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RED PER

INICIATIVAS DE CONCERTACIN PARA EL
DESARROLLO LOCAL










DESARROLLO LOCAL

CONTEXTO, ALCANCES E INSTRUMENTOS
PARA SU GESTIN










Ral Lizrraga Bobbio

Agosto del 2011


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CONTENIDO

PRESENTACIN


INTRODUCCIN


I. EL CONTEXTO DE LOS PROCESOS DE DESARROLLO LOCAL

Los Gobiernos Municipales estn mas cerca a la solucin de las demandas
colectivas

La multiplicacin inorgnica de las Municipalidades afecta la gobernabilidad y
restringe procesos de desarrollo sostenibles

Las Mancomunidades Municipales, una opcin para articular iniciativas locales


II. CUESTIONES CRTICAS EN LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL

Los Gobiernos Municipales y la descentralizacin Poltico - Administrativa

Los Gobiernos Municipales como promotores del desarrollo econmico local (DEL)

Las Municipalidades y el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI)

Transferencia de funciones y atribuciones. Una lgica tramposa?

Tratamiento diferenciado de municipios. Porqu y para qu?

Flujo de fondos y capacidad de inversin

Mecanismos de participacin ciudadana. Problemas de representatividad

Las Procuraduras Pblicas Municipales

Ensamblaje de las Alcaldas con las Comunidades Nativas y Campesinas


III. TRANSPARENCIA Y TICA EN LA GESTIN MUNICIPAL

Alcances y antecedentes

Contenidos de las estrategias que refuerzan el paradigma de la Transparencia

Avances y restricciones en el tratamiento de la Transparencia


IV. PAUTAS PARA LA FORMULACIN DE PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS

Objetivo, alcances y justificacin


3

Algunos enfoques sustantivos



Criterios funcionales

Lineamientos para operativizar el Plan

Marco de Referencia, antecedentes, precondiciones y alcances

Procesos e instrumentos para el tratamiento de los Planes de Desarrollo
Concertados

Contenido programtico de un Plan de Desarrollo Concertado


V. LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACIN DE LOS PRESUPUESTOS
PARTICIPATIVOS

Contexto y supuestos iniciales

Marco Normativo

Un nuevo enfoque presupuestal: el Presupuesto por Resultados (PR)

El ciclo lgico en la formulacin de los Presupuestos Participativos (PP)

Actividades comprometidas en la Inversin de un Proyecto

Organizacin de Talleres para la formulacin y validacin de los Presupuestos
Participativos


ANEXO A. LA DIMENSIN FSCA Y DEMOGRFICA DEL NIVEL MUNICIPAL

ANEXO B. ESQUEMA DE ENCUESTA PARA CALIFICAR PROYECTOS
FUNDAMENTALES EN LOS PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS

ANEXO C. MATRICES PARA PRIORIZAR PROYECTOS

ANEXO D. MARCO NORMATIVO FUNDAMENTAL

ANEXO E. DECLARACIN DE LA SEXTA CONFERENCIA ANUAL DE LA RED DE
MUNICIPALIDADES URBANAS Y RURALES DEL PER (CAMUR 2011).

ANEXO F. MODELO DE CURSO DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO Y GESTION DEL
DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL

ANEXO G. INFORME TCNICO DE VIABILIDAD DE UNA MANCOMUNIDAD
MUNICIPAL

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PRESENTACION


Nos es grato presentar este valioso y oportuno ensayo de Ral Lizrraga denominado
Desarrollo Local: Contexto, alcances e instrumentos para su gestin, que ordena
sus reflexiones, problemas, datos y propuestas, en torno a cinco captulos, todos ellos
importantes: Contexto, cuestiones criticas, transparencia y tica, pautas para los planes
de desarrollo local, y lineamientos para la formulacin de los presupuestos
participativos.

El presente ensayo es, por un lado, valioso porque su elaboracin y difusin coinciden
con tres dcadas de gestin municipal ininterrumpida en el Per, iniciadas en 1981 y,
adems, porque pone en la agenda informativa y del debate poltico y social un
conjunto de propuestas que tienen plena vigencia. Y, por otro, es oportuno, porque se
orienta a contribuir con la gestin de las autoridades locales elegidas para el periodo
2011-2014, las que estn ingresando recin al segundo semestre de su primer ao de
responsabilidad.

La gestin del desarrollo local si bien de acuerdo a la normatividad oficial es
competencia de nuestros gobiernos locales, en el fondo es responsabilidad de todos,
tanto actores pblicos y privados, pues sin participacin y concertacin no es posible el
desarrollo pero correspondiendo la principal cuota de responsabilidad a los gobiernos
locales. El impulso y conquista de los objetivos del desarrollo local compromete a
todos y se realiza a travs de procesos de gestin que resultan complejos en el Per
por factores tales como la atomizacin de las circunscripciones polticas, la ambigedad
y superposicin de competencias y funciones, la enorme heterogeneidad de las
localidades y de los gobiernos locales, as como el todava escaso grado de
participacin ciudadana y de las organizaciones de la sociedad civil. Las propuestas del
autor apuntan precisamente a revertir estos problemas a partir de una consistente
sustentacin de la pertinencia de los gobiernos locales y de una adecuada valoracin
de sus roles, no solo al servicio del desarrollo econmico, sino de la democracia y
construccin de ciudadana.

En la perspectiva de las tres ltimas dcadas de gestin del desarrollo local por parte
de las municipalidades se vienen dando importantes logros en beneficio del
mejoramiento y la calidad de vida de las poblaciones locales. Particularmente en la
ltima dcada en que se estn consolidando el planeamiento concertado y la

5


programacin participativa del presupuesto, como parte de enfoques integrales y
procesos ms dinmicos de gestin pblica en los que la transparencia en las
decisiones y la dimensin tica en el desempeo de autoridades y funcionarios
comienzan a ser parte de una nueva cultura poltica y cvica. Estos temas son
relevados precisamente por el ensayo de Ral Lizrraga.

Pero es notorio que sigue vigente una agenda pendiente de cuestiones clave para el
impulso ms vigoroso de los procesos de desarrollo local, como son la necesidad de
una tipologa ms apropiada de municipalidades, criterios claros y equitativos en la
distribucin de los recursos, la precisin de los roles de los gobiernos locales respecto
al territorio y sistema de ciudades, el potenciamiento de los espacios y mecanismos de
participacin, el fortalecimiento de las mancomunidades municipales, las articulaciones
intergubernamentales mas francas y vinculantes, as como el protagonismo de las
municipalidades en la conduccin del proceso de descentralizacin.

Estos y otros puntos son precisamente parte de la agenda descentralista prioritaria que
se espera sea asumida y puesta en prctica por el nuevo Gobierno Nacional, como uno
de los caminos a transitar para hacer posible la corresponsabilidad de los tres niveles
de gobierno en asegurar el crecimiento econmico con inclusin social, enfrentando
las causas de la pobreza, de los conflictos sociales y la corrupcin.
Felicitamos a Ral Lizrraga por esta nueva contribucin e invitamos a nuestros
lectores a leer y estudiar el presente ensayo, como una va para avanzar en la forja de
lderes polticos y funcionarios ms eficaces, y mejores ciudadanos.



Comisin de Descentralizacin
RED PERU
Iniciativas de Concertacin Para el Desarrollo Local

Lima, Agosto del 2011










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INTRODUCCIN

El rol de las municipalidades incluye fundamentalmente la oferta de servicios sociales
bsicos, la dotacin de infraestructuras que faciliten un adecuado uso del suelo y la
realizacin o promocin de inversiones productivas orientadas a impulsar el desarrollo
integral en sus circunscripciones. A fin de satisfacer tales exigencias, los funcionarios
municipales, los Alcaldes y de los Regidores deben adoptar regularmente decisiones
tcnicas, financieras, administrativas y polticas en concordancia con entidades de nivel
nacional, como el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) para tratar los
Presupuestos Participativos, con los Gobiernos Regionales
1
para establecer proyectos
de inters comn y con entidades civiles para validar las decisiones asumidas.

La gestin municipal es complicada y retadora en la medida en que debe afrontar, entre
otras, las siguientes situaciones reales:

a) Superposiciones o ambigedades entre las competencias exclusivas,
compartidas o delegadas correspondientes a los cuatro niveles de gobierno:
Nacional, Regional, Municipal Provincial y Municipal Distrital; en el contexto de
una hasta ahora bloqueada Reforma del Estado;
b) Alta heterogeneidad econmica, geogrfica y demogrfica entre las
municipalidades, que no siempre es contemplada en la distribucin de fondos o
en la aplicacin de polticas pblicas, generndose procedimientos imperfectos
y conflictos;
c) Dbil involucramiento de la sociedad civil en la formulacin y vigilancia de los
Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos;
d) Extremada divisin poltico administrativa (1,838 Distritos, 195 Provincias, 25
Regiones), que burocratiza el aparato pblico descentralizado y quiebra
articulaciones econmicas territoriales lgicas
2
.

El presente ensayo combina apreciaciones de fondo sobre el desempeo de los
gobiernos municipales en el marco de los procesos vinculados a la descentralizacin,
con algunos instrumentos operativos que son propios para lograr un eficiente
desenvolvimiento gerencial.

Las apreciaciones de fondo se sitan en los tres captulos iniciales. El primero muestra
el contexto que envuelve a los procesos de desarrollo descentralizado desde la ptica
municipalista. El segundo exhibe varias reflexiones sobre asuntos crticos vinculados al
rol de las municipalidades, tal como se seala en los prrafos anteriores. El tercero
contiene algunos juicios sobre la situacin y las perspectivas de las polticas dedicadas
a reforzar la transparencia de la gestin de los gobiernos municipales.

Los instrumentos operativos de la gestin municipal se incluyen en los captulos cuarto
y quinto y se refieren a las acciones, procedimientos y metodologas relacionados con la
formulacin de los Planes de Desarrollo Concertados y los Presupuestos Participativos
respectivamente.


1
. La denominacin de Regional es solo un eufemismo legalista que proviene de la propia Constitucin, ya
que las Regiones aluden realmente a los actuales Departamentos.
2
. Esta situacin, que alienta la fragmentacin de las Municipalidades haciendo difcil una gestin integral de
los servicios pblicos ha estado siendo estimulada sin mayor sustento, en el entorno de las elecciones del 10 de
abril, por algunos grupos congresales y por los alcaldes de San Juan de Lurigancho y de otros Distritos del
Cono Sur de Lima Metropolitana, bajo el formato ilegal de Provincias Especiales.

7

Se han incluido tambin varios anexos que complementan el texto central, entre ellos,
modelos de matrices para la priorizacin de proyectos, bases para la capacitacin en
Planeamiento Estratgico y Programacin Presupuestaria y los esquemas formales para
dar viabilidad a las Mancomunidades Municipales.

Con este trabajo pretendemos sumarnos a una amplia gama de aportes metodolgicos
y conceptuales de varios especialistas en la temtica municipal, as como a la
perseverante lucha por el desarrollo local y la descentralizacin que vienen realizando,
entre otras instituciones no gubernamentales, la Red de Municipalidades Urbanas y
Rurales del Per (REMURPE), la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE), la Red
Per de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local, el Grupo Propuesta
Ciudadana, la Asociacin de Servicios Educativos Rurales (SER), CARE Per,
Soluciones Prcticas para la Pobreza (ITDG), el Centro de Estudios Regionales (CEDER
Arequipa), el Programa de Competitividad, Innovacin y Desarrollo de la Regin
Arequipa (CID-Arequipa), la Asociacin ARARIWA del Cusco, la Escuela Mayor de Gestin
Municipal, el Programa Pro Descentralizacin de la USAID/Per, el Grupo Fortalece, la
Asociacin Nacional de Centros de Investigacin, Promocin Social y Desarrollo (ANC) y
la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social (CONADES).

Finalmente debe sealarse que el ensayo, con sus limitaciones, persigue proporcionar a
los Gobiernos Municipales una herramienta o gua referencial para su gestin,
particularmente cuando la mayora de ellos ha iniciado su mandato en enero del 2011 y
cuando, por otro lado, el 28 de julio se ha iniciado un nuevo Gobierno Nacional que
postula articular varios objetivos de desarrollo fundamentales; entre ellos:

a) Un crecimiento sostenido y competitivo de la produccin, con una perspectiva
que favorece el uso racional de nuestros recursos naturales, el resguardo del
ambiente y salarios decentes,
b) La superacin acelerada de la pobreza extendida y de los desequilibrios entre
grupos sociales y territorios,
c) La consolidacin de la democracia plena y la gobernabilidad, consensuada
entre los diferentes actores sociales, econmicos y polticos.


8


I . EL CONTEXTO DE LOS PROCESOS DE DESARROLLO LOCAL.

Los Gobiernos Municipales estn mas cerca a la solucin de las demandas
colectivas

Una parte importante de la lucha dedicada a lograr efectivas metas descentralistas
surge de la conviccin de que los Gobiernos Municipales tienen mejores capacidades
(con respecto a los Gobiernos Regionales y al Gobierno Nacional) para prestar servicios
sociales bsicos eficientes e inducir procesos de desarrollo sostenibles. Esta conviccin
se sustenta en que en los mbitos municipales:

a) Existen mayores concordancias entre las aspiraciones individuales o familiares y
las de las colectividades municipales donde habitan; lo cual genera un fuerte
sentido de pertenencia territorial y solidaridad social, que constituyen
significativas ventajas para establecer proyectos de desarrollo consensuados;
b) Se hacen ms patentes las mltiples heterogeneidades geogrficas, sociales,
culturales y econmicas del pas; lo cual induce al manejo de programas o
planes estratgicos diferenciales de escala local, que les otorguen mayor
viabilidad y realismo;
c) Se facilita la identificacin del potencial de los recursos naturales,
institucionales y humanos, y su expresin en funciones de produccin o
empresas concretas;
d) Los costos para administrar servicios y proyectos de inversin conectados con
las demandas locales son inherentemente menores, frente a los que se
asumiran por autoridades de nivel nacional o regional. Este argumento se basa
en la reduccin de la red escalonada procedimientos burocrticos y de gastos
operacionales o logsticos que empiezan en el frondoso aparato central, pasan a
la escala regional y terminan luego de un largo viaje en las alcaldas u
organizaciones locales;

Entonces, porqu se sigue discutiendo sobre la transferencia de programas,
proyectos, facultades, atribuciones y capacidades desde el Gobierno Nacional a los
gobiernos municipales?, y por qu las iniciativas legales o financieras del Gobierno
Nacional que tienen el sello descentralista se arrastran con una lentitud y un
enmaraamiento que las hacen odiosas y engaosas?. La explicacin ms relevante a
estas dos cuestiones reside en que siguen predominando poderes polticos y
econmicos dominados por intereses tpicamente centralistas. Esta situacin debe
revertirse porque el centralismo exacerbado:

a) Mantiene elevados niveles de pobreza masiva
3
, que son ticamente rechazables
y que alejan al pas de una de las Metas de Desarrollo del Milenio propiciado por
las Naciones Unidas y apuntaladas por el Acuerdo Nacional. Esta posicin
inaceptable se hace an ms aguda si se considera las elevadas brechas de
oportunidades y de satisfactores (bienes, servicios) entre los grupos ms pobres
y los grupos considerados pudientes
4
; lo que significa mantener un escenario

3
. La pobreza, definida segn las canastas mnimas alimentarias y no alimentarias, abarcaba en el 2007,
segn el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), al 39.3% de la poblacin; mientras que la
pobreza extrema (poblaciones que ni siquiera llegan a la lnea definida por la canasta mnima alimentaria)
involucraba al 13.7%. Esos valores eran en la Sierra Rural (73.3%), en la Costa Urbana (25.1%) y en Lima
Metropolitana (18.5%). La pobreza general en promedio en el 2010 era del 34.8% de la poblacin, segn
fuentes oficiales.
4
. Una apreciacin bastante amplia de las inequidades sociales y territoriales en varios pases de Amrica
Latina puede encontrarse en el documento La Hora de la Igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir, de

9

de amplias desigualdades econmicas y sociales. Como es conocido, son las
poblaciones serranas amaznicas campesinas las que sufren de las peores
condiciones en trminos de bienestar; aun cuando en Lima Metropolitana (el
espacio emblemtico urbano donde, en general, viven los menos pobres) existen
tambin amplios bolsones de pobreza (se estiman en unos 2 millones de
personas calificadas como pobres, de un total de 8 millones que comprende a la
poblacin total de esa circunscripcin);
b) Impide el rompimiento de las barreras que bloquean la transferencia de las
ventajas del crecimiento del PBI y la disponibilidad de servicios de apoyo a la
produccin, desde algunos Conglomerados Urbanos dominantes (polos) hacia
las periferias ruralizadas y apartadas; con lo cual siguen desarticulados los
mercados locales y se desaprovechan importantes potencialidades naturales,
humanas, institucionales e infraestructurales repartidos en todo el pas;
c) Estimula un esquema primario exportador de la plataforma productiva
nacional; que no se concilia con los objetivos de generar valor agregado a las
materias primas y a reducir su dependencia voltil (particularmente de los
metales) con respecto al PIB y a las exportaciones. La crisis global ha hecho mas
crtica esta condicin de dependencia;
d) Reitera el perfil territorialmente concentrador de las rentas, de la acumulacin
del capital, de las inversiones y de la recaudacin tributaria; provocando graves
inequidades o brechas entre las diferentes zonas del pas, las que, a su vez,
inducen procesos migratorios irracionales del campo a la ciudad. Esta condicin
reduce la capacidad de los Gobiernos Municipales para confeccionar Planes
Concertados y Presupuestos Participativos; dadas sus escasas capacidades
financieras y tcnicas; especialmente en los municipios calificados como
rurales que no disponen o disponen de muy pocos recursos provenientes de
los canon, sobrecanon o regalas procedentes de la minera, de la explotacin
petrolera, etc.


El rgimen tributario an mantiene una base reducida de personas naturales y
jurdicas que deberan estar afectas al pago de impuestos. Est adems
negativamente afectado por la perpetuacin de algunas exoneraciones o reducciones
tributarias privilegiadas y la falta de decisin para evitar la evasin y la elusin
tributaria. La presin tributaria es comparativamente baja (alrededor del 14% del
PIB); frente a otros pases de Amrica Latina que tiene presiones de arriba del 20%
del PIB. El 70% de la captacin tributaria se concentra en Lima por haberse
establecido las sedes fiscales de muchas empresas grandes y medianas en esta
ciudad capital.


La relativa parlisis de las reformas sustantivas en la estructura y el rol del Estado
5

descoloca la misin de los Gobiernos Municipales y Regionales con respecto al
desarrollo descentralizado del pas y agrava los conflictos generados por la duplicacin
de facultades y atribuciones funcionales entre los cuatro niveles de Gobierno (Nacional,
Regional Departamental, Municipal Provincial, Municipal Distrital). Esta situacin
invoca la conveniencia de retomar nuevas formas de integracin territorial al nivel de
verdaderas regiones.



la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), editado por el Centro de Planeamiento
Estratgico del Per (CEPLAN) en marzo del 2011.
5
. La Ley 27658 (Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado) es muy genrica e inconsecuente
con un rol activo, descentralizado, eficiente y no extremadamente subsidiario del Estado.

10




Es bueno recordar el desmontaje de las anteriores regionalizaciones y en particular el
fracaso del Referndum de Octubre del 2005 donde se jugaba la conformacin de
cinco Regiones que involucraban a diecisis Departamentos.

Sin embargo, la expectativa sobre una apuesta regionalizadora se mantiene latente
considerando algunas iniciativas en ese sentido a) Mancomunidad Regional compuesta
por La Libertad, Cajamarca, Amazonas, San Martn, basada en programas de inters
comn y no (por ahora) en una integracin poltico administrativa Macro Regional; b)
la conformacin de una Macro Regin efectiva compuesta por los Departamentos de
Ancash, Hunuco y Ucayali, cuyo Expediente Tcnico se tena listo a inicios del 2011.

Implica considerar las resistencias a romper con el Departamentalismo y la
disposicin de una estrategia nacional de ordenamiento del territorio.


Al respecto pueden relevarse dos cuestiones crticas. La primera: cmo configurar un
aparato poltico administrativo de jerarqua regional (con implicancias en el desarrollo
local obviamente) con una proyeccin descentralista verdaderamente significativa, en el
contexto de un modelo de Estado que se muestra en la prctica como centralista?. La
segunda: cmo lograr sistemas econmicos y administrativos descentralizados cuando
persisten delimitaciones poltico administrativas inconsecuentes
6
y se carece tanto de
un Plan Nacional de Descentralizacin como de una Estrategia Nacional de
Ordenamiento Territorial que debieran ser los referentes sustantivos para arribar a ese
logro?.

En suma, existen suficientes indicios para adoptar una postura sigilosa sobre los
procesos de descentralizacin en curso. La figura dominante en el imaginario colectivo
es la de un pndulo que se mece sin pausa entre las crecientes expectativas de
desarrollo descentralizado y las posibilidades reales de satisfacerlas; particularmente
en el entorno de una crisis econmica y financiera mundial que inevitablemente nos
afectar
7
, y por la posible insuficiencia de voluntades polticas al ms alto nivel para
lograrlas. Al medio de este balanceo peligroso, aparecen algunos discursos
centralizadores que avivan el conflicto cuando argumentan que los gobiernos locales
son incompetentes para gerenciar eficientemente y oportunamente sus presupuestos.

Esos discursos ocultan una trampa: exigencias burocrticas a veces excesivas en
relacin a las capacidades tcnicas y logsticas de las Municipalidades Distritales para
la aprobacin de sus proyectos o presupuestos, por el Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF) a travs de su Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) o, en
ciertos casos, por la Secretara de Descentralizacin (SD) adscrita a la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM). No se trata de transgredir las pautas que garanticen la
pertinencia y consistencia de los proyectos promovidos desde las bases locales. Se

6
. La Oficina del Primer Ministro, a travs de la Secretara Nacional de Descentralizacin, dispone de un Plan
de Delimitacin Territorial 2008 2011; que est siendo revisado.
7
. La conformacin de un significativo volumen de fondos (US $ 13,250 millones) que el Gobierno ha
comprometido el 9 de Diciembre del 2009 como pivote de un Plan Anticrisis y el anuncio en marzo del 2011
del Ministro de Economa de establecer un Fondo del orden de los 50 millones de soles para ese mismo fin
marcan ese temor, al margen del discurso optimista oficial de fines del 2010, segn el cual disponamos de un
blindaje para ese posible escenario y que tendramos un crecimiento del PIB en los prximos aos arriba del
7% 8%. A mayo del 2011 esta posicin se debilita y tanto el MEF como el BCR aluden a un crecimiento del
PIB del orden del 5% entre el 2011 y el 2012 (si la crisis mundial no se diluye suficientemente).

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trata de eliminar las criterios de calificacin y procedimientos burocrticos extremos
que son innecesarios o impertinentes para otorgar la luz verde a los proyectos.

Sin embargo, es justo sealar la existencia de algunas estructuras institucionales,
normas y prcticas que han beneficiado al menos parcialmente el desenvolvimiento de
las Municipalidades:

a) El ejercicio tcnico cada vez mas consolidado en cuanto a la formulacin,
ejecucin y seguimiento de Planes de Desarrollo Concertados (PDC) y
Presupuestos Participativos (PP); que exigen el uso de criterios de priorizacin y
viabilidad para las inversiones y el gasto corriente. La matriz ms importante en
estos dos instrumentos gerenciales es el acondicionamiento territorial
8
;
b) Una relativa flexibilizacin de los criterios con los cuales el Sistema Nacional de
Inversin Publica (SNIP) califica y da el visto bueno a los proyectos de inversin
de las Municipalidades (y Gobiernos Regionales).A inicios de abril del 2011 el
MEF formaliz una directiva por la cual determinados estudios de prefactibilidad
de los proyectos adscritos al SNIP fueron eliminados para reducir costos y
tiempos en su implementacin;
c) La creacin del Consejo Nacional de Descentralizacin como el ente orientador y
de coordinacin central de los procesos de descentralizacin que fue sustituida
por la Secretara de Descentralizacin (SD) de la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM), con una jerarqua institucional y capacidades menores. La SD
mantiene un Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades que se ha venido
implementando bsicamente desde el 2009 en beneficio de algunos Gobiernos
Municipales y Regionales en gestin integral del desarrollo, contando con el
aporte de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per (REMURPE)
9
y
de algunas Universidades Regionales, entre ellas las Universidad Nacionales de
Puno y de Piura;
d) Importantes esfuerzos asociativos intermunicipales para el tratamiento conjunto
de proyectos de inversin, de negociacin de fondos, de prestacin de servicios
y de creacin de normas que mejoren la gestin del territorio. Es aleccionador el
hecho de que varias de estas asociaciones elevan el debate hasta el punto de
postular plataformas descentralizadoras de fondo, que sobrepasan el estrecho
lmite de lo municipal. Entre estos esfuerzos puede mencionarse a los
promovidos por la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per
(REMURPE), la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE), la Escuela Mayor
de Gestin Municipal y las Mancomunidades Municipales;















8
. El Decreto Supremo No. 004-2011-vivienda, del 7 de junio del 2011, determina las regulaciones para el
acondicionamiento territorial y el desarrollo urbano al nivel de las municipalidades.
9
. La REMURPE contaba a junio del 2011 con ms de 600 Municipalidades asociadas.

12






A fines de mayo del 2011, en el entorno de las elecciones presidenciales y congresales
del 5 de junio, la REMURPE emite un comunicado pblico en el cual considera que el
perfeccionamiento de la gestin municipal implica asumir que la descentralizacin es
un proceso vital y un instrumento indispensable para lograr un desarrollo
territorialmente equilibrado.

Para tales efectos propone: a) retomar el debate sobre las competencias y funciones
en los cuatro niveles de Gobierno (Nacional, Regional Departamental, Provincial,
Distrital), particularmente en los sectores de la produccin, la salud y la educacin; b)
disear una nueva tipologa de municipalidades segn sus especificidades; c) impulsar
la descentralizacin fiscal; d) fortalecer las estrategias nacionales de ordenamiento
territorial, incluyendo la integracin de espacios afines a travs de las
Mancomunidades Municipales especialmente, la gestin integrada de cuencas, el
desarrollo de sistemas de ciudades y el tratamiento racional del ambiente; e) fortalecer
la participacin de las organizaciones civiles en la toma de decisiones; f) formular y
aplicar polticas que afronten el cambio climtico.


e) El desenvolvimiento de programas integrados de desarrollo en espacios
multiprovinciales o multidistritales; donde el liderazgo de los alcaldes,
organizaciones no gubernamentales y lderes de base han tenido un rol
significativo. Entre ellos pueden mencionarse a los programas de desarrollo de
la cuenca del Ro Cotahuasi en Arequipa; a los proyectos agroindustriales (caf
orgnico, panela, yerbas aromticas) impulsados por alcaldes distritales y por la
organizacin PIDECAF, que han mejorado las economas de cientos de
campesinos en las Provincias Serranas de Piura y a los Programa de Desarrollo
que la Oxfam GB auspiciados en municipalidades de Apurimac y Ayacucho en
los aos 2002 2005.
f) El enfoque de Municipios Productivos que se promueven por varias
Municipalidades
10
, mediante el cual se persigue mejorar la base econmico
empresarial para competir exitosamente tanto en mercados locales como
externos. Al respecto, la REMURPE ha organizado eventos de capacitacin y
difusin sobre este campo a travs de su programa de Promocin Econmica
Local de Iniciativas Productivas Sostenibles
11
.

Un mensaje determinante de lo sealado en los prrafos anteriores radica en la
existencia de un complejo conjunto de roles, mandatos o funciones atribuibles a los
Gobiernos Municipales; tal como se esquematiza en el siguiente grfico.






10
. Algunos de estos casos se vienen construyendo en el Distrito de Suyo de la Provincia de Ayabaca (Piura),
en varios Distritos de la Provincia de San Marcos (Cajamarca) y en varios Distritos del Departamento de
Apurimac. Al respecto, consultar con la pgina web de la REMURPE.
11
. Un evento en ese sentido se realiz en el Cusco del 16 al 20 de mayo del 2011. Incluy visitas de campo a
determinados municipios y Mancomunidades Municipales (Mancomunidad de los Hermanos Ayar) que han
avanzado en este aspecto.

13


ROLES ESENCIALES DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL























La multiplicacin inorgnica de las Municipalidades afecta la gobernabilidad y
restringe procesos de desarrollo sostenibles.

Otro factor significativo en el contenido de la problemtica municipal es el crecimiento
inorgnico y desorbitado de municipios tanto Provinciales como Distritales, muchos de
los cuales carecen de viabilidad econmica y social: la mitad de los Distritos tienen
menos de 5,000 habitantes. El Municipio limeo de Santa Mara del Mar cuenta con
menos de 100 residentes. A fines de 1990 haba 776 Distritos; entre 1901 y 1950 se
crearon 489 Distritos ms; y entre 1951 y el 2007 se formalizaron 569 Distritos
adicionales. En el 2011 el pas tiene 25 Regiones Departamento, 195 Provincias y
1,838 Distritos. En el caso del Departamento de Puno, por ejemplo, tiene 13 Provincias
109 Distritos y 264 Centros Poblados
12
.

