Consejo Jurdico de la Regin de Murcia

Dictamen
Dictamen: 98/05
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Ao: 2005
Nmero de dictamen: 98/05
Tipo: Proyectos de Decretos Legislativos
Consultante: Consejera de Obras Pblicas, Vivienda y Transportes
Asunto: Proyecto de Decreto legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo
de la Regin de Murcia.
Dictamen:
Extracto de Doctrina
1. Ni la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la
Regin de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004), ni el Reglamento de la Asamblea Regional, ni la Ley
estatal 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, contienen una regulacin especfica para el
procedimiento de delegacin legislativa. A la vista de esta ausencia, la Consejera ha compuesto un
procedimiento que integra los distintos trmites que las variadas normas exigen, considerndose una
opcin vlida por el Consejo Jurdico en su Dictamen nm. 161/2003, puesto que el resultado final
cuenta con las garantas que son deseables en la produccin de disposiciones de carcter general.
2.Sobre el alcance de las expresiones aclaracin, regularizacin y armonizacin, el Tribunal
Constitucional (Sentencia nm. 13/1992) tiene dicho que son entre s sustancialmente equivalentes y
que permiten, incluso, en la tarea refundidora, introducir normas adicionales y complementarias a las
que son estrictamente objeto de refundicin, siempre que as sea necesario para colmar lagunas,
precisar su sentido, o lograr la coherencia y sistemtica del texto nico refundido.
Tambin ha sostenido el Consejo de Estado (por todos, Dictamen nm. 2515/2004) la posibilidad de
introducir en el texto refundido los ajustes necesarios para rectificar una nueva situacin derivada de
un pronunciamiento de inconstitucionalidad, pues una de las exigencias de la refundicin de textos
legales es la relativa a que sta recoja nicamente disposiciones con fuerza de ley que estn vigentes,
por no haber sido derogadas ni declaradas inconstitucionales.
Sin embargo, conviene dejar claro -en la medida que sea posible-, los lmites a esta tarea refundidora,
y a ellos se refiere el Consejo de Estado, en su Dictamen nm. 2514/2004: la autorizacin concedida
al Gobierno va ms all de la mera redaccin de un texto nico consolidado, incluye tambin una
labor de regularizacin, aclaracin y sistematizacin, lo que permite introducir algunas alteraciones
en el texto literal de los preceptos objeto de refundicin en la medida que sea necesario para clarificar
una redaccin unitaria del texto legal unificado, pero sin que puedan establecerse nuevos preceptos
jurdicos que no estn ya expresamente incluidos en los textos legales que se refunden. Se trata, como
ha sealado en otras ocasiones este Consejo, de una eventual labor tcnica, que puede suponer una
cierta labor de interpretacin e integracin de posibles lagunas y antinomias, pero que ha de carecer
de cualquier alcance innovador y que slo se justifica en razn de la propia coherencia del texto
normativo.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Disposicin Final Primera de la Ley 2/2004, de 24 de mayo, de modificacin de la
Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Regin de Murcia (en lo sucesivo Ley 2/2004), dispone:
"Se autoriza al Consejo de Gobierno para que en el plazo de un ao desde la entrada en vigor de la
presente Ley, apruebe un texto refundido de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Regin de
Murcia, que incluya, adems de las modificaciones introducidas en esta Ley, las contenidas en la Ley
2/2002, de 10 de mayo. La autorizacin para refundir se extiende adems a la regularizacin,
aclaracin y armonizacin de los textos legales que se refunden, epigrafiando, en su caso, los ttulos,
captulos y artculos del texto refundido".
SEGUNDO.- Previo encargo del titular de la Consejera, la Direccin General de Vivienda,
Arquitectura y Urbanismo elabor, en fecha indeterminada, el documento refundido, con la
participacin de la Direccin General de Ordenacin del Territorio y Costas, perteneciente hoy a la
Consejera de Industria y Medio Ambiente, y la asistencia de la Secretara General, segn la Memoria
suscrita por el Vicesecretario y Subdirector General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, de 16 de
mayo de 2005, que se acompaa.
TERCERO.- Adems, constan inicialmente las siguientes actuaciones en el expediente:
- Informe de la Comisin de Coordinacin de Poltica Territorial, adoptado en su sesin de 11 de mayo
de 2005.
- Informe jurdico del Vicesecretario de la Consejera consultante de 16 de mayo de 2005.
- Informe econmico de la Seccin de Gestin Administrativa y Presupuestaria de la Direccin General
de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo tambin de 16 de mayo, que seala la necesidad de adaptacin
a euros de las cantidades en pesetas (artculo 244.3 de la Ley 1/2001), conforme a la normativa
aplicable, indicando que el Texto Refundido no implica repercusiones presupuestarias en su ejecucin,
al no suponer incremento en el presupuesto de gastos ni disminucin en el de ingresos.
Asimismo se incorpora un texto concordado donde se reflejan (en color) las modificaciones
introducidas al texto primitivo como consecuencia de la refundicin.
CUARTO.- Con fecha 30 de mayo de 2005, la Direccin de los Servicios Jurdicos de la Comunidad
Autnoma emite informe favorable al Proyecto de Decreto Legislativo, con las observaciones que se
contienen en el cuerpo de su Dictamen.
QUINTO.- Como consecuencia de las observaciones del rgano preinformante se completa el
expediente con los informes de los Servicios Econmico y de Contratacin, y Jurdico de la Consejera
de Industria y Medio Ambiente, por ostentar dicho Departamento las competencias en materia de
ordenacin del territorio y litoral, que tambin se incluyen en el Texto Refundido.
SEXTO.- Con fecha 2 de junio de 2005, se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurdico,
acompaando la copia autorizada del Proyecto de Decreto Legislativo, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley del Suelo de la Regin de Murcia, y el extracto del expediente suscrito por el
titular de la Vicesecretaria de la Consejera de Obras Pblicas, Vivienda y Transportes, que seala que
se ha procedido a incorporar las consideraciones del informe del rgano preinformante, salvo las
relativas a los artculos 101.1, d), 126, y 135, incorporndose asimismo las modificaciones propuestas
por dicho centro directivo en relacin con los artculos 149.3 y 247, apartado primero, del Texto
Refundido.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carcter del Dictamen.
A tenor de lo previsto en el artculo 12.3 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurdico de la
Regin de Murcia (LCJ), el presente Dictamen se emite con carcter preceptivo.
SEGUNDA.- Iniciativa, tramitacin y documentacin.
Ni la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la
Regin de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004), ni el Reglamento de la Asamblea Regional, ni la Ley
estatal 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, contienen una regulacin especfica para el
procedimiento de delegacin legislativa. A la vista de esta ausencia, la Consejera ha compuesto un
procedimiento que integra los distintos trmites que las variadas normas exigen, considerndose una
opcin vlida por el Consejo Jurdico en su Dictamen nm. 161/2003, puesto que el resultado final
cuenta con las garantas que son deseables en la produccin de disposiciones de carcter general. Cabe
destacar, a este respecto, que obran en el expediente la memoria justificativa sobre la refundicin, los
informes econmicos de las dos Consejeras que ostentan competencias, el informe jurdico del
Vicesecretario de la Consejera de Obras Pblicas, Vivienda y Transportes, el informe del Servicio
Jurdico de la Consejera de Industria y Medio Ambiente, el acuerdo de la Comisin de Coordinacin
de Poltica Territorial, en su condicin de rgano de asesoramiento en materia de proyectos de
normativa urbanstica y de ordenacin del territorio (artculo 12.3,e del Texto Refundido), y el informe
de la Direccin de los Servicios Jurdicos de la Comunidad Autnoma. No obstante, debemos hacer
constar la ausencia de informe del Servicio Jurdico de la Consejera consultante, como indic la
Direccin de los Servicios Jurdicos a la vista del artculo 10.1,d) del Decreto 42/2005, de 6 de mayo,
por el que se establece la estructura orgnica de la Consejera de Obras Pblicas, Vivienda y
Transportes, en relacin con lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de
Asistencia Jurdica de la Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia. Tal informe es ms necesario
an si se tiene en cuenta que el nico informe jurdico de dicha Consejera procede del Vicesecretario
que, adems, ostenta la condicin de participante en la redaccin del Texto Refundido, al suscribir la
Memoria justificativa del Proyecto.
