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So Paulo
2008
Orientador:
Prof. Dr. Leandro Piquet Carneiro.
So Paulo
2008
2
Aprovada em
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Tlio Kahn
Cientista Poltico e Coordenador da CAP
(Coordenadoria de Anlise e Planejamento) da
Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo.
Prof. Dr. Cludio C. Beato
Cientista Poltico e e professor adjunto do
Departamento de Sociologia da UFMG.
Prof. Dr. MATTEW TAYLOR
Cientista Poltico e professor adjunto do
Departamento de Cincia Poltica da Faculdade
de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo.
RESUMO
Esta dissertao uma anlise sobre polticas inovadoras de segurana pblica, baseadas em
estratgias de policiamento ostensivo. Realiza uma anlise sobre as referencias empricas e
tericas dessas inovaes. A partir da experincia da polcia de New York a New York Police
Departament (NYPD) nos anos 90 e 2000, conhecido como Compstat. E da literatura poltica
sobre estratgias de polcia ostensiva desenvolvida por Hermam Goldstein entre o fim dos
anos 70 e os anos 90 denominada, policiamento orientado a problemas. De onde constitui um
modelo mnimo com elementos essenciais dessa inovao. E com eles analisa quatro casos de
inovaes a partir de polcias ostensivas, ocorridos na Amrica do Sul nas dcadas 90 e 2000.
Cidade de Bogot, a partir de 1995, estado do Rio de Janeiro em 1999, estado de So Paulo a
partir de 2000 e o estado de Minas Gerais em 2004.
Concluindo com uma anlise sobre as polticas nacionais de segurana pblica e suas
deficincias e perspectivas.
ABSTRACT
Key words: public policy, police, violence, crime and public politics.
SUMRIO
1
INTRODUO
2
8
8
11
18
19
19
20
22
25
26
29
32
33
35
36
39
41
45
50
60
64
67
69
71
73
6
75
76
82
CONCLUSO
95
BIBLIOGRAFIA
102
1 Introduo
Diante dos graves problemas gerados pela criminalidade contempornea, o controle do crime
se tornou item presente na pauta por polticas pblicas de vrios governos, principalmente nos
grandes centros urbanos da Europa, EUA e Amrica Latina. A emergncia do problema
produziu, nas duas ltimas dcadas, uma gerao de propostas inovadoras que romperam com
os paradigmas do setor da segurana, tributrios da viso meramente jurdica do problema e
da doutrina da segurana nacional. Estas novas alternativas e modelos de polticas tinham
como foco o controle do crime e contribuiriam para desenvolver a lgica policial moderna,
focada na gesto do trabalho de polcia, na anlise emprica das dinmicas criminais e na
utilizao de estratgias de policiamento ostensivo como principal recurso de dissuaso e
controle do crime.
O presente trabalho uma anlise sobre estas polticas inovadoras do setor da segurana. O
objetivo apresentar e discutir as caractersticas institucionais e o processo de implementao
do conjunto de inovaes que foram desenvolvidas e aplicadas em contextos urbanos sulamericanos afetados por problemas criminais graves.
As polticas de segurana e as prticas policiais foram tradicionalmente analisadas, no mbito
da cincia poltica, sobretudo como o reflexo do processo de transio para a democracia
(Pinheiro, 1998), enquanto que na sociologia observavam-se esforos de explicao para a
contnua escalada da violncia urbana (Beato,2001; Coelho,1986; Paixo,1993). Nessas
abordagens os modelos explicativos sobre as razes da violncia, estruturam-se
exclusivamente em concepes macro-estruturais sobre as dinmicas organizacionais do
Estado e das polticas pblicas, ora filiados a perspectiva estruturalista, ora as premissas
jurdico-institucionalistas. No momento logo aps a redemocratizao, o foco das abordagens
recaiu sobre o controle do arbtrio estatal. O debate realizado em torno dessa perspectiva
conduziu a uma quase ausncia do objeto principal a ser analisado, o controle do crime
(Beato,2005). Relegado a segundo plano pela prioridade dada ao tema controle e reforma da
polcia (Brodeur, 2002) e encoberto pela desproporcional importncia dada as polticas de
justia criminal, o controle do crime s passou a ser considerado como tema relevante do
setor da segurana (embora ainda em seus estgios iniciais) a partir dos anos 90, em virtude
da escalada da violncia nos centros urbanos.
Quanto implementao das polticas, o perodo da transio decada de 90 marcado por
8
dois tipos de aes: as reativas a crises sazonais, marcadas por improvisaes e medidas
paliativas de curto prazo, fruto do desconhecimento de decision makers das nuances e
especificidades do setor; e as omisso contnuas
interpretada como um tipo de poltica para o setor, dado sua convenincia como estratgias
de manuteno do status quo.
O debate na sociedade e nas cincias sociais sobre as polticas de segurana no Brasil tendeu a
diluir a autonomia de seu objeto, enquadrando-o como uma varivel explicativa de fenmenos
mais amplos, como o processo de redemocratizao ou a modernizao do arcabouo jurdico
penal brasileiro. Exemplo e expresso desse fato so as discusses em torno dos pacotes de
segurana a serem votados no Congresso Nacional. Apresentados como soluo para a
segurana pblica e o controle do crime, a maioria das propostas apenas alteram os ritos do
processo penal, o que significa impacto sobre o sistema de justia penal (ao alterar o tempo
dos tramites processuais at o julgamento de fato). E sobre o sistema penitencirio (ao alterar
o tempo ou a forma das penas), mas que exercem pouca ou nenhuma influncia sobre o
sistema de segurana pblica, responsvel pela aplicao do principal recurso de controle do
crime, a ampliao da capacidade de dissuaso.
A aplicao da polcia comunitria outro exemplo do equvoco conceitual que paira sobre o
setor da segurana pblica no Brasil. Desenvolvida nos EUA como estratgia de
relacionamento polcia-sociedade, a polcia comunitria foi a soluo para a crescente
desconfiana e afastamento entre polcias e sociedade nascidos na utilizao da polcia na
represso aos movimentos por direitos civis na dcada de 60 e da influencia de idias
segregacionistas dentro da polcia. No Brasil ps-regime militar, o processo de transio
democrtica constituu-se num quadro adequado para a aplicao da polcia comunitria. Na
busca de um novo paradigma para o setor ela foi adotada como poltica de reforma da imagem
das polcias e relao com o pblico, o que se mostrou como uma estratgia coerente e eficaz.
No entanto, diante da presso provocada pela escalada do crime nos principais centros
urbanos do pas, ela tambm foi apresentada como poltica de controle do crime, o que causou
danos de duas ordens. Primeiro prpria doutrina de polcia comunitria, que obviamente no
demonstrou os resultados esperados no controle do crime, gerando inclusive desconfiana e
descrdito entre os policiais e comprometendo sua expanso original; e em segundo plano, no
desenvolvimento das polticas de controle do crime, pois acabou obstruindo o debate sobre as
alternativas viveis, atrasando esse debate atravs do tempo e investimentos gastos nos
esforos de implementao, monitorao e avaliao de um programa incorretamente
escolhido.
9
Nos ltimos anos trabalhos que abordam polticas de segurana a partir da sua capacidade de
controlar o crime criaram uma nova perspectiva de anlise sobre o crime e ampliaram o leque
de referncias tericas sobre o tema (Beato, 2005). Nessa perspectiva o principal referencial
terico so as concepes neo-institucionalistas sobre o Estado e as dinmicas de produo
das polticas pblicas, que trazem ao debate no s os atores e instncias do Estado, antes
ignorados pelas abordagens macro-estruturais, como tambm poderosos recursos de anlise de
problemas e de construo de modelos explicativos para subsidiar polticas. Refiro-me a
conceitos como insulamento burocrtico, influncia dos street level bureaucrats, efeitos de
path dependece, presena de veto players e estratgias de no-agenda em arenas de processo
decisrio. Tais recursos intelectuais so determinantes para a compreenso das contingncias
polticas e institucionais da arena e determinantes para que decision makers possam construir
polcias eficazes e eficientes, atravs da inovao (Marques, 1997; Sapori, 2007).
Ao focar as polticas inovadoras de segurana a partir da sua eficcia no controle do crime
pretendo utilizar o referencial terico neo-institucionalista, especificamente os recursos
analticos de mdio-alcance, que permitem a construo de um modelo explicativo da
inovao em que o tipo de estrutura organizacional e os modelos de gesto estatais podem ser
interpretados como variveis dependentes dos processos de formulao, definio e aplicao
das polticas. Com isso possvel mapear e descrever as contingncias presentes na
estrutura institucional da segurana, revelando-as nas estruturas organizacionais e nos
processos relacionados com o percurso que uma proposta inovadora cumpre para se
tornar uma poltica. Indo alm, portanto, da mera descrio de resultados de uma poltica de
sucesso. Importante destacar que a burocracia policial considerada e analisada no como
varivel dependente e sim como varivel explicativa do sucesso de polticas de controle do
crime.