Con esa contextura poltico administrativa, y como un primer ejemplo referencial,
Puno tiene una poblacin calificada como pobre por el orden del 76.3% y en pobreza
extrema por del orden del 41.6%, aporta con apenas el 1.64% del Producto Interno
Bruto (PIB); tiene una poblacin total de 1245,508 habitantes y una superficie de
71,999 kilmetros cuadrados, lo que significa una densidad de 17 habitantes por
kilmetro cuadrado. En cambio, el Departamento de Lambayeque tiene 3 Provincias, 38
Distritos y 25 Centros Poblados, muestra una poblacin calificada como pobre por el
orden del 41.1% y en pobreza extrema por el orden del 9.5%; aporta con el 3.45% del
PIB; tiene una poblacin de 1091,535 habitantes y una superficie de 14,231
kilmetros cuadrados, lo que significa una densidad poblacional de 77 habitantes por
kilmetro cuadrado. Se aprecia entonces que Lambayeque (predominantemente
costero), con un volumen poblacional parecido al de Puno (alto andino), pero con una
superficie que es cinco veces inferior a la de este Departamento tiene una densidad

12
. Ver los cuadros del Anexo A.
PLANIFICAR EL
DESARROLLO
Y EL
ACONDICIONAMIEN-
TO TERRITORIAL
PROMOVER LA
COORDINACION DE LOS
PLANES
DE DESARROLLO
DISTRITALES
PROMOVER
APOYAR Y EJECUTAR
PROYECTOS DE
INVERSION Y PRESTAR
SERVICIOS PUBLICOS

EMITIR NORMAS
TECNICAS Y
ADMINISTRATIVAS
PARA UNA
GESTION EFICIENTE
HACIA EL
DESARROLLO
HUMANO
SOSTENIBLE

14

poblacional 4.5 veces superior a la de Puno y es (en trminos relativos) 35 puntos
porcentuales menos pobre que Puno.

La fragmentacin del espacio nacional tienen varias connotaciones negativas; an
cuando expresan una lgica social y poltica bastante prctica: las Comunidades o
Villorrios persiguen ser elevados a la categora de Municipalidades de Centros Poblados
y estos pretenden constituirse en Municipalidades Distritales, porque de ese modo
elevan sus capacidades negociadoras con el Gobierno Nacional para disponer de
fondos regulares y aprobar sus proyectos. En este asunto resulta paradjico que la
creacin de Municipalidades de Centros Poblados le corresponde a la Municipalidad
Provincial y no a la Municipalidad Distrital con la cual est ms cercana
13
. Las
connotaciones negativas de la fragmentacin territorial por la va de la distritalizacin
se dan porque:

a) Los distritos con territorios y poblacionales distritales relativamente pequeos
carecen de suficiente motricidad para generar procesos productivos
competitivos dirigidos a mercados emergentes, ya que esa capacidad exige
normalmente espacios multiprovinciales cuando menos. Se trata de auspiciar
procesos productivos que requieren de una cierta escala (tamao) en la
composicin de sus insumos y en el acceso a mercados;
b) Cada nuevo Distrito o Centro Poblado procrea demandas burocrticas y
superestructuras de gestin que presionan los gastos corrientes a cargo del
Estado;
c) La creacin de Distritos o Centros Poblados provoca conflictos territoriales
derivados tanto por las no siempre lgicas fronteras establecidas, como por el
sentido de pertenencia social que toda divisin provoca. Ambos factores
frenan iniciativas de desarrollo. En efecto, segn datos de la Direccin Nacional
Tcnica de Demarcacin Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros,
ms del 60% de los Distritos tienen conflictos limtrofes
14
.


Hacia el 2009 2010, ms del 48% del Producto Interno Bruto se concentra en Lima
Metropolitana. En este espacio se producen ms del 85% de los Depsitos y
Colocaciones del Sistema Financiero. Los Gobiernos Municipales han estado recibiendo
menos del 3.5% del Presupuesto Pblico. Ms del 38% de la poblacin es calificada
como pobre; pero los ndices ms agudos apuntan claramente hacia las provincias y
distritos serranos y amaznicos. Ms del 73% de la poblacin infantil de los distritos
rurales de Huancavelica sufre de desnutricin crnica.


A inicios del 2011 el Gobierno Nacional present una iniciativa legislativa para convertir
el Distrito de San Juan de Lurigancho en una Provincia Especial, desmembrndola de
la Gestin de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML). Esta iniciativa, fomentada
por el Alcalde de ese Distrito, adems de ser irracional desde el punto de vista de una
mayor y mejor integracin territorial de servicios (desechos, seguridad ciudadana,
trnsito) e infraestructuras, tiene insalvables vacos legales (Constitucin, Ley Orgnica
de Municipalidades, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley de Bases de la
Descentralizacin).

13
. Un ejemplo al respecto: la Ordenanza Municipal No. 022-2008-MPT, de la Municipalidad Provincial de
Trujillo, norma sobre los procedimientos para la adecuacin de las Municipalidades de Centros Poblados a la
Ley 27972, en lo que corresponde a la delegacin de competencias y a la transferencia de recursos.
14
. La cuestin se mantiene latente. Se ha venido abordando regularmente, con muchas dificultades, mediante
la implementacin del Plan Nacional de Demarcacin Territorial. El Plan correspondiente al 2008 se regula a
travs de la Resolucin Ministerial No. 252-2008-PCM del 6 de Agosto del 2008, modificada por la
Resolucin Ministerial No. 280-2008-PCM del 31 de Agosto del 2008.

15


En rigor, el trabajo de la MML tendra que involucrar acciones compartidas con la
Municipalidad Provincial y el Gobierno Regional de El Callao, as como con las
provincias colindantes de Huarochir, Yauyos, Caete, mediante Acuerdos sobre una
estrategia de desarrollo de alcance macro regional, nacional e incluso internacional.

Las Mancomunidades Municipales, una opcin para articular iniciativas locales

Las Mancomunidades Municipales se conforman mediante un acuerdo de dos o ms
Municipalidades para la prestacin conjunta de servicios, el manejo de cuencas y la
ejecucin de proyectos que promuevan el desarrollo de sus jurisdicciones. La
justificacin central de esta modalidad de gestin compartida es la verificacin objetiva
de que el abordaje conjunto de este tipo de iniciativas tiene varias ventajas:

a) Benefician a espacios mayores, producindose impactos de mayor escala;
b) reduce los costos de los insumos cuando se trata de obras fsicas, as como los
costos de los estudios de prefactibilidad que las sustentan y de su
administracin (incluyendo las acciones de supervisin y entrega de las obras
concertadas);
c) Facilita la articulacin socio econmica de espacios colindantes; no obstante
que la Ley permite crear MM a partir de acuerdos entre municipios no
colindantes);
d) Privilegia su acceso al Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y
Local (FONIPREL), otorgndole una ponderacin del 15% a los puntajes de
calificacin de los proyectos presentados
15
; as como al financiamiento de la
Cooperacin Internacional, a travs de la Agencia Peruana de Cooperacin
Internacional (APCI).

En ese sentido, las Mancomunidades Municipales (MM) representan un importante
avance formal en los mecanismos para la gestin eficiente del desarrollo municipal.
Tienen como antecedentes menos formales los convenios simples que ya se venan
produciendo entre Municipalidades para el tratamiento de proyectos (canales de riego)
o la solucin de problemas comunes (mantenimiento de carreteras, atencin de
desastres naturales). A Abril del 2011, el Registro de Mancomunidades Municipales
que conduce la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de
Ministros contaba con 57 Mancomunidades Municipales, las cuales incluan 296
Municipalidades (mayoritariamente Distritales), ubicadas en 17 Departamentos.

Las MM se rigen por la Ley No. 29029 del 28 de mayo del 2007 y por la Ley No. 29341
del 4 de abril del 2009, la cual establece mayores precisiones sobre su naturaleza
jurdica; otorgndole la categora de entidad de derecho pblico.


El Pronunciamiento de la IIa. Reunin Extraordinaria de las Mancomunidades
Municipales de la Regin Puno, realizada el 9 de Diciembre del 2008, con la
participacin de 45 Municipalidades de 8 Mancomunidades Municipales, expresaba
que una descentralizacin real y efectiva es una aspiracin legtima y estratgica de
desarrollo del pas y asume que la Mancomunidad Municipal es una alternativa de
desarrollo territorial.


15
. El FONIPREL tiene un carcter concursal, lo cual pone en desventaja a las municipalidades con menores
recursos para formular los estudios que sustenten sus proyectos. Otra atingencia es su todava manejo
centralista, por el MEF.

16


Los pasos fundamentales para constituir una Mancomunidad Municipal son los
siguientes:

a) Ordenanza de cada Municipalidad donde se explicite la voluntad de
conformarla; sustentada por un estudio de viabilidad; as como una propuesta
de sus Estatutos;
b) Verificacin de su viabilidad, por la Secretara de Descentralizacin. Si fuese
favorable, emite una Resolucin disponiendo su inscripcin en el Registro
correspondiente. En el Anexo G se presenta la estructura del Informe Tcnico
que sustenta la viabilidad de una Mancomunidad Municipal;
c) Ordenanza de cada Municipalidad conformante por la cual se formaliza el
desempeo operativo y administrativo de la Mancomunidad

Finalmente, es pertinente reconocer que la asociatividad municipal tiene como uno de
sus grmenes originarios ms asiduos a las prcticas ancestrales de las comunidades
campesinas, a travs de las Minkas o tareas comunitarias, para impulsar ferias
comerciales y obras de inters comn como canales de riego. El sentido de solidaridad
colectiva e interfamiliar es en este sentido un valor clave. Sin embargo, las dinmicas
sociales y migratorias han debilitado parcialmente ambas cualidades.

17

II . CUESTIONES CRTICAS EN LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL

Los Gobiernos Municipales y la Descentralizacin Poltico Administrativa.

Tal como se ha argumentado anteriormente, los Gobiernos Municipales representan, en
principio, la expresin ms certera de un rgimen descentralista y democratizador
porque afrontan con mayor certeza, diligencia y oportunidad las demandas ms
tangibles de la poblacin.

Este argumento se desencadena en tres niveles de gestin: Municipalidades de Centros
Poblados, Municipalidades Distritales y Municipalidades Provinciales. El punto
fundamental radica en que cada nivel dispone de funciones y por lo tanto de
responsabilidades o competencias que aumentan a medida que se transita del nivel
menor al nivel mayor. El primero corresponde a las Municipalidades de los Centros
Poblados, que tienen la mayor cercana con los vecinos, dado que opera en
localidades concretas relativamente pequeas en poblacin. El segundo corresponde a
las Municipalidades Distritales, que incluyen conjuntos poblacionales ms densos y
tambin dispersos, y que disponen de mayores competencias en comparacin con el
nivel anterior. El tercero corresponde a las Municipalidades Provinciales, que cubren
varios distritos y tienen funciones o competencias que envuelven mayores
responsabilidades y son an ms complejas, como la coordinacin con las
Municipalidades Distritales para la formalizacin de sus Presupuestos Participativos, la
normalizacin planificada del transporte en todo el mbito provincial y la aprobacin del
Plan de Acondicionamiento Territorial para el ntegro de la Provincia.

La Ley distingue, de un lado, a cuatro tipos de municipalidades: urbanas, rurales,
fronterizas y a Lima Metropolitana; y de otro lado a Municipales de Centros Poblados,
Municipalidades Distritales y Municipalidades Provinciales. Esta segunda categora
(poltico administrativa) plantea conflictos no solo en razn de cmo se reparte el
poder y los recursos; sino que tambin por la posibilidad de que el tercer piso
(Provincial) tenga la tentacin de dominar a los pisos inferiores (Distritales, Centros
Poblados) en ciertas materias clave; como la formulacin de los Planes de Desarrollo
Concertados o el abordaje de Proyectos que tienen una escala multidistrital.

Es importante sealar que este tipo de conflictividades est tambin presente entre los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Municipales. Una conflictividad adicional aparece
cuando los Consejeros de los Gobiernos Regionales, elegidos bajo el criterio de su
adscripcin Provincial, acuden a sus provincias para identificar problemas y proponer
acciones que, en rigor, les corresponde a los Gobiernos Municipales.

La Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) es un caso especial, por las siguientes
consideraciones:

a) Ser la sede de los poderes del Estado,
b) Su importante poblacin (casi el 30% de la poblacin nacional)
16
, la necesidad
de coordinar tanto en trminos bilaterales como especialmente a travs de la
Asamblea de Alcaldes con 43 Gobiernos Distritales de diferente escala
(territorial y poblacional) y con distintas problemticas;

16
. La poblacin de Lima Metropolitana, sin contar con El Callao, concentra crecientemente a la poblacin del
pas, tanto por su propia tasa de natalidad como por las migraciones. Las siguientes cifras muestran ese
fenmeno: 1940 (577,000 personas), 1950 (856,000 personas), 1961 (1`683,000 personas), 1993 (85`787,000
personas), 2010 (7`950,000 personas). Segn el INEI en el 2021, Lima Metropolitana y El Callao tendran una
poblacin de 11.4 millones.

18

c) Opera an de manera incompleta con atribuciones propias de un Gobierno
Regional,
d) Debe negociar sus programas y atribuciones con el Gobierno y la Municipalidad
de la Provincia Constitucional de El Callao.

En tal sentido, la gestin de la Municipalidad Metropolitana de Lima se hace
bastante ms compleja, social, poltica y administrativamente en comparacin con
el resto de de las Alcaldas; lo cual implica una estrategia corporativa que
considere:

a) Ajustes legales en cuanto a sus atribuciones o competencias (exclusivas,
compartidas y delegadas) que implican tambin cambios en la Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo;
b) Modelos de Convenios, Acuerdos y/u Ordenanzas que hagan mas eficiente e
integrada la prestacin coordinada intermunicipal de servicios como el del
recojo de los desechos slidos, el ordenamiento en el uso del agua de las
cuencas que la alimentan (Rimac, Lurn, Surco, Chilln), la seguridad
ciudadana y el transporte pblico masivo;
c) Un Plan Integrado de Desarrollo, que implique articulaciones de escala macro
regional, nacional e incluso internacional. Este Plan debiera tener como soporte
esencial el Acuerdo por Lima que ha sido consensuado por diversas
instituciones pblicas y particulares el 8 de junio del 2011, y que postula 10
compromisos orientados a fortalecer el desarrollo orgnico de rea
Metropolitana de Lima, en el contexto de la descentralizacin. De otra parte, el
Plan debiera considerar la posicin y el rol de Lima Metropolitana El Callao
dentro de un Sistema de Centros Metropolitanos y Ciudades emergentes;
d) Una zonificacin funcional de sus distritos;

Al respecto, la Municipalidad Metropolitana de Lima ha planteado la conveniencia de
efectuar un estudio tcnico econmico a partir de una Zonificacin de sus 43
Distritos en ocho posibles reas de gestin articulada: a) Zona de Expansin y
Balnearios del Sur, b) Zona de Lima Sur, c) Zona de Lima Sureste, d) Zona del Centro
Consolidada, e) Lima Noreste y San Juan de Lurigancho, f) Zona de Lima Norte, g) Zona
de Expansin de los Balnearios del Norte, h) Zona de Lima Este.

En el Anexo A se muestra la dinmica poblacional de los municipios provinciales y
distritales en el pas, por grandes agrupaciones regionales y Departamentos, tomando
como pivotes comparativos los aos 2002, 2007 y 2009/2010.

Pero al margen de las funciones que las Municipalidades cumplen en sus respectivos
espacios poltico administrativos, es muy importante percibir que las Municipalidades,
las Mancomunidades Municipales y las Redes Municipalistas como la Red de
Municipalidades Urbanas y Rurales del Per (REMURPE), se han abierto hacia una
postura de mucho mayor escala, planteando al Gobierno Nacional exigencias y
propuestas descentralistas para el pas en su conjunto.

Efectivamente, en las conclusiones y aportes que la IV Conferencia Anual de la Red de
Municipalidades Rurales del Per (CAMUR 2008)
17
donde incluso se denotan
preocupaciones relativas a la crisis econmica mundial y sus implicancias para el
desarrollo local en el Per. La VI Conferencia Anual de la REMURPE (CAMUR 2011)
18
ha

17
. Realizada el 30 y 31 de octubre del 2008. Para un conocimiento ms detallado de este evento visite la
pagina web de la REMURPE: www.remurpe.org.pe
18
. Realizado el 17 y el 18 de marzo del 2011. La Declaracin del VI VAMUR aparece en el Anexo E.

19

sido ms contundente en ese sentido. Precisamente el titulo adoptado fue el de
Municipios por la Descentralizacin. Hacia una Redistribucin Equitativa y
Sustentable. En ese marco, el evento propici el debate sobre cinco Ejes Temticos
clave:

a) La descentralizacin como medio para disponer de un pas ms equitativo;
b) Las Asociaciones Municipales en el Per, Bolivia y Colombia;
c) Las perspectivas del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) y el
proceso de Descentralizacin;
d) El tratamiento de los Sectores Salud y Educacin, como pivotes del desarrollo;
Criterios para lograr eficiencia y eficacia en la inversin publica;
e) Municipios, Recursos Naturales y Cambio Climtico.

Los Gobiernos Municipales como promotores del desarrollo econmico local (DEL)

La Ley Orgnica de Municipalidades (LOM), Ley No. 27982, admite una gama muy
amplia de atribuciones a cargo de las Municipalidades (educacin, salud, seguridad
ciudadana, previsin de desastres naturales; registros de nacimientos, matrimonios,
defunciones). Sin embargo, no define con suficiente rigor el alcance de sus atribuciones
relacionadas con el desarrollo econmico local sostenible. En este sentido, deben
atender de un modo cada vez ms activo:

a) Iniciativas y directrices relacionadas con el manejo racional del ambiente,
compatibles con las polticas que en ese sentido emanen del Ministerio del
Ambiente
19
. Efectivamente, y como un ejemplo, la Municipalidad Provincial de
Sullana, del Departamento de Piura, ha emitido la Ordenanza Municipal No. 10-
2008/MPS por la cual se crea el Sistema Integral de Gestin Ambiental de la
Provincia de Sullana teniendo como base no solamente el Decreto Legislativo
que crea el MINAM sino que tambin el Decreto Supremo No. 008-2005-PC en
el cual se prescribe en su articulo 45 que El Sistema Local de Gestin
Ambiental tiene como finalidad desarrollar, implementar, revisar y corregir la
poltica ambiental local y las normas que regulan su organizacin y funciones,
en el marco poltico institucional nacional y regional; para guiar la gestin de la
calidad ambiental, el aprovechamiento sostenible y conservacin de los
recursos naturales y el mayor bienestar de su poblacin
20
;
b) El fomento de inversiones privadas o mixtas en proyectos generadores de
empleo en las ramas de artesana, turismo, infraestructuras, agricultura y
agroindustria. En esta lnea el impulso a las micro y pequeas empresas
resulta fundamental. Se trata, en suma, de establecer programas de
Desarrollo Econmico Local (DEL) que parten del reconocimiento de las
vocaciones productivas y competitivas de los territorios locales y regionales;
pero tambin de la capacidad innovativa y de gestin de los diversos actores
econmicos involucrados (promotores, empresarios, agencias financieras,
universidades, Juntas o Asociaciones de Productores, Cmaras de Comercio e
Industria, Mancomunidades Municipales, etc.); con los cuales las
Municipalidades tendran que establecer alianzas y compromisos compartidos.
En esta lnea se debiera establecer un esfuerzo para identificar proyectos
viables al menos en el nivel de Perfiles Ampliados;

19
. El Ministerio del Ambiente (MINAM) se crea por el Decreto Legislativo No. 1013 en el 2008, que es
modificado por el Decreto Legislativo No. 1039. El Decreto Supremo No. 007-2008-MINAM, del 6 de
Diciembre del 2008, aprueba su Manuel de Organizacin y Funciones (ROF).
20
. En la misma lnea, la Ordenanza Municipal No. 017-2008-MPT de la Municipalidad Provincial de Trujillo,
del 10 de Junio del 2008, aprob la Poltica Ambiental de la Provincia de Trujillo que contiene un
Diagnstico Ambiental, un Plan de Accin Ambiental y una Agenda Ambiental para el periodo 2008 2009.

20

c) La formulacin y aplicacin de Planes de Desarrollo Concertados que
incorporen programas de inversin reproductiva articulados con los objetivos
que en ese sentido se dispongan al nivel nacional y regional.

Una cuestin importante radica en admitir, por ahora, la relativamente escasa
capacidad de las Municipalidades para promover, directamente o en asocio con
productores o gremios particulares, la realizacin de proyectos productivos. Esta
restriccin obedece, en esencia, a las polticas macro que dibujan una formula
econmica bsicamente manejada por actores privados en un escenario de libre
mercado donde el Estado, en cualquiera de sus dimensiones territoriales, no tendra
que participar o hacerlo en forma subsidiaria. Sin embargo, un programa de origen
comunal (Sierra Productiva), aparece como una opcin interesante para armar
proyectos empresariales o para mejorar las tcnicas de cultivos y crianzas de pequeos
medianos asentamientos rurales, a partir de enfoques no tradicionales en el sentido
de que el liderazgo y la capacitacin la ejercitan los propios campesinos.

En similar sentido puede aprovecharse algunos factores positivos del Proyecto Sierra
Exportadora, modificando su plataforma institucional centralista y sesgada a los
mercados externos, lo cual colisiona parcialmente con las polticas nacionales,
regionales y locales de seguridad alimentaria interna. Asimismo, debieran aprovecharse
las ventajas previstas en la Ley No. 29337 que crea el programa PROCOMPITE en
cuanto a la formacin de cadenas productivas de alcance multidistrital y/o
multiprovincial.

Colateralmente es posible conformar Agencias de Desarrollo Local (ADEL)
21
, que
inicialmente pueden ser auspiciadas y dirigidas por las propias Municipalidades,
mediante el formato de Proyectos Especiales, dedicado a identificar y poner en
marcha inversiones reproductivas. Al nivel provincial este tipo de iniciativas puede
involucrar a Subsidiarias de las Cmaras de Comercio, Industria y Turismo pero tambin
a Asociaciones de Productores y potenciales inversionistas individuales. Experiencias de
este tipo se establecieron en los aos 90` en algunos pases centroamericanos, con el
auspicio de la cooperacin italiana y las Naciones Unidas. En Colombia tambin se han
tenido experiencias exitosas con algunas de las 10 ADEL establecidas en el entorno de
191 de sus municipios (17.3% del total de Municipios).

En general pueden admitirse las siguientes polticas para el impulso o el fortalecimiento
de los procesos de Desarrollo Econmico Local (DEL), tanto al interior de cada
municipio como, preferiblemente, en funcin de acuerdos intermunicipales que amplen
las economas de escala (mayor cobertura de mercados y mayor disponibilidad de
insumos, menores costos financieros marginales) de los proyectos a ser impulsados:

a) Financiamiento concertado y oportuno, en funcin de las caractersticas de los
proyectos y a su escala, lo cual implica fortalecer las Edypymes, el Banco Agrario,
las Cooperativas de Ahorro y Crdito, entre otras instituciones afines;
b) Servicios de desarrollo empresarial; dentro de los cuales pueden incluirse la
dotacin de informacin sobre precios y mercados, consultoras para la
formulacin de proyectos, introduccin de tecnologas apropiadas, soporte a la
conformacin de cadenas o clusters empresariales, capacitacin a los
inversionistas y promotores en gestin empresarial en los temas anteriormente

21
. Ver, al respecto, a) Avances y Desafos en la Promocin del Desarrollo Econmico Local. Una Ruta para
las Prximas Gestiones Municipales. REMURPE. Lima, Noviembre del 2010; b) Manual para la Gestin
Municipal del Desarrollo Econmico Local. Enfoques, herramientas y Estrategias para el DEL; Luis Rojas
Morn, bajo el auspicio de la Oficina Subregional para los Pases Andinos de la Organizacin Internacional del
Trabajo; Lima, febrero del 2006.

21

mencionados, organizacin de Agencias de Desarrollo Econmico Local (ADEL).
En esta intencin debiera buscarse convenios con centros de investigacin,
universidades, Organizaciones No Gubernamentales;
c) Dotacin de infraestructuras de soporte a la produccin (caminos, energa);
d) Incentivos a la inversin, que normalmente se identifican con tratamientos
diferenciales en el pago de tributos y con la aceleracin de trmites burocrticos
para la instalacin formal de las empresas.


La Ley faculta a las Municipalidades a crear Institutos de Fomento Municipal para el
Desarrollo Econmico Local; en coordinacin con los Gobiernos Regionales. No est
totalmente clara la estructura de esta entidad aunque seala sus funciones bsicas:
asesora tcnica, captacin y dotacin de informacin, realizacin de estudios
estratgicos.


Esta opcin debe ser cuidadosamente manejada considerando no solo la conveniencia
de formular proyectos viables rentables; sino que tambin por los potenciales
vaivenes negativos de la demanda, las fragilidades de los mercados internos y los
potenciales baches econmicos generados por la crisis econmica mundial. Por otra
parte, es preciso admitir la potestad de las Municipalidades (especialmente de alcance
Provincial) en la concesin de infraestructuras y en la conformacin de empresas bajo
la modalidad de inversiones que asocien fondos pblicos y privados. Sin embargo, esta
opcin no es simple. Existen proyectos o empresas concesionables cuyas
infraestructuras e impactos pueden cubrir varias provincias y distritos (como los casos
de la hidroelctrica del Mantaro, de la carretera de penetracin que articula parte del
Departamento de La Libertad con parte del Departamento de Cajamarca o de SEDAPAL
en Lima).

Las Municipalidades y el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI)

En todas las esferas del accionar municipal es importante determinar bajo que
circunstancias y para cuales temas es necesaria la intervencin del Consejo de
Coordinacin Intergubernamental (CCI), creado en el 2008
22
, adscrito a la Presidencia
del Consejo de Ministros. Se conforma por el Presidente del Consejo de Ministros (quien
lo preside), el Secretario de Descentralizacin, el Presidente del Consejo Directivo del
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico, los 25 Presidentes de los Gobiernos
Regionales y por representantes de los Gobiernos Locales (12 representando a las
Municipalidades Provinciales y 12 representando a las Municipalidades Distritales).

El CCI debiera amarrar recursos y decisiones para procrear una masa critica de
iniciativas capaces de amparar procesos sostenidos de desarrollo regional y local, sin
perder de vista las polticas de Estado al nivel nacional.








22
. El CCI deviene fundamentalmente de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, No. 29158. El Decreto
Supremo No. 079-2009-PCM, publicado el 16.12.9009, aprob el Reglamento de Funcionamiento del CCI,
que luego sufri un cambio en la representacin de los Gobiernos Municipales.

22


Las municipalidades y sus formas de articulacin municipal deben tener una mejor
comprensin de los procesos econmicos regionales, nacionales y hasta
internacionales, en donde se inserta la economa de sus territorios. Esto plantea la
necesidad de articular polticas locales con las polticas de los otros niveles de
gobierno; considerando que existe un marco referencial para incidir en propuestas de
polticas pblicas desde lo local.

(Tomado de un documento de trabajo de la Unidad de Desarrollo Territorial de la
REMURPE).


En tal sentido, hay varios asuntos que el CCI debiera reconsiderar a partir del 2011:

a) Como aliviar la complejidad de las elecciones de los representantes de los
Gobiernos Municipales. Al respecto cabra la posibilidad de que sean las
Asociaciones Municipalistas (REMURPE, AMPE) las que definan
compartidamente esa escala de representacin. Esta opcin tiene la atingencia
terica de un procedimiento de representatividad indirecta que, adems pudiera
no considerar a Municipalidades no asociadas;
b) La posibilidad de que sea el Presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR) la que represente a los Gobiernos Regionales
Departamentales; a fin de impulsar una matriz slida y compartida de las
propuestas surgidas a esa escala territorial;
c) Otorgarle el carcter vinculante a sus acuerdos o recomendaciones de mayor
trascendencia; de modo que no se evadan y funcionen como compromisos
ineludibles;
d) Presionar al Primer Ministro para dotarle de los soportes polticos, logsticos,
tcnicos y administrativos para hacer que su funcionamiento sea eficiente,
e) La posibilidad que las coyunturas polticas empaen o perviertan el contenido de
las convocatorias.

Transferencias de funciones y atribuciones. Una lgica tramposa?

Las carencias de recursos tcnicos, administrativos y econmicos que tienen la
mayora de las municipalidades, especialmente las Municipalidades Rurales,
proporcionan un escenario restrictivo en cuanto al tipo y nmero de funciones y
atribuciones que podran asumir con eficacia. Esta situacin sugiere adoptar una
estrategia de transferencias de atribuciones y capacidades que con una lgica de
progresividad que, sin embargo, evite un maoso ardid de las instancias nacionales
del Gobierno para postergar o frenar indefinidamente la descentralizacin y garantice la
realizacin de los procesos de desarrollo que les corresponde. Dejando de lado las
funciones municipales ms elementales que tienen que ver con los Registros Pblicos,
el ornato, la limpieza y la disposicin de desechos; la cuestin se va volviendo crtica
cuando se alude a funciones relacionadas con el manejo del ambiente y el
ordenamiento integral del territorio, el uso de fuentes de agua, el transporte pblico, la
seguridad ciudadana
23
, el impulso de inversiones reproductivas, la planificacin del
desarrollo, la educacin y la salud
24
.

23
. En este aspecto, por ejemplo, se mantienen latentes lo debates sobre la pertinencia de mantener a los
Comits de Autodefensa Civil (Ronderos) como organismos paralelos a la polica municipal, a la Polica
Nacional, a los Jueces de Paz y a las autoridades Comunales que administran justicia.
24
. Las experiencias en el manejo de los Consejos Locales de Administracin de la Salud CLAS, que
aparecen en los aos 90, deben tomarse en cuenta con una visin crtica, considerando su gnesis como una
forma soterrada de privatizar la atencin de la salud pblica. Un problema que confrontaron los CLAS se

23


En cuanto al manejo de los servicios de salud y educacin, la carga es extremadamente
pesada porque se trata de sistemas que deben tratarse con un enfoque de red. Por
ejemplo, segn el tipo y grado de la enfermedad de un paciente adscrito a una
Municipalidad rural empobrecida y alejada de las capitales Departamentales, este
puede acudir (si tiene acceso rpido y su mal es poco grave) a un Puesto de Salud
elemental. Pero si este nivel es impotente para tratarlo, debiera gestionar su
transferencia a un Centro Mdico (si puede); y si all tampoco obtiene una solucin
adecuada debe ser transferido a un Hospital General o a un Hospital Especializado (lo
cual es prcticamente imposible).

