UNIVERSIDAD AUTNOMA DE MADRID

FACULTAD DE DERECHO

GRADO EN DERECHO
TRABAJO FIN DE GRADO


La dudosa constitucionalidad del
rgimen disciplinario penitenciario




Alumno: Carlos Alberto Muoz Linde
Tutor: Raquel Benito Lpez
Curso acadmico: 4
Fecha de entrega: Mayo de 2013


























NDICE DE CONTENIDO

1. Introduccin...... 1

2. Concepto, rgimen jurdico y mbito de aplicacin.... 3

3. Fundamento, finalidad e importancia del rgimen disciplinario
penitenciario... 5

4. Principios y garantas constitucionales en el mbito disciplinario
penitenciario. 11
4.1. Principio de legalidad en su vertiente formal: el principio de reserva de ley. 22
4.2. El principio de legalidad en su vertiente material: los principios de taxatividad y
tipicidad. 27
4.3. El principio non bis in idem y su desnaturalizacin en el sistema penitenciario.
La concurrencia de sanciones administrativas y penales.. 29
4.4. La potestad de la Administracin penitenciaria para imponer sanciones de
aislamiento en celda y su control por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria.... 32

5. Conclusiones......... 39
























1
1. Introduccin.
Si el nuestro es un Estado social y democrtico de Derecho cuyos valores superiores
son la libertad, la justicia y la igualdad (artculo 1 CE), por qu cuando un sujeto ingresa
en prisin el ordenamiento jurdico olvida todos ellos y le deja en una situacin de flagrante
indefensin? Acaso el internamiento de un ser humano en un centro penitenciario hace
desaparecer su condicin de tal? Supone la privacin de libertad la extincin de toda
libertad y dignidad humana?
La prctica mayora de la ciudadana y medios de comunicacin desconoce el
funcionamiento del sistema penitenciario espaol. Ven en los establecimientos
penitenciarios los lugares ideales para mantener alejados de la sociedad a los delincuentes
y criminales, lo que provoca un profundo desinters en pensar cules podran haber sido
las motivaciones que han llevado a esos sujetos a delinquir. La realidad muestra que las
prisiones terminan convirtindose en destino de personas en riesgo o situacin de exclusin
social y de individuos afectados por trastornos mentales o adicciones
1
. Es precisamente por
ese desinters y desconocimiento de la sociedad, escasamente sensibilizada con estos
colectivos, por el que, tanto el poder legislativo como el judicial (que, muchas veces,
tambin se ven afectados por este desconocimiento) ven en el mbito penitenciario un
espacio perfecto para hacer prevalecer los intereses de la Administracin penitenciaria por
encima de los de los recordemos seres humanos internos en las prisiones.
Esto es as, incluso a pesar de que el artculo 25.2 de la Constitucin Espaola (en
adelante CE) reconoce que los reclusos conservan todos sus derechos fundamentales a
excepcin de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo
condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria, pues la prctica penitenciaria
demuestra que las exigencias de seguridad y orden terminan haciendo que los derechos y
garantas constitucionalmente reconocidos se vean relegados a un segundo plano.
A lo largo de este trabajo realizar un anlisis, lo ms pormenorizado posible, de por
qu, en mi opinin, la relacin que se establece entre la Administracin penitenciaria y el

1
Vid. Conclusiones de la Jornada Prisiones hoy: Salud Mental y Exclusin Social. Un reto para la sociedad,
celebrada en Madrid el da 22 de noviembre de 2010 y organizadas por el Consejo Social Penitenciario.



2
preso, cuando ste ingresa en prisin, vulnera los principios elementales de nuestro Estado
de Derecho y los derechos fundamentales de los internos. En concreto, centrar mi estudio
en el rgimen disciplinario penitenciario posiblemente el mbito ms controvertido del
sistema de ejecucin penal en Espaa desde el punto de vista de la legalidad constitucional
y la incidencia que tiene en l la teora de las relaciones de especial sujecin.
De este modo, realizando un repaso de la legislacin y analizando la jurisprudencia
y doctrina ms relevante sobre la materia, intentar dar argumentos para defender por qu
opino que el rgimen disciplinario penitenciario no se ajusta a la legalidad constitucional
vigente y vulnera los derechos fundamentales de los reclusos y principios elementales de
nuestro Estado de Derecho.



3
2. Concepto, rgimen jurdico y mbito de aplicacin.
El rgimen disciplinario penitenciario en palabras de ROS MARTN hace
referencia a las conductas prohibidas en prisin y a las sanciones previstas para los casos
en que aquellas se realicen
2
. Una definicin ms precisa nos la da MIR PUIG, que afirma
que el rgimen disciplinario penitenciario es el conjunto de normas que regulan las
infracciones que los internos pueden cometer y de las sanciones que pueden imponerse a
los mismos por la comisin de esas infracciones disciplinarias, con la finalidad de
garantizar la seguridad y la consecucin de una ordenada convivencia, para el
cumplimiento de las finalidades del artculo 1 de la Ley Orgnica General Penitenciaria
(en adelante LOGP), en relacin con el artculo 25.2 CE, es decir, la reeducacin y
reinsercin social y la retencin y custodia de los detenidos, presos y penados
3
.
La regulacin del rgimen disciplinario penitenciario se encuentra en los artculos 41
a 45 de la LOGP, que son desarrollados por los artculos 231 a 262 del Reglamento
Penitenciario de 1996 (en adelante RP). En relacin con la tipificacin de las faltas, la
Disposicin Derogatoria nica del RP mantuvo la vigencia de los artculos 108, 109 y 110
del Reglamento Penitenciario de 1981 (en adelante RP 1981). A estos artculos debemos
aadir lo dispuesto en el artculo 232.1 RP, que establece que el rgimen disciplinario
penitenciario deber ser conforme a la Constitucin, a la LOGP, al RP y al Ttulo IX de la
Ley del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn (en adelante LRJPAC).
Al rgimen disciplinario penitenciario estn sujetos todos los internos,
independientemente de su situacin personal, procesal y penitenciaria (artculo 231.2 RP),
con las siguientes salvedades:
Se excluye la aplicacin del rgimen disciplinario penitenciario a los internados
en instituciones penitenciarias psiquitricas (art. 188.4 RP).
4


2
ROS MARTN, J. C. Manual de ejecucin penitenciaria: Defenderse de la crcel. 6 ed., Colex, 2011, pg. 313.
3
MIR PUIG, C. Derecho Penitenciario. El cumplimiento de la pena privativa de libertad, 2 ed., Atelier, 2012,
pg. 202.
4
Esta excepcin parece ms que lgica, teniendo en cuenta que estos sujetos estn exentos de responsabilidad
criminal. Sobre este particular, vase la pgina 3 de la Circular 19/2011 (Del cumplimiento de las medidas de
seguridad competencia de la Administracin penitenciaria) de la Secretara General de Instituciones Penitenciarias
(en adelante SGIP).


4
Se suspende la aplicacin de las sanciones de aislamiento a los internos enfermos
hasta que son dados de alta (art. 254.2 RP).
Se excluye la aplicacin de las sanciones de aislamiento a las mujeres
embarazadas hasta que trascurran 6 meses tras el embarazo, a las lactantes y a las
que tuvieran hijos consigo (art. 254.3 RP).
El mbito de aplicacin espacial se recoge en el artculo 231.2 RP, que afirma que el
rgimen disciplinario penitenciario se aplica tanto dentro de los centros penitenciarios
como durante los traslados, conducciones o salidas autorizadas. Esta extensin ad extra del
mbito de aplicacin del rgimen disciplinario penitenciario puede ser problemtica desde
el punto de vista de la legalidad, pues el artculo 41.1 LOGP se refiere al rgimen
disciplinario penitenciario de los establecimientos, no haciendo alusin a la aplicacin
fuera de los mismos. En virtud de ello, y a mi juicio, se puede llegar a la conclusin de que
el artculo 231.2 RP infringe los principios de legalidad y de jerarqua normativa (ex
artculo 9.3 CE)
5
, al extender el mbito de aplicacin ms all de lo previsto en la LOGP.


5
Es por ello que ARMENTA GONZLEZ-PALENZUELA y RODRGUEZ RAMREZ (Reglamento
Penitenciario comentado: anlisis sistemtico y recopilacin de legislacin, 3 ed., MAD, 2002, pg. 361) abogan
por la inaplicabilidad de lo dispuesto en el artculo 231.1 RP, en virtud de los artculos 1.1 CC y 6 LOPJ.


5
3. Fundamento, finalidad e importancia del rgimen disciplinario
penitenciario.
El fundamento del rgimen disciplinario se encuentra en la potestad sancionadora de
la Administracin Pblica. El TC ha declarado que la Constitucin admite expresamente
la potestad sancionadora de la Administracin (artculo 25.3 CE), aunque, como es obvio,
sometindola a determinados lmites que permitan preservar y garantizar los derechos de
los ciudadanos. Consecuencia de ello es que tambin la LRJPAC dedica su Ttulo IX a
establecer los principios de la potestad sancionadora (artculos 127 a 133) y los principios
del procedimiento sancionador (artculos 134 a 138), entre los que se encuentran el
principio de legalidad, de tipicidad, de responsabilidad, de proporcionalidad, de
prescripcin y el principio non bis in idem.
En este sentido, el TC expresa que la potestad sancionadora de la Administracin
encuentra los siguientes lmites en el artculo 25 CE
6
:
El principio de legalidad, que determina la necesaria cobertura en una norma de
rango legal de la potestad sancionadora.
La interdiccin de las penas privativas de libertad, a las que puede llegarse de
modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas.
El respeto a la tutela judicial efectiva y, en concreto, al derecho de defensa,
reconocido en el artculo 24 CE, que son aplicables a los procedimientos
administrativos sancionadores.
La subordinacin a la autoridad judicial.
En virtud de esta potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas, la
Administracin penitenciaria tiene potestad para imponer sanciones
7
por la comisin de
infracciones disciplinarias
8
. En el mbito disciplinario penitenciario, las faltas

6
Vid. STC 77/1983.
7
En este sentido, vid. MIR PUIG, C. Derecho Penitenciario. El cumplimiento de la pena privativa de libertad. 2
ed., Atelier, 2012, pg. 203.
8
Segn ARMENTA GONZLEZ-PALENZUELA (Reglamento Penitenciario comentado: anlisis sistemtico y
recopilacin de legislacin, 3 ed., MAD, 2002, pg. 364), las faltas o infracciones disciplinarias se pueden definir
como aquellos supuestos tipificados en la norma en que los internos, apartndose de las disposiciones previamente
establecidas, pueden incurrir, derivando, generalmente, tras un procedimiento reglado, consecuencias
sancionadoras.


6
disciplinarias pueden clasificarse, atendiendo a su gravedad, en faltas muy graves, graves
y leves (art. 42.1 LOGP), y se encuentran tipificadas en los artculos 108, 109 y 110 del RP
1981
9
. As, por la comisin de estas infracciones, la Comisin Disciplinaria que es el
rgano de la Administracin penitenciaria que tiene encomendada la potestad sancionadora
en el mbito disciplinario (ex artculo 246 RP) podr imponer alguna de las sanciones,
previstas en el artculo 42.2 LOGP, en funcin de su gravedad.
La finalidad del sistema penitenciario en su conjunto es la reeducacin y la
reinsercin de los internos, como reconocen los artculos 25.2 CE y 1 LOGP. A esta
finalidad del sistema penitenciario se subordina la finalidad del rgimen disciplinario, que
aparece regulada en los artculos 41.1 LOGP y 231.1 RP. Estos artculos coinciden al
afirmar que el rgimen disciplinario penitenciario se dirige a garantizar la seguridad y el
orden del establecimiento penitenciario. No obstante, el artculo 231.1 RP va ms all
10
, y
aade que el rgimen disciplinario pretende conseguir una convivencia ordenada, de
manera que estimule el sentido de la responsabilidad y la capacidad de autocontrol de los
internos
11
, como presupuestos necesarios para la realizacin de los fines de la actividad
penitenciaria
12
.
De este modo, interpretando de manera conjunta la CE, la LOGP y el RP, se puede
concluir que el rgimen disciplinario penitenciario debe tender a encontrar el equilibrio

9
Esto se debe a que el apartado tercero de la Disposicin Derogatoria nica del RP de 1996 mantuvo la vigencia
de los artculos 108, 109 y 110 del RP de 1981.
10
JIMNEZ VILLAREJO, J. (Rgimen disciplinario y beneficios penitenciarios, en Cuaderno del Instituto
Vasco de Criminologa, San Sebastin, n 7, 1993, pg. 109), opina que lo que en la LOGP era una afirmacin de
la meta a la que debe encaminarse el rgimen disciplinario penitenciario se convierte, en el RP, en una exigencia
de disciplina con la que no solo se pretende garantizar la seguridad y una ordenada convivencia [] sino tambin
el buen orden regimental, que es, ante todo, inters propio de la Administracin penitenciaria.
11
El Informe del Pleno del Consejo General del Poder Judicial al Anteproyecto de Reglamento Penitenciario
afirma que la alusin al sentido de la responsabilidad y a la capacidad de autocontrol del interno puede resultar
excesivo, toda vez que el rgimen disciplinario, como todo rgimen sancionador, nicamente debe operar en el
fuero externo. Pretender influir en las caractersticas de la personalidad del sancionado representa, en el mejor de
los casos, una confusin entre el rgimen disciplinario y el tratamiento penitenciario que habra de ser
negativamente valorada. Pese a ello, finalmente fueron incluidas las expresiones sentido de la responsabilidad y
la capacidad de autocontrol en la redaccin del artculo 231.1 RP.
12
En opinin de RENART GARCA, F. (El rgimen disciplinario en el ordenamiento penitenciario espaol: luces
y sombras, Publicaciones Universidad de Alicante, 2002, pg. 42), con la novedosa redaccin del vigente RP se
ha pretendido el abandono de la clsica concepcin autoritaria de la disciplina para dar paso a una orientacin
reformadora acorde con las caractersticas exigibles de un rgimen disciplinario en un Estado Social y Democrtico
de Derecho. En este mismo sentido, GARCA VALDS, C. (Comentarios a la legislacin penitenciaria, Civitas,
Madrid, 1982) afirma que la materia de rgimen disciplinario encuentra en la Ley General Penitenciaria un
equilibrio, ms que aceptable, entre la salvaguarda de los Derechos humanos de los internos y la necesaria
convivencia ordenada en los centros.


7
entre el respeto a los derechos fundamentales y el mantenimiento de la seguridad y el orden,
buscando conseguir, en todo caso, la reeducacin y reinsercin de los internos
13

14
.
En teora, como vemos, las funciones regimentales de seguridad, disciplina y orden
se configuran como medios para alcanzar los fines esenciales de la actividad
penitenciaria
15
, y no como fines en s mismos
16
. A pesar de ello, en la prctica, este
conflicto de fines
17
termina resolvindose a favor de las actividades regimentales en aras a
garantizar la seguridad, disciplina y orden en los establecimientos penitenciarios, quedando
los fines a priori esenciales, de la reeducacin y reinsercin de los internos, subordinados
a un segundo plano
18
.

