1075 Conselho Seguranca Das Nacoes Unidas

EUGNIO V.
GARCIA
Conselho de Segurana
das Naes Unidas
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado
Secretrio-Geral Embaixador Eduardo dos Santos
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
Conselho Editorial da
Fundao Alexandre de Gusmo
Presidente Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg
Embaixador Jorio Dauster Magalhes
Embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro
Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz
Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna
Professor Clodoaldo Bueno
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao
pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a fnalidade
de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e
sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover
a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes
internacionais e para a poltica externa brasileira.
Braslia, 2013
EUGNIO V. GARCIA
Conselho de Segurana
das Naes Unidas
Direitos de publicao reservados
Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
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Projeto Grfco:
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Programao Visual e Diagramao:
Grfca e Editora Ideal Ltda.
Impresso no Brasil 2013
G216
GARCIA, Eugnio Vargas.
Conselho de Segurana das Naes Unidas / Eugnio V. Garcia. Braslia :
FUNAG, 2013.
133 p. - (Em poucas palavras)
ISBN 978-85-7631-473-8

1. Naes Unidas (ONU). Conselho de Segurana. 2. Naes Unidas (ONU).
Conselho de Segurana - histria. 3. Naes Unidas (ONU). Conselho de Segurana -
atuao. 4. Segurana internacional. I. Ttulo. II. Srie.
CDD 341.2323
Bibliotecria responsvel: Ledir dos Santos Pereira, CRB-1/776
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei no 10.994, de 14/12/2004.
E V G
Doutor em Histria das Relaes Internacionais pela Universidade
de Braslia e diplomata. Foi pesquisador visitante associado
junto ao Centro de Estudos Brasileiros da Universidade de
Oxford, professor no Colgio de Estudos Latino-Americanos da
Universidade Nacional Autnoma do Mxico e professor titular
do Instituto Rio Branco. Serviu em Londres, Cidade do Mxico,
Misso junto s Naes Unidas em Nova York e Assuno.
Integrou a delegao do Brasil como membro no permanente
do Conselho de Segurana no binio 2010-2011. autor, entre
outras obras, de O sexto membro permanente: o Brasil e a criao
da ONU (Contraponto Editora).
Sumrio
I. Introduo ..................................................................................9
II. Antecedentes: aprendendo com o passado .............................. 15
III. Criao: sob o fogo cerrado da guerra ...................................... 27
IV. Normas: a estrutura da Carta ................................................... 41
V. Funcionamento: mtodos de trabalho ...................................... 57
VI. Prtica: durante e depois da Guerra Fria .................................. 69
VII. Desafios: paz, desenvolvimento e segurana responsvel ....... 97
VIII. Reforma: uma agenda por implementar ................................. 115
IX. Bibliografia bsica ................................................................... 131
9
I
Introduo
As Naes Unidas mantm atualmente o segundo maior
contingente militar distribudo pelo mundo, atrs somente
dos Estados Unidos. Um pas que tivesse sob sua bandeira
mais de 117 mil militares, policiais, observadores e pessoal
civil atuando em 16 misses diferentes por todo o globo
dificilmente seria ignorado pela opinio pblica. Se esse
mesmo pas administrasse um oramento de 7,5 bilhes de
dlares para manter essa estrutura em funcionamento seria
improvvel que fosse visto como irrelevante.
No caso da ONU, que no um pas e tampouco possui
a autoridade de um governo mundial, parece haver maior
necessidade de explicar o porqu de sua importncia, j que
parte do pblico no se mostra inteiramente convencido.
1

Mais ainda, o Conselho de Segurana, o rgo que define
os termos, autoriza, extingue ou renova os mandatos
dessas misses, ainda percebido s vezes pelo cidado
comum como uma entidade misteriosa, distante, quase
1 Sobre a autoridade das Naes Unidas cf. LOPES, Dawisson Belm. A ONU entre o passado e o futuro:
a poltica da autoridade. Curitiba: Editora Appris, 2012; cf. tambm a coletnea organizada por WEISS,
Thomas G. & DAWS, Sam (ed.). The Oxford Handbook on the United Nations. Oxford: Oxford University
Press, 2007.
Eugnio V. Garcia
10
apartada da realidade, sem um papel efetivo que justifique
a participao nas suas decises de um ou outro Estado
que j no se encontre ali representado. Afinal, pergunta-
-se frequentemente, por que fazer parte do Conselho
de Segurana?
Como organizao intergovernamental, a ONU um espao
institucionalizado de dilogo, negociao e deliberao entre
Estados soberanos. A Organizao busca disciplinar a
conduta desses Estados, mas no se prope a assumir
funes de supranacionalidade. Um de seus desafios
consiste em harmonizar o individual e o coletivo, a razo
comunitria e a razo de Estado. Gelson Fonseca Jr. desenvolveu
o conceito de interesses multilateralizveis, segundo o
qual os Estados possuem certos interesses que se prestam
a um encaminhamento pela via da cooperao. O plano
multilateral, nesse sentido, pode ser tanto o locus para a
legitimao de normas, conceitos e prticas dos Estados ou
para a gestao de interesses comuns com potencial para
assumir uma manifestao concreta de ao conjuntamente
coordenada.
2
Em termos gerais, salientar a importncia do sistema
das Naes Unidas exigiria outro volume, considerando
a multiplicidade de suas tarefas e a diversidade de temas a
que se dedica, incluindo suas agncias, fundos e programas.
Mais de 500 tratados multilaterais em todas as reas foram
negociados e adotados sob os auspcios da ONU. Sua
2 FONSECA, Gelson. O interesse e a regra: ensaios sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008; e
RUGGIE, John Gerard. Multilateralism matters: the theory and praxis of an institutional form. Nova York:
Columbia University Press, 1993, passim.
11
Conselho de Segurana das Naes Unidas
contribuio defesa do meio ambiente, ao direito do mar,
do espao e da explorao da Antrtida tem sido inegvel.
O Protocolo de Montreal foi fundamental para a proteo
da camada de oznio, algo que antes parecia uma meta
inatingvel. A legislao internacional em telecomunicaes,
transporte, navegao e aviao civil definiu padres de
segurana e normas tcnicas universalmente aceitas,
com impacto em boa parte da estrutura normativa que
movimenta a economia mundial: estatsticas, legislao
comercial, procedimentos alfandegrios, propriedade
intelectual e governana dos negcios. Avanou-se muito
na consolidao de direitos humanos, trabalhistas, de
mulheres, crianas, minorias e grupos vulnerveis. A ajuda
humanitria coordenada pela ONU atende a refugiados,
vtimas de desastres e catstrofes naturais. O Programa
Mundial de Alimentos leva assistncia a 90 milhes de
pessoas em mdia por ano. Projetos de desenvolvimento
do PNUD na frica e em outras regies combatem a pobreza
e promovem aes sociais e educacionais que raramente
atraem as manchetes dos jornais. A Organizao Mundial
da Sade foi instrumental na conteno de epidemias
globais, como a gripe aviria e a gripe suna (influenza
AH1N1). Em zonas que vivenciaram conflitos, foram
feitos trabalhos de desminagem em mais de 40 pases.
O processo de descolonizao, que a ONU apoiou, levou
desativao do Conselho de Tutela, rgo criado para fomentar o
desenvolvimento progressivo dos territrios no autnomos
Eugnio V. Garcia
12
para que alcanassem o autogoverno ou a independncia.
A lista poderia continuar com outros exemplos.
3
A ONU, que est perto de completar 70 anos em 2015, no
nem intil nem a panaceia universal. Se no foi possvel
realizar ainda a paz perptua de que falava Immanuel Kant,
tampouco vivemos no estado de natureza imaginado por
Thomas Hobbes. Com seus erros e acertos, a Organizao no
deve ser descartada a priori como um ator sem relevncia
que no merea a ateno de pesquisadores, professores,
alunos e pessoas sinceramente preocupadas com o futuro
da nossa existncia e do planeta. Como afirmaram dois
estudiosos: Investigar a ONU deveria ser problematizar
a ONU, ou seja, no aderir ou criticar simplesmente, mas
mostrar como ela funciona, como se do os jogos de fora
em seu interior e quais so os desdobramentos e efeitos
desse funcionamento na poltica internacional.
4
Quando o problema se refere segurana, mesmo que as
Naes Unidas no exeram atributos supranacionais, pode
haver a expectativa de que a Organizao cumpra funes
policiais em face de conflitos sangrentos que recebem
cobertura macia da mdia, sobretudo no Ocidente. Pelo
menos duas leituras mais imediatas poderiam surgir como
reao a determinado noticirio: que a ONU no serve para
nada, afirmao supostamente derivada de uma anlise
realista do cenrio mundial, que menoscaba elementos
3 Cf. 60 maneiras das Naes Unidas fazerem a diferena, Departamento de Informao Pblica, Nova York,
<www.onu.org.br/documentos/sistema-onu>, acesso em 12 set. 2013.
4 RODRIGUES, Thiago & ROMO, Wagner de Melo (orgs.). A ONU no sculo XXI: perspectivas. So Paulo:
Editora Desatino, 2011, p. 13.
13
ticos, normativos e institucionais presentes na vida
internacional; ou que a ONU tem o dever de resolver os
conflitos, aspirao que evoca um sentimento idealista
que superestima a capacidade real da Organizao de
intervir decisivamente em situaes crticas. o caso de
massacres contra civis ou ataques a populaes indefesas,
muitas vezes envolvendo mulheres, idosos e crianas entre
as vtimas. Quanto mais dramtico o quadro, mais se espera
uma ao da ONU ou da comunidade internacional, com a
percepo de que algum deveria fazer algo para evitar
a continuao de tal violncia, inadmissvel por qualquer
prisma que se olhe.
H vrias abordagens possveis para a questo do
Conselho de Segurana. Uma delas seria analisar o seu papel
no contexto mais geral da manuteno da paz e da segurana,
segundo um enfoque de relaes internacionais em sentido
lato. O rgo pode tomar decises com potencial para afetar
a vida de milhes de pessoas e ter um impacto profundo em
certos cenrios onde atua, como no caso de alguns pases
africanos.
5
Sem excluir outras possibilidades metodolgicas,
pode-se considerar o funcionamento do Conselho no seu
dia a dia e a forma como alcana suas decises, incluindo
seus mtodos de trabalho e questes processuais. Outra
opo seria investigar a atuao especfica do Conselho em
temas de sua agenda, onde cada assunto tem sua dinmica
prpria e no raro uma complexidade intrnseca. Foco de
tenses e graves conflitos que ainda ecoam no presente, a
5 Para uma viso multifacetada cf. LOWE, Vaughan, et al. (ed.). The United Nations Security Council and war:
the evolution of thought and practice since 1945. Oxford: Oxford University Press, 2008.
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14
situao na Sria, por exemplo, desde 2011 vem sendo objeto
de negociaes, propostas, textos e discusses no Conselho
sobre formas de encaminhar o problema. Neste livro, por
razes de espao, dada a dificuldade em aprofundar cada
temtica separadamente e sem prejuzo das reflexes
tericas ou do substrato jurdico que lhe inerente, sero
privilegiadas as abordagens que buscam entender o pano
de fundo por trs da atuao do Conselho, com especial
ateno aos aspectos histricos e prticos, para que o leitor
possa tirar suas prprias concluses a respeito de sua
importncia e significado para a poltica mundial nos dias
de hoje.
Existe literatura abundante sobre o Conselho de
Segurana. A bibliografia bsica sugerida ao final deste
livro inclui somente obras em portugus que podem servir
de introduo ao leitor interessado em expandir seus
conhecimentos na rea. As notas de rodap ao longo do
texto contm referncias mais especializadas, mas no
esgotam o vasto leque de fontes disponveis. Na Internet,
onde as opes so igualmente amplas, preciso sempre
critrio ao avaliar a credibilidade da informao apresentada.
Alm da pgina oficial da ONU <www.un.org>, pode ser til a
consulta aos relatrios e artigos do Security Council Report
<www.securitycouncilreport.org>, instituio acadmica sediada
em Nova York. Especificamente sobre a reforma do Conselho
de Segurana, o website de diplomacia pblica dedicado ao
assunto <http://csnu.itamaraty.gov.br> constitui um ponto de
partida para pesquisas mais aprofundadas.
15
II
Antecedentes: aprendendo com o passado
Embora a histria da organizao internacional
seja antiga e remonte aos primrdios da civilizao,
de natureza relativamente recente o mpeto de criar
organizaes permanentes ou mecanismos incumbidos de
prevenir conflitos, banir a guerra e resolver o problema
da ordem nas relaes entre Estados soberanos.
6
No
sculo XIX, as grandes potncias detinham a supremacia
sobre o gerenciamento da ordem mundial, os conceitos nos
quais se baseava essa ordem e as decises estratgicas
cruciais em questes de guerra e paz. Desde os tempos
antigos, argumentava-se, o protagonismo nessa rea havia
sempre pertencido aos que acumulavam maior poder. Essa
sabedoria convencional era raramente desafiada. O Concerto
Europeu que emergiu aps o Congresso de Viena de 1815
poderia ser descrito como um mecanismo de concertao
de potncias destinado a conduzir assuntos internacionais
(majoritariamente europeus) segundo as vises, os
interesses e as necessidades dos atores principais. O direito
6 RENGGER, Nick J. International relations, political theory and the problem of order: beyond international
relations theory? Londres: Routledge, 1999.
Eugnio V. Garcia
16
internacional em construo de certo modo refletia esse
entendimento ao legitimar, proteger e conferir liberdade de
ao quelas mesmas potncias.
7

Na era do imperialismo, das conquistas coloniais e da
diplomacia das canhoneiras, a ameaa e o uso da fora
contra povos semibrbaros ou no civilizados era uma
prtica comum, avalizada pelo esprito da poca e amparada
em normas e discursos justificadores. Nesse mundo
dominado pelas assimetrias de poder, sem restries legais
coero militar unilateral e sem organizaes multilaterais
de carter poltico, Estados pequenos ou potncias mdias,
quando no assediados, invadidos ou ocupados, eram no
mais das vezes relegados a um status secundrio.