Un sector crtico en este tipo de argumentos es el que se corresponde con los proyectos
o programas sociales que se estn transfiriendo del Ministerio de la Mujer y
Desarrollo (MIMDES), entre los cuales estn los Centros de Desarrollo Integral (CEDIF)
que es parte del Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar, el Programa
Integral de Nutricin, y la Red de Proteccin Familiar que incluye a los Wawa Wasi. Las
transferencias programadas en este caso, de conformidad con el Decreto Supremo No.
044-2011-PCM, del 17 de mayo del 2011, para completarse en agosto del 2011, son,
en la prctica, muy apresuradas, teniendo en cuenta las capacidades administrativas
limitadas en muchos casos (especialmente las Municipalidades Rurales). Por lo tanto,
se trata, en la prctica, de exigencias que podran ser perjudiciales (bombas de
tiempo) en estos casos.


En el 2007, segn el Informe sobre Desarrollo humano del PNUD del 2010 2011,
existan, en promedio 16.6 mdicos por cada 10,000 habitantes; pero en la provincia
de Antabamba (Apurimac) esta cifra se caa hasta 5.7 y en la provincia de Acobamba
(Huancavelica) bajaba hasta 3.0 mdicos por cada 10,000 habitantes. De otro lado la
provincia de Lima dispona entonces de 28.6 mdicos por cada 10,000 habitantes.


En este asunto juegan decisiones polticas del ms alto nivel, en cuanto a que:

a) Se incrementen sustancialmente el presupuesto de gestin e inversin de las
municipalidades para el cabal cumplimiento de sus mandatos y
atribuciones
25
;
b) Se organice una campaa masiva de capacitacin en gestin municipal
(incluyendo administracin y gerencia, formulacin de proyectos,
planeamiento estratgico, programacin presupuestaria)
26
;

refiere al tratamiento de las referencias y contrarreferencias entre los Puestos de Salud, los Centros de Salud,
los Hospitales Generales y los Hospitales Especializados. Otro problema ha sido su limitada capacidad de
autofinanciamiento. Estas apreciaciones se hacen ms sustantivas frente a un verdadero Sistema Integrado de
Salud (SIS), orientado a cubrir al total de la poblacin. Con los actuales recursos (infraestructura hospitalaria,
equipamiento, materiales y medicinas de uso rutinario, personal) el Sistema simplemente colapsara, tal como
se ha sealado por la Federacin Mdica del Per desde el 2010.
25
. Sin embargo, aduciendo restricciones fiscales y un control de la inflacin, se formaliz el Decreto de
Urgencia No. 012 en abril del 2011; por el cual se postulaba limitar la ejecucin de gastos desde ese mes hasta
el 28 de julio; lo cual perjudica fuertemente los compromisos adquiridos desde el 2010 por los Gobiernos
Regionales y Municipales. En especial, dicho dispositivo tena tres efectos negativos: a) paralizar los
Programas de Incentivos y de Modernizacin Municipal, b) suspender proyectos que ya cuentan con contratos
formales, c) restringir la realizacin de consultoras para la formulacin de estudios y expedientes tcnicos. Las
reacciones de protesta de estas entidades ha sido categrica y el Gobierno Central tuvo que anularlo.
26
. La REMURPE en concordancia con algunas Universidades viene impulsando diplomados y cursos sobre
estas reas (consultar sobre este asunto al correo wtorres@remurpe.org.pe). Iniciativas en ese sentido tambin

24

c) Los criterios de calificacin para transferirles funciones sean suficientemente
flexibles y sensatos como para que pueda acceder a las transferencias lo
ms rpidamente posible un creciente nmero de Municipalidades;
d) En el ejercicio de sus facultades, las Municipalidades seguramente tendrn
fallas, como en cualquier proceso equivalente, lo cual no debera implicar un
retroceso con respecto a las facultades ganadas o adquiridas.

En la medida en que estas cuatro decisiones sean impulsadas, el proceso de
transferencias de facultades y capacidades encontrar un nicho positivo. Si ocurre lo
contrario, por razones operativas o por una conciente voluntad de retardar o entorpecer
el proceso, este se dilatar innecesariamente con el presumible correlato de una
frustracin capaz de producir nuevas tensiones sociales.

En efecto, una transferencia masiva de funciones, mandatos, atribuciones y
responsabilidades a las Municipalidades; que no se empareje con recursos y
capacidades puede provocar un empacho que resultar perjudicial para sustentar la
calidad de los servicios prestados. En este aspecto habra que evaluar cuidadosamente
cual es el trasfondo, en cada caso, de las facultades que el Gobierno Nacional
proponga transferir. La historia reciente muestra que en determinadas funciones el
Gobierno Nacional ha propuesto transferir atropelladamente funciones a las Alcaldas
Distritales para desligarse de sus responsabilidades
27
o para provocar discrepancias
entre Municipios Distritales y Municipios Provinciales
28
. Es escenario se complica
cuando no se han producido regularmente ni oportunamente las transferencias de
capacidades o de los recursos presupuestales aprobados en los Presupuestos
Institucionales de Apertura (PIA).

A partir del 13 de junio del 2011 se dispuso que las Alcaldas Distritales de Villa El
Salvador, Comas, Ate, Independencia Santa Anita, Cieneguilla y Miraflores, de la
Provincia de Lima administren el Programa de Compensacin Alimentaria (PCA) del
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). Esta transferencia implica el
manejo de 496 centros de atencin en Comas, 337 en Villa El Salvador, 324 en Ate,
221 en Independencia 85 en Santa Anita, 23 en Cieneguilla y 1 en Miraflores. La
cuestin latente, como se ha sealado, es de si este encargo encuentra a las
Municipalidades involucradas con las capacidades para su buen manejo.

En ese ambiente, la existencia de campaas de descrdito de algunas organizaciones
centrales (pblicas y privadas) a la gestin municipal, con el argumento de que los
Gobiernos Municipales son inherentemente incapaces para realizar oportuna y
adecuadamente sus proyectos, especialmente cuando han crecido fuertemente los
fondos provenientes del Canon a partir del 2003 especialmente, deben tomarse con
cautela y sospecha. Detrs de esas crticas se esconden presumiblemente poderes
centralizadores.

Anlisis realizados por la Defensora del Pueblo en el 2007 expresan que la brecha
entre el Presupuesto Aprobado y el Presupuesto Ejecutado es efectivamente bastante

Se han llevado a cabo por la Escuela Mayor de Gestin Municipal. Uno de los Anexos de este ensayo propone
un modelo de curso integral sobre Planeamiento Estratgico y Gestin del Desarrollo Regional y Local.
27
. Situacin que en parte ocurri con los Comits Locales de Administracin de la Salud CLAS auspiciados
por el Gobierno de Fujimori.
28
. Tal como ocurri con la administracin de los Parques Zonales o con las autorizaciones de rutas de
transportes colectivos; en Lima. Este mismo dilema aparece con el Decreto Supremo 044-2011-PCM dado en
mayor del 2011 que transfiere a las Municipalidades y Gobiernos Regionales una serie de atribuciones y
funciones, sin haberse practicado una evaluacin de sus capacidades tcnicas, logsticas, econmicas y
administrativas para asumirlas eficientemente. En este sentido varias entidades municipalistas han cuestionado
el mencionado dispositivo.

25

grande en los Gobiernos Descentralizados (arriba del 54%), pero sealan tambin que
ese porcentaje es mas elevado (superior al 60%) en la esfera de los presupuestos que
se ejecutan en los organismos centrales. Este mismo aserto puede encontrarse en
varios informes provenientes del Grupo Propuesta Ciudadana.

Tratamiento diferenciado de municipios. Porque y para qu?

La heterogeneidad social, geogrfica, econmica y cultural en los territorios y
agrupamientos humanos invoca certeramente la conveniencia de diferenciar a los
municipios (Provinciales, Distritales, Centros Poblados). Un argumento adicional seala
que esta diferenciacin tiene que considerar adems el hecho de que a lo largo de la
historia muchos municipios se han configurado en funcin de intereses no
necesariamente ligados a un buen manejo de los servicios pblicos o a la promocin
del desarrollo local. Ha sido frecuente la creacin de Distritos a partir de intereses
subalternos o de cacicazgos polticos y/o econmicos. En general han existido diversos
criterios para crear Municipios. Actualmente solo el Congreso tiene esa facultad.

La Ley Orgnica de Municipalidades distingue, en primer trmino, a las
Municipalidades Fronterizas. Estas tendran un tratamiento especial por ejemplo en
lo que concierne a planes que consideren a organizaciones de territorios de pases
vecinos y a su participacin como receptor de recursos provenientes del Fondo de
Desarrollo de Fronteras, que est pendiente de crearse mediante una Ley especial. En
rigor, esta diferenciacin es plausible, pero implica disponer de capacidades tcnicas y
procedimientos administrativos que permitan involucrar articuladamente la gestin de
alrededor de 50 Distritos que limitan con Ecuador, Colombia, Brasil, Bolivia y Chile. La
cuestin se complica atendiendo al hecho de que cada frontera tiene sus
particularidades econmicas y geopolticas. El Acuerdo de Paz con el Ecuador, por
ejemplo, contiene una serie de aspectos complicados como son el manejo del Proyecto
de Riego del PuyangoTumbes, o las facilidades para el asentamiento de enclaves
manufactureros ecuatorianos en la mrgenes del Amazonas.

En segundo trmino, plantea un tratamiento preferencial a los Municipios en Zonas
Rurales; calificadas as cuando su poblacin urbana no es mayor al 50% de la
poblacin total. Para empezar, este parmetro es estadsticamente arbitrario y socio-
econmicamente poco funcional, tal como se ha indicado anteriormente. Se aplica
tanto a Municipalidades Provinciales como Distritales. Y aqu puede surgir una
contradiccin: la existencia de un Distrito Rural, enclavado en una Provincia Urbana.
Mejor hubiese sido dejar abierta una tipologa en funcin de la predominancia de las
actividades productivas
29
y quiz del tamao y de la densidad poblacional. En todo
caso, el carcter ruralde los municipios determina un tratamiento preferencial en la
distribucin del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN).

De otro lado, la fragilidad financiera y logstica de una alta proporcin de los Municipios
calificados como rurales (y que son la mayora segn las definiciones vigentes) ha
conducido de un modo casi natural a buscar un asociativismo que les permita lograr
algunos objetivos concretos especialmente relacionados con un mayor acceso a
recursos tcnicos y financieros; as como al manejo de programas de inversin
conjuntos. Este temperamento se expresa en la constitucin de Acuerdos o Convenios
intermunicipales o en la conformacin de Mancomunidades Municipales que viene
siendo auspiciada particularmente por la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales
del Per (REMURPE) y por la Secretara de Descentralizacin de la PCM.


29
. Por ejemplo, a partir del Cdigo Internacional Industrial Uniforme - CIIU.

26

En tercer trmino, se establece un rgimen especial para la Municipalidad
Metropolitana. Al respecto, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
30
, seala que si
bien la capital de la Repblica no integra ninguna regin, en la Provincia de Lima las
competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la
Municipalidad de Lima Metropolitana. Por otro lado, y acrecentando las
inconsistencias formales entre las dos dimensiones (regional y municipal) que entorna
la gestin del desarrollo en Lima Metropolitana, la Ley Orgnica de Gobiernos
Municipales indica que las funciones de la Municipalidad de Lima Metropolitana en
materia regional se determinan en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. En
realidad no existe un Gobierno Regional Metropolitano. Sin embargo, persiste una
dualidad formal que introduce serias dificultades de representatividad y de manejo
tanto de proyectos, como de facultades y de presupuestos.

Hay una relativa equivalencia de este tipo de cuestiones con la Provincia Constitucional
de El Callao. En ese reducido aunque denso espacio territorial se superponen las
gestiones del Gobierno Regional y del Gobierno Provincial. Considerando las relaciones
humanas, los servicios bsicos como la disposicin de desechos slidos y los
intercambios comerciales, as como un manejo racional del suelo y de los
asentamientos humanos; sera ms eficiente el establecimiento de una Municipalidad
Especial de Lima Metropolitana, incluyendo a la Provincia Constitucional del Callao y a
varios distritos aledaos de las provincias de Yauyos, Caete y Huarochir. Esta entidad
asumira directamente las facultades y funciones que corresponden tanto al Gobierno
Regional como Municipal.

En resumen, la segregacin que la Ley hace en trminos de Municipios rurales,
urbanos y fronterizos tiene algunas cualidades positivas en trminos de funciones
especializadas; pero al mismo tiempo genera confusiones de competencias y es ajena a
la realidad especialmente en el caso de lo rural frente a lo urbano, en un contexto
donde las articulaciones (no siempre simtricas) entre el campo y la ciudad se mezclan
crecientemente en un mestizaje indetenible. Incluso en este ltimo aspecto, no todas
las Municipalidades rurales tienen la misma configuracin; lo cual debera implicar
que al interior de esta misma categora existan diferenciaciones funcionales
relacionadas, por ejemplo, con el grado de exigencias para la aprobacin o
acreditacin de proyectos o facultades que est en manos del MEF y de la
Presidencia del Consejo de Ministros a travs de su Secretara de Descentralizacin.

La alternativa es armar algunas matrices combinadas con indicadores sensibles que
permitan clasificar a adecuadamente a las Municipalidades para satisfacer de mejor
manera servicios pblicos y gestar procesos efectivos de planeamiento concertado y
presupuestacin participativa. Entre los indicadores que pudieran considerarse
estaran:

a) Volumen y densidad poblacional; redes urbanas y sus relaciones con mbitos
calificables como rurales;
b) Patrones culturales y etnolingsticos;
c) Topografa, superficie, clima y altitudes; complementada por un enfoque mas
detallado de zonas de vida;
d) Posicin fronteriza;
e) Adscripcin a determinadas cuencas
31
; cuyo manejo debiera ser integrado;

30
. Artculo 65, Captulo I, Ttulo V (Regmenes Especiales)
31
. El caso de la Cuenca del Ro Chilln es elocuente: se ha suscrito un Acta donde varias entidades privadas
(Junta de Usuarios del Ro Chilln, la Universidad Agraria) y representantes de las Municipalidades de Canta,
Puente de Piedra, Comas, Carabayllo, Los Olivos, San Martn de Porres, Ventanilla, Ancn, Santa Rosa y El
Callao; se comprometen a realizar un trabajo coordinado y multisectorial para el manejo eficiente y sostenible
de la Cuenca.

27

f) Nivel de pobreza o/y ndice de Desarrollo Humano;
g) Calidad en el desempeo de la red institucional pblica y privada;
h) Ejes de interconexin vial y ejes de intercambio o desarrollo (interna y externa al
Distrito y/o a la Provincia);
i) Base econmico productiva; a partir de las potencialidades competitivas de la
variedad de recursos naturales, humanos, culturales e institucionales
disponibles;
j) Eficiencia probada en el manejo de la Alcalda; complejidad de su organizacin;

Las matrices, adecuadamente ponderadas y tambin segmentadas, facilitaran un
trabajo tcnicamente ms riguroso para fines como los siguientes:

a) Distribucin mas oportuna y equitativa del Fondo de Compensacin Municipal
(FONCOMUN), de las transferencias directas del Tesoro Pblico Central, de los
canon y regalas (como compensacin por el aprovechamiento de los recursos
naturales), de las sobreganancias mineras (en actual debate) y de los
Fideicomisos o del Programa de Solidaridad con el Pueblo
32
establecidos por
algunas empresas mineras como reemplazo apcrifo de las sobreganancias
mineras. En esta lnea, se debe propiciar una mejor distribucin de los fondos
entre los programas dedicados a combatir la pobreza extrema (JUNTOS, Vaso de
Leche, WAWA WASI, Centros de Desarrollo Integral de la Familia - CEDIF);
b) Transferencia de facultades o atribuciones desde el Gobierno Nacional,
paralelamente a la transferencia de recursos logsticos y humanos (con
crecientes niveles de eficiencia mediante la aplicacin de los respectivos Planes
de Desarrollo de Capacidades);
c) Reestructuracin organizativa, en el marco del Reglamento de Organizacin y
Funciones (ROF) ;
d) Entrega estandarizada de informacin, cuestionarios y solicitudes provenientes
de las entidades del Gobierno Nacional: MEF, Secretara de Descentralizacin,
Instituto Nacional de Estadstica (INEI);
e) Mayor precisin en el establecimiento de funciones o atribuciones exclusivas,
para cada nivel municipal;
f) Zonificacin para fines de planificacin y/o utilizacin de recursos naturales
potenciales;


Los contenidos y resultados de los Presupuestos Participativos (PP) difieren en cada
Municipalidad; dado que en su mayor o menor eficacia intervienen distintos factores
dentro de los cuales pueden considerarse: sus enfoques de desarrollo, la capacidad de
sus instancias administrativas para manejar los ingresos y los gastos, el liderazgo de
sus autoridades, el grado de involucramiento de las organizaciones civiles con las que
interacta, el sentido o impacto de las inversiones que propugnen.

En ese sentido, los PP tienen un sustrato social y poltico porque afecta intereses
concretos y, por lo tanto, contribuye a la modificacin de las relaciones de poder. Este
sustrato quiebra la imagen tradicional de ser una herramienta exclusivamente tcnica y
financiera que solo puede manejarse por acadmicos o profesionales; al mismo tiempo
que aporta a la democratizacin del pas en su conjunto.




32
. El Programa se cre en el 2006 y se asumi que su valor sera de 2,500 millones de soles durante los 5 aos
de su vigencia. Sin embargo estimaciones recientes (acudir a la pgina web: www.cristaldemira.com, del
economista Humberto Campodnico) seala que solo se llegara a los 2,300 millones de soles.

28

Flujo de fondos y capacidad de inversin.

Quiz el punto de mayor inters radica en una reingeniera total del rgimen financiero
fiscal. Un referente terico esta inscrito en la Sexta Disposicin Complementaria de la
Ley Orgnica de Municipalidades, que indica que los gobiernos locales (municipales)
incrementarn en general su participacin en el Presupuesto del Sector Pblico en una
proporcin no menor del 6 %; y que al 2009 esa participacin se incrementar hasta
llegar al 12%. En teora, esa meta es importante considerando que en los ltimos aos
dicha participacin no ha superado el 3.5%; lo cual implica:

a) Constatar si los porcentajes aludidos corresponden a flujos netos adicionales a
los que las municipalidades venan recibiendo a travs de diferentes Programas
centrales-sectoriales como el FONCODES;
b) Incrementar la dotacin de fondos para las municipalidades y regiones a travs
de impuestos a las sobre ganancias y a la renegociacin de los Convenios de
Estabilidad Tributaria y Jurdica; considerando las extraordinarias (pero no
asegurable para el futuro) ganancias generadas por los precios de los metales,
la harina de pescado y de algunos rubros propios de la agro exportacin. Esta
atingencia es clave porque al haberse eludido parcialmente este tipo de
aportes durante los aos boyantes de la minera se han dejado de percibir
recursos que pudieran haber mejorado los niveles de inversin para el desarrollo
en espacios que los viene reclamando con apremio
33
. La crisis mundial
desatada particularmente por USA desde fines del 2007 inicios del 2008 ha
puesto en riesgo esa oportunidad; hasta el punto que se ha aprobado el Decreto
de Urgencia No. 12-2011, el 31 de marzo del 2011, por el cual se constituye un
Fondo de Estabilizacin fiscal hasta por US $ 5,700 millones
34
, considerando la
probable reduccin de las exportaciones y del Impuesto a la Renta, de la cual se
derivan el Canon Minero y a las Regalas Mineras, entre otras.
c) En la mayora de los municipios empobrecidos (rurales campesinos) no es
fcil, mientras esa situacin se mantenga estable (pobreza), recaudar tributos
propios.


Entre el 2005 y el 2007 las grandes empresas mineras han acumulado unos 60 mil
millones de soles de sobre ganancias. Si se decidiese acotar la mitad de esa cifra a
favor del fisco, el pas dispondra de unos 30 mil millones de soles que permitan
construir y equipar, por ejemplo, unos 10,000 Puestos de Salud Rurales con cuatro
habitculos, tpico, laboratorio bsico y equipamiento elemental.

De acuerdo con informacin de la Sociedad Nacional de Minera, entre el 2005 y el
2010 las utilidades netas de la gran minera suman US $ 24,057 millones. Con dicha
base, se estima que las sobreganancias en ese segmento empresarial seran del orden
de los US $ 1,500 millones/ao en promedio durante el periodo 2007 2010.


Aparte de sus rentas propias, que son comparativamente pequeas a pesar de su
potencial (por ejemplo en funcin de la revalorizacin de los inmuebles, a travs de un
Catastro con valores actualizados, de los tributos creados por ley a su favor, y las
contribuciones, tasas, arbitrios o licencias), las Municipalidades tienen como recursos

33
. Impuestos a las ganancias o rentas y sobre ganancias de emprendimientos que explotan recursos mineros o
hidrocarbonferos existen en Chile (Royalties), Sudfrica, Ecuador y Canad, entre otros pases.
34
. El Fondo se aplicara a partir del segundo semestre del 2011, para amortiguar los impactos de la crisis
mundial (reduccin de nuestras exportaciones) y para atender desastres naturales. Una atingencia al contenido
del Fondo radica en que restringe el financiamiento de proyectos y el pago de servicios relacionados con los
programas ya establecidos por los Gobiernos Regionales y Municipales.

29

fundamentales los que provienen de las transferencias del Gobierno Nacional: Vaso de
Leche; Canon y Sobre Canon, Regalas
35
, Fondo de Promocin a la Inversin Pblica
regional y Local FONIPREL
36
y Fondo de Compensacin Municipal - FONCOMUN. En
algunos casos se han creado Fondos Especiales de Desarrollo que beneficia a
determinados mbitos regionales y municipales. Se trata, por ejemplo, de los Fondos
Especiales para el Desarrollo de Ancash
37
, el Fondo para el Desarrollo de Pasco y las
Rentas de Aduanas que solo benefician a El Callao.

Cuatro temas interconectados entornan el debate sobre este aspecto. Primero: el pago
real de los diferentes canon y del sobre canon sobre los recursos pesqueros,
petroleros, mineros, hdricos, forestales, etc., considerando que un amplio contingente
de empresas subvaloran sus ingresos netos. Segundo: ha sido bastante generalizado el
hecho de que el MEF no ha entregado oportunamente los fondos comprometidos
(autorizaciones de pago), lo cual ha diferido o incluso neutralizado la realizacin de
proyectos. Tercero: la distribucin del canon y del sobre canon ha sido inequitativa y
penaliza a los territorios que carecen o tienen muy pocos potenciales mineros. Cuarto:
cada vez es ms claro y pertinente instaurar un impuesto a las sobreganancias de las
empresas mineras en particular, en reemplazo de los denominados bolos que
algunas empresas vienen distribuyendo de manera voluntaria, no vinculante y que
perturba la trama oficial de los Presupuestos Participativos.

En este entorno, se impone un debate mayor sobre las polticas fiscales que pudieran
permitir un incremento adicional de recursos tanto para inversin como para operacin
a favor de los espacios locales y regionales; paralelamente a un esfuerzo consistente de
la SUNAT para evitar la evasin y la elusin tributaria. En este tema el debate sobre la
conveniencia de elevar la carga fiscal desde el 14% del PIB (promedio en los ltimos
aos) al 18% - 20% es esencial.

Mecanismos de participacin ciudadana. Problemas de representatividad.

No se discute la conveniencia de involucrar a las organizaciones sociales en la gestin
y vigilancia de los Gobiernos Locales. La cuestin es quienes, cuantos y cmo se
manejan los mecanismos adecuados para que esta participacin sea efectiva,
democrtica y verdaderamente representativa.

La Ley Orgnica de Municipalidades estipula que los mecanismos idneos para
garantizar la articulacin entre la autoridad municipal y la poblacin son los Consejos
de Coordinacin Locales (Provinciales y Distritales) y las Juntas de Delegados
Vecinales. En cualquiera de los dos niveles es fundamental asumir que se trata no
solamente de reuniones dedicadas a informar hechos consumados, sino que de abrir
debates deliberativos que efectivamente garanticen el sentir de las organizaciones
participantes. Los debates deben estar premunidos de informacin suficiente y clara
para que las decisiones sean vlidas y sostenibles. Cuando este estilo se debilita o
desconoce, ocurren conflictos como los que se han dado recientemente en Puno a raz
de la imposicin de concesiones mineras.

Los Consejos de Coordinacin Local Provincial se componen por el Alcalde, los
Regidores Provinciales, los Alcaldes Distritales de la Provincia y por los representantes

35
. La Resolucin Ministerial No. 474-2011-EF/15 del MEF, del 1.7.2011, aprueba los ndices de Distribucin
de las Regalas Mineras correspondientes al mes de mayo del 2011, entre los Gobiernos Regionales, Gobiernos
Municipales y Universidades Pblicas.
36
. que prioriza a los Gobiernos Descentralizados con mayores capacidades de gestin, y a proyectos dedicados
a la salud, la nutricin y la educacin bsica, as como las infraestructuras viales, de riego y energticas.
37
. Constituido con US $ 110 millones, por la penalidad pagada por Antamina al no haber realizado el total de
las inversiones comprometidas.

30

de la sociedad civil en una proporcin del 40% del total de los representantes del
Consejo Provincial y de los Alcaldes Distritales. En el caso de la Provincia de Huaraz, su
Consejo de Coordinacin est compuesto por 32 personas: 12 representantes del
gobierno municipal provincial (1 Alcalde y 11 Regidores), ms 11 Alcaldes Distritales, a
los que se suman 9 representantes de la sociedad civil (40% de 23).

Aqu surgen tres situaciones que tienden a generar conflictos o restricciones con
respecto a decisiones importantes que deben involucrar a la sociedad civil organizada.
Primera: el Consejo se rene de forma ordinaria solamente dos veces al ao,
fundamentalmente para aprobar los planes y presupuestos y para promover la
formacin de Fondos que fomenten la inversin privada; lo cual es insuficiente para
abordar la compleja, dinmica y abundante cantidad de temas clave que requieren de
un debate participativo. Esta situacin podra amenguarse si el Alcalde convoca a
sesiones extraordinarias. Pero esta opcin supone una opcin voluntarista del Alcalde;
lo cual no es democrtico. Segunda: la concurrencia de un nmero relativamente
grande de representantes de la sociedad civil a eventos donde se debaten Planes
Concertados y Presupuestos Participativos es normalmente difcil de administrar y
requiere de aprestos logsticos que podran no estar al alcance de la Alcalda Provincial
(costos de traslados y permanencia de representantes que no residen en la capital
provincial). Pero, adems, puede caerse en la trampa de utilizar asambleas ostentosas
y multitudinarias que dilatan o desvan la atencin sobre temas clave
38
. Tercera: la
seleccin de los representantes de la sociedad civil se convierte en un gravsimo dilema
porque muchas organizaciones de diferente tipo (no se establecen limitaciones por
razones de funcin o de nmero de asociados) entran a disputarse los pocos cupos que
le corresponden a este estrato. Es una cuestin tpica de no estn todos los que son,
ni son todos los que estn.

Una cuestin aparte, tambin importante, se refiere a la realizacin de los Cabildos
Abiertos. Esta modalidad es la que, en teora, se acerca ms directamente a la
poblacin, porque no establece restricciones en su convocatoria por la autoridad
municipal. Sin embargo, en la prctica, carece de regulaciones para determinar sus
alcances y su periodicidad; adems de que, han sido poco utilizados.

Tambin es importante reconocer el derecho a los Referendum, a travs de los cuales
la ciudadana puede aprobar o no las Ordenanzas Municipales, excepto aquellas de
carcter tributario. En rigor las convocatorias para este mecanismo son relativamente
complejos, particularmente en Municipios con poblaciones amplias, ya que los
participantes deben representar por lo menos al 20% del total de los electores y que los
acuerdos solo son vlidos cuando se aprueban por el 35% del electorado.

Est bastante generalizado un estilo de participacin extremadamente frgil por la
escasa capacidad propositiva y la insuficiente representatividad de muchos de los
actores de la Sociedad Civil en los Talleres de Capacitacin y Definicin de los
Presupuestos Participativos. Testimonios frecuentes expresan adems una fuerte
desconfianza de estos procesos que pueden ser, en muchos casos manipulados.
Quienes hemos tenido la oportunidad de asistir a este tipo de esfuerzos, el panorama
se dibuja como un reto muy exigente; que debe acometerse de manera masiva,
incentivando conductas proclives a una participacin creativa, activa e innovativa. Si
tales factores limitativos se tornan extremadamente graves, el sano principio de la
participacin se diluye.


38
. Algunas anotaciones sobre este tipo de situaciones aparecen en el libro Beneficios y Costos de la
Democracia Participativa, de Juan Arrollo y Marina Irigoyen, auspiciado por CARE y la RED Per. Lima,
Octubre del 2008.

31

De cualquier forma, este reto implicara el establecimiento dentro de la Municipalidad,
de una instancia de seguimiento, concrecin y canalizacin de los acuerdos adoptados
por el Consejo. Esta tarea le corresponde a la Gerencia de Planeamiento y Presupuesto
y a la Gerencia General.

Sobre este tema es interesante considerar que la Ley admite la formacin de Juntas
Vecinales; compuestas por representantes de diferentes tipos de organizaciones de
base. Estas Juntas operan al nivel Distrital y tienen funciones relacionadas con la
seguridad, la propuesta de planes y proyectos de inversin, la salubridad, la dotacin de
servicios pblicos; as como la vigilancia de la gestin corporativa municipal. Las Juntas
Vecinales son el embrin de las estructuras del poder local, que pueden devenir en la
apuesta por municipalizarse, luego de pasar por Municipios de Centros Poblados
Menores arguyendo que as conseguirn ventajas fiscales; lo cual puede ser negativo
porque diluyen la fuerza de la Municipalidad Distrital de donde surgiran.