Ao considerar a estrutura institucional da segurana pretendo demonstrar que a eficcia das
polticas de segurana passam necessariamente pelas contingncias produzidas pelas
peculiaridades da atividade de policiamento ostensivo e da autnoma burocracia policial. No
caso brasileiro ainda h a necessidade de superar as distores estruturais de origem jurdicoinstitucionalista do nosso sistema de segurana pblica.
A premissa inicial do trabalho de que o conhecimento (ou ignorncia) dessas contingncias
e peculiaridades, e a conseqente considerao delas no desenho das polticas, no processo de
deciso e nas estratgias de implementao, podem significar a diferena entre o sucesso e o
revs de uma poltica inovadora de controle do crime.
O trabalho apresenta um modelo de polticas inovadoras de segurana, estruturado num
10
Felson,1994;
12
A sociedade ocidental conheceu nos ltimos trinta anos uma criminalidade mais
complexa, ampla e mortal que qualquer outro perodo do sculo XX. Apesar da sistmica
destruio de vidas e patrimnio no ser exclusividade desse perodo a violncia cotidiana dos
grandes e mdios centros urbanos ocidentais tem caractersticas muito prprias a nossa poca.
A principal e mais importante delas o fato de no ser provocada por guerras, epidmias ou
ocupaes territoriais, mas majoritariamente por crime de morte ou contra o patrimnio
com amplo uso de armas de fogo e relacionados ao uso ou comrcio de drogas, seguidos
da expanso de crimes sexuais e de atos associativos aos crimes como os violentos atos de
desordem.
Esse quadro criminolgico forma o problema criminal contemporneo, identificado
por dois tipos de manifestaes, os indicadores criminais epidmicos e os distrbios crnicos.
Indicadores criminais epidmicas so as altas taxas de crimes violentos,
principalmente os homicdios e secundariamente os roubos e furto, que apesar de almejarem o
patrimnio representam alto risco a vida, atravs do uso de armas de fogo e de violncia fsica
ou psicolgica contra suas vtimas.
Para esse trabalho considero como indicadores criminais epidmicos as taxas de
homicdio iguais ou superiores a 10 homicdios. Taxas dessa magnitude so produto de um
tipo de fenmeno criminal indito no mundo at os anos 1970, e que se sedimentou nos anos
90 e 2000.
Para efeito de comparao, a Frana durante a ocupao nazista entre 1941 e 1945
teve taxa de homicdio de 18 por 100 mil habitantes para no-beligerentes, considerando as
morte ocorridas durante a invaso, decorrente das atividades dos nazista e da Resistncia e
dos combates relacionados a expulso dos alemes. A mdia francesa entre 1930 e 2005
uma taxa menor que 2 homicdios por 100 mil habitantes, com exceo do perodo da guerra
de independncia da Arglia, que chegou a 3 (Lvy, 2007).
Nesse contexto a Amrica Latina se destaca. Sua histria marcada pela violncia,
guerras de independncia, escravismo, guerrilhas e ditaduras. Mas nada comparado a
mortandade provocada pela violncia criminal dos ltimos 25 anos. Em 2002 morreram na
regio 140.000 pessoas, a mdia latino-americana de mortos por habitante seis vezes maior
que a mundial, a cada 4 pessoas assassinados no Mundo uma na Amrica Latina. Um estudo
de 1994 apontou que naquele ano s na Colmbia 74 mil crianas se tornaram rfos. A
Organizao Mundial de Sade (1999) declarou que na regio ao final do sculo XX, o crime
13
foi (e continua sendo) a primeira causa morte entre pessoas de 15 a 44 anos. Quanto aos
crimes patrimoniais o contexto no diferente. No mesmo ano foram registrados 28 milhes
de roubos, um a cada 1,12 segundos (Briceno-Len, 2003).
No Brasil, maior pas da regio, muitas capitais figuram entre as cidades mais
violentas do mundo, como os casos crnicos de Recife e Rio de Janeiro. Mesmo cidades com
reconhecidos avanos no controle do crime como Vitria, Belo Horizonte e So Paulo, ainda
apresentam quadros graves. Em So Paulo, que j se configura com um case internacional de
reduo de assassinatos desde 1999, mesmo em plena curva descendente ainda foi palco de
4.000 homicdios dolosos em 2007.
Os Distrbios crnicos1. Por toda a histria contempornea encontramos distrbios e
tumultos, o prprio nascimento da polcia ostensiva (Polcia Metropolitana de Londres em
1829) decorre de uma tragdia ocorrida da utilizao de um Exrcito para controlar um
distrbio civil, conhecido como o Massacre de Waterpool2. Sejam distrbios criminais, como
os provocados por gngster em Chicago/EUA na dcada de 1930, criminosos em So Paulo
em 2003 e 2006 e no Rio de Janeiro em 2007. Sejam distrbios sociais/raciais como os
corridos nos EUA, na dcada de 1960, Los Angeles em 1993 ou Paris em 2005, o que permite
diferenciar os distrbios da atualidade com os do passado e classifica-los como crnicos so
dois fatores, a maior amplitude e o nvel e potencialidade de violncia apresentado por eles
(Lane, 2003 e Monet, 2006).
Comunicao e acesso a armas so potencializores dos distrbios crnicos, rpida
alocao de participantes de distrbios so possveis em virtude do acesso as
telecomunicaes, da mesma forma a comunicao de massa possibilitam o alastramento de
pnico na populao e servem de estmulo e competio entre grupos de agressores
geograficamente distantes dos organizadores do distrbio. A banalizao do uso de armas
de fogo nesses eventos consequncia da enorme facilidade de acesso as armas de fogo,
principalmente de baixo calibre (como revlveres), dado o desenvolvimento do mercado
negro de armas3, que tratarei mais a frente.
Indicadores criminais epidmicos e distrbios crnicos, as duas expresses do
problema criminal contemporneo, produzem perdas de vidas e recursos materiais to
1 Distrbios populares de longa durao (mais de um dia) onde h grave quebra da ordem pblica, como a
destruio de bens pblicos e particulares em grande escala, espancamentos coletivos e enfrentamento coletivo e
razoavelmente eficaz contra foras estatais, incluindo ou no uso de arma de fogo.
2 Represso do exrcito britnico a manifestantes ludistas que acabou em dezenas de mortes.
3 Um revolver calibre 38 pode ser comprado por volta de US$ 100,00 nas periferias de cidades como So Paulo,
Rio de Janeiro, Nova York ou Bogot.
14
volumosos que inviabilizam o clculo preciso dos danos e perdas diretas e indiretas para a
qualidade de vida e para a economia mundial.
Seus principais protagonistas, autores e vtimas, so homens jovens, entre 15 e 25
anos, baixo nvel de escolaridade e morador das periferias das grandes metrpoles com altas
densidades demogrficas e altos ndices de mobilidade residencial. Alm do imensurvel dano
e impacto emocional que a perda violnta e no-natural desses jovens causam nas suas
famlias e comunidades, o impacto econmico do seu desaparecimento ou afastamento do
mercado de trabalho (por priso) geram importantes reflexos econmicos. Organizaes
internacionais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), afirmam que os
custo da violncia chegam a cifras de bilhes de dlares, consumindo pores considerveis
do PIB de alguns pases da Amrica Latina e Caribe, em gastos com servios mdicos,
aposentadorias precoces, diminuio da PEA, servios assistenciais diversos, incluindo o
apoio do Estado a famlias e rfos de vtimas do crime e da violncia (Briceno-Len, 2003).
A descrio do contundente e custoso, social e economicamente, problema criminal
contemporneo, sugere uma relao de causa e efeito com a modernidade econmica. Tese
defendida e difundida pela moderna literatura sociolgica da violncia, que atribui aos
processos modernizantes relacinonados a urbanizao e industrializao ocidental ps
revolues industriais as causas dos atuais sutos criminais. Considerando-os efeitos colateriais
e inflveis do progresso econmico e social da modernidade (Soares,2008).
No entanto as evidncias empricas sobre a o histria quantitativa do homicdio,
principal expresso da criminalidade violenta, apresentadas e anlisadas pelo eminente
criminlogo brasileiro Soares (2008), desautorizam essa hiptese, ainda predominante no
pensamento social brasileiro.