En cuanto a la iniciativa, al encontrarse actualmente las competencias autonmicas en materia de
ordenacin del territorio (incluido el litoral) y urbanismo, desgajadas y residenciadas en distintas
Consejeras (la primera en Industria y Medio Ambiente, y la segunda en Obras Pblicas, Vivienda y
Transportes), debera haberse actuado conforme a lo previsto en el artculo 46.2 de la Ley 6/2004, que
establece que el procedimiento de elaboracin se iniciar en las Consejeras competentes por razn de
la materia (en el presente supuesto se inici solamente en la Consejera competente en materia de
urbanismo), con la posibilidad, incluso, cuando exista inters de varios departamentos, de que el
Consejo de Gobierno, previo informe de la Direccin de los Servicios Jurdicos, determine lo
procedente acerca de su formulacin. En todo caso, cabe entender subsanados dichos defectos formales
iniciales, teniendo en cuenta que la Consejera de Industria y Medio Ambiente ha intervenido en la
elaboracin de la refundicin en lo que afecta a sus competencias, segn la Memoria y certificacin del
acuerdo de la Comisin de Coordinacin de Poltica Territorial y, en cuanto a la tramitacin, se han
incorporado posteriormente los informes jurdicos y econmicos pertinentes.
En todo caso, la propuesta al Consejo de Gobierno debe ir suscrita por ambos Consejeros (artculo
37.1,c de la Ley 6/2004), a lo que hace referencia el ltimo prrafo del Prembulo, si bien han de ser
citadas, con sus denominaciones, las Consejeras.
En cuanto a la documentacin, se echa en falta que el expediente no vaya debidamente foliado, como
exige el artculo 46.2,c) del Reglamento Orgnico y de Funcionamiento del Consejo Jurdico de la
Regin de Murcia, aprobado por Decreto nm. 15/1998, de 2 de abril. En cambio, el documento
concordado ha facilitado en gran manera el estudio de las modificaciones introducidas, aunque los
ndices numricos referenciados a pie de pgina deban haberse situado en los prrafos modificados, y
no en los ttulos de los artculos correspondientes. Por ejemplo, en el artculo 12 ("La Comisin de
Coordinacin de Poltica Territorial") el ndice se sita en el ttulo, y se explicita a pie de pgina "Texto
segn Ley 2/2004", cuando realmente la modificacin afect al prrafo 2 exclusivamente, y procede de
la Ley 2/2002, de 10 de mayo (en lo sucesivo Ley 2/2002). En el mismo sentido el artculo 11, en el
que la referencia se sita en el ttulo cuando el apartado que se modific es el b).
TERCERA.- En torno a la delegacin legislativa.
I.- La potestad legislativa residenciada en el Parlamento puede ser trasladada al Gobierno por va de
delegacin y mediante Ley. As se contempla en el artculo 82 de la Constitucin para el supuesto de
formacin de textos articulados a partir de una ley de bases, y para el caso de refundir varios textos
legales en uno solo.
Refirindonos en concreto al caso de refundicin, el texto constitucional precisa que tal delegacin ha
de otorgarse al Gobierno por ley ordinaria, de forma expresa para materia concreta y con fijacin de
plazo para su ejercicio, determinando el mbito normativo a que se refiere y especificando si se
circunscribe a la mera formulacin de un texto nico o si se incluye la de regularizar, aclarar y
armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
Segn el artculo 85 CE las disposiciones del Gobierno que contengan legislacin delegada recibirn el
ttulo de Decretos Legislativos.
II.- En el mbito de nuestra autonoma la delegacin legislativa queda regulada por la Ley 6/2004, la
cual, tras expresar que corresponde al Consejo de Gobierno "aprobar los decretos legislativos, previa
autorizacin de la Asamblea" (artculo 22.4), dedica a la materia el Captulo II (bajo la rbrica "La
Legislacin Delegada") del Ttulo V, comprensivo aqul de los artculos 47 a 51, en los que
sustancialmente se reproducen las normas constitucionales ya expresadas, aadiendo que el Consejo de
Gobierno, tan pronto como haya hecho uso de la delegacin legislativa, comunicar a la Asamblea el
texto refundido a efectos de permitir el control parlamentario de dicha delegacin, en los trminos
previstos por el Reglamento de la Cmara (artculo 51).
El referido Reglamento de la Asamblea contiene en su artculo 140 lo pertinente respecto al
procedimiento de control parlamentario del texto refundido que remita el Consejo de Gobierno.
III. El Decreto legislativo es por expresa voluntad constitucional una norma con fuerza de Ley y que
goza de ella desde su publicacin, pero slo en aquello en lo que no se sobrepase el lmite de la
delegacin; si se superase tal lmite, o se regulase ex novo alguna materia, la norma quedara reducida a
un simple reglamento que, como tal, no puede oponerse a la ley y, por tanto, queda sometido al control
de la potestad reglamentaria a travs de las tcnicas que para tal control se establecen en nuestro
ordenamiento jurdico y que son ejercitables ante la Jurisdiccin Contencioso Administrativa (por todas
las SSTS, Sala 3, de 9 de abril de 1997 y de 10 de febrero de 2000), como se ha recogido
expresamente en el artculo 1.1, ltimo inciso, de la Ley de la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa:
"Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocern de las pretensiones que se
deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones pblicas sujeta a Derecho
Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos
Legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin".
Por otra parte, el efecto derogatorio de la nueva regulacin est subordinado a la fidelidad de la
refundicin, como ponen de manifiesto las SSTS, Sala 3, de 12 de marzo y 22 de enero de 2001, pues
no puede entenderse la derogacin cuando la tarea refundidora introduzca modificaciones que puedan
implicar una limitacin o supresin de derechos reconocidos por las normas objeto de la refundicin.
Estas consideraciones resultan especialmente significativas en relacin con los artculos, no afectados
por la refundicin, que han sido objeto de modificacin, por si se hubiera incurrido en exceso en el
ejercicio de la delegacin legislativa (vicio tambin denominado, en frmula sinttica, ultra vires).
IV. En el presente supuesto el examen del Texto Refundido ha presentado dos dificultades aadidas
para el Consejo Jurdico: la primera la escasez de tiempo que ha dispuesto para emitir el presente
Dictamen, muy alejado del plazo de dos meses previsto por la LCJ para los proyectos de Decretos
Legislativos, puesto que el expediente completo se ha remitido a este rgano consultivo el 2 de junio de
2005; la segunda versa sobre la tcnica normativa empleada en las modificaciones de la Ley que son
objeto de refundicin, sobre las que no emiti Dictamen el Consejo Jurdico al no corresponder la
iniciativa legislativa al Consejo de Gobierno, que tambin aade una cierta dificultad a la labor, no
tanto para la tarea refundidora, que la facilita pues contiene la redaccin completa del prrafo o artculo
correspondiente, sino porque no se acotaron en sus textos los aspectos que fueron objeto de
modificacin en aras de la pertinente tarea de regularizacin, aclaracin y armonizacin, al no haberse
empleado la tcnica indicada para las modificaciones normativas (por todos, Dictamen nm. 73/00 del
Consejo Jurdico):" en las disposiciones modificativas deba distinguirse claramente el "texto marco"
(que indica la modificacin y el tipo de cambio que se realiza) y el "texto de regulacin", que es el
nuevo texto que contiene la modificacin, que ir en prrafos distintos, sangrado y entrecomillado,
como expresan las Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos, aprobadas por Acuerdo
del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991, que pueden tambin ser de aplicacin como regla
complementaria y supletoria en defecto de norma regional".
Pongamos unos ejemplos de la observacin realizada que evidencian la necesidad de un mayor
esfuerzo para determinar el alcance de las modificaciones introducidas por las Leyes posteriores, caso
por caso:
-El artculo 46.3, que aparece redactado ntegramente en la Ley 2/2004, al no describirse en dicha Ley
el tipo de cambio que se realiza, debemos acudir al contraste con la redaccin primitiva, resultando que
la alteracin consiste exclusivamente en la adicin del concepto "inters social".
-El apartado f)1 del artculo 106, que aparece redactado ntegramente en la Ley 2/2004, fue objeto de
una modificacin muy concreta consistente en sustituir "del suelo ordenado" por "de la superficie del
mismo" y la adicin "de referencia" a aprovechamiento.
CUARTA.- Las modificaciones de la Ley del Suelo regional.
La Ley del Suelo de la Regin de Murcia (Ley 1/2001, a la que nos referiremos cuando aludamos al
texto primitivo), ha sido objeto de dos modificaciones, a las que se extiende el mandato de refundicin
(Antecedente Primero). La primera, a travs de la Ley 2/2002, que afect a siete artculos de la Ley, a
la Disposicin Adicional Segunda, y las Disposiciones Transitorias Tercera, Cuarta y Sexta; adems
introdujo un nuevo captulo en el Ttulo II con la denominacin "De los Planes de Ordenacin del
Litoral", desplazando los nmeros de los captulos siguientes.