De otro lado, la Ley
39
estipula que la participacin es un derecho que se puede ejercer
personal o colectivamente; para incorporarse a las Juntas Vecinales, intervenir en
Cabildos Abiertos, propiciar referendum para decidir la validez de las ordenanzas
municipales e incluso la permanencia en el cargo de los Alcaldes y Regidores, proponer
acciones o proyectos, recibir informacin de la municipalidad, ejercitar la vigilancia
sobre la gestin municipal y postular a cargos edilicios. En la medida en que se ampla
una poltica de fomento a la participacin ciudadana las tareas y compromisos de la
administracin municipal se complican. Ha sido frecuente, por esa razn, que algunas
autoridades locales han sido renuentes a convocatorias de instancias participativas.

Para precisar las consideraciones anteriores es importante recalcar el tipo de funciones
que tienen las Municipalidades a travs de sus Alcaldes y Consejos Municipales:

a) Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Integral y los Planes Sectoriales o
Temticos, dentro de los cuales estn el Plan de Acondicionamiento Territorial;
b) Coordinar y concertar los Presupuestos Participativos;
c) Plantear para las funciones anteriores los criterios de priorizacin y articulacin
de los proyectos de inversin ms significativos;
d) Proponer el cofinanciamiento o la administracin conjunta de proyectos, con
otras Municipalidades, utilizando Acuerdos directos o Convenios suscritos al
amparo de la Ley y el Reglamento de Mancomunidades Municipales; y tambin
con entidades del sector privado y de la Cooperacin Tcnica cuando sea el
caso;
e) Presentar iniciativas orientadas a ampliar la captacin directa (recursos propios)
e indirecta de fondos para inversin o gestin (gasto corriente); o revisarlas
cuando provengan de la Alcalda;
f) Otras que le encargue el Consejo Municipal, de conformidad con la Ley Orgnica
de Municipalidades (LOM).










39
. Ttulo VIII de la Ley Orgnica de Municipalidades Ley No. 27972 que versa sobre los Derechos de
Participacin y Control Vecinal.

32


La participacin ciudadana (en el contexto de la gestin de los Gobiernos Locales) es
una formula o pacto social por el cual los ciudadanos intervienen en el debate, decisin
y aplicacin de las polticas pblicas. A un mayor grado y nivel cualitativo de la
participacin, se crean mejores condiciones para lograr objetivos de desarrollo
humano sostenible y para consolidar la democracia. La participacin ciudadana est
reconocida no solo en las leyes orgnicas de los gobiernos regionales y locales; sino
que figuran como un derecho en la Constitucin de la Repblica.

La correcta identificacin de los participantes es otro factor que debe considerarse en
el establecimiento de una iniciativa de contenido local. Como la evidencia indica, un
problema es la determinacin de los criterios que definen la representatividad local
de las personas o entidades.


Las Procuraduras Pblicas Municipales.

La Ley Orgnica de Municipalidades ha instituido estas Procuraduras que tienen la
funcin de asumir la defensa de las Municipalidades cuando sus derechos son
afectados o se ven amenazados. Esta instancia ha funcionado muy eventualmente;
situacin que debiera mejorar dada la experiencia en los ltimos aos en cuanto a una
serie creciente de juicios interpuestos por instituciones o personas en contra de
Municipalidades; que comprometen su estabilidad. Una importante proporcin de estos
juicios o antejuicios tienen que ver con denuncias relacionadas con el manejo
aparentemente inadecuado o an punible de sus recursos o la validez jurdica de
ciertas ordenanzas.

Los Procuradores son nombrados por el Alcalde y han venido operando generalmente
al nivel Provincial. Cuando las Municipalidades Distritales carecen de recursos para
establecer sus propias Procuraduras Pblicas, pueden establecer convenios con la
Municipalidad Provincial con la cual despachan para que esta se encargue de llevar las
defensas que sean pertinentes.

Ensamblaje de las Alcaldas con las Comunidades Nativas y Campesinas

Varias normas impulsadas por el Gobierno Central han avivado conflictos tradicionales
bsicamente relacionados con el usufructo y la titularidad de sus tierras. Para empezar,
la lgica de la propiedad del suelo, del subsuelo y de los recursos que el suelo provee
(plantas, animales, espacio vital) es diferente en estas comunidades, con respecto a los
patrones mercantiles y urbanos. En las comunidades nativas es casi innecesario repetir
que los limites poltico administrativos carecen de sentido por el formato relativamente
itinerante de sus asentamientos; la mayora de ellos ribereos. La depredacin masiva
de los bosques y de la fauna marina; as como los conflictos ligados a los desechos
mineros o petroleros, vienen elevando la temperatura de los conflictos o desencuentros
de intereses; y no parece que pueda eliminarse del todo. Peor aun si se estimulan
concesiones o ventas masivas de tierras, bosques y aguas que finalmente son la matriz
de la sobre vivencia real de los comuneros; salvo que se apunte a un gigantesco
desplazamiento hacia las ciudades, donde la mayora no podr ser asimilada en
condiciones humanas.

Este tipo de conductas, que irrespetan los derechos tradicionales y contraran el
Convenio 169 de la OIT sobre el derecho a la consulta de las comunidades para definir
el uso de sus recursos, ha provocado graves perturbaciones sociales en Madre de Dios
(minera informal), Moyobamba Bagua (minera, petrleo y concesiones forestales),
Puno (concesiones mineras); y mantiene latentes proyectos hidroenergticos en

33

Huancavelica (conflicto con Ica) y Arequipa (conflicto con Cusco por el Proyecto Majes
Sihuas II) y Madre de Dios (Corredor Biocenico del Sur IIRSA y represa de Inambari).


El conflicto entre campesinos comuneros y no comuneros de un lado y la empresa que
haba tenido una concesin para explotar yacimientos minerales en Ta Mara
(Arequipa) de otro lado, finalmente se resolvi a inicios de abril del 2011, bajo la
presin de las organizaciones sociales y grupos ambientalistas, declarndose su no
ejecucin dados los graves observaciones econmicas, tcnicas y ambientales
(sealadas por la UNOPS organismo de las Naciones Unidas al Estudio de Impacto
Ambiental formulado por la propia empresa).

En esta determinacin, los Gobiernos Municipales y el Gobierno Regional tuvieron un
papel fundamental, independientemente de las apreciaciones del Ministerio de Energa
y Minas y de la Unidad de Conflictos sociales de la Presidencia del Consejo de
Ministros. (favorables a la empresa).


Los estilos de vida y los patrones culturales de las Comunidades Campesinas y Nativas
han determinado, en sus respectivos espacios sociales, formas de administrar sus
procesos de desarrollo, de arbitrar conflictos y de manejar sus propios recursos.
Disponen as de formas de gestin y de autoridad que no necesariamente se
compaginan con la normatividad prevista en las leyes relacionadas con la gestin
municipal. Los Curacas, Varayoc, Jefes de Tribu y Consejos de Ancianos suelen
sobreponerse (segn cada caso) a las regulaciones de la Ley Orgnica de
Municipalidades e incluso al Cdigo Civil.

Por lo tanto, la gestin municipal tiene que convivir con este tipo de formas
organizacionales y establecer formulas concretas capaces de mantener una
enriquecedora simbiosis entre ambos modelos. No debe evadirse el hecho de que se
trata de ms de 5,500 Comunidades Campesinas (instaladas bsicamente en la sierra)
y ms de 1,500 Comunidades Nativas (instaladas bsicamente en la selva amaznica).



34

III. TRANSPARENCIA Y TICA EN LA GESTIN MUNICIPAL

Alcances y antecedentes

Uno de los aspectos esenciales en el debate sobre la gestin del desarrollo local (pero
tambin regional y nacional) es de la transparencia o claridad con la cual se manejan
los asuntos pblicos en general y particularmente el manejo del patrimonio y de los
fondos que los Gobiernos en sus diferentes instancias territoriales disponen para
inversiones o gastos corrientes. El tema se hace ms crucial habida cuenta de la alta
incidencia de ilcitos o corruptelas que se muestran, sin pausa, en los medios de
comunicacin.

La situacin es grave porque, entre otras cosas, anula o reduce la confianza colectiva
sobre sus instituciones ms emblemticas, atrasa la dinmica requerida para impulsar
inversiones (por el temor de los funcionarios de verse envueltos en acusaciones
vinculadas a malversaciones o disfraz en los costos de los proyectos) y presiona para
cambiar sin suficientes sustentos la contextura de los sistemas de control vigentes. En
este ltimo sentido corren las propuestas para agilizar a la OCSE en su manejo de los
contratos para la adquisicin de bienes o servicios por las diferentes entidades
estatales. En esa misma corriente se han creado y desmontado, en el actual y en el
anterior rgimen, organismos paralelos a la Contralora General de la Repblica, lo cual
provoca mayores anomias en la gestin pblica
40
.

Frente a esta situacin, el gobierno ha expresado su decisin de priorizar la lucha
contra la corrupcin, para lo cual se aplicara un Plan orgnico conducido por el
Presidente del Consejo de Ministros y que involucrara tanto al aparato gubernamental
como al resto de los Poderes del Estado. Se entiende que el sector empresarial no
estara ausente de esta postura. Todo apunta a que las organizaciones civiles estarn
atentas al desarrollo de la propuesta que se ha valorado como un paradigma, lema o
modelo que envolvera el quehacer de todos los estamentos institucionales.

Contenido de las estrategias que refuerzan el paradigma de la Transparencia

La transparencia incorpora un conjunto de elementos que deben ser tratados de
manera interdependiente. Los ms significativos son:

a) Los mecanismos construidos para efectivizar el control o vigilancia son en primer
lugar los Comits de Vigilancia Ciudadana que existen (con diversas dinmicas)
en prcticamente todas las Regiones, Municipios Provinciales, Municipios
Distritales y Comunidades o Centros Poblados Menores;
b) La Rendicin de Cuentas que deben realizar las autoridades municipales a la
poblacin. Las rendiciones, adems de referirse al manejo de fondos (para
inversin y gasto corriente) se refieren tambin a actos administrativos que
deben mostrar racionalidad y tica; entre ellos: el acceso regular a la
informacin sobre la aplicacin de fondos (inversiones y gasto corriente)
involucra tambin la informacin relacionada con todos los actos
administrativos, normas, servicios pblicos, contratos o convenios,
nombramiento de personal y planilla, acervo documentario, activos fsicos,
Ordenanzas y Reglamentos, etc. Para la implementacin de esta exigencia se
debe contar con varios instrumentos operativos, dentro de los cuales estn los

40
. Dos entidades anticorrupcin se crearon entonces, en medio de muchas expectativas: El Consejo
Nacional Anticorrupcin primero y la Oficina Nacional Anticorrupcin (ONA) despus. Fueron muy
rpidamente eliminadas porque era evidente su pugna de poder con la Contralora General de la Repblica;
pero adems porque carecieron de soporte poltico y financiero.

35

Informes escritos distribuidos entre los agentes involucrados, avisos
periodsticos, Asambleas y portales en las correspondientes pginas web;
c) El fortalecimiento de las entidades de control que lidera la Contralora General
de la Repblica (CGR), y que tiene sus referentes regionales y locales en las
Oficinas de Control de los Gobiernos Municipales y Regionales. Al respecto es
vital considerar las capacidades de los Oficinas Descentralizadas de la CGR.
Tambin se inserta en esta postura la Comisin congresal que atiende estos
asuntos;
d) La realizacin de Talleres de Difusin y Capacitacin en materia de control y
transparencia, dedicado tanto a los funcionarios pblicos como a las
organizaciones especialmente involucradas en los Comits de Vigilancia
Ciudadana. Este mecanismo es fundamental en tanto evita conflictos o reclamos
que pudieran carecer de sustento (por desconocimiento de las normas) y facilita
el uso de criterios e indicadores con los cuales evaluar el desempeo de los
Gobiernos Municipales (y tambin Regionales);
e) Las propuestas de ajuste en la normatividad dedicada al Sistema Nacional de
Control y al desempeo de cada uno de sus estamentos. En esta lnea se
aprecia la prioridad de establecer medidas punitivas lo ms severas posibles
para quienes incitan, realizan o actan como cmplices de acciones reidas con
la tica y la transparencia.

El debate y sus resultados tienen dos derivaciones funcionales. La primera se refiere
a medidas, normas y polticas de carcter preventivo; esto es que frenen la
posibilidad de cometer actos que lindan con la corrupcin, en cualquiera de sus
formas. En este punto no se duda sobre la necesidad de rebatir las conductas ligadas
al clientelismo y al asistencialismo, que han marcado frecuentemente el desempeo
de algunas autoridades. La segunda se refiere a medidas, normas y polticas que
penalicen, por la va civil o por la va penal los actos ilcitos efectivamente cometidos.

Finalmente, debe asumirse que los instrumentos dedicados a garantizar la
transparencia de los actos pblicos y las normas que los regulen, deben adscribirse a
una efectiva Reforma o Modernizacin del Estado y tambin a la esperada Ley de la
Carrera Pblica.

Avances y restricciones en el tratamiento de la Transparencia

Una evaluacin consistente sobre los avances y restricciones en el tratamiento de la
Transparencia se ha sintetizado en el siguiente cuadro
41
.
















41
. Tomado de un ensayo de Julio Daz Palacios. La Transparencia en el Marco de la Descentralizacin: La
experiencia Peruana. Texto presentado en el marco del Taller que sobre este tema se llev a cabo el
1.10.2008; y que cont con el auspicio de INWENT (una ONG alemana); FLACSO de Chile y la RED Per.

36

AVANCES Y LIMITACIONES DE LAS HERRAMIENTAS PARA EL TRATAMIENTO DE LA TRANSPARENCIA
EN LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
42



Herramientas

Avances Limitaciones



Portales. Pginas web
* Los tienen todos los poderes del
Estado;
* todos los Gobiernos Regionales,
* la mayora de los Gobiernos
Provinciales,
* ms de la mitad de los Gobiernos
Distritales
* Informacin desactualizada en
la mayora de las entidades
Estatales
* La mayora de los Gobiernos
Municipales incumplen con
informar oportunamente




Solicitudes de
Informacin
Los Gobiernos Regionales y
Municipales son concientes de que
tienen esta obligacin
* Los Gobiernos Regionales
tienen un desempeo bastante
heterogneo en cuanto a plazos,
calidad y relevancia de la
informacin
* No existen datos sobre los
Gobiernos Locales
Informacin para
Presupuestos
Participativos
* Se ha institucionalizado en un
alto grado.
* Se estima que es informacin
calificada entre buena y regular
* La informacin no es siempre
comprensible


Rendicin de Cuentas
* Est en proceso de
institucionalizacin en los
Gobiernos Regionales y Locales
* Se realiza, en promedio, dos
veces al ao
* La fecha, la agenda y el lugar
se deciden unilateralmente por
los Gobiernos Regionales y
Locales
* Falta mejorar la metodologa y
la calidad de los mensajes
Comits de Vigilancia y
Control de los
Presupuestos
Participativos
* Se han conformado
prcticamente en la totalidad de
los Gobiernos Regionales y
Municipales
* Falta claridad sobre objetivos y
acciones
* Escasa voluntad de autoridades
y funcionarios para proporcionar
informacin
* Dbiles capacidades de los
Comits de Vigilancia y Control
* Falta de Recursos




42
. Un esfuerzo en el tratamiento de la vigilancia ciudadana al nivel local es el de la instauracin de la Red de
Vigilancia Ciudadana de la Provincia de Churcampa, del Departamento de Huancavelica. Est integrada por 19
ciudadanos; es presidida por la Presidenta del Comit de Vigilancia y Control del Presupuesto Participativo.
Ha sido formalmente reconocida mediante Resolucin de Alcalda de la Municipalidad Provincial de
Churcampa No. 194-2008-MPCH/A

37

IV. PAUTAS PARA LA FORMULACIN DE PLANES DE DESARROLLO MUNICIPALES
CONCERTADOS

Objetivo, alcances y justificacin

Es necesario establecer los criterios sustantivos y las rutinas o procesos y
procedimientos que permiten acometer con un buen grado de rigor tcnico la
formulacin de Planes de Desarrollo Concertado (PDC) al nivel municipal.

Los Planes de Desarrollo Concertados deben asumirse, si son suficientemente
rigurosos y pertinentes, como uno de los instrumentos fundamentales para materializar
polticas e inversiones pblicas al nivel local y orientar las inversiones privadas. Deben
ser utilizados como las principales guas (Hojas de Ruta) para la gestin integral de
las autoridades locales, y para el cumplimiento de los mandatos que son propios de los
Concejos de Coordinacin Local (CCL), en los cuales se postula la presencia activa de
organizaciones de la sociedad civil; situacin que no siempre ocurre, como ya ha sido
enunciado anteriormente.

Incidir en la mejora sustantiva de este instrumento es fundamental si se desea revertir
las tendencias bastante generalizadas de armar y ejecutar proyectos sin suficiente
prioridad, calidad, viabilidad, rentabilidad social y validacin popular. En este sentido,
los PDC deben ser los referentes funcionales de los Presupuestos Participativos. La
planificacin estratgica aparece, entonces como un requisito clave para establecer o
madurar un rgimen de gerencia del desarrollo local eficaz y transparente.

En varios casos, particularmente en zonas que aun arrastran secuelas de la guerra
interna de los aos 80 al 90 y que adolecen tambin de elevados niveles de miseria;
la cuestin es crucial porque implica acudir no solo a objetivos de desarrollo sino que
tambin a enfoques de naturaleza reconstructiva (recuperacin de chacras
abandonadas, rehabilitacin de escuelas y carreteras comunales) o de reparacin
social, tal como se aplicara en varios departamentos sur andinos como Apurimac,
Ayacucho o Huancavelica. En ese sentido, se mantienen felizmente vivas acciones
dedicadas al registro de las victimas de la violencia, para sustentar, a travs de un
Fondo especialmente dedicado a este fin, tanto reparaciones individuales (retribuciones
monetarias) como colectivas (obras dedicadas al mejoramiento de la salud y a la
generacin de empleo en las comunidades).

El tema supone, de otra parte, entender que los proyectos de inversin social dedicados
a aliviar la situacin inaguantable de las familias pobres, adems de tener que ajustar
su capacidad y eficacia (incluyendo su articulacin o fusin, como viene ocurriendo
parcialmente), debe ser finalmente una estrategia temporaria, no clientelista, que
apueste por procesos de mejoramiento sustancial del empleo trabajo y de los
ingresos, a partir del mximo aprovechamiento posibles de los recursos potenciales
disponibles.

Algunos enfoques sustantivos

En principio se propone asumir los siguientes enfoques como pivotes para abordar la
confeccin de Planes de Desarrollo Sostenidos:

1. Formular Planes de Desarrollo Concertado (PDC) al nivel Municipal, supone
primordialmente ordenar y priorizar decisiones, acciones y proyectos especficos, con
horizontes temporales tanto de corto como de mediano plazo. Estos deben
responder en lo fundamental a la solucin de los problemas detectados y a la
satisfaccin de las aspiraciones de la poblacin. Pueden tambin responder a

38

situaciones de emergencia (catstrofes climticos o ssmicos agudos; como el
terremoto que en el 2007 afecto a varios distritos de Ica, e Huancavelica y Apurimac.
Pero en cualquier caso los PDC deben establecerse con un enfoque transversal o
multisectorial y buscar que sus propuestas respondan a los principios del Desarrollo
Humano auspiciados por el PNUD.

2. Una proyeccin en ese sentido implica aceptar que en los Planes sern privilegiados
los esfuerzos para lograr el bienestar de la poblacin, distribuir equitativamente los
logros del crecimiento econmico, ayudar a construir una Cultura de Paz, de respeto
a los Derechos Humanos y la Gobernabilidad Democrtica.

3. Se trata, en lo esencial, de establecer, con la participacin activa y sistemtica (no
eventual) de las Autoridades Locales y Organizaciones de Base, los proyectos
concretos considerados como estratgicos por su escala (tamao territorial o
complejidad tcnica) y/o por su impacto socioeconmico (mejora de los niveles de
vida, superacin sustantiva de la pobreza). Es perfectamente vlido demandar
anlisis de costo-beneficio para este tipo de Proyectos, con enfoques
instrumentales que faciliten tomar decisiones sobre dos o ms alternativas, segn
criterios de eliminacin o minimizacin del riesgo o de maximizacin de beneficios
(econmicos, sociales, institucionales). Alrededor de estos Proyectos Estratgicos se
anudaran otros de naturaleza complementaria que le proporcionen a las propuestas
un sentido integral. Como su propio calificativo lo indica, la Concertacin es
fundamental para darle solidez y validacin socio poltica al Plan; a partir de
acuerdos consensuados sobre objetivos comunes.

4. Las estrategias que caminan en esa va suponen una relativa focalizacin prioritaria
de los recursos tcnicos, monetarios e institucionales hacia la produccin de bienes
o servicios transables tanto hacia mercados de fuera de la localidad, como a la
satisfaccin de las demandas internas, particularmente para la atencin de la
seguridad alimentaria. En ambos sentidos es preciso recurrir a mecanismos
dedicados a ganar niveles de competitividad; ms an cuando se tiene que transitar
en un mundo cada vez mas globalizado y donde actan instrumentos conflictivos de
competencia derivados de Tratados de Libre Comercio con pases que le otorgan
ventajas comparativas a sus productos (incluyendo subsidios directos e indirectos),
tal como ocurre con USA y China.

5. Los Planes de Desarrollo Concertados municipales envuelven, en la prctica, un
delicado proceso de articulacin de diferentes tipos de Planes o Programas de
naturaleza sectorial para procrear finalmente una figura unitaria o integral. Esta
opcin integradora ha sido frecuentemente quebrada al tratarse cada segmento
sectorial de manera independiente (e incluso por agentes independientes). El
mensaje es que el Plan de Desarrollo Concertado debe funcionar como la Nave
Insignia de los Planes parciales o sectoriales no solo en su operacin concreta sino
que tambin en su concepcin. En el grfico que aparece a continuacin se
esquematiza esta formula racionalizadora.










39

COMPONENTES DEL SISTEMA DE PLANEACION MUNICIPAL
























6. En suma, los Planes debieran convertirse en verdaderas guas para la gestin del
desarrollo a cargo tanto de las autoridades como de las organizaciones sociales
representativas, en los espacios locales (y tambin regionales). Es preciso rebatir la
existencia de algunas conductas oficiales y no oficiales que reniegan de los planes
por su naturaleza como patrn vital y colectivamente validado del desempeo de las
instituciones y del gasto; frente a lo cual est presente la vigilancia ciudadana. No
deben ser asumidos como una exigencia formalista para obtener fondos.

Criterios funcionales

Sobre las bases conceptuales anteriormente descritas, los procesos de planeamiento
estratgico de alcance local debieran seguir, entre otros, los siguientes criterios
funcionales:

1. Revisin permanente de las propuestas anteriores de Planes, Presupuestos y
Proyectos Especficos; a fin de perfeccionar los hallazgos y planteamientos iniciales.
Entender, en ese sentido, que el Plan es un Instrumento de Gestin Operativa de
naturaleza flexible y que el Proceso de Planificacin se retroalimenta
permanentemente; como consecuencia de los cambiantes escenarios y de las
evaluaciones peridicas que deben soportar.

2. Impulso sistemtico de mecanismos que garanticen una efectiva participacin de la
poblacin organizada y adecuadamente representada en los procesos de
formulacin, validacin (aprobacin) y ejecucin del Plan, del Presupuesto y de los
Proyectos Especficos. Reuniones bilaterales con representantes de organismos
fundamentales y Foros o Talleres deben realizarse al inicio, en el intermedio y al
final del ciclo de Programacin.

DESARROLLO
LOCAL
PLAN ESTRATEGICO DE
DESARROLLO ECONOMICO
ZONIFICACION
ECONOMICA -
ECOLOGICA
ZONIFICACION DE
AREAS URBANAS
PLAN DE
ASENTAMIENTOS
HUMANOS

PLAN DE GESTION
AMBIENTAL
PLAN DE PREVENCION DE
RIESGOS Y MANEJO DE
DESASTRES

PLAN DE
DESARROLLO DE
CAPACIDADES

PLAN DE DESARROLLO
MUNICIPAL
CONCERTADO


PLAN DE
DESARROLLO
URBANO


PLAN DE DESARROLLO
RURAL

PLAN DE
ACONDICIONAMIENT
O TERRITORIAL

40

3. Focalizacin y cronograma secuencial viable de los proyectos y acciones en aquellos
sectores, zonas y grupos sociales que se consideren prioritarios; considerando que
no podrn ser resueltas todas las necesidades, para todos los grupos sociales, al
mismo tiempo.

4. Articulacin de los Planes de Desarrollo Concertados distritales con los Planes de
jerarqua provincial y estos a su vez con los Planes de escala regional. En esa misma
lnea, es claro que los Planes de Desarrollo Concertados municipales deben tener
presente las influencias provenientes del desempeo de la economa y de los
movimientos sociales a nivel nacional e incluso internacional. En efecto, por
ejemplo, los Tratados de Libre Comercio con USA afectarn con mayor o menor
fuerza, las economas locales ligadas a la produccin de carnes, lcteos, maz
amilceo duro, etc. Estos impactos tendrn que considerarse en el componente
econmico productivo de un PDC municipal.

5. Mantenimiento de una correlacin permanente entre las dinmicas sociales y
econmicas calificadas como urbanas y aquellas calificadas como rurales. En
rigor, una distincin entre esas dos categoras es cada vez ms formal dado que, en
la prctica, ambas categoras se nutren mutuamente hasta casi confundirse. Esta
formulacin metodolgica es tambin importante para diluir la tradicional
predisposicin de los Gobiernos Municipales a concentrar su inters en las capitales
Departamentales o Provinciales; restndole posibilidades a los mbitos de menor
jerarqua y alejados de estos centros de dominio tradicional.

6. Establecimiento de tcticas de negociacin entre Gobiernos Municipales y entre
Autoridades Centrales para compartir enfoques metodolgicos, recursos de todo
tipo y el financiamiento de proyectos de inters comn.

7. Fortalecimiento de los Equipos Tcnicos de Planificacin y Proyectos, ya sea a partir
de las Gerencias de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial o de
Centros Municipales de Planeamiento Estratgico; mediante su interaccin con
especialistas de otras reas y Convenios de capacitacin y asesoramiento para
fines de programacin, ejecucin y seguimiento o evaluacin de los Planes.

Lineamientos para operativizar el Plan.

Para lograr que las municipalidades intervengan dinmicamente en el desarrollo
integrado y sostenible de sus respectivos mbitos jurisdiccionales, la Ley les exige
formular y ejecutar al menos siete tipos de instrumentos de planeamiento y
programacin:

1. Planes de Desarrollo Concertados; que deben contener de manera lgica e integral
los elementos ms significativos de los otros Planes que se sealan en los
siguientes numerales.

2. Planes de Desarrollo Institucional. Reflejan los objetivos, estrategias y acciones que
la corporacin municipal se compromete a cumplir dentro de su mandato.

3. Planes de Acondicionamiento Territorial; que se desgajan en Planes o Programas de
infraestructuras viales o energticas, Planes de Desarrollo Urbano, Catastros
Urbanos y Rurales, Propuestas de Zonificacin EcolgicaEconmica
43
y Planes

43
. La Resolucin Ministerial No. 139-2011-MINAM, del 25.6.2011, establece una Estrategia Nacional de
Zonificacin Ecolgica-Econmica y la propuesta del III Plan Operativo Bienal de Zonificacin Ecolgica-
Econmica. Ambas propuestas carecen, segn la Comisin Tcnica Regional de ZEE-OT del Gobierno

41

Ambientales
44
. En este campo, que debiera ser asumido con una perspectiva
multisectorial o transversal, el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento,
aprob, unilateralmente, mediante el Decreto Supremo No. 004-2011.VIVIENDA, del
17.6.2011, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
Este dispositivo constituye el marco normativo para los procedimientos tcnicos y
administrativos que deben seguir las municipalidades a nivel nacional en el ejercicio
de sus competencias en materia de planeamiento y gestin del suelo,
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y rural
45
.

La norma dedica un Capitulo especial para los procesos de formulacin de los
Planes de Desarrollo Metropolitano, considerando como espacios metropolitanos la
articulacin de jurisdicciones distritales que tengan continuidad fsica, econmica y
social con una poblacin total mayor a 500,000 habitantes. De otra parte, seala
que el Plan de Acondicionamiento Territorial se corresponde con una escala
provincial.

Los Planes de Acondicionamiento Territorial implican el tratamiento de los Parques
Industriales y Zonas Francas que se vienen promoviendo y formalizando en varios
centros del pas, entre ellos el Parque Industrial de Huancavelica (aprobado segn
la Ley No. 29746 del 9.7.201).

4. Planes de Desarrollo Rural (agrarios, pecuarios, forestales).

5. Planes de Desarrollo de Capacidades. A este respecto, el Anexo F muestra un
modelo de Curso sobre Planeamiento Estratgico que, con los ajustes que
correspondan en cada caso, puede facilitar la formacin de cuadros tcnicos para
abordar esfuerzos de planeamiento y programacin del desarrollo tanto regional
como municipal.

6. Planes de Prevencin de Desastres.

Una primera apreciacin sobre tales instrumentos radica en que esa tipologa adems
de ser confusa tiene un sesgo extremadamente formal; que conduce a formulas
repetitivas o contradictorias. De hecho, no parece realista, por ejemplo, establecer un
Plan de Desarrollo Urbano desligado de un Plan de Desarrollo Rural ya que ambas
categoras son cada vez ms interdependientes en el espacio real. Por lo tanto, es
imprescindible revisar las metodologas capaces de articular esos diversos Planes de
manera que el conjunto de la visin y de los objetivos estratgicos no se diluya cuando
se manejan categoras extremadamente segmentadas.

Es en est perspectiva de engranajes efectivos entre programas o planes parciales
donde se ponen a prueba los Planes de Desarrollo Concertados locales y regionales que
pretenden ser integrales y sostenibles. Una posicin pragmtica ms categrica de este
requerimiento integrador aparece cuando se precisa articular y priorizar proyectos
complementarios y supletorios entre s, dentro de una misma jurisdiccin municipal o
en el contexto de varias jurisdicciones municipales.