As Conferncias da Paz da Haia, uma das primeiras
experincias de diplomacia multilateral tal qual a conhecemos,
inclua pases de diferentes regies. Esses conclaves, no
entanto, tinham uma agenda mais estreita e seu foco era
jurdico, em busca de uma regulamentao mais elaborada
da guerra, admitindo-a ser um dado da realidade que caberia
disciplinar. Convocada por iniciativa do czar da Rssia,
Nicolau II, a Primeira Conferncia da Haia, em 1899, reuniu
26 Estados, mas da Amrica Latina apenas o Mxico esteve
representado. J na Segunda Conferncia, em 1907, dos 44
Estados participantes, 18 eram latino-americanos, incluindo
o Brasil. Ao contrrio dos grandes congressos tradicionais,
destinados s negociaes conclusivas de guerras envolvendo
potncias de primeira ordem, as Conferncias da Haia
tinham por objetivo discutir mecanismos de preservao da
7 CASSESE, Antonio. International law. Oxford: Oxford University Press, 2001, p. 11.
17
paz e de soluo pacfica dos conflitos. Havia pouco espao
para suscitar demandas polticas por maior participao em
decises-chave por parte de pases fora do crculo de ferro
do poder.
Mesmo assim, personagens como Rui Barbosa, delegado
brasileiro Segunda Conferncia da Haia, esboaram uma
reao em defesa do reconhecimento do princpio da
igualdade soberana entre os Estados. Rui assim se exprimiu:
At agora os Estados, to diversos na extenso
do territrio, na riqueza, na fora, tinham entre
eles, todavia, um ponto de comensurabilidade
moral. Era a soberania nacional. Sobre esse ponto
sua igualdade jurdica estabelecer-se-ia de uma
maneira inquebrantvel. Nesta fortaleza de um
direito igual para todos, e igualmente inviolvel,
inalienvel, indiscutvel, cada Estado, grande ou
pequeno, sentir-se-ia to senhor de si mesmo e to
seguro em relao aos outros, quanto o cidado
livre entre os muros de sua casa. A soberania a
grande muralha da Ptria.
8

Ao defender as potncias menores na Haia, Rui ao
mesmo tempo condenava, ainda que implicitamente, o
carter oligrquico da hegemonia das grandes potncias,
cujo poder de influncia e de deciso residia sobretudo na
capacidade que tinham de uso da fora. No que se deixasse
de reconhecer desigualdades de fato entre Estados. Visava-
-se, sim, ao reconhecimento da igualdade de direito para
8 BARBOSA, Ruy. Obras completas, vol. XXXIV (1907), Tomo II, Segunda Conferncia da Paz. Rio de Janeiro,
MEC, 1966, p. 256 (original em francs); cf. tambm CARDIM, Carlos Henrique, A raiz das coisas: Rui
Barbosa, o Brasil no mundo. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2007.
Eugnio V. Garcia
18
assegurar, em moldes liberais, a equidade na representao
formal das soberanias. Subjacente ao pensamento barbosiano
estava, portanto, a ideia de superao das relaes
assimtricas de poder por novas formas de interao
diplomtica, nas quais o estatuto igualitrio entre os atores
seria o dado essencial.
A Primeira Guerra Mundial significou o colapso do velho
sistema de equilbrio de poder na Europa. Acordos secretos,
profuso de alianas entre Estados, corrida armamentista,
rivalidades econmicas, nacionalismo exacerbado e polticas
predatrias foram todos fatores acusados de levar o mundo
catstrofe. Durante o conflito, houve grande clamor da
opinio pblica por medidas que pudessem impedir a
repetio de tragdia semelhante. Segundo a perspectiva
idealista corrente, aquela deveria ter sido a guerra para
acabar com todas as guerras. A Conferncia da Paz de
Paris, em 1919, ofereceu a oportunidade de remodelar
a ordem mundial e o Presidente dos Estados Unidos,
Woodrow Wilson, embarcou em uma cruzada pessoal para
a formao de uma associao geral de naes, includa
entre os objetivos de guerra norte-americanos (Quatorze
Pontos), com o propsito de fornecer garantias mtuas de
independncia poltica e integridade territorial tanto aos
grandes quanto aos pequenos Estados.
A Liga (ou Sociedade) das Naes foi a primeira
organizao internacional de escopo universal, em bases
permanentes, voluntariamente integrada por Estados
soberanos, com o fito de instituir um sistema de segurana
coletiva, promover a cooperao e assegurar a paz futura.
19
Esse objetivo implicava que toda a comunidade internacional
(ou, melhor dizendo, os membros da Liga) devia mobilizar-
-se para acudir em defesa do pas agredido e sustentar
a obedincia ao Pacto da Liga. Essa mesma organizao
deveria resolver controvrsias de maneira pacfica, promover
relaes amistosas entre as naes e fortalecer a cooperao
nos campos econmico, social, cultural e humanitrio.
Com isso em mente, a estrutura da Liga foi organizada em
torno de trs rgos principais: um Conselho Executivo,
de composio restrita, com membros permanentes e no
permanentes; uma Assembleia aberta a todos os Estados-
-membros para o exerccio do debate pblico e da diplomacia
parlamentar sobre todas as questes que afetassem a paz; e
um Secretariado com funes basicamente administrativas,
chefiado por um Secretrio-Geral. Alm disso, foi criado
um sistema de mandatos para territrios no autnomos
e tomada a deciso de estabelecer a Corte Permanente
de Justia Internacional (CPJI) para solucionar por meios
pacficos controvrsias entre os Estados.
Em certo sentido, a criao da Liga das Naes buscava
alterar algumas regras do jogo, ao menos do ponto de vista
legal-institucional. Mas, quando se iniciaram seriamente
as discusses sobre uma organizao que garantisse a
preservao da paz, defensores da regra tradicional de
que might makes right rapidamente tentaram aplic-
-la Liga, com a aparente motivao de prosseguir como
sempre haviam feito. Rascunhos preliminares preparados
pelo Foreign Office britnico tinham em vista um Conselho
Executivo integrado unicamente pelas grandes potncias.
Eugnio V. Garcia
20
Esse Conselho proposto deveria replicar o Conselho Supremo
de Guerra, que havia cumprido a funo de instncia de
coordenao das aes aliadas no esforo de guerra e em
outros assuntos ligados negociao dos futuros termos
de paz.
A Conferncia da Paz dividiu os participantes entre
potncias com interesses gerais e potncias com
interesses particulares. A comisso designada para preparar
o texto do Pacto possua originalmente quinze membros:
dois delegados de cada uma das cinco grandes potncias e
cinco de aliados menores (Blgica, Brasil, China, Portugal e
Srvia). Desde a primeira reunio da comisso, as potncias
menores pressionaram por maior representao. Seu apelo
resultou no convite a quatro outros pases para tambm
ingressarem na comisso: Grcia, Polnia, Romnia e
Tchecoslovquia.
9
A minuta do Pacto redigida pelos britnicos se baseou
fortemente no Relatrio Phillimore, aprovado pelo Gabinete
em Londres. Cabe lembrar que o memorando do General
Smuts favorecia a reivindicao de reservar aos Estados
menores, pequenas ou mdias potncias, algum tipo de
representao no rgo mximo da projetada Liga. Esse
plano influenciou em parte as ideias que Wilson tinha sobre
o assunto. Depois de negociaes diretas e alguns ajustes
entre os Estados Unidos e a Gr-Bretanha, que produziram
conjuntamente o projeto Hurst-Miller, a segunda reunio
da comisso decidiu acatar o princpio de que as potncias
9 TEMPERLEY, Harold W. Vazeille (ed.). A history of the Peace Conference of Paris. Londres: Oxford University
Press, 1969, vol. II, p. 27.
21
com interesses particulares teriam o direito de se verem
representadas. Ao final, a proposta submetida ao plenrio
da Conferncia inclua tanto as pequenas quanto as grandes
potncias no Conselho.
10
A composio original do Conselho da Liga das
Naes previa cinco membros permanentes e quatro no
permanentes. A razo para essa distribuio de assentos
residia na suposta necessidade de que houvesse uma
maioria de grandes potncias na instituio responsvel
por zelar pela segurana mundial. Se tal ocorresse, seria
aplicada na prtica a regra tradicional, de conferir poder
a quem j o possui, a despeito da presena formal
no Conselho de Estados menores, vistos por realistas
extremados da poca como pases desimportantes ou
convidados ilustres chamados a dar uma aparncia liberal
ao Conselho. O Artigo 4 do Pacto dispunha que o Conselho
seria composto de representantes das principais potncias
aliadas e associadas (EUA, Frana, Gr-Bretanha, Itlia e
Japo), bem como de representantes de quatro outros
Estados-membros, a serem nomeados oportunamente pela
Assembleia. At que essa primeira designao fosse feita
pela Assembleia, dizia o Pacto, os representantes da Blgica,
Brasil, Espanha e Grcia seriam membros no permanentes
do Conselho (note-se que foram escolhidos trs pases
europeus e apenas um, sul-americano, fora da Europa).
11

Uma vez adotado em definitivo o procedimento anual de
10 TEMPERLEY, Harold W. Vazeille (ed.). A history of the Peace Conference of Paris. Londres: Oxford University
Press, 1969, vol. II, p. 430-441.
11 GARCIA, Eugnio V. Entre Amrica e Europa: a poltica externa brasileira na dcada de 1920. Braslia:
Editora UnB/FUNAG, 2006, especialmente Captulo 5.
Eugnio V. Garcia
22
votao pela Assembleia para os assentos temporrios,
estabeleceu-se uma distino entre aqueles Estados que
ocupavam postos permanentes, sem terem sido eleitos, e
os demais, sujeitos ao escrutnio democrtico.
O primeiro srio golpe credibilidade da Liga das Naes
foi a recusa do Senado norte-americano em ratificar o
Tratado de Versalhes, em 1920, o que afastou os Estados
Unidos da organizao sediada em Genebra. Apesar disso,
em seu primeiro perodo de existncia, a Liga obteve alguns
pequenos sucessos polticos: resoluo da questo territorial
das Ilhas Aaland entre a Sucia e a Finlndia (1920); defesa
da soberania da Albnia, ameaada por foras gregas e
iugoslavas (1921); acordo sobre a Alta Silsia, reivindicada
pela Alemanha e pela Polnia (1922); cesso Litunia da
cidade porturia de Memel (1924); retirada de tropas gregas
da Bulgria (1925); e resoluo da disputa sobre a provncia
de Mosul entre o Iraque e a Turquia (1926).
A ausncia dos Estados Unidos reduziu o nmero
de membros permanentes a quatro. A composio do
Conselho, porm, revelou-se muito mais dinmica do que
o esperado. Com o tempo, as potncias menores lograram
incrementar numericamente sua representao. Os assentos
no permanentes foram primeiro aumentados para seis, em
1922, e posteriormente para nove em setembro de 1926,
quando a Alemanha ingressou na Liga e se tornou o quinto
membro permanente do Conselho.
12
Mais tarde, depois da
12 SCELLE, Georges. Une crise de la Socit des Nations: la rforme du Conseil et lentre de lAllemagne
a Genve, mars-septembre 1926. Paris: Les Presses Universitaires de France, 1927; MYERS, Denys.
Representation in League of Nations Council. American Journal of International Law. Washington, vol. 20,
n 4, October 1926, p. 689-713.
23
sada da Alemanha e do Japo, o nmero de assentos eletivos
foi novamente aumentado de nove para onze. A Itlia se
retirou da Liga em 1937, ao passo que a Unio Sovitica
foi admitida como membro permanente em 1934, at ser
expulsa em 1939, em virtude da invaso militar da Finlndia
pelo Exrcito Vermelho. Essas mudanas frequentes na
composio do rgo no obliteraram o fato de que, ao fim
e ao cabo, a maioria no Conselho deixou de pertencer s
grandes potncias (cinco contra quatro em 1919) e passou
definitivamente para o lado dos Estados menores.
A rotao peridica de muitos membros ensejou a adoo
de regras informais para orientar o processo. Critrios
regionais comearam a ser aplicados pela facilidade em
selecionar Estados de determinado grupo ou regio, que
seriam depois substitudos por pases do mesmo grupo to
logo concludos seus mandatos. No obstante, medida
que o modus operandi do sistema se desenvolvia, nenhum
tratamento diferenciado foi atribudo s potncias mdias
ou a potncias regionais. Mesmo os chamados assentos
semipermanentes criados em 1926, com mandatos
renovveis, foram pensados como maneira de acomodar os
interesses especficos de dois pases europeus (Espanha e
Polnia) e no tinham como referncia explcita qualquer
definio de potncia regional ou conceito similar.
13
foroso
reconhecer, nesse contexto, que o grupo de membros
permanentes permaneceu como domnio exclusivo daqueles
pases considerados grandes potncias. Apesar dos ganhos
13 HOLBRAAD, Carsten. Las potencias medias en la poltica internacional. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1989, p. 66-67.
Eugnio V. Garcia
24
em representao obtidos no Conselho da Liga, em benefcio
de toda a organizao, a ampliao verdadeira do rgo se
restringiu aos assentos temporrios.
O Pacto exortava os Estados a observar rigorosamente as
normas do direito internacional e no recorrer guerra para
resolver suas diferenas. Caso surgisse uma controvrsia
suscetvel de produzir uma ruptura, o caso deveria ser
submetido a um processo de arbitragem ou soluo judiciria.
Se no houvesse acordo, o Conselho seria acionado e
prepararia um relatrio, que poderia ser aceito ou no pelas
partes litigantes. Em qualquer situao, segundo o Artigo
15, os membros da Liga se reservavam o direito de proceder
como julgassem necessrio para a manuteno do direito e
da justia. Deficincias inerentes ao Pacto logo se fizeram
evidentes. Em 1921, uma resoluo da Assembleia declarou
que seria da competncia de cada Estado-membro decidir
por si mesmo se uma violao do Pacto havia sido ou no
cometida. Confirmava-se assim que a aplicao das sanes
previstas no Artigo 16 (rompimento de relaes comerciais e
financeiras ou medidas que envolvessem o uso de efetivos
militares, navais ou areos) dependia essencialmente da
disposio dos pases interessados em tomar os passos
necessrios para fazer valer a autoridade da Liga.
Ainda que fosse pequeno o progresso em questes de
desarmamento ou na soluo de conflitos mais graves, a
Liga das Naes desenvolveu intensa atividade em reas
de interesse mais tcnico do que poltico: comunicaes e
trnsito, trfico de mulheres e crianas, refugiados, proteo de
minorias, combate ao pio, higiene, cooperao intelectual,
25
direito internacional privado, entre outras. Quando tiveram
incio as crises provocadas pelos regimes nazifascistas, as
limitaes polticas da Liga se tornaram mais evidentes.
A organizao genebrina no conseguiu reagir conforme
esperado diante da invaso japonesa do territrio chins
da Manchria em 1931. Aps o ataque da Itlia na Abissnia
(Etipia), em 1935, o Conselho chegou a adotar sanes
econmicas, mas estas foram largamente desrespeitadas
e tiveram pouca eficcia. Tambm causou m impresso a
impotncia da Liga durante a Guerra Civil Espanhola
(1936-1939), incapaz de ter qualquer papel de relevo para
conter a violncia.
