicano c,e
non 3 il territorio c,e, per cos5 dire, conta !eno 6 i pro'le!i relativi
all$esauri!ento delle risorse naturali, all$in4uina!ento, o alla congestione
ur'ana ,anno un intrinseco riferi!ento territoriale 6 !a 3 in forse la
co!!ensura'ilit( tra il territorio statale e la correlativa pretesa di gestirlo in
!aniera unitaria da una parte, e dall$altra gli spazi in cui i feno!eni in
4uestione si !anifestano# Spesso, ad ese!pio, processi c,e si svolgono fuori
del territorio di uno Stato deter!inano, entro 4uel territorio, l$in4uina!ento
e il depaupera!ento delle sue risorse# .noltre, gli sviluppi della tecnica
!ilitare, e special!ente l$avvento della guerra aerea (e pi< c,e !ai dei
!issili intercontinentali dotati di testate ter!onucleari), ,anno !esso in
forse il concetto stesso di territorio inteso co!e spazio difendi'ile# 7n e?etto
si!ile si pu: forse rilevare nel terroris!o internazionale#Irisi della sovranit(#
6 7n altro aspetto centrale della *gura istituzionale dello Stato 6 la sua
sovranit( 6 3 egual!ente !esso in forse da vari sviluppi conte!poranei#
Duesta te!atica ,a due versanti" uno concerne il rapporto tra lo Stato e le
forze sociali di vario genere c,e operano sul territorio, l$altro il rapporto tra
Stati#
Per 4uanto concerne il pri!o versante, 3 assai controverso se lo Stato
conte!poraneo a''ia !antenuto la sua capacit( di porsi co!e unica sede
istituzionale del do!inio pu''lico, c,e in 4uanto tale sovrasta e disciplina le
parti sociali# Per 4uanto concerne il secondo, invece, non 3 controverso c,e
alcuni Stati6nazione a''iano progressiva!ente rinunziato a certi aspetti
della loro sovranit(, de!andandone l$esercizio a un nuovo ente politico non6
statuale, a 'ase non nazionale# Ki conseguenza nu!erosi e i!portanti
rapporti tra uno Stato e un altro sono gestiti da loro non pi< diretta!ente,
faccia a faccia, !a !ediante la co!une appartenenza al nuovo ente politico
e con la !ediazione, e se necessario, la sanzione di esso#L$7nione Europea 3
l$ese!pio pi< cospicuo di 4uesto feno!eno e di alcune contraddizioni c,e ne
risultano# Oor!atasi in 'uona !isura per sopperire alla incapacit( delle
strutture statali nazionali di allestire un a!'iente giuridico6politico adatto
allo sviluppo di un grande !ercato, in seguito le ,a inevita'il!ente
inde'olite, negando agli Stati !e!'ri co!petenze se!pre pi< a!pie#
.noltre, le sedi decisionali dell$7nione sono diventate l$o'iettivo di una
intensa politica di pressione da parte di singole regioni e territori
infrastatuali, c,e aggira ed esautora gli organi centrali degli Stati di cui
fanno parte# La for!azione dell$7nione Europea corrisponde anc,e a un$altra
intenzione politica" la rinunzia alla guerra co!e stru!ento *nale per la
risoluzione di conNitti tra gli Stati !e!'ri# Duesta rinunzia 6 in contrasto col
principio di sovranit( 6 non ,a peraltro condotto alla for!azione di una
capacit( !ilitare e di una politica della sicurezza proprie dell$7nione in
4uanto tale, c,e anc,e per 4uesta ragione non si con*gura co!e uno Stato,
ne!!eno federale#
La s*da della glo'alizzazione# 6 Le te!atic,e della crisi della territorialit( e
della crisi della sovranit( dello Stato si fondono, in*ne, in una ulteriore s*da
allo Stato conte!poraneo, dovuta alla cosiddetta $glo'alizzazione$# Io!e si
3 visto, da te!po !olte politic,e statali avevano cercato di co!pensare la
posizione di svantaggio in cui il !ercato poneva a!pi strati della
cittadinanza tra!ite l$estensione e l$intensi*cazione dei diritti
socioecono!ici di cittadinanza# =egli ulti!i decenni del secolo si oppongono
a 4uesta tendenza, in !aniera aperta ed eCcace, i!prese in possesso di
capitali i!ponenti, e c,e controllano in a!pia !isura i processi principali di
produzione industriale, di for!azione e allocazione delle risorse *nanziarie,
di innovazione scienti*co6tecnologica, e di creazione e di?usione delle
infor!azioni e dei contenuti culturali, processi c,e si fanno se!pre pi<
!o'ili dal punto di vista geogra*co# Per*no la produzione industriale, c,e il
cosiddetto !odello fordista di organizzazione aziendale tendeva a radicare
nel territorio 6 esponendo le aziende all$azione di vigilanza, di controllo e di
prelievo *scale dello Stato, nonc,G all$azione rivendicativa dei sindacati, c,e
rappresentavano una !anodopera incardinata nell$azienda in !aniera
relativa!ente sta'ile 6, si fa se!pre pi< !o'ile, e ci: avviene su una scala
geogra*ca c,e a''raccia potenzial!ente non soltanto localit( diverse entro
la stessa regione o nazione, !a varie nazioni o addirittura vari continenti#
Duesto vale ancor pi< per altri processi econo!ici 6 co!e 4uelli relativi alla
for!azione delle i!prese, al *nanzia!ento delle attivit( industriali, alle
decisioni sugli investi!enti 6 c,e costituiscono un aspetto se!pre pi<