La segunda modificacin, de mayor alcance, se produjo por la Ley 2/2004, que afect a un total de
veinticinco artculos, y suprimi la Disposicin Adicional Primera de la Ley 1/2001, introduciendo el
artculo 49 bis (Cartografa regional) y un nuevo Ttulo (VII, sobre "Ordenacin del litoral"). Adems
iba acompaada de sus correspondientes Disposiciones Adicionales, Transitorias y, en cuanto a las
Finales, se inclua el mandato de refundicin ya referenciado.
Adems, la Ley 1/2001 ha sido objeto de desarrollo por los Decretos regionales nm. 59/2001, de 27
de julio, que regula la organizacin y funcionamiento de la Comisin de Coordinacin de Poltica
Territorial, y nm. 66/2002, de 8 de marzo, que regula la organizacin y funcionamiento del Consejo
Social de Poltica Territorial.
QUINTA.- Alcance de la autorizacin para refundir.
La Disposicin Final Primera de la Ley 2/2004 extiende la autorizacin para refundir, adems, a la
regularizacin, aclaracin y armonizacin de los textos que se refunden, epigrafiando, en su caso, los
ttulos, captulos y artculos. De no existir dicho apartado la encomienda habra de limitarse a refundir
los textos legales en uno solo (artculo 82.2. CE); pero al especificar que la delegacin conferida
tambin incluye ("adems") la relativa a regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de
ser refundidos (artculo 82.5 CE), la tarea refundidora, en el sentido ms amplio que queda indicado, ya
no es un simple trabajo mecnico de compilacin o agrupamiento, pues supone, en primer lugar, un
juicio de fondo sobre la interpretacin sistemtica de las reglas refundidas a la vista de su contexto y,
siempre, una depuracin tcnica, una aclaracin, una armonizacin de preceptos y una eliminacin de
discordancias y antinomias, como ha expresado la doctrina ms reciente. La comprobacin del acierto
en el uso de dicha tcnica requiere el cotejo pormenorizado de la redaccin y sistemtica proyectadas
con los textos llamados a ser refundidos (Dictamen del Consejo Jurdico nm. 66/2000).
Sobre el alcance de las expresiones "aclaracin, regularizacin y armonizacin", el Tribunal
Constitucional (Sentencia nm. 13/1992) tiene dicho que son entre s sustancialmente equivalentes y
que permiten, incluso, en la tarea refundidora, introducir normas adicionales y complementarias a las
que son estrictamente objeto de refundicin, siempre que as sea necesario para colmar lagunas,
precisar su sentido, o lograr la coherencia y sistemtica del texto nico refundido.
Tambin ha sostenido el Consejo de Estado (por todos, Dictamen nm. 2515/2004) la posibilidad de
introducir en el texto refundido los ajustes necesarios para rectificar una nueva situacin derivada de un
pronunciamiento de inconstitucionalidad, pues una de las exigencias de la refundicin de textos legales
es la relativa a que sta recoja nicamente disposiciones con fuerza de ley que estn vigentes, por no
haber sido derogadas ni declaradas inconstitucionales.
Sin embargo, conviene dejar claro -en la medida que sea posible-, los lmites a esta tarea refundidora, y
a ellos se refiere el Consejo de Estado, en su Dictamen nm. 2514/2004: "la autorizacin concedida al
Gobierno va ms all de la mera redaccin de un texto nico consolidado, incluye tambin una labor de
regularizacin, aclaracin y sistematizacin, lo que permite introducir algunas alteraciones en el texto
literal de los preceptos objeto de refundicin en la medida que sea necesario para clarificar una
redaccin unitaria del texto legal unificado, pero sin que puedan establecerse nuevos preceptos
jurdicos que no estn ya expresamente incluidos en los textos legales que se refunden. Se trata, como
ha sealado en otras ocasiones este Consejo, de una eventual labor tcnica, que puede suponer una
cierta labor de interpretacin e integracin de posibles lagunas y antinomias, pero que ha de carecer de
cualquier alcance innovador y que slo se justifica en razn de la propia coherencia del texto
normativo". Tambin el Consejo Consultivo valenciano, en su Dictamen nm. 113/1999: "Con todo,
esta facultad de regularizar, aclarar y armonizar textos legales anteriores deber ejercerse dentro de
determinados lmites; esto es, que el texto resultante se acomode a la legislacin vigente en el momento
de la refundicin. En este sentido la refundicin deber tener en cuenta la doctrina sentada, entre otras,
por las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de febrero y 2 de marzo de 2002, que precisa que la
legislacin sustitutoria del Texto Refundido respecto a la legislacin anterior slo puede predicarse en
tanto en cuanto refunda en un nico texto la diversa legislacin anterior, ya que la funcin
constitucional del Texto Refundido no es innovar en el ordenamiento jurdico ni en la legislacin que
refunde, y as lo record el Consejo en el Dictamen nm. 221/97". La congelacin al derecho vigente
en el momento de la refundicin se traduce en la previsin contenida en el artculo 50 de la Ley 6/2004:
"Si una proposicin de ley o una enmienda fuera contraria a una delegacin legislativa en vigor, el
Consejo de Gobierno podr oponerse a dicha tramitacin (...).
El Tribunal Constitucional, en su Sentencia nm. 81/2003, de 30 de abril, recuerda que la naturaleza y
contenido propios de la refundicin carece tcnicamente de capacidad innovadora.
De acuerdo con la doctrina expuesta, el Texto Refundido no puede servir de vehculo para introducir
modificaciones legislativas al texto primitivo (no nos referimos a correcciones gramaticales, ni a la
actualizacin de referencias a rganos competentes, ni a la conversin de pesetas en euros, o a la
resolucin de antinomias), sin ajustarse al procedimiento de modificacin legislativa, con
independencia de su acierto normativo, si no guardan ninguna conexin ni precisan concordancia con
los preceptos refundidos, pues nos encontraramos con una extralimitacin de la delegacin legislativa
(ultra vires), como habr ocasin de analizar pormenorizadamente en la Consideracin Octava.
Tampoco puede servir el Texto Refundido para un desarrollo reglamentario puntual de la Ley 1/2001,
al tratarse de una norma con rango legal.
SEXTA.- Observaciones al Proyecto de Decreto Legislativo.
El Proyecto de Decreto Legislativo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la
Regin de Murcia, consta de un Prembulo, un Artculo nico, una Disposicin Derogatoria y otra
Final, mereciendo las siguientes observaciones:
I. Respecto al "Prembulo".
As queda denominada la introduccin al Proyecto de Decreto Legislativo, aunque debera sustituirse
por la de "Exposicin de Motivos", que es la consagrada por nuestra Ley 6/2004, tanto para la
iniciativa legislativa (artculo 46.5) como para la reglamentaria (artculo 53.1). Sobre el particular se
hacen constar estas observaciones:
1. Aunque podra haberse limitado dicho Prembulo o Exposicin de Motivos a incorporar las
concretas referencias a las modificaciones operadas -puesto que no se ha producido una modificacin
de los principios, objetivos y herramientas que inspiran la Ley 1/2001-, se ha optado por incorporar a
tal Prembulo gran parte de la Exposicin de Motivos de la Ley 1/2001 (a excepcin de los apartados
Uno, Dos, Tres y Cuatro), aadiendo ex novo los siguientes apartados, que hacen referencia a parte de
las modificaciones introducidas por la Ley 2/2004, adems del apartado Uno, que justifica la
refundicin operada:
-"Finalmente se contempla la cartografa regional con la finalidad de potenciar su difusin a travs de
las nuevas tecnologas" (apartado Cinco, prrafo in fine).
-"Con la finalidad de fomentar la construccin de viviendas de proteccin pblica el planeamiento
podr calificar suelo con destino a este uso especfico y determinar las condiciones y mbitos de
aplicacin de primas de aprovechamiento, establecindose una reserva obligatoria del 10% de
edificabilidad residencial en suelo urbanizable, excepto para el desarrollo de mnima densidad"
(penltimo prrafo del apartado Ocho).
-"El ttulo sptimo est referido a la ordenacin del litoral, regulndose el rgimen de autorizaciones,
infracciones y sanciones y el desarrollo de los proyectos y ejecucin de obras" (apartado Diez).