Na Amrica Latina, a Liga das Naes patrocinou um
plano de paz para mediar a questo de Letcia e uma
comisso internacional foi enviada zona do conflito entre
a Colmbia e o Peru para supervisionar o cumprimento do
acordo em 1934. A organizao no pde evitar, todavia,
que a Bolvia e o Paraguai entrassem em guerra pela posse
do Chaco no perodo 1932-1935. A esta altura, o poder do
Conselho ficara severamente limitado, dependente acima
de tudo da capacidade de resposta e liderana da Gr-
-Bretanha e da Frana, que sozinhas no tinham como impor
o cumprimento das disposies do Pacto. Com a ecloso de
nova guerra mundial em 1939, a Liga praticamente deixou
de funcionar, condenada ao descrdito por haver falhado
em sua misso mais importante (manter a paz), at ser
oficialmente desativada em abril de 1946 e seus arquivos e
instalaes transferidos s Naes Unidas.
27
III
Criao: sob o fogo cerrado da guerra
Durante a Segunda Guerra Mundial, a memria recente das
frustraes do entreguerras influenciou significativamente a
configurao da nova ordem. Os erros do passado deveriam
ser evitados. Um exemplo amide evocado era o do Artigo 16 do
Pacto, como visto, relativo s sanes, que previa medidas
polticas, econmicas e financeiras em represlia contra
Estados que recorressem guerra. Caso a violao do
Pacto persistisse, o Conselho podia apenas recomendar
aos Estados-membros interessados que contribussem,
com efetivos militares, navais ou areos, para as foras
armadas destinadas a fazer respeitar os compromissos da
Liga. Para sanar o problema, percebia-se como necessrio,
na viso dos planejadores polticos na dcada de 1940, que
a ao armada fosse obrigatria, com os passos requeridos
claramente explicitados. A organizao que fosse executar
essa tarefa deveria ter dentes, isto , receber os meios
adequados para uma dissuaso crvel no terreno militar.
Mecanismos puramente legais no seriam suficientes para
liquidar pendncias entre Estados. E para que esse esquema
de segurana funcionasse, a organizao precisaria contar
Eugnio V. Garcia
28
entre seus membros com as potncias capazes de dar peso
e autoridade s suas decises.
14
Outra lio extrada foi iniciar cedo o planejamento
do ps-guerra. J em 1939, os primeiros planos secretos
comearam a ser encomendados pelo Departamento de Estado.
A ONU no surgiu de incio como um projeto acabado. Seus
proponentes testaram vrias possibilidades antes de chegar
a uma formatao mais sistemtica. Diferentes esboos iam
sendo analisados, debatidos e muitas vezes descartados.
O contexto mundial era atpico. O cenrio estratgico se
encontrava em profunda mutao. Os distintos interesses
das grandes potncias nos arranjos de paz, as vicissitudes
da poltica entre os Aliados e os efeitos produzidos pela
guerra sobre os negociadores foram decisivos para moldar a
forma que a Organizao tomou.
Na Carta do Atlntico, concluda entre o Presidente
norte-americano, Franklin Delano Roosevelt, e o Primeiro-
-Ministro britnico, Winston Churchill, em 1941, os dois
lderes defenderam o abandono do uso da fora por
todas as naes do mundo. Para que a paz futura pudesse
ser mantida, seria essencial o desarmamento das naes
agressoras at o estabelecimento de um sistema mais
amplo e permanente de segurana geral no ps-guerra.
15

Os termos vagos haviam sido propositais. A primeira minuta
do documento, redigida pelo lado britnico, fazia meno a
14 ARMSTRONG, David, et al. From Versailles to Maastricht: international organization in the twentieth
century. Basingstoke: Palgrave, 1996.
15 HARTMANN, Frederick H. (ed.). Basic documents of international relations. Nova York: McGraw-Hill, 1951,
p. 139-140.
29
uma organizao internacional efetiva para salvaguardar
a paz uma vez vencida a tirania nazista. Essa referncia foi
considerada inadmissvel por Roosevelt. Como os Estados
Unidos no estavam em guerra naquele momento, o
forte sentimento isolacionista ainda existente poderia ser
perigosamente aulado caso um compromisso desse tipo
fosse assumido por seu Presidente. Esse impedimento seria
enfim superado na esteira dos ataques japons a Pearl
Harbor, que provocou a entrada dos EUA no conflito.
Em 1
o
de janeiro de 1942, a Declarao das Naes
Unidas foi assinada, em Washington, pelos pases aliados
contra o Eixo. Estados Unidos, Gr-Bretanha, Unio Sovitica
e China firmaram primeiro o texto. Os outros 22 pases
signatrios manifestaram depois sua concordncia. A declarao
formalizava a aliana de guerra, cujo nome passaria a ser
oficialmente Naes Unidas. Os Aliados prometiam ajudar-
-se mutuamente, com o pleno emprego de seus recursos
militares e econmicos, na luta pelo triunfo contra o
hitlerismo. Ainda que endossasse os princpios da Carta do
Atlntico, o curto texto no tratou de questes relacionadas
com a paz, a no ser o compromisso de no celebrar um
armistcio separado com os inimigos.
A partir de 1943, com a evoluo da guerra a favor dos
Aliados, o tema da organizao internacional comeou a
ganhar contornos mais precisos. Como da ocasio anterior
em 1919, encabeada pelo zelo missionrio de Wilson, os
Estados Unidos tomaram a iniciativa. Desde o incio, o
Presidente Roosevelt acalentou a ideia de estabelecer, nas
Eugnio V. Garcia
30
suas palavras, uma tutela dos poderosos.
16
Sua principal
premissa era a crena percebida de que caberia s potncias
vitoriosas a responsabilidade primria pela imposio da
paz aps a guerra, pela fora se preciso. Roosevelt avaliava
que as naes fracas no possuam meios de defesa
contra uma agresso por parte de pases mais fortes, em
particular no caso de uma ameaa assombrosa semelhante
ao delrio nazifascista. Calculava-se que no seu devido
tempo os Aliados ganhariam a guerra e as potncias do
Eixo seriam desarmadas. Nesse cenrio, os Trs Grandes
(Estados Unidos, Gr-Bretanha e Unio Sovitica) seriam os
nicos capazes de fornecer segurana na escala mundial
exigida. Roosevelt acrescentou a China sua lista, em razo
principalmente do desejo norte-americano de reforar a
posio de seu aliado na luta contra o Japo no Pacfico.
Com o poder somado dos Quatro Policiais, imaginava-se,
os Estados mais desprotegidos da comunidade internacional
teriam a assistncia militar necessria para se defenderem
de ataques externos.
17
A lgica por trs do pensamento de Roosevelt no deixava
de ter um componente regional. Ele temia que, ao final da
guerra, a opinio pblica norte-americana pudesse resistir
s tentativas de manter os Estados Unidos engajados em
operaes militares ao redor do mundo. Haveria presso para
retornar os soldados casa to logo possvel. Assim, nos
seus planos para a nova organizao mundial, baseada no
16 HOOPES, Townsend & BRINKLEY, Douglas. FDR and the creation of the U.N. New Haven: Yale University
Press, 1997, p. 46.
17 RUSSELL, Ruth. A history of the United Nations Charter: the role of the United States, 1940-1945.
Washington: Brookings Institution, 1958, p. 96.
31
poderio aliado, Roosevelt concebeu um Conselho dominado
pelas grandes potncias, que deveriam agir conjuntamente
para prevenir futuras agresses dos ex-inimigos e distribuir
de forma mais equilibrada as responsabilidades pela se-
gurana em cada regio. Na Europa, a Gr-Bretanha e a
URSS conteriam a Alemanha. Na sia, a China seria um
contrapeso ao Japo, podendo eventualmente contar com
apoio sovitico no Extremo Oriente. Quase inteiramente
controlada pelas potncias coloniais europeias, a frica no
representava um desafio estratgico expressivo. O Imprio
Britnico ainda seria til do ponto de vista da segurana em
reas como o subcontinente indiano e o Sudeste asitico.
O Hemisfrio Ocidental, incluindo a Amrica Latina e todo o
Caribe, era considerado zona de influncia por excelncia
dos EUA, que continuariam a sustentar seu autoatribudo
poder de polcia internacional. No Oriente Mdio, Roosevelt
flertou vagamente com a ideia de um assento permanente
muulmano, mas tal proposio jamais passou de um
pensamento momentneo. Esse conjunto, ainda segundo
sua viso, permitiria a retirada das foras norte-americanas
desdobradas globalmente e compartilharia regionalmente os
custos da segurana coletiva.
18
Na Amrica do Sul, o pas mais bem posicionado era o
Brasil. Para os Estados Unidos poderia ento ser til ter um
firme aliado latino-americano no Conselho de Segurana.
Incluir o Brasil como o sexto membro permanente seria
coerente com o grand design de Roosevelt para o ps-guerra,
18 CAMPBELL, Thomas M. Masquerade peace: Americas UN policy, 1944-1945. Tallahassee: Florida State
University Press, 1973, p. 86-87.
Eugnio V. Garcia
32
articulando as diferentes regies em torno de potncias com
peso especfico em suas reas geogrficas. A colaborao
brasileira aos Aliados havia sido em geral muito apreciada
pelo governo norte-americano, em particular por Roosevelt
e pelo Secretrio de Estado Cordell Hull, que consideravam
o Brasil um modelo de bom vizinho. A proposta, todavia,
encontrou resistncias de britnicos e soviticos, refratrios
a um aumento no nmero de assentos permanentes
maior do que cinco. Alegava-se que, se fosse expandido, o
Conselho poderia ver sua eficcia comprometida.
19
Winston Churchill tambm tinha em mente uma
perspectiva regionalista ao conceber seus projetos pessoais
para a ONU. O Primeiro-Ministro era a favor de criar trs
Conselhos: um para a Europa, um para a sia e outro para as
Amricas. Esses trs rgos regionais deveriam operar sob
a autoridade de um Conselho Supremo Mundial, integrado
pelas potncias indiscutveis do ponto de vista militar. Com
a economia britnica severamente afetada pela guerra e o
aumento progressivo de sua dependncia em relao aos
Estados Unidos, a Gr-Bretanha no estava em condies de
sequer considerar a hiptese de arcar com o fardo de policiar
o mundo, como teria chegado a presumir possvel na fase
urea de seu poder martimo no sculo XIX.
20
Para Churchill,
os EUA deveriam encarregar-se do Hemisfrio Ocidental, alm
de manter sua presena na Europa para conter qualquer
ressurgimento da Alemanha no ps-guerra e, ao mesmo
19 GARCIA, Eugnio V. O sexto membro permanente: o Brasil e a criao da ONU. Rio de Janeiro: Contraponto,
2012, passim.
20 HUGHES, E. J. Winston Churchill and the formation of the United Nations Organization. Journal of
Contemporary History. Londres, vol. 9, no 4, October 1974, p. 177-194.
33
tempo, contra-arrestar desgnios expansionistas soviticos
no continente europeu. Para os britnicos, a Frana deveria
ser includa entre os Policiais como garante adicional, caso
houvesse um desengajamento norte-americano. Se todos
os Conselhos regionais funcionassem a contento, a Gr-
-Bretanha, apesar de seriamente debilitada, ainda teria voz
e no seria forada a assumir compromissos militares a cada
nova crise que surgisse. Churchill opinava que seu enfoque
era mais realista, pois acreditava que somente os pases
diretamente interessados teriam disposio para intervir com
a rapidez necessria. Essa concluso Churchill teria extrado
do episdio j mencionado da invaso da Manchria pelo
Japo em 1931. A incapacidade da Liga das Naes de dar
uma resposta altura explicava-se largamente em funo
da relutncia da Gr-Bretanha e da Frana de envolver-se
naquele front asitico longnquo.
21
No frigir dos ovos, porm, o regionalismo no foi um
fator determinante na definio de quais pases deveriam
ter postos permanentes no Conselho de Segurana. Com o
consentimento dos Trs Grandes, a China e a Frana, cada
um a seu tempo, foram convidados a se incorporarem ao
grupo por motivaes polticas globais, apenas de modo
muito tnue relacionadas a consideraes estritamente
regionais. Quando a Carta da ONU foi assinada em 1945, os
Conselhos regionais imaginados por Churchill j haviam sido
descartados muito antes. Grande parte do esquema com
base regional vislumbrado por Roosevelt foi substitudo por
21 KENNEDY, Paul. The parliament of man: the past, present and future of the United Nations. Nova York:
Vintage Books, 2007, p. 19.
Eugnio V. Garcia
34
uma abordagem globalista e centralizada. Houve algumas
concesses na Carta aos acordos e entendimentos regionais,
tratados no Captulo VIII. A demanda dos pases latino-
-americanos pelo reconhecimento do sistema interamericano
(cf. infra) tambm desempenhou um papel importante na
referncia ao direito de legtima defesa coletiva em cada
de agresso (Artigo 51). No obstante, em termos gerais, o
Conselho de Segurana foi investido de autoridade superior
em matria de imposio de paz. Um bom exemplo o
Artigo 53, onde se estabelece que, salvo em situaes
especficas mencionadas na prpria Carta, nenhuma ao
coercitiva seria levada a efeito por entidades regionais sem
a autorizao do Conselho.
A segurana no ps-guerra foi um dos principais
assuntos discutidos na Conferncia de Dumbarton Oaks, em
1944, cujas negociaes foram divididas em duas partes:
uma primeira rodada entre EUA, Gr-Bretanha e URSS;
e, na sequncia, uma segunda envolvendo os dois primeiros e
a China.
22
O projeto de Carta elaborado pelo Departamento
de Estado serviu de texto-base para a negociao. O nome
Naes Unidas havia sido cunhado e proposto por Roosevelt
e foi mantido. Ao contrrio de Wilson, que atribua
condenao moral da opinio pblica peso capaz de dissuadir
eventuais transgressores e educ-los na boa convivncia
internacional, Roosevelt estava convencido de que a paz s
22 O principal estudo sobre a Conferncia HILDERBRAND, Robert C. Dumbarton Oaks: the origins
of the United Nations and the search for postwar security. Chapel Hill: University of North Carolina
Press, 1990.
35
poderia ser mantida pela fora, preferencialmente um poder
militar avassalador, mobilizado rapidamente.