Regional de Cajamarca, una serie de inconsistencias y bloqueos a las autonomas de los Gobiernos Regionales
y Municipales en esta materia. Se esperara una revisin profunda de la norma mencionada.
44
. Un referente clave para abordar este tipo esfuerzos es el Plan Nacional Ambiental PLANA PER 2011-
2021; aprobado por el Decreto Supremo No. 014-2011-MINAM, del 9.7.2011.
45
. Artculo 1. Objeto, del CAPITULO I.- GENERALIDADES)

42




Un experimento de articulacin interdistrital para abordar Programas de Inversin fue
realizado en la dcada de los 80 cuando el Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) y
el Instituto Nacional de Planificacin (INP) impulsaron la conformacin de Micro
regiones conformadas por municipios distritales. Estos espacios de concertacin al
nivel subdepartamental tenan como base a las Corporaciones y Gobiernos
Departamentales que se establecieron en esa poca. Las Micro regiones se
desmontaron a causa, fundamentalmente de una carencia de consenso sobre que
autoridad, de las varias involucradas, comandaba el proceso de desarrollo en esos
espacios.


Un tipo de debilidades o amenazas para afrontar exitosamente la construccin,
realizacin y monitoreo de Planes de Desarrollo Concertados (PDC) aparece por la
existencia de restricciones operativas (dinero y logstica para el desempeo de los
cuadros tcnicos). El problema se acenta cuando este tipo de instrumentos para la
gestin deben asumirse para dos tipos de plazos; el corto plazo y el mediano/largo
plazo. En la mayora de las Municipalidades Distritales estas restricciones son muy
agudas. Pocas Municipalidades Distritales asentadas en zonas alejadas de las capitales
Departamentales o Provinciales podran, en las actuales condiciones, responder a este
reto.

El resultado de este escenario restrictivo, es claro: un alto nmero de PDC han sido
poco tiles y ha figurado como meras exigencias formales del MEF para recibir recursos
asignables a los respectivos Presupuestos Participativos (PP). En consecuencia, es
preciso avanzar en la dinmica que en materia de la planificacin estratgica
participativa se ofreci durante el 2002 2010, con el soporte del Consejo Nacional de
Descentralizacin y luego por la Secretara Tcnica para la Descentralizacin que lo
sustituy, y con el trabajo realizado por las Mesas de Concertacin para la Lucha contra
la Pobreza, as como por la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per
(REMURPE) y la RED Per.

En efecto, las entidades destinadas a formular Planes de Desarrollo Concertados (PDC)
al nivel local y regional (Gerencias de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial) son, en la gran mayora de los casos, muy frgiles en trminos del nmero y
calidad del personal que los conforman; pero tambin en trminos de los recursos
logsticos y del soporte institucional que requieren para que sus propuestas sean
efectivamente acatadas. Es en este campo donde definitivamente tendrn que apuntar
las luchas dedicadas a mejorar el desempeo o la gestin del desarrollo local.

Se trata, en resumen, de elevar sustancialmente los fondos dedicados al ejercicio
planificador, de asumir metodologas simples y baratas tanto para las fases de
diagnstico como de propuestas programticas, de fortalecer las instancias de
planeamiento en las Municipalidades y de completar los ajustes que se requieren en
las rutinas y exigencias del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) para agilizar
decisiones inversoras. Pero tambin se espera que el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratgico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN)
como su brazo tcnico operativo acten slidamente como los referentes esenciales
para la formulacin de los PDC al nivel regional y local.





43




El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y su organismo de coordinacin
ejecutiva, el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), creados en el
2005 y reacondicionados en el 2008, muestran restricciones polticas, logsticas y
tcnicas. Sin embargo pudo formalizar ante el Acuerdo Nacional elPlan Per 2021.
Este documento postula un conjunto de estrategias globales y sectoriales como
sustento para las iniciativas que pudieran surgir de las diferentes entidades
comprometidas con el desarrollo del pas hacia un largo plazo, y asumido como la base
de las diferentes Polticas de Estado.

Sin embargo, resultan muy generales para marcar las pautas para la gestin en las
instancias regionales y locales. Al respecto, la Red de Municipalidades Rurales del Per
(REMURPE) ha planteado al Gobierno Central la incorporacin de representantes de los
Gobiernos Municipales en el Consejo Directivo del CEPLAN.


Quiz una de las mayores dificultades en los procesos de planeamiento estratgico
estriba en la identificacin certera y viable de recursos potenciables con los cuales
armar cadenas concretas de produccin competitivas. En general ha faltado suficiente
predisposicin de un fuerte contingente de promotores e inversionistas privados
nacionales para realizar inversiones de riesgo calculado. El enfoque rentista al corto
plazo ha sido all predominante; lo cual implica cierta resistencia a innovar procesos
productivos o gerenciales. Pero tambin ha influido en este panorama la definicin mas
fina de mercados dispuestos a captar las producciones locales y serias insuficiencias
relacionadas con la existencia de un aceitado sistema vial para articularlos en una gil
relacin del tipo insumo producto.

Sin embargo, debe reconocerse que han habido esfuerzos parciales por este lado, a
travs del Consejo Nacional de la Competitividad (integrado por Ministerios
sectorizados, PROMPEX, Gremios Empresariales)
46
y por la Secretara de Descentraliza-
cin de la PCM.

En esta misma categora de esfuerzos para impulsar cadenas de valor, se han
producido interesantes pero an inmaduros esfuerzos dedicados a generar Planes
Regionales de Competitividad en Moquegua y en Ayacucho. La cuestin es que, de
todos modos, provocar un crecimiento sostenido y eficiente de la plataforma productiva
requiere de estrategias que apunten a impulsar la competitividad de los diferentes
factores que intervienen en las cadenas empresariales. En el siguiente grfico se
esquematiza el desencadenamiento metodolgico para abordar la competitividad.



46
. Este Consejo ha dejado prcticamente de existir desde el 2006. En su momento se establecieron en su
entorno al menos 12 Mesas o Grupos Temticos (segn tipos de productos) y se formul una matriz tentativa
de productos que tenan aparentemente buenas oportunidades de crecimiento, especialmente para atender
mercados externos.

44




En el caso de la Municipalidad de Lima Metropolitana, la Ley seala que se instalar
una Junta de Planeamiento Metropolitano, con funciones de asesoramiento en la
formulacin y evaluacin de los Planes de Desarrollo. La Junta estar integrada por los
Alcaldes Distritales y representantes del ms alto nivel de las instituciones pblicas
relacionadas con la gestin Municipal. La integran tambin los delegados de las Juntas
Vecinales. Como podr fcilmente apreciarse, el nmero de participantes y su
heterogeneidad configuran inherentemente un problema de manejo difcil de resolver. Y
lo que es ms crtico: la Junta prcticamente es inexistente. De otro lado, a Julio del
2011 est en proceso de reactivacin el Instituto Metropolitano que deber reforzar la
funcin planificadora.

No es raro, entonces, el gigantesco caudal de factores caticos en el uso del espacio
urbano, en la dotacin insuficiente de servicios bsicos (agua, desage, desechos
slidos), en la desarticulacin vial interdistrital y en el insufrible sistema de transporte
vehicular (publico y privado).

A partir de las consideraciones anteriores, el tratamiento de los planes puede ser ms
eficiente si se toman en cuenta los siguientes principios operativos:

1. El Plan debe proponer conjuntos relativamente sistematizados de acciones o
proyectos concretos que permitan su tratamiento integrado en determinadas Zonas
(Distritos, Cuencas, Comunidades), Grupos Sociales (mayormente afectados por
sus elevados niveles de pobreza; que tienen un perfil campesino - serrano) y
Sectores (agroproduccin, infraestructuras de riego y comunicaciones) calificados
como prioritarios, donde se focalizarn los recursos tcnicos y financieros
disponibles. Se trata, en ese sentido, de utilizar procedimientos sencillos para la
identificacin y priorizacin de problemas, potencialidades, proyectos y estrategias
que resulten fundamentales para abordar procesos de desarrollo sostenido.

TRATAMIENTO DE LAS COMPETITIVIDADES
PARADIGMA DEL
DESARROLLO HUMANO
ENFOQUE DE LAS
POTENCIALIDADES
POTENCIALIDADES
INTEGRALES
(DEL CONJUNTO DE
RECURSOS)
CONDICIONANTES
EXOGENAS A LA
LOCALIDAD Y A
LAS EMPRESAS
CONDICIONANTES
ENDOGENAS A LA
LOCALIDAD Y A
LAS EMPRESAS
PLANES ESTRATEGICOS
FACTORES
IMPULSORES
EMPRE -
SARIA -
LIDAD
INNOVA -
CION
SISTE -
MATICA
RIESGO
EN
INVER -
SI N
CREATI -
VIDAD
LIDE -
RAZGO
UNIDADES O
COMPLEJOS
EMPRESARIALES
COMPETITIVOS

45

2. El manejo de estrategias de ordenamiento y acondicionamiento territorial es
fundamental como un soporte de partida. La perspectiva territorial (como espacio
socialmente constituido y no solo como mbito geogrfico) es clave porque le otorga
una perspectiva integral o multisectorial a los procesos de desarrollo. Constituye un
pivote de entendimiento de las propuestas de naturaleza sectorial (que por razones
administrativas pueden ser ineludibles) y facilita la visin articuladora del mbito
local con otros de la misma categora y tambin con las dimensiones regionales y la
dimensin nacional.

3. El Plan se formular con metodologas muy giles y expeditivas, que permitan contar
con una serie de propuestas capaces de ser promovidas y/o implementadas en
cortos plazos, independientemente de posteriores afinamientos ms rigurosos. Se
trata de aplicar herramientas eficaces que sean capaces de explicar el presente
(diagnstico) y sus proyecciones futuras; as como de plantear estrategias lgicas
para inducir procesos de desarrollo.

4. En ese contexto, el Plan identificar acciones y proyectos concretos que cuenten
con estudios suficientemente sostenibles y prioritarios, para su negociacin
financiera inmediata, reconociendo las realidades locales, sin perder de vista las
pautas de calidad que normalmente han sido propuestas por el Sistema Nacional
de Inversin Publica SNIP del MEF. Aqu el reto consiste en contar con
especialistas propios (funcionarios) o ajenos (consultores calificados); empeo que
frecuentemente colisiona con las generalizadas limitaciones de fondos para gastos
en preinversin o en gestin. Se trata, en suma, de formular acciones y proyectos
concretos cuyos contenidos tcnicos, econmicos e institucionales sean
suficientemente realistas como para poder ser aceptados y negociados con
entidades ejecutoras potenciales.

5. La identificacin y priorizacin preliminar de las acciones y proyectos concretos se
establecern a partir de una Primera Consulta (Foro, Taller) con entidades
representativas. Esta Consulta podra estar basada en un Esquema Estratgico
General, elaborado por un Equipo Tcnico establecido por el Gobierno Municipal
(Resolucin u Ordenanza), con el propsito de facilitar el debate.

6. La participacin y el involucramiento real de las principales entidades particulares y
estatales es una precondicin para el xito de un Plan de Desarrollo Sostenido.
Esfuerzos poderosos para lograr este propsito constituyen el eje principal de las
Estrategias para su implementacin exitosa. Este esfuerzo define el marco para
realizar aportes sensatos y convergentes, y para evitar duplicidades.

7. Para facilitar los compromisos de ejecucin tcnica y de financiamiento de los
proyectos concretos, estos debern ser organizados al menos en los siguientes
subconjuntos:

a) Proyectos cuyos alcances sean de Nivel Provincial o Multiprovincial,
diferencindolos de aquellos cuyos alcances e impactos sean de nivel Comunal o
Distrital. Esta diferencia importa para definir sus formas de gestin e incorporar
opciones de Asociativismo mediante Convenios o de la conformacin de
Mancomunidades Municipales para el tratamiento conjunto de programas o
proyectos de inters comn; tal como el manejo integrado de una Cuenca o la
administracin de un sistema de desecho de residuos slidos;
b) Proyectos clasificados segn Sectores o Componentes: agropecuario,
pesquero, transportes y comunicaciones, energa, minera, educacin, salud,
respeto a la cultura, apoyo a las organizaciones de base; etc. Esta opcin

46

sectorial facilita todava el manejo de proyectos que estn a cargo de
Ministerios (en el caso del nivel nacional) o de Gerencias (en el caso de
Gobiernos Regionales y Municipales) que mantienen esa perspectiva;
c) Proyectos que respondan por un lado al sector Privado y de otro al Sector
Pblico; o que puedan gestarse mediante modalidades mixtas.

Marco de Referencia; Antecedentes; Precondiciones y Alcances.

Antes de emprender el trabajo para la formulacin del Plan de Desarrollo Concertado
(PDC), se precisa disponer de algunos contextos referenciales y condiciones operativas
que lo hagan posible. Entre los ms usuales destacan los siguientes:

1. Normas y polticas nacionales vigentes sobre recursos naturales y medio ambiente,
acondicionamiento territorial y posicin socio-econmica de la municipalidad con
respecto a la regin donde se adscribe y al pas en su conjunto, uso y propiedad de
tierras, financiamiento municipal, funciones y potestades de los Gobiernos Locales y
Regionales, cooperacin tcnica externa, Comunidades Campesinas y Nativas;
derechos humanos; descentralizacin.

2. Sistema de datos socio-econmicos disponible y actualizado. Incluye volumen y
densidad poblacional, constelacin de recursos naturales y humanos potenciales,
estructura y nivel de produccin por ramas de actividad predominantes. Es la fuente
de anlisis y propuestas. Permite fijar un punto cero o Lnea de Base, que refleja
los indicadores relevantes antes de iniciar la ejecucin del Plan; lo cual facilita la
identificacin de los cambios obtenidos como consecuencia de su realizacin;
mediante la aplicacin de un conjunto de criterios verificables de Seguimiento y
Evaluacin.

3. Capacidades Institucionales Disponibles. Redes Institucionales (Sector Pblico,
Sociedad Civil) para abordar la formulacin, realizacin, monitoreo y evaluacin del
Plan. Implica un efectivo soporte poltico al ejercicio planificador por parte de las
autoridades municipales; as como la existencia de fondos, equipamiento, logstica y
cuadros profesionales calificados, adscritos a esta funcin.

4. Proyectos especficos potenciales, realizados y en curso, que debieran conformar un
Banco de Proyectos. As mismo, Planes y Programas concernientes a diferentes
sectores o temas, que tambin sean referentes para los Planes de Desarrollo
Concertados.

5. Grados de libertad para abordar la metodologa y el nivel de profundidad del Plan, en
funcin de Recursos Tcnicos y Financieros disponibles. Implica la disponibilidad de
herramientas de anlisis participativo como son la Zonificacin Ecolgica
Econmica (ZEE) y el enfoque que permite balancear las Fortalezas, Oportunidades,
Debilidades y Amenazas (FODA) en trminos sectoriales, territoriales y de proyectos.
Al final de este captulo se muestra una matriz bsica donde se esquematiza el tipo
de actividades que se ejecutarn para abordar los Diagnsticos, con sus respectivas
tcnicas instrumentales y productos a ser entregados.

Procesos e instrumentos para el tratamiento de Planes de Desarrollo Concertados

El nervio central de los PDC en los niveles Regional y Municipal est constituido por los
Objetivos y Metas que se proponen alcanzar en un plazo predefinido. Sin embargo, este
aserto debe acompaarse, en primer lugar, por un marco referencial compuesto por la
adopcin de un enfoque de desarrollo (Desarrollo Humano) y por los factores
macroeconmicos, sociales y polticos que rodean el desempeo del pas e incluso por

47

factores de corte internacional. En segundo lugar, deben considerarse una serie de
instrumentos o metodologas que hacen posible la confeccin de un PDC eficiente.
Dentro de los instrumentos destaca, sin duda el Presupuesto Participativo (PP).

En el grfico siguiente se aprecia el argumento del prrafo anterior.

PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS
MODELOS
ECONOMI-
CO Y
POLTICO
VIGENTES
PROSPEC-
TIVA
NACIONAL
DEL
DESARRO-
LLO
RESTRIC-
CIONES
POLITICAS,
SOCIALES,
FISICAS
RED
INSTITU-
CIONAL
PROBLE-
MATICA,
ASPIRA-
CIONES,
PROYEC-
CIONES
DIAGNOSTICO
Y
PROYECCIO-
NES
VISIN.
OBJETIVOS
Y METAS
FUNDA-
MENTALES
EJES DE
DESARROLLO
Y ESTRATE-
GIAS
GENERALES
OBJETIVOS,
METAS
Y ESTRAT-
GIAS GENE
RALES
PROGRAMA-
CION PRE-
SUPUESTARIA.
PROYECTOS
ZONIFI-
CACIN.
IDENTIFICA-
CION DE
POTENCIALI-
DADES
SISTEMAS DE
GESTION Y
FINANCIA-
MIENTO
INSTRUMENTOS
DE SEGUI-
MIENTO Y
EVALUACION
MECANISMOS
DE PARTICI-
PACION
SOCIAL
PRIORIZA-
CION
ARTICULA-
CION DE
PROYECTOS
MARCO
DE
REFE-
RENCI A
INSTRUMENTOS
PRODUC-
TOS
SUSTAN-
TIVOS



Contenido programtico de un Plan de Desarrollo Concertado

No existe una formula nica para armar un Plan de Desarrollo Concertado y sostenible.
El tono y la estructura del los contenidos del Plan pueden variar segn el tipo de retos y
posibilidades, as como de determinadas coyunturas poltico sociales. El Plan de
Desarrollo para la Zona del Valle del Apurimac y el Ene (VRAE), que tiene connotaciones
especiales relacionadas con el cultivo de coca, su transformacin en PBC y cocana y su
trfico hacia mercados externos e internos, tendr obviamente una contextura diferente
respecto a, por ejemplo, el Plan de un municipio costero urbano. Sin embargo, es
posible tentar como un referente relativo, la estructura esquemtica que a continuacin
se describe:

Diagnstico o anlisis critico

1. Identificacin, Clasificacin y Priorizacin de los principales problemas, limitaciones
y demandas sociales y econmicas. Implica el diseo de mapas de pobreza y de
riesgo (social, econmico, ambiental, climtico). Trata de configurar la imagen
vigente y perspectivas futuras de estos cuadros. Es crucial abordar el anlisis crtico
en trminos de causas y efectos ms que de figuras puramente descriptivas.
Complementariamente, este tipo de esfuerzos puede alimentarse de Estudios para
algunos sectores clave o de anlisis concernientes a una Zonificacin Econmico
Ecolgica (ZEE).


48

En la siguiente matriz se esquematiza la correlacin entre los productos o resultados
del diagnstico con los instrumentos que deben utilizarse para su elaboracin y las
correspondientes actividades.



MATRIZ DE ACTIVIDADES, INSTRUMENTOS Y RESULTADOS CONCERNIENTES AL DIAGNSTICO

Actividades Instrumentos Productos
Recopilacin, sistematizacin y
anlisis de la informacin
existente
* Trabajo de gabinete * Informes preliminares por
aspecto y por sectores
Realizacin de diagnsticos
vecinales, comunales,
distritales
* Talleres participativos * Informes bsicos
* Aspiraciones priorizadas
Levantamiento de la
informacin
Complementaria
* Recopilacin de fuentes
secundarias
* Entrevistas
* Observacin directa
* Encuestas
* Informacin levantada
* Cuestionarios de entrevistas
llenados
* Boletas de encuestas
llenadas
Consolidacin y anlisis de la
informacin primaria y
secundaria levantada
* Trabajo de gabinete * Informes sistematizados
* Presentacin analtica de
problemas, amenazas,
potencialidades, oportunidades
* Fichas sinpticas
Validacin de la informacin
sistematizada
* Talleres
* Foros
* Informes validados

Fuente: Nelson Cruz. El Planeamiento del Desarrollo Local. Lima, Agosto del 2007. Elaboracin propia


2. Identificacin de las principales potencialidades competitivas, partiendo de los
recursos naturales, humanos, financieros, institucionales y tecnolgicos. Una clave
en este derrotero radica en la ubicacin de aquellos recursos que tienen importantes
ventajas comparativas frente al resto de mbitos locales o del pas; partiendo de su
biodiversidad (cultivos y crianzas) o de artesanas irrepetibles por ejemplo. El anlisis
versar tanto sobre la situacin vigente como sobre las perspectivas. El resultado
debe ser el establecimiento de conjuntos de funciones de produccin o empresas y
cadenas de valor que sustenten la plataforma econmico productiva del municipio.
Implica tratar con los agentes econmicos involucrados del municipio e incluso de
otros mbitos.

Establecimiento de una Visin del desarrollo hacia el mediano largo plazo.

1. Fijacin, mediante consensos, de posibles escenarios deseables en el futuro para la
colectividad, en sus diferentes temas cruciales: medio ambiente, crecimiento
econmico con equidad, atencin a la poblacin de servicios sociales bsico,
gobernabilidad, fortalecimiento institucional y democracia ciudadana.

2. Anlisis compartido de cual de los escenarios deseables es el que tiene las mejores
probabilidades de ser realizable. Para este esfuerzo es preciso analizar tendencias
internas y externas de las principales variables involucradas en los escenarios
deseables y estimar cuales sern las predominantes. Debe cuidarse de no incurrir en
la postulacin de comportamientos extremadamente ilusorios. Es un trabajo
delicado, donde priman consideraciones cualitativas que podran incurrir en
subjetividades indeseables.

3. Establecimiento de la Visin hacia el mediano/largo plazo segn las proposiciones
surgidas del punto anterior. La visin adoptada, con el mayor realismo posible, es el

49

sustento para fijar los Ejes de Desarrollo (sectores, programas o proyectos
considerados como los de mayor impacto y que, adems, tendran la virtud de
arrastrar a otros programas, proyectos y potencialidades). Una base para
identificar este tipo de sectores, programas o proyectos clave aparece en el Anexo B.




Al 2020 Otuzco es un distrito integrado con todos sus caseros; sus habitantes tienen
acceso a servicios de calidad en educacin, salud, saneamiento bsico, y seguridad
ciudadana. Promueven una cultura de paz y valores de identidad cultural que responda
a desafos locales y minimice las brechas de gnero. La poblacin de Otuzco participa
activamente en los procesos de planeamiento y ejercita una democracia participativa
con acceso a la informacin y en la bsqueda de transparentar la gestin pblica. Los
ejes econmicos para el desarrollo de Otuzco son el turismo, el agro, la ganadera, el
turismo, y la minera; basados en la pequea empresa, en el fortalecimiento de
capacidades, la competitividad y el manejo sostenible de los recursos naturales y el
medio ambiente.

(Adaptado de la Gua para la Participacin de Adolescentes en Procesos Participativos
Locales y Regionales. Ministerio de la Mujer y el Desarrollo -MIMDES. Mayo del 2008).


Formulacin de una matriz de Objetivos y Metas

1. En base a la Visin asumida y a los sectores o programas considerados como los
Ejes del Desarrollo, se fijarn objetivos generales y especficos de desarrollo, por
zonas y sectores. Se trata de establecer aspiraciones propositivas razonables, que
sean capaces de satisfacer procesos de desarrollo sostenidos.

2. Los Objetivos deben ser en la mayor parte de los casos convertidos en metas; esto
es en medidas cuantificables en el tiempo y en el espacio. Para este tipo de diseos
es preciso armarse con una serie razonable de indicadores que permitan el
seguimiento de los logros esperados, no solo en cuanto al cumplimiento del
cronograma de los gastos y de los avances de obras, sino que fundamentalmente
de resultados o impactos efectivos sobre el desarrollo.

Estrategias para operativizar los Objetivos y Metas.

1. Es el conjunto orgnico de mecanismos a travs de los cuales se haran posibles el
cumplimiento de los Objetivos y Metas previstas.

2. Se trata, en suma, de establecer quienes seran los responsables de satisfacerlos,
que recursos y normas se aplicaran para esos fines, en que tiempos ocurriran los
logros prefijados y con quienes (entidades) tendran que negociarse.

Programa de Proyectos Concretos.

1. Los Objetivos y Metas se concretan en conjuntos de proyectos concretos existentes
o en curso, segn su estado de avance; as como de posibles nuevos proyectos. En
principio, la propuesta de proyectos concretos, se clasificaran segn Zonas,
Sectores o Componentes como son, por ejemplo: Desarrollo Social (salud,
educacin, deporte, saneamiento bsico); Desarrollo Econmico (productos y
cadenas de produccin competitivas); Fortalecimiento Institucional (de las

50

entidades civiles y del propio gobierno municipal); Manejo Racional del Ambiente
(establecimiento de zonas de proteccin, resolucin de vectores contaminantes por
relaves mineros); Infraestructuras de Soporte a la Produccin (energa, vas,
puertos, telecomunicaciones) y Grupos Sociales Prioritarios (colectividades con
elevados niveles de miseria estructural, grupos humanos que mantienen secuelas
negativas producidas por el conflicto armado de los aos 80 y 90). Pueden
utilizarse Matrices alternativas que combinen estas clasificaciones para su
presentacin a posibles unidades ejecutoras.

2. Dependiendo de su complejidad y magnitud, los proyectos se perfilarn, para su
cumplimiento, en periodos de corto, mediano y largo plazos.

3. Los proyectos concretos con tiempos de cumplimiento en el corto plazo o tambin
proyectos que se deben desenvolver en periodos mayores pero que pueden iniciarse
de inmediato debern tener cronogramas anuales estimados con sus respectivos
requerimientos financieros para su insercin en los respectivos Presupuestos
Participativos anuales, tal como se conceptan en la Ley Anual de Presupuesto.

4. Implica establecer al menos Perfiles Ampliados y mejor an Estudios de
Prefactibilidad y Factibilidad (incluyendo el nivel de Expediente Tcnico) de los
proyectos calificados como prioritarios; conteniendo: Objetivos, Justificacin,
Anlisis de Mercado, Propuesta Tcnica, Ubicacin, Costos y Financiamiento,
Viabilidad y Rentabilidad (Social y/o Econmica), Cronograma Tentativo de
Ejecucin, Unidades Ejecutoras y Supervisoras.


51


V. LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACION DE LOS PRESUPUESTOS
PARTICIPATIVOS

Contexto y supuestos iniciales

Los Presupuestos Participativos (PP) son la derivacin operativa de los Planes de
Desarrollo Concertados (PDC). Su horizonte de tiempo es anual de acuerdo con las
directivas del MEF. Sin embargo se viene fortaleciendo el criterio de disponer de
Presupuestos Participativos Multianuales (de al menos dos aos) con el propsito de
hacer ms racional la seleccin de proyectos prioritarios y de impacto que normalmente
se ejecutan en tiempos superiores al ao. Una segunda justificacin de esta alternativa
radica en que se reducen los costos, tiempos y esfuerzos con los cuales se abordan los
Talleres de trabajo para la formulacin y validacin de los PP.

Es fundamental insistir en la importancia de los PDC como referentes funcionales de los
Presupuestos Participativos. En efecto, un PP eficiente se reposa en la preexistencia de
un Plan de Desarrollo Concertado tambin eficiente. En ambos casos se requiere
disponer de equipos humanos calificados para manejarlos; aparte del apoyo poltico e
institucional que debieran brindarles las autoridades y los representantes calificados de
las organizaciones civiles que participan en este tipo de esfuerzos. La experiencia
obtenida en los aos recientes muestra, lamentablemente, que esas dos condiciones
(una tcnica y otra poltica) no han ocurrido en una importante proporcin de los
Gobiernos Municipales, especialmente en las Municipalidades Rurales. En una gran
proporcin de estas entidades se carecen de fondos suficientes para contratar o
nombrar especialistas y organizar eventos de capacitacin, concientizacin y
formulacin de Planes y Presupuestos.

El Presupuesto incumbe no solo a la Autoridad Municipal (y tambin a las Autoridades
Nacionales y Regionales); sino que tambin a los particulares (como personas y como
agrupaciones). Esta dualidad parte del hecho de que las autoridades detraen recursos
de los particulares a travs de impuestos, Fondos Especiales, tarifas o gravmenes;
para proponer proyectos de inversin y servicios. Esta acotacin refleja el enfoque de
los Presupuestos Participativos.

Los Proyectos de Inversin Pblica le otorgan el contenido concreto a los PP. Sin
embargo, la lgica y la realidad, as como los enfoques propios de un proceso de
desarrollo integral, indican la conveniencia de incorporar como anexos un listado de
proyectos de inversin aplicables por el sector privado.

Las orientaciones generales para la formulacin de los Presupuestos Participativos (PP)
anuales se dan, como se ha sealado anteriormente, en los Planes de Desarrollo
Concertados cuyos horizontes temporales son entre el mediano al largo plazo
47
.
Colateralmente a esa base, los PP deben considerar los antecedentes, indicadores
sobre el comportamiento de las recaudaciones tributarias y del PIB y las orientaciones
estratgicas que se establecen, para el presente ejercicio, en Marco Macroeconmico
Multianual 2009-2011, postulado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y
aprobado en Sesin del Consejo de Ministros del 29 de Agosto del 2008.

Es fundamental tener en cuenta las fuentes de financiamiento de las inversiones y del
gasto corriente para armar el PP. En este sentido, se requiere un diagnstico sobre las

47
. Cada vez es ms complicado asumir horizontes temporales de largo plazo (arriba de los 5 aos, por
ejemplo). La dinmica social, econmica y poltica es tan aguda que la tarea de dibujar escenarios en plazos
largos resulta un reto y un riesgo muy grandes.

52

tendencias ocurridas en los aos recientes y las perspectivas de los siguientes aos,
considerando el desempeo de las economas internas, pero tambin las polticas
fiscales del Gobierno Nacional. Los fondos ms sensibles son los provenientes de los
Recursos Ordinarios, entre ellos el Canon, el Sobre Canon, las Regalas, el Fondo de
Compensacin Municipal (FONCOMUN), el FONIPREL. En el caso de las Municipalidades
de naturaleza urbana y con economas relativamente desarrolladas, las tasas y otras
contribuciones locales pueden ser significativas. En las Municipalidades rurales y
lejanas de las economas emergentes, las posibilidades de aplicar tasas o tributos
internos son menores.

