1

MARCO ANTONIO DA SILVA RODRIGUES

C CO ON NV VE ER RS S O O I IN NS ST TI IT TU UC CI IO ON NA AL L
N NA A R RE EF FO OR RM MA A D DA A S SE EG GU UR RA AN N A A P P B BL LI IC CA A N NO O B BR RA AS SI IL L
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So Paulo
2011
2

MARCO ANTONIO DA SILVA RODRIGUES






C CO ON NV VE ER RS S O O I IN NS ST TI IT TU UC CI IO ON NA AL L
N NA A R RE EF FO OR RM MA A D DA A S SE EG GU UR RA AN N A A P P B BL LI IC CA A N NO O B BR RA AS SI IL L




Dissertao apresentada como requisito
parcial para a obteno do grau de
Mestre no curso de Ps-Graduao em
Cincia Poltica no Departamento de
Cincia Poltica da Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo.




So Paulo
2011

3

MARCO ANTONIO DA SILVA RODRIGUES

C CO ON NV VE ER RS S O O I IN NS ST TI IT TU UC CI IO ON NA AL L
N NA A R RE EF FO OR RM MA A D DA A S SE EG GU UR RA AN N A A P P B BL LI IC CA A N NO O B BR RA AS SI IL L

Dissertao apresentada como requisito
parcial para a obteno do grau de
Mestre no curso de Ps-Graduao em
Cincia Poltica no Departamento de
Cincia Poltica da Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo.

Aprovada em __________________________


BANCA EXAMINADORA

Prof. Dr. Leandro Piquet Carneiro
Cientista Poltico e Professor Adjunto do
DCP/FFLCH da Universidade de So Paulo

Prof. Dr Marcos Cesar Alvarez
Doutor em Sociologia e Professor do DCP/FFLCH
da Universidade de So Paulo

Prof. Dr. Tulio Kahn
Doutor em Cincia Poltica e Pesquisador da
Coordenadoria de Anlise e Planejamento da
Secretaria de Segurana Pblica do Estado de
So Paulo


So Paulo
2011
4













D DE ED DI IC CA AT T R RI IA A

Dedico a minha esposa e filhos
pelo apoio dispensado e a
compreenso pelo tempo de
convvio sacrificado para a
concretizao deste trabalho.





5













A AG GR RA AD DE EC CI IM ME EN NT TO OS S

Agradeo especialmente ao Professor
Doutor Leandro Piquet Carneiro, meu
orientador, pela confiana depositada e
pela pacincia necessria concluso
deste trabalho.





6















Quando o ponto de partida da poltica
pblica dado pela poltica, o consenso
construdo mais por barganha do que
por persuaso, ao passo que, quando o
ponto de partida da poltica pblica
encontra-se no problema a ser
enfrentado, d-se o processo contrrio,
ou seja, a persuaso a forma para a
construo do consenso.
Celina Souza. Estado da Arte da Pesquisa em
Polticas Pblicas. In Hochman, Arretche e
Marques. Polticas Pblicas no Brasil. Rio de
J aneiro: Fiocruz, 2008, p. 74.


7


RESUMO

J ames Mahoney & Kathleen Thelen (2010) desenvolveram um modelo
terico que permite observar e classificar os padres de mudana institucional
gradual e comparar os casos empricos observados. A teoria liga modelos
particulares de mudana institucional incremental a caractersticas do contexto
poltico e s propriedades das instituies, que permitem estabelecer tipos
especficos de agentes e de estratgias de mudana. De acordo com os
autores, a mudana institucional gradual frequentemente ocorre quando h
problemas de interpretao e execuo de regras, criando a lacuna necessria
para os atores interpretarem as normas existentes e implementarem a poltica
pblica de novas maneiras.
Esta dissertao pretende demonstrar, de acordo com Mahoney &
Thelen (2010), o processo de converso institucional em curso nas Guardas
Municipais brasileiras aps a induo promovida pelo Governo Federal, na
esteira de reformas da Poltica Nacional de Segurana Pblica, iniciada nos
anos 2000.
A relevncia do trabalho reside na tentativa de entender a evidncia
trazida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), na pesquisa
do Perfil dos Municpios Brasileiros realizada em 2006 (MUNIC 2006), de que
as Guardas Municipais extrapolam suas funes na medida em que exercem
atividades tpicas de polcia ostensiva, em desacordo com o Artigo 144 da
Constituio Federal, que estrutura a poltica de Segurana Pblica brasileira.



Palavras-chave: Segurana Pblica, Polcia, Guarda Municipal, Polticas
Pblicas, SENASP, PRONASCI, Mudana Institucional Incremental, Converso
Institucional.




8

ABSTRACT

J ames Mahoney & Kathleen Thelen (2010) developed a theoretical
model that allows us to observe and classify the patterns of gradual institutional
change and compare the observed empirical cases. The theory conect
particular models of incremental institutional change to political context
characteristics and properties of institutions that allow the establishing of
specific types of agents and strategies of change. According to the authors, the
gradual institutional change often occurs when there are problems of
interpretation and enforcement of rules, creating the necessary gap for the
actors to understand the existing standards and implement public policy in new
ways.
This thesis intends to demonstrate, according to Mahoney & Thelen
(2010), the process of "institutional conversion" taking place in Brazilian
Municipal Guards after the induction promoted by the Federal Government in
the row of reforms of the National Public Security, which began in the years
2000.
The relevance of the work lies in trying to understand the evidence
brought by the Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) - Brazilian
Institute of Geography and Statistics - in the research profile of Brazilian
counties held in 2006 (MUNIC 2006) that the Municipal Guards go beyond their
duties when they perform typical ostensible police activities, in discordance with
Article 144 of the Constitution, which structures the Brazilian Public Security
Policy.



Keywords: Public Safety, Police, Municipal Guard, Public Policy, SENASP,
PRONASCI, Incremental Institutional Change, Institutional Conversion.






9

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Evoluo dos Homicdios no Brasil, de 1980 a 2000......................13
Grfico 2 - Transferncia de recursos aos Estados Conveniados
atualizados at 18 de dezembro de 2000...................................45
Grfico 3 - Total de Municpios que possuem GCM por classe popula-
cional 2001 a 2009.........................................................................62
Grfico 4 - Alterao do Efetivo das GCM no perodo de 2004 a 2009............64
Grfico 5 - Guardas Municipais estendem atuao para a segurana
pblica............................................................................................65
















10

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Distribuio de Frequncias dos Projetos de Emenda Consti-
tucional ao Art. 144 da CF/88.............................................................24
Tabela 2 A Teoria da Mudana Institucional Gradual....................................40
Tabela 3: Previso de Investimento PRONASCI
2007 a 2012...................................................................................53


















11

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CF/88 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
DOU Dirio Oficial da Unio
EUA Estados Unidos da Amrica
FHC Fernando Henrique Cardoso
FNSP Fundo Nacional de Segurana Pblica
GCM Guarda Civil Municipal
GGI Gabinete de Gesto Integrada
GGI-M Gabinete de Gesto Integrada Municipal
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IML Instituto Mdico Legal
LULA Luiz Incio Lula da Silva
MERCOSUL Mercado Comum do Cone Sul
MUNIC Perfil dos Municpios Brasileiros IBGE/2006
MJ Ministrio da J ustia
PEC Propostas de Emenda Constitucional
PIAPS Plano de Integrao e Acompanhamento dos Programas
Sociais de Preveno Violncia
PNSP Plano Nacional de Segurana Pblica
PRONASCI Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
SENASP Secretaria Nacional de Segurana Pblica
SINARM Sistema Nacional de Armas
SINDC Sistema Nacional de Defesa do Consumidor
SUS Sistema nico de Sade
SUSP Sistema nico de Segurana Pblica
12

SUMRIO
INTRODUO...................................................................................................13
Hiptese.............................................................................................................17
Procedimentos de Anlise.................................................................................17
CAPTULO I - A POLTICA DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL..............19
1.1. Proposta de deforma da Poltica de Segurana Pblica...........................22
CAPTULO II FEDERALISMO: MANUTENO DO STATUS QUO E
MUDANA INSTITUCIONAL............................................................................26
2.1. A Manuteno do Status Quo....................................................................26
2.2. A Mudana na Agenda de Reformas Brasileira.........................................28
2.3. A Mudana Institucional Gradual...............................................................30
2.3.1. Tipos de Mudana Institucional...............................................................32
2.3.2. O Contexto Poltico..................................................................................34
2.3.3. Caractersticas Institucionais...................................................................35
2.3.4. Tipos de Agentes de Mudana................................................................36
2.3.5. Como o contexto poltico e o ambiente institucional influenciam os
agentes de mudana e suas estratgias...........................................................38
CAPTULO III - A INSERO DO MUNICPIO NA AGENDA
GOVERNAMENTAL DE SEGURANA PBLICA............................................41
3.1. Governo FHC - Plano Nacional de Segurana Pblica..............................43
CAPTULO IV - GOVERNO LULA: SISTEMA NICO DE SEGURANA
PBLICA............................................................................................................48
4.1. Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP)..............................51
4.2. Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania........................53
4.2.1. Converso Institucional: Guardas Municipais como Polcia Osten-
siva Municipal....................................................................................................59
CONCLUSO....................................................................................................68
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..................................................................76
13

INTRODUO

O aumento dos ndices de homicdio observados no Brasil a partir de
1980 inseriu a questo
1
da violncia e da criminalidade na agenda pblica. No
Brasil, a taxa de homicdios aumentou 70% ao longo da dcada de 1980 e
continuou crescendo na dcada de 1990 (Carneiro, 2009:242). O Grfico 1
expressa a tendncia de crescimento dos ndices de homicdio no territrio
nacional, no perodo de 1980 a 2000:

Grfi co 1 Evoluo dos Homicdios no Brasil - 1980 a 2000

Fonte: SENASP/MJ
2


No interior de comunidades de especialistas
3
voltadas ao tema
Segurana Pblica, discusses em torno de teorias de controle da

1
Segundo Kingdon, questes so reconhecidas como problemas pelos formuladores de polticas,
despertando a necessidade de ao a partir de trs mecanismos bsicos: indicadores; eventos, crises e
smbolos; e feedback das aes governamentais. Para mais informaes, vide Ana Claudia Capello, 2007.
2
Os Municpios na Segurana Pblica. Uma Perspectiva Democrtica e Contempornea da Gesto da
Segurana Pblica. Ministrio da Justia: Secretaria Nacional de Segurana Pblica, 2003.
3
O modelo de multiple streams de Kingdom (2003) faz uma analogia com o processo de seleo natural
da biologia: o caldo primitivo formado pelas solues geradas pelas policies communities formam o
insumo que ser levado em considerao pelos participantes do processo decisrio, que escolhem a
soluo mais adequada ao problema a ser enfrentado.
14

criminalidade e de desenhos de poltica capazes de minimizar a incidncia do
crime e da violncia comearam a tomar corpo.
De um lado, modelos repressivos, que privilegiam o controle social
formal, representado pelas instituies de segurana pblica e justia criminal
(polcia, judicirio e sistema prisional), encontraram fundamento na teoria da
dissuaso (Becker, 1968), para a qual o criminoso um agente racional que
calcula o custo e o benefcio de sua ao. Em suma, o infrator pratica o delito
se o benefcio auferido pelo crime na produo de renda, de prestgio, de poder
e de emoo, superior aos custos representados pela punio (Beato &
Peixoto, 2005). Desta maneira, a oferta de crimes pode ser controlada pela
sociedade atravs incentivos econmicos, que podem ser produzidos tanto
pelas diferenas de ganhos obtidos em atividades legais frente s ilegais,
quanto pelo sistema penal que estabelece uma determinada estrutura de penas
por delito e pela probabilidade de deteno e condenao dos criminosos.
De outro, tericos pautados pelo modelo de controle social informal
afirmam que os elevados dficits econmicos e sociais explicariam as altas
taxas de criminalidade observadas nas regies metropolitanas e, portanto,
medidas pautadas no aumento do uso da fora para a manuteno da ordem
pblica acabariam focalizando as camadas menos favorecidas, personagens
historicamente identificados como fonte da desordem e do perigo, evidenciando
a complexidade do fenmeno e a falta de conhecimento especializado para
lidar com ele (Sento-S, 2005). Destarte, o paradigma ecolgico de explicao
do crime surge como alternativa represso estatal. De acordo com a teoria,
oriunda da tradio sociolgica da Escola de Chicago, o crime guarda
correlao com os aspectos de desordem (fsica e social) observados nas
comunidades.
A desordem fsica relaciona o crime com aspectos fsicos das
vizinhanas, tais como imveis degradados e pichados, ruas mal iluminadas,
terrenos baldios, janelas quebradas (Wilson e Kelling, 1982)
4
, enquanto que a

4
Em suma, locais degradados tendem a apresentar taxas de crimes mais altas, pois os criminosos
pressupem que os moradores so indiferentes ao que acontece em sua vizinhana (Beato & Peixoto,
2005:168).
15

desordem social se refere capacidade da comunidade em controlar seus
integrantes (Shaw & Mackay, 1942; Sampson & Grove, 1989; Skogan, 1990)
5
.

Como resultado da presso da opinio pblica em torno do aumento dos
indicadores criminais, da sensao de insegurana e da di sponi bilidade de
modelos de controle social, desenvolvidos e defendidos pelas comunidades
de poltica
6
, a questo do crime e da violncia foi elevada a problema e
includa na agenda governamental
7
em junho de 2000, quando o governo FHC
lanou o Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP) com o objetivo de
reprimir e de prevenir a criminalidade, reduzir a impunidade e aumentar a
tranquilidade e a segurana dos cidados. O Plano previu a articulao de
aes entre o Poder Executivo Federal, o Poder Legislativo e o J udicirio,
Ministrio Pblico, governos Estaduais, municipais e sociedade civil, e o
aperfeioamento do Sistema Nacional de Segurana Pblica brasileiro na
preveno e na represso do crime e da violncia.
Seguindo a tendncia de reforma de outras reas de poltica social
(educao fundamental, sade, habitao e saneamento), o Governo Federal
apresentou como soluo
8
ao problema da criminalidade o aumento da
participao do Municpio no Sistema de Segurana Pblica, no que tange a
preveno e a represso do crime e da violncia atravs da integrao das
instituies que mantm relao com a pasta, da integrao de bancos de
dados, de polticas econmicas e sociais e de estruturao de Guardas
Municipais, que atuariam como polcias ostensivas municipais nas tenses
sociais
9
de cada regio antes que evolussem para ocorrncias criminais.

5
A teoria da eficcia coletiva apresenta mecanismos endgenos s comunidades de controle induzidos
de forma espontnea tais como laos de solidariedade entre os membros da comunidade e disposio
em agir voluntariamente visando ao bem comum (Sampson et alii, 1997).
6
Para Kingdom (1984), so condies necessrias para o sucesso da agenda: a presena do problema e
da soluo em um ambiente favorvel.
7
A agenda governamental, para Kingdom, definida como o conjunto de assuntos sobre os quais o
governo e pessoas ligadas a ele concentram sua ateno em um determinado momento (Capello,
2007:88).
8
O garbage can model foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972) e aplicado por Kingdon (1984),
que demonstrou que solues no so produzidas a partir de problemas, mas so produzidas por
comunidades de poltica de forma separada do fluxo problems. Ao reconhecer problemas, os
formuladores de polticas aplicam solues pr-existentes que estavam depositadas na lata-do-lixo.
9
As Guardas Municipais, segundo o Plano, devem atuar nos conflitos de baixa intensidade, que trazem
muita perturbao s comunidades antes mesmo de tornarem-se ocorrncias criminais.
16

De um lado, as polticas sociais desenhadas pelo Governo Federal
redirecionaram o foco da preveno para o reforo dos mecanismos informais
de controle social visando promoo dos valores comuns entre os residentes
com a finalidade de manuteno da ordem social nos seus limites. Os projetos
caracterizaram-se pela tentativa de minimizao dos aspectos ambientais e
das circunstncias que favorecem a incidncia do crime e da violncia e so
direcionados aos grupos de pessoas consideradas potenciais vtimas e/ou
autores de crimes. De outro, o aumento de recursos humanos e materiais para
a implementao de Guardas Municipais centraram o foco na dissuaso, ou
seja, na represso do crime e da violncia atravs da realizao da polcia
ostensiva municipal, em harmonia com os outros segmentos governamentais
(Soares, 2005:36).
Entretanto, o sistema de Segurana Pblica brasileiro esta estruturado
pelo artigo 144 da Constituio Federal de 1988, que estabelece competncias
privativas aos rgos componentes sem qualquer tipo de escalonamento
hierrquico: aos Estados federativos foram atribudas as capacidades para
legislar e implementar polticas de segurana pblica, limitando a capacidade
da Unio para legislar sobre a matria e estabelecendo aos municpios a
possibilidade de implementao de Guardas Civis Municipais com atribuio
especfi ca de proteo de bens, servi os e instalaes municipais.

Portanto, para promover a municipalizao da Segurana Pblica o
Governo Federal deve mitigar o fato de que o municpio no esta obrigado a
implementar polticas econmicas e sociais voltadas diminuio da estrutura
de oportunidades prtica do crime e da violncia oferecida pelos ambientes e
situaes especficas de cada contexto local e, ainda, promover a alterao do
Artigo 144 da Constituio Federal de 1988, que impossibilita a execuo da
polcia ostensiva pelas Guardas Municipais.




17

Hiptese

A partir dos anos 2000, o processo de alargamento conceitual (Kahn,
2005) produzido por comunidades de poltica em torno da ideia de
municipalizao da Segurana Pblica no Brasil, corroborado pela induo
promovida pelo Executivo Federal, gerou o ambiente institucional com alta
discricionariedade e o contexto poltico com fracas possibilidades de veto
necessrios ao florescimento de Prefeitos Municipais que promoveram a
mudana de impacto de suas Guardas Municipais, que foram convertidas em
polcias ostensivas municipais, extrapol ando assim as atribuies especficas
de proteo de bens, servios e instalaes municipais, determinadas pelo
Artigo 144 da Constituio Federal de 1988, caracterizando o que Mahoney &
Thelen (2010) chamaram de Converso Institucional.