Os negociadores em Dumbarton Oaks no trataram de
questes jurdicas relativas ao Estatuto da futura Corte
Internacional de Justia (CIJ), deixada a cargo de uma
comisso de juristas que se reuniu em momento posterior.
Houve, porm, consenso entre as quatro potncias de que o
Conselho de Segurana no poderia ser obrigado a executar
as sentenas proferidas pela Corte. Caberia ao Conselho a
palavra final sobre qualquer medida a ser tomada para dar
cumprimento a uma deciso dos juzes da Haia.
O resultado concreto da Conferncia foi a aprovao de
uma minuta de Carta, sob o ttulo de Propostas para o
Estabelecimento de uma Organizao Internacional Geral.
Ali se encontravam definidos os seus princpios, estrutura
e funcionamento de seus rgos principais, incluindo
um Secretariado.
23
O plano a que se chegou poderia ser
visto como uma verso fortalecida da Liga das Naes,
controlada pelos Quatro Policiais. O Quinto Policial seria a
Frana. Andrei Gromyko, representante sovitico, calculou
em suas memrias que a minuta de Dumbarton Oaks teria
correspondido a 90% do texto definitivo da Carta da ONU.
24

A hiptese pouco plausvel de um governo mundial,
ou qualquer estrutura semelhante, foi de antemo dada por
23 Os comentrios feitos poca pelo Brasil sobre o projeto de Dumbarton Oaks esto sintetizados em
documento de 26 fev. 1945, apresentado Conferncia de Chapultepec, in: GARCIA, Eugnio V. (org.).
Diplomacia brasileira e poltica externa: documentos histricos, 1493-2008. Rio de Janeiro: Contraponto
Editora, 2008, p. 454-459.
24 PATRIOTA, Antonio de Aguiar. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um novo
paradigma de segurana coletiva. Braslia: FUNAG, 2010, p. 22.
Eugnio V. Garcia
36
impraticvel. A Casa Branca j havia divulgado antes uma
declarao de Roosevelt para mostrar que no se cogitava
de estabelecer uma organizao acima da autoridade
dos Estados:
Ns no estamos pensando em um superestado
com suas prprias foras policiais e outros
apetrechos de poder coercitivo. Ns estamos
buscando um acordo efetivo e arranjos por meio
dos quais as naes manteriam, de acordo com
suas capacidades, foras adequadas para suprir
as necessidades de prevenir a guerra e tornar
impossvel a preparao deliberada para a guerra,
e ter tais foras disponveis para ao conjunta
quando necessrio.
25

Em fevereiro de 1945, a Conferncia de Yalta, na Crimeia,
definiu entre os Trs Grandes a forma de votao no Conselho
de Segurana. Roosevelt estimava que o desejo comum de
todos os pases era conseguir eliminar a guerra por um
perodo de, pelo menos, 50 anos. Os trs lderes coincidiram
em que a unanimidade dos membros permanentes era
necessria para uma paz duradoura.
26
A frmula de Yalta
estabelecia em essncia que cada membro do Conselho
teria um voto; as decises em questes processuais seriam
tomadas pelo voto da maioria; e as decises em assuntos
substantivos seriam tomadas pelo voto afirmativo de sete
membros (a Carta diz hoje nove membros), inclusive de
25 NOTTER, Harley A. Postwar foreign policy preparation, 1939-1945. Washington: Department of State,
1949, p. 269.
26 CARCER, Gonzalo Aguirre de (org.). Los documentos de Yalta. Madri: Instituto de Estudios Polticos,
1956, p. 40-45.
37
todos os membros permanentes (a embutido, portanto, o
poder de veto). Ficou igualmente definido que, nas decises
sobre resoluo pacfica de controvrsias, o membro do
Conselho que fosse parte na controvrsia no poderia votar.
Saa preservado desse modo o veto sobre questes que
envolvessem aes em casos de ameaa paz, ruptura da
paz ou ato de agresso (o futuro Captulo VII da Carta),
desde sanes que no implicassem o uso da fora (sanes
econmicas, interrupo de contatos por meios ferrovirios,
martimos, areos, postais, telegrficos, radiofnicos e
outros, ou o rompimento de relaes diplomticas) at
medidas coercitivas com foras militares, terrestres, navais
ou areas.
27
Cumpre destacar, a propsito, algumas das contribuies
regionais ao debate. A Conferncia Interamericana sobre
Problemas da Guerra e da Paz, na Cidade do Mxico, por
exemplo, aprovou a Ata de Chapultepec, cujas recomendaes
foram apresentadas para ajudar na elaborao do estatuto
definitivo da ONU: aspirao universalidade como ideal
a que deveria tender a Organizao no futuro; ampliar e
precisar a enumerao dos princpios e fins da Organizao;
fortalecimento das atribuies da Assembleia Geral
para tornar a sua ao efetiva como rgo plenamente
representativo; estender a jurisdio e competncia da Corte
Internacional de Justia; criar um organismo internacional
encarregado de promover a cooperao intelectual e moral
entre os povos (que seria depois a UNESCO); resolver as
questes de carter interamericano preferencialmente de
27 CLEMENS, Diane Shaver. Yalta. Nova York: Oxford University Press, 1970, p. 240-243.
Eugnio V. Garcia
38
acordo com os mtodos e processos interamericanos, em
harmonia com a organizao mundial; e, finalmente, dar
adequada representao Amrica Latina no Conselho de
Segurana.
Durante a Conferncia de So Francisco, sobressaiu a
clivagem poltica entre os P-5 e o resto. Embora chamados
pelos cronistas da poca de 45 Pequenos, esse grupo
evidentemente no era homogneo. Algumas potncias
mdias se articularam para obter maior peso em certos
temas, sob a liderana de Austrlia, Brasil e Canad, entre
outros. A Blgica e os Pases Baixos tiveram papel de realce
como potncias coloniais situadas no corao da Europa,
fulcro de muitas questes estratgicas. Mas a atuao das
potncias mdias no alterou a composio do ncleo duro
do Conselho de Segurana, que permaneceu fechado em
cinco membros permanentes.
De modo semelhante ao ocorrido em 1919, as potncias
menores buscaram aumentar seu nvel de representao.
Em 1945, o nmero de postos temporrios foi limitou a
seis e, para acomodar as diferentes demandas, foram
inseridos na Carta (Artigo 23) dois critrios para a eleio
dos membros no permanentes pela Assembleia Geral:
contribuio dos Estados-membros manuteno da paz
e da segurana internacionais e aos outros propsitos da
Organizao; e distribuio geogrfica equitativa. Na viso
dos delegados, entre os outros propsitos da Organizao
estaria, especialmente, a contribuio financeira ao
oramento da ONU. Na prtica, o preenchimento dos
assentos no permanentes comeou a ser feito com base
39
nos grupos regionais existentes na Organizao. Antes da
primeira eleio em 1946, um acordo de cavalheiros foi
alcanado em Londres pelos P-5 para se chegar a uma
distribuio informal que perdurou por muitos anos:
dois assentos para a Amrica Latina, um para a Europa
Ocidental, um para a Europa Oriental, um para o Oriente
Mdio e um para a Comunidade Britnica. Apesar disso,
esse critrio regional serviria apenas para fins de eleio.
Os anais das negociaes em So Francisco j registravam o
entendimento de que os integrantes do Conselho deveriam
ser considerados membros por toda a organizao e no
representantes de suas prprias regies ou agrupamentos.
28

Embora mais estruturado e assertivo que o da Liga das
Naes, o sistema de segurana estabelecido pela ONU foi
mantido de forma deliberada em nvel baixo e sob controle
de seus principais fundadores, detentores do veto, por
temor de se criar uma organizao genuinamente forte,
independente, dotada de capacidade militar prpria para
intervir decisivamente nos conflitos. Em especial, decises
sobre o uso da fora eram entendidas como chasse garde
das grandes potncias. O resultado no seu conjunto foi
um institucionalismo mnimo, que preservou a soberania
dos Estados e no alterou a essncia do sistema poltico
interestatal. Criou-se um marco constitucional delimitado,
ainda que sujeito a crticas e reparos, com regras e
procedimentos para regular determinados aspectos das
relaes entre Estados e impor algum grau de respeito s
28 BAILEY, Sydney D. & DAWS, Sam. The procedure of the UN Security Council. Oxford: Clarendon Press,
1998, p. 142-144.
Eugnio V. Garcia
40
normas internacionais. Em um ponto especfico, contudo,
entre vrios outros, a ONU repetiu a Liga das Naes, ao
dispor que os membros permanentes do Conselho de
Segurana no seriam eleitos, mas sim nomeados em funo
da distribuio de poder que existia ao final da guerra.
41
IV
Normas: a estrutura da Carta
O arcabouo normativo e institucional para o
funcionamento da ONU est delimitado no seu essencial
pela Carta de So Francisco, embora, como ser visto,
a prtica seja muito mais fluida e complexa.
29
O Captulo V
trata especificamente do Conselho de Segurana, sua
composio, funes, atribuies, forma de votao e
questes processuais. O primeiro elemento estranho que
salta aos olhos no Artigo 23 a relao nominal dos cinco
membros permanentes: Repblica da China, Frana, Unio
das Repblicas Socialistas Soviticas, Reino Unido da Gr-
-Bretanha e Irlanda do Norte e Estados Unidos da Amrica
(segundo a ordem alfabtica em ingls). Por falta de reviso,
a Carta ainda menciona a Repblica da China (nome oficial
de Taiwan) no lugar da Repblica Popular da China, que
passou a fazer parte do Conselho desde 1971, e se refere
URSS em vez da Federao da Rssia, que passou a ocupar o
29 Sobre a Carta das Naes Unidas e seus artigos, cf. SIMMA, Bruno (ed.). The Charter of the United Nations:
a commentary. Oxford: Oxford University Press, 2002, 2v.; BRANT, Leonardo Nemer Caldeira (org.).
Comentrio Carta das Naes Unidas. Belo Horizonte: Centro de Direito Internacional-CEDIN, 2008;
COT, Jean-Pierre & PELLET, Alain. La Charte des Nations Unies: commentaire article par article. Paris:
Economica, 1985; TRINDADE, Otvio Augusto Drummond Canado. A Carta das Naes Unidas: uma
leitura constitucional. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2012; entre outros.
Eugnio V. Garcia
42
assento sovitico aps a dissoluo da Unio em 1991. Alis,
existem outros anacronismos na Carta, como a referncia
datada a Estados inimigos.
Quanto aos dez membros no permanentes, define-se
que sero eleitos pela Assembleia Geral para um perodo de
dois anos, sem direito a reeleio imediata, tomando como
critrio especialmente a sua contribuio para a manuteno
da paz e da segurana internacionais e para os outros
propsitos da Organizao, como j dito, alm de tambm
levar-se em conta a distribuio geogrfica equitativa. Cinco
assentos eletivos se renovam a cada ano. Essa disposio
procurava evitar que houvesse uma mudana muito brusca
no rgo caso os dez membros temporrios fossem todos
substitudos ao mesmo tempo.
O Artigo 24 importante, pois, com vistas a assegurar
pronta e eficaz ao por parte das Naes Unidas, os
Estados-membros conferem ao Conselho de Segurana
a responsabilidade primria na manuteno da paz e
da segurana internacionais. Alm disso, concordam em
que no cumprimento desses deveres o Conselho aja em
nome deles, o que equivale a dizer que conferem um
mandato ao rgo para tomar decises que podem em tese
criar obrigaes a todos os Estados-membros. O Artigo 25
refora essa interpretao ao indicar que os Estados-
-membros concordam em aceitar e executar as decises do
Conselho. Muitos juristas avaliam que essa clusula torna
necessariamente vinculante as decises do rgo, como, por
43
exemplo, na aplicao de sanes. As opinies divergem, no
entanto, entre os prprios internacionalistas.
Essas concesses no significam que o Conselho
de Segurana deva ou possa agir livremente, como se
dispusesse de carta branca por parte dos no membros.
As atribuies especficas do Conselho esto explicitamente
delimitadas em diversos Captulos na prpria Carta, cujos
propsitos e princpios devem ser respeitados. Dito de outro
modo, o Conselho no deve considerar-se acima da lei e
tampouco seria salutar para sua legitimidade e credibilidade
se atuasse revelia ou contra o direito internacional. Uma
afronta s normas de jus cogens (lei imperativa) do direito
internacional pblico colocaria o Conselho em uma posio
virtualmente indefensvel luz dos Estados-membros como
um todo e da opinio pblica.
30
Claro est que a diplomacia est habituada a frequentar
o reino das ambiguidades, especialmente no que se refere
aos foros multilaterais. Entre declaraes de princpios,
generalidades, objetivos nobres, recomendaes e linguagem
de ocasio, a Carta da ONU pode ser vaga o bastante para
que cada Estado-membro encontre em seu texto a base
para alguns de seus argumentos. Como assinalou Gelson
Fonseca:
A Carta no resolve a tenso entre a regra geral e
o interesse individual, oferecendo, assim, espao
para que as variaes da conjuntura poltica se
reflitam no desempenho da Organizao. A regra
30 Para uma discusso sobre legitimidade cf. HURD, Ian. After anarchy: legitimacy and power in the United
Nations Security Council. Princeton: Princeton University Press, 2007.
Eugnio V. Garcia
44
moldura para a poltica, mas nem sempre
suficiente para domestic-la. Essa uma das
razes para que encontremos, na histria da ONU,
uma combinao de xitos e fracassos, promessas
de cooperao frutfera e tarefas inconclusas,
avanos e impasses.
31
Pelo Artigo 27, negociado exausto em Dumbarton
Oaks e acordado pelos Trs Grandes em Yalta, estabelece-
-se que, em questes processuais, basta o voto afirmativo
de nove membros para que as decises do Conselho de
Segurana sejam tomadas. No existe o veto, portanto, se
o tema meramente de procedimento. Por outro lado, em
todos os outros assuntos, as decises do Conselho sero
tomadas pelo voto afirmativo de nove membros, inclusive
os votos afirmativos de todos os membros permanentes.
Embora no use a palavra veto, a Carta taxativa quanto
necessidade de concordncia dos P-5. Com o tempo,
prevaleceu o entendimento de que, nos temas substantivos,
a absteno (ou a ausncia) de um membro permanente
no impediria a adoo de uma resoluo do Conselho.
Ainda segundo o mesmo Artigo, nas decises previstas no
Captulo VI e no pargrafo 3 do Artigo 52, o membro que
for parte em uma controvrsia no dever exercer o direito
de voto.