Desde o fim da Idade Mdia o desenvolvimento poltico, social, econmico e
tecnolgico produziu melhorias da qualidade de vida e contundente reduo da violncia
criminal durante quase 700 anos no Ocidente. Do sculo XIV a primeira metade do sculo
XX, a modernizao poltica e econmica, o que inclui os grandes fluxos mundiais de
industrializao e urbanizao, foram as razes da reduo e no do aumento da violncia
criminal (Soares, 2008).
Os EUA, primeiro grande pas ocidental a lidar com as manifestaoes do problema
criminal contemporneo, reforam a inexistncia da relao de causalidade entre indicadores
criminais epidmicos e modernidade econmica.
15
Enquato o crescimento econmico tem asceno linear desde o sculo XIX, seus
indicadores criminais do mesmo perodo apresentam uma curva em U. Sendo o incio da
trajetria a dcada de 50 do sculo XIX, a curva a transio entre os sculos XIX e XX e o
fim os indicadores criminais dos anos 60 (Lane, 2003). Portanto o perodo que coincide os
estabelecimento de indicadores criminais epidmicos simultneamente aos boom industrial,
econmico e urbano americano.
Chegamos ento a duas evidncias antagnicas. De uma lado h uma clara relao,
pela simultneadade, entre os processos de urbanizao e industrializao ps 2 Guerra
Mundial, tambm denominado de modernidade tardia. E os indicadores criminais epidmicos,
principalmente quanto a homicdios em pases subdesenvolvidos e grandes cidades norteamericanas. Do outro lado temos uma irrefutvel evidncia emprica quantitativa de que o
mesmo processo modernizante no o responsvel pelo fenmeno criminal contemporneo.
Fato que a modernizao reduziu e no produziu indicadores criminais epidmicos. Diante de
tal quadro o que explica o problema criminal contemporneo?
As pesquisas quantitativas e a anlise de Soares (2008) evidenciam que os
homicdios so fenmenos sociais estruturais, o que significa que mantm tendncias de
mudanas graduais (de asceno ou queda), padro estvel (quanto a distribuio e
frequncia) e composio interna tambm estvel (perfil das vtimas, autores e meios). Ou
seja, a anlise das sries histricas da criminalidade violenta demonstram que ela fortemente
estvel (ou estrutural), seja em pases desenvolvidos ou subdesenvolvidos, ainda que mais
duradouras nos primeiros.
Essa consistente estabilidade no significa imutabilidade, como bem alerta o
pesquisador (Soares,2008). Os indicadores de criminalidade violnta podem mudar, lenta ou
abruptamente dependendo da natureza das variveis a que est submetida, as estruturais ou
no-estruturais.
As variveis estruturais como a modernidade econmica, levaram cinco sculos
para, com industrializao e urbanizao, derrubar gradualmente os indicadores criminais.
Como exemplo, as taxas de homicdios por 100 mil habitantes de cidades como Amesterd e
Estocolmo foram de 50 e 42,5, respectivamente, no sculo XV para menos de 1 no sculo
XX. Portanto, modernidade reduz e no aumenta violncia criminal, mas o faz de maneira
lenta e gradual (Soares, 2008).
Por outro lado, as variveis no-estruturais ligadas ao dinmismo dos mercados
16
Um crescimento sbito (da criminalidade violenta) sugere fatores novos, como crescimento acelerado
do consumo de drogas e da luta por pontos de distribuio; acesso fcil a novas e potentes armas;
colapso de fatores dissuasrios, como a polcia e outros mais, ou o fim de uma guerra (SOARES,
Glucio Ari Dillon. No Matars, Desenvlvimento, desigualdade e homicdios. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2008).
17
industrializao e
urbanizao da segunda metade do sculo XX, no final dos anos anos 80.
Essa urbanizao tardia, produziu extrema concentrao populacional de jovens,
atravs da melhoria da qualidade de vida e dos intensos fluxos migratrios que produziram
impactos sociais, econmicos e espaciais determinantes nas grandes metrpoles. A principal
delas a formao dos aglomerados urbanos desordenados como as favelas, que cresceram de
forma exponencial no perodo.
Em So Paulo no ano de 1973 as favelas as habitaes de 1,2% da populao, 20
anos depois em 1990 ela saltou para 19,8%, crescendo nos anos 90 um percentual de 16,4%
ao ano (Davis, 2006).
criminal sofisticada, como ex-guerrilheiros das guerras civis de pases africanos e asiticos
(Angola um tpico exemplo), ex-membros das foras armadas do bloco sovitico e
mercenrios ocidentais, europeus e americanos, desempregados (Glenny, 2008).
A ampliao da oferta de armas estimulou a concorrncia com o poderoso mercado
de armas ocidentais, principalmente o desregulamentado mercado norte-americano, o que
provocou a queda do preo das armas e a facilitao ao acesso. Atravs da prpria ampliao
da disponibilidade delas, da ao dos concorrentes reduzindo preos para no perder mercado
e pelo efeito equilbrio. Que ocorre quando um desafeto, criminoso ou gangue adquire arma
de fogo ou amplia a sua capacidade blica e obriga seus desafetos ou concorrentes a
fazerem o mesmo. Para manter o equilbrio na guerra entre eles ou na disputa do mercado
criminal local.
Nesse tabuleiro criminal, onde armas e drogas so as principais peas as mfias e
organizaes criminosas, que no so exclusividade do sculo XX, tem papel destacado. Elas
ampliaram fronteiras e ganharam foras e principalmente concorrncia, com a formao das
redes criminais. Tipos de conexes criminosas menos rigdas e mais amplas que as rgidas e
hierarquizadas organizaoes mafiosas tradicionais, que por sua flexibilidade dinamiza a
gerncia desses florescentes mercados criminais. Auxiladas ainda pela difuso das
tecnologias de comunicao, so as principais responsveis pelo distrbios crnicos do
problema criminal contemporneo, que lhes facilitam a viabilidade de aes coordenadas e
simultneas, como os vistos em Paris (2005), So Paulo (2006) e em unidades prisionais
paulistas em 2001 e 2006 (Glenny, 2008).
Por fim, como base auxiliar das transaes dos expandidos mercados criminais temos
os estados prias (Nam, 2005). Figuras prpria do final do sculo XX, que unem misria,
completa desestrutura institucional, localizao geogrfica privilegiada, corrupo acentuada
e plena ao de mfias. Tranformam pases pobres em importantes entre-posto dos fluxos
mercadolgicos ilegais mundiais, alm de esconderijo para grupos criminosos e terroristas. A
trplice fronteira entre Brasil, Paraguai e Argentina um desses tpicos territrio prias.
Com evidente atividade de mercados criminais transnacionais e comprovada relao com
grupos criminosos de So Paulo (Souza, 2007).
23
coibindo que aes individuais ou coletivas atentem contra as premissas do Contrato Social
firmando, protegendo a sociedade do totalitarismo, do segragacionismo e da criminalidade
violenta.
Negar essa natureza dos sistemas de controle do crime, em especial da polcia,
negar todo o desenvolvimento do Estado republicano e liberal.
Os atuais sistemas de controle do crime ocidentais so produto do processo de
desenvolvimento e sedimentao dos direitos individuais civis e polticos, ocorridos nos dois
ltimos sculos. E que propiciaram a formao de um conjunto de principios que regem o
Estado democrtico e a administraao pblica contempornea.
Tas princpos fundamentaram o estabelecimento do devido processo legal e da
magistratura independente e laica. A sedimentao do Ministrio Pblico como garantidor e
fiscal da lei. A formao da polcia pblica e profissional. A constituio do defensor legal e o
banimento das penas de flagelo fsico e moral. O impedimento de leis racistas e
discriminatrias e a necessidade de provas materiais submetidas a critrios legais. Dentre
outras inovaes garantidora de direitos civis e polticos.
No que se refere ao controle do crime, tais princpios so positivados em um
arcabouo juridico penal garantidor dos direitos a vida, a liberdade e ao patrimnio e tornados
efetivos pelos sistemas de controle do crime, que podem ser assim divididos4: sistema de
segurana pblica, que possui a incumbncia de evitar a vitimizao e proteger os cidados;
sistema de justia criminal, que possui a incumbncia de aplicar a lei penal e evitar a
impunidade; e o sistema penitncirio que tem a destinao de controlar os presos
condenados, aplicar-lhes a punio definida pela Justia e ressocializa-los.
Portanto, assegurar o Estado democrtico de direito e as liberdade civis s possvel
quando existe um sistemas de controle do crime submetido aos limites da ordem democrtica
e com preservada e garantida capacidade dissuasria e controle sobre as condutas individuais
que infringem essa mesma ordem democrtica.