Procedimentos de Anlise

A partir dos dados da Pesquisa dos Municpios Brasileiros (MUNIC)
realizada em 2006 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
esta dissertao pretende observar o processo de Converso Institucional
10

de Guardas Municipais resultante da induo promovida pelo governo federal.
Essas instituies extrapolaram suas atribuies constitucionais de proteo de
bens, servios e instalaes municipais, na medida em que realizam o
patrulhamento ostensivo em vias pblicas, atendem ocorrncias policiais e
auxiliam as Polcias Civis e Militares, entre outros atendimentos, fato que
contraria o ordenamento jurdico brasileiro e desloca o conflito para a arena do
Poder J udicirio, a quem compete o controle da constitucionalidade da ao
dessas instituies municipais no mbito da represso do crime e da violncia.


10
Converso Institucional caracteriza-se pela capacidade de um ator social assumir a faanha de alterar
a finalidade de uma instituio existente. Para mais informaes vide Thelen, 2003, e Mahoney &
Thelen, 2010.
18

Nesta Introduo, tanto o problema do aumento do crime e da violncia
quanto a teoria em torno de sua soluo - a participao do Municpio nas
aes preventivas e repressivas - foram circunscritos.
No Captulo I, so apresentadas a Poltica de Segurana Pblica
brasileira, a proposta de reforma, iniciada em 2000 no governo FHC, e a
Restrio J urisdicional imposta pela Constituio Federal de 1988.
No Captulo II, a discusso em torno da Manuteno do Status Quo e da
Mudana Institucional no sistema federalista brasileiro inserida, criando o
contexto necessrio apresentao do modelo de Mudana Institucional
Gradual erigido por Mahoney & Thelen (2010), que torna possvel a
classificao da mudana incremental sofrida pelas Guardas Municipais
brasileiras.
No Captulo III, a insero do municpio na Agenda Governamental de
Segurana Pblica promovida pelo Governo Fernando Henrique Cardoso
(FHC) descrita, indicando que o tema esta, h algum tempo, na Agenda do
Executivo Federal.
No Captulo IV, descrito o processo de Converso Institucional
sofrido pelas Guardas Municipais brasileiras a partir da induo promovida pelo
Governo Federal.












19

CAPTULO I

A POLTICA DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL


A Constituio Federal de 1988 reservou um captulo especfico para a
Poltica de Segurana Pblica, no qual definida como dever do Estado,
direito e responsabilidade de todos. A constitucionalizao do contedo da
poltica de Segurana Pblica restringe as normas infraconstitucionais ao
cumprimento estrito do que a lei maior estabeleceu, assim como as estruturas
administrativas e as aes concretas dos agentes pblicos.
O caput do artigo 144 da Carta Magna determina que as polticas de
Segurana Pblica devem preservar a Ordem Pblica, a incolumidade das
pessoas e do patrimnio, e em seus incisos prescreve a atribuio de cada um
dos rgos responsveis, inibindo a criao de outros ou a reforma das atuais
instituies, como segue:
a) Compete Polcia Federal, no 1:
i) Apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em
detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas
entidades autrquicas e empresas pblicas
ii) Reprimir e prevenir o trfico ilcito de entorpecentes, o
contrabando e o descaminho;
iii) Exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de
fronteiras;
iv) Exercer com exclusividade as funes de polcia judiciria da
Unio;
b) Compete Polcia Rodoviria Federal, no 2, o patrulhamento
ostensivo nas rodovias federais;
c) Compete Polcia Ferroviria Federal, no 3, o patrulhamento
ostensivo nas ferrovias federais;
20

d) Compete s Polcias Civis, no 4, as funes de polcia judiciria e
apurao das infraes penais, exceto as militares e as de
competncia da Unio;
e) Compete s Polcias Militares, nos 5 e 6, as funes de polcia
ostensiva e preservao da ordem pblica;
f) Compete s Guardas Municipais, no 8, a funo de proteo de
bens, servios e instalaes municipais.
A norma constitucional estabeleceu tambm as modalidades possveis
de polcia no territrio nacional, as instituies e rgos competentes para o
exerccio das atividades e atribuies especficas de cada uma das
modalidades, tanto no nvel estadual quanto no federal.
A polcia ostensiva deve prevenir e reprimir de forma imediata o crime e
a violncia atravs do policiamento ostensivo, exercido por policiais
uniformizados ou que possam ser imediatamente identificados por
equipamento ou viatura, explicitando a presena policial e, portanto, tornando
possvel a dissuaso da prtica delituosa. A atividade de polcia ostensiva deve
ser desempenhada pelas Polcias Militares, excetuando-se as rodovias e as
ferrovias federais, cuja atribuio recai sobre a Polcia Rodoviria Federal e a
Polcia Ferroviria Federal, respectivamente.
A polcia de investigao criminal pode ouvir testemunhas, requisitar
documentos, realizar percias, interceptar comunicaes telefnicas, entre
outras aes, mas que dependem de autorizao judicial. A atividade de polcia
investigativa atribuda s Polcias Civis estaduais e Polcia Federal. Ambas
tambm executam as atividades de polcia judiciria.
A polcia de fronteiras controla a entrada e sada de pessoas e de
mercadorias no pas, alm de prevenir e reprimir o trfico ilcito de
entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho. A polcia de
fronteiras atribuio da Polcia Federal.
A polcia martima, que tambm exercida pela Polcia Federal e
confunde-se em parte com a polcia de fronteiras, deve atuar nos portos e
concentrar suas tarefas no controle de entrada e sada de pessoas e bens no
21

pas, alm de reprimir o trfico de drogas e de armas. Todavia, a polcia
martima deve reprimir os ilcitos circunscritos atividade de navegao, em
especial os atos de pirataria.
A polcia aeroporturia exercida pela Polcia Federal e tambm se
confunde com a polcia de fronteiras, da qual se distingue quando trata do
trnsito de pessoas e de bens por via area no interior do pas.
Em que pese o fato de ao municpio ter sido concedida a atribuio de
ente federativo, o desenho da poltica de Segurana Pblica restringiu as
Guardas Municipais s aes de vigilncia patrimonial, como anotou o
constitucionalista J os Afonso da Silva:
Os constitucionalistas recusaram vrias propostas no sentido de
instituir alguma forma de poltica municipal. Com isso, os
municpios no ficaram com nenhuma responsabilidade pela
segurana pblica. Ficaram com a responsabilidade por ela na
medida em que sendo entidade estatal no pode eximir-se de
ajuda aos Estados no cumprimento dessa funo. Contudo, no
se lhes autorizou a instituio de rgo policial de segurana e
menos ainda de polcia judiciria (SILVA, 1989:652).
A Constituio Federal determina que o exerccio das modalidades de
polcia compete apenas Unio e aos Estados Federativos, que possuem
capacidade para formular e implementar polticas de segurana pblica em
cada esfera especfica de atuao, que no guarda qualquer tipo de
subordinao entre os rgos.
As discusses iniciadas nos anos 1980 e a interpretao dominante no
interior de comunidades de especialistas atriburam ao Municpio a capacidade
de formulao e de implementao de polticas sociais voltadas diminuio
dos incentivos que incidem sobre o contexto e a situao em que os crimes
ocorrem, tais como benfeitorias urbanas (iluminao, limpeza, poluio sonora,
visual e ambiental); ampliao da educao, cultura, esporte e lazer aos jovens
(identificados como o principal grupo de risco ao crime e violncia); e
fortalecimento dos mecanismos informais de controle social do crime e da
violncia, tais como Conselhos Municipais interdisciplinares e policies
22

communities. Enfim, aes voltadas diminuio da desordem fsica e social
11

e melhoria da qualidade de vida, de acordo com a criminologia
contempornea que correlaciona essas variveis com a reduo da
criminalidade violenta (Kahn, 2005).
Entretanto, o Governo Federal, nos anos 2000, deu incio tambm a
reformas descentralizadoras que no se restringiram a aes sociais e
econmicas, estimulando os Municpios situados em regies metropolitanas ou
com altas taxas de crime e de violncia criao e/ou reestruturao de
Guardas Municipais visando execuo da polcia ostensiva, contrariando,
assim, o ordenamento jurdico brasileiro.


1.1. Proposta de Reforma da Poltica de Segurana Pblica


A Constituio Federal de 1988 e as regras infraconstitucionais que
circunscrevem a Poltica de Segurana Pblica no obrigam o municpio a
planejar e a implementar aes sociais e econmicas que provocam a
diminuio dos incentivos que incidem sobre o meio social
12
, tais como
benfeitorias urbanas (iluminao, limpeza, despoluio sonora, visual e
ambiental) e medidas para ampliar o acesso dos jovens educao, cultura,
ao esporte e ao lazer, acarretando grande impacto sobre a incidncia do crime
e da violncia. Mas a teoria criminolgica contempornea vem insistindo na
relao estreita entre as aes voltadas para a melhoria da qualidade de vida e
a reduo da criminalidade mais grave.
justamente na mo do poder municipal que esto
concentradas muitas das atribuies e recursos para melhorar a
qualidade de vida da populao (Kahn, 2005:49).

11
O estudo dos efeitos do meio social sobre o crime e a delinquncia est presente na criminologia
desde o trabalho de Shaw, C. e McKay, H. Juvenile delinquency in urban areas. Chicago: University of
Chicago, 1942.
12
A perspectiva ecolgica do crime e da violncia alterou o foco da ao, que deixou de ser o indivduo
criminoso e passou a dirigir-se organizao comunitria e aos mecanismos formais e informais de
controle social. Para maiores informaes, vide Carneiro, 2009.
23

Os debates em torno da descentralizao da poltica de segurana
pblica tomaram corpo em meados de 2000, no governo de Fernando Henrique
Cardoso, a partir da convico de que so necessrias
medidas continuadas, cvicas, responsveis, enrgicas, duras e,
sobretudo, que tenham o apoio da sociedade. Aes assim
devem mobili zar todos os nveis de governo e a sociedade
em seu conjunto
13
.
Basicamente, formou-se a ideia de que aos municpios incumbe um
papel fundamental na implementao de polticas de Segurana Pblica,
especialmente a criao de Guardas Municipais e a execuo de projetos
econmicos e sociais voltados preveno do crime e da violncia, devido a
capilaridade e a proximidade dos formuladores das polticas municipais de
segurana com os cidados.
Ao assumir o Ministrio da J ustia durante o governo FHC, em 14 de
abril de 2000, J os Gregori assumiu a misso de dedicar-se em tempo integral
ao combate violncia:
Ser o Ministro J os Gregori quem ir, portanto, ser o
responsvel e quem ir acompanhar a implantao desse
sistema [Plano Nacional de Segurana Pblica] que estamos
montando, inclusive com um sistema de acompanhamento geral
das polcias, para permitir que tenhamos um balano continuado
do que est acontecendo e dos progressos havidos no Brasil
14
.

Mas a reforma da Segurana Pblica Brasileira depara-se com a
constitucionalizao do tema. E nos sistemas polticos democrticos e
federativos, regras de jure que compem o desenho institucional determinam
procedimentos que facilitam ou impedem a traduo do poder poltico em
polticas concretas (Immergut, 1996). Em outras palavras, o objetivo de
reformar a Poltica de Segurana Pblica depara-se com a restrio
constitucional que atribuiu especialmente aos Estados federativos a

13
Cardoso, F.H. (2000). Discurso na cerimnia de anncio de medidas do Plano de Segurana Pblica.
14
Idem.
24

capacidade de formular e de implementar a poltica de segurana pblica,
especificamente as aes voltadas dissuaso - atravs da execuo da
polcia ostensiva e judiciria - e da inabilitao, atravs da priso dos
infratores
15
nas casas penitencirias aps o devido processo legal -,
restringindo qualquer ao municipal nessa esfera especfica.
A superao da restrio jurisdicional para reformar o sistema de
Segurana Pblica brasileiro depende, ento, de Proposta de Emenda
Constitucional (PEC). Entre 1995 e 2010, trinta e quatro propostas para a
alterao do artigo 144 da CF/88 foram apresentadas ao Congresso Nacional,
mas at o momento o dispositivo constitucional no foi reformado para obrigar
a participao do Municpio na promoo de programas scio-econmicos
voltados melhoria da qualidade de vida dos cidados e, portanto,
diminuio dos incentivos ambientais e situacionais prtica criminosa,
tampouco para permitir a implementao de aes de dissuaso ou inabilitao
do crime e da violncia atravs da execuo da polcia ostensiva por meio de
Guardas Municipais, como se verifica na Tabela 1:

Tabela 1: Distribuio de Frequncias de Propostas de Emendas
ao Art. 144 da CF/88.
GOVERNO Quanti dade Pauta Arquivadas Apensadas
COLLOR 1 0 1 0
FHC 19 1 1 17
LULA 15 4 4 6
TOTAL 35 5 6 23

Fonte: http://www.camara.gov.br e http://www.senado.gov.br

As discusses em torno da descentralizao e da municipalizao da
Segurana Pblica criou dissenso no Legislativo, que at o momento no
aprovou as Propostas para a alterao da Constituio Federal.

15
A dissuaso e a inabilitao referem-se capacidade dos rgos do sistema de justia criminal de
fazer com que o infrator mude de idia a partir da avaliao do custo e do benefcio da ao criminosa
(Becker, 1968).
25

Todavia, contrariando a literatura comparada sobre o Federalismo, o
Executivo Federal brasileiro no ficou imobilizado diante desse impasse na
arena legislativa e, a partir de 2000, impulsionado pela presso da opinio
pblica diante dos altos ndices de crime e de violncia e apoiado pela
interpretao dada pelas policies communities ao papel do Municpio na
Segurana Pblica, comeou a formular e implementar aes voltadas
descentralizao da Poltica de Segurana Pblica brasileira. Enfim,
aproveitando-se da l acuna necessria para interpretar de novas maneiras as
regras existentes, alterou a arena de conflito para o Executivo Federal e deu
incio ao processo de induo dos nveis subnacionais formulao e
implementao de polticas scio-econmicas e criao/reestruturao de
Guardas Municipais na preveno e na represso do crime e da violncia,
atravs de repasses do Fundo Nacional de Segurana Pblica, como se
verifica nos Captulos III e IV.
A pesquisa do Perfil dos Municpios Brasileiros realizada em 2006
(MUNIC 2006), promovida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), traz evidncias de que as aes das Guardas Municipais extrapolam a
proteo do patrimnio municipal e estendem-se a funes voltadas
segurana pblica e represso da criminalidade, tais como atendimento de
ocorrncias policiais, controle de ambulantes, atendimento s Polcias (Civis e
Militares), entre outras, ao arrepio do mandamento constitucional.









26

CAPTULO II

FEDERALISMO: ENTRE A MANUTENO DO STATUS QUO
E A MUDANA INSTITUCIONAL



2.1. A Manuteno do Status Quo

O argumento da literatura sobre o federalismo o de que a mudana
nos Estados federativos tolhida pelos mecanismos institucionais, que
restringem as possibilidades de mudanas de status quo porque a autoridade
poltica se dispersa nas relaes verticais e horizontais entre os nveis de
governo (Lijphart, 1999), aumentando o poder de veto das minorias na medida
em que aumenta o nmero de pontos de veto institucionalizados durante o
processo decisrio (Tsebelis, 1997).
No mbito das relaes verticais, Estados federativos caracterizam-se
pela baixa integrao entre os nveis de governo, fator que implicaria limites
capacidade de coordenao do governo central porque os governos
subnacionais podem concorrem para intervir em uma rea de poltica
especfica sem necessidade de autorizao do outro nvel de governo. E isso
pode constituir-se em problema de coordenao de objetivos (Lijphart apud
Arretche, 2002:432).
A representao dos estados em uma Cmara Federal, no nvel das
relaes horizontais, juntamente com os poderes da Suprema Corte, operaria
no sentido de assegurar a diviso federal do poder (Lijphart, 1999:187-188),
ratificando a disperso da autoridade poltica (Arretche, 2002:432) e
potencializando o poder de veto da minoria.
27

Portanto, nos Estados federativos as decises polticas requerem um
acordo em vrios pontos ao longo de uma cadeia de decises tomadas por
representantes em diferentes arenas polticas. A sorte de uma proposta
depende, ento, do nmero e da localizao de oportunidades de veto
distribudas ao longo dessa cadeia (Immergut, 1996). As decises polticas,
destarte, no so atos singulares tomados em determinado momento do
tempo; ao contrrio, so a resultante de uma sequncia de decises tomadas
por diferentes atores situados em distintas posies institucionais. A aprovao
de uma lei, ento, exige que tenha havido uma sucesso de votos afirmativos
em todas as instncias de deciso (Immergut, 1996:144).
Segundo Stepan (1999), comparado com outras federaes
contemporneas, o federalismo brasileiro estaria, juntamente com os EUA, no
extremo da escala de demos-constraining. Assim, a possibilidade de
transformar as preferncias da maioria expressa na escolha do Presidente
em polticas pblicas encontraria obstculos institucionais, pois o desenho da
federao alavancaria os recursos de poder das minorias nas instncias
decisrias federais, especialmente no Senado (Arretche, 2002:28).
Assim, se a combinao de presidencialismo, sistema multipartidrio,
indisciplina partidria e federalismo, gera um excessivo nmero de pontos de
veto no processo decisrio, elevando os custos de aprovao de reformas no
Legislativo, ento os impasses entre o Executivo e o Legislativo, derivados
dessa engenharia institucional, so a principal ameaa estabilidade
democrtica brasileira, pois os presidentes ficariam imobilizados nas reas de
poltica em que o Congresso e os governadores so veto players decisivos
(Arrethe, 2002:28).
Entretanto, Arretche (2002) demonstrou que os argumentos federalistas
so insuficientes para explicar as mudanas havidas em algumas polticas
sociais brasileiras, como por exemplo, Habitao, Saneamento Bsico,
Educao Fundamental e Sade. Nessas polticas sociais, o Governo Federal
conseguiu produzir mudanas atravs da aprovao de Emendas
Constitucionais, comprovando a tese da autora de que no existe paralisia no
processo decisrio brasileiro, como espera a teoria do federalismo, que, por
28

isso, tambm no capaz de explicar o processo de reformas em curso na
Segurana Pblica, como se verifica no subitem a seguir.