Como o veto um tema fundamental na prtica
do Conselho de Segurana, importante ter presente
a circunstncia de sua aceitao, a contragosto, pelos
membros fundadores que firmaram a Carta. As conversaes
31 FONSECA, Gelson. O interesse e a regra, op. cit., p. 41.
45
prvias em Dumbarton Oaks se orientaram no sentido de
fortalecer os poderes a serem conferidos ao Conselho. Para
usufrurem de uma posio de poder controlar e/ou ficarem
imunes ao rgo, os Quatro Policiais (e mais tarde a Frana)
concordaram em que o veto era condio sine qua non para
o projeto da ONU. A frmula de Yalta definiu em termos
gerais o seu alcance. As potncias patrocinadoras chegaram
a So Francisco com o firme propsito de no abdicar do
veto, ponto para elas inegocivel. Evidentemente, os pases
refratrios ideia de sacramentar um mandato discricionrio
aos P-5 buscaram reagir, propondo emendas e questionando
a real extenso do privilgio.
32
Em resposta, os delegados
dos P-5 reuniram argumentos e, como ultima ratio, fizeram
um chamado compreenso do que estava em jogo:
Em vista das responsabilidades primrias dos
membros permanentes, no se pode esperar
que eles, na condio atual do mundo, assumam
a obrigao de agir em assunto to srio quanto a
manuteno da paz e da segurana internacionais
em consequncia de uma deciso com a qual no
tivessem concordado.
33
Nos termos ento colocados, sem a aprovao do veto a
ONU no poderia vir luz e morreria no nascedouro. Cada
pas seria deixado sua prpria sorte para se defender de
32 Questionrio submetido pelos Estados membros do Subcomit III/1/B aos quatro governos
patrocinadores da Conferncia de So Francisco: EUA, Reino Unido, URSS e China. Documents of the
United Nations Conference on International Organization, San Francisco, 1945. Nova York: United Nations
Information Organization, 1945, vol. XI, p. 699-709.
33 SCHLESINGER, Stephen C. Act of creation: the founding of the United Nations. Cambridge: Westview
Press, 2003, p. 201.
Eugnio V. Garcia
46
futuras agresses. Assumia-se que a paz (isto , a proteo
contra o Eixo ou qualquer novo agressor de peso) era um
ganho desejado por todos. A responsabilidade especial
das grandes potncias era apresentada no como benesse,
mas como um fardo que no havia sido buscado. Afinal
de contas, seguia o argumento, foram essas as potncias
que reuniram a fora necessria para vencer a guerra, com
enormes sacrifcios de vidas humanas e inumerveis perdas
materiais. A elas caberia continuar provendo segurana
aos Estados amantes da paz. Com o veto, essa mesma
responsabilidade era projetada para o ps-guerra. A Carta
consagrou a prerrogativa aos P-5 com o beneplcito do resto
dos Estados-membros, persuadidos e pressionados pela
circunstncia sui generis da Segunda Guerra Mundial.
O Captulo VI se refere soluo pacfica de controvrsias
e atribui ao Conselho de Segurana um papel-chave no
esforo a ser feito pela comunidade internacional para
encontrar sadas negociadas aos conflitos. De acordo
com o Artigo 33, as partes em uma controvrsia, que
possa vir a constituir uma ameaa paz e segurana
internacionais, procuraro, antes de tudo, chegar a uma
soluo por negociao, inqurito, mediao, conciliao,
arbitragem, soluo judicial, recurso a entidades ou acordos
regionais, ou a qualquer outro meio pacfico sua escolha.
O Conselho pode investigar qualquer controvrsia ou
situao suscetvel de provocar atritos entre os Estados ou
dar origem a uma controvrsia, a fim de determinar se a
continuao de tal controvrsia ou situao pode constituir
ameaa manuteno da paz e da segurana internacionais
47
(Artigo 34). Nesse caso, a capacidade de levar o tema ao
debate no recai somente ao Conselho, j que qualquer
Estado-membro pode solicitar a ateno tanto do Conselho
quanto da Assembleia Geral para tais situaes. Mesmo
um Estado no membro da ONU poderia faz-lo, desde que
fosse parte na controvrsia e aceitasse previamente as
obrigaes de soluo pacfica previstas na Carta (Artigo 35).
O Conselho pode recomendar procedimentos ou mtodos
de soluo apropriados, caso a caso, ficando entendido que
as controvrsias de carter jurdico deveriam, como regra
geral, ser submetidas pelas partes Corte Internacional de
Justia. So dadas ao Conselho faculdades adicionais sempre
que possam contribuir soluo pacfica da controvrsia
(Artigos 36 a 38).
Em caso de ameaas paz, ruptura da paz e atos de
agresso, os dispositivos do Captulo VII podem ser acionados.
Cabe ao Conselho de Segurana determinar quando tais
situaes constituem uma ameaa paz e segurana
internacionais. A fim de evitar que a situao se agrave, o
Conselho pode fazer recomendaes ou convidar as partes
interessadas a que aceitem as medidas provisrias que lhe
paream necessrias ou aconselhveis (Artigos 39 e 40).
A Carta prev procedimentos graduais conforme a gravidade
do caso. O Conselho pode decidir sobre medidas que,
sem envolver o emprego de foras armadas, busquem
assegurar o cumprimento das decises do rgo. Para
tanto, possui a faculdade de instar os Estados-membros
da ONU a aplicar medidas que podem incluir a interrupo
completa ou parcial das relaes econmicas, dos meios
Eugnio V. Garcia
48
de comunicao ferrovirios, martimos, areos, postais,
telegrficos, radiofnicos, ou de outra qualquer espcie,
alm do rompimento das relaes diplomticas (Artigo 41).
34
Assim, quando o Conselho de Segurana decide adotar
sanes contra um pas estas podem atingir diversos
graus de severidade. A prtica evoluiu muito nessa rea
na ltima dcada. Pode ser incorporada, como anexo
resoluo, uma lista de indivduos, organizaes e
entidades sujeitas a monitoramento, restries de viagem
e congelamento de bens e ativos. Estados-membros podem
ser instados a proibir suprimento, venda, transferncia
de itens, materiais, equipamentos, bens e tecnologia de
acordo com o objetivo da resoluo. Pode-se determinar
um embargo de armas e/ou vigilncia s exportaes ou
importaes de tanques, veculos de combate armado,
sistemas de artilharia de grosso calibre, avies e helicpteros
de combate, navios de guerra e msseis, alm de controle
sobre transaes financeiras internacionais e restries a
novos financiamentos, emprstimos ou doaes ao pas
objeto das sanes. Algumas vezes, como nas resolues
que versam sobre no proliferao nuclear, prev-se que
Estados-membros possam executar inspees martimas
de navios suspeitos de transportar cargas em violao s
decises do Conselho. Tem sido comum que a adoo das
sanes seja acompanhada por um comit de especialistas,
que reporta ao Conselho como rgo subsidirio.
Nem sempre o Conselho atuou dessa maneira. Foram
raros os casos de recurso a sanes durante a Guerra Fria
34 UZIEL, Eduardo. O Captulo VII da Carta das Naes Unidas e as decises do Conselho de Segurana.
Poltica Externa. So Paulo: vol. 21, n 4, abr./maio/jun. 2013, p. 107-123.
49
e os principais tiveram lugar na frica para lidar contra
o governo branco da Rodsia do Sul (atual Zimbbue) e o
racismo do regime de apartheid da frica do Sul. Na dcada
de 1990, depois que as sanes econmicas aplicadas ao
Iraque se provaram ineficazes para mudar o comportamento
de Saddam Hussein e prejudicaram diretamente a populao
iraquiana, passou-se a ver com outros olhos a deciso de
impor sanes generalizadas, sem foco. Deu-se lugar a uma
discusso sobre a convenincia de sanes dirigidas ou
inteligentes, limitadas em seu escopo para idealmente
no causar dano humanitrio sociedade e direcionadas
para que tivessem mais efeito sobre as autoridades do
governo cuja postura se pretendia influenciar ou alterar.
35

H ainda o risco, derivado de interesses polticos, de que
sanes sejam impostas aodadamente sem que a acusao
contra um pas tenha de fato fundamento crvel ou sem
uma comprovao de sua necessidade inelutvel, antes de
esgotadas todas as possibilidades diplomticas.
A real eficcia dos regimes de sanes no ponto pacfico.
Um exemplo mais recente a considerar seria a questo
nuclear iraniana. O tema migrou da Agncia Internacional de
Energia Atmica (AIEA) e foi includo na agenda do Conselho
de Segurana em 2006. As negociaes com o Ir ficaram
concentradas sob a iniciativa dos membros permanentes e
da Alemanha (P5+1), que exigiam o esclarecimento de todas
as questes pendentes e a suspenso de enriquecimento e
35 BAUMBACH, Marcelo. Os regimes de sanes do Conselho de Segurana das Naes Unidas: evoluo
recente e apreciao crtica. Braslia: Instituto Rio Branco, Curso de Altos Estudos, 2006, p. 88.
Eugnio V. Garcia
50
reprocessamento de urnio. Relatrios subsequentes da AIEA
indicaram que a falta de cooperao iraniana para elucidar
as dvidas existentes impediam a Agncia de pronunciar-
-se de forma conclusiva sobre a existncia de atividades
nucleares no declaradas no Ir. Paralelamente s tratativas,
o Conselho de Segurana adotou sanes por meio de quatro
resolues, a ltima delas em junho de 2010, apesar da
alegao do Ir de seu direito de desenvolver um programa
nuclear para fins pacficos conforme estipulado pelo Tratado
de No Proliferao Nuclear, incluindo o enriquecimento de
urnio em grau compatvel com tais fins. Recorde-se que a
Declarao de Teer, de maio de 2010, assinada por Brasil,
Turquia e Ir, procurou remover os obstculos que haviam
impedido um acordo no ano anterior sobre o fornecimento
de combustvel para o Reator de Pesquisas de Teer. O acordo
tinha o objetivo de iniciar processo de construo de
confiana e abrir caminho para a retomada das negociaes,
que ainda prosseguem, no momento em que este livro foi
escrito, sem haver obtido a cooperao desejada entre o Ir
e a AIEA.
Se o Conselho de Segurana considerar que nem as
sanes nem as medidas especficas previstas no Artigo 41
da Carta so suficientes ou adequadas, poder levar a
efeito, por meio de foras areas, navais ou terrestres, a ao
que julgar necessria para manter ou restabelecer a paz
e segurana internacionais. Tal ao poder compreender
demonstraes, bloqueios e outras operaes, por parte das
foras areas, navais ou terrestres dos Estados-membros da
51
Organizao (Artigo 42). Cumpridos esses passos requeridos
pela Carta, o Conselho pode autorizar o uso da fora ou,
como se diz comumente na linguagem das resolues,
utilizar de todos os meios necessrios para impor as
suas decises.
Em 1945, imaginou-se que os Estados-membros aportariam
foras militares para tanto, ademais de assistncia e outras
facilidades, inclusive direitos de passagem, mediante
acordos especiais a serem negociados previamente com o
Conselho. Seriam determinados por esses acordos o nmero
e tipo das foras, seu grau de preparao e sua localizao
geral, bem como outros detalhes sobre a natureza da
contribuio que cada Estado-membro iria proporcionar
Organizao, por seu livre consentimento (Artigo 43). Se um
Estado no membro do Conselho fornecesse contingentes
teria o direito assegurado de participar das decises do
rgo que implicassem a utilizao dessas foras (Artigo 44).
Decidiu-se, ainda, criar uma Comisso de Estado-Maior
destinada a orientar e assistir o Conselho do ponto de vista
do planejamento, comando e operacionalizao militar no
emprego dos efetivos. Essa Comisso de Estado-Maior seria
basicamente composta pelos Chefes de Estado-Maior dos
membros permanentes, com a responsabilidade de dar a
direo estratgica de todas as foras armadas postas
disposio do Conselho. Dado o carter de urgncia que
as medidas militares poderiam assumir, previu-se o uso
do poder areo para a execuo combinada de uma ao
coercitiva internacional. Caberia aos Estados-membros,
Eugnio V. Garcia
52
novamente, prover o Conselho dos meios areos dispon-
veis (Artigos 45 a 50).
Aqui residia um dilema, na verdade quase insolvel,
entre a necessidade de aportar meios militares ONU,
nos termos da Carta, e as demandas por uma reduo ou
controle dos armamentos. Como promover o desarmamento
se os mesmos Estados deveriam estar prontos a contribuir
militarmente para manter a paz? Em tese pelo menos,
se todos os Estados fossem completamente desarmados
nenhum poderia atender s obrigaes da Carta. O problema
j se havia colocado antes, no Pacto da Liga das Naes,
cujo Artigo 8 reconhecia que a manuteno da paz exigia a
reduo de armamentos nacionais ao mnimo compatvel
com a segurana nacional e com a execuo das obrigaes
internacionais impostas por uma ao comum. O mais
longe que os negociadores em So Francisco conseguiram
avanar nesse ponto foi inserir um artigo no qual se dizia
que, a fim de promover o estabelecimento e a manuteno
da paz e da segurana internacionais, desviando para
armamentos o menos possvel dos recursos humanos e
econmicos do mundo, o Conselho de Segurana teria o
encargo de formular, com a assistncia da Comisso de
Estado-Maior, planos para um sistema de regulamentao
dos armamentos (Artigo 26).
Outro aspecto importante se refere ao princpio da
autodefesa. Pelo Artigo 51 ficou estabelecido que nada
na Carta prejudicaria o direito inerente de legtima defesa
individual ou coletiva no caso de um ataque armado
contra um Estado-membro das Naes Unidas. As medidas
53
tomadas em sua defesa pelo Estado agredido deveriam ser
comunicadas imediatamente ao Conselho de Segurana,
que continuaria mesmo assim a gozar da prerrogativa de
exercer sua autoridade, em qualquer tempo, naquilo que
entendesse dever ser a sua responsabilidade em termos de
paz e segurana.
A forma como o Conselho de Segurana conduz
seus trabalhos mereceu alguns esclarecimentos na Carta
(Artigos 28 a 32). O Conselho est organizado de modo que
possa funcionar continuamente, habilitado a manter reunies
peridicas em sua sede na Organizao ou fora dela, caso os
membros assim julguem oportuno. Foi admitida a faculdade
do Conselho de estabelecer rgos subsidirios e de adotar
seu prprio regulamento interno. Um Estado-membro
das Naes Unidas, que no for membro do Conselho de
Segurana, pode participar, sem direito a voto, na discusso
de qualquer questo submetida ao Conselho, sempre que
este considere que tal pas seja parte na controvrsia ou
tenha seus interesses diretamente afetados. O direito de
participar nas discusses, sem voto, estendido um Estado
que no for membro das Naes Unidas, nas condies que
determine o Conselho.