A desatualizao tcnica-profissional da estrutura operacional dos sitemas de
controle do crime foi provocada pela manuteno de uma obsoleta estrutura policial criada
em razo de um tipo de problema criminal que no existe mais. Me refiro a configurao
criminal presente nos centros urbanos ocidentais at a primeira metade do sculo XX. Quando
a organizao policial e o combate ao crime se estruturam a partir dos tipos criminais
4 Essa uma diviso funcional amparada na literatura poltica e jurdica mas definida e proposta por esse autor,
ser melhor descrita e analisada no item 2 do captulo.
24
Essa
concepo
promove
uma
unio
curiosa
entre
policiais
26
fujam ao controle, faz-se necessrio grupos especiais 5 para combate-los. Pois vigias e
sentinelas no so capacitados para esse tipo de problema.
Logo, grupos especiais inspirados na doutrina militar de foras especiais so
formados. Elege-se um inimigo especfico, normalmente um grupo, para o qual atribuida
extrema capacidade intelectual. Ampliando a importncia do grupo ou do criminoso de forma
a valorizar sua captura, declarando depois que o problema criminal naquela localidade foi
resolvido com a captura do poderoso grupo ou agente (Ramos e Paiva, 2007).
Essa uma estratgia para responder manifestaes locais e crnicas de ineficincias
do policiamento ostensivo tradicional. Dessa forma os gestores do resposta absolutamente
superficiais para problemas crnicos (o criminal e o interno), ao mesmo tempo em que
perpetuam um policiamento ineficiente. Com o desestmulo institucional que a ao de
grupos especiais de patrulhamento causam nos policiais de patrulha.
Para os incapacitados, corruptos ou acomodados, a certeza de que se o problema
ficar grave o grupo especial mandado. Para os policiais que se dedicam a profisso, o pior
quadro possvel. V que os recursos e treinamentos negligenciados a ele so atribudos para
um grupo especial, evidenciando que sua funo se restringe a viglia, secundria e impotente
frente a problemas criminais reais.
Os sistemas de controle do crime, enfraquecidos pelas reformas anti-controle formal
e estruturados a partir dessas concepes organizacionais antiquadas, conseguiram dar
respostas parciais aos probelmas criminais at o incio dos anos 80. Quando os processos de
inchao das metrpoles urbanas se firmaram no mundo ocidental e os indicadores criminais
epidmicos e os distrbios crnicos se estabeleceram.
Desde ento, muitas formas de organizao criminal surgiram. A letalidade e a
violncia exacerbada foram potencializadas pelo contexto de expanso dos mercados legais e
ilegais e o surto de consumo de drogas. Quadro que resultou no completo desequilbrio da
relao crime (moderno) polcia (obsoleta).
O problema criminal contemporneo explodiu as antigas bases da relao crimepolcia, junto com ela a noo tradicional de polcia ostensiva, impactando todos os sistemas
de controle do crime. Dada a sua condio de alimentador de todos os outros sistemas.
Aps a definio do problema criminal contemporneo e do impacto das reformas
anti-controle formal que causaram a obsoleta estrutura dos sistemas de controle do crime, as
5
27
28
29
segurana pblica.
30
3. Sistema Penitencirio
Poder Responsvel:
Executivo (estrutural e
funcionalmente), com
regulao do Judicirio.
Alm
do
controle
externo
da
polcia,
Ministrio
Pblico, como
protetor
do
interesse
pblico, possui
Atores:
- Polcia Ostensiva
- Guardas municipais
- Corpo de Bombeiros
- Ministrio Pblico*
Atores:
- Judicirio
- Ministrio Pblico
- Polcia Judiciria
Atores:
- Administrao penitenciaria
- Polcia ou guarda penitenciaria
- Juizes corregedores
ampla
capacidade
de
atuar no mbito
do
controle
preventivo do crime. Na forma de intervenes especializadas que provoquem a ao do Executivo. Essa capacidade de ao influenciada
pelo acesso a informaes do contexto criminal fornecidas pela polcia ostensiva, atravs de atuaes integradas e sistmicas.
31
funo da Polcia administrativa aplicar as limitaes e proibies impostas pela lei liberdade dos cidados e
dos grupos sociais, e derroga-las, caso se trate de proibies no absolutas, com autorizaes.[...] A Polcia
administrativa depende organicamente e operativamente do executivo (Governo, prefeitos, sndicos).[...] funo
da Polcia judiciria a averiguao dos delitos, sua represso para impedir que continuem, a garantia das provas e
das pessoas indiciadas autoridade judiciria, e todas as investigaes que esta julgue necessria ou teis para o
desenvolvimento da instruo. A Polcia judiciria depende organicamente do executivo e operativamente do
judicirio (BOBBIO, 2000, pg. 945).
A seqncia das funes e aes das polcias que formam o ciclo de polcia, so as
seguintes:
Seqncia da Polcia Ostensiva
1 - Identifica e intervem preventivamente em ambientes favorveis ao crime;
2- Dissuadi a preparao e a execuo do crime, atravs de policiamento ostensivo e
abordagens policiais em ambientes e situaes indutoras de crime;
3- Caso o crime ocorra, intervem imediatamente, atravs do servio de chamadas de
emergncias policias, para prender o criminoso e dar suporte a vtima;
4- Em caso de fuga do criminoso, fornece a informao do crime a polcia judiciria,
via Ministrio Pblico (exeo ao Brasil);
Seqncia da Polcia judiciria
32
33
35
A tor:
- P ol cia Ostensiva
Policiamento Criminal
- Con front o e ca p tu ra d e c ri m i nos os,
m om e nt os an te s , du ra nt e o u l o go ap s
o c ri m e;
- Ca pt ura de c ri min oso a t ra v s de
i nve st i ga e s ;
Atores:
- Po l c i a Os t en si va
- Po l c i a Jud ic i ri a
Controle regulador
- Contro le do t r ns i to
- Cum pr im e nto d e no rm a s da
a dm ini stra o pb lic a
- De s orde m Fs i ca
Atores:
- Pol c i a O st e ns i va *
- rg o s e spe c fi c os d a a dm . pbl i c a
(vi gil nc i a s a ni t ri a , s e c re tar ia de
t r nsi t o, et c )
* No Brasil essa funo tambm dividida entre Polcia Ostensiva e Judiciria, sendo a primeira responsvel pela aplicao de multas e a
segunda responsvel direta pela administrao da regulao do trnsito, na forma dos DETRANS (Departamentos Estaduais de Trnsito).
38
pblicas municipais e comunidades locais possam agir. A polcia ostensiva tem funo chave
no controle do crime.
Portanto, a questo no sobre a importncia ou no do papel da polcia ostensiva no
controle do crime. Mas, sobre como ela vai exerce-lo. Se de fato est preparada e atualizada
como os desafios impem. E aqui onde se encontra o problema para a implementao de
inovaes que tenham sucesso em controlar o crime.
Segundo Braga (2006) as inovaes na polcia so respostas a crises e aos novos
dilemas produzidos pela incompatibilidade entre um novo tipo de problema criminal X um
subsistema ciclo de polcia obsoleto. O choque externo que os sistemas sofrem, produzido
pelas manifestaes de um novo problema criminal a mola propulsora da inovao.
As solues contrudas ao longo dessas quase trs dcadas de presso externa,
foram de duas naturezas. As de ordem gerenciais, destinadas a atualizar a estrutura
organziacional para administrar efetivos policiais maiores e mais submetidos a presso e
risco. E as relacionadas as estratgias operacionais da polcia ostensiva, destinadas a
desenvolver estratgicas eficzes de controle dos problemas criminais contemporneo.
Como pano de fundo dessas inovaes est a necessidade de superar as obstrues
legais, ligadas a menor preocupao punitiva da legislao penal e aos efeitos nocivos das
reformas anti-controle formal. Medidas que relegaram a atividade de policiamento ostensivo a
tarefa passiva da viglia. Mesmo considerando que parte da liberalizao penal foi revista nos
anos 80 nos EUA, ainda assim boa parte dos esforos gerenciais ocorreram para atenuar esses
efeitos e recuperar a capacidade dissuasria da polcia ostensiva.
Antes da descrio e anlise desses dois grupos de inovao importante destacar as
peculiaridades organizacionais e paradigmticas da atividade de polcia ostensiva, ela nos
auxilia a compreender como polticas de segurana pblica esto condicionadas a verdadeiros
labirintos dogmticos e culturais. A convenincia e sucesso das inovaes esto
subordinados em grande medida a considerao desses aspectos peculiares da atividade
policial, o que torna seu conhecimento e compreenso indispensveis.