2.2. A Mudana na Agenda de Reformas Brasileira

Contrariando a literatura que acentua a manuteno do status quo nos
Estados federalistas, Arretche (2002) demonstrou que em quatro reas de
poltica social (educao fundamental, sade, habitao e saneamento) o
governo federal brasileiro encontrou resultados diversos na implementao da
agenda de reformas que afetavam diretamente os interesses de Estados e de
Municpios. Nem o impasse nem a subordinao do governo federal s
preferncias dos governos locais caracterizaram os casos por ela examinados.
Enfim, os governos subnacionais no federalismo brasileiro no representaram
um ponto de veto intransponvel implementao da agenda de reformas do
governo federal nessas polticas particulares (Arretche, 2002:433).
Na poltica de saneamento no houve o sucesso esperado pelo
Executivo Federal brasileiro, pois apesar de as Cmaras Municipais serem o
nico ponto de veto privatizao das empresas municipais, no Estado de So
Paulo a presso da opinio pblica e da companhia estadual inviabilizou a
maior parte das tentativas municipais de privatizao. Alm disso, a
interpretao dominante do artigo 30 da CF/88 foi a de que a privatizao de
uma companhia estadual de saneamento dependeria da aprovao de todas as
Cmaras Municipais onde concessionria (Arretche, 2002).
Na poltica de habitao, a reforma promovida pelo Governo Federal
alcanou o sucesso porque passou de um modelo centrado de financiamento
produo de habitaes novas e assentado em uma rede de prestadoras
pblicas, para um modelo centrado no financiamento ao muturio final e,
particularmente, destinado aquisio de imveis usados (Arretche, 2002).
Na poltica de educao, a determinao constitucional de que a oferta
de matrculas seria preferencialmente municipal foi ao encontro do objetivo da
29

reforma pretendida pelo governo federal, e a interveno nas configuraes
estaduais de distribuio de matrculas e pagamentos de professores alcanou
o sucesso aps a aprovao de uma Emenda Constitucional (Arretche, 2002).
Na poltica de sade, o governo federal alcanou o objetivo de Reforma:
adeso municipal s normas constitucionais (SUS) e rompimento com o
modelo prvio assentado sobre o municpio contributivo. Com essa medida, foi
possvel a transferncia aos municpios de responsabilidades de gesto da
prestao de servios, mantendo a participao federal apenas no
financiamento da poltica (Arretche, 2002).
Ento, conclui a autora, uma vez superada a fase de aprovao de
uma legi slao reformadora na arena parlamentar, sua implementao
envolve a adoo de medidas que deslocam para a arena do poder Executivo
federal a autoridade decisria sobre o contedo das polticas a serem
concretizadas pelas burocracias, que j no necessitam de autorizao
legislativa para a implementao da reforma poltica desejada. Ou seja, os
mecanismos federativos sugeridos pela literatura so insuficientes para explicar
o sucesso do governo federal, nessas quatro reas de poltica social, porque
ele condicionado pelo legado das polticas anteriores, pela estrutura das
relaes intergovernamentais e por sua capacidade de superar o poder de veto
implementao de polticas, que se caracterizaria pela baixa integrao
vertical de estados federativos. Enfim, segundo a autora, tpico das
federaes dificultar a mudana das regras do jogo; porm, atravs de
Emendas Constitucionais possvel alterar diversas regras para a consecuo
das polticas pblicas pretendidas.
Mas diferentemente dos exemplos de reforma das quatro polticas
sociais analisadas por Arretche (2002), o desenho da Poltica de Segurana
Pblica estabelecido pelo Artigo 144 da Constituio Federal de 1988, que
estabelece atribuies privativas a cada instituio e a cada nvel de governo,
limitando o governo federal para legislar sobre a matria ou para implementar
aes que no encontram embasamento legal. E a regra constitucional ainda
no foi alterada para permitir a reforma desse contedo de polti ca. Como
explicar, ento, as reformas em curso para a municipalizao da Segurana
30

Pblica? Como explicar os repasses de recursos pblicos a programas sociais
e econmicos e, principalmente, para a implementao da polcia ostensiva
atravs de Guardas Municipais, cuja atribuio constitucional a proteo de
bens, servios e instalaes municipais? Enfim, como explicar essas reformas
se o Executivo Federal ainda no consegui u superar a fase de aprovao
da l egislao reformadora na arena parlamentar?
Mahoney e Thelen (2010) erigiram um modelo terico capaz de explicar
a mudana institucional em curso na Segurana Pblica brasileira,
especialmente das Guardas Municipais, que tangencia as limitaes
constitucionais.


2.3. A Mudana Institucional Gradual
16


As instituies frequentemente mudam - abrupta ou gradualmente - ao
longo do tempo. E embora menos percebidas e por isso menos estudadas -
as mudanas lentas e graduais podem ter conseqncias iguais s das
abruptas sobre os padres de comportamento humano e sobre os resultados
substantivos de polticas. Segundo J ames Mahoney & Kathleen Thelen (2010),
os neo-institucionalistas
17
provem respostas aos mecanismos que sustentam
as instituies ao longo do tempo e prestam conta de casos em que h
choques exgenos ou rpidas mudanas institucionais, mas at o momento
no apresentaram um modelo geral que possa compreender fontes exgenas e
endgenas da mudana institucional.
Os autores desenvolveram um modelo terico que permite observar os
padres da mudana institucional gradual, classificar e comparar os casos
empricos observados, ligando modelos particulares de mudana institucional

16
MAHONEY, James, e THELEN, Kathleen (2010). Explaining Institutional Change. Ambiguity, Agency,
and Power. Cambridge: Cambridge University Press.
17
Os tericos do Neo-institucionalismo podem ser alocados nas vertentes histrica, sociolgica e da
escolha racional.
31

incremental a caractersticas do contexto poltico e s propriedades das
instituies, que permitem estabelecer tipos especficos de agentes e
estratgias de mudana.
De acordo com o modelo, instituies so instrumentos de distribuio
de poder com forte implicao porque inevitavelmente levantam considerveis
recursos e invariavelmente tem conseqncias distributivas. Destarte, um
dado conjunto de regras - ou expectativas formais/informais ter implicaes
nos padres desiguais para alocao de recursos; e muitas instituies formais
so especificamente destinadas distribuio de recursos a determinados
tipos de atores e no a outros. Portanto, suas propriedades bsicas devem ser
definidas de forma a fornecer algum elemento dinmico que permite a
mudana, que no deve ser entendida apenas como resultado de choques
exgenos ou de mudanas no ambiente.
Quando instituies so formalmente codificadas, suas expectativas de
orientao frequentemente permanecem imprecisas (ambguas) e, por isso,
sempre sujeitas interpretao, ao debate e contestao. E as lutas pelo
significado, aplicao e execuo, das regras institucionalizadas esto
entrelaadas com a alocao dos recursos implicados. Portanto, a
ambiguidade das regras instaura um ponto de conflito e em muitos casos cria-
se um grande acordo para jogar na interpretao das regras de significado
especial ou no modo como as regras esto instanciadas na prtica. E a
mudana incremental surge precisamente na lacuna ou no ponto fraco entre a
regra e a sua interpretao ou entre a regra e a sua aplicao
18
.
Em resumo, as instituies tm em si mesmas as propriedades bsicas
para as possibilidades de mudana, que so animadas pelas implicaes da
distribuio de poder e pela luta em torno do significado, aplicao e execuo,
das regras institucionalizadas. E vencedores e perdedores institucionais tem
interesses diferentes no que se refere interpretao de regras ou dedicao
de recursos execuo. Alm disso, o ambiente constitudo pelo contexto

18
Where we expect incremental change to emerge is precisely in the gaps or soft spots between the
rule and its enforcement (Mahoney & Thelen, 2010:14).
32

poltico e pelas caractersticas institucionais d forma ao agente de mudana
dominante, cujas estratgias provavelmente levam mudana institucional.

2.3.1. Tipos de Mudana Institucional

Mahoney & Thelen (2010) estabeleceram quatro tipos de mudana
institucional: displacement (deslocamento), layering (camadas), drift (desvio) e
conversion (converso).
Displacement caracteriza-se pela remoo das regras existentes e pela
introduo de novas regras; ou seja, quando as regras existentes so
substitudas por novas regras
19
. Esse tipo de mudana pode ser abrupta e isto
pode implicar numa mudana radical, que frequentemente destacada nas
principais teorias neo-institucionalistas. Mas o displacement pode tambm ser
um lento processo, especificamente quando novas instituies so introduzidas
e passam a competir diretamente com as antigas. Novas instituies so
frequentemente introduzidas pelos atores que foram perdedores no antigo
arranjo.
Layering caracteriza-se pela introduo de novas regras sobre ou ao
lado das regras existentes. Ou seja, novas regras so anexadas s antigas,
alterando a maneira como as originais estruturavam o comportamento (Thelen,
2003; Thelen apud Schickler, 2001). Diferentemente do displacement, o
layering no introduz inteiramente novas regras ou instituies, mas envolve
emendas, revises ou adies, s j existentes. Cada layering pode, contudo,
trazer substancial mudana se as emendas alterarem a lgica da instituio ou
comprometerem a estabilidade da reproduo do ncleo institucional original.
O processo de layering institucional toma lugar quando os desafiadores
institucionais no tem capacidade de mudar as regras originais
20
. Destarte, o
trabalho ocorre atravs da adio de novas regras sobre ou ao lado das regras

19
Displacement is present when existing rules are replaced by new ones (Mahoney & Thelen, 2010:16).
20
Process of layering often take place when institutional challengers lack the capacity to actually change
the original rules (Mahoney & Thelen, 2010:17).
33

antigas. Os defensores do status quo podem ser capazes de preservar as
regras originais, mas so incapazes de impedir emendas ou modificaes.
Cada pequeno elemento pode ser uma mudana em si mesma e ainda essas
pequenas mudanas podem ser acumuladas e levar a uma grande mudana
no longo prazo.
Drift caracteriza-se pela ocorrncia de um desvio da finalidade
institucional a partir do impacto de mudanas no ambiente sobre as regras
existentes
21
. As regras permanecem formalmente as mesmas, mas seu
impacto varia de acordo com as mudanas externas, segundo Thelen, 2003,
apud Hacker, 2005). Quando os atores escolhem no responder a cada
mudana ambiental, sua inrcia pode causar mudana no impacto (resultado)
da instituio, alterando substantivamente os seus produtos.
Conversion ocorre quando as regras permanecem formalmente as
mesmas, mas so interpretadas e executadas de novas maneiras
22
. A lacuna
entre as regras e sua instncia no dirigida pela negligncia diante da
mudana de configurao do ambiente, como acontece com o drift; ao invs
disso, a lacuna produzida por atores que ativamente exploram as
ambiguidades inerentes s instituies. Atravs do reemprego, eles convertem
a instituio para um novo objetivo, funo ou propsito. Em alguns casos, a
converso resulta da incorporao de novos adeptos ou da assuno de poder
por parte de uma nova coalizo poltica que, ao invs de desmantelar velhas
instituies, usam-nas de novas maneiras (Mahoney & Thelen, 2010, apud
Selznick, 1949). Na falta de capacidade para destruir uma instituio, os
desafiadores institucionais podem ser capazes de explorar as ambi guidades
inerentes de maneira a permitir que a instituio seja redirecionada para
funes e efeitos mais favorveis.


21
Dirft occur often remain formally the same but their impact changes as a result of shifts in external
conditions (Idem, p. 17).
22
Conversion occur when rules remain formally the same but are interpreted and enacted in news ways
(Ibid.)
34

2.3.2. O Contexto Poltico

A probabilidade de mudana institucional afetada pelo contexto
poltico, que da aos defensores do status quo fortes ou fracas possibilidades de
veto, e pelas caractersticas institucionais, que abrem ou constrangem as
oportunidades oferecidas aos atores para exercerem a discricionariedade
23
na
interpretao e na implementao das regras.
Inicialmente, a questo das possibilidades de veto pode derivar tanto de
veto players especialmente poderosos quanto de inmeros pontos de veto
institucionais (Tsebelis, 2002). As possibilidades de veto so altas onde h
atores que tem acesso aos meios institucionais ou extra-institucionais que
bloqueiam a mudana. Esses atores podem ter acesso s capacidades de veto
sobre a mudana das regras formais e informais ou na execuo das regras
(implementao), embora atores com forte capacidade de veto em determinada
instituio possam no ter fora em outras instituies.
Onde os defensores do status quo puderem ser veto player decisivos
haver dificuldade para mobilizar recursos para reunir uma coalizo que possa
deslocar as regras institucionais existentes. Assim, improvvel a ocorrncia
de displacement em um contexto em que haja fortes possibilidades de veto. Da
mesma forma, os esforos de converso ativa sero difceis em tal contexto.
Como alternativa ao displacement e conversion, drift e layering so
estratgias de mudana mais promissoras em ambientes polticos com forte
possibilidade de veto
24
. Isto porque drift e layering no requerem a mudana de
direo das velhas instituies e no confiam na alterao da regra em si ou na
mudana ativa de sua promulgao.
Com o drift, a mudana institucional d-se a partir da negligncia da
instituio, ou mais precisamente, na falha de adaptao e atualizao diante
de impactos institucionais tradicionais em um ambiente alterado. Poderosos
veto players podem ser capazes de defender instituies existentes contra um

23
Discretion foi traduzida como discricionariedade, e no como discrio.
24
Instead of displacement or conversion, drift and layering are more promising as strategies of change in
political environments with strong veto players (Mahoney & Thelen, 2010:19).
35

displacement total, mas seu poder de veto frequentemente insuficiente para
evitar o drift, pois isso exige que partidrios tomem medidas ativas para
angariar apoio para uma instituio social, econmica ou poltica, em um
contexto de mudana.
Com o layering, a possibilidade de mudana institucional cresce com a
adio de novas instituies ou regras ao lado das j existentes. Enquanto
poderosos veto players podem proteger velhas instituies do displacement,
eles no podem necessariamente evitar a adio de novos elementos
25
.

2.3.3. Caractersticas Institucionais

A outra dimenso explicativa da teoria concerne ao fato de que
instituies esto abertas para interpretaes e variaes na aplicao das
regras. Portanto, adotar uma abordagem distributiva para as instituies
significa tratar o cumprimento das regras institucionais como uma varivel que
pode mudar ao longo do tempo, e o grau de discricionariedade de que os
atores dispem para implementar suas aes variar de uma instituio para
outra. A fonte de variao no escopo da discricionariedade das regras
permitida por um curso bem diversificado: a variedade das regras, os tipos de
comportamentos regulados pelas regras, a extenso dos recursos mobilizados
pelas regras e assim por diante. E a preocupao recai simplesmente sobre a
variao da extenso da discricionariedade de que os atores dispem nos
nveis de interpretao e de execuo e no sobre a identificao de cada
fonte de variao.
Os diferentes nveis de discricionariedade na interpretao e na
execuo das regras ajudam a explicar os modos de mudana institucional. Se
os candidatos a agentes de mudana esto diante de uma instituio na qual
existe muito pouco espao para a discricionariedade na execuo, ento
muito pouco provvel conversion e drift como resultado. Conversion

25
Powerful veto players may be able to defend existing institutions against outright displacement, but
their veto players are often insufficient to prevent drift(Mahoney & Thelen, 2010:20).
36

normalmente ocorre quando as regras so ambguas o suficiente para permitir
diferentes (ou frequentemente contrastantes) interpretaes. Drift pode ocorrer
quando se abre uma lacuna entre as regras e a execuo devido negligncia
diante de mudanas no ambiente.
Em resumo, capacidades administrativas
26
podem ser especialmente
importantes para a conversion e para o drift porque a fraqueza nessas frentes
pode criar aberturas estratgicas que se opem regulamentao. Por
contraste, os outros dois modelos de mudana, layering e displacement, no
confiam na explorao de ambigidades de suas regras. Esses resultados so
estratgias de agentes de mudana que se do conta de que a transformao
no pode ocorrer tirando proveito de uma disjuno entre as regras e a
execuo. Com o layering, uma instituio velha permanece no lugar, mas
alterada pela introduo de novas regras. Com o displacement, a antiga
instituio simplesmente deslocada total e abruptamente ou gradualmente ao
longo do tempo. De um jeito ou de outro, a mudana ocorre de maneira que
no implicar na alterao da interpretao ou execuo das regras, que
permaneceram intactas.