Crticas frequentes ao Conselho de Segurana se referem
sua intruso (encroachment) em reas que no seriam
de sua alada ou cuja conduo colide ou compete com
outros rgos (Assembleia Geral, ECOSOC, etc.). Pode haver
nesse processo uma securitizao da agenda, isto , um
esforo dirigido por conferir uma preocupao de segurana
a um tema ou situao que normalmente teria enfoque
Eugnio V. Garcia
54
distinto, seja ele econmico, social, ambiental, energtico
ou qualquer outro. Como parece evidente, securitizar um
tema pode no ser a melhor resposta, do mesmo modo que
militarizar um conflito no deveria ser a primeira opo.
Outra queixa similar se liga s tentativas do Conselho de
atuar como legislador, principalmente quando suas decises
sobre dado assunto tm uma abrangncia que extrapola o
particular e nutrem a pretenso de se converter em norma
geral. O risco presumido pode ser maior quando se trata
de uma questo temtica, no circunscrita a uma rea
geogrfica, como foi o caso de algumas resolues sobre
contraterrorismo e no proliferao nuclear.
Na fase de criao e montagem da estrutura onusiana,
as grandes potncias atuaram no sentido de preservar
a autonomia do Conselho de Segurana. Na Comisso
Preparatria das Naes Unidas, que se reuniu em Londres
no segundo semestre de 1945, os P-5 no estavam
interessados em estabelecer regras que enrijecessem
sobremaneira o rgo. A delegao norte-americana deixou
claro que desejava apenas o mnimo indispensvel ao seu
funcionamento. O objetivo no declarado era resguardar a
maior flexibilidade possvel para que o Conselho tivesse
ampla latitude ao tomar qualquer deciso, sem escolhos
procedimentais que atravancassem sua capacidade de julgar
e agir politicamente, caso a caso. O Artigo 34 da Carta confere
poderes ao Conselho para investigar qualquer controvrsia
ou situao suscetvel de provocar atritos entre as naes ou
dar origem a uma controvrsia, a fim de determinar se
pode haver ou no ameaa manuteno da paz e da
55 55
segurana internacionais. Da mesma forma, na aplicao
dos dispositivos do Captulo VII, o Artigo 39 estabeleceu que
compete ao Conselho determinar a existncia de qualquer
ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso. Nesse
mesmo diapaso, ao interpretar o Artigo 30, segundo o
qual o Conselho de Segurana deveria adotar seu prprio
regulamento interno, os P-5 em geral sustentam que o
rgo seria the master of its own procedure. Suas regras
de procedimento, adotadas em 1946, continuam at hoje
provisrias, como a demonstrar que podem ser revistas
ou suspensas a qualquer momento.
Alm das prerrogativas de impor sanes mandatrias e
autorizar o uso da fora, o Conselho de Segurana tem outras
faculdades especficas no que toca admisso de novos
membros na Organizao, escolha do Secretrio-Geral,
designao dos juzes da Corte Internacional de Justia, e
ao estabelecimento de tribunais penais internacionais para
julgar crimes de guerra, como em Ruanda e na ex-Iugoslvia,
para citar apenas as principais.
Embora a Organizao se aproxime hoje da universalidade
em sua composio, a admisso de novos Estados-membros
foi historicamente um tema que provocou acesos debates
na ONU, cabendo ao Conselho papel primordial no processo
decisrio. Israel, por exemplo, teve sua primeira solicitao
de ingresso rejeitada em 1948, por no obter a maioria
necessria dos votos. A primeira guerra rabe-israelense
naquele ano colocava em dvida a prpria existncia de
um Estado judeu na Palestina, sem fronteiras definidas e
com forte oposio dos pases rabes. Aps o cessar-fogo,
Eugnio V. Garcia
56
Israel assinou acordos separados de armistcio com Egito,
Transjordnia, Lbano e Sria, ainda sob o impacto das vitrias
militares israelenses. Na segunda tentativa, em 1949, Israel
obteve a recomendao do Conselho e se tornou Estado-
-membro por resoluo da Assembleia Geral que recebeu 37
votos a favor, 12 contra e 9 abstenes. A mesma sorte no
teria a Palestina.
Em uma das controvrsias recentes na acidentada
trajetria do conflito palestino-israelense, o Presidente
Mahmoud Abbas enviou carta ao Secretrio-Geral das
Naes Unidas, em 2011, para solicitar formalmente o
ingresso da Palestina como Estado-membro. Consoante
as Regras de Procedimento Provisrias, o Secretrio-Geral
comunicou o pedido ao Conselho de Segurana, que por
sua vez o encaminhou a um comit para anlise (regra 59).
O procedimento foi seguido, apesar da firme resistncia
de pelo menos um membro do Conselho. Para que possa
recomendar qualquer adeso, o Conselho deve decidir, de
acordo com seu julgamento, se o requerente um Estado
amante da paz e se est capacitado e disposto a cumprir
as obrigaes constantes na Carta (regra 60). O comit se
reuniu algumas vezes e posteriormente o Conselho tratou
do assunto, mas nenhuma deciso foi tomada. Como
frequente na ONU, a opo pelo adiamento no soluciona
nem tira o problema da pauta, apenas posterga o seu
encaminhamento. Ainda hoje, o conflito no Oriente Mdio
uma das principais questes no resolvidas na agenda
do Conselho.
57
V
Funcionamento: mtodos de trabalho
Os membros do Conselho de Segurana costumam
dedicar tempo considervel s questes processuais e no
raro se recorre ao Secretariado para solicitar esclarecimentos
ou dirimir dvidas pontuais. A aplicao das Regras de
Procedimento Provisrias pode ser consensual, quase
rotineira, ou em outros casos pode ser tambm objeto de
longas discusses entre Representantes Permanentes ou
delegados. Diz-se que o Presidente do Conselho de Segurana
deve convocar uma reunio do Conselho a pedido de
qualquer membro do rgo (regra 2). Mas, se pelo menos
um membro importante discorda da oportunidade de tal
reunio, no seria surpreendente uma negociao prvia de
bastidores que se arraste por horas, dias ou at semanas.
As reunies do Conselho ocorrem normalmente na sede
das Naes Unidas em Nova York (regra 5), mas no h
objeo formal para que se realizem em outro lugar (existem
precedentes a respeito). A agenda de cada reunio ter sido
extensivamente analisada e considerada pelos membros
para evitar surpresas indesejveis (o que obviamente no
impede que lances inesperados aconteam de tempos em
Eugnio V. Garcia
58
tempos). Esse um dos motivos pelos quais o primeiro item
da agenda provisria de qualquer reunio deve ser a adoo
da agenda (regra 9). O que constitui na maioria das vezes
um evento banal, pode ser igualmente o pice de um esforo
negociador no desprezvel que passou despercebido por
grande parte da imprensa e da opinio pblica.
A Presidncia do Conselho de Segurana realizada,
de maneira rotativa a cada ms, na ordem alfabtica em
ingls dos nomes dos membros (regra 18). Alm de conduzir
as reunies e representar o Conselho como um rgo das
Naes Unidas, ao Presidente de turno cabem diversas
responsabilidades, que incluem a organizao do programa
de trabalho mensal, em consulta com os demais membros.
Alm dos Representantes Permanentes, em nvel de
Embaixador, as delegaes possuem equipes de diplomatas
dedicados aos temas do Conselho e um coordenador poltico
para negociar com suas contrapartes e organizar o trabalho
interno das delegaes. Cada detalhe protocolar tem seu
significado. O Presidente deve convidar os representantes
na ordem na qual desejem falar (regra 27), mas a lista
de oradores pode ser ela mesma um tema de discusso
por ferir suscetibilidades ou assentar privilgios. Se um
representante suscita uma questo de ordem, o Presidente
deve comunic-la de imediato e, se for contestada, submet-
-la ao Conselho para uma deciso (regra 30).
As decises a que pode chegar o Conselho de Segurana
podem ter diversos formatos. Os trs tipos principais seriam:
uma resoluo, que conforme seu peso especfico pode
consumir meses de negociaes prvias; uma declarao
59
presidencial, que costuma ser adotada por consenso
em consultas informais e lida em sesso pblica pelo
Presidente do rgo; e uma declarao imprensa, tambm
alcanada por consenso e comunicada pelo Presidente aos
jornalistas logo aps sua aprovao pelos membros. Sobre
esse ponto, quando o Presidente se dirige imprensa sem
um texto ele ou ela poder fazer breves comentrios sobre
os assuntos discutidos ou, ainda, guiar-se por elementos
imprensa, que tero sido analisados e aceitos antes
pelos membros (existe pouco espao para improvisao
no cotidiano do Conselho). Esses elementos tm carter
informal e no circulam na forma escrita como acontece
com a citada declarao imprensa, que fica registrada
como um documento oficial da ONU.
A sensibilidade poltica tende a aumentar quando a
negociao gira em torno de um texto, uma vez que sua
adoo pode ter implicaes de longo alcance (reverter
algo j aprovado sempre muito mais difcil que resistir
sua votao). Na busca de consenso, projetos de resoluo
podem ser diludos de tal maneira que seus pargrafos no
causem preocupao a algum dos membros. Propostas
de resolues, emendas e moes substantivas devem
ser colocadas diante dos representantes por escrito (regra 31).
Quando o voto iminente, o Secretariado providencia cpias
em azul dos projetos de resoluo em seu formato final.
A iniciativa de colocar um texto sobre a mesa tem sua
importncia de timing e ordem de precedncia. Se duas ou
mais emendas a uma moo ou projeto de resoluo forem
propostas, o Presidente deve se pronunciar de acordo com
Eugnio V. Garcia
60
a ordem em que elas devem ser votadas. Normalmente,
o Conselho dever votar em primeiro lugar a emenda que
mais modifica a proposta original e, em seguida, a alterao
mais prxima at que todas tenham sido postas a votao
(regra 36).
Nem sempre consensual quem pode ou no participar
das reunies. Pelas Regras de Procedimento Provisrias,
qualquer Estado-membro, que no seja um membro do
Conselho de Segurana, pode ser convidado a participar, sem
direito a voto, na discusso de qualquer questo quando
o Conselho considere que os interesses desse Estado-
-membro possam ser especialmente afetados (regra 37).
Da mesma forma, o Conselho pode convidar funcionrios
do Secretariado ou outras pessoas, que ele considerar
competentes para o propsito, para fornecer-lhe informa-
es ou para dar assistncia na anlise de assuntos de
sua competncia (regra 39). A dificuldade pode surgir,
mais uma vez, a partir do momento em que qualquer
um dos membros do rgo tenha restries solicitao
apresentada. Um ente ou organizao que no Estado-
-membro, ou tem sua autoridade como Estado questionada,
pode gerar um problema de reconhecimento internacional.
A Repblica Turca do Norte de Chipre, por exemplo,
reconhecida de facto apenas pela Turquia, tem seu territrio
considerado pelas Naes Unidas como parte da Repblica
de Chipre. Uma zona tampo, que divide a ilha e a capital
Nicsia, encontra-se sob a superviso da UNFICYP desde 1964.
Os idiomas oficiais e de trabalho do Conselho de
Segurana so os mesmos da ONU: rabe, chins, espanhol,
61
francs, ingls e russo (regra 41). O rabe foi incorporado
Organizao a partir de 1973 por meio de uma resoluo
da Assembleia Geral, mas somente em 1982 passou a
ser adotado tambm no Conselho. Nada obsta que outra
lngua seja utilizada (portugus, por exemplo), desde
que providenciada a traduo correspondente. Na prtica
negociadora, o ingls a primeira opo dos delegados e
os textos a serem discutidos so circulados naquele idioma.
Mas, uma vez formalmente adotados, todos os documentos
e resolues devem ser publicados nos idiomas do Conselho
(regra 46).
A publicidade das reunies deveria ser supostamente a
norma aplicvel. A propsito, est previsto que, a menos
que se decida o contrrio, o Conselho de Segurana deve
se reunir em pblico (regra 48). Atualmente, porm, as
sesses abertas podem ser menos numerosas e importantes
que as consultas informais entre os membros, geralmente
realizadas na Sala de Consultas, anexa sala principal do
Conselho com sua clssica mesa em forma de ferradura tendo
ao fundo o mural do artista Per Krogh, pintor noruegus.
As reunies pblicas so transcritas na ntegra e constam
do registro oficial da ONU, ao contrrio dessas consultas
fechadas, quando haveria, em teoria, maior latitude para
exprimir posies, a despeito da menor transparncia.
Haveria ainda um nvel mais alto de confidencialidade nas
negociaes sobre temas da agenda, difcil de ser controlado,
pois envolve contatos entre as delegaes fora do ambiente
da ONU. Membros do Conselho podem trocar impresses em
locais de sua escolha, bilateralmente ou em conjunto com
Eugnio V. Garcia
62
outros pases, grupos ou indivduos. comum que os edifcios
e escritrios das Misses em Nova York sejam usados
para esse fim, mas existem numerosos casos de decises
concertadas em residncias, hotis ou restaurantes.
36
O fato de que uma reunio no seja oficial pode
eventualmente dar mais flexibilidade ao processo. O Conselho
tem realizado esporadicamente o chamado dilogo inte-
rativo informal, que no consta do programa de trabalho
mensal nem da agenda diria de reunies que o Secretariado
divulga sobre as atividades na sede da ONU. Participantes
convidados podem incluir, neste caso, autoridades nacionais,
organizaes ou indivduos em sua capacidade pessoal.
Entre as reunies informais destaca-se a frmula Arria, que
permite a um membro do Conselho convidar aos demais
membros para se reunirem fora das salas do rgo, com o
propsito de promover um contato no oficial com indi-
vduos, representantes da sociedade civil, agncias das
Naes Unidas ou outros atores relevantes.
37
A primeira vez
que essa prtica teve lugar foi em 1992, por iniciativa do
ento Presidente do Conselho, Diego Arria, Representante
Permanente da Venezuela, para ouvir o relato de um
padre bsnio durante a crise na ex-Iugoslvia. Por sua
natureza informal, aquele encontro ocorreu na cafeteria dos
delegados.
Diferentes coalizes operam no Conselho de acordo com
o tema em questo. Grupos de Amigos podem incluir no
36 GHAREKHAN, Chinmaya R. The horseshoe table: an inside view of the UN Security Council. Nova Delhi:
Pearson Longman, 2006, passim.
37 Handbook on the working methods of the Security Council. Nova York: Permanent Mission of Japan to the
United Nations, December 2010, p. 50-56.