Tambin el prrafo 7 del apartado Seis, sobre el rgimen de edificacin en suelo no urbanizable, se ha
adecuado a la modificacin introducida por la Ley 2/2004 al artculo 77 (se ha suprimido previa
autorizacin "en todo caso de la Comunidad Autnoma", y se ha reflejado la vinculacin de la
vivienda "no a la actividad principal del suelo" sino a "la actividad productiva de la explotacin del
suelo").
Puesto que se ha reproducido gran parte de la Exposicin de Motivos de la Ley 1/2001 (a partir del
apartado Cinco), convendra sealar en el ltimo prrafo del apartado Uno cules son concretamente
los apartados que se reproducen e indicar que se transcriben a continuacin, incorporando las
modificaciones precitadas, porque ello permite enlazar con el apartado Dos y ss., de manera que
cuando se hable de los principios bsicos inspiradores de la Ley, se entienda que se est reproduciendo
la Exposicin de Motivos de aqulla, pues no debemos olvidar que se trata de la Exposicin de
Motivos del Decreto Legislativo, y que dichos apartados reproducidos se refieren a la Ley
reiteradamente.
Adems, se ha aprovechado -adecuadamente- para corregir la Exposicin de Motivos en aspectos
puntuales de su redaccin primitiva, que, en realidad, contradecan el articulado. Por ejemplo, no se
citaba entre los instrumentos ordinarios de ordenacin del territorio a los Planes de Ordenacin del
Litoral, conforme al artculo 17 de la Ley 1/2001, o la referencia a que dichos instrumentos pueden
tramitarse autnomamente (apartado Quinto). Tambin se ha completado en el apartado Seis las
referencias a las distintas categoras de suelo no urbanizable, pues nicamente se mencionaban los
suelos sujetos a especial proteccin por la legislacin sectorial o por el planeamiento. A este respecto se
echa en falta la mencin al suelo no urbanizable inadecuado introducido por la Ley 2/2004 (artculo
65.3).
2. Carece de sentido que se mantenga en el Prembulo la referencia a los Planes de Ordenacin del
Litoral como planes especiales (apartado Siete, prrafo 6 "ordenacin de la fachada martima"),
cuando, y con independencia de su naturaleza (Dictamen del Consejo Jurdico nm. 2/2005), se
encuentran recogidos en el articulado entre los instrumentos de ordenacin del territorio (artculo 17.1
de la Ley 1/2001).
Asimismo, cuando se hace referencia en el prrafo octavo de este apartado a las competencias de la
Administracin regional para aprobar definitivamente se han omitido "las Adaptaciones de los Planes
Generales", cuando ha sido objeto de una rectificacin especfica en el artculo 126.2 del Texto
Refundido.
3. Convendra utilizar las maysculas en las citas a las Disposiciones Adicionales, Transitorias y
Finales (as se recogen en la Ley 1/2001 y sus modificaciones) a lo largo del Prembulo.
4 La frmula a adoptar "de acuerdo/odo", en relacin con el Dictamen del Consejo Jurdico, debe
insertarse en el ltimo prrafo del Prembulo (Exposicin de Motivos).
II. Respecto al "Artculo nico".
Debe sustituirse por "Artculo nico" (mayscula)
Su contenido es el fundamental de aprobacin del Texto Refundido por el Consejo de Gobierno, en
ejercicio indelegable de la delegacin legislativa (artculo 48.3 de la Ley 6/2004) conferida. Dicho
Texto Refundido -con acertada tcnica- queda separado y se inserta a continuacin del Decreto
Legislativo.
III. Respecto a la Disposicin "derogatoria".
Aparte de recomendarla en mayscula ("Derogatoria"), su contenido es doble, derogando en su
apartado 1 las leyes que se refunden (1/2001, 2/2002 y 2/2004), y en el apartado 2 "cuantas
disposiciones de igual o inferior rango se opongan al presente Texto Refundido".
IV. Respecto a la Disposicin "final".
Tambin debe ir en mayscula ("Final").
Dada la envergadura e importancia del Texto Refundido de que se trata, no parece adecuada su entrada
en vigor "al da siguiente de su publicacin en el Boletn Oficial de la Regin de Murcia". Debera
estudiarse una vacatio legis de un mes, como aconteci con el Texto Refundido de la Ley de la
Funcin Pblica, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero. En todo caso, es ms
precisa la expresin "que entrar en vigor "el da siguiente" que "al da siguiente", como sealamos en
nuestro Dictamen nm. 53/99.
V. Las observaciones de la Direccin de los Servicios Jurdicos (pgina 12 de su Informe) en cuanto a
las dos Disposiciones que anteceden, como incorporables al Texto Refundido, no proceden en cuanto
las mismas se insertan correctamente en el Decreto Legislativo.
SPTIMA.- Sobre la labor de refundicin, regularizacin, aclaracin y armonizacin de los preceptos
afectados por las modificaciones legislativas.
1. Sobre la labor material de refundicin de los preceptos afectados.
En el Texto Refundido se han insertado las modificaciones procedentes de las leyes 2/2002 y 2/2004, a
excepcin del siguiente inciso final del prrafo que se incorpor al artculo 191.5 por la Ley 2/2002:
"Asimismo, habilitar para proceder a la ocupacin de las fincas la aprobacin del documento de
adjudicacin de las futuras parcelas en que se hubiera concretado el pago en especie, de acuerdo con el
expropiado".
2. Sobre las correcciones ortogrficas y gramaticales.
Acertadamente y a lo largo del articulado, se ha unificado el empleo de maysculas, por ejemplo, las
referencias al Consejero (artculos 45.2 y concordantes), Plan General (artculo 65.3 y concordantes),
Direccin General (artculo 77.1 y concordantes), Ayuntamiento (artculo 126.2 y 3, y concordantes);
tambin se ha unificado el empleo de minsculas, por ejemplo, huerta (artculo 65.1 y 2), o sistema
general (artculo 102.1); se ha aadido "Ordenacin" a Plan General Municipal (artculos 95.2 y
concordantes), o el empleo del singular (Plan General en el artculo 97.3, ltimo prrafo). Tambin se
ha corregido la errata de "primeras" por "primas" en el artculo 98,i), introducido por la Ley 2/2004,
entre otras.
3. Sobre las remisiones internas.
El artculo 5,b), modificado por la Ley 2/2004, se remite al procedimiento establecido en el artculo
126.3 en el caso de disconformidad con la adaptacin del planeamiento municipal a los instrumentos de
ordenacin del territorio. En realidad el procedimiento en caso de subrogacin, se encuentra previsto en
el artculo 144, por lo que debera completarse la remisin con dicho artculo: "...aplicar el
procedimiento establecido en los artculos 126.3 y 144". Asimismo, en los artculos 22.6, 29.3, 35.4, y
39.5 -modificados por la Ley 2/2004- se establece que, en caso de disconformidad de la Consejera
competente en materia de ordenacin del territorio sobre la modificacin de planeamiento realizada por
el Ayuntamiento, el expediente se elevar a Consejo de Gobierno que, en aplicacin del procedimiento
establecido en el artculo 126.3, podr ordenar la modificacin o revisin del planeamiento urbanstico
afectado. Dicha previsin suscita la siguiente pregunta: Quin, tramita dicho expediente de
modificacin o revisin? Con qu procedimiento? De la remisin al artculo 126.3 se desprende que la
Administracin regional se subrogara en dicha competencia y el procedimiento sera el
correspondiente al 144, al que se remite el 126.3. Por lo tanto, de ser ste el sentido de la interpretacin,
se sugiere la conveniencia de remitirse tambin al 144 en los preceptos citados.
4. Sobre la reestructuracin interna.
Parece adecuada la insercin del artculo 49 bis (Cartografa regional) -introducido por la Ley 2/2004-,
que pasa a ser 50, dentro de la Seccin Segunda del Captulo VII (Instrumentos complementarios), as
como que los antiguos artculos 50 y 51 se refundan y den contenido al 51 del Texto Refundido, y se
inserten los artculos atinentes a este instrumento complementario en la Seccin Tercera del precitado
Captulo.