2.3.4. Tipos de Agentes de Mudana

Quem so os agentes por trs de cada mudana? E por que eles
adotam o comportamento que leva transformao? Identificar os agentes de
mudana til para explicar sua finalidade: cada tipo de agente esta associado
com um modo particular de mudana institucional, bem como uma estratgia
particular de preferncia para efetuar tal mudana. A partir da distribuio do
poder nas instituies, os perdedores institucionais dirigem a mudana
precisamente porque eles acreditam que se beneficiaro por cada alterao
institucional. A partir de duas questes bsicas
27
, Mahoney & Thelen (2010)

26
Para mais informaes acerca da importncia de capacidades administrativas, vide Sikkink, 2003.
27
Os atores procuram preservar a existncia das regras institucionais? e Os atores acatam as regras
institucionais?
37

definiram quatro tipos bsicos de agentes de mudana: insurrecionrios,
simbiontes, subversivos e oportunistas.
Os Insurrecionrios procuram eliminar as instituies ou regras
existentes e sua mobilizao ativa e visvel contra elas. Eles rejeitam a
permanncia institucional e nem sempre obedecem a suas regulamentaes.
Os Simbiontes possuem duas variaes parasitas e mutualsticos e
em ambas as instncias dependem (e crescem) nas instituies que no so
de sua autoria. Os parasitas exploram uma instituio para ganhos privados,
que dependem da existncia e da ampla eficcia da instituio. Por isso, os
parasitas confiam na permanncia da instituio, mas eles praticam aes que
contrariam o seu esprito ou a sua finalidade e assim ela minada a longo
prazo. Como resultado, os parasitas esto associados ao drift (desvio de
rumo), negligncia na manuteno institucional e no desacoplamento entre
regra e prticas no terreno. Em sua encarnao mutualstica, os simbiontes
tambm florescem e se beneficiam das regras que eles no escreveram ou
desenharam, usando-as de novas maneiras para atingir seus interesses. Neste
caso, contudo, a atividade simbitica no tem compromisso com a eficincia
das regras ou com a sobrevivncia institucional. Em vez disso, os mutualistas
violam a letra da lei para manter o seu esprito em contraste com os
parasitas, que exploram a letra da lei, mas violam o seu esprito. Os
mutualistas no esto associados com a mudana institucional atravs do drift;
de fato, eles contribuem para a robustez institucional, expandindo a coalizo de
apoio na qual a instituio repousa.
Atores subversivos deslocam uma instituio na busca de seus
objetivos, sem quebrar-lhe as regras. Eles trabalham no interior da instituio,
mas aguardam o momento adequado para praticar a oposio e, portanto,
podem encorajar mudanas institucionais atravs da promoo de novas
regras margem das antigas (layering), alterando assim o apoio ao regime
anterior.
Finalmente, os oportunistas so atores que tem preferncias ambguas
sobre a continuidade institucional. Eles no procuram perseguir ativamente a
38

preservao institucional. No entanto, porque se opor ao status quo muito
custoso, eles tambm no tentam mudar as regras. Ao invs disso, os
oportunistas exploram todas as oportunidades existentes dentro do sistema
para alcanar os seus objetivos. Realmente, o peso dos oportunistas na
instituio pode ser a maior fonte de inrcia institucional. Suas preferncias por
fazer uso das possibilidades existentes o maior risco (natural) para a
estratgia de mobilizao - devido a sua inao dos adeptos ou aliados de
uma instituio. Assim, alm das assimetrias de poder, os oportunistas ajudam
a explicar por que mudar um status quo institucional muito mais difcil do que
defend-lo. Quando emergem como agentes de mudana, os oportunistas
frequentemente se engajam em estratgias de conversion: a ambiguidade na
interpretao e na implementao das regras existentes prov um espao para
reimplantarem essas regras de maneiras no previstas por seus
formuladores
28
.
Em suma, a teoria permite generalizar a afinidade entre tipos
particulares de atores e os modos de mudanas por eles permitidos:
insurrecionrios procuram deslocamento (displacement) rpido, mas se
contentam com o deslocamento gradual. Simbiontes procuram preservar a
diversidade institucional formal do status quo, mas sua vertente parasitria
realiza aes que causam desvio institucional (drift). Subversivos buscam o
deslocamento (displacement), mas muitas vezes trabalham a curto prazo em
nome de camadas de legislao (layering). Oportunistas adotam uma
abordagem de esperar para ver enquanto prossegue a converso
(conversion), at quando convier aos seus interesses.

2.3.5. Como o Contexto Poltico e o Ambiente Institucional
Influenciam os Agentes de Mudana e suas Estratgias


28
When they do emerge as agents of change, opportunists often engage in strategies of conversion:
ambiguities in the interpretation or implementation of existing rules provide the space for them to
redeploy these rules in ways unanticipated by their designers.
39

Tomando juntos os aspectos do contexto poltico, do ambiente
institucional e dos tipos de atores, possvel tambm generalizar algumas
proposies que concernem a tipos de ambientes em que diferentes tipos de
agentes podem surgir e prosperar. Mahoney & Thelen (2010) sugerem que a
existncia de regras institucionais e a prevalncia do contexto poltico so a
chave explicativa dos fatores e os agentes de mudana tornam-se a etapa de
interveno atravs da qual o carter das regras institucionais e do contexto
poltico estabelecem a causalidade dos acontecimentos.
Primeiro, mais provvel que os insurrecionrios floresam em
ambientes caracterizados por baixa discricionariedade e fraca possibilidade de
veto. Baixa discricionariedade bastante compatvel com estratgias de
displacement total (em oposio converso ou ao drift), enquanto que
possibilidades de veto guardam o significado de que se pode esperar que os
defensores do status quo resistiro mudana se estiverem bem posicionados
para combater os esforos dos insurgentes que visam ao displacement.
Segundo, simbiontes da variedade parasitria so a imagem espelhada
do presente, prosperando em ambientes caracterizados por forte possibilidade
de veto e alta discricionariedade na implementao. J que os simbiontes
parasitrios desejam manter o status quo institucional, fortes veto players
ajudam a garantir esse resultado. Ao mesmo tempo, contudo, simbiontes
parasitrios necessitam de alta discricionariedade na execuo, porque isso
permite espao para alterar a validade e o significado das regras
institucionalizadas.
Terceiro, pode-se esperar a emergncia e o florescimento de atores
subversivos em contextos nos quais fortes possibilidades de veto e pouca
oportunidade de interpretao e execuo criam dificuldade para os opositores
abrirem ou flexionarem as regras de uma instituio. Neste ambiente, os
agentes da mudana devem trabalhar dentro do sistema para alcanar seus
objetivos.
Finalmente, os oportunistas tendem a florescer em ambientes em que h
grande oferta de discricionariedade na maneira como as instituies so
40

promulgadas e h poucos veto players ou pontos de veto para evitar a
mudana institucional real. Neste cenrio, os apoiadores institucionais podem
fechar os olhos para aqueles que voluntariamente convertem instituies para
os seus prprios fins, desde que no se oponham totalmente s regras
institucionais. Alm disso, os desafiadores institucionais no precisam
desenvolver estratgias de insurreio, desde que encontrem lacunas entre as
regras e a implementao para explorarem. Ao invs de se oporem
abertamente s instituies, os desafiadores agem como oportunistas captando
recursos para implementar as regras vigentes para os seus prprios fins.

Em resumo, as caractersticas institucionais e o contexto poltico forjam
tipos de atores que implementam suas estratgias para efetivar a mudana
institucional, como se verifica na Tabela 2:

Tabela 2 A Teoria da Mudana Institucional Gradual
C Co on nt t e ex xt t o o P Po ol l t t i i c co o
C Ca ar ra ac ct t e er r s st t i i c ca as s
I In ns st t i i t tu uc ci i o on na ai i s s
T Ti i p po os s d de e A At t o or re es s E Es st t r ra at t g gi i a as s
Fraco Poder de Veto Baixa Discricionariedade Insurrecionrios Displacement
Forte Poder de Veto Alta Discricionariedade Simbiontes Drift
Forte Poder de Veto Baixa Discricionariedade Subversivos Layering
Fraco Poder de Veto Alta Discricionariedade Oportunistas Conversion
Fonte: Mahoney & Thelen, 2010.

41

CAPTULO III

A INSERO DO MUNICPIO NA AGENDA
GOVERNAMENTAL DE SEGURANA PBLICA


Em 13 de dezembro de 1990, o Deputado Federal Maurcio Nasser
(PTB/PR) apresentou o Projeto de Emenda Constitucional n 60/1990, no qual
propunha a fundio das funes exercidas pelas Polcias Civis e Militares, no
mbito da Polcia Estadual. Apesar de a proposta ter sido arquivada em 02 de
fevereiro de 1992, serviu para fomentar as discusses posteriores em torno do
tema e aprofundar a idia de que Segurana Pblica deveria deixar de ser
atividade predominantemente estadual.
Posteriormente, trinta e cinco Propostas de Emenda Constitucional
(PEC)
29
para a alterao do artigo 144, que estabelece o desenho da poltica
de Segurana Pblica no Brasil, foram apresentadas na Cmara dos
Deputados e no Senado Federal no perodo de 1995 a 2010, mas at o
momento a reforma no foi autorizada pelo Legislativo devido ao
dissenso em torno do tema. As propostas variam da alterao de
competncia das Guardas Municipais a Criao de Guarda Nacional,
passando, inclusive, pela concesso de poder de polcia a Agentes de
Segurana Penitenciria. E a limitao constitucional reduz a capacidade
legislativa da Unio, porque uma lei promulgada por qualquer esfera de
governo no pode criar um rgo de segurana pblica que no esteja
previsto na Constituio Federal (restrio jurisdicional).
No governo FHC - mesmo gozando da fortuna decorrente do sucesso
do Plano Real e de uma coalizao que beirava os 75% da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, percentual mais do que suficiente para
aprovar a srie de emendas constitucionais (Abrucio e Couto, 2003:33) -,

29
A tabela 1 evidencia o impasse do Poder Legislativo em torno do tema.
42

apenas a PEC N 534/2002, que concede poder de polcia s GCM, alcanou a
Pauta para votao, mas no foi votada at a presente data.
Da mesma maneira, ao largo da discusso sobre hegemonia partidria,
mesmo gozando de 80% de aprovao popular
30
, apenas 23% dos Projetos de
Emenda Constitucional referentes alterao do artigo 144 foram levados para
a pauta de votao durante o Governo LULA (I e II), sendo que apenas a PEC
446/09, que trata de piso salarial para os policiais, foi votada e aprovada em 1
turno na Cmara dos Deputados; porm, at a presente data, a votao em
segundo turno no foi realizada.
O impasse no Legislativo para a aprovao de Propostas de Emendas
Constitucionais, ou como afirmou Stepan (1999), a dificuldade de transformar
as preferncias da maioria em polticas pblicas pode suscitar a ideia de que
realmente o Brasil situa-se no extremo da escala de demos-constraining.
Entretanto, os dados publicados pelo IBGE indicam que o Executivo Federal
(FHC e LULA) no ficou paralisado diante dos mecanismos federativos e
transferiu a arena de conflito para o Executivo, a partir da qual formulou e
implementou diversos programas voltados ao crime e violncia.
O Governo FHC (I e II), por meio do Ministrio da J ustia, inseriu o tema
da Municipalizao da Segurana Pblica na agenda governamental com o
Plano Nacional de Segurana Pblica. Para superar a restrio jurisdicional
decorrente do impasse no Legislativo para a alterao da CF/88, promulgou
uma srie de normas infraconstitucionais para maximizar sua capacidade de
coordenao de objetivos dos diferentes nveis federativos e burocracias
especializadas, por ele considerados necessrios reforma pretendida. O
aprendizado poltico adquirido durante reformas promovidas em outras polticas
sociais (saneamento, habitao, educao e sade) pautou a estratgia de
criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica, mecanismo a partir do qual
recursos foram concedidos a Estados e Municpios que aderiram aos
programas estabelecidos pelo PNSP. A partir dessa engenharia, vrios
Municpios receberam recursos federais para desenvolverem programas
sociais e econmicos voltados melhoria dos ambientes e situaes
associados prtica do crime e da violncia.

30
Pesquisa CNT/SENSUS, de agosto de 2010.
43

O Governo LULA (l e II), na prtica, aprofundou as reformas na
Segurana Pblica. Atravs da criao de burocracia especializada (SENASP)
desenvolveu e diversificou as reformas iniciadas no governo anterior, que
resultaram na valorizao do papel dos Municpios como atores fundamentais
na gesto da segurana pblica e, consequentemete, como integrantes do
Sistema nico de Segurana Pblica
31
.


3.1. Governo FHC - Plano Nacional de Segurana Pblica

A questo do crime e da violncia foi inserida na Agenda Governamental
em junho de 2000, com o lanamento do Plano Nacional de Segurana
Pblica, que foi estruturado a partir das principais idias e sugestes
decorrentes dos debates envolvendo o Ministrio da J ustia, os Secretrios
Estaduais de Segurana Pblica, especialistas, organizaes no-
governamentais e sociedade civil, fruns So Paulo Sem Medo e Rio Contra
o Crime, Instituto Sou da Paz, e do grupo de trabalho para avaliao do
Sistema de Segurana Pblica, que funcionou sob a coordenao da
Secretaria Nacional de Direitos Humanos, do Gabinete de Segurana Pblica
Institucional e outros rgos da Presidncia da Repblica.
Diante da dificuldade para alterar o Artigo 144 da CF/88 - que estrutura a
Poltica de Segurana Pblica no Brasil decorrente do impasse enfrentado na
arena do Legislativo, o governo FHC iniciou o processo de layering
institucional (Mahoney & Thelen, 2010), introduzindo novas regras
infraconstitucionais - sem a alterao do dispositivo constitucional - com a
finalidade de coordenar os objetivos dos governos subnacionais e articular
aes do Poder J udicirio, do Ministrio Pblico e da sociedade civil, visando
alterao do Sistema Nacional de Segurana Pblica brasileiro. Em suma, a
promulgao de normas infraconstitucionais visava a mitigao dos pontos de
veto implementao da reforma pretendida.

31
Sistema nico de Segurana Pblica. Seis meses de gesto. Braslia: SENASP/MJ, 2003.
44

O PNSP foi estruturado em programas, projetos e aes, agrupados em
um conjunto de temas. Em uma de suas aes, estabeleceu as bases para a
estruturao do Plano de Integrao e Acompanhamento dos Programas
Sociais de Preveno Violncia, especificamente voltado integrao e
acompanhamento de programas sociais de preveno da violncia nos
grandes centros urbanos, conhecido pela sigla PIAPS
32
(Kahn, 2005:59).
Cabia-lhe articular iniciativas de vrios setores do Executivo Federal, de modo
que os programas de vrias pastas (Sade, Educao, J ustia, Meio Ambiente)
pudessem convergir para empreendimentos articulados entre si (Sento-S,
2005) e inaugurar a ideia de que a questo da Segurana Pblica atravessa os
mais variados setores do poder pblico e da sociedade. De acordo com o
Plano, a Segurana Pblica deve ser coordenada e resultar do dilogo entre
todos os envolvidos.
O PIAPS elegeu quarenta e nove programas sociais j existentes no
Plano Plurianual 2000-2003. No mbito Federal, foram formuladas aes que
visavam ao fortalecimento dos mecanismos de dissuaso e de inabilitao do
Sistema de J ustia Criminal: criao do Sistema Prisional Federal; combate ao
narcotrfico e ao crime organizado atravs de operaes coordenadas
envolvendo a Polcia Federal, a Polcia Rodoviria Federal e a Receita Federal,
principalmente nos aeroportos e nas fronteiras (trplice fronteira; fronteira
Amap-Par-Guiana Francesa-Suriname; e fronteira Amazonas-Colmbia); e a
construo de um Sistema de Informaes que integrassem os bancos de
dados das unidades subnacionais: registro comum de veculos automotores no
MERCOSUL; criao do Subssistema de Segurana Pblica visando
integrao de todos os rgos de inteligncia das esferas nacional e
subnacionais; e constituio de uma base de dados slida e confivel que
permite o monitoramento do desempenho das polcias no Brasil. Alm disso,
programas de desarmamento e de controle de armas de fogo (tais como
proibio do comrcio de arma de fogo para civis, criao de cadastro nacional
de armas apreendidas) e a coordenao centralizada do controle de armas,

32
Estudo de Caso elaborado a partir do Projeto Desenvolvimento e Implantao de Metodologia de
Monitoramento e Avaliao do Plano de Integrao e Acompanhamento de Programas Sociais de
Preveno de Violncia PIAPS/PNSP, desenvolvido pela Fundao Instituto de Administrao
Universidade de So Paulo FIA/USP, no mbito do Programa de Modernizao do Poder Executivo
Federal. Vigncia do Projeto: 15 de junho de 2001 a 30 de novembro de 2002.
45

inclusive a implantao
33
do Sistema Nacional de Armas (SINARM) estavam
presentes na formulao federal.
No mbito estadual, o Executivo Federal apoiou, atravs da cooperao
e do estmulo, aes dos Governos subnacionais em torno da dissuaso e da
inabilitao do infrator. Durante o ano 2000, foram transferidos aos Estados
federativos conveniados R$ 261.622.256,28
34
para aquisio de armamentos,
viaturas, equipamentos de proteo individual, instalao e reforma de
Delegacias, Batalhes, IML, Cadeias Pblicas, Sistemas de Atendimento,
Gerenciamento e Despacho de Ocorrncias, helicpteros, apoio capacitao
das Polcias Estaduais e de Agentes Penitencirios, apoio ao Policiamento
Comunitrio, entre outros.

Grfico 2: Transferncia de recursos aos Estados Conveniados
atualizado at 18 de dezembro de 2000


Fonte: Ministrio da J ustia, Fundo Nacional de Segurana Pblica (2001).


33
Trs anos depois, o Governo de Luiz Incio Lula da Silva promulgou a Lei N 10.826, de 22 de
dezembro de 2003, que instituiu o SINARM.
34
Para mais informaes, vide Brasil, Ministrio da Justia (2001). Resultado de Um Ano do Plano
Nacional de Segurana.
46

Na esfera municipal, a partir da criao do Fundo Nacional de
Segurana Pblica (FNSP), regulamentado pela Lei Federal n 10.201/2001, o
Executivo Federal, em linhas gerais, estimulou a formulao e a
implementao de dois tipos de polticas pblicas:
- Programas econmicos e sociais destinados a minimizar as condies
precrias de vida das pessoas que vivem nos grandes centros urbanos,
condies consideradas fermentos sociais para o incremento da violncia,
com foco nos jovens em situao de vulnerabilidade e com idade
compreendida entre 14 e 24 anos. Dentre outras aes, privilegiou o combate
desordem fsica e social, tais como a inibio de gangues; programas de apoio
s famlias; recuperao do espao pblico; monitoramento dos conflitos
agrrios; intensificao das aes do Programa Nacional de Direitos Humanos;
criao e instalao de Ouvidorias de Polcia; apoio s mulheres em situao
de risco; Bolsa-escola; e
- Criao e implementao de Guardas Municipais
35
desmilitarizadas e
desvinculadas da fora policial, estabelecendo atribuies nas atividades de
segurana pblica e adequada capacitao, inclusive para a rea de trnsito
(PNSP, 2000:29). Como estratgia para superar a ausncia de obrigatoriedade
participao municipal, o Executivo Federal concedeu recursos do FNSP
apenas aos Municpios que possuam Guardas Municipais ou Conselhos de
Segurana Pblica, para apoiar projetos na rea destinados inclusive ao
reequipamento, treinamento e qualificao, das Guardas Municipais.
A estrutura de incentivos proporcionada pelo FNSP possibilitou a
mobilizao de recursos necessria para contornar o impasse na arena do
Legislativo por meio da adeso de Estados e Municpios ao PNSP. A estratgia
adotada criou o contexto poltico com fracas possibilidades de veto
impl ementao das polticas e programas voltados municipalizao da
Segurana Pblica na medida em que obteve a adeso de Governadores e de

35
Em 26 de janeiro de 2001, o Presidente Fernando Henrique Cardoso, atravs da promulgao da
Medida Provisria N 2120-9 (que retificou a Medida Provisria n 2045, de 28 de julho de 2000),
instituiu o Fundo Nacional de Segurana Pblica, com o objetivo de apoiar projetos de responsabilidade
dos Governos dos Estados e do Distrito Federal, na rea de segurana pblica, e dos Municpios, onde
haja guardas municipais (grifo meu), podendo apoiar tambm projetos sociais voltados preveno da
violncia, desde que enquadrados no PNSP. Em 14 de fevereiro de 2001, o FNSP foi ratificado pela Lei
N 10.201/11.
47

Prefeitos, das Instituies de J ustia Criminal, das burocracias estaduais e
municipais e de Organizaes No-governamentais; na prtica, essa estratgia
reduziu os pontos de veto implementao do PNSP, apesar de a fase de
aprovao parlamentar para a alterao da CF/88 no ter sido superada.
Mas apesar de sua magnitude e de estar vinculado ao Gabinete de
Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, o Plano Nacional de
Segurana Pblica foi atingido em cheio pelo ciclo eleitoral: foi extinto pelo
governo de Luiz Incio Lula da Silva antes que pudesse ser avaliado (Sento-
S, 2005). Todavia, o Governo LULA aproveitou-se do contexto poltico com
baixas possibilidades de veto implementao da Municipalizao da
Segurana Pblica e concentrou capacidades administrativas na SENASP,
burocracia que tornou possvel o aprofundamento das reformas iniciadas no
governo de seu antecessor, como se ver no captulo seguinte.



