42
[...] o termo polcia remete a um tipo particular de organizao burocrtica, que se inspira ao mesmo
tempo na pirmide das organizaes militares e no recorte funcional das administraes pblicas.
Hierarquia e disciplina parecem as palavras-chave desse universo cujas engrenagens se espera ver
funcionar de modo azeitado e cujos agentes devem marchar como um homem s sob a ordem de seus
chefes. Todavia, nada menos monoltico, mais dividido, atravessado por conflitos de poder internos e
rivalidades crnicas, nada mais difcil de controlar por sua hierarquia do que uma polcia. Pois, se a
polcia constitui de fato uma administrao, essa administrao no como as outras. [...] Outra
suposio errnea: administrao pblica, a polcia seria um servio pblico neutro, imparcial e
eqitativo, ao abrigo das paixes, das influncias e dos compromissos derivados da arena poltica. Na
realidade, a polcia est longe de ser esse instrumento inerte nas mos de governantes que agem eles
mesmos permanentemente sob o controle dos cidados ou de seus representantes. A polcia, enfim,
uma instituio singular em razo da posio central que ela ocupa no funcionamento poltico de uma
coletividade (Monjaret, 2002, pg. 248).
43
A nica certeza que podemos ter com relao as lgicas das aes estatais de que estas tentaro ser
auto-reprodutoras. As aes do Estado tentaro aumentar ou reproduzir o poder e o controle das
instituies estatais sobre a sociedade, pois esta a lgica da ao coletiva dos funcionrios do Estado
(MARQUES, 1997, pg. 80).
44
45
(...) A Organizao (NYPD) no exigia performace elevadas; queria apenas ficar margem dos
problemas, evitar escndalos de corrupo e conflitos na comunidade. Durante anos, dessa forma, a
chave para uma carreira de sucesso na NYPD, como em muitas mega-instituies do gnero, resumia-se a
afastar-se do risco e evitar o fracasso. Consequentemente, os polcias tornaram-se mais cautelosos
medida que subiam na hierarquia, at seus nveis mais elevados.
Um caso que um subchefe gosta de contar retrata fielmente q que ponto a estrutura policial se tornou
adversa ao risco. Em um fim de semana no final dos anos 80, quando servia como capito em Upper
Manhattan, ele chegou ao local do delito onde dois policias de patrulha tinha preso dois traficantes de
droga, um dos quais tinha tentado fugir para dentro de um apartamento. Eles os ajudou a obterem
mandados de busca para o aprtamento e para um cofre que ali encotraram e que continha drogas, dinheiro
e armas. No dia seguinte, o comandante distrital, a beira de uma ataque de raiva, recorda o subchefe,
chamou-o para o repreender aos gritos or ter solicitado um mandado: gente como voc que causa
problemas na Polcia, rugiu o comandante. Se uma coisa dessas acontece de novo, ordenou o
comandante, voc ser afastado. O subchefe resume: Eu, como capito, no era permitido encorajar
esses policiais de patrulha a fazerem o seu trabalho de polcia. A minha tarefa era a de evitar que eles
fizessem o trabalho de polcia (Bratton, 1999pg.4).
46
Esse tipo de conduta o mais expressivo efeito das reformas anti-controle formal, as
polticas e reformas baseadas nas meras obstrues a atividade dissuasria da polcia
contribuiu de forma determinante para a polcia se tornarm uma instituio extremamente
burocratizada e sem foco.
O rompimento com os paradigmas tradicionais de polcia ostensiva bem ilustrada
nessa referncia de Bratton6 (traduo prpria):
47
aplicada, a partir de outras experincias locais. Resultaram na queda de 68% dos homicdios e
50% dos crimes em geral, entre 1994 e 1999, mantendo esse patamar at hoje (2008).
48
criminais com o qual todo o sistema de controle sobre desempenho operacional foi
estruturado, tirando da sombracomandantes incompetentes.
Dentro da reestruturao organizacional e do desenvolvimento de estratgias prativas um processo paralelo ocorria, a utilizao da avaliao e propostas dos policiais na
definio do modelo. Comandantes de Esquadra e de Unidades, quadros mdios da direo
policial, e os Tenentes e Sargentos, comandantes operacionais e supervisores, nvel de
comando operacionais. Foram integrados ao planejamento, chamados principalmente a
apontar formas inovadoras e viveis (quanto a custo, aceitao dos policiais e eficcia contra
o crime) de resolver problemas criminais cotidianos. A partir dos seus conhecimentos sobre a
estrutura policial disponvel, o problema criminal e a cultua policial local.
Bratton liderou uma organizao que estava aberta ao talento, afirma Jack Maple, um
antigo sub-comissrio da NYPD responsvel pelas estratgias de controle do crime. Era uma
organizao baseada na incluso, onde as pessoas n tinham medo de sugerir as idias mais ousadas.
O prprio Maple era disso um exemplo. Quando era um simples Tenente da Polcia de Trnsito,
chamou a ateno de Bratton com o seu bloco de anotaes abarrotados de idias sobre como
controlar os roubos no metr, tendo a partir da subido na carreira rapidamente (Bratto, 1999 pg. 9).
Fazamos as coisas de uma certa maneira porque sempre nos habituamos a faz-las assim. Tivemos
que banir a frase, Sempre nos habituamos dos nossos vocabulrios. Tivemos que comear a
perguntar, Como deveramos fazer isso? e Como poderemos faze-lo melhor? (Bratto, 1999 pg. 11).
49
Com a nova lgica organizacional, a regra implcita era esconder problemas, sejam
eles derivados do crime ou da corrupo e sim resolve-los.
A mensagem que vinha da nova estrutura institucional era clara, transformar em
obsesso a produtividade policial, nmero de prises, apreenses de armas e drogas, e a
reduo dos indicadores criminais. Para tanto os incentivos institucionais iam na direo do
policiamento orientado a problemas e no rompimento com o modelo tradicional e reativo de
policiamento ostensivo.
Ao fim da implementao o programa a queda foi de 68% dos homicdios e 50% dos
crimes em geral, entre 1994 e 1999, o que fez as taxas criminais de homicdio sarem de 33
para 9 em 1999.
Dentre as principais medidas gerenciais, podem definir como aquelas que de fato
reestruturam a organizao policial e a colocaram sob a gide da obsesso pelo controle do
crime as seguintes medidas:
- Amplas punies e demisses por corrupo, incompetncia e abusos.
- Descentralizao do planejamento e da anlise criminal e unificao de reas de
policiamento.
- Responsabilizao do comando local pelo controle do crime e pela atitude dos
policiais de patrulha.
- Disponibilidade de dados criminais digitalizados e georeferenciados aos comandos
locais (Compstat).
- Critrio de ascenso da carreira condicionado a competncia na resoluo de
problemas criminais.
- Forte incentivo a dissuaso direta (prises em flagrante, apreenses de armas e
drogas, etc).
- Forte incentivo a criatividade e pr-atividade dos patrulheiros na resoluo de
problemas criminais.
- Criao de um sistema de controle de produtividade policial, gesto de recursos
metariais, financeiros e humanos e cobrana de desempenho.
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A sndrome dos meios sobre os fins a principal crtica de Goldstein, citado por
Brodeur (2002), a polcia comunitria, para ele o no foco na reduo do crime. Na verdade
at uma auto-crtica, dado que num primeiro momento o policiamento orientado a problemas
foi apresentado por ele mesmo como uma modalidade da polcia comunitria. Goldestein
argumenta que os programas de policiamento comunitrio tem como meta a reduo da
tenso entre a polcia e a comunidade. E possui no engajamento desta a medida de sucesso e
critrio de avaliao, na forma do nmero de encontros com a comunidade, dado sua
configurao de estratgia de relaes pblicas (Brodeur, 2002).
Enquanto que a medida de sucesso do policiamento orientado a problemas a
reduo de indicadores criminais.
A falta de interesse do pensamento social brasileiro e o conseqente tratamento
superficial desse tema e literatura tm perpetuado esse tipo de confuso conceitual no pas.
A polcia comunitria apresentada como soluo a todos os males da segurana
pblica, confundindo a finalidade e as particularidades do conceito e ignorando as especificas
necessidades para sua aplicao. Uma evidncia dessa confuso conceitual e poltica a
defesa da sua implementao nas polcias judicirias estaduais (SENASP, 2005). Difcil
imaginar o que seria isso.
O policiamento comunitrio tem como princpio basilar a proximidade entre policial
e comunidade, o policial comunitrio deve conhecer e ser reconhecido pelos membros da
comunidade atravs de constante presena e auxilio a ela. Diante disso, como um investigador
que cumpra corretamente os princpios do policiamento comunitrio ir investigar atos
cometidos por membros da comunidade?