13
ROS MARTN, J.C. Manual de ejecucin penitenciaria. Defenderse de la crcel, 6 ed., Colex, 2011, pg.
315.
14
Esta finalidad esencial del sistema penitenciario en su conjunto la reeducacin y reinsercin se encuentra
reflejada tambin en el artculo 71.1 LOGP, que contiene un mandato orientador de la actividad penitenciaria. Este
artculo expresa que el fin primordial del rgimen de los establecimientos penitenciarios es lograr el ambiente
adecuado para el xito del tratamiento y, consecuentemente, las actividades regimentales deben considerarse como
medios y no como fines en s mismos.
15
ESCRIHUELA CHUMILLA, F. J. Derecho Penitenciario, en Todo Penal, 1 ed., La Ley, Madrid, 2011, pg.
1754.
16
As lo expresa JIMNEZ VILLAREJO (Rgimen disciplinario y beneficios penitenciarios, en Cuaderno del
Instituto Vasco de Criminologa, San Sebastin, n 7, 1993, pg. 110), que expresa que las finalidades a que,
directa e inmediatamente, tiende el rgimen disciplinario penitenciario la seguridad, la ordenada convivencia, el
buen orden regimental tienen un valor instrumental y, por consiguiente, meramente secundario en relacin con
la finalidad esencial a que deben estar orientadas las penas privativas de libertad: la reeducacin y la reinsercin
social de los penados [] Se trata nicamente de poner de relieve que el rgimen disciplinario no es un fin en s
mismo, sino un medio para que sea posible trabajar en el logro de los fines generales del fin primordial segn el
artculo 1 LOGP que les estn asignados a las instituciones penitenciarias.
17
MAPELLI CAFFARENA, B. (Las consecuencias jurdicas del delito, 5 ed., Civitas, Navarra, 2005, pg. 175)
afirma que este conflicto de fines est caracterizado por la tensin que se produce en la organizacin penitenciaria
por lo dispuesto en el propio artculo 25.2 CE, que a la vez que reconoce una orientacin positiva la vigencia de
los derechos fundamentales durante la ejecucin de la pena, limita la misma a las necesidades penitenciarias la
legislacin penitenciaria como fuente limitativa de los derechos fundamentales. En mi opinin, una buena manera
de conciliar los dos fines, y resolver este conflicto, sera entender la pena de prisin como una pena limitativa de
la libertad ambulatoria de los internos para evitar vaciarla de contenido, en la que se respeten el resto de derechos
fundamentales y libertades de los presos, y no se limitaran otros derechos ms que en casos excepcionales.
Partiendo de este respeto, y con un sistema basado en el principio de confianza, se podra comenzar a concebir la
pena de prisin como resocializadora. As, en mi ideal de sistema penitenciario, la actividad penitenciaria se
dirigira, decididamente, a la potenciacin de las capacidades de insercin social positiva a travs de programas y
actividades de tratamiento, orientados a la reintegracin de los sujetos al medio social.
18
As lo entienden ARMENTA GONZLEZ-PALENZUELA Y RODRGUEZ RAMREZ (Reglamento
Penitenciario comentado: anlisis sistemtico y recopilacin de legislacin, 3 ed., MAD, 2002, pg. 366), pues
en su opinin el fin primario del rgimen disciplinario penitenciario es, en realidad, castigar para disuadir y, el
secundario, el mantenimiento del orden. Ms all, podemos especular que el terciario es estimular el autocontrol
y el cuaternario la reeducacin. No entendemos el miedo a llamar a las cosas por su nombre, y a eclipsar con
adornos artificiales la autntica y legtima realidad penitenciaria. En este mismo sentido, JIMNEZ VILLAREJO
(Rgimen disciplinario y beneficios penitenciarios. Cuaderno del Instituto Vasco de Criminologa, San
Sebastin, n 7, 1993, pg. 109), voz autorizada en la materia por haber sido Presidente de la Sala 5 del Tribunal
Supremo, afirma que lo que en la LOGP era una afirmacin de la meta a la que debe encaminarse el rgimen
disciplinario, se convierte en el RP en una exigencia de disciplina con la que no solo se pretende garantizar la
seguridad y una ordenada convivencia bienes que interesan fundamentalmente a los internos sino tambin el
buen orden regimental, que es, ante todo, inters propio de la administracin penitenciaria. Tambin est de


8
As es como ROS MARTN afirma que, lamentablemente, en la prctica, todos los
principios y garantas que la CE y la Ley reconocen a los internos se ven vaciados de
contenido. A ello aade que esto origina una confusin entre la legalidad y la realidad
penitenciaria, que da lugar, en muchas ocasiones, a la falacia dentica de confundir el ser
(la realidad penitenciaria) con el deber ser (los mecanismos legales que regulan la
actuacin penitenciaria)
19
.
En mi opinin, siguiendo la tesis doctrinal que acabo de exponer, en la prctica se
produce una clara conculcacin de los artculos 25.2 CE, 1 y 71.1 LOGP, que consagran
como fin esencial del sistema penitenciario en su conjunto lograr la reeducacin y
reinsercin de los sujetos que ingresan en prisin
20
. Esta conculcacin es especialmente
grave, pues no es superfluo recordar que el artculo 25 se encuentra sistemticamente
localizado en el Ttulo I, Captulo II, Seccin Primera de la CE, entre los Derechos
fundamentales y libertades pblicas, recurribles en amparo ante el TC. A pesar de ello, el
TC ha mantenido reiteradamente que el artculo 25.2 CE no es un derecho subjetivo de los

acuerdo ROS MARTN, J.C. (La crcel: descripcin de una realidad, en Cuadernos de Derecho Penitenciario,
Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 2004, n 5, pg. 38), que relaciona esta primaca del orden y la seguridad
en las crceles con las recientes construcciones de macrocrceles, que en su opinin no han hecho sino
incrementar los obstculos para la reinsercin de la personas presas, tanto por su configuracin arquitectnica,
como por su ubicacin (en medio de autnticos pramos de complicada comunicacin para familiares y
defensores), as como por los mecanismos de control y seguridad que incorporan. Todo ello las convierte en
mecanismos necesariamente violentos, tendentes a incrementar el grado de aislamiento y separacin de la
sociedad.
19
ROS MARTN, J.C. La crcel: descripcin de una realidad, en Cuadernos de Derecho Penitenciario, Ilustre
Colegio de Abogados de Madrid, 2004, n 5, pg. 29. En este sentido, BELTRN NEZ, A. (El cumplimiento
de la pena de prisin, en MOLINA BLZQUEZ M.C., El cumplimiento de la pena de prisin. La aplicacin de
las consecuencias jurdicas del delito: estudio prctico, Bosch, 2005, pgs. 137-170), hace alusin tambin a que
en multitud de ocasiones la prctica penitenciaria no se ajusta a lo dispuesto en la legislacin penitenciaria, y
afirma que cualquier intento de explicar la vida en prisin a partir de las normas de la legislacin penitenciaria es
vano [] La ley y el reglamento penitenciarios establecen una serie de normas jurdicas que regulan la vida del
preso. Pero si se pone el acento slo en ellas, se pierde la perspectiva de la realidad sobre la que se proyectan.
20
Sin embargo, encontramos otras corrientes doctrinales que lo entienden ajustado a la legalidad constitucional,
como la seguida por GARCA ALBERO, R (Rgimen disciplinario, en TAMARIT SUMALLA, J., GARCA
ALBERO, R., RODRGUEZ PUERTA, M.J. Y SAPENA GRAU, F. Curso de Derecho Penitenciario. 2 ed.,
Valencia, Tirant lo Blanch, 2005, pg. 215), que mantiene que las finalidades inmediatas de mantenimiento del
orden y la disciplina han de ser interpretadas de acuerdo con el inters de la reeducacin y resocializacin que
pretenden en el interno, siendo el sentido de la responsabilidad y la capacidad de autocontrol presupuestos
necesarios para alcanzar los fines de la actividad penitenciaria. Por su parte, y en claro desacuerdo con la
orientacin de GARCA ALBERO y de la SGIP, MAPELLI CAFFARENA, B. (Contenido y lmites de la
privacin de libertad, en Cuaderno del Instituto Vasco de Criminologa, San Sebastin, n 12, 1998, pg. 89),
opina que esto se debe a que en la mayora de las ocasiones la Administracin penitenciaria sita al interno en
una permanente presuncin de peligrosidad penitenciaria (externa, como peligro de fuga, e interna, como peligro
de ocasionar un deterioro en la convivencia ordenada del establecimiento).


9
internos, sino un mandato orientador de la actividad penitenciaria, no siendo, por lo tanto,
recurrible en amparo
21
.
En cualquier caso, creo que es difcil pensar que, como pretende el artculo 231 RP,
el rgimen disciplinario pueda integrarse en las actividades de tratamiento, al poder
imponerse aqul de manera forzosa
22
, mientras que stas sern, en todo caso, de carcter
voluntario, pudiendo el recluso optar por unas u otras actividades tratamentales o no optar
por ninguna, como sucede en muchas ocasiones, y pasarse la mayor parte del da vagando
por el patio, sin nada que hacer.
Sin perjuicio de todo lo anterior, la importancia del rgimen disciplinario
penitenciario no se limita a lo dispuesto en la LOGP y el RP. En la prctica, el rgimen
disciplinario tiene una importancia capital en el sistema de ejecucin de la pena, pues
termina siendo la base sobre la que la junta de tratamiento valora la concesin de permisos
de salida, progresiones de grado y en consecuencia la libertad condicional y otras
recompensas y beneficios penitenciarios a los internos. Esto se debe a que, debido a la
escasez de recursos materiales, tcnicos y de personal cualificado para ello
23
, en la gran
mayora de las ocasiones los internos carecen de programas individualizados de
tratamiento
24
que permitan a los equipos tcnicos de la junta de tratamiento valorar el grado

21
Cfr. SSTC 2/1987, 28/1988, 112/1996, 2/1997, entre otras.
22
RENART GARCA, FELIPE. El rgimen disciplinario en el ordenamiento penitenciario espaol: luces y
sombras. 1 ed. Alicante: Universidad de Alicante, 2002, pg. 45.
23
COMENDADOR GARCA, V.M. (Tratamiento penitenciario o doble enjuiciamiento, en Criminologa y
Justicia, 2011. http://cj-worldnews.com/spain/index.php/es/derecho-31/derecho-penitenciario/item/1773-el-
tratamiento-penitenciario-y-el-principio-non-bis-in-idem), voz autorizada por ser ex Jefe de Polica Local de Jerez
de la Frontera (Cdiz) y ex director de Prisiones, afirma que en un Centro con una ocupacin cercana a los mil
quinientos o dos mil internos puede haber, en el mejor de los casos, cuatro psiclogos e igual nmero de juristas.
En este mismo sentido, LUIS CRESPO ZORITA, socilogo del Centro Penitenciario Madrid I (Alcal Mujeres),
a travs de una Carta al Director del peridico El pas, publicada el 17 de junio de 2006, a la que titul El deber
ser de las crceles, critic esta falta de recursos para lograr el mandato constitucional encomendado a los
funcionarios penitenciarios de lograr la reeducacin y reinsercin de los internos.
24
Segn el artculo 59 LOGP, el tratamiento penitenciario consiste en el conjunto de actividades directamente
dirigidas a la consecucin de la reeducacin y reinsercin social de los penados, a lo que aade el artculo 71
LOGP que el fin primordial de los establecimientos de cumplimiento es lograr en los mismos el ambiente adecuado
para el xito del tratamiento. A este respecto, vid. artculo 110 RP e Instruccin 12/2006, modificada por la
Instruccin 4/2009, de la SGIP, en las que se establece un procedimiento detallado en cuanto a programacin,
evaluacin e incentivacin de la participacin de los internos en programas y actividades del programa
individualizado de tratamiento. Pese a todas los loables esfuerzos tericos del legislador por adaptar la legislacin
penitenciaria a los fines resocializadores de la pena de prisin, consagrados constitucionalmente, en la prctica,
como denuncia ROS MARTN, J.C. (Manual de ejecucin penitenciaria: Defenderse de la crcel. 6 ed., Colex,
pg. 93), las personas condenadas ven pasar el tiempo inactivos, pues las actividades que realmente aportan
enseanzas laborales o habilidades sociales tiles para el futuro son escasas. Las que existen son ms bien
ocupacionales, temporales, dependientes para su continuacin de la existencia de fondos econmicos,
condicionadas al rgimen y, si quienes las imparten son personas externas a la crcel [] su continuacin se hace


10
de reeducacin y reinsercin de los internos
25
, lo que provoca el fracaso del fin esencial
del rgimen penitenciario en un altsimo y poco deseable porcentaje de los casos
26
.
Cmo puede pretender el sistema penitenciario alcanzar el fin esencial de la reeducacin
y reinsercin con esta ausencia de programas individualizados de tratamiento? Cmo
podemos pretender que los internos quieran participar voluntariamente en estas actividades
tratamentales cuando una amplia mayora ni siquiera se sienten tratados con el debido
respeto por los funcionarios de prisin?
27
A raz de esta ltima pregunta me surge otra:
cmo se fundamentara, sin infringir el principio de igualdad, que la falta de respeto de un
preso hacia funcionario constituya una falta grave (ex artculo 109.a) RP 1981) y, por el
contrario, sea perfectamente habitual que los funcionarios de prisiones falten al respeto a
los internos? El TC tendra una fcil respuesta a esta pregunta en base a las relaciones de
especial sujecin (en adelante RES) a las que estn sometidos los reclusos, y sobre las que
me pronunciar en el apartado siguiente.

depender de su actitud acrtica con la institucin y sus trabajadores, pues de lo contrario no seguirn impartiendo
esa actividad. Vid. en este sentido, el Informe de 1996 del Defensor del Pueblo.
25
A este respecto, ROS MARTN, J.C. (Manual de ejecucin penitenciaria: Defenderse de la crcel. 6 ed.,
Colex, pg. 313) estima que el rgimen disciplinario tiene mucha importancia para los reclusos, pues la
imposicin de sanciones y su consiguiente anotacin en el expediente penitenciario tiene graves consecuencias
para la persona recluida. Por un lado, el deterioro fsico y psquico que conlleva el cumplimiento de algunas []
y, por otro, la influencia de la buena conducta [] en la concesin de posibles beneficios penitenciarios,
permisos de salida, progresiones de grado, y en la obtencin de la libertad condicional.
26
Como expresa COMENDADOR GARCA, V.M. (Tratamiento penitenciario o doble enjuiciamiento,
en Criminologa y Justicia, 2011. http://cj-worldnews.com/spain/index.php/es/derecho-31/derecho-
penitenciario/item/1773-el-tratamiento-penitenciario-y-el-principio-non-bis-in-idem), en la prctica, por
conocimiento directo, podemos asegurar que el sistema no consigue los fines propuestos, al menos en un
porcentaje que pudiramos considerar como aceptable y que tratndose de bienes jurdicamente protegidos de tal
calibre como lo es la libertad, artculo 17.1 de la Constitucin Espaola, deben tener un margen de tolerancia a
errores necesariamente cercano al cero. En parecidos trminos, J.C. ROS MARTN (La crcel: descripcin de
una realidad, en Cuadernos de Derecho Penitenciario, Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 2004, n 5, pg.
28) afirma que la crcel es la institucin en la que el sistema penal encomienda la funcin de recuperar a las
personas condenadas a fin de evitar la reiteracin de hechos delictivos. Debe facilitar, asimismo, los medios para
que la integracin de los penados en la sociedad sea real y efectiva. Estos objetivos que, constitucionalmente
reconocidos, deben presidir las orientaciones poltico-criminales de la administracin penitenciaria quedan, en la
realidad, incumplidos. Otra manera de verlo es la de MAPELLI CAFFARENA, B. (Las consecuencias jurdicas
del delito, 5 ed., Civitas, Navarra, 2005, pg. 172), quien se muestra crtico con los fines esenciales del sistema
penitenciario: con la reeducacin porque entiende que el Estado no est legitimado a imponer ninguna educacin
a un adulto a travs de la pena de prisin, ni puede sostenerse cientficamente que una persona, por el hecho de
haber delinquido, presente carencias educacionales; con la reinsercin porque opina que desde la ptica de la
organizacin carcelaria, las metas resocializadoras son inoperantes, por ser una institucin incapaz de generar
expectativas de buena conducta entre los internos. Por ello, aboga por un cambio radical en el sistema de ejecucin
de la pena y en la organizacin de los centros penitenciarios, pues la situacin actual da lugar a la frustracin del
sistema de individualizacin cientfica, sustentado sobre los programas individualizados de tratamiento y la
observacin y clasificacin (art. 72.1 y 72.3 LOGP).
27
As se desprende del estudio realizado por J.C. ROS MARTN (La crcel: descripcin de una realidad, en
Cuadernos de Derecho Penitenciario, Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 2004, n 5, pg. 39), en el que a
travs de encuestas a los internos que fueron en todo caso torpedeadas por la SGIP se constat que el 66% de
los presos no se sentan tratados con respeto por los funcionarios. Este porcentaje se incrementaba hasta el 78%
en el caso de presos de primer grado.


11
4. Principios y garantas constitucionales en el mbito disciplinario
penitenciario.
Es fundamental tener presentes los principios y garantas constitucionales que
informan el rgimen disciplinario penitenciario, pues permiten configurarlo desde el
respeto a la CE, a la Ley y a otros textos comunitarios e internacionales
28
. En el marco de
un Estado social y democrtico de Derecho (art. 1 CE) como el nuestro, deben regir, en
todo caso, los principios de legalidad y de jerarqua normativa (art. 9.3, 25.1, 103.1 y 106
CE) que implican la subordinacin de la Administracin Pblica a la ley y al
ordenamiento jurdico en su conjunto, la reserva de ley para desarrollar los derechos
fundamentales y regular su ejercicio (arts. 53.1 y 81.1 CE), el respeto a los mismos y el
control jurisdiccional para tutelarlos de manera efectiva (arts. 24 y 54.2 CE).
El TC afirma que los principios inspiradores del orden penal son aplicables, con
ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, pues ambos son manifestaciones
del ius puniendi, tal y como refleja la propia Constitucin al consagrar el principio de
legalidad en materia penal o sancionadora (art. 25.1 CE). A ello, el TC aade que es
fundamental tener en cuenta que una diferencia fundamental entre ambos rdenes
administrativo y penal es que la Administracin Civil no podr imponer penas que
directa o subsidiariamente impliquen privacin de libertad (art. 25.3 CE)
29
.
Los principios y garantas fundamentales que configuran y deberan regir en el
mbito disciplinario penitenciario son:
El principio de legalidad
30
(arts. 9.3, 25.1 y 81.1 CE, 2 y 42 LOGP, 232.3 RP,
127 y 129 LRJPAC): En virtud de este principio, los internos solo sern
corregidos disciplinariamente en caso de comisin de hechos que, en el momento

28
Cfr., entre otros, la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948), el Convenio Europeo de Derechos
Humanos (1950), las Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos de las Naciones Unidas (1955), las Reglas
Penitenciarias Europeas (1987), la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes (1987), la Recomendacin del Comit de Ministros de los Estados Miembros sobre las Reglas
Penitenciarias Europeas (2006).
29
Vid. SSTC 18/1981, 3/1988, 97/1995, 197/1995, 157/2000, 454/2003 entre otras.
30
Este principio se inspiran en las mximas latinas de VON FEUERBACH (Lehrbuch des gemeinen in
Deutschland gltigen peinlichen Rechts. G.F. Heyes, 1812) nullum crimen, nulla poena sine lege praevia (no
hay delito ni pena sin ley previa) y nullum poena sine scripta, certa, stricta et praevia lege (no hay pena sin ley
escrita, cierta y previa que lo establezca como tal). Asimismo, se encuentran consagrados internacionalmente, pues
se recogen en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y en el Convenio Europeo para la proteccin de
los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales.