48

CAPTULO IV

GOVERNO LULA: SISTEMA NICO DE SEGURANA PBLICA


O alargamento conceitual (Kahn, 2005), que resultou das discusses
em torno da formulao e da implementao do tema Segurana Pblica,
aliado aos resultados obtidos no Governo FHC, possibilitou o fortalecimento da
idia de que a preservao da Ordem Pblica inclui variveis extra-policiais,
ultrapassando, portanto, a abrangncia das aes exclusivas das polcias
estaduais. Polticas Pblicas de preveno do crime e da violncia, destarte,
deveriam integrar aes sociais e urbanas junto s reas e aos pblicos mais
afetados pela criminalidade violenta.
O Plano Nacional de Segurana Pblica, formulado pelo governo de Luiz
Incio LULA da Silva
36
em 2003, teve incio com a implementao gradual do
Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), caracterizado por um conjunto
de normas infraconstitucionais que pretende organizar o desenho da Poltica de
Segurana Pblica brasileira.
O Ministrio da J ustia avaliou a incidncia do crime e da violncia no
territrio brasileiro no perodo compreendido entre 1985 e 2000
37
. Os dados
evidenciaram aumento da taxa de homicdios no Brasil, que passou de 11 para
27 ocorrncias por 100 mil habitantes, principalmente nas regies
metropolitanas, que concentravam 25% da populao e aproximadamente 50%
dos casos de homicdio. O diagnstico, que tambm apontou o grupo de risco
envolvido (homens com idade entre 17 e 23 anos), permitiu ao ento Secretrio
Nacional de Segurana Pblica, Luiz Eduardo Soares
38
, retomar a discusso,

36
O Governo de Luiz Incio Lula da Silva iniciou-se em 2003 e encerrou-se em 2010.
37
Vide Grfico 1.
38
Luiz Eduardo Soares foi Secretario Nacional de Segurana Pblica no perodo de Janeiro a Outubro de
2003.
49

iniciada no governo anterior, em torno vocao do Municpio na preveno e
na represso do crime e da violncia, pois seria ele o poder pblico mais
prximo da populao e onde acontecem os problemas e so apresentadas as
solues
39
. Segundo Soares (2005:29):
H vantagens evidentes na gesto municipal: a presena capilar
das agncias governamentais tende a facilitar a operao e o
aperfeioamento dos instrumentos de controle externo
democrtico, de articulao da sociedade, de planejamento
sensvel s peculiaridades de bairros e comunidades e de
avaliao sistemtica de polticas pblicas. Governos municipais
credenciam-se a ser mais competentes e abertos participao
popular.
Apesar do impasse na arena legislativa em torno da reforma da Poltica
de Segurana Pblica brasileira, o reconhecimento da vocao e da
competncia dos Municpios para a implementao de polticas sociais bsicas,
que contribuem para a preveno da violncia e da criminalidade, estabeleceu
um contexto poltico com fracas possibilidades de veto ao fortalecimento e ao
aprofundamento da participao dos governos locais na Segurana Pblica.
Especialmente aos Municpios foi creditado papel fundamental na realizao de
aes que visavam reduo dos fatores de risco e ao aumento dos de
proteo, principalmente em bairros e regies especficos e sobre grupos em
situao de vulnerabilidade, atravs da assinatura de convnios para repasse
de recursos pblicos s esferas subnacionais que formulassem programas
voltados Segurana Pblica, desde que focalizados e combinados com a
atuao preventiva e comunitria de guardas municipais
40
.
Destarte, um contexto poltico com baixas possibilidades de veto, aliado
capacidade administrativa dos tcnicos da SENASP, possibilitou a expanso
do processo de assinatura de convnios entre o Executivo Federal e os nveis
subnacionais para a implementao de polticas de Segurana Pblica,
especialmente em regies metropolitanas e nos Municpios com populao
superior a 100 mil habitantes e com altas taxas de crime e violncia, que

39
Guia para a Preveno do Crime e da Violncia nos Municpios. Ministrio da Justia, SENASP, 2005.
40
Brasil, Ministrio da Justia. Os Municpios na Segurana Pblica. Uma Perspectiva Democrtica e
Contempornea da Gesto da Segurana Pblica. Braslia: SENASP, 2003.
50

devem ser o foco dos programas desenvolvidos pelo Ministrio da J ustia para
a implantao do SUSP, cujos principais objetivos foram inicialmente
estruturados da seguinte maneira:
- Gesto unificada da informao, que centralizaria o recebimento de
todas as demandas da rea de segurana visando reduo da criminalidade
por meio de coleta de informaes e preveno do crime.
- Gesto do sistema de segurana, que organizaria e definiria, de
maneira unificada, reas integradas de segurana nos espaos fsicos das
cidades. Por exemplo, ao invs de existirem vrias delegacias espalhadas
pelos Estados, a soluo seria definir estruturas em reas geogrficas que
abrigassem a percia, a polcia civil e a militar.
- Gesto da formao e do aperfeioamento de policiais (civis e
militares) por meio de academias integradas, visando valorizao profissional
e promoo da conscientizao no exerccio da cidadania. A retificao dos
currculos das academias para definir o contedo dos cursos de formao
estava na pauta da SENASP.
- Valorizao das percias nos estados para uma melhor investigao
dos vestgios dos crimes.
- Preveno da violncia e da criminalidade atravs de aes concretas
promovidas pela Polcia Comunitria.
- Fortalecimento de ouvidorias independentes e corregedorias unificadas
visando ao controle externo sobre a ao da segurana pblica nos estados. A
ouvidoria tem o compromisso de ouvir as reclamaes da populao e
identificar abusos. A corregedoria atua na fiscalizao dos atos dos policiais
civis militares.
A estratgia de mudana da arena de conflito do Legislativo - marcado
pelo impasse em torno da necessria alterao do Artigo 144 da CF/88 para a
mudana do desenho da Poltica de Segurana Pblica - para o Executivo
Federal foi apontada por Luiz Eduardo Soares (2005:33), que esteve frente
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica:
elemento-chave para o sucesso de qualquer processo
multidisciplinar e consistente de controle da violncia e reduo
do crime: a constituio de uma unidade, uma agncia ou um
51

organismo central que articule departamentos e secretarias
relevantes, isto , os protagonistas das reas e polcia (ou, em
nosso caso, tambm e sobretudo a Guarda Municipal), justia,
educao, sade, servios sociais, habitao, transporte,
planejamento urbano, comunicao, esporte, lazer e cultura.
Assim, para assegurar a abordagem multidisciplinar em torno do crime e
da violncia, o Governo Federal centralizou a formulao da agenda de
reforma da Segurana Pblica na Secretaria Nacional de Segurana Pblica.
a SENASP, portanto, a burocracia incumbida de coordenar os objetivos dos
governos subnacionais, diminuindo, assim, os pontos de veto em torno da
reforma da poltica de Segurana Pblica brasileira.

4.1. A Secretaria Nacional de Segurana Pblica

Em 2003, no incio do Governo do Presidente Luiz Incio LULA da Silva,
a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP)
41
assumiu o papel de
gestora do Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), no qual esta prevista
a criao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), que pretende
coordenar as aes dos governos estaduais e municipais em torno da
preveno e represso do crime e da violncia nas regies metropolitanas, nos
municpios com populao superior a 100 mil habitantes e altas taxas de crime
e violncia.
Dado o impasse (seno bloqueio) reforma da Segurana Pblica na
esfera legislativa, o Executivo Federal deu incio ao processo de Layering
Institucional: em 2004, o Plano Plurianual do Governo Federal incluiu as
seguintes aes no programa de implantao do SUSP: Modernizao
Organizacional das Instituies do Sistema de Segurana Pblica (Implantao
da Segurana Cidad); Sistema Integrado de Formao e Valorizao
Profissional; Implantao e Modernizao de Estruturas Fsicas de Unidades
Funcionais de Segurana Pblica; Apoio a Implantao de Projetos de

41
A Secretaria Nacional de Segurana Pblica esta subordinada ao Ministrio da Justia e inscrita no
Cadastro Nacional da Pessoa Fsica desde 28 de maio de 1992, sob o nmero 00.394.494/0005-60.
52

Preveno da Violncia; Implantao do Sistema Nacional de Gesto do
Conhecimento e de Informaes Criminais; Reaparelhamento das Instituies
de Segurana Pblica; Apoio a Represso Qualificada; Fora Nacional de
Segurana Pblica
42
.
Basicamente, a legislao infraconstitucionai possibilitou SENASP
assumir o papel de coordenao das reformas das instituies de Segurana
Pblica e das estruturas administrativas (federais, estaduais e municipais)
consideradas necessrias centralizao da gesto da Segurana Pblica,
para as quais dedicou aes convergentes em sete eixos estratgicos: gesto
do conhecimento; reorganizao institucional; formao e valorizao
profissional; preveno; estruturao da percia; controle externo e participao
social; e programas de reduo da violncia.
O legado deixado pelo governo FHC para implementao de Guardas
Municipais e de Secretarias Municipais de Segurana Pblica, induzidas pela
distribuio de recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica, estabeleceu
o contexto poltico com baixas possibilidades de veto que tornou possvel a
articulao dos interesses de Estados e de Municpios em torno do SUSP e,
assim, a centralizao da coordenao de planos de preveno e represso do
crime e da violncia adequados a cada localidade
43
.
No nvel municipal, os secretrios municipais de segurana ou at
mesmo os prprios prefeitos municipais - adquiriram capacidade administrativa
para assumir a gesto municipal e exercer a liderana poltica necessria
articulao das pastas ligadas aos projetos voltados preveno do crime e da
violncia.
No nvel estadual, a criao de Ncleos Integrados de Segurana
Pblica tornou possvel a integrao das aes dos dirigentes locais das
Polcias (Civil e Militar), Corpos de Bombeiros, do Poder J udicirio, da Cmara
Municipal, enfim, das Instituies que compem o sistema de justia criminal e

42
Brasil (2006). Relatrio de Gesto. Ministrio da Justia, SENASP.
43
A aplicao da estratgia de mudana da arena de veto para promover os objetivos da reforma
pretendida foi observado por Arretche nas polticas de Saneamento Bsico, Habitao, Educao e
Sade, evidenciando, assim o processo de Policy Learning pelo Executivo Federal. Para mais
informaes, vide Arretche (2002).
53

de entidades civis, tais como igrejas e escolas, consideradas importantes na
implementao de polticas de segurana pblica urbana.
Diante dos resultados considerados positivos, em 6 de julho de 2006 foi
promulgado o Decreto 5.834/06, que formalizou o papel assumido pela
SENASP em 2003: subordinada ao Ministrio da J ustia, a burocracia que
tem por finalidade assessorar o Ministro de Estado na definio da agenda,
identificao de alternativas, avaliao, seleo e implementao da poltica
nacional de segurana pblica. Foi assumida tambm a responsabilidade por
promover a qualificao, padronizao e integrao, das aes executadas
pelas instituies policiais de todo o pas, resguardado o contexto de
autonomia de cada uma delas, mas estreitando as relaes
intergovernamentais em torno do tema.
Com a finalidade de intensificar o processo de implementao do
Sistema nico de Segurana Pblica e maximizar a aplicao e as
transferncias de recursos oriundos do FNSP, o Governo Federal lanou o
Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI), que
rene um pacote de programas que tem por finalidade apoiar as aes de
segurana pblica e de preveno da criminalidade e da violncia no Brasil.

4.2. Programa Nacional de Segurana Pblica com
Cidadania (PRONASCI)

O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
(PRONASCI) foi institudo inicialmente pela Medida Provisria N 384, de 20 de
agosto de 2007, posteriormente convertida na Lei 11.530/07
44
, de 24 de
outubro de 2007, como uma estratgia do Poder Executivo Federal para
descentralizar a implementao da poltica de Segurana Pblica. O programa
destina-se preveno, controle e represso, da criminalidade (Art. 2),
atuando nas razes socioculturais atravs da articulao dos rgos federais

44
Publicada no DOU N 206, de 25 de outubro de 2007, Seo 1, pgina 1.
54

em regime de cooperao com Estados e Municpios (Art. 1), visando
reduo dos ndices de criminalidade nas regies metropolitanas e
aglomerados urbanos.
Mas diferentemente do que ocorreu na estruturao do Sistema nico
de Sade (SUS), a lei no obri ga a participao dos Municpios na formulao
ou implementao de programas sociais e econmicos voltados minimizao
dos aspectos e/ou ambientes que favoream a prtica criminosa ou violenta.
Tampouco, tambm, foi possvel a alterao do Artigo 144 da CF/88, que
estabelece o desenho da Poltica de Segurana Pblica brasileira.
Para implementar a agenda de reformas, o Executivo Federal pautou-se
na adeso voluntria dos entes federativos atravs da alocao de recursos
diretamente aos nveis subnacionais para a proviso da Poltica de Segurana
Pblica desenhada pelo Governo Federal, mas com foco nas aes municipais
de preveno, motivo pelo qual a estrutura de incentivos disponibilizada pelo
FNSP foi direcionada queles que se alinhassem aos objetivos de reforma do
Executivo Federal. Em 2003, apenas o Distrito Federal, Mato Grosso,
Tocantins, Gois e Paran
45
, no haviam implementado os Gabinetes de
Gesto Integrada, necessrios ao percebimento dos recursos do FNSP.
O processo de Layering Institucional aprofundou-se a partir da
promulgao da Portaria MJ N 186/09, de 9 de janeiro de 2009
46
, que
estabeleceu os procedimentos e critrios para a concesso de recursos do
PRONASCI ao financiamento dos projetos encaminhados por Estados e
Municpios, devendo a concesso de recursos estar precedida do compromisso
do ente federativo na implementao das seguintes aes:
I - Instalao com garantia de pleno funcionamento do Gabinete de
Gesto Integrada Municipal - GGI-M;
II - Elaborao e implementao do Plano municipal de segurana
pblica;
III - Formao continuada das Guardas Municipais;

45
Sistema nico de Segurana Pblica: Seis meses de gesto. Braslia: SENASP/MJ, 2003.
46
Publicada no DOU N 30, de 12 de fevereiro de 2009. Seo 1, Pgina 26.
55

IV - Estruturao e implementao do Conselho/ Frum Municipal de
Segurana Publica e de Conselhos/ Fruns Comunitrios de Segurana
Pblica;
V - Garantia atravs de medidas de urbanizao e recuperao de
equipamentos, os chamados "espaos pblicos seguros";
VI - Promoo dos direitos humanos, considerando as questes de
gnero, tnicas, raciais, orientao sexual e diversidade cultural;
VII - Compartilhamento das informaes necessrias para a execuo
do programa;
VIII - Garantia de infra-estrutura e apoio logstico ao Programa;
IX - Compartilhamento das aes de poltica social e de segurana nas
reas conflagradas;
X - Mobilizao dos mecanismos de comunicao e informao para
incentivo participao social e divulgao do Programa;
XI - Priorizao e implementao, em consonncia com o MJ , com os
ministrios parceiros e com o governo do estado, da execuo dos Programas:
Territrio de Paz, Integrao do J ovem e da Famlia e Segurana e
Convivncia;
XII - Instituio de mecanismos que garantam a conscientizao e o
acesso das comunidades e dos jovens ao Sistema Nacional de Defesa do
Consumidor - SINDC, atravs dos Programas "Canal Comunidade",
"Monitoramento Cidado" e "Gerao Consciente"; e,
XIII - Implementao, nas polticas municipais de segurana pblica, de
aes garantidoras dos direitos das mulheres vtimas de violncia.
A Portaria MJ N 2736/09, de 19 de agosto de 2009, estabeleceu que a
orientao estratgica do PRONASCI e a definio das diretrizes do Programa
devem ser formuladas por uma Coordenao Nacional, presidida pelo Ministro
de Estado da J ustia. O Comit Gestor e a Secretaria Executiva do
PRONASCI esto incumbidos de promover a implantao dos projetos em
cada uma das reas de atuao: planejamento, execuo oramentria e de
projetos, comunicao, cooperao internacional, relaes institucionais,
segurana pblica, assuntos de gnero, juventude e assuntos federativos. Os
convnios celebrados entre o Executivo Federal e os entes federativos j
56

estavam regulamentados pela Portaria MJ N 459/08, de 9 de abril de 2008,
que aprovou o Manual de Convnios e a descentralizao de recursos federais.
O PRONASCI tornou possvel a disponibilizao de R$ 6,7 bilhes do FNSP
para 21 (vinte e um) Estados e 118 (cento e dezoito) Municpios conveniados,
visando ao desenvolvimento de aes de segurana pblica e preveno
criminalidade, condicionados manuteno de Guardas Municipais,
realizao de aes de policiamento comunitrio ou implantao de
Conselhos de Segurana Pblica, como se verifica na Tabela 3:

Tabela 3: Previso de Investimento PRONASCI 2007 a 2012 - Em Reais (R$)
2 20 00 07 7
(Descontingenciamento)
2 20 00 08 8 2 20 00 09 9 2 20 01 10 0 2 20 01 11 1 2 20 01 12 2
483.000.000,00 1.406.000.000,00 1.406.000.000,00 1.406.000.000,00 1.406.000.000,00 1.406.000.000,00

Fonte: Ministrio da J ustia.