5. Sobre la armonizacin.
a) El artculo 11, cuyo apartado b) fue modificado por la Ley 2/2004, aparece encabezado con el
siguiente prrafo introductorio: "las competencias administrativas en materia de urbanismo y de
ordenacin del territorio sern ejercidas por los siguientes rganos", habindose omitido la referencia a
las competencias en ordenacin del litoral, a las que tambin hace referencia el apartado b) precitado.
b) En el artculo 106, e) tampoco se aprecia objecin para incorporar la palabra espacios libres (en
relacin con los parques, jardines y zonas de recreo), en coherencia con otros preceptos del Texto
Refundido; tambin mejora gramaticalmente la palabra "adscribe" en lugar de "se sita" (apartado f.1).
c) Sobre el Ttulo VII "Ordenacin del Litoral", se ha puesto en mayscula "Director" y "Consejero"
(artculos 255 y 256), de forma concordante al resto del articulado, si bien en el artculo 255 y ss. se
recoge al Director General competente por razn de la materia, denominacin que se ha sustituido a lo
largo del articulado por la concrecin de la materia (urbanismo, etc.). Se sugiere que se haga de modo
similar al objeto de unificar. El trmino Anteproyecto se ha eliminado en el artculo 258, en coherencia
con el ttulo del artculo.
d) Se ha producido un reajuste adecuado de las Disposiciones Adicionales, como consecuencia de la
supresin de la Primera por la Ley 2/2004, al mismo tiempo que se han concretado las fechas de la
entrada en vigor de las determinaciones introducidas por la precitada Ley, si bien se realizan las
siguientes observaciones: en la Disposicin Adicional Segunda, para los Programas de Actuacin
Territorial (apartado 1,b) se recomienda que se escriban en mayscula en concordancia con el artculo
31 y ss.; igual respecto a "Especiales" referido a Planes (apartado 1,e); falta la ltima "a" a "Murci" en
la Disposicin Adicional Octava.
e) Disposiciones Transitorias.
- La Disposicin Transitoria Tercera, como consecuencia de la adicin introducida por la Ley 2/2004,
se ha epigrafiado considerndose una mejora de su ordenacin interna. Tambin se han concretado las
fechas de entrada en vigor.
- El ltimo prrafo de la Disposicin Transitoria Segunda de la Ley 2/2004 ("el planeamiento general
en tramitacin a la entrada en vigor de esta Ley, con independencia de la fase en que se encuentre, se
adaptar en todas sus determinaciones a lo dispuesto en la misma") se ha incorporado a la Disposicin
Transitoria Cuarta. En principio dicha insercin es adecuada sistemticamente pero no termina de
despejar una cierta confusin y contradiccin en el rgimen transitorio del Texto Refundido producido,
no tanto por la refundicin, sino por la previsin contenida en la Ley 1/2001, sobre la posibilidad de
que las revisiones de los planes pudieran no adaptarse a la Ley si hubieran alcanzado la aprobacin
provisional a su entrada en vigor, frente a la previsin de la Ley 2/2004, ya descrita, que establece la
obligacin de adaptacin, con independencia de la fase en que se encuentre. En todo caso, suscita
dudas sobre si es pertinente suprimir el trmino "revisiones" del prrafo segundo de la Disposicin
Transitoria Cuarta, pues, en principio, su eliminacin evita contradicciones (con el deber general de
adaptacin a la Ley), pero, por otra, podra dejar sin cobertura a aquellas revisiones de planes, si
existieran, que hubieran alcanzado la aprobacin provisional al 17 de junio de 2001 y que no se
adaptaron a la Ley en virtud de esta Disposicin Transitoria Cuarta. A este respecto la Consejera
consultante deber reestudiar esta armonizacin a la luz de lo expuesto.
- La Disposicin Transitoria Sexta del Texto Refundido que contiene la equiparacin de clases de
suelo, modificada por la ley 2/2002, ha sufrido, adems de las correcciones gramaticales, las siguientes
modificaciones:
-Se ha aadido "unidades de actuacin" cuando se refiere al suelo urbano no consolidado para
adecuarse a la terminologa existente (Disposicin Transitoria Primera).
-Se ha incorporado la palabra "solicitadas" para aclarar la aplicacin de la parcela mnima de 20.000
m2 en suelo no urbanizable protegido por el planeamiento, a partir de 17 de junio de 2004. Dicha
expresin es innecesaria teniendo en cuenta que est fuera de duda la plena aplicacin de tal
determinacin a partir de la fecha indicada. Sin embargo, podra tener otro sentido, no reflejado en la
Memoria justificativa, consistente en introducir con esa expresin una regla de derecho transitorio, ante
el olvido de la Ley 2/2002, para aquellas peticiones solicitadas con anterioridad al 17 de junio de 2004,
pero que se han resuelto con posterioridad a esta fecha. En consecuencia, desde esta ltima hiptesis, se
estara tratando de confirmar la interpretacin ya sostenida por la Administracin en expedientes
incursos en dicha situacin dado el tiempo transcurrido, por lo que actualmente parece que no tiene
mucho sentido introducir tal precisin.
6. Sobre la adecuacin a la normativa bsica estatal.
A travs de la Ley 2/2004 se modificaron las previsiones de la Ley 1/2001 (artculo 98,b) sobre los
criterios para computar el sistema general de espacios libres (20 m2 por cada 100 m2 de
aprovechamiento residencial en lugar de 5 m2 por habitante). Tambin se aadi el siguiente prrafo:
"Se incluirn tambin en este sistema los espacios naturales que as se califiquen, aunque no computen
en el estndar anterior". De interpretarse el concepto "espacio natural" como una de las figuras de
proteccin recogidas en la Ley estatal 4/1989 (y desarrolladas por el Ttulo VI de la Ley 4/1992, de 30
de julio, de Ordenacin y Proteccin del Territorio), dicha previsin podra conculcar los criterios de
clasificacin recogidos en la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones
(artculo 9.1), que considera un criterio de proteccin para su clasificacin como suelo no urbanizable
los valores paisajsticos y ambientales, as como el 65.1 del mismo Texto Refundido, que cita
expresamente, como suelos no urbanizables de proteccin especfica, los terrenos que deban
preservarse por estar sujetos a algn rgimen de proteccin incompatible con su transformacin, de
conformidad con los instrumentos de ordenacin de los recursos naturales. Ha de tenerse en cuenta,
como ha sealado la jurisprudencia, que los sistemas generales son el conjunto de elementos
fundamentales que integran la estructura general bsica de la ordenacin urbanstica determinante del
desarrollo urbano, constituidos por las comunicaciones y sus zonas de proteccin, espacios libres y
zonas verdes, equipamientos comunitarios, redes arteriales, grandes abastecimientos, suministros de
energa y otros anlogos que, dentro del Plan General, anudan o condicionan el uso lucrativo del suelo
por los particulares a causa del inters general de la colectividad (STS, Sala 3, de 28 de enero de
2003). Esta caracterstica de vinculacin al desarrollo urbano, se pone tambin de manifiesto en el
artculo 102 del Texto Refundido, cuando seala que a los sistemas generales se les atribuir el mismo
aprovechamiento que al sector al que se vinculen o adscriban, para su obtencin obligatoria y gratuita,
o que el Plan General pueda distinguir entre sistemas generales vinculados a un sector determinado y
sistemas generales adscritos al suelo urbanizable sectorizado o sin sectorizar, aunque no se especifique
de forma singularizada, lo que es tenido en cuenta por la jurisprudencia del Tribunal Supremo a la hora
de valorar dichos sistemas generales (por todas, STS, Sala 3, de 20 de septiembre de 2004). Sin
embargo, la proteccin de un suelo por razones paisajsticas y ambientales, sobre los que recae una
figura de proteccin prevista en la normativa bsica estatal, nada tiene que ver con la calificacin de
sistema general, como ha tenido ocasin de pronunciarse el Tribunal Supremo, en la Sentencia de la
Sala 3, de 18 de abril de 1996, de la que reproducimos algunos prrafos por su inters: "Aunque se
entienda que la enumeracin que esos preceptos contienen de los que son sistemas generales (de
comunicaciones, de espacios libres, de equipamiento comunitario, etc.) no es exhaustiva, y que pueden
existir otros segn los designios del planificador, siempre habr de tratarse de categoras similares a las
descritas y que respondan tambin a la definicin de la estructura general y orgnica del territorio. Nada
de eso ocurre con el llamado "sistema general de proteccin de acantilados", cuya nica finalidad es
preservar la importancia paisajstica de los acantilados (...) Para esta finalidad la normativa urbanstica
brinda determinados medios (v.g. calificacin del suelo como no urbanizable especialmente protegido
(...) pero no la utilizacin de una categora como la de los sistemas generales, que tiene otra enjundia y
naturaleza. En consecuencia, estimaremos en este extremo el recurso (...)". Esta ltima consideracin es
plenamente aplicable a los espacios naturales protegidos en aplicacin de la normativa bsica estatal,
desarrollada por el Ttulo VI de la Ley 4/1992, ya citada; todo ello, sin perjuicio de ponderar su inters
en alguna concreta actuacin desde el punto de vista de la equidistribucin de los beneficios y cargas
entre los propietarios afectados y con la finalidad de su incorporacin al patrimonio pblico de suelo,
como pusimos de manifiesto en nuestros Dictmenes nms. 46/2004, sobre las Directrices y el Plan de
Ordenacin Territorial del litoral de la Regin de Murcia, y 53/04, sobre la Actuacin de Inters
Regional de Marina de Cope.