63
membros que participam de reunies informais margem
das sesses oficiais. incomum que os membros no
permanentes (ou E-10, chamados assim por terem sido
eleitos) formem um grupo coeso o suficiente para servir de
contraponto ao P-5. Pases pequenos ou de menor poder
relativo podem ser mais suscetveis ao jogo de influncias,
tanto em Nova York quanto nas capitais. Quando estava em
seu auge, o grupo do Movimento dos No Alinhados dentro
do Conselho (conhecido como NAM Caucus) se articulava
antes das deliberaes, o que hoje ocorre de forma muito
mais limitada. Ainda persiste excessiva concentrao
de poder nos P-5, com impacto sobre a dinmica e a
processualstica do rgo. Estados Unidos, Gr-Bretanha
e Frana, em particular, que formam o P-3, desfrutam de
uma capacidade de iniciativa que se traduz de diversas
maneiras, tais como a elaborao da maioria dos projetos de
resoluo como pas-lder, ou seja, aquele que primeiro
prope o texto e informalmente conduz as negociaes
(pen-holder). Instncias prvias de deciso, quando alguns
membros monopolizam a preparao e a negociao do
texto a ser objeto de deciso, costumam ser usadas para
obter consensos de modo incremental.
O dever de prestar contas est reconhecido na Carta, em
seu Artigo 24, ao se prever que o Conselho de Segurana
dever submeter Assembleia Geral relatrios anuais e,
quando necessrio, relatrios especiais para a considerao
dos Estados-membros. Muitas delegaes, contudo, expressam
insatisfao com a utilidade desses relatrios, que
geralmente so descritivos e pouco agregam em qualidade
Eugnio V. Garcia
64
anlise substantiva dos trabalhos desenvolvidos pelo rgo.
Nesse ponto, a maioria dos Estados-membros coincide
na avaliao de que o aperfeioamento dos mtodos de
trabalho do Conselho deve ter por objetivo ltimo garantir o
mximo de transparncia e acesso aos no membros. natural
que haja demandas para que isso ocorra o mais rpido
possvel, embora a questo relativa aos mtodos no exclua
outros aspectos importantes da reforma do Conselho de
Segurana, como a ampliao de sua composio, assunto a
ser examinado mais adiante neste livro.
A discusso sobre os mtodos de trabalho se concentra
no aspecto operativo do dia a dia do rgo, mas est longe
ser apoltica. Em 1993, foi criado um Grupo de Trabalho
Informal sobre Documentao e Questes de Procedimento,
talvez um dos rgos subsidirios menos conhecidos,
apesar de ter a busca de transparncia como uma das
razes de sua prpria criao. Composto pelos quinze
membros do Conselho de Segurana, esse GT informal
faz recomendaes e propostas sobre as matrias de sua
competncia, incluindo a implementao de medidas tais
como: relatrios (briefings) peridicos a no membros;
divulgao do programa de trabalho do Conselho; circulao
e publicidade de documentos oficiais; consultas informais
mais transparentes; produo de relatrios substantivos a
ttulo de prestao de contas; maior participao de todos
os membros do Conselho na preparao de resolues,
declaraes presidenciais e declaraes imprensa; interao
entre o Conselho de Segurana, seus rgos subsidirios e
65
outros rgos da ONU, especialmente a Assembleia Geral; e
questes prticas de documentao e procedimentos.
38
A implementao dessas medidas tem sido seletiva
e, para alguns, inconsistente. Existe uma distncia entre
levar a cabo uma atividade uma ou duas vezes e fazer
com que esta se torne plenamente um procedimento-
-padro no Conselho, sobrevivendo ao teste do tempo.
Algumas modalidades j esto previstas na Carta, como os
Artigos 31 e 32, que tratam dos mecanismos de consulta
regular do Conselho de Segurana com no membros,
especialmente aqueles com interesse especial no assunto
substantivo em pauta ou pases que contribuem com tropas
e policiais s operaes de manuteno da paz. No caso, a
dificuldade seria implementar essas medidas de modo cada
vez mais sistemtico, abrangente e continuado.
Elemento importante a considerar a distino entre
eficcia (efficiency) e efetividade (effectiveness). Um
Conselho eficaz/eficiente seria capaz de deliberar com
presteza, tomar decises rpidas e aprovar as aes que
dele se esperam. No entanto, de pouco vale a aprovao
tempestiva de resolues se as decises do rgo no
tm efetividade, isto , no so implementadas ou
no tm a adeso dos Estados-membros, que podem
ressentir-se de falta de representatividade ou legitimidade
naquelas decises. Para corresponder autoridade que
lhe foi confiada pela Carta, um Conselho efetivo precisa
obter resultados e ser ao mesmo tempo percebido pelos
38 Note by the President of the Security Council, S/2010/507, 26 July 2010. A Nota consolida concluses
recentes do Grupo de Trabalho Informal sobre Documentao e Questes de Procedimento.
Eugnio V. Garcia
66
Estados-membros como uma instncia representativa das
mltiplas vises existentes na Organizao. O argumento de
que um Conselho menor mais eficiente se mostra falacioso.
Qual o nmero exato que indica quando o rgo passa a
ser ineficaz em virtude de sua composio? Um Conselho
de um membro s sem dvida seria o mais eficiente, mas
certamente o menos democrtico. O ideal seria buscar um
meio termo numrico que reflita o equilbrio possvel entre
representatividade, eficcia e efetividade.
H quem qualifique como uma aberrao os direitos
exclusivos dos P-5 e existe considervel presso dos Estados-
-membros para a total eliminao do veto ou, pelo menos,
uma reviso dos termos em que este pode ser usado. Uma
ideia antiga, ainda no terreno das propostas, consiste em
prever que os membros permanentes, ao votar contra algum
projeto de resoluo, deveriam poder declarar que seu voto
negativo no implica exerccio do veto. O grupo conhecido
como Small Five (S-5), formado por Cingapura, Costa Rica,
Liechtenstein, Jordnia e Sua, que tem feito sugestes para
melhorar os mtodos de trabalho e o processo decisrio no
Conselho, chegou a circular no passado projeto de resoluo
da Assembleia Geral com a proposta de que os membros
permanentes justificassem o exerccio do direito de veto e
se comprometessem a no utiliz-lo no caso de situaes
de genocdio, crimes contra a humanidade e srias violaes
ao direito internacional humanitrio. O projeto de resoluo
enfrentou fortes resistncias e no foi votao por falta
de apoio.
67
A lista de demandas dos Estados-membros a seguir
um pouco longa (mas no exaustiva) e pode entrar em
especificidades que talvez interessariam ao pesquisador
especializado. Sustenta-se que os briefings de funcionrios
da ONU ao Conselho devem ser acessveis a todos os
Estados-membros, ainda que as consultas subsequentes
sejam restritas. Questes discutidas em reunies privadas
devem ser informadas frequente, tempestiva e amplamente
aos no membros. Projetos de resoluo e de declaraes
presidenciais devem ser distribudos aos no membros
to logo apresentados em consultas informais. Devem ser
aperfeioados os relatrios formais e informais sobre o
trabalho dos rgos subsidirios e oferecidas oportunidades
a no membros, caso seja do interesse destes, de dar apor-
tes substantivos ao trabalho desses rgos subsidirios.
Se no membros participarem em reunio do Conselho, a
Presidncia deve assegurar aos diretamente interessados
o direito de serem ouvidos, por meio de sua incluso
na lista de oradores em posio anterior dos membros
do rgo. Reunies segundo a frmula Arria devem ser
realizadas mais frequentemente e de modo mais flexvel
para intercmbios informais entre Estados-membros,
organizaes e indivduos. O Conselho deve apresentar
detalhada e tempestivamente aos no membros relatrios
sobre suas misses, inclusive seus aspectos oramentrios.
Um grupo de lies aprendidas deve ser criado com mandato
para avaliar se as decises do Conselho de Segurana foram
implementadas, analisar obstculos implementao e
razes para sua no implementao, sugerindo medidas
Eugnio V. Garcia
68
para melhor-las. Procedimentos padronizados de garantia
dos princpios da legalidade e do devido processo legal
devem balizar o processo decisrio. Quando a aplicao
de sanes envolver listas de indivduos ou entidades,
os comits de sanes devem estabelecer procedimentos
claros e razoveis para a incluso e excluso de nomes nas
listas. Sobre operaes de manuteno da paz, devem ser
mantidas, em todas as etapas do processo decisrio e sobre
todos os seus aspectos, consultas regulares e oportunas
com pases contribuintes de pessoal civil e/ou militar ou de
recursos financeiros significativos, bem como com outros
pases diretamente afetados pela operao que se esteja
considerando.
Ainda dentro das demandas dos Estados-membros,
reivindica-se que devem ser realizados regularmente
briefings estratgicos conjuntos, tanto sobre misses de paz
especficas quanto sobre aspectos comuns a mais de uma
delas, com a participao do Secretariado, peritos policiais
e militares, e pases contribuintes de tropas. Ao fim de cada
misso de paz, deve ser realizado profundo estudo sobre
lies aprendidas. O Presidente do Conselho de Segurana
deveria manter mais consultas regulares com o Presidente
da Assembleia Geral, e este deveria assegurar a divulgao
oportuna da realizao e do teor de tais encontros aos
Estados-membros. Finalmente, quanto relao com
organizaes regionais, o Conselho de Segurana, de acordo
com o Captulo VIII da Carta, deve ampliar sua cooperao
e tornar mais frequentes as consultas com os arranjos e
agncias regionais pertinentes em questes que afetem a
manuteno da paz e da segurana internacionais, quando
couber.
69
VI
Prtica: durante e depois da Guerra Fria
Conforme j visto, a Carta da ONU estabeleceu um sistema
multilateral de segurana que refletia o status quo de 1945.
Seu pressuposto seria a ao concertada das potncias
vitoriosas para preservar a ordem mundial tal como existia.
Com seu poder de veto, os P-5 teriam assegurada imunidade
jurisdicional nos casos de aplicao coercitiva de sanes
e poderiam controlar decises do Conselho de Segurana
que implicassem o uso da fora. Para obter o veto, essas
potncias apelaram aos sacrifcios que vinham incorrendo
para ganhar a guerra, com a promessa de que a unidade
dos membros permanentes era essencial para preservar a
paz vindoura.
Os mais pessimistas poderiam objetar, mas a Carta
estabeleceu um novo patamar jurdico em relao
admissibilidade da guerra. Ainda que o autointeresse
continue a existir na prtica dos Estados, a ONU representa
um mecanismo reconhecido que constrange o recurso ao
unilateralismo sem limites. Poder no impedi-lo em certas
situaes. Avana, entretanto, na medida em que aquilo que
antes era aceito com alguma dose de resignao hoje j
Eugnio V. Garcia
70
no o to facilmente.
39
O mesmo se aplica imposio
de sanes. A legitimidade inerente ao sistema multilateral
explica em parte por que os Estados mais poderosos
buscam frequentemente o aval do Conselho de Segurana
para determinadas iniciativas. A ausncia de autorizao do
rgo no tem podido evitar o recurso a sanes unilaterais
por alguns pases. Quando isso ocorre, essas medidas
punitivas ensejam condenao e sua eficcia diminui se no
h aceitao ampla pelos Estados-membros acerca de sua
legalidade luz do direito internacional.
A negociao no mbito das Naes Unidas exige tempo
e pacincia, uma vez que, se respeitada a regra, no se
trata de impor a vontade ou o interesse de um Estado sobre
outro. O problema consiste em reconhecer as limitaes
da Organizao para corresponder s justas expectativas
do cidado comum. Os delegados que participam das
reunies no desconhecem tais entraves e muitas vezes
a ONU se assemelha a uma nau dos insatisfeitos: nem
todos conseguem tudo o que querem e o que obtido
fica comumente aqum do que muitos queriam. Meses de
rdua negociao podem resultar em consensos frgeis ou
simplesmente naufragar sem chegar a porto algum. Nas
palavras de Gelson Fonseca: Os poderosos reclamam da
falta de agilidade da mquina burocrtica ou do irrealismo
de certas deliberaes. Querem mais controle sobre a
instituio. Os menos poderosos reclamam da concentrao
nos temas de segurana e do abandono e ineficcia
39 Para uma viso geral cf. DEVIN, Guillaume (org.). Faire la paix: la part des institutions internationales.
Paris: Presses de Sciences Po, 2009.
71
diante dos desafios do desenvolvimento. Tambm querem
mais controle sobre a Organizao. As insatisfaes se
cruzam. Do lado dos que tm poder, porque no podem
exerc-lo plenamente, j que essa vantagem se dilui na
homogeneidade estabelecida pela igualdade jurdica (so as
crticas tirania da maioria). Do lado dos menos poderosos
por razes opostas, porque o espao da igualdade no
suficiente para afirmarem plenamente seus argumentos.
40
Essa perspectiva pode parecer frustrante e de fato
vista assim por negociadores de boa-f e grande parte da
opinio pblica. No deve, contudo, obscurecer o fato de que,
diante de conflitos ou problemas que exigem uma resposta
coletiva, so poucas as alternativas crveis para substituir
a negociao diplomtica. Seria um grave erro ignorar o
problema e optar desde o incio pela inao ou, pior ainda,
deixar que diferenas se resolvam de forma violenta sem
um esforo genuno para solucion-las pacificamente. Como
nota positiva, nenhum pas se torna Estado-membro seno
por seu livre consentimento. Se hoje esses Estados, em
nmero de 193, no aventam seriamente a hiptese de
abandonar a ONU, talvez seja porque pelo menos veem
algum benefcio, por menor que seja, em sua permanncia
ali. Ou, imagina-se, calculam que os prejuzos seriam maiores
estando do lado de fora.
recorrente o intento por ver no Conselho de Segurana
uma autoridade semelhante de um governo da ordem
mundial, quando em essncia a analogia com o plano
domstico, de um governo no interior de um Estado, no
40 FONSECA, Gelson. O interesse e a regra, op. cit., p. 73.
Eugnio V. Garcia
72
acurada e confunde mais do que explica o carter nico
do rgo.
41
Nem as Naes Unidas nem a fortiori o Conselho
de Segurana podem exercer com exclusividade funes de
ordem mundial, dada a existncia paralela de outros meios
e instncias disposio dos Estados. Basta recordar, entre
tantos outros exemplos, as cpulas bilaterais EUA-URSS e
suas decises sobre limitao de armamentos estratgicos.
um processo previsvel que algumas negociaes ocorram
fora da estrutura da ONU pelo simples fato de que a
Organizao no suplanta a autoridade dos Estados.