O desenho do PRONASCI coaduna-se com as estratgias de
preveno, controle e represso do crime e da violncia, cunhados pela
criminologia contempornea, e tornou possvel ao governo federal coordenar e
avaliar a ao dos entes subnacionais: os governos estaduais foram
incumbidos da implementao de aes voltadas dissuaso e inabilitao
do criminoso (represso), tais como melhoria da eficincia, da eficcia e da
efetividade, das instituies de justia criminal (polcias, judicirio e do sistema
penitencirio); os governos municipais, da formulao e da implementao de
polticas voltadas ao meio ambiente social e s situaes que influenciam os
agentes criminosos (preveno) e a vitimizao.
A melhoria do meio ambiente social - mobilizao comunitria, a
reorganizao dos espaos urbanos e a recuperao dos equipamentos
pblicos - demonstra que o foco do programa volta-se, tambm, ao contexto e
situao em que os crimes ocorrem. Basicamente, os municpios devem
57

formular, financiar, implementar e avaliar, estratgias de preveno atravs da
promoo dos valores comuns dos residentes visando ao fortalecendo dos
vnculos sociais (laos de solidariedade), que podem aprimorar o controle
social informal e tornar possvel a manuteno da Ordem Pblica (Sampson e
Raudenbush, 1999). Desta forma, a erradicao da desordem pode favorecer a
reduo do crime indiretamente na medida em que fortalece os laos de
solidariedade na vizinhana.
A formulao e implementao de programas scio-econmicos que
influenciam os ambientes e as circunstncias em que os crimes ocorrem no
so vetadas pela Constituio Federal, e o PRONASCI afinou a adeso de
Estados e Municpios aos objetivos de reforma do Governo Federal. Todavia, a
formulao e implementao de polticas voltadas represso do crime e da
violncia contrariam o ordenamento constitucional. E o PRONASCI tambm
focalizou a represso do crime e da violncia atravs da coordenao das
aes das instituies estaduais que compem o Sistema de J ustia Criminal e
da implementao de Guardas Municipais. Ou seja, o arcabouo jurdico
constitudo por uma gama de normas infraconstitucionais permitiu aos tcnicos
da SENASP, de forma mais afinada aps a criao do PRONASCI, formular,
financiar, implementar e avaliar, aes de dissuaso e de inabilitao do
infrator, apesar da restrio constitucional.
Enfim, diante do impasse no Legislativo, o Executivo Federal promulgou
uma srie de regras ao lado do Artigo 144 da CF/88, que tornaram possvel a
formulao e a execuo de programas scio-econmicos e de aes
repressivas, mesmo diante da impossibilidade de alterao do mandamento
constitucional. A estratgia de Layering Institucional tornou possvel ao
Executivo Federal promover a coordenao de objetivos entre os rgos
estaduais de J ustia Criminal, condicionada assinatura de convnio por parte
de cada um dos Governadores, cuja adeso depende exclusivamente da
deciso de cada um deles; da mesma maneira, o percebimento de recursos
necessrios participao dos Prefeitos Municipais em projetos econmicos e
sociais para a alterao dos ambientes e das situaes que esto associadas
58

ao crime e violncia esta vinculada assinatura de convnio com o governo
federal.
A adeso voluntria de Governadores e Prefeitos Municipais ao
PRONASCI, para percebimento dos recursos financeiros do FNSP,
estabeleceu o contexto poltico de baixa capacidade de veto implementao
da descentralizao da gesto da Segurana Pblica atravs de programas
econmicos e sociais e de constituio de estruturas administrativas voltadas
Segurana Pblica, em contraposio ao contexto de alto poder de veto
encontrado na arena parlamentar.
Entretanto, as camadas de legislao promulgadas at o momento no
so suficientes para atribuir s Guardas Municipais o poder de polcia
necessrio realizao da polcia ostensiva municipal, bloqueando parte da
estratgia promovida pelo Executivo Federal (iniciada no Governo FHC) para
promover, nas regies metropolitanas e nas cidades violentas com populao
superior a 100 mil habitantes, uma concepo mais geral para a atuao de
Guardas Municipais, que deveriam atuar nos moldes de um Policiamento
Orientado para a Soluo de Problemas:
Os integrantes da Guarda Municipal devem ter a capacidade de
identificar em suas regies quais so os fatores mais imediatos
que agenciam o crime e a violncia de forma a construir com as
comunidades e outras agncias, pblicas e privadas, as
iniciativas necessrias eliminao destes agenciamentos. Isto
pressupe no apenas preparo tcnico e a posse de habilidades
cognitivas especficas, mas tambm uma forte capacidade de
interao e vocao para o trabalho de mobilizao popular
47
.

Ento, como entender a destinao de recursos pblicos e o incentivo s
Guardas Municipais que, ao arrepio da Constituio Federal, esto de fato
voltadas preveno e represso do crime e da violncia?


47
BRASIL (2005). Ministrio da Justia. Secretaria Nacional de Segurana Pblica. Guia de Preveno
do Crime e da Violncia nos Municpios.
59

4.2.1. Converso Institucional: Guardas Municipais como
Polcia Ostensiva Municipal

O verdadeiro poder de polcia das Guardas o porte de
armas e isso j foi conseguido
48
.

A partir dos anos 2000, como resultado da presso da opinio pblica
em torno do aumento dos indicadores criminais e da discusso no interior de
policies communities sobre paradigmas de controle social, o processo de
reforma do Sistema de Segurana Pblica foi conduzido em direo
municipalizao dos servios (Soares, 2005), seguindo a tendncia de reforma
de outras reas de poltica social (educao fundamental, sade, habitao e
saneamento). O consenso formou-se em torno da idia de que a capilaridade e
a proximidade com a comunidade seriam as vantagens da gesto municipal da
Segurana Pblica.
No mbito da preveno do crime e da violncia, diversos programas de
melhoria do meio ambiente social foram formulados, visando preveno
atravs da mobilizao comunitria, da reorganizao dos espaos urbanos e
da recuperao dos equipamentos pblicos, em conformidade com as teorias
criminolgicas contemporneas que estabelecem associao entre desordem
e crime.
No mbito da represso do crime e da violncia, normas
infraconstitucionais foram promulgadas com a inteno de tornar o trabalho das
Instituies de J ustia Criminal mais eficiente atravs da padronizao do
currculo de seus quadros, da melhoria das tcnicas operacionais, da
integrao de bancos de dados de informaes criminais e da integrao entre
os entes federados no Sistema de Segurana Pblica, incluindo a participao
de Guardas Municipais na preveno e represso do crime e da violncia, as

48
Opinio do Deputado Federal Arnaldo Faria de S (PTB-SP) publicada no Jornal da Cmara, de 07 de
maio de 2004.
60

quais, de acordo com a orientao estabelecida pela SENASP
49
, devem atuar
nos chamados conflitos de baixa intensidade - que so mais comuns e
costumam ocasionar grande perturbao s comunidades
50
- atravs de
trabalho comunitrio que seja capaz de identificar as tenses e conflitos nos
bairros com a antecedncia necessria para mitigar a ocorrncia de delitos
graves, aumentando a eficincia da ao preventiva do poder pblico em cada
regio.
O processo de Layering Institucional tornou possvel a promulgao de
normas infraconstitucionais que induziram a participao dos Municpios nas
aes sociais e econmicas para reduzir a desigualdade e alterar o ambiente e
as situaes em que o crime e a violncia ocorrem. Por um lado, os fatores
scio-econmicos podem predispor alguns indivduos ao crime (Beato,
2005:190). Por outro, programas educacionais e atividades culturais esto
diretamente relacionados aos problemas de segurana pblica, especialmente
aos crimes violentos (idem). Mas o municpio no esta obri gado a adotar
medidas voltadas preveno do crime e da violncia, como anotou Soares
(2005:28):
Para justificar seu imobilismo na preveno da violncia, a
maioria dos municpios recorria s palavras com que a
Constituio brasileira aloca responsabilidades; palavras
segundo as quais segurana pblica matria pertinente
esfera de autoridade dos estados, no dos municpios.
Diante desse diagnstico, a implementao do Sistema de Segurana
Pblica depende em grande medida da adeso dos Prefeitos Municipais, que
no esto obrigados pela norma constitucional, que estrutura o desenho da
Poltica de Segurana Pblica brasileira, a participarem do SUSP. Referindo-se
discusso em torno da participao do Municpio na esfera da Segurana
Pblica, durante o pleito eleitoral de 2000 em Diadema/SP, especialmente
quanto atuao da Guarda Municipal, Guindani (2005) ressalta o papel de

49
Brasil, Ministrio da Justia. Os Municpios na Segurana Pblica. Uma Perspectiva Democrtica e
Contempornea da Gesto da Segurana Pblica. Braslia: SENASP, 2003.
50
Guia para a Preveno do Crime e da Violncia nos Municpios. Ministrio da Justia, SENASP, 2005.
61

liderana e a discricionariedade dos Prefeitos municipais no mbito da
preveno do crime e da violncia:
(...) muitos foram os fatores que levaram os candidatos a
prefeito como J os de Fillippi a reinterpretar os seus
l imites e concepes sobre segurana pblica (...) No caso de
Diadema, o prefeito chamou para si a conduo do
problema, quando monitorava diariamente a situao da cidade
e pautava as aes das diversas secretarias a partir dos dados
fornecidos pelos relatrios da Secretaria da Defesa Social
(Guindani, 2005:125-126, grifo meu).
A facultatividade dos Prefeitos aliada a sua importncia para a promoo
da municipalizao da Segurana Pblica condicionou o Executivo Federal a
propor Emendas Constituio para alterar o desenho da poltica. Como at o
momento a Carta Magna no foi alterada
51
, dado o impasse na esfera
legislativa em torno do tema, a concesso de recursos do Fundo Nacional de
Segurana Pblica (FNSP) aos municpios que se enquadram nos quesitos
infraconstitucionais estabelecidos - populao superior a 100 mil habitantes ou
com altos ndices de violncia - funcionou como indutor da implementao da
reforma, especialmente para a implementao de Guardas Municipais,
instituies sobre as quais recaiu, desde o incio da implementao da reforma
no desenho da Poltica de Segurana Pblica, a ideia de que elas devem
cumprir um papel fundamental numa poltica de segurana consistente
(Soares, 2005:35).
Destarte, as Guardas Municipais deveriam, segundo seus idealizadores,
deixar a atividade restrita de proteo do patrimnio pblico e a vigilncia de
escolas para atuarem comunitariamente, diretamente com as populaes-alvo
jovens que residem em regies metropolitanas e em municpios com mais de
100 mil habitantes ou com altos ndices de crime e violncia.
A induo possvel atravs da formulao de regras infraconstitucionais
e promovida pelo Executivo Federal atravs de recursos do FNSP teve como

51
A Tabela 1 evidencia o impasse em torno da matria no Congresso Nacional.
62

resultado a redistribuio dessas instituies no territrio nacional, como se
verifica no Grfico 3:
Grfico 3 - Total de Municpios que possuem GCM por classe populacional
Perodo de 2001 a 2009

Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros - IBGE

Os nmeros publicados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) evidenciam que a redistribuio das Guardas Municipais no
territrio nacional resultou das medidas de incentivo promovidas pelo Governo
Federal (FHC e LULA) aos municpios com populao superior a 20 mil
habitantes e que se enquadraram nas regras infraconstitucionais de emprego
de Guardas Municipais e de manuteno de Conselhos de Segurana Pblica.
Apesar da diminuio de 14% no nmero total de Guardas Municipais
no territrio nacional no perodo entre 2001 e 2009, houve aumento de 41%
dessas instituies nas cidades com populao superior a 100 mil habitantes e
reduo de 55% nos municpios com populao de at 20 mil habitantes. O
Grfico 3 evidencia tambm que houve reduo de 75% dessas instituies
nos municpios com populao inferior a 5 mil habitantes, demonstrando uma
diviso clara entre ganhadores e perdedores institucionais: os Municpios
63

pequenos foram alijados da estrutura de incentivos proporcionada pelo
governo federal.
O processo indutivo promovido pelo Governo Federal alterou tambm a
alocao de recursos humanos nas Guardas Municipais, de acordo com a
classe populacional de cada um dos municpios, dos ndices de criminalidade e
de violncia e de atendimento aos quesitos estabelecidos pelas normas
infraconstitucionais. Portanto, a alterao da estrutura das Guardas Municipais,
iniciada pelo PIAPS, no Governo FHC, foi aprofundada pela SENASP, no
governo LULA.
Os nmeros indicam que, apesar do impasse na arena do Legislativo, o
Executivo Federal foi capaz de coordenar os objetivos dos governos municipais
para a implementao de Guardas Municipais nas regies metropolitanas e nos
municpios com altas taxas de crime e de violncia. A eficcia da estratgia
pode ser explicada pelo alargamento conceitual em torno das possibilidades de
atuao do Municpio em programas scio-econmicos que tem impacto sobre
a Segurana Pblica, fato que criou um campo semntico eivado de
ambigidade em torno das tarefas que devem ser exercidas pelo Municpio no
Sistema de Segurana Pblica. Como resultado, o Executivo Federal criou um
contexto poltico com baixas possibilidades de veto implementao de
Guardas Municipais na medida em que induziu Governadores e Prefeitos a
aderiram voluntariamente estrutura de incentivos proporcionada pelo FNSP.
Abertos a interpretao e variaes na aplicao das regras, os Prefeitos
Municipais encontraram espao de ao suficiente (discricionariedade) para o
desenvolvimento de capacidades administrativas para alterar o impacto de
suas Guardas Municipais.
Enfim, apesar do veto na arena parlamentar para a mudana do
desenho da Segurana Pblica, a estrutura de incentivos proporcionada pelo
Governo Federal criou as condies necessrias para o florescimento de
Prefeitos Municipais que assumiram papel de liderana poltica na formulao e
implementao da Poltica de Segurana Pblica em mbito municipal. Esses
agentes assumiram a faanha de criar Secretarias Municipais voltadas
Segurana Pblica, reestruturaram e alteraram o impacto de suas Guardas
Municipais, que assumiram funes diversas da determinao constitucional.
64

O Grfico 4 apresenta evidncias de que os recursos humanos de
Guardas Civis nos Municpios brasileiros foram redistribudos no perodo de
2004 a 2009, reforando a clivagem entre ganhadores e perdedores
institucionais: enquanto houve reduo de 58% no efetivo dos municpios com
populao de at 5.000 habitantes, naqueles com mais de 500.000 habitantes
houve aumento de 37%:

Grfico 4 - Alterao do Efetivo das GCM no perodo de 2004 a 2009
52




Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros - IBGE

A induo promovida pelo Executivo Federal atravs da concesso de
recursos do FNSP, aliada ao ambiente de baixas possibilidades de veto
implementao, resultou na di scricionariedade dos Prefeitos Municipais para
criaram Guardas Municipais e implementaram servios de acordo com suas
necessidades locais, sem que houvesse um modelo a ser seguido. E as
Guardas Municipais tornaram-se distintas umas das outras, sem qualquer tipo
de padronizao de conduta, de uniformes, de regulamentos disciplinares,

52
A pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) no contemplou os anos
anteriores.
65

rgos corregedores ou de delimitao da rea de atuao. Para agravar a
situao, o Estatuto do Desarmamento autorizou o porte de arma de fogo aos
agentes das Guardas Municipais que trabalham nas cidades com mais de 500
mil habitantes
53
e em regies metropolitanas, e diversos confrontos armados,
com resultado morte entre Guardas Municipais e infratores da lei tem sido
registrados pela Polcia J udiciria e pela imprensa nacional.
O Grfico 5 descreve as funes executadas pelas Guardas
Municipais brasileiras. Os dados resultam do questionrio utilizado na Pesquisa
dos Municpios Brasileiros (MUNIC) realizada em 2006 pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE). As evidncias trazidas demonstram que as
Guardas Municipais extrapolam suas funes de proteo ao patrimnio
municipal e de fato exercem a polcia ostensiva municipal de preveno do
crime e da violncia, apesar da limitao constitucional.