OCTAVA.- Sobre la labor de regularizacin, aclaracin y armonizacin de los preceptos o apartados
no expresamente afectados por las modificaciones legislativas.
Por razones sistemticas que permitan un anlisis ms detallado, se han separado las modificaciones
introducidas al Texto Refundido en preceptos no directamente afectados por la refundicin para inferir
si responden a razones de coherencia con respecto a los preceptos refundidos, o a simples mejoras
gramaticales en razn de la unificacin de la terminologa, o porque existe una contradiccin evidente
entre dos preceptos del Texto Refundido que exija depurar el ordenamiento urbanstico o, por el
contrario, si no satisfacen dichas finalidades y se incurre en un exceso en la delegacin legislativa por
introducir un novum a la Ley no prevista en los textos refundidos (Consideracin Quinta), que
debemos advertir en el ejercicio de nuestra funcin consultiva:
1. En relacin con las competencias de la Comisin de Coordinacin de Poltica Territorial y,
concretamente, respecto al Sistema Territorial de Referencia, se aade a criterios bsicos (artculo
12.3,c) la precisin "para la conformacin y difusin". Indudablemente mejora tcnicamente la
redaccin, pues concreta la finalidad de dichos criterios bsicos en relacin con los artculos 50 y ss. del
Texto Refundido; sin embargo, parece ms apropiada su ubicacin en un reglamento de desarrollo (por
cierto, el Decreto 59/2001, que regula la organizacin y funcionamiento de este rgano consultivo,
mantiene la redaccin de la Ley 1/2001). No obstante, pueden inferirse dichas expresiones de los
artculos 54 (difusin) y 52.2, si bien este ltimo utiliza la expresin "configuracin" en lugar de
"conformacin".
2. En relacin con el Sistema Territorial de Referencia, se han introducido una serie de modificaciones
muy especficas, sobre las que se realizan las siguientes observaciones:
- Aparecen justificadas dentro del mandato de refundicin las relativas a poner en mayscula y
completar la referencia al Sistema Territorial de Referencia de la Comunidad Autnoma de la Regin
de Murcia, de forma concordante a otros preceptos (artculo 52.2); tambin que el nuevo artculo 51
pase a denominarse "Objeto y contenido del Sistema Territorial de Referencia", por la refundicin
operada entre los antiguos artculos 50 y 51 de la Ley 1/2001.
- Carece de trascendencia material la modificacin introducida al artculo 54, sustituyendo la referencia
a la Administracin Central y Ayuntamientos, por la de "distintas Administraciones pblicas", en
concordancia con la utilizacin de la misma expresin en otros artculos del Texto Refundido (artculo
258.1). Por el contrario, s supone una innovacin la adicin "de datos, variables" en el artculo 52.1
del Texto Refundido, respecto a la redaccin primitiva no afectada por preceptos modificados; pero,
adems, no resulta adecuada su insercin en dicho precepto, que se est refiriendo a la actualizacin del
Sistema Territorial de Referencia como consecuencia de la aprobacin de los instrumentos de
ordenacin, urbansticos, y de las actuaciones con incidencia en el territorio, careciendo de sentido la
alusin a aprobacin de "datos y variables", de acuerdo con la sistemtica del artculo, por lo que se
aconseja que se suprima, pudiendo ser objeto de desarrollo reglamentario.
3. El artculo 69.1,c) del Texto Refundido establece, entre los deberes de los propietarios de suelo
urbano sin consolidar, costear la urbanizacin de la unidad de actuacin, y ejecutarla en los plazos
previstos por el planeamiento, habindose suprimido del texto primitivo (Ley 1/2001) "cuando se
gestionen por un sistema de gestin privada". Sin embargo, el texto suprimido, que nicamente se
justifica en la Memoria para "clarificar", lejos de confundir viene a recoger la obligacin de los
propietarios de ejecutar la urbanizacin en plazo, cuando se gestione por un sistema de gestin privada,
siendo coherente con el apartado 2 del mismo artculo, que aade que en los sistemas de iniciativa
privada "los propietarios debern promover los instrumentos de planeamiento de desarrollo, gestin,
urbanizacin en los plazos previstos por el Plan y costearlos en la proporcin que les corresponda". Si
la razn de tal eliminacin estriba en que dicha obligacin de ejecutar la urbanizacin tambin la
ostenta el urbanizador en el sistema de concurrencia (sistema de iniciativa pblica), segn el artculo
186 del Texto Refundido, su supresin tampoco aclara (el artculo se est refiriendo a los deberes de los
propietarios), en tanto en cuanto tambin es inexacto que corresponda la ejecucin de la urbanizacin
con carcter general a los propietarios, segn el encabezamiento, pues depender del sistema de
actuacin aplicable; de ah que el artculo 14.2,e) la Ley 6/1998, ya citada, seale "en su caso, ejecutar
la urbanizacin". El Consejo Jurdico aconseja que no se suprima dicho inciso, no afectado por los
preceptos refundidos, y que tampoco implica una antinomia con otros preceptos del Texto Refundido,
puesto que la Ley puede ser interpretada de modo sistemtico con los artculos correspondientes del
Ttulo V, sobre Gestin Urbanstica y Patrimonios Pblicos de Suelo.
4. El deber de la Administracin de costear la urbanizacin en relacin con el aprovechamiento
lucrativo que se le cede suscita cierta problemtica en suelo urbanizable, pues la Ley 1/2001 (no
modificada en este aspecto) contena dos preceptos que aparentemente se contradicen. Mientras el
artculo 80.d (Deberes vinculados a la transformacin urbanstica) establece que la Administracin
asumir las cargas de urbanizacin que correspondan a dicho aprovechamiento, salvo en los planes de
iniciativa particular en que corresponde al urbanizador, el 161 (Participacin de la Administracin en
los gastos de urbanizacin) seala que la Administracin participar en los gastos de urbanizacin en la
proporcin que le corresponda.
El Texto Refundido propone eliminar dicha contradiccin interna, suprimiendo las referencias a la
participacin de la Administracin en los gastos de urbanizacin en el artculo 80.d), e integrndola en
el artculo 161 del Texto Refundido, con la nueva redaccin que se transcribe a continuacin:
"Artculo 161. Participacin de la Administracin en los gastos de urbanizacin.
1. En suelo urbanizable, la Administracin participar en los gastos de urbanizacin en la proporcin
de aprovechamiento que le corresponda por cesin obligatoria, salvo en los sistemas de iniciativa
privada en los que corresponde a los propietarios. En este ltimo caso y excepcionalmente, cuando
resulten excesivas las cargas de urbanizacin para los propietarios afectados, en relacin con el
aprovechamiento previsto, podr contribuir la Administracin (mayscula inicial) hasta el lmite del
porcentaje de aprovechamiento que le corresponda.
2. En Unidades de Actuacin de suelo urbano, la Administracin participar en los gastos de
urbanizacin en la proporcin de aprovechamiento urbanstico que le corresponda, aunque cuando
resulten excesivas las cargas de urbanizacin, podr aumentar su contribucin equiparando la
repercusin de los costes a los de otras actuaciones anlogas que hayan resultado viables.
3. No obstante, en los sistemas de Concurrencia y Concertacin Indirecta, se podr fijar como elemento
de concurso el grado de participacin en dichas cargas".