Tarefas elementares de qualquer investigao como conseguir informaes sobre
atos ocorridos dentro ou por membros da comunidade, sejam atravs de medida simples como
o questionamentos a pessoas da localidade ou complexas como uma infiltrao legal, estaro
inviabilizadas quando o investigador um bom policial comunitrio. Conhecido e
reconhecido por todos, situao que alerta e auxilia o criminoso investigado a se precaver e
enganar o popular investigador comunitrio.
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Na sua nfase sobre um enfoque mais analtico dos problemas que a polcia enfrenta, Herman
Goldstein chama nossa ateno para o fato de que o policiamento orientado para a soluo de
problema depende de informaes, conhecimento e especializao. Que a coleta, processamento,
anlise e disseminao de informaes estaro no centro do policiamento no futuro, isso tem sido
reconhecido pelos policiais precursores em sua estratgia de Compstat e por pesquisadores como
Albert Reiss (1992) e Peter Manning (1992). A polcia especializada pode apontar o caminho para o
futuro (BRODEUR, 2002, pg. 79).
prpria finalidade dos sistemas de segurana publica, a no vitimizao. Que substitui, como
objetivo das polticas de segurana pblica, o cumprimento da lei processual penal, quando
do predomnio da lgica jurdica, e a guerra (interna ou externa) quando do predomnio da
lgica de segurana nacional.
Ao alterar o objetivo da poltica para a no vitimizao, o modelo minmo de
inovao elege o policial de patrulha como principal operador do sistema de controle do
crime e redefini a estrutura organizacional.
O principal efeito dessa atualizao de objetivo e redefinicao da estrutura a
mudana de foco da administrao interna, deixando de ser um fim em si mesma, para
proporcionar suporte ao policiamento ostensivo. Atravs do gerenciamento adequado dos
recursos informacionais, humanos e materiais de forma a atender as premissas do
policiamento orientado a problemas.
Com isso as funes operacionais do policiamento ostensivo se tornam as principais
dentro da organizao, antes consideradas secundrias frente as funes burocrticas.
Principalmente as ligados ao bacharelismo interno (ligado ao direito administrativo). Mesma
conseqncia quanto a logstica dos recursos materiais, que passam a priorizar o policiamento
ostensivo.
A substituio da tradicional organizao burocrtica e corporativista por modernos
modelos de gesto pblica ocorre atravs de mudanas organizacionais e administrativas
inspiradas pelas finalidades do policiamento orientado a problemas e adequadas a polcia
ostensiva.
Aps alguns erros e muitos acertos ocorridos nas experincias empricas de tipo
Compstat, dois elementos se firmaram no processo de inovao interna, a reestruturao
organizacional e o desenvolvimentos das estratgias proa-ativas de policiamento ostensivo.
Constituindo os elementos do modelo minimo de inovao que atende o objetivo da no
vitimizao atravs da identificao precoce das manifestaes do problema criminal
contemporneo, do planejamento e criao de procedimentos e estratgias de policiamento
eficazes e do suporte adequado a ao do sistema de justia criminal (Moore, 2002).
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so fundamentais para operacionalizar muitas das medidas dissuasrias, mas sem controle
claro e sem condicionamento das promoes a eficincia tem efeitos limitados e breves. O
contrrio produz efeitos mais estruturais e duradouros, pois o controle evita os desvios (forma
de no produzir dissuaso) e a questo da carreira atenua a questo salarial para os nveis de
comando e gerncia, que por sua vez mantram a base sobre controle e minimamente
produzindo eficcia. Obviamente inovaes que visem de fato controlar o problema criminal
contemporneo utilizar todos os grupos de estmulos institucionais.
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Pouca coisa poderia piorar para Bogot em 1993. Possuia uma taxas de homicdio de
80 por 100mil habitantes, lidava com o terrorismo das guerilhas FARC, ELN e das AUC. Sua
polcia ostensiva, a Polcia Nacional tinha graves problemas com corrupo, abusos e
violaes, e apresentava elevada falta de eficincia e controle sobre a gesto. Descrdito com
a populao e predominio da lgica de segurana nacional na sua organizao interna. A
profissionalizao da polcia s ocorreu em 1991 com a reforma que excluiu as polcias
municipais e colocou a Polcia Nacional sob comandos territorias menores e similares as reas
dos principais municpios. O que permitiu a participao dos prefeitos nas polticas de
segurana.
Essa alterao propiciou a iniciao da liderana do executivo municipal nas
polticas de segurana pblica a partir de 1994 com a eleio de Antanas Mokus e do seu
subsecretrio de segurana, o socilogo Hugo Acero Velsquez. Poltica e liderana executiva
municipal que perduram at hoje, depois de cinco mandatos. Velsquez permaneceu no cargo
em trs mandatos, de 1995 a 2003. Tornando-se uma poltica de Estado e derrubando as taxas
de homicdio para 16 homcidos por 100mil habitantes 2004.
A reforma da Polcia Nacional, precipitada por uma crise deflagrada por um estupro
de uma menina de 3 anos em um quartel da PN, modificou a estrutura policial,
descentralizando as unidades de comando e planejamento. O planejamento foi aprimorado
com a criao do Sistema Unificado de Informacin de Violncia y Delinqncia (SUIVD)
que permitia a formao de uma banco de dados amplos sobre os crimes. Incluindo todas as
unidades de inteligncia e registro de crimes, indo do Exrcito a Promotoria, passando
obviamente pela polcia ostensiva.
Investimentos em equipamentos subiram de US$ 5 milhes em 1994 para US$ 24
milhes anuais em 2004, compondo entre 1995 e 2003, US$ 120 milhes.
A expulso de 10% do efetivo policial por corrupo, a implementao de programas
de formao e aprimoramento de policiais e o investimento em equipamentos e tecnologia,
aumentou a segurana para os policiais atuarem na ampliao da dissuaso que foi muito
incentivada.
Vrias medidas restritivas foram aplicadas pelos governos federal, estadual e
municipal, como as proibies e restries ao porte de arma de fogo. Programas de
recolhimento de pessoas que cometem desordens com o da UPJ (Unidade Permanente de
72
Justia) foram disseminados. Assim como programas de fechamento de bar e lei seca,
urbanizao radical de favelas e bairros deteriorados. Proibio de passageiro nas
motocicletas e de motociclistas sem colete com identificao (principal forma de ao dos
assassinos) e proibio de menores das ruas aps as 23 horas.
Medidas que deram suporte a ao de dissuaso da polcia. E permitiram que
ganhasse o respaldo, reconhecimento e respeito da populao, tendo a confiana na polcia
ostensiva ampliado de 17% em 1992 para 75% em 2004.
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75
dessas prises.
A fim de auxiliar o processo de anlise destaquei aspectos de cada uma dos casos
78
descritos que se ligam aos cinco elementos do modelo mnimo, sua observao junto a
descrio de cada uma das inovaes permitem a anlise que da sequnica.
79
contra o homicdio, mas nenhuma proposta estrutural envolvendo a Polcia Militar e outras
esferas pblicas, no-governamentais ou comunitrias.
No Rio de Janeiro h boas iniciativas como a o Projeto Uer, mas que carecem da
ao da Polcia Militar como parceira.
A idia inicial era restringir a anlise as iniciativas dos trs maiores estados
brasileiros, primeiro porque o objetivo era analisar os casos a partir dos elementos do modelo
minno e identificar influncias. Alm de testar a hiptese de que o sucesso foi maior para
aqueles que mais elementos utilizaram e melhor os adaptou a seu contexto organizacional e
realidade criminal.
Alm dessa questo a inteno era analisar as inovaes atravs da polcia ostensiva,
seria difcil analisar casos em que as polticas e as polcias estivessem em dimenso diferente
dos outros casos. Dado que as polticas de segurana pblica e as polcias ostensivas
brasileiras, as Polcias Militares, so estaduais e a maioria das polcias ostensivas sul
americanas so nacionais ou municipais.
No entanto, um caso chamou a ateno pela frequncia com que aparecia, como
referncia terica de projetos de inovao e mesmo emprica para alguns gestores executivos
envolvidos com o processo de deciso e implementao das inovaes nos trs casos
brasileiros, o caso da cidade de Bogot . A influncia sobre as iniciativas brasileiras j seria
motivo suficiente para inclu-la no trabalho, mas haviam outros.
Na Amrica Latina foi a primeira adequao de sucesso dos elementos do modelo
mnimo, menos de dois anos depois das primeiras experincias de Nova York, Bogot com
seus 8 milhes de habitantes j estruturava e iniciava seu programa de inovaes.
Nas cincias sociais brasileiras ela derrubou alguns mitos que pairavam na rea.