12
de la comisin, estn tipificados como infracciones en el RP, en cuyo caso se les
podrn imponer las sanciones expresamente previstas en la LOGP
31
.
El principio de legalidad, que afecta a las cuatro manifestaciones de las garantas
individuales criminal (art. 1 CP), penal (art. 2.1 CP), jurisdiccional (art. 3.1 CP)
y de ejecucin (art. 3.2 CP)
32
, exige el respeto a tres principios en el mbito del
ius puniendi
33
: el principio de irretroactividad
34
, el principio de reserva de ley
orgnica y el principio de taxatividad. Adems, en el mbito disciplinario
penitenciario, se excluye expresamente la aplicacin analgica de las normas (art.
232.3 RP).
El principio de culpabilidad (arts. 234 RP, 130 y 131.3.a) LRJPAC): Implica que
solo se podrn imponer sanciones disciplinarias en caso de que se constatase
previamente el dolo o la imprudencia en la conducta constitutiva de infraccin

31
Fundamental es la STC 61/1990 a la hora de analizar la adecuacin del rgimen disciplinario penitenciario al
artculo 25.1 CE, en la que el TC afirma que partiendo del principio de que la regulacin de las sanciones
administrativas ha de estar inspirada en los principios propios y caractersticos del Derecho Penal (doctrina tambin
del TS y del TEDH), en ya numerosas Sentencias se ha declarado -dado que el principio de legalidad del art. 25.1
se traduce en un derecho subjetivo de carcter fundamental (SSTC 77/1983 y 3/1988)- que dicho principio
comprende una doble garanta: La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al mbito
estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de
seguridad jurdica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminacin normativa
de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurdicos (lex
previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qu atenerse
en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sancin; la segunda de carcter formal, relativa a la exigencia
y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley en sentido formal,
interpretando as los trminos legislacin vigente del art. 25.1 de la C. E., sin admitir, salvo casos o hiptesis de
normas preconstitucionales, la remisin al Reglamento.
32
En este sentido, MATA Y MARTN, R.M. "El principio de legalidad en el mbito penitenciario". Revista
General de Derecho Penal, Iustel, n 14, 2010) quien afirma que la vigencia del principio de legalidad en el
contexto de la ejecucin de penas de prisin en primer lugar excluye la admisin de conductas arbitrarias en un
mbito especialmente sensible, en el que se ponen en juego los derechos fundamentales de las personas, en ese
momento privadas jurdicamente de libertad. En parecidos trminos, vid. tambin LAMARCA PREZ, C.
Principio de legalidad penal. Eunoma. Revista en Cultura de la Legalidad, Grupo de Investigacin sobre el
Derecho y la Justicia, Universidad Carlos III de Madrid, n 1, 2011, pg. 58.
33
As, desde la STC 133/1987, el Tribunal Constitucional ha venido defendiendo que el principio de legalidad
en el mbito del derecho sancionador estatal implica, por lo menos, estas tres exigencias: La existencia de una ley
(lex scripta); que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa); y que la ley describa un supuesto de hecho
estrictamente determinado (lex certa); lo que significa un rechazo de la analoga como fuente creadora de delitos
y penas, e impide, como lmite a la actividad judicial, que el Juez se convierta en legislador. En anlogo sentido
pueden citarse las SSTC 3/1988, 111/1993, 372/1993 y 64/2001.
34
El artculo 25.1 CE consagra el principio de irretroactividad al afirmar que nadie puede ser condenado o
sancionado por acciones u omisiones que el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin
administrativa, segn la legislacin vigente en aqul momento. En el mbito disciplinario, supone que la ley que
determina la infraccin disciplinaria y la correlativa sancin debe estar vigente en el momento de comisin de los
hechos constitutivos de infraccin.


13
disciplinaria
35
. El RP limita la eficacia del artculo 131.3.a) de la LRJPAC, pues
mientras que ste habla de la existencia de intencionalidad como elemento del
principio de proporcionalidad, aqul hace alusin a la culpabilidad de los
responsables como criterio de graduacin de las sanciones
36
.
El principio de proporcionalidad (arts. 233 y 234 RP, 131 LRJPAC): Este
principio implica, en el mbito del Derecho administrativo sancionador, que toda
actuacin de la Administracin Pblica que suponga una limitacin o restriccin
de derechos, deber estar fundamentad en la necesidad de emplear tales y medios
y ser congruente con la finalidad perseguida. En este sentido, es fundamental lo
dispuesto en el artculo 131 LRJPAC que, delimita el alcance de este principio en
tres sentidos: a) prohbe de manera expresa la imposicin de sanciones
administrativas privativas de libertad (en consonancia con lo dispuesto en el
artculo 25.3 CE); b) impide tanto una reaccin desproporcionada del derecho
administrativo sancionador, como una punicin tan liviana que permita que el
incumplimiento sea para el infractor ms beneficioso que el cumplimiento; c)
establece tres criterios para que la sancin sea adecuada a la gravedad del hecho
constitutivo de la infraccin: la existencia de intencionalidad o reiteracin, la
naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia. En el mbito disciplinario
penitenciario, es el artculo 233 RP el que consagra el principio de
proporcionalidad, al establecer las sanciones que corresponden a cada tipo de
falta atendiendo a su gravedad
37
.

35
El TC ha admitido en numerosas sentencias la aplicacin del principio de culpabilidad al mbito administrativo
sancionador (SSTC 76/1990, 246/1991, 44/1996, entre otras). A ello, aade RENART GARCA, F. (El rgimen
disciplinario en el ordenamiento penitenciario espaol: luces y sombras, Universidad de Alicante, 2002, pg. 57)
que la consagracin del principio de culpabilidad en materia disciplinaria penitenciaria supone, adems de la
interdiccin de la responsabilidad objetiva y la consecuente expulsin del caso fortuito, que aquellas conductas en
las que no se evidencie la existencia de dolo o imprudencia en el actuar del interno deban ser calificadas de
inculpables. Por su parte, JIMNEZ VILLAREJO, J. (Rgimen disciplinario y beneficios penitenciarios, en
Cuaderno del Instituto Vasco de Criminologa, San Sebastin, n 7, 1993, pg. 110) cree que, aunque la
enunciacin de este principio en materia disciplinaria penitenciaria pudiera parecer obvia, no es del todo superfluo
recordarlo si se piensa [] en lo relativamente fcil que es ceder a la tentacin de imponer castigos ejemplares en
un mbito tan frtil a las tensiones como es un establecimiento penitenciario, as como en la alta posibilidad de
que, en dicho mbito, se realicen actos puramente reactivos, casi incontrolables y escasamente reprochables a su
autor, o comportamientos determinados por la presin ambiental, tan fuerte a veces que no se sabra hasta qu
punto sera exigible una conducta contraria a la que se ha observado.
36
MIR PUIG, C. Derecho Penitenciario. El cumplimiento de la pena privativa de libertad. 2 ed. Atelier, 2012,
pg. 209.
37
BEDA TARAJANO, F.E. Algunas consideraciones en torno a la aplicacin de los principios rectores del
derecho penal al mbito administrativo sancionador, Actualidad Administrativa, n 16, Tomo 2, La Ley, 2008,
pg. 1834. En relacin al principio de proporcionalidad, vid. STC 62/1982


14
El principio de oportunidad
38
(arts. 254, 255, 256.1 RP): Se recogen en la
legislacin penitenciaria determinados mecanismos de aplazamiento, suspensin
de la efectividad y reduccin o revocacin de las sanciones impuestas, intentando
encontrar el momento ms oportuno para el cumplimiento de las sanciones
disciplinarias)
39
, atendiendo, principalmente, a razones humanitarias
40
.
El principio non bis in idem
41
(arts. 25.1 CE, 232.4 RP y 133 LRJPAC): Este
principio, fruto de la construccin jurisprudencial del TC, est ntimamente
vinculado al principio de legalidad y tipicidad
42
(artculo 25 CE) y consagra la
regla de la subordinacin de la actuacin sancionadora de la Administracin a la
actuacin de los Tribunales de Justicia
43
.
El principio non bis in idem contiene dos garantas
44
: la primera de ellas, de
carcter material, supone que una persona no puede ser castigada dos veces por
la misma infraccin en caso de que se aprecie la triple identidad de sujeto, hecho
y fundamento; la segunda de ellas, de carcter procesal, impide que se den dos

38
Como afirma ASENCIO CANTISN, H. (El rgimen disciplinario, el procedimiento sancionador y los medios
coercitivos, en Vigilancia Penitenciaria, Consejo General del Poder Judicial, 1993, pgs. 113 y siguientes), en
un sistema penitenciario basado en la resocializacin, la ejecucin de una sancin puede resultar ms perjudicial
que beneficiosa, no solo para el infractor, sino para el resto de la poblacin reclusa. La oportunidad en la ejecucin
implica la valoracin en cada caso concreto de la conveniencia de la ejecucin.
39
Vid. Exposicin de Motivos del RP.
40
En este sentido, se prevn en el artculo 254 RP dos claros ejemplos de este principio, como es que en los casos
de enfermedad del sancionado se aplazar la efectividad de la sancin de aislamiento hasta que el interno sea dado
de alta; as como que no se aplicar la sancin de aislamiento las mujeres gestantes y a las mujeres hasta seis meses
despus de la terminacin del embarazo, a las madres lactantes y a las que tuvieran hijos consigo en prisin.
41
Segn el Pleno del TC, en la STC 2/2003, la triple identidad constituye el presupuesto de aplicacin de la
interdiccin constitucional de incurrir en bis in idem , sea ste sustantivo o procesal, y delimita el contenido de los
derechos fundamentales reconocidos en el art. 25.1 CE, ya que stos no impiden la concurrencia de cualesquiera
sanciones y procedimientos sancionadores, ni siquiera si stos tienen por objeto los mismos hechos, sino que estos
derechos fundamentales consisten precisamente en no padecer una doble sancin y en no ser sometido a un doble
procedimiento punitivo, por los mismos hechos y con el mismo fundamento.
42
Cfr. SSTC 2/1981, 159/1985
43
Vid. SSTC 77/1983, 229/2003, 188/2005, as como SSTS 784/2006, 228/2007, 487/2007.
44
La STC 188/2005 sintetiza la jurisprudencia constitucional del principio non bis in idem, afirmando que el
principio non bis in idem tiene, en otras palabras, una doble dimensin: a) la material o sustantiva, que impide
sancionar al mismo sujeto en ms de una ocasin por el mismo hecho con el mismo fundamento, y que tiene
como finalidad evitar una reaccin punitiva desproporcionada (SSTC 154/1990, 177/1999), en cuanto dicho
exceso punitivo hace quebrar la garanta del ciudadano de previsibilidad de las sanciones, pues la suma de la
pluralidad de sanciones crea una sancin ajena al juicio de proporcionalidad realizado por el legislador y
materializa la imposicin de una sancin no prevista legalmente (SSTC 2/2003 y 229/2003); y b) la procesal o
formal, que proscribe la duplicidad de procedimientos sancionadores en caso de que exista una triple identidad de
sujeto, hecho y fundamento, y que tiene como primera concrecin la regla de la preferencia o precedencia de la
autoridad judicial penal sobre la Administracin respecto de su actuacin en materia sancionadora en aquellos
casos en los que los hechos a sancionar puedan ser, no slo constitutivos de infraccin administrativa, sino tambin
de delito o falta segn el Cdigo Penal (SSTC 2/2003 y 229/2003).A este respecto, vid. SSTEDH de 29 de mayo
de 2001, en el caso Franz Fischer contra Austria ; y de 6 de junio de 2002, en el asunto Sallen contra Austria.


15
procedimientos administrativo y penal sobre un mismo objeto, as como que
se inicie un nuevo procedimiento en cada uno de estos rdenes jurdicos, como
consecuencia de los efectos de la litispendencia y de la cosa juzgada
45
. No
obstante, en el apartado 4.3 de este trabajo, me detendr a analizar ms
detenidamente este principio, y la flexibilizacin que sufre en el mbito
disciplinario penitenciario.
Las garantas aplicables a los expedientes disciplinarios penitenciarios: La
prctica jurisprudencial del TC ha exigido, de manera reiterada, que en los
expedientes disciplinarios en el mbito penitenciario, las garantas aplicables con
carcter general en los procedimientos administrativos sancionadores deben ser
aplicadas con especial rigor
46
, pues las sanciones suponen una grave limitacin
a la ya restringida libertad inherente al cumplimiento de una pena
47
.
As, el TC ha declarado que entre las garantas indudablemente aplicables a los
procedimientos disciplinarios, en el mbito penitenciario, se encuentran el
derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensin
48
, el derecho a la
asistencia letrada
49
, el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el

45
TRAYTER JIMNEZ, J.M. Sancin penal-sancin administrativa: el principio non bis in idem en la
Jurisprudencia, en Revista del Poder Judicial, n 22, 1991, pg. 113.
46
El TC as lo ha reconocido, llegando a expresar que conforme a lo dispuesto en los arts. 24 y 25.1 C.E., y desde
la STC 18/1981, este Tribunal ha venido declarando no slo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los
principios sustantivos derivados del art. 25.1 C.E., [] sino que tambin ha proyectado sobre las actuaciones
dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administracin las garantas procedimentales nsitas en el
art. 24 C.E., en sus dos apartados, no mediante una aplicacin literal, sino "en la medida necesaria para preservar
los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto". Ello, como ha podido afirmar la STC 120/1996,
"constituye una inveterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal y, ya, postulado bsico de la actividad
sancionadora de la Administracin en el Estado social y democrtico de Derecho. Acerca de esta traslacin, por
otra parte condicionada a que se trate de garantas que "resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento
administrativo sancionador" (STC 197/1995), existen frecuentes pronunciamientos en nuestra jurisprudencia. As,
partiendo del inicial reproche a la imposicin de sanciones "sin observar procedimiento alguno" (STC 18/1981),
se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento
administrativo sancionador de un amplio abanico de garantas derivadas del art. 24 C.E. En este sentido, vid. las
SSTC 77/1983, 74/1985, 29/1989, 212/1990, 145/1993, 120/1994 y 197/1995.
47
As lo consideran las SSTC 74/1985, 2/1987, 297/1993, 97/1995, 128/1996.
48
Vid. SSTC 4/1982, 125/1983, 181/1990, 93/1992, 229/1993, 293/1993, 95/1995, 143/1995.
49
El TC declara que, a pesar de que este derecho se reconoce expresamente en el artculo 242.2.i) del RP, el
derecho a la asistencia letrada es trasladable al mbito disciplinario penitenciario bajo ciertas condiciones. Con
estas condiciones, el TC se refiere a que el contenido del derecho fundamental recogido en el artculo 24.2 CE no
implica el reconocimiento del derecho a la asistencia jurdica gratuita durante el procedimiento administrativo lo
que no contradice el art. 24.2 de la Constitucin, pues, [] tal derecho a la gratuidad de la asistencia letrada slo
existe en los procesos judiciales y, adems, no en todos, sino slo cuando el derecho de defensa y los intereses de
la justicia lo requieran. En este sentido, el apartado 9 de la Disposicin Adicional 5 de la Ley Orgnica del Poder
Judicial afirma que en el recurso de apelacin ser necesaria la defensa de letrado y, si no se designa procurador,
el abogado tendr tambin habilitacin legal para la representacin de su defendido. En virtud de este artculo,


16
sometido a un procedimiento sancionador
50
, con la ineludible consecuencia de la
inalterabilidad de los hechos imputados
51
, el derecho a la utilizacin de los
medios de prueba pertinentes
52
, el derecho a la presuncin de inocencia
53
, que
implica que la carga probatoria de los hechos constitutivos de infraccin recaiga
sobre la Administracin Penitenciaria, as como la absoluta prohibicin de
utilizar pruebas obtenidas vulnerando derechos fundamentales
54

Estos principios y garantas son plenamente aplicables al mbito disciplinario
penitenciario, pues cuando un sujeto ingresa en prisin conserva todos sus derechos y
libertades constitucionalmente reconocidos, a excepcin de aquellos que vengan
expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la
Ley penitenciaria (art. 25.2 CE)
55
. Es precisamente en este momento, cuando el individuo
ingresa en prisin, cuando se configura la denominada relacin jurdica penitenciaria, que
da lugar a un entramado de derechos y deberes recprocos entre la Administracin
penitenciaria y el preso.
A priori, podramos pensar que en la relacin jurdica penitenciaria se mantiene un
cierto grado de equilibrio en la reciprocidad de derechos y deberes entre el recluso y la
Administracin, debiendo estar en todo caso presidida por el respeto mutuo entre los
derechos y deberes de las dos partes. Sin embargo, a lo largo del trabajo veremos cmo, en
virtud de la teora de las relaciones de especial sujecin, quiebran los principios y garantas

solo ser preceptiva la intervencin de abogado para la interposicin del recurso de apelacin, lo que de manera
implcita supone que no lo sea para el resto de recursos en materia penitenciaria. Por ello, al ser solo preceptiva la
intervencin de abogado para el recurso de apelacin, solo se reconocer el derecho a la asistencia jurdica gratuita
para interponer estos recursos, no para el resto. No obstante, esto puede parecer contradictorio si tenemos en cuenta
que el propio apartado 9 de la mencionada Disposicin Adicional exige que en todo caso, debe quedar
garantizado siempre el derecho a la defensa de los internos en sus reclamaciones judiciales, pues en los recursos
de los internos ante el Juez de Vigilancia Penitenciaria no tendrn reconocida la asistencia jurdica gratuita. A este
respecto, vid. SSTC 2/1987,161/1993, 229/1993, 143/1995, 128/1996, 169/1996, 192/1996, 92/2003, entre otras.
50
Cfr. SSTC 31/1986, 29/1989, 145/1993, 297/1993, 195/1995, 120/1996.
51
A este respecto, vid. SSTC 98/1989, 145/1993, 160/1994
52
Cfr. SSTC 74/1985, 2/1987, 123/1995, 212/1995, 297/1995, 97/1995, 120/1996, 127/1996 y 83/1997. De este
derecho deriva que la denegacin no motivada de medios de prueba suponga una vulneracin del artculo 24.2 CE,
como reconoce la STC 39/1997.
53
Vid. SSTC 18/1981, 2/1987, 297/1993, 120/1994, 154/1994, 23/1995, 97/1995, 195/1995, 14/1997, 39/1997,
45/1997, 181/1999, 81/2000, 157/2000 2 y 27/2001,74/2004, 126/2005, entre otras.
54
STC 197/1995, 127/1996, 45/1997.
55
Cfr. Sentencia del T.E.D.H., Caso Campbell y Fell, de 28 junio 1984. En este mismo sentido, vid. STC 196/1996.