i!portante del siste!a econo!ico nel suo insie!e, e i!piegano tecnologie
se!pre pi< avanzate di co!unicazione, di creazione e di sposta!ento dei
valori econo!ici, c,e le grandi i!prese gestiscono autono!a!ente# .n tal
!odo esse possono operare su scala !ondiale, in !aniera se!pre pi<
rapida e !o'ile, e sottrarsi a for!e politic,e di veri*ca e di controllo# ;olte
grandi i!prese i!pegnate in 4ueste e altre attivit( econo!ic,e e *nanziarie
$di punta$ si sono rese sostanzial!ente eEtraterritoriali& anc,e le
controversie tra di esse vengono general!ente risolte da ar'itrati di
carattere for!al!ente privato, non disciplinati, nella for!a e nella sostanza,
dalla legislazione di alcuno Stato# Duindi nell$econo!ia conte!poranea
grandi Nussi di ricc,ezze si for!ano, si spostano e si dileguano entro spazi
invero $glo'ali$, con e?etti rapidi e talora pesanti sui livelli d$occupazione dei
vari Stati, sulle loro entrate *scali, sulla loro capacit( di progra!!are e
gestire le proprie attivit(, di generare consenso politico (v# Galgano e altri,
199))# Duesto per!ette alle grandi i!prese internazionali di negoziare
4uegli e?etti con gli Stati stessi da una posizione di vantaggio (diretta!ente
o tra!ite grandi centri decisionali co!e le 'anc,e centrali o gli enti
*nanziari internazionali), c,iedendo c,e le politic,e di 4uegli Stati
favoriscano le loro esigenze e rispettino le loro preferenze#
=atural!ente gli Stati non sono del tutto privi di risorse da investire in
4uelle negoziazioni& dopo tutto, le attivit( produttive continuano ad avere
'isogno di una 'ase territoriale, per 4uanto esigua e !o'ile, e dal punto di
vista 4uantitativo predo!inano tuttora le attivit( condotte da unit(
econo!ic,e c,e operano entro 4uesto o 4uel territorio nazionale# .noltre,
sotto vari rispetti i processi produttivi ric,iedono tuttora l$attivo supporto
degli Stati, c,e possono in 4ualc,e !isura condizionarlo al riconosci!ento
delle proprie esigenze& ci: vale soprattutto per paesi in via di forte sviluppo,
co!e 4uelli asiatici, dove gli Stati continuano a svolgere un ruolo econo!ico
particolar!ente attivo, e a orientarlo a o'iettivi di carattere espressa!ente
politico# =el co!plesso per: c$3 un serio sfasa!ento tra gli spazi operativi
degli Stati, tuttora deli!itati dai rispettivi territori, e 4uelli in cui si svolgono,
co!e si 3 detto, processi econo!ici fonda!entali, i cui protagonisti sono
i!prese interessate a di!inuire l$incidenza delle attivit( statali sulle proprie,
o a indirizzarle al persegui!ento dei propri interessi# L vero c,e gli Stati
possono costituire enti politici c,e operano su spazi pi< vasti, co!e l$7nione
Europea# ;a le iniziative di 4uest$ulti!a rivelano l$inNuenza di dottrine c,e
considerano futili o dannosi i tentativi di gestire e regolare politica!ente i
processi econo!ici, e di circostanze c,e accentuano la !inaccia
concorrenziale, vera o presunta, rappresentata da econo!ie pi< dina!ic,e
in altre parti del !ondo#Alla *ne del 88 secolo lo Stato si trova dun4ue
esposto a nu!erosi feno!eni c,e !inacciano di esautorarlo, disarticolarlo,
privarlo di risorse, e gli i!pongono di invertire o 4uanto !eno arrestare la
tendenza secolare alla crescita organizzativa e all$a!plia!ento dei suoi
co!piti#
Io!e si 3 pi< volte accennato, 4uesta tendenza si doveva in parte al fatto
c,e in linea di principio, 4uanto !eno nello Stato li'eralde!ocratico, la
!atrice delle politic,e 3 la politica, intesa co!e pu''lico confronto di
opinioni entro la cittadinanza# ;a 4uel principio aveva da te!po perso
credi'ilit(, e 4uesto contri'uiva a rendere lo Stato se!pre pi< controverso,
ad appannare la sua $i!!agine$# Ii: signi*ca c,e lo Stato conte!poraneo 3
costretto a fare i conti coi suoi detrattori senza potersi plausi'il!ente
appellare alla politica co!e attivit( pu''lica, critica, consapevole dei
cittadini, c,e troppo a lungo lo Stato stesso ,a considerato precipua!ente
co!e contri'uenti eJo co!e 'ene*ciari, a titolo privato, delle proprie
attivit(# La persistente anc,e se velata disattivazione politica della
cittadinanza 6 ad opera a dire il vero non soltanto dello Stato, !a anc,e dei
!edia e dei partiti politici 6 si ritorce contro lo Stato stesso# .l potere
econo!ico, avendo denunciato l$accordo c,e aveva pattuito col potere
politico in ccidente nei 4uattro decenni successivi alla seconda guerra
!ondiale, 3 pi< c,e !ai intenzionato a perseguire la sua vocazione
cos!opolita e a cercare di i!porre su scala !ondiale la propria superiorit(
sul potere politico#
(9# anc,e A!!inistrazione pu''lica& Autorit(& 2urocrazia& Iostituzionalis!o&
Iostituzioni& Governo, for!e di& ;aggioranza, principio di& =azione& Partiti
politici e siste!i di partito& Ple'iscitaris!o& Potere& Siste!a politico& Siste!i
politici co!parati)#
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