Marco Normativo

Otras normas sobre el desempeo de los Presupuestos participativos son las
siguientes:

a) Ley No. 28411; Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, y sus
modificatorias;
b) Ley No. 29626; Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el ao Fiscal
2011;
c) Ley No. 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo; modificada por la Ley
No. 29298 del 17.12.2008;
d) Decreto Supremo No. 097-2009-EF; que establece criterios para delimitar los
proyectos de impacto regional, provincial y distrital, del 29.4.2009;
modificado por el Decreto Supremo No. 132-2010-EF;
e) Decreto Supremo No. 142-2009-EF, que reglamenta la Ley Marco del
Presupuesto Participativo; modificado por el Decreto Supremo No. 131-2010-
EF;
f) Resolucin Directoral No. 007-2010-EF/76.01; que contiene el Instructivo
para el proceso del Presupuesto Participativo basado en Resultados.
g) Instructivo del MEF para el ao fiscal respectivo.


La influencia de la poltica fiscal sobre los PP es determinante. En ese sentido,
normalmente el MEF y el BCR postulan los siguientes parmetros: a) reducir las
presiones inflacionarias en consistencia con las polticas monetarias y la expansin de
las demandas por bienes o servicios; b) mantener un clima apropiado para una
inversin privada alta y sostenida en el tiempo, considerando las pautas o
compromisos de la llamada Responsabilidad Social Empresarial; c) mejorar la calidad
del gasto pblico priorizando las actividades y proyectos que tengan mayor rentabilidad
social y cuyo objetivo central sea mejorar la calidad de vida de los ms pobres en tanto
estos consigan su total inclusin en la dinmica regular del crecimiento econmico.
Esto ltimo implica una estrategia redistributiva ms justa y equitativa de los fondos
pblicos en trminos territoriales, sociales y sectoriales.


Un nuevo enfoque presupuestal: el Presupuesto por Resultados (PR)

Uno de los supuestos iniciales de mayor trascendencia para la formulacin y aplicacin
de Presupuestos Participativos (PP) es el de los Presupuestos por Resultados (PR).
Este supuesto califica a los proyectos inmersos en los PP segn sus impactos o
mejoras en el bienestar de las gentes y el desarrollo de sus entornos colectivos,
regionales, provinciales, distritales, comunales. Se refiere por lo tanto a los efectos
provocados por la ejecucin de los Presupuestos en general y de sus proyectos
concretos en particular, en trminos de, por ejemplo, aumentos del ingreso y del

53

empleo decente, el acceso de la produccin a nuevos mercados, mejoras en los
niveles de salud. El planteamiento del PR supera al enfoque tradicional mediante el
cual el monitoreo y la evaluacin de los proyecto implicados en los PP se ejercitaba
comparando las metas fsicas (kilmetros de vas, nmero de Centros de Salud) y
financieras (soles gastados) realizadas en determinado periodo (intermedio o final) con
respecto a las metas fsicas y financieras programadas en cada caso.

Se trata de buscar la mxima calidad de los proyectos en el sentido de su aporte
efectivo al desarrollo. Para el manejo eficiente de los Presupuestos por Resultados es
preciso establecer una Lnea de Base, la cual consiste en la estimacin, lo mas
certera posible, de los indicadores que determinan una situacin dada antes de la
realizacin de un proyecto. En el campo de la nutricin por ejemplo, el indicador clsico
es el porcentaje de la Prevalencia de la Desnutricin Crnica en Menores de 5 Aos.
Si fuese del 20% antes del Proyecto y se redujese al 15% como consecuencia del
proyecto, habra un impacto diferencial del 5% (siempre como ejemplo), con lo cual el
impacto (Resultado) sobre el bienestar de los nios se habra mejorado efectivamente.

Es pertinente hacer referencia a las Resoluciones Directorales del MEF emitidas en
junio del 2011, No. 002-2011-EF/76.01 y No. 002-2011-EF/50.01, por las cuales se
establecen los lineamientos para la programacin presupuestaria del 2012. Estos
lineamientos modifican el enfoque de los Presupuestos por Resultados (PR), y
complican el anlisis de sus impactos reales a travs del tiempo, al incorporar nuevos
clasificadores del gasto. Esta norma que fue establecida sin consulta ni aprobacin por
los Gobiernos Regionales y Municipales, afectaba la autonoma de estas instancias
descentralizadas de gobierno, resquebrajando el enfoque participativo y consensual de
este tipo de instrumentos con los cuales se definen las prioridades de la inversin
teniendo en cuenta los requerimientos y realidades de cada territorio
48
. Felizmente, por
la presin de las Municipalidades y Gobiernos Regionales, fue derogada.

El ciclo lgico en la formulacin de los Presupuestos Participativos (PP)

La secuencia de acciones o decisiones necesarias para formular, validar, ejecutar y
realizar el seguimiento y evaluacin de los Presupuestos Participativos se norman por la
Ley Anual de Presupuesto Pblico y los Reglamentos complementarios; ambos
generados por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
49
. En trminos ms amplios,
las acciones para formular los Presupuestos Participativos se rigen por la Ley Marco del
Presupuesto Participativo (Ley No. 28056), modificada por la Ley No. 29298 del 17 de
Diciembre del 2008. Estos instrumentos legales precisan que los Presupuestos
Participativos de nivel Distrital deben admitir programas o proyectos que afecten solo a
sus respectivas jurisdicciones; en tanto que los Presupuestos Participativos de nivel
Provincial tienen un alcance multidistrital o expresamente Provincial. Los Presupuestos
Participativos de nivel Regional son necesariamente multiprovinciales o de impacto
Regional.

48
. Frente a estas regulaciones que distorsionan la gestin presupuestaria municipal, regional y nacional,
varias instituciones no gubernamentales (la AMPE, la REMURPE, el Grupo Propuesta Ciudadana, la RED
Per, la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, la Red Jubileo Per y el
Grupo Nacional sobre Presupuesto Pblico) publicaron un Pronunciamiento solicitando su derogatoria (Diario
La Repblica, del 19 de junio del 2011).
49
. Las normas fundamentales son: La Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley No. 28056); la Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley No. 28411); la Ley del Sistema Nacional de Inversin
Pblica (Ley No. 27293) y el Reglamento del Sistema Nacional de Inversin Pblica (Decreto Supremo No.
1002-2007-EF. Para el tratamiento del Presupuesto del 2009 deben considerarse tres normas especficas: a) la
Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2009; b) la Ley de Equilibrio Financiero para el Ao
Fiscal 2009 y c) el Instructivo para el Proceso del Presupuesto Participativo, No. 002-2008-EF/76.01 que
aparece en El Peruano del 11 de Abril del 2008.

54


Esta precisin es importante porque ha sido frecuente en la prctica presupuestaria la
inclusin de pequeos proyectos de escala Distrital en los Presupuestos Participativos
Regionales y tambin al revs: la inclusin de programas o proyectos que por sus
mayores dimensiones deben corresponder a los PP Regionales pero que sin embargo
se incluyen en los PP Distritales.

Segn el Instructivo para el Presupuesto Participativo, en enero de cada ao cada
Presidente Regional convoca a los Alcaldes Provinciales y Distritales para identificar
conjuntamente los problemas y potencialidades y los programas o proyectos que
debieran ser abordados de manera conjunta. Este es el primer hito del proceso.

En principio y de conformidad a las regulaciones del MEF, el proceso o ciclo lgico ms
funcional para la formulacin de un Presupuesto Participativo contiene 9 (nueve) Fases
esenciales tal como se esquematiza en el grfico siguiente.

El 17 de junio del 2011 se expidi la Resolucin Directoral del MEF No. 004-2011-
EF/50.01, por la cual se modifican los Cuadros de Plazos para la Fase de Programacin
y Formulacin Presupuestaria para el ao fiscal del 2012, en todos los niveles de
gobierno. Esta norma constituye un pi forzado para todas estas instancias que ya
haban previsto sus cronogramas de trabajo en este rubro desde inicios del 2011.




Fase 1. Preparacin.

Bajo la orientacin del Alcalde y del Consejo de Coordinacin Local (CCL), con el soporte
tcnico de la Oficina o Gerencia de Planeamiento y Presupuesto, esta Fase implica la
realizacin de las siguientes acciones o actividades:

a) Aprobacin de la Ordenanza que define el contenido y los mecanismos
propios del proceso presupuestario,
b) Elaboracin del cronograma integral del proceso, sistematizacin de la
informacin referencial pertinente (Plan de Desarrollo Concertado;
PROCESO DE PRESUPUESTACION
PARTICIPATIVA
1. PREPARACION
(ADMINISTRACION Y
L GISTICA)
3. DESIGNACION
DE ACTORES
4. TALLERES DE
CAPACITACION
DE ACTORES
5. TALLERES DE
FORMULACI N CON
ACTORES Y EQUIPOS
T CNICOS
(OBJETIVOS Y
ESTRATEGIA;
PROYECTOS
PRESELECCIONADOS)
6. EVALUACION
INTEGRAL DE LOS
PROYECTOS
(VIABILIDAD; COHEREN -
CIA; PRIORIDAD)
7. TALLERES DE
APROBACI N
PRESUPUESTAL
(FORMALIZACI N DE
PROGRAMAS Y
PROYECTOS
ACORDADOS)
8. EJECUCION
PRESUPUESTAL
(IMPLEMENTACI N DE
LOS PROYECTOS
ACORDADOS)
9. SEGUIMIENTO Y
EVALUACION DE LOS
PROYECTOS
ACORDADOS
2. CONVOCATORIA
A ACTORES
POTENCIALES

55

c) Diagnsticos especiales, datos sociodemogrficos, preparacin del material
tcnico para los Talleres de sensibilizacin, formulacin y aprobacin del PP,
d) Desempeo del Presupuesto Participativo en curso),
e) Consolidacin del Equipo Tcnico responsable de la conduccin operativa del
proceso,
f) Difusin del proceso,
g) Preidentificacin de los actores participantes,
h) Establecimiento garantizado de los requerimientos logsticos para visitas de
campo
i) Realizacin de los Talleres o Foros de sensibilizacin, a los potenciales
integrantes vlidos en el Consejo de Coordinacin Local o en algunas Mesas
Temticas especficas que, por su gravitacin, merezcan un tratamiento ms
riguroso..

Fase 2. Convocatoria a Actores Potenciales

Teniendo como base la participacin de organizaciones en procesos presupuestarios
anteriores, y en la preidentificacin actualizada de los agentes potenciales, se evala y
se dispone un listado de aquellas que podran ser convocadas de manera definitiva.
Previamente se establecen los requisitos para aceptar las candidaturas, los cuales
deben ser difundidos ampliamente.

En principio, los actores o agentes que intervienen en el proceso de formulacin,
validacin y aplicacin de los Presupuestos Participativos son:

a) Organizaciones Civiles representativas, debidamente acreditadas: 40% del
Consejo de Coordinacin Local (CCL),
b) Equipo Tcnico del Gobierno Municipal,
c) Oficina o Gerencia del Planeamiento y Presupuesto,
d) Comits de Vigilancia;
e) Alcaldes,
f) Consejo Municipal
g) Entidades de cooperacin tcnica, sin voz, si fuera el caso.

Fase 3. Designacin de Actores

En funcin de los criterios para calificar como actores vlidos en el proceso, se
establece el listado correspondiente, el cual debe ser puesto en conocimiento pblico
para su ratificacin o ajustes, si fuesen pertinentes. Para estos efectos, se dispone de
un Registro y se formaliza por una Ordenanza.

Fase 4. Talleres de Capacitacin de Actores

Se trata, fundamentalmente de instruir a los Actores en algunas metodologas para
calificar proyectos y participar activamente en el proceso. Eventualmente implican
tambin debates sobre la rendicin de cuentas relacionadas con el PP anterior (vigente)
y con la gestin de la Municipalidad hasta el presente.

Fase 5. Talleres de Formulacin con Actores y Equipos Tcnicos

Es una Fase crucial porque es en estos Talleres donde se establecen los alcances y
contenidos operativos (proyectos) del Presupuesto Participativo. En principio incorporan
presentaciones, debates y argumentos dirigidos a fijar los objetivos y estrategias para
viabilizar el Presupuesto en su conjunto y de los proyectos concretos que se

56

preseleccionan como una primera instancia. El sustento esencial en esta Fase est
constituido por el Plan de Desarrollo Concertado y por el desenvolvimiento del
Presupuesto Participativo del ao en curso; as como por iniciativas de proyectos
calificados como importantes que se han estado tratando durante el ao. Tanto en este
como en los otros Talleres que conforman las Fases 6 y 7 el rol del Equipo Tcnico de la
Municipalidad (que puede ser reforzado con especialistas de la Cooperacin y/o
Consultores ad hoc).

Fase 6. Evaluacin Integral de los Proyectos

Representa la continuidad ms rigurosa de los Talleres anteriores. Es en esta Fase
donde se juegan las decisiones categricas en trminos de los proyectos que
efectivamente se avalan en funcin de sus consistencias y valoraciones de impacto.
El esfuerzo est centrado en verificar, adems de la consistencia de cada proyecto por
s mismo, las prioridades y articulaciones que existen entre los diversos proyectos
admitidos. El Equipo Tcnico preparar un reporte sustantivo de esos Talleres y los
condensar en un Reporte Final para ser considerado en la siguiente Fase.
Funcionalmente, la evaluacin de un proyecto o de un programa (conjunto armnico de
dos o ms proyectos) debiera utilizar cinco criterios para definir su viabilidad:

a) Pertinencia: si los efectos esperados se adecuan al problema, necesidad o
aspiracin de la gente.
b) Efectividad: si han beneficiado efectivamente a la poblacin objetivo, de
acuerdo con lo planificado originalmente.
c) Eficiencia: si los recursos aplicados (costos) son compatibles y sensatos con
respecto a los resultados logrados.
d) Impacto: si los efectos u objetivos finales (bienestar) son significativos. Es clave
incorporar en este criterio los impactos socio ambientales provocados por la
explotacin de los recursos naturales (minas, flora, gas, petrleo).
e) Sostenibilidad: si los efectos u objetivos obtenidos continan y consolidan en los
aos siguientes.

Los grficos siguientes y en el Anexo C se esquematizan el proceso metodolgico para
identificar, priorizar y calificar los proyectos a ser finalmente sometidos a su validacin
e implementacin.


57

PROCESO DE IDENTIFICACION Y CALIFICACION DE
PROYECTOS ESPECFICOS
FUENTES PRIMARIAS:
GOBIERNOS REGIONALES
Y MUNICIPALES; GREMIOS;
ASOCIACIONES DE PRODUCTORES;
UNIVERSIDADES; COLEGIOS
PROFESIONALES; MINISTERIOS;
ONGS; ETC.
IDENTIFICA-
CION Y
PRESELEC-
CION GRAL.
MONTAJE;
GESTION;
EJECUCION
MATRIZ 1
VIABILIDAD
PRELIMINAR
MATRIZ 2
POTENCIAL
DE
PROYECTOS
MATRIZ 3
PROYECTOS
IMPLEMEN-
TABLES
(PUBLICOS
Y PRIVADOS)
ANALISIS
BASICO.
DESCARTE
PERFIL
AMPLIADO;
PREFACTI-
BILIDAD
FACTIBILIDAD
EXPEDIENTE
TECNICO
PRIORIZA-
CION Y
ARTICU-
LACION
FINANCIA-
MIENTO;
ORGANIZA-
CION




ESQUEMA BSICO PARA LA PRIORIZACIN DE
PROYECTOS
PROYECTO 2 PROYECTO 2
PROYECTO 3 PROYECTO 3
PROYECTO N PROYECTO N
OBSERVA OBSERVA- -
CIONES CIONES
PROYECTO 1 PROYECTO 1
ALTO ALTO BAJO BAJO
20 20 5 5
PTOS PTOS PTOS PTOS
ALTA ALTA BAJA BAJA
20 20 5 5
PTOS PTOS PTOS PTOS
SI AUN SI AUN
NO NO
20 10 20 10
PTOS PTOS PTOS PTOS
TOTAL PARTE TOTAL PARTE
20 5 20 5
PTOS PTOS PTOS PTOS
TOTAL PARTE TOTAL PARTE
20 20 10 10
PTOS PTOS PTOS PTOS
T T- -1 T 1 T- -2 2
15 5 15 5
PTOS PTOS PTOS PTOS
SITUACION SITUACION
PUNTAJE PUNTAJE
IMPACTOS IMPACTOS
SOCIALES, SOCIALES,
ECON ECON MICOS, MICOS,
AMBIENTALES AMBIENTALES
Ponderaci Ponderaci n n 25 25
COBERTURA COBERTURA
POBLACIONAL. POBLACIONAL.
Ponderaci Ponderaci n n 15 15
UNIDAD UNIDAD
EJECUTORA EJECUTORA
DEFINIDA DEFINIDA
Ponderaci Ponderaci n n 20 20
FINANCIAMIENTO FINANCIAMIENTO
DISPONIBLE DISPONIBLE
Ponderaci Ponderaci n n 25 25
MANO DE OBRA MANO DE OBRA
DISPONIBLE DISPONIBLE
Ponderaci Ponderaci n n 10 10
TIEMPO DE TIEMPO DE
EJECUCION EJECUCION
Ponderaci Ponderaci n n 5 5
PROYECTOS PROYECTOS
Ponderaciones Ponderaciones


Fase 7. Talleres de Aprobacin Presupuestal

Constituye el paso ms significativo tanto desde la perspectiva tcnica como poltica, en
la medida en que en estos eventos quedarn sancionados o validados no solo el cuerpo
total del Presupuesto Participativo, sino que tambin y primordialmente el paquete de
proyecto que se negociarn para su certificacin primeramente por el MEF y luego por
el Congreso de la Repblica. Implica asumir compromisos formales y regularmente
deben merecer una aprobacin al nivel de Ordenanza Municipal.



58

Fase 8. Ejecucin Presupuestal

Es la Fase que compromete la realizacin de los proyectos concretos y que tiene un
horizonte anual. Sin embargo, es obvio que aquellos proyectos que por su envergadura,
alcance o complejidad tienen un calendario de ejecucin mayor del ao, dejarn para
los siguientes aos las partes que no corresponden al ao que se est programando. Es
en esta fase donde se pone a prueba la capacidad tcnica y administrativa de las
Municipalidades para la implementacin de los programas y proyectos con los que se
ha comprometido.

Radica aqu la fuente ms poderosa para la gestin de los Comits de Vigilancia y el
desempeo de las Unidades Formuladoras (dedicadas a elaborar los estudios de pre
inversin) y de las Unidades Ejecutoras (dedicadas a la elaboracin de los Expedientes
Tcnicos y a la implementacin de los proyectos de inversin pblica).

Fase 9. Seguimiento y Evaluacin de los Proyectos Acordados

A fin de controlar el desenvolvimiento del Presupuestos en General y de los proyectos
concretos en particular, esta Fase recurre a una serie de esfuerzos de seguimiento o
monitoreo y evaluacin. La eficacia en este esfuerzo est fuertemente condicionada a
la disposicin de indicadores o parmetros claros que permitan medir, preferiblemente
en forma cuantitativa, los logros (Presupuesto por Resultados) de cada aplicacin.

Como resultado de un esfuerzo de monitoreo sistemtico, se podrn ajustar los tiempos
y los montos de los proyectos cuyos cronogramas y financiamiento originalmente
establecidos deben cambiarse, con las debidas sustentaciones. Habr menores ajustes
cuando los proyectos (especialmente en sus niveles de Prefactibilidad y Factibilidad)
estn bien elaborados.

En el contexto del ciclo lgico y secuencial explicado en los prrafos anteriores y
esquematizado en los grficos precedentes, la autoridad municipal debe cumplir con la
realizacin de algunos pasos dirigidos a formalizar la propuesta ante la Direccin
Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) del Ministerio de Economa y Finanzas; a partir
de la Aprobacin Presupuestal interna que figura como la Fase 7.

Las normas del MEF demandan el cumplimiento de los siguientes pasos cuando se
trata del Presupuesto Participativo de una Municipalidad Provincial:

a) La Municipalidad Provincial debe recepcionar oportunamente los Proyectos de
Presupuesto de cada Municipalidad Distrital;
b) La Municipalidad Provincial verificar que los Proyectos de Presupuesto
recibidos cumplan con haberlos formulado en los Formatos consignados en la
Resolucin Directoral respectiva. Estos Formatos son:
* El Aplicativo Informtico Modulo de Formulacin Presupuestal GL que es
la matriz integral de la propuesta (original y 3 copias);
* Los anexos operativos consignados en Fichas que contienen, en cada caso, la
informacin sobre Presupuesto de Ingresos, Presupuesto de Gastos,
Resumen de Actividades, Listado de Actividades, Listado y Resumen de
Proyectos, Resumen del Personal,
c) La Municipalidad Provincial verificar si se ha adjuntado correctamente la
Relacin de Proyectos Priorizados en el Proceso del Presupuesto Participativo
de los Gobiernos Locales;
d) La Municipalidad Provincial, luego de la verificacin prevista en el paso anterior,
deber remitir (regularmente en Octubre) a la Direccin Nacional de Presupuesto

59

Pblico el consolidado Provincial de los Proyectos de Presupuesto Distritales;
mediante tres Fichas:
* La que contiene el consolidado Provincial del Presupuesto de Ingresos
* La que contiene el consolidado Provincial del Presupuesto de Gastos
* La que contiene las explicaciones sobre el efectivo Cumplimiento de la
Presentacin de los Presupuestos Institucionales.

Las Fases y pasos o acciones referidos en los prrafos anteriores admiten, con el
respaldo de la propia Ley, ajustes o adaptaciones de diferente naturaleza, conforme a
cada realidad territorial; lo cual ser regulado por las correspondientes Ordenanzas
Municipales. Dentro de las flexibilidades posibles se admiten determinadas
negociaciones interinstitucionales previas a la aprobacin o validacin de los
Presupuestos. Se admite tambin especificidades concernientes al nmero y tipo de
participantes en los Talleres; as como la cantidad y densidad (horas efectivas) de los
Talleres a ser programados y realizados.

Los costos que irrogue la realizacin del proceso participativo se cargarn al
Presupuesto Institucional de la Municipalidad y, si fuera el caso, a las instituciones
privadas (Organizaciones No Gubernamentales) y a las entidades de Cooperacin
Internacional que convengan con el Gobierno Municipal para apoyar el proceso.


Actividades comprometidas en la Inversin de un Proyecto

El momento ms crtico del trabajo presupuestario es el que materializa la inversin de
un programa o proyecto concreto, una vez que se ha cumplido con formalizar las etapas
de la Preinversin (Perfil, Estudio de Prefactibilidad), y la disposicin del
correspondiente Expediente Tcnico.

Para esta materializacin se debe seguir un proceso compuesto por varias actividades
secuenciales, tal como aparece en la siguiente matriz de referencia.
























60

MATRIZ DE ACTIVIDADES PARA IMPLEMENTAR UN PROYECTO DE INVERSIN

(EL CASO DE UNA ESCUELA DE EDUCACIN INICIAL)

No. Actividades Cronograma
(meses
50
)
Metas Responsables
51

1 Elaboracin de Trminos de
Referencia para su ejecucin
1 T. de Referencia
aprobados
Gerencia de
Infraestructura
2 Gestiones para contratar
(concurso, licitacin) o definir
la Unidad Ejecutora
2 -3 Unidad Ejecutora o
empresa definida.
Contrato formalizado
Gerencia de
Administracin
3 Construccin de la Escuela, y
su seguimiento segn los
Trminos de Referencia.
Comit de Vigilancia (C de V)
4 -6 Escuela realizada
(operativa:
infraestructura,
equipamiento)
Gerencia de
Infraestructura
(ejecucin directa) o
empresa y C de V
4 Liquidacin de la obra 1/2 -1 Informe aprobado Gerencia de
Infraestructura
5 Previsiones administrativas y
financieras para el
nombramiento de maestros,
Director. Organizacin de
registros, archivos
1-2 Informe aprobado Unidad de Gestin
Educativa,
Administracin.
Coordinaciones con
el MEF, la Unidad de
Presupuesto y
Padres de Familia.
6 Evaluacin integral de la
Escuela: infraestructura,
equipos, administracin,
personal. Previa a su
funcionamiento
1/2 -1 Informe aprobado Unidad de Gestin
Educativa,
Administracin y
Padres de Familia.
7 Funcionamiento de la Escuela Permanente Informes regulares Unidad de Gestin
Educativa, Gerencia
de Desarrollo Social,
Padres de Familia
8 Supervisin y evaluacin
regular.
Capacitacin sistemtica de
maestros. Control de
aprendizaje
Sistemtica Informe General e
Informes Especficos
Unidad de Gestin
Educativa, Gerencia
de Desarrollo Social,
Padres de Familia

Elaboracin propia



Organizacin de Talleres para la formulacin y validacin de los Presupuestos
Participativos

Los Talleres a travs de los cuales se postulan, seleccionan, priorizan y aprueban los
proyectos de inversin encuadrados por los Presupuestos Participativos deben ser
cuidadosamente organizados y conducidos. La experiencia muestra que cuando esto no
ocurre, se producen fallas graves que afectan la solidez de este instrumento de gestin
del desarrollo. De hecho se producirn entonces desfases en la ejecucin de los
proyectos no solo porque las estimaciones de costos y cronogramas de implementacin
son impertinentes, sino porque adems tendrn dificultades para pasar por el cernidor
del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) y se corre el riesgo poltico de ser
recusados por la poblacin.

El cuadro que sigue muestra un modelo general de organizacin de un Taller dedicado
a establecer la red de proyectos que seran incorporados en un Presupuesto

50
. Tentativo
51
. Adaptable a la organizacin de la Municipalidad

61

Participativo. El modelo presentado est planteado para una duracin de dos das. La
secuencia all planteada no refleja los pasos previos que tambin deben ser
rigurosamente ejecutados. Entre ellos: la seleccin de los participantes, la promocin o
mercadeo del evento, las invitaciones acompaadas de los Trminos de Referencia
donde se explican claramente los objetivos, alcances y metodologa del evento y
tambin los documentos de base para el mismo (Propuesta Preliminar elaborada por el
Equipo Tcnico, el Plan de Desarrollo Concertado).

Se han obviado adems los arreglos logsticos que deben garantizar la realizacin del
Taller, como son la seleccin y adecuacin del local, de los equipos audiovisuales, de
los servicios de cafetera y alimentacin, del transporte de los participantes que viven
lejos del lugar donde se realizar el evento, etc.


MODELO DE TALLER MOTIVADOR PARA ACTUALIZAR EL PLAN DE DESARROLLO
CONCERTADO Y ELABORAR EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO AL NIVEL PROVINCIAL


TIEMPO

ACTIVIDAD

RESPONSABLE

Media
hora
Inscripcin de participantes y entrega de material adicional de trabajo Cada Municipalidad
responsable
Media
hora
Presentacin de los Objetivos y Alcances del evento
- Actualizar y Revisar el Plan de Desarrollo Concertado
- Elaborar el Presupuesto participativo. Priorizar los proyectos para el siguiente ao
- Metodologa del Taller
Alcalde Provincial
Coordinador Tcnico
Dos
horas
El Coordinador Tcnico inicia la discusin sobre la VISION

Utilizar la metodologa propuesta enfatizando sobre las respuestas a las preguntas siguientes:
Qu aspectos de la Visin tendran que cambiar o mejorarse?
Qu caractersticas comparativas faltan incluir en la Visin para que describan a
nuestro distrito en los prximos aos al 2015?
Equipo Tcnico
Facilitadores
Dos
horas
Aprobacin de Ejes de Desarrollo Estratgicos:

El Coordinador Tcnico los ejes del plan en discusin y justifica los cambios sugeridos por el
Equipo Tcnico.

PREGUNTAS CLAVE:
Los ejes presentados son suficientes para alcanzar el desarrollo del municipio?
A su parecer qu Ejes faltara incluir en el Plan y por que?

Se ingresa a trabajo de grupos. Luego se presentan las conclusiones de cada grupo.
Finalmente se define, por consenso los Ejes de Desarrollo
Facilitadores y Grupos
de Trabajo
Tres
horas
Anlisis del listado de proyectos nuevos y los que se arrastran del periodo anterior
Segn Sectores o Componentes, Distritos y Zonas Prioritarias

Ratificacin de los listados seleccionados

Trabajo en Grupos y Plenaria final
Facilitadores y Grupos
de Trabajo
Tres
horas
Elaboracin de Presupuesto Participativo. El Coordinador Tcnico presenta las reglas de juego,
los criterios a utilizar en la elaboracin del Presupuesto Participativo

Se analizan los contexto que encuadran social, econmica y polticamente el Presupuesto del
prximo ao

Se forman Grupos de trabajo y se realiza el listado de proyectos priorizados recogidos de cada
agente participante para su validacin preliminar; teniendo en cuenta los criterios de
elegibilidad.
Facilitadores y Grupos
de trabajo
Dos
horas
Ajustes Finales y Validacin

Se evala la propuesta integral considerando
Techos Institucionales (aportes)
Techos por Ejes
Criterios tcnicos de seleccin
Coordinador Tcnico,
Facilitadores y
Participantes
Una
hora
Firma de compromisos y Ceremonia de Cierre del Evento. Alcalde, regidores,
Representantes
institucionales de la
sociedad civil
autorizados.



62



























ANEXOS

63



64


ANEXO A

LA DIMENSIN FSICA Y DEMOGRFICA DEL NIVEL MUNICIPAL

Los siguientes cuadros muestran la poblacin y la superficie de los municipios, por
Regiones Naturales y Departamentos, al 2002 y al 2007.


NMERO DE DISTRITOS, POBLACION Y SUPERFICIE POR REGIN. 2002

REGION
DISTRITOS POBLACION 2002 SUPERFICIE
Nro. % Hab. % Km2. %
COSTA 275 15.0 6,909,654 25.8 134,008.91 10.5
SIERRA 1,261 69.0 9,261,783 34.6 399,918.49 31.2
SELVA 249 13.6 3,589,551 13.4 743,518.39 58.1
LIMA METROPOLITANA 43 2.4 6,987,984 26.1 2,664.67 0.2
TOTAL: 1,828 100.0 26748,972 100.0 1`280,110.46 100.0

Fuente: INEI, 2002.