17
de nuestro Estado de Derecho durante la ejecucin de la pena de prisin, produciendo en
muchas ocasiones la vulneracin de los derechos fundamentales de los internos
56
.
Las RES hacen referencia a aquellos supuestos en los que la relacin de sometimiento
del ciudadano respecto de la Administracin tiene una especial intensidad, como ocurre en
el mbito penitenciario
57
. Segn LPEZ BENTEZ, las RES son aquellas relaciones
jurdico-administrativas caracterizadas por una duradera y efectiva insercin del
administrado en la esfera organizativa de la Administracin, a resultas de la cual queda
sometido a un rgimen jurdico peculiar, que se traduce en un especial tratamiento de la
libertad y de los derechos fundamentales, as como de sus instituciones de garanta, de
forma adecuada a los fines tpicos de cada relacin
58
.
Esta teora surgi en Alemania durante el S. XIX
59
, en la poca de las monarquas
constitucionales, y fue teorizada por OTTO MAYER
60
. La escasa realizacin prctica de
la Constitucin de Weimar hizo que esta ficcin jurdica se implantase con facilidad desde

56
BENITO LPEZ, RAQUEL (La relacin jurdica penitenciaria, en Revista Jurdica de la Universidad
Autnoma de Madrid, n 15, 2007, pg. 58) considera paradjico que dentro de un Estado que presume de Social,
Democrtico y de Derecho como el nuestro se contine calificando a la relacin jurdica penitenciaria, como una
relacin de especial sujecin, y en base a la cual se justifiquen las quiebras de los principios y garantas propios
de un Estado de Derecho, para el caso concreto del preso:
57
Segn GARCA DE ENTERRA, E. (El problema jurdico de las sanciones administrativas, en Revista
Espaola de Derecho Administrativo, n 10, 1976, pg. 399 y ss.), las potestades de supremaca pueden ser
generales o especiales: las generales sujetan a todos los ciudadanos por su propia condicin, por ser sbditos del
poder pblico, sin necesidad de ttulos concretos; las especiales solo se dan sobre quienes estn en una situacin
organizativa determinada de subordinacin, derivada de un ttulo concreto. En opinin de MARTNEZ
ESCAMILLA, M. (Derechos fundamentales entre rejas, en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, n 6,
Enero 1998, pg. 246) tal supremaca, cuya justificacin ltima se ve en la necesidad de una mayor eficacia en la
consecucin de los especficos fines que en dichos mbitos tiene encomendados la Administracin, se traduce en
un debilitamiento de los derechos, incluso fundamentales del administrado, en un repliegue de la reserva de ley
con la consiguiente ampliacin de la potestad reglamentaria, as como en un incremento de las potestades
disciplinarias de la Administraci6n. Es decir, en lo que aqu especialmente nos interesa, los sujetos incursos en
tales relaciones poseen un status jurdico sustancialmente reducido en lo que a sus derechos fundamentales se
refiere.
58
LPEZ BENTEZ, M. Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones especiales de sujecin.
Civitas/Universidad de Crdoba, Madrid, 1994, pg. 162.
59
Como afirma MAPELLI CAFFARENA, B. (El sistema penitenciario, los derechos humanos y la jurisprudencia
constitucional, en RIVIERA BEIRAS, I. Tratamiento penitenciario y Derechos Fundamentales, Barcelona, 1994,
pg. 18) doctrina y jurisprudencia coincidieron durante mucho tiempo en considerar que los penados se
encuentran sometidos a una relacin especial de sujecin de la que se deriva un modelo de ejecucin no regulado
jurdicamente.
60
OTTO MAYER (Las obligaciones especiales, en Derecho Administrativo Alemn: las obligaciones
especiales. Parte especial, Volumen 4, 2 ed., Buenos Aires, 1982) afirmaba que cuando se habla de relacin
especial de sujecin, se hace referencia a esa acentuada dependencia que se establece, en favor de un determinado
fin de la Administracin Pblica, para todos aquellos que entren en esa prevista estructura especial. Situacin esta
que significa siempre un estado de libertad restringida en el cual el afectado se tiene que ajustar a lo que le exige
el fin de la Administracin Pblica.


18
el momento de su teorizacin
61
. Sin embargo, tras la promulgacin de la Ley Fundamental
de Bonn (1949) se fue abandonando de manera progresiva, hasta que la Sentencia de 14 de
marzo de 1971 del Bundesverfassungsgericht
62
supuso su abandono definitivo. En esta
Sentencia, el Bundesverfassungsgericht afirm que la teora de las RES supona una va
constitucionalmente inadmisible de limitacin de los derechos fundamentales en el mbito
penitenciario
63
, estimando que los derechos fundamentales de los presos solo podan ser
limitados en virtud de una ley o sobre la base de una ley, pero no discrecionalmente por la
Administracin penitenciaria
64
.
Sorprendentemente, y pese a este paulatino abandono en Alemania, a principios de
los aos sesenta, el Tribunal Supremo
65
import la teora de las RES a Espaa, aplicndola
al mbito penitenciario
66
. Y es an ms paradjico que, tras la promulgacin de la
Constitucin espaola de 1978
67
que constituy en Espaa un Estado social y democrtico
de Derecho, el Tribunal Constitucional
68
y el Tribunal Supremo
69
hayan seguido
utilizando esta teora como ungento mgico para tapar los dficits de legalidad
70
.

61
LPEZ BENTEZ, M. Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones especiales de sujecin.
Civitas/Universidad de Crdoba, Madrid, 1994, pg. 161.
62
Tribunal Constitucional de la Repblica Federal de Alemania.
63
ROS MARTN, J.C. Manual de ejecucin penitenciaria. Defenderse de la crcel. 6 ed. Colex, 2011, pg. 315.
64
Vid. COTINO HUESO, L. Relaciones de especial sujecin: su diversa evolucin en Alemania y Espaa.
(Particular seguimiento de la jurisprudencia constitucional, contencioso-administrativa y militar de la presente
dcada), en Revista del Poder Judicial, 3 poca, n 55, 1999, pgs. 291-324.
65
Cfr. STSS de 23 de febrero de 1966, de 13 de abril de 1971, de 23 de abril de 1976, de 31 de marzo de 1977. En
este sentido, fue GALLEGO ANABITARTE, A. (Las relaciones especiales de sujecin y el principio de la
legalidad de la administracin. Contribucin a la teora del Estado de derecho. Revista de Administracin Pblica,
n 34, 1961, pgs. 11-52), el primer autor espaol que se mostr crtico con esta teora, pues ya afirm en 1961
que las relaciones de especial sujecin planteaban, al menos, tres problemas: la validez del principio de legalidad
de la Administracin, la validez de los derechos fundamentales y la cuestin de la seguridad jurdica.
66
En opinin de BENITO LPEZ, RAQUEL (La relacin jurdica penitenciaria, en Revista Jurdica de la
Universidad Autnoma de Madrid, n 15, 2007, pg. 59) la respuesta a tal paradoja se encuentra sin duda en el
rgimen dictatorial que rega en nuestro pas. La teora de las relaciones de especial sujecin encontr el caldo de
cultivo perfecto para su acomodo, en un pas como el nuestro, en el que todava no estaban garantizados, ni la
divisin de poderes, ni el imperio de la Ley, ni los derechos fundamentales, ni ningn tipo de garanta para hacerlos
efectivos, y a travs de tal categora se encontr la frmula perfecta para mantener ciertos espacios al margen del
Derecho, con una aparente cobertura jurdica.
67
DEZ RIPOLLS, J.L. (La huelga de hambre en el mbito penitenciario, en Cuadernos de Poltica Criminal,
n 30, 1986, pgs. 603 y siguientes), se muestra contrario a la teora de las relaciones de especial, pues estima que
es difcilmente justificable su mantenimiento tras la promulgacin de la Constitucin.
68
Cfr. SSTC 74/1985, STC 2/1987, 190/1987, 120/1990, 48/1996, 141/1999, 175/2000, entre otras.
69
JIMNEZ-BLANCO Y CARRILLO DE ALBORNOZ, A. Notas en torno a las relaciones de sujecin especial.
Un estudio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Revista jurdica espaola de doctrina, jurisprudencia y
bibliografa, n 2, La Ley, 1988, pgs. 989-993. En este sentido, cfr. SSTS de 23 de febrero de 1996, de 13 de abril
de 1971 y de 23 de abril de 1976, entre otras.
70
GARCA MACHO, RICARDO. Las RES en la Constitucin espaola, Tecnos, Madrid, 1992, pg. 169.


19
Segn reiterada jurisprudencia del TC, cuando un sujeto ingresa en prisin
y queda modificado su status libertatis, queda sometido a una RES, debido a que el
interno se integra en una institucin preexistente y que proyecta su autoridad sobre
quienes, al margen de su condicin comn de ciudadanos, adquieren el status especfico
de individuos sujetos a un poder pblico que no es el que, con carcter general, existe
sobre el comn de los ciudadanos
71
. Partiendo de este planteamiento, el TC justifica que
de esta RES deriva para la Administracin penitenciaria una potestad sancionadora
disciplinaria
72
.
No obstante, s que hay que precisar que la jurisprudencia del TC ha sido vacilante
en los ltimos aos. Podemos observar cmo, en varias sentencias
73
, el TC ha pretendido
limitar la eficacia de la teora de las RES, mostrndose ms garantista con los derechos
fundamentales de los internos
74
. Esto, quizs sea debido a las tensiones vividas en el seno
del propio TC
75
y a las sucesivas crticas que la teora de las RES ha ido mereciendo por

71
Vid. STC 2/1987
72
Pues as lo expresa el TC en numerosas sentencias, desde la STC 74/1985, en la que afirma que es claro que el
interno de un centro penitenciario est, respecto a la administracin, en una relacin de sujecin especial de la que
deriva para aqulla una potestad sancionatoria disciplinaria. En este mismo sentido, vid. STC 190/1987.
73
Esta tendencia comienza a observarse a partir de la STC 120/1990, en la que el TC califica a la teora de las RES
como imprecisa, y afirma: El internamiento de un ciudadano en un Centro Penitenciario [] le somete a un
poder administrativo autnomo y ms intenso que el que se proyecta sobre el comn de los ciudadanos. Aunque
ciertamente el ejercicio de dicho poder est sujeto a normas legales de estricta observancia y, adems, se encuentra
limitado tanto por la finalidad propia de dicha relacin (art. 1 LOGP), como por el valor preferente de los derechos
fundamentales del recluso, que el artculo 25.2 CE expresamente reconoce. Tambin, en este sentido, la STC
48/1996: La relacin de sujecin especial entre el recluso y la Administracin penitenciaria que hace nacer la
condena judicial a una pena de prisin, permite limitar ciertos derechos fundamentales por razn del mismo
condicionamiento material de la libertad, pero a la vez impone que se proteja y facilite el ejercicio de los dems
que no resulten necesariamente limitados. A ello, la STC 192/1996 aade, de manera ms contundente an que
las anteriores, que es claro que la situacin de sujecin especial del interno en un establecimiento penitenciario
no puede implicar la eliminacin de sus derechos fundamentales e impedir que la justicia se detenga en la puerta
de las prisiones. Desde entonces, el TC ha ido progresivamente dejando a un lado la teora de las RES,
calificndose la situacin de los internos por medio de la expresin peculiaridades del internamiento (vid. STC
83/1997).
74
De manera clara lo expresa la STC 218/2002, que afirma que pese a la naturaleza de las relaciones jurdicas
que se establecen entre la Administracin penitenciaria y los internos en uno de sus establecimientos, estos
conservan todos los derechos reconocidos a los ciudadanos por las normas de nuestro ordenamiento, con
excepcin, obvio es, de aquellos que son incompatibles con el objeto de la detencin o el cumplimiento de la
condena; y tambin que las actuaciones penitenciarias debern llevarse a cabo 'respetando, en todo caso, la
personalidad humana de los recluidos y los derechos e intereses de los mismos no afectados por la condena' (art.
3 LOGP). A ello, la STC 57/1994, en un pronunciamiento fundamental, aade que si bastara, sin ms, la
afirmacin de ese inters pblico para justificar el sacrificio del derecho, la garanta constitucional perdera,
relativizndose, toda eficacia. Por ello, no es ocioso recordar aqu que los derechos fundamentales reconocidos
por la Constitucin slo pueden ceder ante los lmites que la propia Constitucin expresamente imponga. En este
mismo sentido, vid. SSTC 143/1997, 200/1997, 11/1999, 141/1999, 204/2000, entre otras.
75
RIVERA BEIRAS, I. La doctrina de las relaciones de sujecin especial en el mbito penitenciario, en
MUAGORRI LAGUA, I. y PUNTO DE MIRANDA RODRGUEZ, A. M. Legalidad constitucional y
relaciones penitenciarias de especial sujecin, Bosch, Barcelona, 2000, pg. 98. En este sentido, han sido varias
las sentencias en las que se han dado votos particulares de Magistrados del TC que se han mostrado contrarios a


20
parte del sector mayoritario de la doctrina. A pesar de ello, todava se echa en falta que el
TC decida mostrarse tan garantista con los principios de legalidad y non bis in idem que
veremos a continuacin como se ha mostrado en los ltimos aos con los derechos
fundamentales, y limite la aplicacin a dichos principios de la teora de la teora de las RES
para evitar la quiebra dichos principios en el mbito penitenciario.
Parece que el fundamento del mantenimiento, an a da de hoy, de esta teora en
Espaa se encuentra en que se ha querido preservar la vieja idea de supremaca de la
Administracin
76
, de modo que conservara para s unas prerrogativas que le permitieran un
margen de actuacin que no estuviera sometido a Derecho. Como afirma MAPELLI
CAFFARENA, cuando tras la promulgacin de la Constitucin comenz a desarrollarse
una legislacin, que virtualiz las garantas constitucionales, se produjo una reaccin
jurisprudencial que preserv para la Administracin un espacio sancionador solo
relativamente controlado
77
. El propio MAPELLI CAFFARENA, muy acertadamente a mi
juicio, afirma que desde sus orgenes, el TC hace un uso confuso de la mencionada teora,
la emplea ms para describir una relacin que para justificar una serie de limitaciones.
En ningn momento se aclara por qu esas relaciones determinan unas ciertas
restricciones en los derechos de los internos
78
.
Actualmente, la doctrina mayoritaria con la que estoy plenamente de acuerdo
coincide al afirmar que la teora de las RES es contraria al Estado Social y Democrtico de
Derecho en el que nos encontramos
79
y no puede ser aplicada al mbito disciplinario

la teora de las relaciones de especial sujecin, como la STC 137/1990. En esta STC, los magistrados del TC
RODRGUEZ-PIEIRO Y BRAVO-FERRER y LEGUINA VILLA estn de acuerdo en que no se puede justificar
el establecimiento de lmites a los derechos de los presos, inexistentes para los ciudadanos en libertad, por la
existencia de una relacin de especial sujecin.
76
Vid. SANTAMARA PASTOR, J.A. Apuntes de Derecho Administrativo, Ediciones ICAI, Madrid, 1982, pg.
137.
77
MAPELLI CAFFARENA, B. Las relaciones de especial sujecin y el sistema penitenciario, en Revista de
Estudios Penales y Penitenciarios, tomo XVI, 1993, pg. 286.
78
MAPELLI CAFFARENA, B. Contenido y lmites de la privacin de libertad, en Cuaderno del Instituto Vasco
de Criminologa, San Sebastin, n 12, 1998, pg. 95.
79
As, como afirma BENITO LPEZ, RAQUEL (La relacin jurdica penitenciaria, en Revista Jurdica de la
Universidad Autnoma de Madrid, n 15, 2007, pg. 63) nuestro Estado se configura como un Estado de Derecho,
donde se garantiza, al menos en un plano terico: la divisin de poderes, el principio de legalidad y los derechos
fundamentales, bajo la forma de gobierno de la monarqua parlamentaria, que nada tiene que ver con la monarqua
constitucional alemana, en donde surgi la construccin terica de las relaciones de especial sujecin. Los
principios y garantas del Estado de Derecho hacen incompatible la existencia de espacios configurados por la
Administracin, y en donde sta pueda actuar haciendo quebrar dichos principios y garantas, con base a la
finalidad u objetivos que pretende alcanzar. En parecidos trminos se pronuncia TLLEZ AGUILERA, A.
(Seguridad y disciplina penitenciaria. Un estudio jurdico, Edisofer, 1998, pg. 33) afirma que la teora de las RES