Grfico 5 - Guardas Municipais estendem atuao para a segurana pblica




Fonte: IBGE - MUNIC 2006

53
A lei 10.826, de 22 de dezembro de 2003, que dispe sobre registro, posse e comercializao de arma
de fogo e munio, instituiu o Sistema Nacional de Armas SINARM. Tambm chamado de Estatuto do
Desarmamento, autorizou o porte de arma de fogo para os guardas municipais de cidades com mais de
500 mil habitantes e de regies metropolitanas. A Medida Provisria 157/2003 reduziu para 50 mil
habitantes a populao demogrfica necessria para que os integrantes das Guardas Municipais possam
portar armas de fogo de uso permitido.
66

Destarte, a discricionariedade, caracterstica institucional que favoreceu
a induo implementao de Guardas nos Municpios metropolitanos e
naqueles com altos ndices de crime e de violncia, transformou-se em
problema de coordenao federal. Diante da necessidade de limitar e de
padronizar as atribuies das Guardas Municipais, enfim, de restringir a
discricionariedade dos agentes dessas instituies, o Ministrio da J ustia,
atravs da SENASP, editou a Matriz Curricular Nacional para as Guardas
Municipais, com pretenso de criar um referencial nacional para a formao
em Segurana Pblica das Guardas Municipais atravs do estabelecimento
de princpios e diretrizes para formao e, assim, integr-las ao Sistema nico
de Segurana Pblica.
Mas sem a devida alterao do Artigo 144 da CF/88, o Ministrio da
J ustia (Executivo Federal) est impedido de formular e de implementar
polticas de Segurana Pblica, especialmente no que concerne a Guardas
Municipais, cuja atribuio especfica a proteo de bens, servios e
instalaes municipais, nos termos do 8 do artigo 144 da Constituio
Federal de 1988.
A discusso em torno da alterao do impacto de Guardas Municipais
apesar da manuteno do arcabouo jurdico brasileiro foi anotada em 2002,
quando Gama Malcher, Desembargador do Tribunal de J ustia do Estado do
Rio de J aneiro, contrapondo-se ao alargamento de atribuio dessas
instituies, apontou a inconstitucionalidade da realizao da polcia ostensiva
ou da polcia de fiscalizao de trnsito por parte de Guardas Municipais:

As atividades prprias do Estado so indelegveis, pois s
diretamente ele as pode exercer; dentre elas se inserem o
exerccio do poder de polcia de segurana pblica e o controle
do trnsito de veculos, sendo este expressamente objeto de
norma constitucional estadual que atribui aos rgos da
administrao direta que compem o sistema de trnsito, dentre
elas as Polcias Rodovirias (Federal e Estadual) e as Polcias
Militares Estaduais. No tendo os Municpios Poder de Polcia de
Segurana Pblica, as Guardas Municipais que criaram tem
finalidade especfica guardar os prprios dos Municpios
67

(prdios de seu domnio, praas, etc), sendo inconstitucionais
leis que lhes permitam exercer atividade de segurana pblica,
mesmo sob a forma de Convnios
54
.
Apesar desse ponto de veto implementao encontrado no mbito do
Poder J udicirio, os dados apresentados pela MUNIC 2006 (Grfico 5)
demonstram que a reestruturao das Guardas Municipais, induzida pelo
governo federal, no foi bloqueada; ao contrrio, os dados evidenciam um
aprofundamento do processo de mudana dessas instituies, chamado por
Mahoney e Thelen (2010) de converso institucional.
A formulao e a implementao de polticas de Segurana Pblica
pautadas na realizao da polcia ostensiva por parte de Guardas Municipais
pode ser explicada pelo florescimento de Prefeitos Municipais que souberam
aproveitar tanto o contexto poltico com fracas possibilidades de veto quanto
o ambiente institucional com alta discricionariedade. Esses atores exploraram
todas as oportunidades existentes para dar continuidade ao processo de
mudana de impacto dessas instituies, que foram desenhadas
constitucionalmente para a proteo de bens, servios e instalaes, mas que
passaram a exercer a polcia ostensiva municipais, apesar de a regra
constitucional permanecer formalmente a mesma.
De um lado, o alargamento conceitual produziu a ambigidade em torno
do papel do Municpio na Segurana Pblica e o ambiente institucional com
alta discricionariedade para os Prefeitos Municipais e seus agentes
reinterpretarem a regra constitucional e executarem as normas
infraconstitucionais de novas maneiras
55
.
De outro, a demanda crescente por Segurana Pblica e a inexistncia
de norma que deva ser declarada inconstitucional criou a necessidade de
motivao do Poder J udicirio para analisar e julgar cada ao de polcia
ostensiva implementada por cada um dos agentes das Guardas
Municipais - ou seja, cada atendimento de ocorrncia, cada abordagem para

54
Representao n 2001.007.00070, TJ-RJ, de 05 de agosto de 2002, Desembargador Gama Malcher.
55
Conversion occur when rules remain formally the same but are interpreted and enacted in news ways
(Mahoney & Thelen, 2010:17).
68

apurar a existncia de Abuso de Autoridade ou de Usurpao de Funo
Pblica.
Enfim, o exerccio da polcia ostensiva pelas Guardas Municipais pode
ser explicado pelo contexto poltico com fraca possibilidade de veto
implementao
56
dessas aes. Ao contrrio, em um contexto com fortes
possibilidades de veto, por exemplo, o Poder J udicirio deveria reprimir e punir
a realizao, por parte de um agente municipal, de uma simples abordagem a
pessoa em atitude suspeita, que , in tese, tipificado como crime de Usurpao
de Funo Pblica ou, talvez, Abuso de Autoridade, pois os integrantes de
Guarda Municipal no possuem o poder de polcia necessrio realizao da
polcia ostensiva. Portanto, os Prefeitos Municipais souberam aproveitar a
lacuna entre a regra e a sua execuo decorrente da ambiguidade em torno
da funo do Municpio na esfera da Segurana Pblica e foram capazes de
explorar ativamente as potencialidades de suas Guardas Municipais,
reempregando-as, convertendo-as em polcias ostensivas municipais.
Ainda em 1995, o Desembargador do e. Tribunal de J ustia de So
Paulo, lvaro Lazzarini, diagnosticou a faanha de alguns Prefeitos Municipais
e, portanto, o incio do processo de converso institucional das Guardas
Municipais brasileiras:
Alguns dirigentes de guardas municipais, sob o pretexto de que
h um clamor por maior segurana e que agora o municpio,
elevado condio de unidade federativa, pode considerar como
de interesse local os assuntos relativos ordem pblica, vm
agindo de forma superposta s Polcias Estaduais, fazendo
tanto a preveno como a represso imediata de infraes
penais (Lazzarini, 1995:53, grifo meu).



56
Estudos empricos demonstram que o jogo da implementao obedece a regras diferentes do jogo
da formulao. Para mais informaes acerca do assunto, vide Bardach (1977), Majone e Wildavsky
(1978), Lindblom (1980), Lipsky (1980), Pressman e Wildavsky (1984), Arretche, 2001.
69

CONCLUSO

A escalada da violncia que se iniciou nos anos 1980 e continuou
crescendo na dcada de 1990, especialmente a presso sobre os ndices de
homicdio
57
, chamaram a ateno dos policy makers para a Poltica de
Segurana Pblica em curso no Brasil.
A idia de municipalizao da Segurana Pblica resultou do processo
de discusso
58
no interior de policies communities de que, diante da estrutura
federativa brasileira, o municpio teria vocao primordial para a preveno do
crime e da violncia:
no municpio que as pessoas residem, no municpio que
acontecem os problemas e as solues, assim como no
municpio poder pblico mais prximo do cidado que a
comunidade procura a soluo para os problemas que os
afligem
59
.
Mas o processo de municipalizao da Segurana Pblica depara-se
com duas dificuldades: i) Segurana Pblica matria prpria do Estado
federativo e, portanto, indelegvel, conforme parecer do e. Tribunal de J ustia
do Estado do Rio de J aneiro; ii) o Municpio no esta obrigado a formular e
implementar polticas scio-econmicas visando preveno do crime e da
violncia, tampouco criao de Guardas Municipais.
Em meados de 2000, o problema foi inserido na agenda
60

governamental quando do lanamento do Plano Nacional de Segurana
Pblica (PNSP) com o objetivo reprimir e prevenir a criminalidade, reduzir a
impunidade e aumentar a tranquilidade e segurana dos cidados.

57
O Grfico 1 evidencia o aumento da taxa de homicdios, por 100 mil habitantes, no Brasil entre os
anos 1980 e 2000.
58
Segundo Kingdon (2003), as idias a respeito de solues so geradas em comunidades e flutuam em
um caldo primitivo de polticas (policy primeval soup). Neste caldo, algumas ideias mostram-se mais
viveis do ponto de vista tcnico e de custeio, emergindo para a efetiva considerao dos policy makers.
Para mais informaes, vide Capella (2006).
59
SENASP. Violncia, Criminalidade e Preveno. Guia para a Preveno da Violncia, Ministrio da
Justia, 2005.
60
Para Kingdon, a Agenda Governamental definida como o conjunto de assuntos sobre os quais o
governo e pessoas ligadas a ele concentram sua ateno em determinado momento (Capella, 2006:88).
70

Basicamente, o projeto previa a coordenao de aes entre Poder Executivo
Federal, Poder Legislativo e J udicirio, Ministrio Pblico, governos Estaduais,
municipais e sociedade civil, e o aperfeioamento do Sistema Nacional de
Segurana Pblica brasileiro na preveno e na represso do crime e da
violncia.
Para superar a inrcia municipal diante do fenmeno da violncia,
decorrente da inexistncia de norma que o obrigasse a formular e a
implementar polticas voltadas Segurana Pblica, o PNSP iniciou a
concesso de incentivos provenientes do FNSP para o aumento da
participao de Prefeitos Municipais em programas econmicos e sociais que
impactam o ambiente e as circunstncias em que o crime e a violncia
ocorrem.
Concomitantemente induo de Estados e de Municpios, foram
propostas Emendas Constituio para superar a restrio jurisdicional do
Executivo Federal para promover a reforma no Sistema de Segurana Pblica
brasileiro. Porm, as PEC no foram aprovadas at o momento, dado impasse
em torno do tema, evidenciado pela Tabela 1.
Como ficou evidenciado neste trabalho, o Executivo Federal no ficou
imobilizado
61
diante do impasse no Legislativo para a alterao do artigo 144
da Constituio Federal, que estabelece o desenho da poltica de Segurana
Pblica. A taxatividade constitucional no o impediu de criar normas e rgos
(Layering Constitucional
62
) com o propsito de coordenar as polticas de
Segurana Pblica e de integr-las com outras aes de governo (Souza Neto,
2006).
As evidncias demonstram que tanto no governo FHC (I e II) quanto no
LULA (I e II), a estratgia de transferncia do conflito da arena do Legislativo
para a do Executivo foi utilizada para tangenciar a restrio jurisdicional e

61
Autores contemporneos criaram o conceito de Demos-constraining, que afirma que as
caractersticas institucionais dos estados federativos operam para restringir as possibilidades de
mudana do status quo, porque as relaes verticais e horizontais dispersariam a autoridade poltica,
potencializando o poder de veto das minorias. Para mais informaes, vide Arretche (2002) e Stepan
(1999).
62
A estratgia Layering Institucional caracteriza-se pela introduo de novas regras sobre ou ao lado
das regras existentes, formando camadas de legislao que tornam possvel a mudana de impacto da
instituio. Para mais informaes, vide Mahoney & Thelen, 2010.
71

tornar possvel a formulao e a implementao da municipalizao da gesto
da Poltica de Segurana Pblica no Brasil, evidenciando o policy learning
adquirido durante as reformas nas polticas de Saneamento, Habitao,
Educao e Sade (Arretche, 2002) no governo FHC (I e II). A mudana de
arena possibilitou tanto a incorporao das demandas dos possveis veto
players atravs de repasses econmicos do FNSP quanto a criao de
burocracias com capacidade administrativa necessria para formulao e
implementao dos objetivos da reforma.
Portanto, atravs do Layering Institucional, o Executivo Federal
introduziu novas regras que foram somadas s estruturas preexistentes ao
invs de desmantel-las. A introduo de novas regras sobre ou ao lado das
regras j existentes, constituindo camadas de legislao, tornou possvel,
mesmo diante do impasse no Legislativo, a mudana incremental das
atribuies constitucionais dos rgos de Segurana Pblica, sem a alterao
do Artigo 144 da CF/88, porque as novas regras alteraram a maneira pela qual
as originais estruturavam o comportamento institucional. Assim, o PNSP, o
FNSP, o SUSP, a SENASP, o PRONASCI, a Secretaria Nacional Antidrogas, o
SINARM, entre outros, so exemplos dessa estratgia de mudana institucional
que tornou possvel a participao do Executivo Federal e dos Municpios na
formulao de polticas de Segurana Pblica, apesar da restrio legal.
Analiticamente, o impasse encontrado na esfera do Legislativo
63
acirrou
as discusses sobre o desenho da Poltica de Segurana Pblica brasileira,
especialmente sobre o papel do Municpio diante dos altos ndices de crime e
de violncia. E essas discusses resultaram no alargamento conceitual em
torno das atribuies dos Municpios, entes federativos mais prximos da
populao, criando um ambiente institucional eivado de ambiguidade relativa
s funes do Municpio na preveno do crime e da violncia e, por
conseguinte, a criao da lacuna necessria para o Executivo Federal
promulgar normas infraconstitucionais e, assim, sutilmente dirigir a

63
Processos de layering ocorrem frequentemente quando os desafiadores institucionais perdem a
capacidade de mudar as regras originais (Mahoney & Thelen, 2010:17).
72

descentralizao gradual da implementao de polticas voltadas ao ambiente
e s circunstncias em que os crimes ocorrem.
As camadas de legislao
64
, portanto, tornaram possvel o papel de
induo do Executivo participao, bem sucedida, do Municpio na
implementao de programas econmicos e sociais destinados a minimizar as
condies precrias de vida das pessoas que vivem nos grandes centros
urbanos, condies consideradas fermentos sociais para o incremento da
violncia, principalmente sobre jovens vulnerveis com idade compreendida
entre 14 e 24 anos
65
, coadunando-se com a criminologia contempornea.
O embate jurdico acirra-se especialmente nas aes do Municpio
voltadas preveno e represso do crime e da violncia atravs da
utilizao de Guardas Municipais, que tem como finalidade a preservao de
bens, servios e instalaes municipais, nos termos do 8 do Art. 144 da
CF/88. Apesar das Propostas de Emendas Constitucionais e das infindveis
discusses em torno do tema, o dispositivo constitucional no foi alterado e,
portanto, ilegal a realizao da polcia ostensiva municipal. Mas fato -
evidenciado pelo IBGE - que diversas Guardas Municipais realizam atividades
tpicas de polcia. Como explicar essa mudana? Como explicar o repasse de
recursos pblicos implementao de aes que desrespeitam a Constituio
Federal em um pas democrtico e federativo?
Como vimos, o processo de discusso sobre a possibilidade de
participao do Municpio no Sistema de Segurana Pblica, a estrutura de
incentivos proporcionada pelo Governo Federal para a implementao de
Guardas Municipais nas cidades metropolitanas ou com altos ndices de crime
e de violncia, o baixo poder de veto e a ambigidade decorrente da demanda
teoricamente infinita por Segurana Pblica, apresentaram-se como os
mecanismos que tornaram possvel o florescimento de Prefeitos que
assumiram a faanha de liderar o processo de implementao da Poltica de

64
Os agentes que promovem o impasse (ou defensores do status quo) so incapazes de impedir a
introduo de alteraes e modificaes. Cada novo elemento pode ser uma pequena mudana em si,
mas essas pequenas mudanas podem ser cumulativas, levando a uma grande mudana em longo prazo
(Mahoney & Thelen, 2010:17).
65
SENASP (2005). Guia para a Preveno do Crime e da Violncia.
73

Segurana Pblica em mbito municipal. Dispondo da discricionariedade
necessria para criar, reestruturar e alterar o impacto de suas Guardas
Municipais, esses agentes de mudana converteram suas instituies em
polcias ostensivas municipais, contrariando a finalidade prescrita pelo
ordenamento constitucional.
A estratgia de mudana de impacto das Guardas Municipais no pode
ser classificada como Drift, porque decorre da ao de agentes de mudana - e
no da inrcia dos Prefeitos. Tambm no h que se falar de Displacement,
porque os agentes de mudanas no conseguiram alterar ou substituir a regra
constitucional por outra. Apesar do peso da estratgia de Layering Institucional
durante todo o processo de reforma do Sistema de Segurana Pblica, em
curso desde o governo FHC (ou seja, do processo de promulgao de normas
infraconstitucionais para mudar a arena de conflito do Congresso Nacional para
o Executivo Federal), a restrio constitucional bloqueou a promulgao de
norma que autorizasse a execuo da polcia ostensiva municipal, devido a sua
inconstitucionalidade; e, por isso, o Layering Institucional no pode ser
entendido como a estratgia tpica da reforma do papel das Guardas
Municipais no Sistema de Segurana Pblica em curso no Brasil.
A influncia da estrutura de incentivos do FNSP para florescimento ou
perecimento de Guardas Municipais (Grfico 3 ) evidencia que os Prefeitos
Municipais so atores oportunistas, nos termos de Mahoney & Thelen (2010),
na medida em que tem preferncias ambguas sobre a continuidade
institucional. Os dados reforam a classificao desses atores como
oportunistas devido postura assumida diante dos incentivos promovidos pelo
Executivo Federal, atravs de repasses do FNSP: os Prefeitos Municipais que
se preocuparam e que se enquadraram nos quesitos das normas
infraconstitucionais promulgadas para a descentralizao da Poltica de
Segurana Pblica receberam os recursos para criao ou reforma da estrutura
necessria manuteno de Guardas Municipais; entretanto, aqueles que no
o fizeram, ficaram alijados dos incentivos e suas instituies pereceram,
especialmente nos Municpios com populao inferior a 20 mil habitantes,
criando uma clivagem entre ganhadores e perdedores institucionais.
74

Esses atores de mudana (Prefeitos Municipais) demonstraram que no
procuram perseguir ativamente a preservao de suas Guardas Municipais, ao
mesmo tempo em que no se opuseram totalmente ao status quo, porque lhes
muito custoso. Ao invs disso, os Prefeitos Municipais exploram todas as
oportunidades existentes dentro do arranjo poltico e econmico, aproveitando-
se do contexto poltico com baixas possibilidades de veto implementao de
suas Guardas Municipais, em ambiente eivado de discricionariedade, que
permitiu a implementao gradual das medidas necessrias consecuo de
seus objetivos: a reeleio
66
.
Corroborando com os tericos da rea de pesquisa em Polticas
Pblicas, isso significa dizer que a mudana em curso nas Guardas Municipais
esta sendo possvel porque o conflito de interesses ocorre num conjunto mais
amplo de instituies do que as relaes entre Executivo, Legislativo e
J udicirio. Enfim,
regras de fato, que se originam nos resultados eleitorais e nos
sistemas partidrios, alteram a maneira pela qual as instituies
formais funcionam na prtica, porque determinam lgicas
distintas de tomada de deciso, que definem os parmetros da
ao do governo e da influncia dos grupos de interesse
(Immergut, 1996:140).
Apesar da existncia de mecanismos restritivos, que in tese dificultam o
governo da sociedade, os dados sobre a reforma da Poltica de Segurana
Pblica evidenciam que as instituies governamentais no so bloqueadas
(lock-in) pelas normas constitucionais ou no - e o sucesso ou o fracasso da
poltica pblica depende do seu tipo, do legado das polticas anteriores, do
contexto poltico e das caractersticas institucionais, como bem acentuou
Arretche:
A literatura sobre implementao de polticas pblicas tem
destacado que as burocracias governamentais de fato fazem as
polticas pblicas por meio da implementao. Isso significa que,
para alm da atividade de formulao, os distintos nveis de

66
De acordo com David Easton (1970), demandas e apoio so os input mais importantes para o sistema,
pois so os indicadores da forma pela qual as condies e influncias do contexto modificam e moldam
as operaes do sistema poltico.
75

governo tm espao para tomar uma srie de iniciativas
independentemente de autorizao legislativa (Arretche,
2001:29).
O processo de municipalizao da Segurana Pblica evidencia que os
processos de formulao e de implementao de polticas pblicas so muito
mais do que a obteno de aprovao legislativa (Arretche, 2001), porque a
poltica pblica abrangente e no se limita a leis e regras (Souza, 2006). Por
isso, ela deve ser vista em um contexto social e poltico mais amplo porque o
ambiente, embora manipulvel, tende a mudar constantemente e tambm
provoca presses e embaraos nas aes organizacionais (Selznick, 1949).
Como acentuou Lindblom,
A poltica pblica no se faz de uma vez por todas; se faz e
refaz sem cessar. A elaborao de polticas pblicas um
processo de aproximaes sucessivas a alguns obj etivos
desej ados, que tambm vo mudando luz de novas
consideraes (Lindblom, 2000:219, grifo meu).