Elaboracin: Propia















65


NUMERO DE MUNICIPALIDADES PROVINCIALES, DISTRITALES Y DE CENTROS
POBLADOS. 2002

DEPARTAMENTO
MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL
MUNICIPALIDAD
DISTRITAL
MUNICIPALIDAD DE
CENTRO POBLADO
Nro. % Nro. % Nro. %
AMAZONAS 7 3.6 76 4.7 65 3.8
ANCASH 20 10.3 146 8.9 120 7.1
APURIMAC 7 3.6 73 4.5 85 5.0
AREQUIPA 8 4.1 101 6.2 15 0.9
AYACUCHO 11 5.7 100 6.1 66 3.9
CAJAMARCA 13 6.7 114 7.0 217 12.8
CALLAO 1 0.5 5 0.3 1 0.1
CUSCO 13 6.7 95 5.8 89 5.2
HUANCAVELICA 7 3.6 87 5.3 147 8.7
HUANUCO 11 5.7 65 4.0 191 11.3
ICA 5 2.6 38 2.3 2 0.1
JUNIN 9 4.6 114 7.0 58 3.4
LA LIBERTAD 12 6.2 71 4.3 83 4.9
LAMBAYEQUE 3 1.5 35 2.1 24 1.4
LIMA 10 5.2 161 9.9 43 2.5
LORETO 6 3.1 43 2.6 13 0.8
MADRE DE DIOS 3 1.5 8 0.5 7 0.4
MOQUEGUA 3 1.5 17 1.0 17 1.0
PASCO 3 1.5 25 1.5 53 3.1
PIURA 8 4.1 56 3.4 42 2.5
PUNO 13 6.7 95 5.8 228 13.4
SAN MARTIN 10 5.2 67 4.1 92 5.4
TACNA 4 2.1 23 1.4 19 1.1
TUMBES 3 1.5 9 0.6 5 0.3
UCAYALI 4 2.1 10 0.6 14 0.8
TOTAL 194 100.0 1,634 100.0 1,696 100.0

Fuente: Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centro
Poblado Menor 2002. INEI. A fines del 2004 se constituy un nuevo Distrito en
Loreto
Elaboracin Propia













66



NMERO DE DISTRITOS, POBLACION Y SUPERFICIE POR REGIN. 2007

REGION
DISTRITOS POBLACION 2007 SUPERFICIE
Nro. % Hab. % Km2. %

Costa 276 15.1 6,490,645 23.7 143,650.32 11.2
Sierra 1,262 68.9 8,770,738 32.0 381,701.20 29.7
Selva 252 13.7 3,675,292 13.4 757,046.70 58.9

Lima Metropolitana 43 2.3 8,482,619 30.9 2,817.38 0.2

TOTAL: 1,833 100.0 27419,294 100.0 1285,215.60 100.0

Fuente: Censo de Poblacin 2007. Resultados Preliminares. INEI
Elaboracin: Propia

















67

NUMERO DE MUNICIPALIDADES PROVINCIALES,
DISTRITALES Y DE CENTROS POBLADOS. Julio 2007



































Fuente: Cifras para la Descentralizacin. Versin Temtica. Cuaderno No. 13 PNUD
Elaboracin: Propia



















Departamento
Divisin poltica - administrativa. Julio 2007
Municipalidad
Provincial
Municipalidad
Distrital
Municipalidad
de centro poblado
No. % No. % No. %


Amazonas 7 3.6 83 4.5 69 3.4
Ancash 20 10.3 166 9.1 158 7.8
Apurmac 7 3.6 80 4.4 95 4.7
Arequipa 8 4.1 109 5.9 19 0.9
Ayacucho 11 5.6 111 6.1 113 5.6
Cajamarca 13 6.7 127 6.9 238 11.8
Callao 1 0.5 6 0.3 1 0.0
Cusco 13 6.7 108 5.9 112 5.5
Huancavelica 7 3.6 94 5.1 182 9.0
Hunuco 11 5.6 76 4.1 215 10.6
Ica 5 2.6 43 2.3 5 0.2
Junn 9 4.6 123 6.7 97 4.8
La Libertad 12 6.2 83 4.5 86 4.3
Lambayeque 3 1.5 38 2.1 25 1.2
Lima 10 5.1 171 9.3 56 2.8
Loreto 7 3.6 51 2.8 8 0.4
Madre de Dios 3 1.5 11 0.6 8 0.4
Moquegua 3 1.5 20 1.1 19 0.9
Pasco 3 1.5 28 1.5 60 3.0
Piura 8 4.1 64 3.5 43 2.1
Puno 13 6.7 109 5.9 264 13.1
San Martn 10 5.1 77 4.2 99 4.9
Tacna 4 2.1 27 1.5 21 1.0
Tumbes 3 1.5 13 0.7 6 0.3
Ucayali 4 2.1 15 0.8 23 1.1

TOTAL 195

100.0 1, 833

100.0 2, 022 100.0

68


NUMERO DE MUNICIPALIDADES PROVINCIALES Y DISTRITALES
Y DE CENTROS POBLADOS. 2010


CODIGO DEPARTAMENTOS
MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL
MUNICIPALIDAD
DISTRITAL
CENTROS
POBLADOS


01 AMAZONAS 7 84 3,113
02 ANCASH 20 166 7,813
03 APURIMAC 7 80 4,133
04 AREQUIPA 8 109 5,282
05 AYACUCHO 11 112 7,700
06 CAJAMARCA 13 127 6,365
07 EL CALLAO 1 6 6
08 CUSCO 13 108 9,703
09 HUANCAVELICA 7 95 6,969
10 HUANUCO 11 77 6,816
11 ICA 5 43 1,417
12 JUNIN 9 123 4,404
13 LA LIBERTAD 12 83 3,640
14 LAMBAYEQUE 3 38 1,458
15 LIMA 10 171 5,259
16 LORETO 7 51 2,381
17 MADRE DE DIOS 3 11 324
18 MOQUEGUA 3 20 1,336
19 PASCO 3 29 2,864
20 PIURA 8 64 2,851
21 PUNO 13 109 9,538
22 SAN MARTIN 10 77 2,725
23 TACNA 4 27 803
24 TUMBES 3 13 193
25 UCAYALI 4 15 918

T O T A L 195 (a) 1,838 98,011


() Incluye Provincia Constitucional del Callao
Fuente: INEI

















69



ANEXO B

ESQUEMA DE ENCUESTA PARA IDENTIFICAR PROGRAMAS O PROYECTOS
FUNDAMENTALES EN LOS PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS


Objetivo

Una encuesta del tipo que se esquematiza en este anexo persigue identificar, en
trminos resumidos, aquellos proyectos calificados por su elevada significacin para el
desarrollo sostenido de una regin o localidad. El esfuerzo se dirige a contar con
referentes o informacin concreta que alimentaran los Planes de Desarrollo
Concertados hacia el mediano y el largo plazo.

Criterios de Calificacin

Se trata de proyectos o programas que son clave o significativos en trminos de su:

a) Amplia cobertura territorial: subregionales, regionales, macro regionales,
b) Impactos socio - econmicos - ambientales sustantivos: aprovechamiento de
cadenas productivas basadas en potencialidades competitivas, incremento
significativo del empleo y de los ingresos, reduccin de la pobreza,
c) Capacidad para articular el territorio: ampliacin e interaccin de mercados,
impulso de ciudades que actan como ofertantes de servicios y tecnologas
avanzadas,
d) Calidad de arrastrar, promover o complementar otros proyectos prioritarios,
e) Compatibilidad con polticas y programas nacionales de desarrollo considerados
tambin como prioritarios para generar procesos de desarrollo, particularmente en
su perspectiva descentralizada.



Calificaran como programas o proyectos de impacto, aquellos que efectivamente
determinen cambios fundamentales en las plataformas econmicas, sociales y
ambientales de la Regin o de un mbito territorial al menos de escala multiprovincial.
En el caso del sector productivo, se pueden identificar con el desarrollo integrado de
cuencas, ejes, circuitos o corredores econmicos; poniendo en valor una amplia
constelacin de recursos naturales, infraestructurales o humanos o que articulan
comercialmente una red de centros poblados de diferente jerarqua.



La mecnica para calificar y priorizar los programas o proyectos presentados implica
establecer un sistema de indicadores para cada uno de los criterios anteriormente
sealados.

Cada indicador debe disponer de un puntaje cardinal u ordinal, segn el caso, dentro de
un rango previamente establecido. En el caso de indicadores que admiten mediciones
cardinales puede asumirse, por ejemplo de un fango del uno (1) al 10 (10). En el caso
de indicadores que solo admiten mediciones ordinales puede asumirse, por ejemplo
una secuencia de valoracin con las figuras de Alto, Mediano y Bajo segn la
mayor o menor cualidad del indicador.

Es admisible ponderar los valores de los indicadores con los cuales se trabaje; en base
a una calificacin de aquellos indicadores que, con respecto a otros equivalentes,
tienen, a juicio de los evaluadores, mayor importancia o jerarqua. Esta opcin tiene el

70

riesgo, sin embargo, de responder a consideraciones subjetivas que pueden ser
debatibles.

Alcances y procesamiento

Deben considerarse proyectos que ya vienen ejecutndose y otros que estn en
proceso de estudio, aprobacin y financiamiento. Esta consideracin aparece en la
quinta columna de la matriz. En ese sentido debe sealarse expresamente, para cada
caso, si el proyecto o programa est en ejecucin desde periodos anteriores; cuenta
con estudios de Factibilidad, disponen de Expedientes Tcnicos aprobados; tienen
estudios de Prefactibilidad; o nicamente son Perfiles avanzados.

Pueden incluirse proyectos de diferente tipo o sector (sociales, de infraestructura o
equipamiento, econmico productivos, de reforzamiento institucional; cuyo auspicio o
formulacin y/o realizacin correspondan a iniciativas publicas, privadas o compartidas
(publico privadas).

En el modelo de matriz que aparece al final de este anexo se esquematiza el tipo de
informacin requerida.

En principio se sugiere incorporar en la matriz entre cuatro y cinco programas o
proyectos que tengan efectivamente la calidad de generar impactos sustantivos, o ser
generadores de otros programas o proyectos con esa caracterstica.

Fases de aplicacin

En su primera fase, la encuesta se aplicara a funcionarios de las principales Gerencias
del Gobierno Regional o Local (Municipal), as como a Consejeros y Regidores, segn el
caso. En una segunda etapa se recurrir a especialistas que han estado manejando
este tema y a lderes provenientes tanto del sector pblico como privado en sedes
descentralizadas, especialmente al nivel Provincial. En esta opcin se recurrir a
entrevistas, Foros o Talleres participativos.

Las dos fases deberan concluir antes de iniciar el conjunto de debates sobre los
Presupuestos Participativos, en la medida en que estos deben tener como referencia
fundamental a los Planes de Desarrollo Concertado.






















71



MODELO DE MATRIZ PARA IDENTIFICAR PROGRAMAS O PROYECTOS
CONSIDERADOS COMO FUNDAMENTALES PARA IMPULSAR EL DESARROLLO
SOSTENIDO


Nombre y
Cdigo
del
Programa
o
Proyecto
Ubica-
cin y
cober-
tura
territo-
rial
Descripcin
de su
objetivo
fundamen-
tal, conte-
nidos y
alcances
Inversin
estimada en
miles de
soles
corrientes;
segn cro-
nograma
Situacin
del progre-
ma o pro-
yecto: En
ejecucin;
Expediente
Tcnico,
Factibilidad
, Prefacti-
bilidad;
Perfil

Nombre
de la (s)
institu-
cin
(es) que
lo(s)
formu-
la(n) o
pro-
pone (n)
Nombre de
la (s)
institucin
(es) que lo
ejecuta-
ra (n) y
administra-
ra (n)
Descripci
n y califica-
cin de
sus
principales
impactos
positivos y
capacidade
s para
impul-sar
otros
proyectos
prioritarios
(Indica-
dores)
52





















52
. Est ltima columna de la matriz debe desagregarse en sub columnas cada una de las cuales prefigure el
indicador que se usara para la calificacin.

72

ANEXO C

MATRICES PARA PRIORIZAR PROYECTOS

1. MATRIZ GENERAL DE PONDERACION DE VARIABLES O FACTORES, PARA
PRIORIZAR PROYECTOS.

VARIABLE O FACTOR CALIFICACIN PONDERACIN
1 Favorece a poblacin en Extrema Pobreza Mucho
Poco
Nada
5
3
0
2 Atiende Necesidades Bsicas Insatisfechas Ninguna
Mas de Una y menos de
3 Mas de 3
0
3
5
3 Tiene cofinanciamiento de ONGs o Gobierno
Regional
No
Parcial, menos del 30%
Parcial, ms del 30%
0
3
5
4 Proporcin de la Poblacin a la que sirve Menos del 20%
Entre el 21% y el 40%
Ms del 41%
1
3
5
5 Beneficia directamente a Poblacin ms
Vulnerable
(jvenes, ancianos, discapacitados)
No
Parcialmente
Totalmente
0
3
5
6 Tiene impacto en el empleo local No
Temporal
Permanente
0
3
5
7 Promueve el desarrollo econmico local No
En pequea escala
En gran escala
0
3
5

8 Genera Ingresos Propias al Gobierno Municipal Ninguno
Poco
Mucho
0
3
5
9 Nivel del Proyecto Perfil
Prefactibilidad
Factibilidad
1
3
5
10 Fue considerado en el Presupuesto anterior Si
Inicialmente
No
1
4
5
11 Promueve la Participacin Ciudadana No
Parcialmente
Si, de manera
importante
1
3
5
12 Promueve la Concertacin Institucional Local No
Parcialmente
Si, de manera
importante
1
3
5
13 Articula otros mbitos municipales y regionales No
Parcialmente
Si, de manera
importante
1
3
5
14 Contribuye a la equidad de Gnero No
Parcialmente
Si, de manera
importante
1
3
5

Fuente: Secretara Tcnica de la Asociacin de Municipalidades Rurales Valle de los Chancas
AMRUVACH. Andahuaylas. Cuadro modificado


73


2. MATRIZ DE INDICADORES PARA LA PRIORIZACION DE PROYECTOS

Proyecto:


1
Tipo de Proyecto
Seguridad, Fortalecimiento Institucional 2
Infraestructura deportiva, plazas, parques, bermas,
Veredas, Medio ambiente
4
Infraestructura vial (Apertura de Trochas, Asfaltado,
Puentes), Productivo, Turstico, Comercio.
6
Infraestructura de Educacin, Salud, Electrificacin 7
Sistemas de Agua, Desage 10
2
Relacin del Proyecto con
Programas Estratgicos del
Presupuesto por Resultados
Esta en relacin con 1 Programa Estratgico 5
Esta en relacin con 2 Programas Estratgicos 6
Esta en relacin con 3 Programas Estratgicos 8
3
Estado actual de la Propuesta de
Proyecto
Idea 1
Con Perfil 2
Con perfil viable 4
Con Expediente Tcnico 6
4
Relacin del proyecto con la visin
del Desarrollo y los Objetivos de
Desarrollo
No est relacionado 1
Medianamente relacionado 2
Muy relacionado 5
5
Poblacin beneficiaria en relacin a
su situacin socioeconmica

Aceptable 1
Regular 2
Pobre 5
Muy pobre 6
Pobre extremo 8
6
Habitabilidad de la Poblacin donde
se ubica el proyecto
Vive menos del 20% de asociados 1
Entre 21% a 40% 2
Entre 41% a 70% 3
Entre 71% a 90% 5
7
% porcentaje de poblacin
beneficiaria, en relacin al distrito

5% a 19% 1
20% a 39% 2
40% a 59% 5
60% a 79% 6
80% a 100% 8
8
mbito de influencia de la Idea de
Proyecto

Comit Local / Manzana / 1
Entre dos a cuatro sectores 2
A todo el Pueblo o Asentamiento 3
A todo el anexo 6
Distrital 8
9
Antigedad de la poblacin
solicitante del proyecto
Menor a 18 aos 1
Entre 18 y 30 aos 2
Entre 31 y 50 aos 3
Entre 51 y 65 aos 4
Ms de 65 aos 5
10
Inversin realizada durante los 2
ltimos aos en la localidad o
sector

De 501,000 a mas 1
Entre 301,000 a 500,000 2
Entre 201,000 a 300,000 3
Entre 101,000 a 200,000 4
Monto menor a 100,000 5
11
Nivel de cumplimiento de
Obligaciones Tributarias con el
distrito
Muy Bajo (0% a10%) 1
Bajo (10% a 30%) 2
Regular (30% a 50%) 3
Bueno (50% a 80%) 4
Muy bueno (80% a 100%) 5
12
Urgencia del proyecto para resolver
problemas
Nada urgente 1
Poco urgente 2
Medianamente urgente 3
Urgente 4
Muy urgente 5


74

13
Importancia del proyecto para
mejorar la prevencin de riesgos de
desastres
Nada importante 1
Poco importante 2
Medianamente importante 3
Importante 4
Muy importante 5
14
Importancia del proyecto para el
desarrollo de actividades
econmico productivas
Nada importante 1
Poco importante 2
Medianamente importante 3
Importante 4
Muy importante 5


Puntaje: ________

Fuente: Instituto de Gestin y Gobernabilidad Local (IGGL)
El autor ha introducido algunos ajustes formales a la versin del IGGL


75

ANEXO D

MARCO NORMATIVO FUNDAMENTAL

Constitucin de la Repblica de 1993.
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, No. 29158 (20/12/2007)
Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, No. 27658
Ley de Bases de la Descentralizacin, No. 27783 (20/07/2002)
Ley de Incentivos para la integracin y Conformacin de Regiones, No. 28274
(09/07/2004).
Ley que Modifica la Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley de Incentivos
para la creacin de Regiones, No. 29379 (13/06/2009).
Ley Orgnica de Municipalidades; No. 27972 (6.5.2003).
Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales; No 27867 (18/11/2002).
Decreto Legislativo No. 1026 (21/06/2008); que establece un Rgimen
Especial Facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen
implementar Procesos de Modernizacin Institucional Integral.
Decreto Supremo No. 040-2010-PCM (28/03/2010), que Reglamenta la
Transferencia de Recursos Humanos del Gobierno Nacional a los Gobiernos
Regionales y Locales.
Ley de Descentralizacin Fiscal, Decreto Legislativo 995, (05/02/2004).
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto; No. 28411 (8.12.2004).
Modificada por la Ley No. 28802.
Decreto Supremo No. 004-2010-PCM (12/01/2010), que aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestin Pblica y Buen Gobierno
de los Gobiernos Regionales y Locales 2010-2012.
Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica, No. 27293, (28.6.2000).
Ley Marco del Presupuesto Participativo, No. 28056. Modificada por la Ley No.
29298 (17.12.2008).
Resolucin Directoral No. 021-2008-EF/76.01 (8.4.2008), por el cual se
aprueba el Instructivo No. 002-2008-EF/76.01 para el Pr4oceso del
Presupuesto Participativo.
Ley que Implementa la Inversin Pblica Regional y Local con participacin del
Sector Privado, No. 29230 (20/05/2008); y su Reglamento (Decreto Supremo
No. 248-2009-EF, del 05/11/2009).
Ley que crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y el Centro
Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), No. 28522; modificado por el
Decreto Legislativo No. 1088 (28/06/2008).
Ley de la Mancomunidad Municipal, No. 29029 (28.5.2007), modificada por la
Ley No. 29341 (4.4.2009).
Decreto Supremo No. 079-207-PCM; que aprueba los lineamientos para la
formulacin y aprobacin del Texto nico de Procedimientos Administrativos
(TUPA), y establece normas para el cumplimiento de la Ley del Silencio
Administrativo. Complementado por el Decreto Supremo No. 062-2009-PCM que
aprueba el formato del TUPA, y del Decreto Supremo No. 064-2010-PCM por el
cual se aprueba la metodologa para determinar los costos de los
procedimientos administrativos y servicios exclusivos comprendidos en el TUPA.

Nota: La Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per (REMURPE), emite
regularmente un resumen de las Normas Legales que son de inters de las
Municipalidades
(Acudir al correo: comunicaciones@remurpe,org.pe).

76


ANEXO E

DECLARACIN DE LA SEXTA CONFERENCIA ANUAL DE LA RED DE
MUNICIPALIDADES URBANAS Y RURALES DEL PER (CAMUR 2011).
Los Alcaldes, Regidores y lderes de la sociedad civil asistentes a la Sexta Conferencia
Anual de Municipalidades MUNICIPIOS POR LA DESCENTRALIZACIN HACIA UNA
REDISTRIBUCIN EQUITATIVA Y SUSTENTABLE, realizada el 17 y 18 de Marzo del 2011
en las instalaciones del INICTEL UNI en la ciudad de Lima, manifestamos lo
siguiente:
1. Saludamos a los miembros de la Red de Municipalidades rurales del Per
REMURPE y las asociaciones municipales que forman parte de la convocatoria
de esta Sexta Conferencia: La Asociacin de Municipalidades de la regin San
Martn (AMRESAM), la Asociacin de Municipalidades rurales del Valle los
Chancas (AMRUVACH), La coordinadora de Desarrollo de la Cuenca del
Jequetepeque (CDCJC), La Mancomunidad Municipal de Huancavelica
(AMUCZEH), La Asociacin de Municipalidades del Corredor Econmico Crisnejas
(AMCEC), La Red de Municipalidades Rurales de Piura (REMURPI), La Red de
Municipalidades Rurales de Puno (REMURPUNO), La Red de Municipalidades
Rurales de Cusco (REMURCUSCO), La Red de Municipalidades Rurales de
Cajamarca (REMURCAJAMARCA), La Red de Municipalidades rurales de Ancash
(REMURANCASH), La Red de Municipalidades Rurales de Ayacucho (REMURAY),
La Mancomunidades del Valle del ro Apurmac y el Ene y todos los
representantes de las Asociaciones y mancomunidades presentes.

2. La descentralizacin es un proceso vital y un instrumento indispensable para
lograr que un pas como el Per que debe tener un Estado ms cercano a la
gente, que logre centrarse en el desarrollo territorial equilibrado, que logre
distribuir los beneficios del crecimiento. A nueve aos de iniciado este proceso,
se ha debilitado su fuerza y grado de consenso inicial. Los nuevos gobiernos
regionales, uno de los ejes centrales de este proceso, no tienen el mbito, la
autonoma ni los recursos suficientes para gestionar territorios descentralizados
sostenibles; la transferencia de funciones sectoriales a los gobiernos regionales
no han pasado aun a los gobiernos locales; y porcentaje importante de los
recursos a los gobiernos locales han sido recortados y hoy son distribuidos por el
gobierno nacional como programa de modernizacin e Incentivos.

3. De otro lado, como hecho singular, el actual gobierno recoloc la
descentralizacin en la agenda poltica, primero con la propuesta de
municipalizar la salud y la educacin y, luego con la creacin de programas
como JUNTOS y articulacin de ellos, lejos de profundizar la transferencia de
estos programas a los gobiernos sub nacionales.

4. Tambin, no podemos olvidar que se desactiv el organismo rector del proceso y
se cre una secretaria tcnica adscrita a la presidencia del consejo de ministros.
Y su reemplazo, el Consejo de Coordinacin Intergubernamental-CCI, aun no se
ha instalado.

77


5. Estos elementos nos sealan que este proceso se ha estancado, y corre el riesgo
de revertir lo avanzado, por lo que es indispensable retomar el debate para
trabajar una agenda, la agenda pendiente para hacer este proceso irreversible
en un contexto de crecimiento y de necesaria redistribucin de la riqueza
generada para tener un pas sin excluidos, ms equitativo.

6. En primer lugar se debe de retomar el tema de la conduccin y la participacin
de los actores involucrados, sobre todo las representaciones de las
municipalidades. Hoy se ha convocado a elecciones al Consejo de Coordinacin
Intergubernamental (CCI) que es necesario y dnde organizaciones como
REMURPE que han luchado en el proceso de descentralizacin deben tener
presencia.

7. En segundo lugar se debe retomar el debate sobre la integracin regional.
Necesitamos regiones con territorios sostenibles, ms all de los actuales
departamentos. Necesitamos avanzar de las actuales Juntas de Coordinacin
Interregional a un Plan Nacional de Regionalizacin.

8. Es importante volver a discutir las transferencias de competencias y funciones.
Es importante debatir sobre las competencias ligadas a la produccin y las que
fortalezcan la promocin de las economas locales que realizan los gobiernos
locales, y otros, que les permitan a los gobiernos subnacionales decidir con
autonoma el desarrollo sostenible de sus territorios. Y en este debate retomar
los temas de salud y educacin, en un contexto de pas donde junto al
crecimiento econmico mantiene a su poblacin y, sobre todo, la rural con
altos ndices de desnutricin en salud y en la cola de la comprensin lectora y de
anlisis lgico matemtico en educacin. Las matrices de competencias por
niveles de gobierno que establece la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE),
deberan incorporar los resultados de este debate, precisar las competencias
compartidas y evitar duplicidades entre los diferentes niveles de gobierno.

9. Ligado a las transferencias de competencias es necesario repensar la
descentralizacin fiscal, volver a mirarlo de forma conjunta para evitar las
disparidades en los territorios y, lograr que los recursos transferidos por
compensacin realmente lleguen a los municipios ms pobres; es decir los
rurales. Adems hay que exigir ya su implementacin, convencidos que para
esto es necesario consolidar la fuerza del movimiento municipal ya que la
experiencia nos muestra que ser una conquista y no una ddiva.

10. Los procesos de cambios, de transferencias, deben estar acompaados por un
fuerte componente de fortalecimiento de capacidades de los gobiernos
subnacionales. Este es un tema esencial pendiente; el Plan Nacional de
Desarrollo de Capacidades debe incorporar a las municipalidades a travs de su
representacin nacional que expresa REMURPE en su proceso de
implementacin.


78

11. Entre los nuevos temas que se estn introduciendo y que es menester hacerlos
visibles no solo porque es un tema de moda sino porque estn afectando
fuertemente a los municipios es el tema del cambio climtico, especialmente las
municipalidades rurales. Es una necesidad incorporar este tema en la agenda
descentralista y municipal.

12. Ante la cercana de las elecciones presidenciales y la presencia hoy de los
principales partidos polticos que participan en esta gesta electoral, les
solicitamos incorporar nuestra agenda entre sus primeras medidas de gobierno,
y promover de nuevo el consenso inicial que este proceso tuvo.

13. Saludamos la presencia de las organizaciones Representativas de las
Municipalidades de Bolivia y Colombia por su muestra de solidaridad y su
voluntad de compartir con nosotros su amplia experiencia en el combate por
hacer de sus pases ms justos, descentralizados y democrticos.
14. Instamos a los candidatos incorporar en su agenda y plan de Gobierno temas
centrales como la descentralizacin Fiscal que busque una distribucin
equitativa de los recursos econmicos, tomando en cuenta sobre todo a las
municipalidades ubicadas en zonas rurales, que son aquellos que todava no
cuentan servicios de calidad, no tienen acceso a la conectividad, poseen vas
carrozables en muy mal estado; por estas razones solicitamos al nuevo gobierno
tenga reuniones peridicas con REMURPE para concertar propuestas de
desarrollo en zonas rurales.

15. Hacemos un llamado al Ministerio de Economa y Finanzas a que devuelva los
saldos de balance del ao 2010. Solicitar reunin de trabajo con el Ministro de
Economa y los responsables del SIAF MEF buscar las soluciones adecuadas.
Evitar que el FONIPREL sea manejado para beneficiar algunas municipalidades y
que el incumplimiento de las anteriores autoridades no puede ser argumento
para impedir las transferencias del PMM y el PIM a las nuevas gestiones. De no
darse solucin las municipalidades participantes estarn expectantes para
convocar a otras y movilizarse para lograr solucin a este problema.

16. El planeamiento nacional, regional y local es un asunto central para el desarrollo
del pas por lo que se debe exigir un mayor liderazgo de CEPLAN e incorporar a
los gobiernos locales en esos procesos de planeamiento.

17. Las Municipalidades participantes nos comprometemos en trabajar la gestin de
riesgos y desastres.

18. Acordar que en el consejo consultivo y tcnico de REMURPE se integren nuestros
directivos salientes y que sea presidido por nuestro ex presidente Wilbert Rozas.





79

ANEXO F

MODELO DE CURSO DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO Y GESTION DEL DESARROLLO
REGIONAL Y LOCAL

I. SUSTENTACIN

El planeamiento estratgico es una de las herramientas de mayor potencial para
administrar procesos de desarrollo sostenibles y equitativos tanto en el sector pblico
como en el sector privado.

El planeamiento estratgico es particularmente significativo en la gestin de los
gobiernos regionales y municipales, considerando la prioridad que se le otorgado a la
descentralizacin en las polticas pblicas de los gobiernos que se han sucedido en los
recientes aos; y que se corresponden con una histrica aspiracin de la sociedad civil
frente a una economa y a un aparato Estatal que son extremadamente centralistas.

Las elecciones regionales y municipales del 2010 le aaden un factor clave a los
intentos de perfeccionar los planes y presupuestos participativos que en esos espacios
deben ser liderados por los Presidentes Regionales y los Alcaldes.

II. OBJETIVO

Proporcionar a funcionarios pblicos, a profesionales en las distintas disciplinas y a
lderes de organizaciones sociales, un conjunto de conceptos e instrumentos con los
cuales se deben abordar los esfuerzos para la formulacin y gestin de planes de
desarrollo concertados al nivel regional y local.