21
penitenciario
80
. Sin embargo, como veremos a lo largo de este trabajo, la teora de las RES
sigue plenamente vigente, e incide de manera decisiva en la relacin jurdica penitenciaria.
Esta vigencia de la teora de las RES supone que en la ejecucin de la pena prcticamente
no rijan
81
los principios de legalidad
82
y de reserva de ley
83
, lo que provoca la limitacin, e
incluso vulneracin, de los derechos fundamentales y las garantas constitucionales de los
internos
84
. Bajo mi punto de vista, estos abusos de poder por parte de la Administracin
penitenciaria son especialmente graves, mxime teniendo en cuenta la situacin de
vulnerabilidad e indefensin en la que se encuentran los internos ante tales abusos
85
.
A mi juicio, esta teora concede a la Administracin penitenciaria la herramienta
perfecta
86
para restringir, e incluso vulnerar, los derechos fundamentales de los internos,

no se sostiene en un Estado de Derecho, pues este es del todo incompatible con la existencia de relaciones out law
o exentas de Derecho, donde reine arbitrariedad de la Administracin.
80
As, PREZ CEPEDA, A.I. (De los derechos y deberes de los internos. La relacin jurdica penitenciaria, en
BERDUGO GMEZ DE LA TORRE, I. y ZIGA RODRGUEZ, L. Manual de Derecho Penitenciario, Colex,
2001, pg. 144) rechaza la vigencia de la teora de las RES en el mbito penitenciario por ser caduca, imprecisa,
equvoca, innecesaria, parcial e insuficiente para expresar la complejidad y diversidad de las garantas y Derechos
que recoge el artculo 25.2 CE.
81
Cfr. BACIGALUPO ZAPATER, E. Sanciones administrativas (Derecho espaol y comunitario), Madrid, 1991,
pg. 28. Por su parte, MATA Y MARTN, R.M. ("El principio de legalidad en el mbito penitenciario", en Revista
General de Derecho Penal, Iustel, n 14, 2010) ha llegado a calificar este fenmeno como el debilitamiento del
principio de legalidad en la ejecucin de la pena.
82
BENITO LPEZ, RAQUEL (La relacin jurdica penitenciaria, en Revista Jurdica de la Universidad
Autnoma de Madrid, n 15, 2007, pg. 75) considera que la argumentacin utilizada en la STC 2/1987 es
contraria a lo dispuesto constitucionalmente para la vigencia del principio de legalidad.
83
A este respecto, vid. BENITO LPEZ, RAQUEL. La relacin jurdica penitenciaria, en Revista Jurdica de
la Universidad Autnoma de Madrid, n 15, 2007, pg. 76. En este artculo, la autora hace un repaso de la evolucin
jurisprudencial del TC en lo referente a la reserva de ley, esto es, a la limitacin de los derechos fundamentales y
a la exigencia formal de que ello venga habilitado por una Ley. La conclusin a la que se llega es que la
jurisprudencia del TC apenas ha avanzado en esta materia, permitiendo una fuerte flexibilizacin del principio de
reserva de ley en materia penitenciaria.
84
Segn MAPELLI CAFFARENA, B. (Contenido y lmites de la privacin de libertad, en Cuaderno del
Instituto Vasco de Criminologa, San Sebastin, n 12, 1998, pg. 95), la indeterminacin de las RES favorece su
uso como una teora del poder en un mbito especialmente vulnerable, donde los riesgos de lesiones graves e
irreversibles a los derechos fundamentales de los internos son evidentes.
85
As, ROS MARTN (Manual de ejecucin penitenciaria: Defenderse de la crcel. 6 ed., Colex, 2011, pg.
314) afirma que la relacin de sujecin especial debera garantizar en mayor medida los derechos de los
ciudadanos presos frente a la administracin penitenciaria y no, como ocurre en la prctica, al revs. Las personas
presas estn en una posicin de gran inferioridad frente al resto de los ciudadanos debido a la especial
configuracin de la realidad sociolgica de la crcel que deja al ciudadano preso en una situacin de absoluta
vulnerabilidad frente al poder del Estado manifestado, en este caso, en el poder absoluto de la autoridad
penitenciaria. Esta situacin motiva que la sumisin del ciudadano recluso al poder carcelario sea absoluta; y
cuando el poder es absoluto, la vulnerabilidad del sometido es mayor. En anlogo sentido, MAPELLI
CAFFARENA, B. (El sistema penitenciario, los derechos humanos y la jurisprudencia constitucional, en
Derechos y Libertades. Revista del Instituto Bartolom de las Casas, n 1, Universidad Carlos III de Madrid)
afirma que la teora de las relaciones especiales de sujecin se corresponde con una visin retributiva de la pena.
En el momento de su ejecucin el penado debe sentir la absoluta desproteccin jurdica, que se suma al dao fsico
de la pena.
86
O, como bien afirma MARTNEZ ESCAMILLA, MARGARITA (Derechos fundamentales entre rejas.
Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, n 6, Enero 1998, pg. 252) una idea tan imprecisa como la de las


22
que se ven privados de sus derechos y garantas constitucionales, quedando sometidos a la
posicin dominante de la Administracin
87
, que encuentra en este mbito espacios out law
para hacer prevalecer sus intereses y prerrogativas sobre el ordenamiento jurdico vigente.

4.1. Principio de legalidad en su vertiente formal: el principio de reserva de ley.
El principio de reserva de ley orgnica
88
implica la exigencia constitucional de
regular, por medio de ley orgnica, todas aquellas normas que afecten a las libertades
pblicas del Ttulo I, Captulo II, Seccin 1 de la Constitucin (artculo 81.1 CE). Por lo
que al objeto de este trabajo interesa, entre esas libertades pblicas se encuentran los
artculos 17 CE, que consagra el derecho fundamental a la libertad, en virtud del cual nadie
puede ser privado de su libertad ms que en los casos previstos en la Ley, y el artculo 25
CE, que garantiza la vigencia de los derechos fundamentales de los internos durante su
ingreso en prisin a excepcin, obviamente, de los limitados en virtud del contenido del
fallo condenatorio, el sentido de la pena y la Ley penitenciaria. As pues, de ello deriva
que solo por medio de una ley orgnica se podr afectar el derecho fundamental a la
libertad, as como la necesidad de Ley orgnica para regular las limitaciones de los
derechos fundamentales durante la ejecucin de la pena.

relaciones de especial sujecin sirve al TC para, como por arte de magia, extraer la conclusin de que lo que
resultara ilcito para los ciudadanos libres [] resulta lcito y necesario para los presos [] ni siquiera se justifica
que para la ejecucin de la pena, que es lo que la Administraci6n penitenciaria tiene encomendado, resulte
imprescindible tal limitacin o restriccin de derechos fundamentales no anulados propiamente por la pena
privativa de libertad.
87
Vid. REVIRIEGO PICN, F. y BRAGE CAMAZANO, J. Relaciones de sujecin especial e intervencin de
las comunicaciones entre los reclusos y sus letrados, en Revista Europea de Derechos Fundamentales, 2010,
pgs. 45-98.
88
A este respecto, la STC 26/2005 determin que forma parte del contenido del derecho fundamental a la
legalidad sancionadora reconocido en el art. 25.1 CE una garanta calificada como de carcter formal, que se
refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas ilcitas y reguladoras de las sanciones
correspondientes, por cuanto, como este Tribunal ha sealado reiteradamente, el trmino "legislacin vigente"
contenido en dicho art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora [] en el contexto
de las infracciones y sanciones administrativas el alcance de la reserva de Ley no puede ser tan riguroso como lo
es por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto[] En todo caso, el art. 25.1 CE exige la
necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administracin en una norma de rango legal habida cuenta
del carcter excepcional que presentan los poderes sancionatorios en manos de la Administracin [] De ah que
la reserva de Ley en este mbito tendra una eficacia relativa o limitada, que no excluye la colaboracin
reglamentaria en la propia tarea de tipificacin de las infracciones y atribucin de las correspondientes sanciones,
pero s que tales remisiones hicieran posible una regulacin independiente y no claramente subordinada a la Ley
[] Las exigencias derivadas del mencionado art. 25.1 CE en cuanto a la colaboracin entre la Ley y el reglamento
y la subordinacin de ste con respecto a aqulla en la especfica tarea de tipificacin de las infracciones han sido
concretadas de forma ms precisa tambin por la jurisprudencia de este Tribunal. La Ley debe contener la
determinacin de los elementos esenciales de la conducta antijurdica y al reglamento slo puede corresponder,
en su caso, el desarrollo y precisin de los tipos de infracciones previamente establecidos por la Ley. Vid
tambin las SSTC 83/1984, 60/2000, 132/2001, 161/2003 y 25/2004.


23
En relacin con ello, el artculo 25.2 CE recoge las fuentes limitativas de los derechos
fundamentales, que como he mencionado son: el fallo condenatorio
89
, el sentido de la
pena
90
y la Ley penitenciaria. Esta alusin que hace la LOGP a la Ley penitenciaria es
fundamental para entender los debates doctrinales surgidos en relacin a la mayor o menor
flexibilidad del principio de reserva de ley en el mbito penitenciario
91
.
Nuestro ms Alto Tribunal ha denominado a este principio de reserva de ley como
garanta formal del principio de legalidad, y, pese a ser absoluto en materia penal, se ve
atemperado por la existencia de normas penales en blanco
92
, como sucede con muchos de
los preceptos de la LOGP. Entre estos, se encuentra el artculo 42.1 LOGP, que remite al
RP 1981 para la tipificacin de las infracciones disciplinarias
93
.
La redaccin del artculo 42.1 LOGP configura el listado de infracciones y sanciones
disciplinarias como un numerus clausus, pues afirma que los internos solo sern corregidos
disciplinariamente en los casos establecidos en el RP y con las sanciones expresamente
previstas en la LOGP. El artculo 42.2 LOGP prev que solo podrn imponerse las
siguientes sanciones: a) aislamiento en celda durante catorce das como mximo; b)
aislamiento de hasta siete fines de semana; c) privacin de permisos de salida durante dos
meses como mximo; d) limitacin de las comunicaciones orales a veinte minutos, durante

89
El fallo condenatorio es el ttulo jurdico en virtud del cual un sujeto ingresa en prisin por la comisin de un
hecho delictivo. En l se deben precisar, expresamente, las privaciones a las que va a someterse al individuo
precisamente por la comisin de tal hecho.
90
TLLEZ AGUILERA, A. (Seguridad y disciplina penitenciaria. Un estudio jurdico, Edisofer, 1998, Madrid)
sintetiza las dos posiciones doctrinales enfrentadas a este respecto: por un lado, la corriente doctrinal que entiende
que los derechos que quedan limitados por sentido de la pena son aquellos incompatibles con el ingreso en prisin,
como puede ser la libertad de residencia; por otro lado, la doctrina que entiende que por el sentido de la pena se
podran limitar los Derechos fundamentales alegando los fines que debe perseguir la ejecucin de la pena.
91
As, un sector doctrinal defiende que las remisiones en blanco que la LOGP hace al RP son conformes al
principio de legalidad, apoyndose en que el artculo 2 LOGP afirma que la actividad penitenciaria se desarrollar
con las garantas y dentro de los lmites establecidos por la Ley, los reglamentos y las sentencias judiciales. Estos
autores entienden que en el trmino Ley penitenciaria hace alusin no solo a la LOGP, sino tambin al RP,
formando lo que denominan bloque de legalidad penitenciaria. Vid. CERVELL DONDERIS, V. Derecho
Penitenciario, 2 ed., Tirant Lo Blanch, Valencia, 2006. Tambin en este sentido BUENO ARS, F. Garantas y
lmites de la actividad penitenciaria, en Comentarios a la legislacin penal, Tomo VI, Vol. 1, Edersa, 1986. Por
su parte, otro sector doctrinal considera que las remisiones en blanco que hace la LOGP al RP constituyen
flagrantes vulneraciones del principio de reserva de ley. En este sentido, cfr. RENART GARCA, F. El rgimen
disciplinario en el ordenamiento penitenciario espaol: luces y sombras, Universidad de Alicante, 2002, pg. 71.
92
Segn la STC 127/1990, una ley penal en blanco es una norma penal incompleta en la que la conducta o la
consecuencia jurdico-penal no se encuentre agotadoramente prevista en ella, debiendo acudirse para su
integracin a otra norma distinta.
93
La STC 122/1987 expresa que la reserva de ley que rige para las disposiciones penales no excluye la posibilidad
de que stas tengan remisiones a los reglamentos administrativos. Cfr. SSTC 127/1990, 62/1994, 24/2004,
34/2005 y 283/2006, entre otras.


24
un mes como mximo; e) privacin de paseos y actos recreativos comunes, en cuanto sea
compatible con la salud fsica y mental, hasta un mes como mximo; f) amonestacin.
A pesar de que el artculo 42.2 LOGP s que recoge taxativamente el listado de las
sanciones que pueden imponerse a los reclusos, en caso de comisin de faltas disciplinarias,
no encontramos en la propia LOGP un listado de las conductas constitutivas de infraccin
disciplinaria. De este modo, el artculo 42.1 LOGP tan solo expresa que las infracciones
disciplinarias se clasificarn en faltas muy graves, graves y leves, haciendo una remisin
en blanco al RP para la tipificacin de las faltas disciplinarias.
El TC ha admitido la posibilidad de acudir a la tcnica legislativa de las normas
penales en blanco siempre que se cumplan los siguientes requisitos
94
:
que el reenvo normativo sea expreso y est justificado en razn del bien jurdico
protegido por la norma penal;
que la ley, adems de sealar la pena, contenga el ncleo esencial de la
prohibicin y sea satisfecha la exigencia de certeza
95
.
que las remisiones al reglamento no supongan una regulacin independiente y no
claramente subordinada a la ley
96
.
As, y en virtud de la prctica jurisprudencial del TC, bajo mi punto de vista, la
remisin que hace el artculo 42 LOGP al RP para la tipificacin ex novo de las infracciones
disciplinarias infringe el principio de reserva de ley, pues no cabe duda de que el artculo
42.1 LOGP no contiene el ncleo esencial de las faltas disciplinarias pues tan solo las
clasifica en muy graves, graves y leves, no satisface la exigencia de certeza y, a mayor
abundamiento, permite que el RP haga una regulacin independiente y no subordinada a la
LOGP
97
.

94
Vid. F.J. 3 STC 127/1990.
95
Como afirma la STC 122/1987, se entiende satisfecha la exigencia de certeza cuando se d la suficiente
concrecin, para que la conducta calificada de delictiva quede suficientemente precisada con el complemento
indispensable de la forma a la que la ley penal se remite, y resulte de esta forma salvaguardada la funcin de
garanta de tipo con la posibilidad de conocimiento de la actuacin penalmente conminada.
96
Cfr. SSTC 83/1984, 161/2003, 25/2004, 26/2005.
97
A este respecto, HUERTA TOCILDO, S. (Principio de legalidad y normas sancionadoras, en El principio de
legalidad, Actas de las V Jornadas de la Asociacin de Letrados del Tribunal Constitucional, Tribunal
Constitucional, 2000, pgs. 26 y siguientes) muestra su preocupacin por la relajacin del principio de legalidad
en el mbito de las relaciones de especial sujecin, mostrndose en contra de que los reglamentos contengan una
regulacin independiente de una ley, que en el mbito disciplinario penitenciario supone la posibilidad de


25
No obstante, merece la pena detenerse en el artculo 109.f) RP 1981, que constituye
posiblemente la ms flagrante vulneracin del principio de reserva de ley en nuestro
ordenamiento jurdico. Este artculo tipifica como falta grave introducir, hacer salir o
poseer en el establecimiento objetos que se hallaren prohibidos por las normas de rgimen
interior. Vemos cmo el artculo 109.f) RP 1981 supone una doble remisin, pues a la
remisin que ya realiza la LOGP al RP, aade una segunda remisin a las normas de
rgimen interior para determinar qu objetos estn prohibidos. El resultado de ello es que,
en virtud de disposiciones administrativas del ltimo peldao de nuestra pirmide
normativa (instrucciones, rdenes o circulares), se permite a la Administracin
penitenciaria imponer sanciones que, en los casos ms graves, pueden llevar aparejada la
sancin de aislamiento en celda. A mi juicio, esto supone una gravsima conculcacin de
los principios de reserva de ley y jerarqua normativa, al permitir que normas
administrativas cuyo procedimiento ni siquiera est regulado contradigan lo dispuesto
en la CE y, adems, afecten al derecho fundamental a la libertad (artculo 17 CE), que
garantiza que nadie puede ser privado de su libertad ms que en los casos y en la forma
previstos en la Ley
98

A ello hay que aadir que, a mi juicio, el artculo 42.1 LOGP tambin supone una
clara vulneracin del artculo 129 LRJPAC, que consagra uno de los principios
fundamentales en el mbito administrativo sancionador: el principio de tipicidad. El
artculo 129.2 LRJPAC deja patente que tanto las infracciones administrativas como las
sanciones, que podrn imponerse por la comisin de dichas infracciones, debern estar
delimitadas por la Ley. A ello, el apartado tercero del propio artculo 129 LRJPAC aade
que las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin
constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o lmites de las que la
Ley contempla, contribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas o a la ms
precisa determinacin de las sanciones correspondientes.

establecer sanciones disciplinarias por va reglamentaria, a travs de una norma penal en blanco, como ocurre con
la Ley Orgnica General Penitenciaria y la remisin que hace al Reglamento Penitenciario.
98
BENITO LPEZ, RAQUEL (La potestad sancionadora de la Administracin penitenciaria, en Derecho y
Justicia Penal en el siglo XXI, Colex, 2006, pg. 120) estima que esta doble remisin vulnera los principios de
taxatividad y de seguridad jurdica, por la dificultad de que los internos conozcan qu prohben las normas de
rgimen interior de una prisin, as como una flagrante vulneracin de la garanta criminal en su aspecto formal,
pues no es la ley la que describe la conducta merecedora de una sancin, sino que[]ser una circular, una orden
o una instruccin.