Parcela importante das cincias sociais brasileira que anlisa crime, insiste em reduzir o tema
crime a um subtema da epistemologia da violncia. Baseando as abordagens apenas em
anlises macroestruturais (Soares, 2008). Para essa perspectiva no h crime e sim violncia,
e a polcia ostensiva s considerada como varivel explicativa da violncia, nunca como
varivel dependente para a queda do crime, principalmente se sua organizao for militar e
no municipal.
Em Bogot a principal instituio policial, a Polcia Nacional militar e como o
81
nome revela, nacional. Dentre tantas outras inciativas uma das responsveis diretas pela
queda dos indicadores criminais, atravs da ampliao da dissuaso direta. E o mais
contundente, tais inovaes ocorreram num pas latino americano, mais pobre que o Brasil e
assolado por dcadas de guerra civil, derrubando a idia de que a segurana pblica s
apresentaria melhora com o fim da excluso e refundamento das polcias. De uma vez s
quatro mitos pulverizados: sem mudanas estruturais no h queda da criminalidade; na
Amrica Latina as inovaes tipo americanas no funcionam; polcia no reduz crime no
mximo, deixa de produzi-lo; e o ltimo, exclusivamente brasileiro. Uma polcia com
organizao militar (como a imensa maioria das polcias ostensivas do ocidente) no se
adequa a regimes democrticos muito menos apresenta eficincia no controle do crime
(Pinheiro, 1991).
dominadas pelo crime e das narco-guerrilhas, foram a pedra anular do avano em Bogot.
Deve-se considerar a participao do Exrcito colombiano nessas aes, o que demostra a
gravidade do quadro e o que no diminui a importncia da Polcia Nacional em manter a
conquista. Em So Paulo os programas de policiamento sustentaram o enorme crescimento do
nmero de prises realizados no estado o que levou So Paulo a possui hoje 40% da
populao carcerria do pas, sendo a Polcia Militar responsvel por 85% dessas prises.
Minas Gerais inicia um processo de adoo de programas de policiamento como o
PPA e o GEPAR, mas que ainda no apresentaram impacto signficativo nos nmeros de
prises. No Rio de Janeiro, no perodo da anlise no houve qualquer estratgica de dissuaso
direta.
Quanto as medidas estruturais de dissuasao indireta (5 elemento), Bogot e Minas
Gerias se destacam. A primeira tem inumeros convnios com outras agncias pblicas e
comunitrias para aes como as do UPJ (Unidade Permanente de Justia) que recebe pessoas
identificados com atos de desordens. Em Minas Gerais h o premiado e j referncia
programa Fica Vivo, no tratamento de problemas criminais relacionado a homicdios. So
medidas que contam com suporte informacional e parceira com as policias ostensivas,
conforme preve o modelo.
So Paulo apresentou apenas programs pontuais como os do Jd. ngela e o tambm
premiado programa de reduo de Diadema, mas que se constituem aes no-estruturais de
dissuaso indireta, iniciadas por lideranas executivas e comunitris muncipais e locais.
O Rio de Janeiro conta com programas dessa natureza como o Programa Uer de
acolhimento de menores em situaes de risco. No entanto, no h conexo algumas com o
suporte informacional ou parceria da polcia ostensiva.
Portanto, pode-se concluir que quanto mais elementos do modelo mnimo
estruturados e incorporados as rotinas operacionais das polcias ostensivas, mais sucesso e
avanos no controle do crime.
83
seus desenho de polticas claramente nas prticas novaiorquinas descritas no modelo mnimo.
Em So Paulo, por determinao do ento governador Mario Covas uma comisso
realizou um visita-tcnica nas experincias de Nova York em 1998, no incio do seu governo.
Liderada pelo futuro secretrio de segurana, Marcos Vincio Petrelluzzi, assessores do
governador, policiais civis e militares, entre eles o futuro Comandante Geral da PM, Rui
Csar Melo.
Minas Gerais, teve algumas visitas tcnicas semelhantes a de So Paulo. E o IGESP
claramente uma cpia do modelo de gerenciamento da NYPD, chegando a imitar o layot
arquitetonico das salas de reunies. No Rio de Janeiro, o maior idealizador do programa, Luiz
Eduardo Soares, se inspirou em vrios instrumentos criados em Nova York.
Bogot tambm exerce influncia sobre as polticas brasileiros, muitos gestores
executivos foram e continuam indo at a Colmbia conhecer e se inspirar nas suas
experincias. No entanto, a influncia de uma polcia ostensiva brasileira sobre outra no to
clara, diria at que no existe.
A dinmica: problema + crise x ameaa intitucional = respostas internas parece ter
mais sentido para explicar as inovaes brasileiras.
So Paulo e Minas Gerais evidenciam bem esse quadro, so estados vizinhos,
possuem polcias ostensivas tradicionais (PMESP e PMMG) e com bom relacionamento
institucional. Foram abaladas por problemas e crises e ameaas institucionais relacionadas a
mesma natureza de problemas e na mesma poca, e ainda assim, construram respostas por
caminhos distintos e em momentos distintos.
Em 1997 uma grave crise institucional abalou a PMESP, provocada por uma
operao ilegal realizada por polcia militares na Favela Naval em Diadema, no ano 1997.
Onde imagens de um cinegrafista escondido registraram abusos e crimes de toda ordem como
assassinato, agresses e corrupo praticados pelos policiais.
Poucos meses depois uma indita e ilegal greve de policiais militares em Belo
Horizonte resultou na morte de um Cabo PM que defendia o Palcio Tiradentes da invaso de
uma manifestao de policiais militares. Uma grave crise interna se estabeleceu e
potencializou a crise vinda de So Paulo, com o caso Favela Naval. E que propulsou a
apresentao de uma Emenda a Constituio, de iniciativa do Governador de So Paulo Mario
Covas, extinguindo as policias militares.
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Importante efeito desse primeiro surto de crises foi o incio de uma parceria entre
PMMG e UFMG, atravs do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica da
Universidade Federal de Minas Gerais (Crisp), fruto de um bom relacionamento entre essas
duas instituies, diferentemente do resto do pas, como So Paulo e Rio de Janeiro.
Ocorreram muitas avanos e recuos nesse processo de interao, academia e policias
militares ensinaram e apreenderam, mas o estreitamento das relaes entre oficialidade e
universidade produziram interessantes inovaes na gesto do policiamento ostensivo.
Pincipalmente no campo da anlise criminal, com a difuso de princpios da criminologia
moderna e de recursos tecnolgicos no tratamento de grandes massas de dados criminais.
Como o georeferenciamento e a modernizao no sistema de formao de Oficiais (Coronel,
Tenente-Coronel, Major, Capito e Tenentes) e Praas (Subtenente, Sargentos, Cabo e
Soldado) da PM mineira.
Essa relao produziu um capital de conhecimento sobre polcia na universidade e
ampliou as opes tcnicas e de anlise para os oficiais da PM que formulou projetos como o
MAPA. Com forte influncia dos princpios apregoadas pela experincia nova-iorquina sobre
gesto e eficincia da polcia ostensiva. E est na base do atual processo de inovaes,
iniciados em 2004 com o desenvolviendo das AISP, do IGESP, do Fica Vivo e do GEPAR.
No Rio de Janeiro, um aspecto determinante para o fracasso da inovao foi a
ausncia de polcia na elaborao do projeto. Apesar de considerar experincias policias
externas, New York foi a principal influencia externa (Soares conheceu e estudou as
inovaes) o projeto no se adequava as realidades organizacionais e culturais locais. Apesar
de contribuies de ex-comandantes ou de policiais que se tornaram polticos o projeto no
contava com medidas que iam ao encontro de demandas internas ou mesmo que
aproveitassem aspectos da boa cultura policial, era muito estranho e impositivo, aos maus (o
que sempre deve ser) e aos bons policiais.
O fato que diante da falta de apoio poltico, das limitaes oramentrias, da falta
de conexo com a demanda social (controle do crime) e principalmente da falta de contato e
presena de lideranas policiais autnticas e comprometidas, a iniciativa no prosperou.