III. ALCANCES

1. El enfoque del desarrollo humano se asume como marco de los procesos
orientados a la descentralizacin y a la gestin del desarrollo regional y local.
2. Se enfatiza en el manejo de criterios para promover proyectos de inversin, en base
al potencial competitivo de los recursos institucionales, econmicos,
infraestructurales y naturales disponibles.
3. La organizacin econmica territorial se considera como una de las plataformas
esenciales para el establecimiento de planes de desarrollo concertados y para los
procesos de regionalizacin.
4. Se incide en el tratamiento de herramientas operativas para articular los diferentes
tipos de planes sectoriales entre s y de estos con un Plan Estratgico Integral y con
los respectivos presupuestos participativos.
5. El curso est orientado a profesionales que estn o pudieran estar vinculados al
tratamiento de planes y presupuestos, en el entorno de los procesos de desarrollo
regional y local.


IV. METODOLOGA

1. El curso se ha diseado con la modalidad presencial.
2. Las exposiciones iniciales se enriquecern con debates sobre casos y experiencias
concretas.
3. Se entregar, como soporte, material tcnico y acadmico.
4. El Curso tendr una cobertura de 30 horas acadmicas en total.


80

V. EVALUACIN

La evaluacin de los participantes se efectuar en base a tres criterios:

1. Asistencia al 70% de las sesiones y dinmica de participacin en ellas (20%)
2. Presentacin y sustentacin de un ensayo individual sobre alguno de los temas
centrales del curso (30%).
3. Prueba escrita (50%).

Los participantes que tengan una calificacin aprobatoria de al menos 13 sobre 20
puntos recibirn un Certificado

VI. CONTENIDO GENERAL DEL CURSO

Introduccin

Alcances y proyecciones del Curso
Requerimientos administrativos y metodolgicos
Repaso del proceso de planeamiento estratgico

Seccin 1. El Contexto econmico, social y poltico.

Crisis de los modelos econmicos y polticos vigentes: crecimiento sin desarrollo;
primarizacin de la plataforma productiva; un Estado incipiente, una democracia
en construccin; pobreza recurrente.
El centralismo econmico productivo y poltico administrativo. Perspectivas
de la descentralizacin.
El Per, un pas diverso. Ventajas y limitaciones.
La Globalizacin. Balance en funcin del desarrollo nacional. Impactos de la
crisis financiera y econmica mundializada sobre el pas, las regiones y las
localidades.
Alcances de los Tratados de Libre Comercio y de las iniciativas de integracin
continental: Comunidad Andina de Naciones, MERCOSUR, UNASUR.
La descentralizacin como poltica de Estado. Su insercin en el Acuerdo
Nacional

Seccin 2. El Enfoque del Desarrollo Humano. Una visin renovadora para
enfrentar la pobreza y la exclusin social.

Contenidos fundamentales del enfoque del desarrollo humano. Confrontacin
con otros enfoques.
Las polticas macroeconmicas, macrosociales y ambientales insertadas en el
enfoque del desarrollo humano.
Los ndices y el ranking del Desarrollo Humano: un acercamiento a la
comprensin del enfoque del desarrollo humano.

Seccin 3. Marco normativo fundamental.

Constitucin Poltica.
Ley de Bases de la Descentralizacin.
Leyes Orgnicas de los Gobiernos Regionales y Locales.
Ley de Promocin de la Inversin Descentralizada.
Ley de Incentivos para la integracin y conformacin de regiones.

81

Ley de Promocin para la Fusin de Municipios Distritales.
Ley de la Mancomunidad Municipal.
Marco Macroeconmico Multianual.
Normas relacionadas con la gestin presupuestal descentralizada.
Ley que crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico.
Normas sobre el ordenamiento territorial y la Zonificacin Ecolgica Econmica

Seccin 4. Ordenamiento del territorio y desarrollo descentralizado

El territorio como el espacio social y econmicamente construido: soporte de las
estrategias descentralistas y de las polticas de regionalizacin. Proyecciones
geopolticas y conexiones fronterizas.
Rol de los Centros o Conglomerados Urbanos como dinamizadores del
desarrollo.
Ejes y circuitos de intercambio. Rol de las infraestructuras viales, portuarias y
energticas.
Manejo integrado de cuencas.
Tipologas econmicas territoriales para fines de planeamiento estratgico.
Tratamiento operativo de los planes o estrategias de ordenamiento territorial y
de la Zonificacin Ecolgica Econmica.

Seccin 5. Las potencialidades competitivas de los recursos disponibles como
pivotes del desarrollo regional y local.

Ventajas Comparativas, Vocaciones Productivas y Potencialidades Competitivas
de los recursos disponibles, como bases del desarrollo regional y local. Su
materializacin en cadenas empresariales.
Funcin de los recursos forestales, mineros, gasferos, hidrobiolgicos y
petroleros. Anlisis de las privatizaciones o concesiones.
Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Los Programas de
Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA), los Estudios de Impacto Ambiental (EIA)
y la Certificacin de Restos Arqueolgicos (CIRA). Arbitraje de conflictos socio
ambientales.
La Competitividad en el marco del desarrollo regional y local. Factores clave de
la competitividad: empresarialidad, capacidad para asumir riesgos en la
conformacin de funciones de produccin, innovacin permanente; informacin.
Economas de escala segn el mercado. Exportaciones y mercados locales.
Planes Regionales y Locales de Competitividad y su nexo con el Consejo
Nacional de la Competitividad.
Estrategias para impulsar inversiones pblico privadas.
Agencias de Desarrollo Econmico Local (ADEL).

Seccin 6. Organizacin institucional para la gestin descentralizada.

Red institucional de la sociedad civil: Gremios Laborales y Empresariales,
Frentes Provinciales y Departamentales de Desarrollo, Partidos Polticos de
escala Local y Regional, Universidades, Comunidades Campesinas y Nativas,
Juntas de Usuarios de Sistemas de Riego. Redes Municipalistas, Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales. Sus roles en los procesos de desarrollo
descentralizado, planeamiento y de programacin presupuestaria.

82

Red Institucional del Estado: Ministerios Sectoriales, la Secretara de
Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, Organismos
Pblicos Descentralizados, Programas Especiales Desconcentrados; Gobiernos
Regionales y Municipales; el Consejo de Coordinacin Intergubernamental.
Concordancias y conflictos reales o latentes entre las respectivas funciones,
atribuciones y capacidades.
La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales; las Juntas de Coordinacin
Interregionales, las Regiones Piloto, las Mancomunidades Regionales, las
Mancomunidades Municipales. Situacin y perspectivas. Su insercin en los
procesos de regionalizacin y descentralizacin.
Estructuras Organizacionales (ROF, MOF) en el marco de las Leyes Orgnicas de
Gobiernos Regionales y Locales. Los Consejos Regionales, las Asambleas
Municipales, los Consejos de Coordinacin y los Comits o Mesas Temticas.
Mecanismos para la gestin de los Gobiernos Regionales y Locales: Planes
Institucionales, Planes de Desarrollo de Capacidades. Tratamiento de los
sistemas administrativos, contables y financieros, de Recursos Humanos,
logsticos e informticos.
Transparencia, Comits de Vigilancia Ciudadana y Unidades de Control Interno.
Procesos bsicos para la gestin de contratos de adquisicin de bienes y
servicios, en el marco de la normatividad del Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado.

Seccin 7. Planeamiento del desarrollo regional y local
Enfoque conceptual y prctico del planeamiento estratgico como instrumento
de la gestin de los Gobiernos Regionales y Municipales. Estrategias de
ordenamiento territorial e identificacin de proyectos de inversin viables como
base.
El marco lgico de los procesos de planeamiento. Desde el enfoque general
hasta la determinacin de proyectos especficos, pasando por la construccin de
la Visin del Desarrollo, la determinacin de los Ejes del Desarrollo, la fijacin
de Objetivos y Metas y la elaboracin de las estrategias.
Los Centros Regionales de Planeamiento Estratgico y las Gerencias Regionales
y Municipales de Planeamiento, Programacin Presupuestaria y
Acondicionamiento del Territorio. Su articulacin con el Centro Nacional de
Planeamiento Estratgico (CEPLAN).
Programas organizados en torno a proyectos nacionales o macro regionales.
Correlacin funcional entre los Planes de Desarrollo Concertados, los
Presupuestos Participativos y los Proyectos Especficos de Inversin en las
instancias regionales y municipales.
Articulacin entre los Planes de Desarrollo Concertados Macro regionales y los
Planes Regionales y Municipales. El caso de las Juntas de Integracin
Regionales.
Articulacin de los Planes de Desarrollo Concertados Regionales y Municipales
con los Planes Sectoriales de escala nacional y subnacional respectivos, los
Planes de Competitividad, los Planes de Previsin de Desastres Naturales y
Manejo de Riesgos, los Planes de Desarrollo de Capacidades y los Planes de
Ordenamiento Territorial.
Articulacin de los Planes de Desarrollo Concertados Regionales y Municipales
con los Programas o Proyectos Especiales. Los casos de Sierra Exportadora,
Juntos, Sierra Productiva, Plan de Desarrollo del Valle del Apurimac y del
Ene (VRAE).

83

Correlacin entre los Planes de Desarrollo Concertados y los Planes de
Desarrollo Institucionales de los Gobiernos Regionales y Locales.

Seccin 8. Formulacin y manejo de los Presupuestos Participativos
Los Planes de Desarrollo Concertados como referentes funcionales.
Secuencia del proceso de formulacin y aprobacin de los Presupuestos
Participativos. Fases Previas o Preparatorias y fases Operativas. Pautas para la
negociacin con el Gobierno Nacional y con el Congreso.
Presupuestos Institucionales de Apertura (PIA) y Presupuestos Institucionales
Modificados (PIM).
Regulaciones normativas del Ministerio de Economa y Finanzas: Marco
Macroeconmico Multianual de la Inversin Pblica, Ley Anual de Presupuesto
Pblico, Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).
Transferencias de atribuciones y capacidades a los Gobiernos Locales y
Regionales. Sus implicancias sobre los Presupuestos Participativos.
Fuentes financieras de los Presupuestos Participativos. Recursos Propios,
endeudamiento, transferencias presupuestales; Fondos de Compensacin
Regional (FONCOR) y Municipal (FONCOMN); el Fondo de Promocin a la
Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL); los Canon y Sobre canon; las
Regalas, los Fideicomisos establecidos por empresas mineras, los impuestos a
las sobreganancias. Anlisis sobre la consistencia y la compatibilidad relativa de
estas diversas fuentes; en el contexto de una reforma fiscal descentralizada.
El enfoque de Presupuestos y Proyectos en funcin de sus Impactos o
Resultados.
Mecanismos participativos para la formulacin, ejecucin, seguimiento y
evaluacin de los Presupuestos: Consejos de Coordinacin Regionales y Locales,
Mesas Especiales o Temticas.

Seccin 9. Instrumentos para la formulacin de los Planes de Desarrollo
Concertados y Presupuestos Participativos Regionales y Locales
Base de Datos y Lnea de Base o Punto de Arranque.
Metodologas Expeditivas para la formulacin de Diagnsticos Funcionales.
Metodologas para establecer Visiones Prospectivas del desarrollo regional y
local hacia el Mediano/Largo plazo
Metodologas de priorizacin y articulacin de programas y proyectos.
Sistemas Bsicos de Seguimiento y Evaluacin de Metas e Impactos; tanto de
los Planes y Presupuestos como de la gestin corporativa de los Gobiernos
Regionales y Municipales.

Seccin 10. Desafos y Agenda Pendiente de la Descentralizacin
Decisin poltica al mayor nivel para impulsar efectivamente la descentralizacin
y el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y Municipales.
Superacin de la pobreza y la exclusin social; en el marco de las polticas de
desarrollo integral y del aprovechamiento de las potencialidades competitivas de
los diferentes recursos disponibles en los niveles regional, local y comunal.
Manejo racional del ambiente y de los recursos naturales renovables. Replanteo
de los criterios para concesionar la explotacin de recursos naturales e
infraestructuras.

84

Transferencias de facultades, atribuciones y capacidades a las instancias
gubernamentales y sociales regionales y locales; en el marco de las polticas de
Reforma o Modernizacin del Estado en General y del Poder Ejecutivo en
particular.
Activacin del Consejo de Coordinacin Intergubernamental.
Reforma Fiscal y financiera integral descentralizada.
Estmulos a la asociatividad municipal. Perspectivas de las Mancomunidades
Municipales.
El Plan Nacional de Regionalizacin. Sus alcances y perspectivas. Criterios
alternativos a los utilizados en el intento de Regionalizacin del 2005.
Restricciones estructurales. Las Juntas de Coordinacin Regional y las Regiones
Piloto o Mancomunidades Regionales como referentes bsicos.
Consolidacin del Sistema Nacional y de los Sistemas Descentralizados de
Planeamiento Estratgico.
Replanteo de la normatividad sustantiva sobre programacin y ejecucin
presupuestal.
Afinamiento de los mecanismos de participacin popular.

BIBLIOGRAFA REFERENCIAL

1. Planeamiento del Desarrollo Local. Gua Autoinstructiva. Proyecto
Fortalecimiento de ONGs Per (Grupo Pachacamac, Inwent de Alemania, DED
de Alemania). Lima, noviembre del 2004.
2. Presupuesto Participativo. Gua Autoinstructiva. Proyecto Fortalecimiento de
ONGs Per (Grupo Pachacamac, Inwent de Alemania, DED de Alemania). Lima,
noviembre del 2004.
3. Incidencia Poltica para la Gobernabilidad Democrtica Local. Gua
Autoinstructiva. Proyecto Fortalecimiento de ONGs Per (Grupo Pachacamac,
Inwent de Alemania, DED de Alemania). Lima, noviembre del 2004.
4. Gestin del Desarrollo Local. Mdulo 4 del Proyecto Promocin y Capacitacin
de Agentes Culturales en Red: Per, Bolivia y Espaa; editado por la Escuela
Mayor de Gestin Municipal, 2007.
5. Pautas para la Identificacin, Formulacin y Evaluacin Social de Proyectos de
Inversin Pblica. Ministerio de Economa y Finanzas, con el auspicio de
USAID/Per Pro Descentralizacin y de la cooperacin alemana GIZ. Lima,
2010.
6. Conflictos Latentes y Agenda para el Desarrollo de los Espacios Alto Andinos
Peruanos. Ral Lizrraga Bobbio. En la Edicin No. 6 de la Revista Punto de
Vista. Arequipa, diciembre del 2010.
7. Descentralizacin, desarrollo humano y planeamiento estratgico en Per.
Ral Lizrraga Bobbio. Revista Latinoamericano de Desarrollo Humano No. 75,
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Colombia, julio
2011.
8. Descentralizacin y Regionalizacin en el Per. Hacia una Nueva Economa y un
Nuevo Estado. Ral Lizrraga Bobbio. Colegio de Economistas de Lima. Febrero
del 2010.
9. Desarrollo Local. Contexto, alcances e instrumentos para su gestin. Ral
Lizrraga Bobbio. Colegio de Economistas de Lima. Junio del 2011,
10. Proceso de Descentralizacin 2008. Balance y Recomendaciones. USAID/Per
Pro Descentralizacin. Lima, marzo del 2009.
11. Descentralizacin en el Per. Viejos Mitos, Nuevos Retos. Ral Lizrraga
Bobbio. RED-Per. Lima, Enero del 2009.

85

12. Desarrollo Local. Contexto, alcances e instrumentos para su gestin. Ral
Lizrraga Bobbio. Colegio de Economistas de Lima. Lima, julio del 2011.
13. Plan, Programa y Proyecto. Un aporte para la gestin regional y local.
Cuadernos PNUD; Serie Desarrollo Humano No. 12. Lima, Abril del 2008.
14. Instrumentos Metodolgicos: Sistemas de Informacin para el Desarrollo Local
SIDEL. Cuadernos PNUD; Serie Desarrollo Humano No. 11. Lima, 2007
15. Descentralizacin. Avances y Agenda Pendiente. PNUD. Lima, Abril del 2005.
16. La Reforma Descentralista Peruana. Enfoque Territorial y Autonmico. Manuel
Dammert Ego Aguirre. Fondo Editorial de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima, Junio del 2003.
17. Descentralizacin para el Desarrollo Humano en el Per. Efran Gonzales de
Olarte. Cuadernos PNUD; Serie Desarrollo Humano No. 4. Lima, Junio del 2003.
18. Monitoreo y Evaluacin de Planes de Desarrollo Local Concertados en
Municipios Rurales del Per - Avances. Rmulo Antunez. REMURPE. Lima,
febrero del 2005.
19. Gerencia Social. Diseo, monitoreo y evaluacin de proyectos sociales.
Enrique Velsquez y otros. Universidad del Pacfico, Centro de Investigacin.
Lima, Mayo del 2000.
20. Descentralizacin, Organizacin Econmica del Territorio y Potencial de
Recursos. Cuaderno PNUD; Serie Cuadernos de Desarrollo Humano No. 3. Luisa
Galarza. Julio del 2002.
21. Informe sobre Desarrollo Humano, Per 2002. Aprovechando las
Potencialidades. PNUD. Lima, Junio del 2002.
22. Informe sobre Desarrollo Humano; Per 2005. Hagamos de la Competitividad
una Oportunidad para Todos. PNUD. Lima, Abril del 2005.
23. Informe sobre Desarrollo Humano; Per 2006. Hacia una Descentralizacin con
Ciudadana. PNUD. Lima, Abril del 2006.
24. Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos. Paginas Web
de los Gobiernos Regionales y Locales. Pagina Web del Ministerio de Economa y
Finanzas.
25. Gua para el Texto nico de Procedimientos Administrativos. Orientaciones para
Municipalidades del mbito rural. Secretara de Gestin Pblica de la
Presidencia del Consejo de Ministros; con el auspicio de la Cooperacin
Alemana al Desarrollo (GIZ) y de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales
del Per (REMURPE). Lima, 2011.












86

ANEXO G

INFORME TCNICO DE VIABILIDAD DE UNA MANCOMUNIDAD MUNICIPAL

CONTENIDO DEL INFORME TCNICO

El Informe Tcnico es el documento que contiene informacin de carcter prospectiva y
que expresa la viabilidad para la constitucin de la Mancomunidad Municipal. Es
elaborado por las municipalidades intervinientes, de manera individual o conjunta. El
Informe Tcnico incluir los siguientes rubros:

I. DIAGNSTICO

a) Diagnstico Institucional:

Es la apreciacin de la gestin administrativa, interna y externa, de las municipalidades
que conforman la Mancomunidad Municipal; tiene la siguiente informacin:
- Gestin de personas:
Describe las competencias desarrolladas en cada una de las municipalidades.
- Inversiones priorizadas:
Es la referencia a los proyectos programados en el plan de desarrollo concertado y en el
plan operativo institucional, de cada municipalidad.
- Ejercicio de funciones:
Es la descripcin del desempeo en el ejercicio de funciones, sealadas en la Ley
Orgnica de Municipalidades - Ley N 27972, en las siguientes materias: organizacin
del espacio fsico, servicios pblicos locales, servicios sociales locales, desarrollo y
economa local, participacin ciudadana, proteccin y conservacin del ambiente. Esta
informacin es de especial relevancia en aquellas materias en las que se tiene inters
de trabajar en conjunto.

b) Diagnstico Social y Demogrfico:

Es la informacin social y demogrfica, de anlisis en el mbito territorial de la
Mancomunidad Municipal. Se utilizarn, como fuente de informacin, los Censos
Nacionales 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda, los estudios del Instituto Nacional
de Estadstica e Informtica, y otros, principalmente en las siguientes variables:
- Poblacin.
- Educacin.
- Salud.
- Necesidades Bsicas Insatisfechas.
- Territorio y Vivienda.
- Desarrollo Social.

II. GESTIN ESTRATGICA

a) Visin

Es la imagen institucional proyectada de la Mancomunidad Municipal expresada en
funcin al desarrollo econmico local, la participacin ciudadana, la calidad de los
servicios pblicos, la cobertura de infraestructura econmica, productiva y social;
responde a la pregunta: Qu se propone lograr la Mancomunidad Municipal?.




87

b) Misin

Es la descripcin de los servicios pblicos y proyectos de inversin, las necesidades que
se propone atender, los valores y cualidades distintivas de la Mancomunidad Municipal;
responde a las preguntas: Para qu existe la Mancomunidad Municipal?, Qu
necesidades se propone atender? y Cul es el pblico objetivo de los servicios
pblicos o de los proyectos de inversin?.

c) mbito Territorial

Es la descripcin de las circunscripciones territoriales, provinciales o distritales, que
pertenecen a las municipalidades que conforman la Mancomunidad Municipal.
Debe presentarse un plano de ubicacin del mbito territorial de la Mancomunidad
Municipal.

d) Objeto

La Mancomunidad Municipal identificar los servicios pblicos que prestar, o las obras
o proyectos de inversin pblica que ejecutar. Los servicios y los proyectos deben
conservar correspondencia con las funciones que se delegarn a la Mancomunidad
Municipal.

e) Objetivos

Son los objetivos estratgicos de la Mancomunidad Municipal, los que deben guardar
correlacin con los planes de desarrollo concertado regional y local. Se definen a
manera de logros o resultados especficos que se esperan alcanzar, durante el
horizonte de planeamiento, en aquellas materias que constituyen el objeto de la
Mancomunidad Municipal.

f) Horizonte de Planeamiento

Es el calendario de trabajo propuesto para el desarrollo del objeto de la Mancomunidad
Municipal; deber articularse con el horizonte establecido en los Planes de
Transferencia y otros que apruebe la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia
del Consejo de Ministros. En los proyectos de inversin pblica, se deben sealar los
cronogramas de ejecucin fsica y financiera.

g) Desarrollo Econmico Local

Sustentar la siguiente informacin:
- Identificacin y descripcin de las principales actividades econmicas y productivas,
en el mbito territorial de la Mancomunidad Municipal.
- Descripcin de los Proyectos de Inversin Pblica para promover el desarrollo local.


III. GESTIN DESCENTRALIZADA

a) Estructura Orgnica

La estructura orgnica bsica de la Mancomunidad Municipal debe incluir: a) un rgano
directivo, el Consejo Directivo, integrado por los alcaldes de las municipalidades que
conforman la Mancomunidad Municipal y b) un rgano de administracin, la Gerencia
General, a cargo del Gerente General, designado por el Consejo Directivo.

88

En forma adicional la propuesta puede considerar otros rganos; en atencin a la
cobertura de los servicios pblicos locales, la necesidad de funcionamiento, la
implementacin de los sistemas administrativos del Estado y la disponibilidad
presupuestal.
Para fomentar la participacin ciudadana, podra crearse un rgano de coordinacin en
la estructura orgnica de la Mancomunidad Municipal.

b) Competencias y Funciones

En base a la delimitacin del objeto y los objetivos, se identificarn las competencias y
funciones que las municipalidades deben delegar a la Mancomunidad Municipal,
evitando la duplicidad de gasto o la superposicin de atribuciones. Estas funciones
deben guardar correspondencia con los servicios pblicos que prestar, o las obras o
proyectos de inversin pblica que ejecutar la Mancomunidad Municipal.

c) Relaciones de Coordinacin, Cooperacin y Colaboracin

Se mencionar una propuesta de las instituciones pblicas y privadas, y de la sociedad
civil, con las cuales debieran establecerse relaciones de coordinacin, cooperacin y
colaboracin; en orientacin al cumplimiento de los objetivos y al fortalecimiento de la
institucionalidad de la Mancomunidad Municipal. Podr incluirse a los Sectores del
Gobierno Nacional, al Gobierno Regional, universidades, entidades de la cooperacin
internacional, asociaciones de productores locales y otras entidades, con las cuales
trabajaran en conjunto; tales como, con el Gobierno Regional y entidades de la
cooperacin internacional, para la prestacin de servicios pblicos y la ejecucin de
proyectos de inversin pblica; con los Sectores del Gobierno Nacional, universidades y
entidades de la cooperacin internacional, para la asistencia tcnica y fortalecimiento
de capacidades en la Mancomunidad Municipal; con otras Mancomunidades
Municipales, para el intercambio de experiencias; y con las organizaciones de la
sociedad civil, para recibir propuestas de proyectos de inversin pblica.

d) Provisin de Personal y Desarrollo de Capacidades

Es la identificacin del perfil de capacidades para el ejercicio de las funciones
delegadas y la propuesta de personal que cada municipalidad debe aportar a la
Mancomunidad Municipal, de acuerdo a los regmenes de contratacin existentes:
- Carrera Administrativa, regulado por el Decreto Legislativo N 276.
- Actividad Privada, regulado por el Decreto Legislativo N 728.
- Contratacin Administrativa de Servicios, regulado por el Decreto Legislativo N 1057.
- Contratacin de Servicios, regulado por el Decreto Legislativo N 1017.

e) Recursos

Es la propuesta de aportes econmicos que deben provenir de las municipalidades,
para financiar: a) la prestacin de servicios pblicos o la ejecucin de proyectos de
inversin pblica, y b) los gastos generales de administracin de la Mancomunidad
Municipal. Puede ser un compromiso genrico o especfico, sealando la periodicidad
con que se realizarn las transferencias financieras.

IV. SOSTENIBILIDAD

La Mancomunidad Municipal deber disear y ejecutar estrategias de sostenibilidad de
la gestin descentralizada, segn los siguientes criterios:


89

a) Estrategias de Fortalecimiento y Consolidacin Institucional

Son acciones que darn continuidad a la prestacin de servicios pblicos y la ejecucin
de proyectos de inversin pblica, y que fortalecern la institucionalidad de la
Mancomunidad Municipal, tales como:
- Formulacin e implementacin de un programa de desarrollo de capacidades.
- Promocin de espacios y mecanismos de participacin ciudadana.
- Identificacin e implementacin gradual de los servicios pblicos; con la participacin,
de manera coordinada y concertada, en las Comisiones Intergubernamentales. Se
tendr como base el diseo de una matriz de gestin descentralizada con el
establecimiento de las fases de desarrollo, competencias y roles de las municipalidades
y de otras entidades intervinientes en el proceso; de conformidad a lo sealado en el
Decreto Supremo N 047-2009-PCM, que aprob el Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2009, y otras
disposiciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin.

b) Desarrollo Econmico Local

Se sustentar en la siguiente informacin:
- Identificacin de potencialidades en las actividades econmicas y productivas, y las
zonas de desarrollo.
- Impacto esperado en la ejecucin de los proyectos de inversin pblica.
- Promocin de la competitividad en el mbito territorial de la Mancomunidad Municipal.

c) Capacidad de Gestin

Se sustentar en la siguiente informacin:
- Disponibilidad financiera de cada municipalidad y la identificacin de otras fuentes de
financiamiento.
- Personal propuesto y capacidades desarrolladas.

d) Evaluacin

En forma complementaria, podr realizarse una evaluacin social, econmica y
financiera, de la prestacin de servicios o de los proyectos de inversin pblica.

..


















90


EL AUTOR

Ral Lizrraga Bobbio es un economista graduado en la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos. Cuenta con Maestras en Desarrollo Econmico (Universidad de Chile) y
Planificacin Regional y Urbana (Universidad de Puerto Rico).

Se ha desempeado como consultor o funcionario de las Naciones Unidas (UNOPS,
PNUD, UNICEF) y del Gobierno, en la formulacin y ejecucin de Planes de Desarrollo
Regionales y Provinciales, en Cajamarca, Hanuco, Ancash, Ayacucho, Apurimac, Junn
y Huancavelica. As mismo, en Colombia, Nicaragua, Guatemala y El Salvador.

Ha sido Director de Sucursales de la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE),
Director de Ordenamiento Territorial y Coordinador de la Oficina del Norte (Chiclayo) del
Instituto Nacional de Planificacin y Coordinador del Programa de Apoyo a las
Corporaciones Regionales de Desarrollo del Ministerio de la Presidencia.
En el plano acadmico, ha sido profesor de Economa, Desarrollo y Planificacin
Regional en las Universidades Nacionales de Ingeniera, San Marcos, Huamanga,
Huancayo.

Ha escrito varios libros, ensayos y artculos sobre su especialidad.

Est asociado a la Red Per y a la Asociacin Civil Mariscal Ramn Castilla (ACMRC)
cuyo eje temtico es la Reforma del Estado. Ha participado en varias de las
Conferencias Anuales (CAMUR) de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del
Per (REMURPE) y en los Foros anuales (CAREMA) de la ACMRC. Ha sido Director de
Consejo Directivo del Colegio de Economistas de Lima.

















91







La Red Per de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local se constituy en el
ao 2000, como resultado de la confluencia de diversos espacios de concertacin
distrital, provincial y nacional, en momentos polticos y sociales muy complicados y
adversos a la democracia participativa y representativa, as como para la gestin
pblica. Luego de ms de una dcada de funcionamiento, la Red Per ha reafirmado su
misin de promover y lograr que la democracia participativa se institucionalice en el
sistema poltico peruano, sea parte de la cultura poltica nacional y aporte a la
construccin de un Estado descentralizado con capacidad de garantizar el derecho a la
calidad de vida y el bienestar de todas las personas, a travs de una gestin pblica
efectiva y transparente. Igualmente, es propsito de la Red Per el de contribuir a que
la gobernabilidad democrtica sea un componente fundamental del desarrollo humano
sostenible. En esta perspectiva, La Red Per asume la concertacin como una de las
expresiones ms avanzadas de la democracia participativa y de la cultura democrtica
en general.

La Red Per expresa una capacidad de la sociedad peruana para intervenir
organizadamente con propuestas responsables para el establecimiento de polticas
pblicas de carcter local, regional y nacional. Sus estrategias se orientan a la
promocin de experiencias de gestin pblica; el desarrollo de capacidades de los
actores pblicos y privados comprometidos con el fortalecimiento de la institucionalidad
democrtica y la lucha por la transparencia y contra la corrupcin.

La Red Per la conforman entidades no gubernamentales, organizaciones sociales de
base, espacios de concertacin local, autoridades locales, lderes sociales y ciudadanos
individuales. Cuenta con una Direccin Nacional y varias comisiones temticas; una de
las cuales es la de descentralizacin.

La sede de la Red Per es Parque Hernn Velarde No. 72; Urbanizacin Santa Beatriz.
Lima. Sus telfonos son: 4230465 y 4335060,