26
A pesar de ello, el TC ha mantenido reiteradamente, con apoyo del TS
99
y de parte
de un sector importante de la doctrina
100
, que el artculo 42 LOGP es conforme al principio
de legalidad. A este respecto, el TC afirma que cumple con los principios de reserva de ley
y jerarqua normativa, pues tan solo se remite al RP para la especificacin y gradacin de
las sanciones, lo que permite reconocer la existencia de la necesaria cobertura de la
potestad sancionadora en una norma con rango de Ley. No obstante, y para cargarse de
ms razn an, el TC recuerda que, en cualquier caso, la remisin que el artculo 42 LOGP
realiza al RP para tipificar las infracciones disciplinarias se justifica por la RES en la que
se encuentran los internos en centros penitenciarios, no vulnerando por ello el principio de
legalidad y de reserva de ley que, como afirma el propio TC, en el mbito penitenciario
pierden parte de su fundamentacin material
101
.


99
El TS ha llegado incluso a afirmar que no es necesaria habilitacin legal para la imposicin de sanciones
disciplinarias en el mbito de las relaciones de especial sujecin (vid. STS, de 27 de diciembre de 2000).
100
As opina MIR PUIG (Derecho Penitenciario. El cumplimiento de la pena privativa de libertad. 2 ed. Atelier,
2012, pg. 207), quien afirma que se cumple la garanta criminal, del principio de legalidad, pues se produce una
remisin condicionada o limitada de la LOGP al RP en atencin a las limitaciones que se establecen en los
apartados tercero, cuarto, quinto y sexto del artculo 42 LOGP, estima que se cumple la exigencia del TC de que
la ley contenga el ncleo esencial de la prohibicin y que se satisfaga la exigencia de certeza. Adems, afirma
que ello encuentra acomodo legal en el artculo 25.1 CE, que permite sancionar por acciones u omisiones que en
el momento de la comisin constituyan infracciones administrativas segn la legislacin vigente. As, afirma
que por legislacin vigente debe entenderse no solo la ley en sentido estricto, sino tambin las disposiciones
reglamentarias. Para terminar su argumentacin, MIR PUIG afirma que, en todo caso, nos encontramos en un
mbito en el que rige la teora de las relaciones de especial sujecin, por lo que el principio de legalidad pierde
parte de su fundamentacin material. Vid. tambin GARRIDO FALLA, F. Tratado de Derecho Administrativo, 6
ed., Tecnos, 1997, pg. 542; y CERVELL DONDERIS, V. Derecho Penitenciario, 2 ed., Tirant lo Blanch, 2006,
pg. 28.
101
Cfr. STC 2/1987: [] la referencia a la legislacin vigente en el art. 25.1 de la Constitucin, tiene un alcance
diferente, al menos, en lo que se refiere a la tipificacin del ilcito, cuando se trata de la determinacin de
contravenciones faltas, en el seno de una relacin de sujecin especial, como es la de los internos en
establecimientos penitenciarios. En estos casos la reserva de Ley cumple principalmente una funcin de garantizar
la seguridad jurdica, de modo que los internos puedan disponer de informaciones suficientes sobre las normas
jurdicas aplicables en un determinado caso, y la norma debe formularse con la suficiente precisin para que el
interno pueda prever razonablemente las consecuencias que puedan derivar de una determinada conducta [] En
virtud de esa sujecin especial, y en virtud de la efectividad que entraa ese sometimiento singular al poder pblico,
el ius puniendi no es el genrico del Estado, y en tal medida la propia reserva de Ley pierde parte de su
fundamentacin material, dado el carcter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria, expresiva de
la capacidad propia de autoordenacin correspondiente, para determinar en concreto las previsiones legislativas
abstractas sobre las conductas identificables como antijurdicas en el seno de la institucin. Claro est que tambin
a estas relaciones de sujecin especial sigue siendo aplicable el art. 25.1, y, obviamente el principio de legalidad
del art. 9.3 de la Constitucin. Pero ello en este caso no puede tener el mismo alcance que en la potestad
sancionadora general de la Administracin ni mucho menos que respecto a las sanciones penales. Desde luego una
sancin carente de toda base normativa legal devendra, incluso en estas relaciones, no slo conculcadora del
principio objetivo de legalidad, sino lesiva del derecho fundamental considerado, pero esa base normativa legal
tambin existira cuando la Ley, en este caso la Ley General Penitenciaria (arts. 42 y siguientes), se remita, en la
especificacin y gradacin de las infracciones, al Reglamento. Ello permite reconocer la existencia de la necesaria
cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango de Ley []. En este sentido, vid. STCS 190/1987
y 192/1987.


27
4.2. El principio de legalidad en su vertiente material: los principios de tipicidad y
taxatividad.
Los principios de tipicidad y taxatividad
102
, que consagran la garanta material del
principio de legalidad, exigen que las normas penales y las normas administrativas
sancionadoras estn positivizadas de manera clara e inequvoca. Es decir, exige que los
supuestos de hecho de las normas penales y sancionadoras estn formulados en trminos
precisos en aras a garantizar la seguridad jurdica de sus destinatarios
103
.
Como expresa MORESO, la exigencia de taxatividad se suele entender en dos
sentidos: en una reduccin de la vaguedad de los conceptos utilizados para determinar los
comportamientos prohibidos, y en una preferencia por el uso de conceptos descriptivos
frente al uso de conceptos valorativos
104
.
El TC exige que las normas penales sean concretas, precisas, claras e inteligibles,
que no den lugar a la incertidumbre, en consagracin del aforismo latino lex certa. Este
principio de taxatividad implica que no sean admisibles, a la luz del principio de legalidad,
redacciones normativas tan abiertas que, por su amplitud, vaguedad o indefinicin,
supongan que la efectividad de las penas o las sanciones administrativas queden en manos
del intrprete o juzgador. En el mbito administrativo sancionador, sin embargo, el TC ha
relajado las exigencias del principio de legalidad, permitiendo que en los supuestos de
hecho aparezcan conceptos jurdicos indeterminados siempre que su concrecin sea
razonablemente factible en virtud de criterios lgicos, tcnicos o de experiencia y permitan

102
Para cumplir con este principio, el TC exige que la norma punitiva permita predecir con suficiente grado de
certeza las conductas que constituyen infraccin y el tipo y grado de sancin del que puede hacerse merecedor
quien la cometa, lo que conlleva que no quepa constitucionalmente admitir formulaciones tan abiertas por su
amplitud, vaguedad o indefinicin, que la efectividad dependa de una decisin prcticamente libre y arbitraria del
intrprete y juzgador. En la STC 34/1996 se deja claro que las cualidades predicables de la norma penal []
deben ser concretas y precisas, claras e inteligibles, sin proclividad alguna a la incertidumbre, lo que se suele
llamar lex certa y, tambin acadmicamente, taxatividad. Cfr., entre otras, las STCS 100/2003, 26/2005,
242/2005.
103
En opinin de COBO DEL ROSAL, M. y VIVES ANTN, T.S. (Derecho Penal. Parte General, 5 ed., Tirant
Lo Blanch, Valencia, 1999, pg. 335), no cabe hablar de tipicidad all donde una defectuosa tcnica legislativa o
una manipulacin ms o menos enmascarada dejan al arbitrio del intrprete y, en su caso, del juzgador, la
determinacin del contenido de las proposiciones legales. De hecho, ya en 1764 afirmaba BECCARIA (Tratado
de los Delitos y de las penas, 1993, Heliastra, pg. 83) que donde las leyes son claras y precisas, el oficio del juez
no consiste ms que en asegurar un hecho.
104
MORESO, J.J. Principio de legalidad y causas de justificacin (sobre el alcance de la taxatividad), Biblioteca
Virtual Miguel de Cervantes, Alicante, 2005. http://www.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/
01372719768028837422802/doxa24/doxa24_20.pdf.


28
prever con suficiente seguridad, la naturaleza y las caractersticas esenciales de las
conductas constitutivas de la infraccin tipificada.
105

Por ello, en aras a la seguridad jurdica, las faltas deben estar redactadas de manera
que sean cognoscibles y comprensibles para los reclusos, que deben saber las
consecuencias negativas que puede depararles cometer hechos tipificados como
infracciones disciplinarias. Adems, en cumplimiento del principio de tipicidad,
consagrado en la mxima latina lex scripta, es fundamental que los hechos constitutivos de
falta estn formulados de manera clara y precisa, pues los rganos sancionadores solo
podrn castigar aquellas conductas constitutivas de infraccin disciplinaria
106
. Una
redaccin normativa de las infracciones disciplinarias que no cumpliera estos requisitos
podra suponer, por un lado, que se perdiera el carcter intimidatorio o coactivo de la
prevencin general negativa que contienen las normas penales y administrativas
sancionadoras, y por otro, que la imposicin de sanciones disciplinarias quedara al arbitrio
de la Administracin penitenciaria.
De este modo, y a la luz de la jurisprudencia del TC, a mi juicio, el RP infringe
reiteradamente el principio de taxatividad a la hora de tipificar las infracciones
disciplinarias. As, son numerosos los ejemplos que podemos encontrar de vulneracin del
principio de taxatividad en el RP, como por ejemplo, el artculo 108.i) RP 1981, que
considera falta grave atentar contra la decencia pblica con actos de grave escndalo y
trascendencia, lo que podra llevar aparejada la sancin de aislamiento en celda. Quin
traza la lnea de la decencia en prisin? Otro ejemplo de falta que considero que vulnera el
principio de taxatividad es el artculo 109.a) RP 1981, que considera infraccin grave faltar
gravemente al respeto y consideracin debidos a cualesquiera personas dentro del

105
Vid. STC 219/1989. A este respecto, RENART GARCA, F. (El rgimen disciplinario en el ordenamiento
penitenciario espaol: luces y sombras. Universidad de Alicante, 2002, pg. 54) estima que no resulta admisible
justificar la utilizacin de conceptos excesivamente vagos, ni aun teniendo en cuenta la extraordinaria complejidad
que encierra la labor delimitadora del injusto.
106
En palabras de ESCRIHUELA CHUMILLA (Principios informadores del Derecho Penal, en Todo Penal, 1
ed., Editorial La Ley, Madrid, 2011, pg. 78) el citado aspecto material de la legalidad sancionadora contiene un
doble mandato. El primero, dirigido al legislador y a la potestad reglamentaria, es el de taxatividad, segn el cual
han de configurarse las leyes sancionadoras llevando a cabo el mximo esfuerzo posible (STC 62/1982) para
garantizar la seguridad jurdica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el mbito de lo
prohibido y prever, as, las consecuencias de sus acciones. El segundo se dirige a los aplicadores del Derecho, en
tanto en cuanto la citada garanta de predeterminacin normativa de los ilcitos y de las sanciones correspondientes
tiene como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el rgano sancionador acte frente a
comportamientos que se sitan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora. Vid. SSTC 218/2005,
297/2005, entre otras.


29
establecimiento o a las autoridades o funcionarios judiciales o de instituciones
penitenciarias, tanto dentro como fuera del establecimiento
107
. A qu se refiere el RP con
respeto y consideracin debidos? Acaso existe un parmetro de respeto y consideracin
que permita calificar, sin gnero de dudas, qu tipo de comportamientos quedan
subsumidos bajo dicha tipificacin de la falta disciplinaria?

4.3. El principio non bis in idem y su desnaturalizacin en el mbito disciplinario. La
concurrencia de sanciones administrativas y penales.
Como sabemos, el principio non bis in idem impide la imposicin de dos sanciones
al mismo sujeto, as como la duplicidad de procedimientos sancionadores, en caso de que
se aprecie la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento
108
. A pesar de que no aparecer
consagrado expresamente en la Constitucin, ha sido reconocido reiteradamente por el TC,
y viene recogido en el artculo 133 de la LRJPAC, aplicable al rgimen disciplinario
penitenciario (art. 232.1 RP). Este artculo constituye uno de los principios fundamentales
de la potestad sancionadora de la Administracin, y en virtud de l se prohbe a la
Administracin Pblica sancionar hechos que ya hubieran sido sancionados penal o
administrativamente, en caso de que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento.
A pesar de ello, en el mbito disciplinario penitenciario, el principio non bis in idem
se relativiza por la incidencia de la teora de las RES. Fue el TC el que por primera vez, en
la STC 2/1981, abri la puerta a la posibilidad de que se impusieran dos sanciones una
penal y otra administrativa al mismo sujeto por la comisin de los mismos hechos. En un
primer momento, el TC negaba la aplicabilidad del principio non bis in idem en las RES, y
defendi que en este mbito era posible que unos mismos hechos fueran sancionados por
autoridades de distinto orden, por contemplarse las sanciones desde perspectivas
diferentes
109
. El TC mantuvo esta lnea jurisprudencial, y continu afirmando en sus
siguientes Sentencias que el legislador poda imponer a los sujetos sometidos a las RES
sanciones diferentes de las previstas para el resto de los ciudadanos
110
.

107
En este caso, como dije anteriormente, opino que se produce una doble vulneracin del principio de legalidad,
pues se produce una extensin ad extra, no prevista en la LOGP, del rgimen disciplinario penitenciario, pudiendo
imponerse sanciones por hechos cometidos fuera del establecimiento penitenciario.
108
Ver los presupuestos bsicos del principio non bis in idem en las pginas 10 y 11 de este trabajo.
109
Cfr. SSTC 77/1983 y 159/1985, 1987, 42/1987, 61/1990.
110
En la STC 76/1990 determin que la relacin especial de sujecin que une a los empleados pblicos con la
Administracin [] es un elemento diferenciador al que legtimamente puede el legislador asignar consecuencias
normativas, y aun sancionadoras, diversas de las previstas para el resto de los ciudadanos.


30
La primera vez que el TC reconoci que el principio non bis in idem s era aplicable
al mbito de las RES fue en la STC 112/1990, en la que an mantuvo que a los individuos
integrados en las RES se les poda imponer una sancin administrativa y otra penal, en caso
de que el fundamento de ambas fuera distinto, sin que ello vulnerase el principio non bis
in idem. Sin embargo, poco despus, en la STC 234/1991
111
, matiz su fundamentacin, y
pese a que reiter que en el mbito de las RES es posible imponer dos sanciones
administrativa y penal si sus fundamentos son distintos, aclar que la existencia de esta
relacin de sujecin especial tampoco basta por s misma, sin embargo, para justificar la
dualidad de sanciones [] para que sea jurdicamente admisible la sancin disciplinaria
impuesta en razn de una conducta que ya fue objeto de condena penal es indispensable,
adems, que el inters jurdicamente protegido sea distinto y que la sancin sea
proporcionada a esa proteccin
112
.
A pesar de este pronunciamiento del TC, fundamental en el mbito de las RES, el
artculo 232.4 RP inspir su redaccin en la corriente jurisprudencial anterior a las SSTC
112/1990 y 234/1991, permitiendo que aquellos hechos que pudiesen ser constitutivos de
delito podrn ser tambin sancionados disciplinariamente cuando el fundamento de la
sancin sea la seguridad y el buen orden regimental.
En opinin de RENART GARCA
113
, este precepto faculta a la Administracin la
posibilidad de imponer sanciones disciplinarias con independencia de que se incoe el
oportuno procedimiento penal y recaiga, en su caso, la correspondiente pena. La intencin
no parece ser otra que la de salvaguardar en todo caso la pluralidad de fundamentos que
habilita la duplicidad de sanciones. A mi juicio, lo ms grave es que esta posible duplicidad
sancionadora venga fundamentada sobre un concepto jurdico tan ambiguo e

111
Pues el TC afirm que la sancin administrativa que se impuso al recurrente en amparo no se impuso en el
ejercicio del ius puniendi, que el Estado ostenta para reprimir las conductas tipificadas como delito o falta, sino
que se impuso en uso del poder disciplinario que tiene la Administracin en virtud de las relaciones de especial
sujecin. Adems, el TC aclar que el inters legtimo de la Administracin en su conjunto es, el de servir con
objetividad los intereses generales (art. 103.1 C.E.); el de cada uno de los entes u rganos que la integran, en
particular el de asegurar el funcionamiento eficaz del servicio pblico que les est encomendado.
112
Estim el TC, en un primer momento, que la teora de las RES no era suficiente porque, de una parte, en
efecto, las llamadas relaciones de sujecin especial no son entre nosotros un mbito en el que los sujetos queden
despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administracin pueda dictar normas sin habilitacin legal
previa. Estas relaciones no se dan al margen del derecho, sino dentro de l y por lo tanto tambin dentro de ellas
tienen vigencia los derechos fundamentales y tampoco respecto de ellas goza la Administracin de un poder
normativo carente de habilitacin legal, aunque sta pueda otorgarse en trminos que no seran aceptables sin el
supuesto de esa especial relacin.
113
RENART GARCA, F. El rgimen disciplinario en el ordenamiento penitenciario espaol: luces y sombras.
Universidad de Alicante, 2002, pg. 65.