El Consejo Jurdico nada tiene que objetar a esta operacin de depuracin del ordenamiento urbanstico
regional por ser evidente una contradiccin interna, como lo advirti a la Consejera consultante en el
Dictamen nm. 45/00 al entonces Anteproyecto de Ley, ni tampoco a la reestructuracin de los
artculos 80.d) y 161, aunque podra haberse salvado sencillamente, recogiendo en la redaccin de este
ltimo artculo la excepcin prevista en el 80.d (por remisin); por el contrario, s tiene que objetar a
que se sustituya, como excepcin al deber de contribuir la Administracin a los costes de urbanizacin
en la proporcin del aprovechamiento que le corresponda por cesin, el prrafo "salvo en los planes de
iniciativa particular", que recoge el artculo 80,d) precitado, por el de "salvo en los sistemas de
iniciativa privada", que no se encuentra en los preceptos refundidos, porque se est produciendo una
modificacin legislativa e introduciendo un nuevo criterio, y ello, con independencia de que constituya
una mejor opcin normativa, pues incurre en un exceso de la delegacin legislativa. A este respecto, no
tiene el mismo alcance la excepcin referida a planes de iniciativa particular, recogidos en el artculo
128 del Texto Refundido, que la referida a los sistemas de iniciativa privada sealados en el artculo
171.1 del mismo, suponiendo en la prctica extender una nueva obligacin a los propietarios afectados
por planes de iniciativa pblica, cuando se gestione una unidad de actuacin por un sistema de
iniciativa privada. La introduccin de este nuevo criterio debe efectuarse, si as se considera oportuno, a
travs de la oportuna modificacin legislativa. Tambin se considera que se ha plasmado en el apartado
1 del artculo 161 (tras el punto) una interpretacin muy restrictiva para la aplicacin de la
excepcionalidad recogida, cuando resulten excesivas las cargas de urbanizacin para los propietarios
afectados, al haberse constreido con el inciso "en este ltimo caso", referido a los sistemas de
iniciativa privada, por lo que se aconseja que se elimine dicho inciso. Tambin "administracin" debe
ponerse en mayscula, como en el apartado siguiente.
5. Es razonable que se suprima el trmino "abreviado" del artculo 85.4, puesto que el artculo 141, al
que se remite, no contiene ningn procedimiento abreviado, sino, por el contrario, el procedimiento de
tramitacin de los planes especiales no previstos por el planeamiento general que, por el contrario,
prolonga la duracin de la informacin pblica a dos meses.
6. Tambin mejora la redaccin, sin alterar su sentido, la sustitucin de "las" por "sus", y la
eliminacin "de cada una de ellas y ellos" en el artculo 98, a); igual mejora obtendra la sustitucin
"de" por "y" en el apartado siguiente (98,b).
7. En el artculo 99 (Determinaciones en suelo urbano) tambin es adecuada la supresin en el
apartado 1.h) del prrafo "por tratarse de reas de reforma o renovacin urbana", puesto que contradice
el artculo al que se remite (69), que hace referencia al suelo urbano sin consolidar. Hay una errata en el
Texto Refundido, pues figura la palabra "soportena".
8. Respecto a las determinaciones del suelo urbanizable (artculo 101) se introducen tres
modificaciones:
- La primera consiste en aadir la expresin "o adscribirn" (apartado 1,a), que guarda coherencia con
otros apartados (1.c), y con el artculo 102, sobre los sistemas generales; adems se realiza una
correccin gramatical en el apartado c).
- La segunda (apartado 1.d) trata de solucionar el olvido de la Ley 1/2001 en las determinaciones del
Plan General Municipal, sobre la posibilidad de una preordenacin bsica del suelo urbanizable
sectorizado, que aparece recogida de soslayo en los artculos 82 y 97.3 del Texto Refundido, cuya falta
de definicin ya puso de manifiesto el Consejo Jurdico en su Dictamen nm. 45/2000. La
modificacin consiste en incluir la referencia a dicha preordenacin bsica, manteniendo las restantes
previsiones de dicho apartado, y sustituyendo el concepto de "sistema general" por "estructura
general", en coherencia con otros artculos del Texto Refundido (artculo 149.1). Como consecuencia
del informe de la Direccin de los Servicios Jurdicos se ha introducido la palabra "ltimo" para aclarar
que slo se puede obviar el planeamiento de desarrollo en el caso de que se contenga la ordenacin
pormenorizada, como recoge expresamente la Ley 1/2001. Pese a ello, se sigue evidenciando la
parquedad del Texto Refundido a la hora de definir la preordenacin bsica, lo que debera ser objeto
de desarrollo reglamentario, si se decide acometerlo la Consejera competente en esta materia.
- La tercera consiste en establecer una remisin interna para aclaracin (apartado 2,c).
9. El artculo 103 de la Ley 1/2001, relativo al objeto de las Normas Complementarias, dice:
"Las Normas Complementarias tienen por objeto regular aspectos no previstos por el Plan General o
insuficientemente desarrollados por ste o su modificacin no sustancial, y su rango jerrquico ser el
mismo que el Plan General al que complementan".
De acuerdo con su redaccin son tres son las finalidades descritas respecto al Plan que complementan:
a) aspectos no previstos; b) aspectos insuficientemente desarrollados; c) modificacin no sustancial.
A este respecto, la Ley regional, en ejercicio de las competencias exclusivas autonmicas para
configurar los instrumentos de planeamiento, ampli las finalidades de esta figura, introduciendo la
posibilidad de la modificacin no sustancial del Plan (apartado c), frente al derecho estatal anterior en el
que se deca expresamente que las Normas Complementarias no podan modificar las determinaciones
de los Planes que complementen (artculo 88.2 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real
Decreto 2159/1978, de 23 de junio).
El 103 propuesto por el Texto Refundido tiene la siguiente redaccin:
"Las Normas Complementarias tienen por objeto regular aspectos no previstos por el Plan General o
insuficientemente desarrollados por ste y siempre que no lo modifiquen de forma sustancial, siendo su
rango jerrquico el del Plan General al que complementen".
De dicha redaccin se desprende que las Normas Complementarias tienen las finalidades descritas de
regular aspectos no previstos o insuficientemente desarrollados, siempre y cuando no modifiquen
sustancialmente el Plan, por lo que se est reconociendo implcitamente la finalidad de modificar el
Plan.
En el precepto del Texto Refundido, no afectado por las leyes 2/2002 y 2/2004, se est modificando la
redaccin primitiva, aun cuando su finalidad sea aclarar, como reconoce la Memoria al sealar: "Se
aclara que su objeto no es la modificacin del Plan, sino complementarlo (aunque pueda afectarlo de
forma no sustancial)", por lo que se trata de una mejora tcnica de un precepto no afectado, a lo que no
se extiende el mandato de refundicin.
10. En el artculo 124.b), aun cuando no se recoge en la Memoria por qu se suprime la concreta
remisin a "la disposicin adicional segunda 1.e)", en la medida que esta ltima establece la
obligatoriedad de la evaluacin de impacto ambiental en los planes especiales que afecten al suelo no
urbanizable de proteccin especial, entendemos que podra deberse a la posibilidad de que otros tipos
de Planes Especiales (por determinacin del Plan General Municipal, segn el artculo 98,h), se sujeten
tambin a este procedimiento y se exija el pertinente Estudio de Impacto Ambiental. Desde esta
perspectiva s tiene sentido la supresin de dicha remisin, quedando redactado "en los supuestos
previstos en esta Ley". Tambin se ha mejorado la redaccin, suprimiendo el plural en relacin con el
estudio de impacto ambiental.
11. En el artculo 126, sobre Planes Generales Municipales de Ordenacin, cuya denominacin debe
mantenerse coincidiendo en este aspecto con la Consejera consultante por cuanto la Ley 1/2001
plasma en dicha denominacin la naturaleza municipal del planeamiento, al trazar el marco fsico en el
que va a desenvolverse la convivencia de la poblacin del municipio (STS, Sala 3, de 9 de julio de
1990), se ha suprimido la referencia a modificaciones, sustituyndolo por "adaptaciones", con
fundamento en que dicho artculo se refiere inequvocamente a ellas, y que las modificaciones no son
obligatorias, a diferencia de la formulacin del Plan, su revisin y adaptacin. Sin embargo, si
acudimos a una interpretacin sistemtica de la Seccin Primera, sobre elaboracin de planes, donde se
inserta el artculo referenciado, y concretamente desde el punto de vista de la iniciativa para la
elaboracin del planeamiento, nos encontramos que el artculo 126.2 recoge la iniciativa pblica para la
elaboracin de Planes Generales, sus Revisiones y Modificaciones, a lo que habra que aadir
"adaptaciones", por concordancia con la Disposicin Transitoria Tercera, apartado 3 del Texto
Refundido, pero no suprimir modificaciones; el artculo 127 recoge la iniciativa para elaborar los planes
parciales, especiales y estudios de detalle (donde se ha mejorado la redaccin en la iniciativa para las
modificaciones no estructurales de los planes); el 128 especifica los planes que pueden elaborar los
particulares (que nada tiene que ver con la iniciativa pblica de las modificaciones), y el 129 la
iniciativa para elaborar los instrumentos de planeamiento de desarrollo que afecten a varios municipios.