88
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91
O que se formaliza sociologicamente que toda polcia movida, posta em ao praticamente, como
se viu analisando os ofcios policiais, por trs fontes: a ordem do prncipe [fluxo poltico]; as
chamadas, demandas, queixas do pblico [fluxo de problemas]; e a iniciativa dos policiais [fluxo das
solues]. A essas trs fontes empricas correspondem trs princpios de ao, denominados desse
modo a adio de um ator e de suas prioridades, ou lgicas de ao; a autoridade do poder, a demanda
social de polcia, o interesse profissional. O princpio de ao ligado ao poder a prioridade
atribuda a ordem pblica, condio elementar de sua perenidade. O princpio de ao ligado
profisso a luta contra a criminalidade (a caa aos vagabundos), vocao nuns, interesse de
todos (sistema de remuneraes materiais e simblicas). Enfim, o princpio de ao ligado
demanda social a segurana pblica [no vitimizao] e o servio de urgncia: sentimento de
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segurana, tranqilidade pblica e socorro nas situao de perigo (MONJARET, 2002, pg. 267)
Basta enumerar esses princpios de ao distintos para constatar que no h entre eles harmonia
preestabelecida. Em termos de alocaes de recursos, de prioridades operacionais, de critrios de
eficcia, eles so concorrentes. Alocar 14 mil policias nas CRS [Tropa de Choque da Polcia
Nacional], colocar um mesmo nmero a menos na segurana urbana [patrulhamento ostensivo].
Buscar taxas de elucidao recordes serve muito pouco vtima, que teria preferido sem dvida
uma preveno ou uma dissuaso efetivas. Comumente, os guardas da paz preferem ao a
servir de sentinela (garde statique) diante dos edifcios pblicos etc. Esses trs princpios esto
sempre em tenso. Uma poltica policial sempre o produto de um compromisso, mais um menos
estvel, entre os trs princpios de ao. Por hiptese, o compromisso empregado vai depender dos
recursos de que a cada um dispem na instituio ou sobre ela e, concretamente, do poder de que
investido em relao instituio policial. (MONJARET, 2002, pg. 268).
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Que apregoam uma polcia ostensiva inerte e vigilante e que se valem da inrcia da elite
policial, da poltica e da academia para manter tudo como sempre foi e ser.
Evidncia desse quadro so as polticas pblicas de segurana estruturada pelo
Governo Federal como resposta as contnuas crises da segurana. Como esse verdadeiro
debate no realizado, o governo federal, nas quatro ltimas gestes, mesmo contando com
lideranas bem intensionadas. Quando precisou apresentar solues factveis para crises
instaladas, recorreu a polticas ligadas as antigas lgicas tradicionais.
Os dois recursos que predominaram desde o primeiro governo FHC so claros
exemplo desse antagonismo: o acionamento de unidades especiais como os Pra-quedistas do
Exrcito e os Fuzileiros Navais da Marinha das Foras Armadas e a formao da Fora
Nacional, um aglomerado (inconstitucional) de unidade de Choque das Polcias Militares
estaduais.
Ambas so tpicas opes da lgica tradicional de polcia ostensiva de segurana
nacional, onde aes pontuais e circunstanciais de unidades especiais de polcia ostensiva
fazem as vezes de unidades de policiamento ostensivo ordinrio.
Esse tipo de medida muito sintomtico do nosso contexto de constantes crises de
segurana pblica e pobres reflexoes e opes de alternativas.
Medidas como essas perpetuam a manuteno de um status quo onde as lidernas
executivas e as elites policais incompetentes podem continuar negligenciando o policiamento
ostesnivo ordinrio. Mantendo policiais de patrulha como vigias e sentinelas despreparados,
para nas crises, serem socorridos por pequenos grupos de unidades de policiamento ostensivo
especiais. Que receberam a ateno, o investimento e o treinamento negligenciado as
unidades territoriais de policiamento ostensivo ordinrio.
O uso de unidades especiais como estratgia de conteno de graves distrbios
crnicos de natureza criminal ou social, ou mesmo em locais com rpidos crescimento de
indicadores criminais epidmicos onde o policiamento ostensivo no foi negligenciado, uma
estratgia vlida e distinta do que trato aqui. Neste caso as unidades especiais seriam
utilizadas dentro da sua destinao original. Apoiar unidades do policiamento ostensivo que
foram atingidas por manifestaes do problema criminal contemporneo maiores do que
regularmente se apresentam. Portanto, uma estratgia de conteno e gerenciamento de
crise, no uma poltica pblica de segurana, como o emprego da Fora Nacional e das Foras
Armadas tem sido empregados em crises programas e esperadas.
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As implicaes dessa situao (a ignorncia sobre a segurana pblica) para o desenho e avaliao
de polticas de segurana so bvias. Polticas na rea da criminalidade e justia so efetuadas em
vo cego, sem instrumentos e com orientao puramente impressionista. Como conseqncia temos
uma situao de incremento acentuado das taxas de criminalidade, do aumento do medo e da
percepo de risco das populaes nos grandes centros urbanos. O ceticismo e descrena diante da
aparente impossibilidade de se obter resultados est naturalizando os fenmenos da criminalidade
e violncia, como se estivssemos inevitavelmente destinados a conviver com o medo e a insegurana.
Podemos dizer, sem dvida alguma, que dentre as diversas causas de crime destaca-se a nossa
ignorncia sobre a matria. (Beato, 2005, pg. 5)
Entendo que a maneira mais adequada dessa mudana ocorrer trazendo luz aos
processos e dinmicas intra-burocrticas que produziram bons resultados. Atravs de
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produo acadmica especfica que informe e forme os futuros policy decion da segurana
pblica. Essa dissertao pretende oferecer uma pequena contribuio nesse sentido.
Concluso
Sobre a magnitude do problema criminal contemporno no Brasil j foi dito e escrito
quase tudo que seria possvel faz-lo. Reportagens com dramas pessoas e coletivos, teses,
livros, seminrios e muitas... muitas anlisese critcas j foram traadas. Contra governos,
contra o capitalismo selvagem, contra a sociedade de consumo, contra a juventude alienada e
principalmente contra as repressivas, racistas, discrimitrias e totalitrias polcias brasileiras,
principalmente quanto as Polcias Militares. Apontados todos eles, em conjunto ou
separadamente como os responsveis pelo quadro catastrfico de insegurana que vivemos.
Sobre as solues h muitas opes tambm. Cultura da paz, maior salrio para os
polciais, teatro em favela, policiamento comunitrio, mais equipamentos, transformao de
carreiras polciais em jurdicas, Exrcito nas ruas, mais viaturas, dentre tantas outras.
No entanto, difcil encontrar conexo entre problemas teorizados e solues
formuladas. Mais dificil ainda encontrar avaliaes pragmticas sobre resultados. Nada
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complexo, questes simples como houve queda da crime? Menos pessoas morreram no
perodo com esse programa? J seria o suficiente.
Solues so criadas a partir de impressionismo, como bem descreveu Beato. Por
pessoas em posies chaves na gesto pblica ou prximas a elas, muitos policiais inclusive.
E quando o prxima crise estourar, so sacadas das gavetas para solucionar de vez o problema
criminal.
Nos bancos escolares da FFLCH ouvi certa vez uma frase feita sobre polticas
pblicas, que sintetiza bem a pobreza de propostas na arena da segurana pblica brasileira.
Era mais ou menos assim: Uma proposta de poltica que tenha formulao terica, sem
evidncia emprica, no proposta de poltica e sim postulado de boas (ou ms) intenes. Ao
contrrio, uma proposta baseada em observaes empricas, sem qualquer formulao terica
tambm no proposta da poltica, mas efeito mecnico da inrcia, logo se esvair.
J hora desse medonho modelo de polticas de crises terminar.
As experincias inovadoras provaram e comprovaram que quando aplicada simples
dinmica pragmticas na polcia ostensiva, baseadas no problema soluo estruturada
avaliao dos resultados, resultados positivos se fizeram presentes. Estruturados a partir da
boa teorica acadmica inspirada e auxiliando a experincia empirica policial.
No entanto, a arena conturbada. At chegar a efetivao desses processo a que se
burlar, percepes estruturalistas sobre o crime que tiram importncia da polcia ostensiva e
atrapalham o real foco dos problemas. Resistncias e boicotes internos, daqueles que esto
confortavelmente acomodados com o estado anomia das foras policais ou ganhos
diretamente com o crime, atravs da corrupo livremente exercida.
Como descrevi, essa aliana de oportunidade s superada com a efetiva ao da
liderana executiva, promovendo e protegendo segmentos policiais comprometidos com a
construo de polticas pragmticas e eficzes. A resposta construda de dentro pra fora, mas
o nascimento e a viabilidade ocorre de fora para dentro da polcia ostensiva.
Conhecimento aprofundado do problema, clareza e preciso nos referencias terico e
pragmatismo operacional de uma burocracia comprometida, aliada a uma qualificada e
consciente liderana executiva, constroem eficientes polticas de segurana pblica.
O modelo mnimo de inovao produto da conjuno da maioria desses fatores.
Mas a arena das polticas pblicas de segurana no deve ficar a espera da reunio natural
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