Portanto, a Poltica de Segurana Pblica , como toda poltica pblica,
produto do balano entre legalidade, impessoalidade do procedimento e
atendimento das demandas dos beneficirios, historicamente construdos e
moldados pelos atores que participam da interao. Trata-se, logo, de um
contnuo processo de policy learning, que demonstra que a poltica pblica e
o cliente, o burocrata, o Estado, enfim, a sociedade a resultante de um
processo conflituoso, de incertezas, de negociao e de barganha, entre
os diversos atores sociais nele envolvidos. Como bem acentuou Lowi,
Cada tipo de poltica pblica encontra diferentes formas de apoio
e de rejeio e as disputas passam por arenas diferentes; em
outras palavras, a poltica pblica faz poltica(Lowi, 1972).



76

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79

ANEXO A - Transferncia de recursos aos Estados Conveniados
Atualizados at 18 de dezembro de 2000


TRANSFERNCIA DE RECURSOS AOS ESTADOS
CONVENIADOS
ESTADO VALOR TOTAL (R$)
Acre 4.616.973,75
Alagoas 5.000.000,00
Amap 3.000.000,00
Amazonas 5.000.000,00
Bahia 15.000.000,00
Cear 9.000.000,00
Distrito Federal 8.000.000,00
Esprito Santo 8.000.000,00
Gois 19.821.880,12
Maranho 8.000.000,00
Mato Grosso 8.000.000,00
Mato Grosso do Sul 8.000.000,00
Minas Gerais 12.000.000,00
Par 9.173.402,40
Paraba 3.000.000,00
Paran 14.000.000,00
Pernambuco 15.000.000,00
Piau 5.000.000,00
Rio de J aneiro 20.000.000,00
Rio Grande do Norte 3.000.000,00
Rio Grande do Sul 15.000.000,00
Rondnia 2.010.000,01
Roraima 3.000.000,00
Santa Catarina 10.000.000,00
So Paulo 30.000.000,00
Sergipe 4.000.000,00
Tocantins 15.000.000,00
Total de Recursos R$ 261.622.256,28

Fonte: Ministrio da Justia: Fundo Nacional de Segurana Pblica (2001).




80

ANEXO B - Guardas Munici pais estendem
atuao para Segurana Pbl ica

Atividades Quantidade
Proteo de Bens 750
Segurana em Eventos 660
Auxlio ao Pblico 653
Ronda Escolar 565
Auxlio Polcia Militar 558
Patrulhamento Ostensivo 500
Patrulhamento de vias pblicas 484
Auxlio no trnsito 456
Auxlio Polcia Civil 435
Aes educativas 381
Segurana do Prefeito 360
Atividades de Defesa Civil 339
Proteo Ambiental 296
Controle de ambulantes 264
Atendimento de ocorrncias policiais 248
Total 786

Fonte: IBGE - MUNIC 2006









81

ANEXO C - Municpios, total e por existncia e efetivo de guarda municipal,
segundo classes de tamanho da populao dos municpios Grandes Regi es e
Unidades da Federao - 2001


Classes de tamanho
da populao dos municpios,
Grandes Regies e
Unidades da Federao
Total
de
municpios
(1)
Municpios, por existncia e efetivo de guarda municipal
Existncia
Efetivo
At
10
De
11 a 20
De
21 a 40
Mais
de
40
Sim No
Tot al 5 560 1 006 4 549 309 188 203 269
Cl asses de tamanho da popul ao
At 5 000 hab. 1 371 102 1 269 85 8 5 -
De 5 001 a 20 000 hab. 2 688 399 2 284 182 114 71 15
De 20 001 a 100 000 hab. 1 275 371 904 41 63 123 131
De 100 001 a 500 000 hab. 194 110 84 1 3 4 99
Mais de 500 000 hab. 32 24 8 - - - 24
Grandes Regies e Unidades da
Federao
Nort e 449 80 368 25 19 13 15
Rondnia 52 4 48 2 2 - -
Acre 22 - 22 - - - -
Amazonas 62 36 26 9 12 6 4
Roraima 15 1 14 - - - 1
Par 143 23 120 2 4 7 7
Amap 16 1 15 - - - 1
Tocantins 139 15 123 12 1 - 2
Nordest e 1 792 507 1 282 170 116 103 97
Maranho 217 40 177 20 7 5 5
Piau 222 14 208 10 1 1 2
Cear 184 53 131 9 13 18 11
Rio Grande do Norte 167 44 123 27 7 4 3
Paraba 223 49 174 27 9 8 5
Pernambuco 185 71 113 14 11 16 23
Alagoas 102 22 80 4 7 6 5
Sergipe 75 20 53 4 6 2 7
Bahia 417 194 223 55 55 43 36
Sudeste 1 668 288 1 380 63 33 69 117
Minas Gerais 853 37 816 21 5 5 6
Esprito Santo 78 13 65 4 3 2 3
Rio de J aneiro 92 58 34 7 6 15 27
So Paulo 645 180 465 31 19 47 81
Sul 1 188 96 1 091 42 12 13 27
Paran 399 30 369 17 2 5 6
Santa Catarina 293 15 277 8 2 3 2
Rio Grande do Sul 496 51 445 17 8 5 19
Centro-Oeste 463 35 428 9 8 5 13
Mato Grosso do Sul 77 7 70 1 2 1 3
Mato Grosso 139 7 132 3 3 - 1
Gois 246 21 225 5 3 4 9
Distrito Federal 1 - 1 - - - -

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2001.
(1) Inclusive os ignorados e os semdeclarao de existncia.



82

ANEXO D - Municpios, total e com exi stncia de guarda municipal, por tipo de
ati vidade exercida pela guarda munici pal, segundo classes de tamanho da
populao dos municpios, Grandes Regies e Unidades da Federao - 2002



Classes de tamanho
da populao dos municpios,
Grandes Regies e
Unidades da Federao
Municpios
Total
(1)
Comexistncia de guarda municipal
Total
Atividade exercida pela guarda municipal
Proteo
de bens,
servios
e insta-
laes
do
municpi
o
Patrulha-
mento
ostensivo
a p,
moto-
rizado ou
montado
Atendi-
mento de
ocorrncia
s
policiais
Fiscali-
zao
do
trnsito
Auxlio

polcia
militar
Ronda
escolar
Tot al 5 560 985 897 509 269 317 570 633
Classes de tamanho da popul ao
At 5 000 1 371 81 70 30 7 3 20 28
De 5 001 a 20 000 2 666 366 337 151 66 52 193 227
De 20 001 a 100 000 1 292 393 358 233 134 177 249 269
De 100 001 a 500 000 198 120 108 78 50 71 87 90
Mais de 500 000 33 25 24 17 12 14 21 19
Grandes Regi es e Uni dades da
Federao
Norte 449 73 64 31 18 23 43 36
Rondnia 52 4 2 1 2 1 1 2
Acre 22 - - - - - - -
Amazonas 62 35 30 17 10 8 27 16
Roraima 15 1 1 - - 1 1 1
Par 143 27 25 11 5 11 12 12
Amap 16 2 2 1 - 2 1 1
Tocantins 139 4 4 1 1 - 1 4
Nordeste 1 792 457 416 214 90 114 265 307
Maranho 217 42 36 23 12 17 31 32
Piau 222 12 10 9 3 4 9 8
Cear 184 49 44 35 16 24 39 32
Rio Grande do Norte 167 13 13 2 - 1 4 6
Paraba 223 34 22 11 4 3 12 16
Pernambuco 185 66 58 27 10 19 23 35
Alagoas 102 21 21 17 5 7 14 17
Sergipe 75 19 18 12 4 5 11 15
Bahia 417 201 194 78 36 34 122 146
Sudest e 1 668 295 277 210 134 141 215 226
Minas Gerais 853 31 27 20 7 13 20 19
Esprito Santo 78 15 14 3 1 1 1 8
Rio de J aneiro 92 57 56 42 17 39 43 45
So Paulo 645 192 180 145 109 88 151 154
Sul 1 188 116 100 45 21 28 35 47
Paran 399 36 35 20 10 6 15 19
Santa Catarina 293 19 14 12 3 5 6 7
Rio Grande do Sul 496 61 51 13 8 17 14 21
Centro-Oeste 463 44 40 9 6 11 12 17
Mato Grosso do Sul 77 7 7 2 2 2 3 4
Mato Grosso 139 8 7 3 2 5 3 5
Gois 246 29 26 4 2 4 6 8
Distrito Federal 1 - - - - - - -


83

ANEXO E - Municpios, total e com exi stncia e utilizao de armas de fogo pela
Guarda Muni cipal e efetivo da Guarda Munici pal, segundo classes de tamanho
da populao dos muni cpios, Grandes Regies e Uni dades da Federao -
2004




Classes de tamanho
da populao dos municpios,
Grandes Regies e
Unidades da Federao
Municpios
Total
Com exitncia de
Guarda Municipal e
utilizao de arma de fogo
Efetivo da
Guarda Municipal
Total
Utiliza arma
de fogo
Total Homens Mulheres
Tot al 5 560 950 139 72 891 64 390 8 501
Classes de tamanho da popul ao
At 5 000 1 359 66 1 503 482 21
De 5 001 a 20 000 2 631 325 11 5 963 5 690 273
De 20 001 a 100 000 1 317 398 58 18 840 17 108 1 732
De 100 001 a 500 000 219 135 52 22 816 20 122 2 694
Mais de 500 000 34 26 17 24 769 20 988 3 781
Grandes Regi es e Uni dades
da Federao
Norte 449 63 7 4 261 3 805 456
Rondnia 52 1 - 76 75 1
Acre 22 - - - - -
Amazonas 62 30 - 1 381 1 224 157
Roraima 15 2 - 164 164 -
Par 143 25 7 1 868 1 668 200
Amap 16 2 - 498 440 58
Tocantins 139 3 - 274 234 40
Nordeste 1 792 457 26 22 009 20 365 1 644
Maranho 217 45 3 1 162 1 025 137
Piau 222 13 - 200 168 32
Cear 184 54 5 3 514 3 145 369
Rio Grande do Norte 167 21 1 975 853 122
Paraba 223 27 5 2 204 2 034 170
Pernambuco 185 61 6 4 167 3 956 211
Alagoas 102 26 1 2 034 1 752 282
Sergipe 75 22 1 1 014 957 57
Bahia 417 188 4 6 739 6 475 264
Sudest e 1 668 312 91 38 157 32 733 5 424
Minas Gerais 853 41 - 1 808 1 605 203
Esprito Santo 78 10 2 1 086 982 104
Rio de J aneiro 92 67 4 12 017 10 609 1 408
So Paulo 645 194 85 23 246 19 537 3 709
Sul 1 188 95 13 5 700 5 105 595
Paran 399 18 4 2 608 2 346 262
Santa Catarina 293 12 - 338 299 39
Rio Grande do Sul 496 65 9 2 754 2 460 294
Centro-Oeste 463 23 2 2 764 2 457 307
Mato Grosso do Sul 77 4 1 253 210 43
Mato Grosso 139 5 1 216 166 50
Gois 246 14 - 2295 2 081 214
Distrito Federal 1 - - - - -


84

ANEXO F - Municpios, total, com existncia e utilizao de armas de fogo pel a
Guarda Municipal e efetivo da Guarda Municipal, segundo Grandes Regies e
cl asses de tamanho da populao dos municpios - 2006


Grandes Regies
e
classes de tamanho da
populao dos municpios
Municpios
Total
Com exitncia de
Guarda Municipal
Efetivo da
Guarda Municipal
Total
Dos quais
utilizam
arma de fogo
Total
(1)
Homens Mulheres
Brasi l 5 564 786 127 74 797 64 692 9 755
At 5 000 1 371 28 1 304 287 17
De 5 001 a 10 000 1 290 72 2 985 940 45
De 10 001 a 20 000 1 292 157 2 3 391 3 199 192
De 20 001 a 50 000 1 033 237 25 9 999 9 123 876
De 50 001 a 100 000 311 119 27 7 980 7 025 955
De 100 001 a 500 000 231 145 52 24 371 20 977 3 044
Mais de 500 000 36 28 18 27 767 23 141 4 626
Norte 449 60 2 4 424 3 953 471
At 5 000 96 - - - - -
De 5 001 a 10 000 85 7 - 81 74 7
De 10 001 a 20 000 101 13 - 222 198 24
De 20 001 a 50 000 115 24 - 1 114 997 117
De 50 001 a 100 000 33 7 - 386 348 38
De 100 001 a 500 000 17 7 1 1 487 1 377 110
Mais de 500 000 2 2 1 1 134 959 175
Nordeste 1 793 358 17 19 902 17 820 1 732
At 5 000 266 14 - 158 155 3
De 5 001 a 10 000 396 41 - 580 561 19
De 10 001 a 20 000 558 99 - 2 095 2 013 82
De 20 001 a 50 000 416 117 1 4 445 4 191 254
De 50 001 a 100 000 104 50 4 3 443 3 112 331
De 100 001 a 500 000 42 28 6 4 019 3 430 239
Mais de 500 000 11 9 6 5 162 4 358 804
Sudest e 1 668 299 93 41 390 34 911 6 479
At 5 000 410 13 1 143 129 14
De 5 001 a 10 000 405 23 1 318 301 17
De 10 001 a 20 000 327 38 2 944 860 84
De 20 001 a 50 000 290 82 21 4 122 3 656 466
De 50 001 a 100 000 105 48 22 3 637 3 113 524
De 100 001 a 500 000 114 81 37 14 431 12 349 2 082
Mais de 500 000 17 14 9 17 795 14 503 3 292
Sul 1 188 53 12 5 955 5 235 720
At 5 000 442 1 - 3 3 -
De 5 001 a 10 000 295 1 1 6 4 2
De 10 001 a 20 000 203 4 - 36 34 2
De 20 001 a 50 000 148 11 3 288 253 35
De 50 001 a 100 000 52 11 1 291 236 55
De 100 001 a 500 000 46 23 5 3 136 2 684 452
Mais de 500 000 2 2 2 2 195 2 021 174
Centro-Oeste 466 16 3 3 126 2 773 353
At 5 000 157 - - - - -
De 5 001 a 10 000 109 - - - - -
De 10 001 a 20 000 103 3 - 94 94 -
De 20 001 a 50 000 64 3 - 30 26 4
De 50 001 a 100 000 17 3 - 223 216 7
De 100 001 a 500 000 12 6 3 1 298 1 137 161
Mais de 500 000 4 1 - 1 481 1 300 181


85

ANEXO G - Tabela 143 - Municpios, total , com existncia de Guarda Municipal
e efetivo da guarda, segundo as Grandes Regies e as classes de tamanho da
populao dos municpios - 2009



Grandes Regies
e
classes de tamanho da
populao dos municpios
Municpios
Total
Com existncia de Guarda Municipal
Total
Efetivo
Total
(1)
Homens Mulheres
Brasi l 5 565 865 86 199 73 624 11 525
At 5 000 1 257 25 213 194 19
De 5 001 a 10 000 1 294 81 1 208 1 140 68
De 10 001 a 20 000 1 370 183 4 078 3 796 282
De 20 001 a 50 000 1 055 268 12 396 11 189 1 207
De 50 001 a 100 000 316 122 9 544 8 336 1 208
De 100 001 a 500 000 233 151 25 375 21 827 3 378
Mais de 500 000 40 35 33 385 27 142 5 363
Norte 449 59 5 700 4 623 1 077
At 5 000 87 2 19 15 4
De 5 001 a 10 000 89 4 67 63 4
De 10 001 a 20 000 107 16 317 276 41
De 20 001 a 50 000 113 22 1 330 1 151 179
De 50 001 a 100 000 32 5 353 285 68
De 100 001 a 500 000 18 7 1 702 1 545 157
Mais de 500 000 3 3 1 912 1 288 624
Nordeste 1 794 416 26 192 22 789 2 353
At 5 000 225 9 81 78 3
De 5 001 a 10 000 392 56 870 831 39
De 10 001 a 20 000 580 117 2 442 2 306 136
De 20 001 a 50 000 432 141 6 321 5 864 457
De 50 001 a 100 000 110 54 4 700 4 218 482
De 100 001 a 500 000 44 29 4 259 3 787 302
Mais de 500 000 11 10 7 519 5 705 934
Sudest e 1 668 318 44 173 37 204 6 969
At 5 000 381 10 98 86 12
De 5 001 a 10 000 408 20 265 242 23
De 10 001 a 20 000 351 45 1 184 1 081 103
De 20 001 a 50 000 294 91 4 376 3 857 519
De 50 001 a 100 000 98 48 3 582 3 047 535
De 100 001 a 500 000 118 88 15 844 13 508 2 336
Mais de 500 000 18 16 18 824 15 383 3 441
Sul 1 188 56 6 404 5 596 808
At 5 000 421 4 15 15 0
De 5 001 a 10 000 291 1 6 4 2
De 10 001 a 20 000 229 2 21 19 2
De 20 001 a 50 000 144 11 310 267 43
De 50 001 a 100 000 57 11 373 301 72
De 100 001 a 500 000 43 25 3 327 2 814 513
Mais de 500 000 3 2 2 352 2 176 176
Centro-Oeste 466 16 3 730 3 412 318
At 5 000 143 - 0 0 0
De 5 001 a 10 000 114 - 0 0 0
De 10 001 a 20 000 103 3 114 114 0
De 20 001 a 50 000 72 3 59 50 9
De 50 001 a 100 000 19 4 536 485 51
De 100 001 a 500 000 10 2 243 173 70
Mais de 500 000 5 4 2 778 2 590 188