En conclusin, no debe suprimirse la palabra "modificaciones", aunque se aada "adaptaciones". Por
lo dems, nada hay que objetar a la sustitucin de "consejera competente por razn de la materia" por
la de "Consejera competente en materia de urbanismo", por utilizar una misma denominacin a lo
largo del articulado (tambin, entre otros, en los artculos 129, 143, y 144). Por ltimo, en el artculo
126.2 debe separarse "y" de "adaptaciones", que aparecen mecanogrficamente juntos.
12. El artculo 131, sobre la Cdula de Urbanizacin (esta ltima palabra se ha puesto en mayscula),
se ha reordenado internamente sus apartados, suprimiendo un epgrafe, con la finalidad de una mayor
claridad, pero sin introducir ninguna modificacin.
13. Tambin podramos agrupar en el captulo de armonizacin con otros preceptos de la Ley las
modificaciones introducidas a los artculos 136.2 ("Poltica") y 138 (supresin de "afectantes a
elementos" y "sistemas generales", que est englobado en el concepto de modificacin "estructural",
conforme al artculo 149.1 del Texto Refundido, y la sustitucin de "formulacin" por "tramitacin"); e
igualmente en el 139, donde adems se hace referencia al artculo anterior. Asimismo, se encuentran en
el captulo de mejoras gramaticales y armonizacin los siguientes artculos: 140, a) y 143 (se aade "de
los"), 144 (se aade "de urbanismo") y 150 (se ha aadido "para su aprobacin", aunque no se ha
resaltado en el documento concordado que nos ha servido de estudio).
14. En el artculo 149.3 del Texto Refundido se ha introducido el siguiente inciso, a instancias del
informe de la Direccin de los Servicios Jurdicos, "sobre el respeto de los intereses generales que
representan los espacios libres", con la finalidad de acotar el alcance del informe de dicho centro
directivo a la modificacin de los espacios libres pblicos previstos en los instrumentos de
planeamiento, respecto a los que la Ley 1/2001 establece un procedimiento cualificado. Sin embargo, el
Consejo Jurdico considera que tal acotacin debe ser suprimida porque supone una restriccin sobre el
alcance del informe preceptivo del centro directivo, en funcin de una determinada interpretacin; ello
exigira, a juicio del Consejo Jurdico, una modificacin legislativa, teniendo en cuenta, adems, lo
dispuesto por el artculo 8.1 de la Ley 4/2004, ya citada, sobre las caractersticas generales de los
Dictmenes de la Direccin de los Servicios Jurdicos, en relacin con los asuntos que debe ejercer la
funcin consultiva (artculo 7.1,o de la precitada Ley): "su carcter tcnico-jurdico, fundamentndose
el mismo en la adecuacin a la Constitucin, al Estatuto de Autonoma y al resto del Ordenamiento
Jurdico".
15. En lo concerniente al Ttulo V, y concretamente en lo que atae a la Gestin, se han introducido,
adems de lo reseado sobre el artculo 161, ya comentado, mejoras en el apartado de la depuracin e
integracin con otros preceptos. A estas finalidades responden las siguientes: 164 (se ha aadido
"Proyecto de Delimitacin" por responder a la denominacin del Captulo, y porque el ttulo del
artculo "Unidades de Actuacin" se repeta en el 170); en este ltimo artculo se ha suprimido la
expresin "sectores" (propia del suelo urbanizable y no del urbano), y la referencia al "no
consolidado", porque ciertamente pueden delimitarse unidades de actuacin tambin en el suelo urbano
consolidado con la finalidad de renovacin o mejora urbana (artculo 68.2); tambin se ha incluido
(artculo 176.2) una remisin al artculo 182, para recoger las peculiaridades en la aprobacin inicial del
proyecto de reparcelacin en el sistema de compensacin, introducido por la Ley 2/2004; las restantes
modificaciones afectan, sobre todo, a la utilizacin concordante de maysculas: Proyecto de
Delimitacin (170.2), Proyecto de Reparcelacin (175, 176, 177, 184 y 185), Concertacin Directa e
Indirecta (artculos 178 y 179), Sistema de Compensacin (artculo 180), Sistema de Cooperacin
(artculo 183), Sistema de Concurrencia (186 y 187), Sistema de Expropiacin (artculo 191), Sistema
de Ocupacin Directa (artculo 194); y tambin alguna relativa al empleo del singular (artculo 181).
16. En el Ttulo VI, sobre Intervencin Administrativa y Proteccin de la Legalidad Urbanstica, se
han introducido las siguientes modificaciones:
-Se ha adecuado la refundicin a la conversin de pesetas en euros como moneda nacional en la
cuanta de las sanciones recogidas en el artculo 244.3, sugerido por los informes econmicos, al mismo
tiempo que se utiliza la mayscula ("Consejero") para designar de forma concordante a otros preceptos
del Texto Refundido ya citados (apartado b y c y artculo 222.1). Tambin se emplea la mayscula para
designar a los Ayuntamientos en los artculos 248,a) y 255.1 y 2.
-En relacin con la novedad introducida en el artculo 247.1 del Texto Refundido, a instancias del
informe de la Direccin de los Servicios Jurdicos, el Consejo Jurdico quiere poner de manifiesto, en
primer lugar, que dicha especificacin respecto a la pieza separada de restablecimiento no procede de
los preceptos refundidos. En segundo lugar, y en lo que concierne a la armonizacin, la interpretacin
judicial que se pretende eliminar con el inciso introducido, arranca de una indebida utilizacin por parte
de la Ley 1/2001 de los conceptos "expediente sancionador" y "procedimiento sancionador" y de la
propia configuracin de la pieza separada, pues, segn el artculo 226, "La pieza separada de
restablecimiento del orden infringido, con declaracin sobre la legalidad material de los hechos
constitutivos de la infraccin, se resolver con anterioridad a la propuesta de resolucin sancionadora
por el instructor del expediente". Con la modificacin pretendida se quiere extender al concepto de
expediente sancionador el plazo de un ao que el artculo precitado constrie al "procedimiento"
sancionador, y que los rganos jurisprudenciales han interpretado en sentido estricto, es decir,
excluyendo de tal concepto la pieza o procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanstica.
Con independencia de que la intencin del legislador fuera la ahora aclarada, al recogerse
expresamente el concepto de expediente nico en la Seccin Primera del Captulo III (el Consejo
Jurdico ya advirti la problemtica de la caducidad de la pieza separada, en cuanto procedimiento
distinto al estrictamente sancionador, en su Dictamen nm. 45/00), la adicin de dicho inciso supone
adoptar expresamente una interpretacin desfavorable a los administrados, cuya inclusin en un Texto
Refundido resulta ms que discutible, por lo que el Consejo Jurdico entiende que la solucin al
problema planteado debe articularse por va de modificacin legislativa o, en su caso, a travs del
correspondiente desarrollo reglamentario de la Ley del Suelo regional.
En atencin a todo lo expuesto, el Consejo Jurdico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- La autorizacin al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma para aprobar el
Decreto Legislativo puede ejercitarse dentro del plazo otorgado, a propuesta de los dos Consejeros
competentes.
SEGUNDA.- En general puede decirse que las Consejeras competentes se han ajustado al mandato de
refundicin, si bien se ha omitido el siguiente inciso final del prrafo que se incorpor al artculo 191.5
por la Ley 2/2002: "Asimismo, habilitar para proceder a la ocupacin de las fincas la aprobacin del
documento de adjudicacin de las futuras parcelas en que se hubiera concretado el pago en especie, de
acuerdo con el expropiado".
TERCERA.- No obstante, incurre en ultra vires la delegacin legislativa en los siguientes apartados:
- La adicin al artculo 52.1.
- La supresin del prrafo en el artculo 69.1,c).
- Sobre la integracin de parte del artculo 80.d) en el artculo 161 del Texto Refundido, la sustitucin
de la frase "salvo en los planes de iniciativa particular" por "salvo en los sistemas de iniciativa privada".
Tambin la adicin "En este ltimo caso".
- La modificacin introducida al artculo 103, sobre el objeto de las Normas Complementarias.
- La supresin de la palabra "modificaciones" en el artculo 126.2.
- La adicin al artculo 149.3, en relacin con el alcance del informe de la Direccin de los Servicios
Jurdicos.
- La adicin al artculo 247.1, sobre la pieza de restablecimiento del orden infringido.
CUARTA.- Las dems observaciones contribuyen a la mejora e insercin en el ordenamiento jurdico.
QUINTA.- Se recuerda la obligacin de cumplimentar el trmite previsto en el artculo 51.2 de la Ley
6/2004 para el control de la legislacin delegada.
No obstante, V.E. resolver.
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