31
indeterminado como la seguridad y el buen orden regimental
114
. Esto, permite a la
Administracin Penitenciaria imponer sanciones disciplinarias, ante prcticamente
cualquier hecho constitutivo de delito
115
.
No obstante, a pesar de opino que el principio non bis in idem material no se respeta
en el mbito disciplinario penitenciario, el procesal s que garantizar la regla de la
preferencia o precedencia de la autoridad judicial penal sobre la Administracin, en caso
de que se estn tramitando dos procedimientos, sobre el mismo sujeto y los mismos hechos,
en dos rdenes distintos. Segn el TC, el principio non bis in idem impide someter a un
doble procedimiento sancionador cuando se trata de un doble proceso penal, pero no ocurre
lo mismo cuando coexisten dos procedimientos sancionadores administrativo y penal,
pues no queda vulnerado por ello el principio non bis in idem
116
. Sin embargo, a pesar de
ello, en los casos en que los hechos puedan ser constitutivos tanto de infraccin
administrativa, como de delito o falta, la autoridad judicial tendr preferencia sobre la
Administracin para enjuiciar los hechos, por lo que ambos procedimientos no se podrn
tramitar de manera paralela. Esta regla de la preferencia supone la suspensin del
procedimiento administrativo y la vinculacin de la Administracin a los hechos
declarados probados en el proceso penal. As, en caso de que el individuo fuera absuelto
en el proceso penal, la Administracin deber abstenerse de imponer la sancin
administrativa
117
.

114
En opinin de ROS MARTN (Manual de ejecucin penitenciaria: Defenderse de la crcel. 6 ed., Colex,
2011, pg. 323) estamos seguros de que dada la ambigedad de los trminos seguridad y buen orden, las
situaciones de doble castigo van a ser muy frecuentes. Es difcil encontrar una accin constitutiva de delito que no
afecte a su vez al orden de la prisin. Por ello, cree que la expresin buen orden debe interpretarse de modo que
se entienda que cuando una persona presa comete un delito o una falta vulnera el orden regimental porque con su
conducta atenta contra los deberes a los que est obligado. Por su parte, afirma que la alusin a regimental debe
interpretarse de modo que solo se vea vulnerado el buen orden cuando una conducta afecta a varios presos y,
debido a ella, pueden originarse plantes, motines o actos comunes que pongan en peligro la vida o integridad fsica
de los internos.
115
Pues creo que no cabe duda de que la Administracin penitenciaria estimar que, en caso de que un interno
cometa un hecho constitutivo de delito, estar en peligro la seguridad y el buen orden regimental. En este sentido,
como afirma NISTAL BURN, J. (El principio non bis in idem. Su delimitacin en el rgimen disciplinario
penitenciario, en Actualidad Administrativa, n. 1, Tomo 1, La Ley, 2010) en el mbito disciplinario penitenciario
la posibilidad de duplicar sanciones penales y disciplinarias viene fundamentado en la afectacin de las
infracciones cometidas por los reclusos a la seguridad y del buen orden regimental, pero dado lo difcil que resulta
encontrar una accin constitutiva de delito que no afecte al orden del centro penitenciario, lo preceptuado en el
artculo 232.4 del Reglamento penitenciario sigue suponiendo la exclusin del importante principio del non bis in
idem en el mbito disciplinario penitenciario, de ah que podamos afirmar que cualquier accin constitutiva de
delito cometida por un recluso puede originar una duplicidad sancionadora en este mbito disciplinario.
116
Vid. STC 2/2003
117
Por lo tanto, la coexistencia de dos procedimientos sancionadores, supondr dos cosas: por un lado, la
suspensin del procedimiento administrativo sancionador, conforme a lo dispuesto en el artculo 7.2 Real Decreto
1398/1993, en tanto no recaiga resolucin judicial; y por otro lado, la vinculacin de la Administracin a los hechos


32
Por ello, en mi opinin, el artculo 232.4 RP infringe el principio non bis in idem en
su vertiente sustancial o material, tal y como lo ha configurado el TC en su jurisprudencia
reiterada, as como tambin vulnera el artculo 133 LRJPAC. En virtud de ello, opino que
esta conculcacin del principio de legalidad y de jerarqua normativa debera suponer la
inaplicabilidad del artculo 232.4 RP, conforme a lo dispuesto en el artculo 1.1 CC y 6
LOPJ.

4.4. La potestad de la Administracin penitenciaria para imponer sanciones de
aislamiento en celda y su control por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria.
Entre el catlogo de sanciones que prev el artculo 42.2 LOGP se encuentra la
sancin de aislamiento en celda. La gravedad de esta sancin, que en determinados casos
puede suponer verdaderos deterioros fsicos y psquicos en el recluso, hace que su
configuracin legal est rodeada de garantas
118
y solo pueda imponerse de manera
excepcional en casos de necesidad, aunque no por ello se encuentra exenta de polmica en
cuanto a su adecuacin a la finalidad resocializadora de nuestro sistema penitenciario.
En este sentido la sancin de aislamiento en celda est limitada materialmente, pues
solo podr imponerse en los casos en que se manifieste una evidente agresividad o
violencia por parte del interno, o cuando ste reiterada y gravemente altere la normal
convivencia, as como temporalmente
119
, ya que no podr exceder de catorce das
120
.
Sin perjuicio de la mencionada limitacin temporal, el artculo 42.3 LOGP prev que
en caso de repeticin de la infraccin
121
, la sancin podra verse incrementada en la mitad
de su mximo, es decir, hasta 21 das. Adems, el artculo 42.5 LOGP establece que, en
caso de concurso real de infracciones, el cumplimiento de las sanciones no podr exceder

declarados probados por las resoluciones judiciales firmes, en virtud del artculo 137.2 LRJPAC, que consagra el
principio de presuncin de inocencia en el mbito administrativo sancionador. En este sentido, el artculo 234.4
RP establece que aquellos hechos que pudiesen ser constitutivos de delito podrn ser tambin sancionados
disciplinariamente cuando el fundamento de la sancin sea la seguridad y el buen orden regimental. En estos casos,
de conformidad con lo dispuesto en el artculo 284 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, los hechos sern puestos
en conocimiento del Ministerio Fiscal y de la Autoridad judicial competente, previa realizacin, en su caso, de las
diligencias de prevencin que se consideren necesarias. Vid. SSTC 177/1999 y 2/2003.
118
En este sentido, el artculo 254 RP establece una serie de garantas que deben estar presentes, en todo caso, en
los supuestos de imposicin de sanciones de aislamiento en celda. Vid. TLLEZ AGUILERA, A. El rgimen
disciplinario penitenciario, en La Ley Penal, n 8, Seccin Estudios, La Ley, 2004.
119
Vid. artculo 42.4 LOGP
120
Vid. artculo 42.2.a) LOGP.
121
Segn el artculo 235.3 RP, habr repeticin de la infraccin cuando al interno responsable de la falta
disciplinaria se le hubiese impuesto con anterioridad otra u otras sanciones firmes por infracciones graves o muy
graves y las correspondientes anotaciones en su expediente no hubiesen sido canceladas.


33
nunca del triplo del tiempo correspondiente a la ms grave, ni de cuarenta y dos das
consecutivos en caso de aislamiento en celda
122

Por lo tanto, vemos cmo la sancin de aislamiento en celda se puede prolongar hasta
tal punto que, en determinados casos, no es descabellado afirmar que se encuentra en el
lmite de la legalidad constitucional, ya que podramos plantearnos su adecuacin al
artculo 15 CE, que prohbe la tortura y las penas o tratos inhumanos o degradantes. En
muchas ocasiones, estos aislamientos pueden suponer verdaderos efectos nocivos para la
salud fsica y mental del interno, as como para su reeducacin y reinsercin social
123
.
Por ello, tanto el apartado primero como el apartado segundo del artculo 253 RP
establecen que las sanciones de aislamiento en celda que superen catorce das, tanto de
manera individual como de manera conjunta, no sern en ningn caso ejecutivas hasta su
aprobacin por el Juez de Vigilancia Penitenciaria. A ello, hay que aadir que el artculo
252.1 RP prev el efecto suspensivo en la ejecucin de los acuerdos sancionadores, en tanto
no haya sido resuelto el recurso interpuesto por el interno ante el Juez de Vigilancia
Penitenciaria o hasta que no transcurra el plazo para su impugnacin
124
. No obstante,
conforme a lo establecido en el art. 44.3 de la LOGP, en los casos de actos de indisciplina

122
Debido a que la prctica penitenciaria demostr que las sanciones de aislamiento en celda estaban siendo
impuestas de manera fraudulenta por la Administracin Penitenciaria, pues impona varias sanciones diferentes de
aislamiento en celda, de duracin inferior a catorce das pero que conjuntamente eran superiores a tal lmite el
TC estim, en resolucin de un recurso de amparo interpuesto por un preso, que las sanciones de aislamiento en
celda que superasen los catorce das, como consecuencia de un concurso de infracciones, requeran para su
ejecucin la previa aprobacin del JVP, de lo contrario se infringira el derecho fundamental a la tutela judicial
efectiva (STC 128/1996). Ello supuso que se produjera la modificacin del artculo 236.3 RP, que ya establece
que cuando en los supuestos de cumplimiento sucesivo de sanciones de aislamiento en celda, stas superen, en
su conjunto, los catorce das de aislamiento, debern ser aprobadas todas ellas por el Juez de Vigilancia
Penitenciaria, segn lo dispuesto en el artculo 76.2, d), de la Ley Orgnica General Penitenciaria.
123
En relacin con el artculo 15 CE, la STC 2/1987 estima que la sancin de aislamiento en celda no vulnera
dicho derecho fundamental, afirmando que no cabe duda que cierto tipo de aislamientos en celdas negras, el
confinamiento absolutamente aislado o cerrado es una forma de sancin que envuelve condiciones
manifiestamente inhumanas, atroces y degradantes, y por ello han venido siendo vedados en los ms modernos
sistemas penitenciarios. De ah las restricciones que la Ley y el Reglamento Penitenciario establecen para la
aceptacin, residual, de este tipo de sancin Esta regulacin legal restrictiva supone, por un lado, que este tipo de
sancin no es una ms de las que estn a disposicin de las autoridades penitenciarias, sino que slo debe ser
utilizada en casos extremos, y en segundo lugar que esta sancin se reduce a una confinacin separada, limitando
la convivencia social con otros reclusos, en una celda con condiciones y dimensiones normales, llevar una vida
regular, y que se le pueda privar de aquellos beneficios (biblioteca, posesin de radio, etc.) abiertos a los dems
internos.
124
En virtud del artculo 76.2.d), que reserva al JVP la competencia para aprobar las sanciones de aislamiento en
celda de duracin superior a catorce das.


34
grave
125
, si la Comisin Disciplinaria estima que el cumplimiento de la sancin no puede
demorarse, las sanciones impuestas se ejecutarn de manera inmediata a menos que se
trate de una sancin de aislamiento en celda superior a catorce das, que como vimos deber
contar, en todo caso, con la previa aprobacin del JVP (en adelante, Juzgado de Vigilancia
Penitenciaria). Sin perjuicio de ello, en estos casos an el recluso podra acudir a la va
del recurso de queja ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria competente
126
.
Como mencion en el apartado tercero de este trabajo, el TC somete a la potestad
sancionadora de las Administraciones Pblicas a determinados lmites en aras a garantizar
los derechos individuales. Uno de estos lmites es el recogido en el artculo 25.3 CE, que
expresa que la Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privacin de libertad.
Este lmite del artculo 25.3 CE, que supone una garanta jurisdiccional del principio
de legalidad, choca frontalmente con lo dispuesto en la LOGP y el RP. Esto se debe a que
los artculos 42.2 LOGP, 233.1.a) y b) y 233.2.a) RP permiten a la Administracin
penitenciaria imponer sanciones de aislamiento en celda por la comisin de faltas
disciplinarias muy graves o graves
127
. Por eso, en el mbito disciplinario penitenciario, este
ha sido uno de los temas ms debatidos por doctrina y jurisprudencia, pues dependiendo
de si estimamos que la sancin de aislamiento en celda constituye una privacin de libertad,
sin duda los artculos mencionados sern claramente inconstitucionales.

125
En virtud del artculo 252 RP, conforme a lo establecido en el artculo 44.3 LOGP, se considerarn actos de
indisciplina grave aquellas infracciones disciplinarias tipificadas en las letras a), b), c), d), e) y f) del artculo 108
del RP de 1981.
126
En estos casos en que la Comisin disciplinaria acuerde la ejecucin inmediata de la sancin, el interno an
tendr la posibilidad de interponer recurso de queja ante el JVP, independientemente del recurso interpuesto contra
la imposicin de la sancin. La tramitacin de la queja y del recurso tendr carcter urgente y preferente cuando
la sancin de ejecucin inmediata impuesta sea la de aislamiento en celda, en cuyo caso se proceder a su
notificacin inmediata al Juez de Vigilancia (art. 252.3 RP). A ello debemos aadir la garanta que estableci la
Circular 7/1996de la SGIP, que estableci que el JVP deba aprobar las sanciones de aislamiento en celda en su
totalidad, y no solo en el exceso de 14 das, pues hasta que no se produjera dicha aprobacin, jurdicamente
hablando no existe la sancin y, por lo tanto, no puede ejecutarse, ni tan siquiera en los supuestos de ejecucin
inmediata.
127
El artculo 42.2 LOGP prev, entre su catlogo de sanciones disciplinarias la imposicin de la sancin de
aislamiento en celda, durante un mximo de catorce das, o el aislamiento de hasta siete fines de semana. Por su
parte, el artculo 233 RP, al correlacionar infracciones y sanciones disciplinarias, afirma que por la comisin de
faltas muy graves podrn imponerse: a) la sancin de aislamiento en celda, de seis a catorce das de duracin,
siempre que se haya manifestado una evidente agresividad o violencia por parte del interno o cuando ste
reiterada y gravemente altere la normal convivencia del Centro b) Sancin de aislamiento de hasta siete fines de
semana. Asimismo, establece que por la comisin de faltas graves podr imponerse la sancin de aislamiento en
celda de lunes a viernes por tiempo igual o inferior a cinco das, siempre que () se haya manifestado una evidente
agresividad o violencia por parte del interno o cuando ste reiterada y gravemente altere la normal convivencia
del Centro.


35
Una de las Sentencias de TC que ms controversia ha originado es la STC 2/1987,
que trata precisamente de dar respuesta a la pregunta de si la Administracin penitenciaria
tiene potestad para imponer sanciones de aislamiento en celda. En esta Sentencia, nuestro
ms Alto Tribunal expresa que, para comprender el alcance del artculo 25.3 CE se debe
poner el en relacin con el contenido del derecho fundamental a la libertad (artculo 17
CE
128
). Segn el TC, el derecho fundamental del artculo 17 CE corresponde a todos los
ciudadanos que mantienen su status libertatis
129
frente a los poderes pblicos. Sin embargo,
una vez que un individuo ingresa en un centro penitenciario, queda integrado en una RES
que produce la modificacin de su status libertatis, de tal manera que su derecho
fundamental a la libertad ya fue previa y legtimamente negado en virtud del contenido del
fallo condenatorio. Por ello razona el TC la sancin de aislamiento en celda no supone
la modificacin del status libertatis del interno, pues la situacin de privacin de libertad
ya se habra producido previamente, precisamente, por la imposicin de la pena privativa
de libertad, a lo que aade que al estar ya privado de su libertad en la prisin, no puede
considerarse la sancin como una privacin de libertad, sino meramente como un cambio
en las condiciones de su prisin; [] es una mera restriccin de la libertad de movimientos
dentro del establecimiento aadida a una privacin de libertad impuesta exclusivamente
por Sentencia judicial
130
. A ello, aade que el derecho a la tutela judicial efectiva no se
vulnera por la imposicin, por parte de la Administracin penitenciaria y no de un rgano
judicial de la sancin de aislamiento en celda, pues los internos, ante tales sanciones,
tienen la posibilidad de acudir al Juzgado de Vigilancia competente, en virtud del artculo

128
El artculo 17 CE tiene su reflejo en el artculo 5.1 del Convenio Europeo para la proteccin de los Derechos
Humanos y Libertades Fundamentales.
129
MAPELLI CAFFARENA, B. (Contenido y lmites de la privacin de libertad, en Cuaderno del Instituto
Vasco de Criminologa, San Sebastin, n 12, 1998, pg. 98) considera que al analizar esta Sentencia 2/1987,
quizs habra que comenzar recordando que en un Estado democrtico de Derecho los ciudadanos no disfrutan
de un status libertatis, sino de un valor libertad que es el presupuesto del resto de los fundamentos de la
organizacin social, econmica y poltica del Estado [] El status es rgido y propio de organizaciones de carcter
vertical.
130
El TC tambin hizo alusin, en la STC 2/1987, a la Comisin de Estrasburgo, expresando que su doctrina
determina que las condiciones normales de la vida en prisin no constituyen una privacin de libertad con
independencia de la libertad de accin de que el prisionero pueda gozar dentro de la prisin. De este modo las
medidas disciplinarias aplicables contra el que est cumpliendo una Sentencia no pueden considerarse constitutivas
de privacin de libertad, porque tales medidas son tan slo modificaciones de su detencin legal, por lo que tales
medidas no estn cubiertas por los trminos del art. 5.1. Al estar ya privado de su libertad en la prisin, no puede
considerarse la sancin como una privacin de libertad, sino meramente como un cambio en las condiciones de su
prisin; como ha dicho nuestra doctrina no es sino una mera restriccin de la libertad de movimientos dentro del
establecimiento aadida a una privacin de libertad impuesta exclusivamente por Sentencia judicial.


36
76.2.e) LOGP, que tiene potestad para resolver por va de recurso las reclamaciones que
formulen los internos sobre sanciones disciplinarias
131
.
Sin embargo, a mi juicio como afirma la doctrina mayoritaria
132
el derecho
fundamental a la libertad (artculo 17 CE) es graduable, pues no se puede considerar que
solo existen dos formas de libertad, como pretende hacernos ver la STC 2/1987: la
privacin total o negacin de libertad y la libertad absoluta. De hecho, si se llevara la
tesis del TC hasta sus ltimas consecuencias, se podra llegar a la conclusin de que tan
legtima sera la privacin de libertad del recluso mediante un internamiento en celda
durante escasas horas al da, teniendo el individuo posibilidad de salir al patio y acudir a
actividades recreativas, como su encierro y aislamiento en una celda de 2 metros cuadrados,
sin ventanas, y sin posibilidad alguna de salir fuera de la misma
133
.
Por ello, coincido en la argumentacin de RAQUEL BENITO LPEZ
134
, que
considera que el TC ha ignorado por completo que el derecho a la libertad del artculo
17.1 CE, resulta graduable, y que un preso en virtud del fallo condenatorio es privado a
la libertad en su sentido amplio, pero no a la libertad ambulatoria que existe dentro de

131
Cfr. SSTC 2/1987, 190/1987 y 192/1987.
132
En este sentido, MAPELLI CAFFARENA, B. (Contenido y lmites de la privacin de libertad, en Cuaderno
del Instituto Vasco de Criminologa, San Sebastin, n 12, 1998, pg. 98) afirma que la libertad ambulatoria es
[] perfectamente graduable y adems se mide por criterios materiales y no jurdico-formales como pretende el
TC. De lo contrario nos encontramos con situaciones paradjicas y hasta grotescas. Paradjica es la situacin del
condenado que disfruta de un permiso o cualquier otro beneficio penitenciario que le posibilita salir del
establecimiento durante la ejecucin de la pena. Estos por su naturaleza slo interrumpen materialmente la
ejecucin, pero formalmente se entiende que la pena se sigue cumpliendo. Con la tesis del TC no sabramos si
disfrutan o no del status libertatis. Porque si se entiende recuperado ste, aun estando cumplindose la pena de
prisin, ello quiere decir que se acude ahora a un criterio material de libertad en franca contradiccin con el criterio
empleado para dentro de la prisin, en donde pese a existir parcelas importantes de libertad ambulatoria, se niega
sta en consideracin de que se est cumpliendo una pena privativa de la misma.. En parecidos trminos se
pronuncia ROS MARTN, J.C. (Manual de ejecucin penitenciaria: Defenderse de la crcel. 6 ed., Colex, 2011,
pg. 327), que afirma que el aislamiento en celda consiste en una autntica privacin de la libertad que el preso
todava tiene dentro de la crcel. Es claro que esta libertad est modificada respecto de la libertad previa que el
ciudadano posee antes del ingreso en prisin, pero en cualquier caso esta nueva situacin debe recogerse dentro
del mbito del derecho a la libertad reconocido constitucionalmente en el artculo 17 CE. No cabe ninguna duda
que cuando una persona est encerrada veintids horas en una celda, la imposibilidad de movimientos no es otra
cosa que privacin de libertad real y material, aunque la jurisprudencia siga empeada en una determinada
interpretacin legal del precepto. El Tribunal Constitucional [] establece que el aislamiento o el rgimen cerrado
es una modificacin de las condiciones de vida dentro de la crcel, pero: qu consecuencias tiene ese cambio de
condiciones? La respuesta es clara: privacin de libertad.
133
Lo cual podra constituir, a su vez, una infraccin del artculo 15 CE, que consagra la interdiccin de la tortura
y las penas o tratos inhumanos o degradantes.
134
Vid. BENITO LPEZ, RAQUEL (La potestad sancionadora de la Administracin penitenciaria, en Derecho
y Justicia Penal en el siglo XXI, Colex, 2006, pg. 115).


37
una prisin, la cual debe ser modulada en funcin del grado de tratamiento en que haya
sido clasificado el penado.
El reconocimiento de la potestad de la Administracin penitenciaria para imponer estas
sanciones de aislamiento en celda ha sido tan controvertido que, una vez ms, ha hecho
que se produzcan tensiones en el seno del TC. De hecho, la jurisprudencia del TC ha
evolucionado, pasando de la negacin del derecho a la libertad cuando el sujeto ingresa en
prisin, a posturas menos extremas, que afirman que se produce una merma, reduccin o
restriccin del status libertatis
135
. Podemos observar esta evolucin en la jurisprudencia
del TC en el Voto Particular que formul VIVER PI-SUNYER, al que se adhiri VIVES
ANTN, en la STC 119/1996
136
.
En conclusin, en mi opinin, la Administracin penitenciaria no tiene potestad para
imponer sanciones de aislamiento en celda, pues stas constituyen una clara limitacin del
derecho a la libertad de los internos que solo puede venir impuesta por resolucin firme de
un rgano judicial en cumplimiento de la garanta jurisdiccional. Por ello, opino que los
artculos 42.2 LOGP, 233.1.a) y b) y 233.2.a) RP vulneran el artculo 25.3 CE. Asimismo,
y como ya mencion en el apartado dedicado al principio de reserva de ley, esta restriccin
del derecho a la libertad, que supone la imposicin de sanciones de aislamiento en celda,
infringe los artculos 25.1, 53 y 81.1 CE, pues debera venir determinada por la LOGP y
no por el RP, por lo que cabe predicar sino la inconstitucionalidad de los artculos 42.2
LOGP, 233.1.a) y b) y 233 RP.
Por ello, para que la imposicin de la sancin de aislamiento en celda sea
constitucionalmente admisible, propongo que se modifiquen la LOGP y el RP, de modo
que la tipificacin de infracciones disciplinarias, y su correlacin con las sanciones, venga

135
Vid. SSTC 57/1994, 35/1996 y 192/1996.
136
En su Voto Particular, VIVER PI-SUNYER estim que la sancin de aislamiento en celda afecta al derecho a
la libertad, basndose en que el propio TC califica a dicha sancin como una grave restriccin de la ya restringida
libertad inherente al cumplimiento de la pena
136
. La argumentacin de VIVER PI-SUNYER no tiene desperdicio,
pues expresa que, pese a que no puede afirmarse que la sancin de aislamiento en celda sea, en rigor, privativa de
libertad (pues esta se reserva, bsicamente, a la privacin de la libertad ambulatoria y el preso ya estaba
previamente privado de ella), el aislamiento supone la supresin de otras manifestaciones de la libertad. Por ello,
concluye afirmando que la sancin de aislamiento en celda solo sera conforme con el principio de legalidad
(artculo 25.2 CE) si tuviera cobertura legal. A ello, aade que si bien es cierto que el interno de un establecimiento
penitenciario se ve privado en lo primordial de su derecho a la libertad [] ello no comporta que su nuevo status
libertatis modificado pero no suprimido- no integre el mbito del art. 17 CE y que, en consecuencia, las
restricciones relevantes del mismo no hayan de tener la adecuada cobertura legal que requiere el art. 25.2 CE
para poder limitar los derechos fundamentales del Captulo Segundo del Ttulo Primero de la Constitucin.


38
recogida en la LOGP. De este modo, se cumplira con el principio de legalidad. Asimismo,
y para cumplir con la exclusiva potestad judicial para imponer penas y sanciones privativas
de libertad, conforme a lo dispuesto en los artculos 3 CP, 25.3 y 117.3 CE, propongo que
se modifique el procedimiento sancionador del RP, de modo que la Comisin Disciplinaria
est obligada a recabar la aprobacin del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria previa
imposicin de la sancin de aislamiento en celda (artculo 94 LOPJ)
137
.


137
BENITO LPEZ, RAQUEL (La potestad sancionadora de la Administracin penitenciaria, en Derecho y
Justicia Penal en el siglo XXI, Colex, 2006) tambin propone, muy acertadamente en mi opinin, que la
Administracin penitenciaria no tenga potestad para imponer sanciones de aislamiento en celda, pero s para poner
la sancin de aislamiento provisional, como una medida cautelar, en aquellos casos donde se puedan ver afectados
valores fundamentales tan importantes como la vida o la integridad fsica. De este modo, con la imposicin de esta
sancin de aislamiento, por el tiempo estrictamente necesario que debera venir limitado legalmente para evitar
abusos, considera la autora que se lograra la funcin de seguridad que la Administracin penitenciaria tiene
encomendada.


39
5. Conclusiones.
Concluir sintetizando, de manera breve, los argumentos por los que creo, como he
ido ya anunciando a lo largo del trabajo, que el rgimen disciplinario penitenciario no se
ajusta a la legalidad constitucional y ordinaria vigente, as como que vulnera los derechos
fundamentales de los internos y los principios y garantas ms bsicos de nuestro Estado
de Derecho.
En primer lugar, la prctica penitenciaria demuestra que en nuestras crceles priman
las necesidades de la Administracin penitenciaria del mantenimiento del orden y la
seguridad por encima de la reeducacin y reinsercin de los internos, lo que vulnera la
finalidad esencial del sistema penitenciario en su conjunto. Esta finalidad esencial, adems,
supone un ideal inalcanzable a da de hoy, pues los recursos tcnicos, humanos y materiales
con los que cuentan los establecimientos penitenciarios son del todo insuficientes para
mantener los programas individualizados de tratamiento sobre los que se sustenta nuestro
sistema de individualizacin cientfica.
En segundo lugar, la teora de las relaciones de especial sujecin supone una fuente
constitucionalmente inadmisible de limitacin de los derechos fundamentales de los
internos, as como una manera injustificada, por el Estado de Derecho en el que nos
encontramos, de hacer quebrar los principios y garantas aplicables al rgimen disciplinario
penitenciario. Nuestra jurisprudencia debera dejar atrs, de una vez por todas, esta teora
de poder que permite a la Administracin penitenciaria anteponer sus intereses a los
derechos fundamentales de los internos. En este sentido, y recapitulando lo visto durante
el trabajo, bajo mi punto de vista, la teora de las relaciones de especial sujecin vulnera
los siguientes principios constitucionales:
El principio de legalidad en su vertiente formal. La teora de las RES sirve al TC
como fundamento para justificar que la tipificacin de las sanciones disciplinarias
venga recogida en el RP. De este modo, se infringe el principio de reserva de ley,
que establece el artculo 25.2 CE, para la limitacin de los derechos
fundamentales de los condenados a penas de prisin. La gravedad de esta
vulneracin es an mayor cuando el RP delega en normas administrativas de
rango inferior instrucciones, rdenes o circulares para concretar el contenido
del supuesto de hecho de las faltas disciplinarias. Bajo mi punto de vista, estimo
que sera sencillo que la tipificacin de las infracciones disciplinarias fuera


40
conforme a este principio, pues tan solo habra que trasladar lo dispuesto a este
respecto en el RP a la LOGP. Con ello, se respetara el artculo 25.2 CE, pues la
limitacin de los derechos fundamentales de los internos vendra amparada por
una Ley orgnica, respetando lo dispuesto en el artculo 25.2 CE.
El principio de legalidad en su vertiente material. De nuevo el TC ha hecho uso
de esta teora para relajar las exigencias del principio de taxatividad, admitiendo
que las infracciones disciplinarias estn redactadas en trminos excesivamente
vagos, oscuros e imprecisos. En mi opinin, esta vaguedad y abstraccin, en la
tipificacin de las conductas constitutivas de infraccin, deja un margen de
interpretacin a la Administracin penitenciaria que no cumple con el mandato
de concrecin de las normas penales y sancionadoras administrativas. Una vez
ms, vemos cmo se permite actuar a la Administracin al margen del Derecho,
lo que resulta completamente contrario a la legalidad constitucional. Por ello,
creo que sera necesario dotar a las faltas disciplinarias de una mayor concrecin,
de manera que estuvieran redactadas en trminos rgidos y permitieran reducir al
mnimo la discrecionalidad de la Administracin penitenciaria a la hora de
imponer sanciones disciplinarias.
El principio non bis in idem, por cuanto se permite la imposicin de dos sanciones
una administrativa y una penal al mismo sujeto por la comisin de los mismos
hechos. El TC flexibiliza este principio en el mbito disciplinario penitenciario,
pues estima que no se infringe el principio non bis in idem en caso de que las
sanciones tengan un fundamento distinto. Segn el propio TC, el fundamento de
las sanciones disciplinarias es el mantenimiento de la seguridad y el buen orden
regimental. De este modo, en caso en que una accin constitutiva de delito
suponga una alteracin en la seguridad y el orden del establecimiento
penitenciario, se podrn imponer al sujeto dos sanciones, pues stas tendrn
fundamentos distintos, sin infringir el principio non bis in idem. Con ello, el TC
abre la puerta, en base a dos conceptos jurdicos del todo abstractos, como son la
seguridad y el buen orden regimental, a que se puedan imponer dos sanciones
distintas al mismo sujeto por la comisin de los mismos hechos dentro de los
establecimientos penitenciarios. A mi juicio, ello vulnera el principio non bis in
idem, pues permite una reaccin desproporcionada del ordenamiento jurdico


41
que precisamente es lo que pretende evitar este principio ante la comisin de
unos hechos constitutivos de delito en prisin. Estimo que esta vulneracin es
an ms grave, dado que se sustenta en un fundamento que deja un margen de
actuacin inadmisible a la Administracin penitenciaria, que se ver facultada
para calificar a todo acto constitutivo de delito como alterador del orden y la
seguridad en prisin.
Por ltimo, estimo que la potestad de la Administracin penitenciaria para
imponer sanciones de aislamiento en celda es inconstitucional y contraria a las
bases de nuestro Estado de Derecho. Bajo mi punto de vista, permitir que sea un
rgano administrativo, y no judicial, el que imponga estas sanciones infringe de
manera flagrante el artculo 25.3 CE. Este artculo, en consagracin del principio
de divisin de poderes, impide a la Administracin civil imponer sanciones que
impliquen privacin de libertad. La conculcacin que ello supone no puede
justificarse como pretende el TC por la RES en que se hallan los presos. A mi
juicio, opino que s bien es cierto que el ingreso en prisin supone una clara
privacin de libertad, tambin es cierto que aun estando en prisin, el individuo
conserva la parte de su libertad, al ser sta graduable, no afectada por el contenido
del fallo condenatorio, el sentido de la pena o la Ley penitenciaria. Por ello,
discrepo completamente con la argumentacin del TC, que defiende que la
sancin de aislamiento en celda no supone una privacin de libertad porque el
individuo, cuando entra en prisin, queda ya privado de libertad.
En virtud de todo ello, opino que es imprescindible que doctrina y jurisprudencia
unan sus fuerzas en aras a modificar la legislacin penitenciaria, haciendo que el rgimen
disciplinario penitenciario y el sistema penitenciario en su conjunto se adapte a la
legalidad constitucional vigente y a nuestro Estado de Derecho. Esta modificacin solo
puede llevarse a cabo dejando atrs los vestigios del pasado que an se pueden apreciar en
determinadas prerrogativas que, con el beneplcito del TC y del TS, la Administracin
penitenciaria mantiene.
Tan imprescindible como ello creo que es que, de una vez por todas, se apueste por
alcanzar la finalidad esencial del sistema penitenciario, realizando una inversin decidida
que permita a los establecimientos penitenciarios contar con el capital humano, tcnico y
material necesario para que los internos gocen de programas individualizados de


42
tratamiento. Es obvio que, en el marco de una crisis econmica y financiera como la actual,
mis demandas no son de fcil aceptacin para la mayora, pero qu duda cabe de que ello
solo puede revertir beneficios a nuestro Estado del bienestar, pues permitira reducir de
manera drstica el nivel de criminalidad, as como convertir a nuestro sistema penitenciario
en un sistema humanizador y resocializador. Asimismo, y en relacin con lo anterior,
propongo, como ltima alternativa, un decidido incentivamiento de los beneficios
penitenciarios, as como de las actividades formativas, recreativas, culturales, laborales y
deportivas, en vez de un endurecimiento de las sanciones disciplinarias.
No me cabe ninguna duda de que, en caso de que apostramos por convertir los
centros penitenciarios en lugares de ayuda, en vez de en lugares de castigo, conseguiramos
alcanzar los fines esenciales de reintegrar en la sociedad a aquellos que, como nos puede
suceder a cualquiera, se equivocaron una vez.


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