O objetivo deveria ser diminuir essas ocorrncias e fortalecer o
aparato multilateral existente, aperfeioando-o de modo
constante e responsvel. Nas crises atuais, o que se nota
frequentemente que Estados influentes buscam o aval do
Conselho de Segurana e se mostram dispostos a investir
capital diplomtico de monta nesse esforo por obter o seu
selo de aprovao. Nesse sentido, as potncias detentoras
do veto podem recorrer ao Conselho mesmo mantendo os
contatos bilaterais tradicionais ou aqueles promovidos em
foros informais.
42
Aps a Segunda Guerra Mundial, entrou em acentuado
declnio o idealismo que muitas delegaes acreditaram
existir durante a Conferncia de So Francisco. J nos
primeiros meses de 1946, a Guerra Fria se anunciava no
horizonte. Em resposta provocao de Stalin, de que no
era possvel uma ordem internacional pacfica entre os
41 SUGANAMI, Hidemi. The domestic analogy and world order proposals. Cambridge: Cambridge University
Press, 1989.
42 LOWE, Vaughan (ed.). The United Nations Security Council and war, op. cit., Introduction, p. 26.
73
mundos capitalista e comunista, Churchill fez seu famoso
discurso da cortina de ferro em Fulton, Missouri, Estado
de origem do Presidente Harry Truman. Entre um e outro
pronunciamento, George Kennan, diplomata norte-americano
em Moscou, expedia a Washington seu no menos conhecido
telegrama X, precursor da doutrina de conteno global
do comunismo. A paz simbolizada pelo multilateralismo
da ONU contrastava com a paz do mundo real, movida
pelos interesses estratgicos das potncias vitoriosas e suas
relaes de poder. Nem os Quatro Policiais de Dumbarton
Oaks pareciam destinados a permanecer unidos. A China
nacionalista do Koumintang, por exemplo, foi excluda de
todas as conversaes sobre questes europeias. A Gr-
-Bretanha entrou em declnio, agravado com a progressiva
dissoluo de seu Imprio, a comear pela perda da ndia,
independente desde 1947. Os Trs Grandes rapidamente
deixavam de ser uma trade. Tomava corpo a bipolaridade
entre EUA e URSS, as superpotncias da nova era.
As primeiras fissuras srias na unidade das grandes
potncias se refletiram no trabalho da ONU. Em maior
nmero, o bloco ocidental liderado pelos Estados Unidos
lograva aprovar pelo voto resolues de seu interesse na
Assembleia Geral. No Conselho de Segurana, todavia, a
Unio Sovitica recorria ao veto para bloquear decises: de
1946 a 1965, a delegao sovitica usou o veto mais de 100
vezes (mas no foi a nica a faz-lo). O projeto original
de segurana global previsto na Carta foi virtualmente
abandonado. A Comisso de Estado-Maior (Artigos 46 e 47)
nunca se materializou no formato inicialmente pretendido.
Eugnio V. Garcia
74
Seu papel teria sido dar assistncia e comando estratgico
aos contingentes disponibilizados pelos Estados-membros
por meio de acordos especiais com a ONU (Artigo 43),
outra clusula da Carta que jamais foi implementada
conforme previam seus idealizadores.
43
Em junho de 1947, foi discutido o tamanho e a composio
das foras militares que ficariam sob o comando operacional
da Comisso de Estado-Maior. Os Estados Unidos propuseram
uma fora substancial, com 20 divises, 3.800 avies, trs
navios de batalha, seis porta-avies, 15 cruzadores, 84
destrieres e 90 submarinos. A Frana desejava algo menor,
mas igualmente expressivo: 16 divises, 1.275 avies, trs
navios de batalha, seis porta-avies, nove cruzadores, 18 a
24 destrieres e 12 submarinos. A Gr-Bretanha contemplou
uma fora de 8 a 12 divises, 1.200 avies, dois navios de
batalha, quatro porta-avies, seis cruzadores, 24 destrieres
e 12 submarinos. A Unio Sovitica no apresentou nmeros e
temia ser vtima de um cerco capitalista, disfarado sob
a gide da ONU, j que os pases ocidentais detinham uma
maioria confortvel na Organizao. Ciente de que o controle
poltico desta verdadeira mquina de guerra ficaria por um
longo tempo presumivelmente nas mos dos ocidentais, a
URSS preferia uma fora pequena, respeitando-se a paridade
e o equilbrio entre os membros permanentes, os principais
contribuintes de tropas e armamento.
44

43 CLAUDE Jr., Inis L. Swords into plowshares: the problems and progress of international organization. Nova
York: Random House, 1984.
44 Yearbook of the United Nations, 1946-47. Nova York: UN Department of Public Information, 1947, p. 403;
LUARD, Evan. A history of the United Nations: the years of Western domination, 1945-1955 (vol. I). Nova
York: St. Martins Press, 1982, p. 100-101.
75
No houve acordo sobre esses planos ambiciosos,
que teriam dado ONU uma capacidade impressionante
de dissuaso. Como mencionado anteriormente, na fase
de seu planejamento a ONU havia sido pensada como
uma continuao da aliana de guerra por outros meios.
Esquemas mais ousados, que previam foras militares sob
a gide da Organizao, bases estratgicas em diferentes
pontos do globo e uso extensivo do poder areo, partiam da
premissa de que a colaborao entre as potncias durante
a guerra continuaria na paz, o que se mostrou equivocado.
Uma ONU militarmente forte, com dentes, no parecia
algo inexequvel nos idos de 1944-45. Se as Naes Unidas
(isto , os Aliados) haviam conseguido montar complexas
operaes militares, com xito e de forma coordenada,
por que no fazer o mesmo depois quando necessrio?
Duas possibilidades existiam: um exrcito internacional
permanente ou uma fora ad hoc formada por unidades
nacionais, ambas com poderes para intervir em qualquer
parte do mundo. A primeira opo tinha a vantagem principal
de ser uma fora pronta e disponvel para aes imediatas,
mas significava uma cesso de soberania que poucos
Estados aceitariam, em particular os maiores e mais dotados
de poder militar. A segunda, no sendo genuinamente uma
fora policial internacional, teria maiores chances de ser
aceita, mas ficaria dependente dos aportes de efetivos
militares dos Estados e mais sujeita a dilaes por motivos
polticos.
medida que os blocos se organizavam em torno da
disputa Leste-Oeste, os internacionalistas que apoiaram
Eugnio V. Garcia
76
o projeto da ONU perderam espao para os partidrios
da Realpolitik. As exigncias de segurana nacional
representavam ento formidvel desafio efetividade das
instituies multilaterais. Como sinal dos tempos, em 1948,
Hans Morgenthau publicou A poltica entre as naes, obra
de referncia do Realismo clssico, cujas teses encontravam
terreno frtil na observao do cenrio internacional
dominado pelo bipolarismo: antagonismo irrefrevel entre
as naes, poltica de poder guiada pelo interesse nacional
dos Estados (raison dEtat), ambiente externo hostil e
risco perene de guerra, pessimismo antropolgico acerca
da natureza humana e nfase nas questes estratgico-
-militares da poltica mundial.
45
O ano de 1949 foi emblemtico do acirramento da disputa
geopoltica global. Em janeiro, em Moscou, foi institudo o
Conselho de Assistncia Econmica Mtua (Comecom) entre
os pases do Leste europeu. Em abril, era estabelecida a
Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), com o
fim claro de encetar uma aliana militar entre os pases
ocidentais que se opunham ao bloco socialista. No centro da
Europa, consumou-se a diviso do territrio alemo em dois
Estados distintos. Em agosto, a URSS testou sua primeira
bomba atmica e quebrou o monoplio nuclear norte-
-americano. Estavam dadas as condies para um longo
perodo de confrontao, com profundas repercusses para
as Naes Unidas.
Virtualmente paralisado pelo veto, o Conselho de
Segurana se tornou um espao pblico para debates abertos,
45 MORGENTHAU, Hans. A poltica entre as naes. Braslia: Editora UnB/Imprensa Ofcial do Estado de So
Paulo/IPRI, 2003.
77
propaganda, denncias e embates retricos, mas com pouca
efetividade.
46
Marginalizado at certo ponto, reunindo-se
pouco, o Conselho perdeu iniciativa e a Assembleia Geral
assumiu uma posio de maior dinamismo dentro do
sistema ONU. A sensao de que o Conselho estava merc
do veto dos membros permanentes nunca deixou de causar
mal-estar aos olhos dos Estados menores, como certa vez
afirmou um representante africano:
Quando havia uma controvrsia entre duas
potncias menores, a controvrsia eventualmente
desaparecia; se havia uma controvrsia entre uma
potncia menor e uma grande potncia, a potncia
menor desaparecia; e se havia uma controvrsia
entre duas grandes potncias, o Conselho de
Segurana desaparecia.
47
Nesse contexto carregado, sob a ameaa de uma
conflagrao nuclear, os temas de segurana estavam
na ordem do dia. Quando eclodiu a Guerra da Coreia,
os Estados Unidos patrocinaram a ideia de acionar a
Assembleia Geral em lugar do Conselho de Segurana, o que
resultou na adoo da resoluo Unidos para a Paz de 1950,
aprovada por 52 votos a favor, cinco contra e duas abstenes.
O propsito da Resoluo 377 (V) era contornar as dificuldades
encontradas do Conselho, pela falta de unanimidade dos
membros permanentes, e ainda assim fazer com que a ONU
interviesse no conflito, ao permitir que a Assembleia Geral
46 BOYD, Andrew. Fifteen men on a powder keg: a history of the UN Security Council. Londres: Methuen & Co.
Ltd., 1971, p. 59.
47 BOSCO, David L. Five to rule them all: the UN Security Council and the making of the modern world.
Oxford: Oxford University Press, 2009, p. 98.
Eugnio V. Garcia
78
convocasse uma sesso especial de emergncia para fazer
recomendaes e assumir responsabilidades na manuteno
da paz e da segurana internacionais. Esse episdio
demonstrou que a Organizao se adaptava aos diferentes
cenrios polticos, mesmo na ausncia de consenso.
A resoluo Unidos para a Paz tinha como foco situaes
de ameaa paz, ruptura da paz ou atos de agresso e
foi utilizada 11 vezes depois da Guerra da Coreia. Desde o
ltimo caso em 1997, referente Palestina, no tem sido
acionada por nenhum Estado-membro.
48
A interveno internacional na Guerra da Coreia seria
mais propriamente descrita como uma coalizo ad hoc
autorizada pelas Naes Unidas, diferente, portanto,
do modelo tradicional de peacekeeping tal como seria
consolidado depois. As operaes de manuteno da paz
nasceram da necessidade de dotar a ONU de capacidade
real de prover segurana a despeito das divergncias entre
os Estados-membros sobre a convenincia ou no de reunir
foras militares, coletivamente organizadas, para assegurar
uma ao enrgica onde houvesse uma ameaa de agresso
ou violao iminente da paz.
49
A ONU chegou a enviar
misses observadoras para monitorar acordos, tais como a
trgua aps a guerra rabe-israelense de 1948 (UNTSO) e
o cessar-fogo entre ndia e Paquisto em 1949 (UNMOGIP).
48 Security Council deadlocks and Uniting for Peace: an abridged history, Security Council Report, <www.
securitycouncilreport.org>, acesso em 25 out. 2013.
49 BELLAMY, Alex J. & WILLIAMS, Paul. Understanding peacekeeping. Cambridge: Polity Press, 2010; UZIEL,
Eduardo. O Conselho de Segurana, as operaes de manuteno da paz e a insero do Brasil no mecanismo
de segurana coletiva das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 2010; FONTOURA, Paulo Roberto Campos
Tarrisse da. O Brasil e as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 2005.
79
A constituio da Fora de Emergncia das Naes Unidas
(UNEF I), criada para intervir no conflito de Suez em 1956,
pode ser considerada a primeira operao de manuteno
da paz strictu sensu, por haver utilizado tropas, sob
a bandeira da ONU e usando capacetes azuis, para criar
uma zona-tampo e supervisionar a retirada das foras
beligerantes em Suez.
50
Outra novidade para a poca foi o
fato de que pases em desenvolvimento contriburam com
nmero significativo das tropas onusianas, estacionadas no
lado egpcio da linha do armistcio.
Como no estavam previstas na Carta, as operaes de
manuteno da paz pareciam oscilar entre as medidas dos
Captulos VI e VII, como se existisse um Captulo 6 fictcio.
Essa dubiedade tambm se fazia sentir no terreno. Em 1960,
a operao no Congo testou a capacidade da ONU e provou
ser um trauma de consequncias duradoras no histrico da
Organizao. Aps a independncia do Congo Belga (depois
denominado Zaire e hoje Repblica Democrtica do Congo),
seguiu-se um perodo de instabilidade e desordem, que as
ex-autoridades belgas no puderam controlar. A provncia
de Katanga iniciou um movimento secessionista. O governo
central congols solicitou apoio da ONU para salvaguardar a
integridade territorial do novo pas. O Conselho de Segurana
autorizou o envio de contingentes e foi constituda a
Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC), que chegou
a alcanar 20 mil soldados. Com o propsito inicial de
assegurar a retirada das tropas belgas e prover assistncia
para restaurar a segurana, a misso foi alm do exerccio de
50 LUCK, Edward C. UN Security Council: practice and promise. Londres: Routledge, 2006, p. 36-37.
Eugnio V. Garcia
80
peacekeeping e se tornou parte do imbrglio. O Secretrio-
-Geral Dag Hammarskjld faleceu em um acidente de avio
quando se dirigia a um encontro para discutir a suspenso
das hostilidades. As lutas internas continuaram aps a sada
da ONUC em 1964.
Uma das principais lies da amarga experincia no
Congo, considerada por alguns como o Vietnam da ONU,
foi o imperativo de ter clareza de objetivos e planejamento
adequado para qualquer tipo de operao de imposio
da paz. Os membros do Conselho de Segurana estavam
divididos sobre qual atitude tomar. No se sabia exatamente
qual deveria ser o nvel de engajamento militar para
executar o mandato, houve muitas baixas em choques com
mercenrios e a interveno internacional no contribuiu
para resolver inteiramente o conflito. Para prevenir situaes
semelhantes, de alto risco, lentamente foi sendo construda
uma doutrina para as operaes de manuteno da paz, com
base nos pressupostos de consentimento, imparcialidade e
uso da fora somente para autodefesa.
Com o avano da descolonizao e a entrada de novos
Estados-membros, mudou a configurao de poder no
interior da ONU. Nas dcadas de 1960 e 1970, os pases em
desenvolvimento passaram a compor a maioria na Assembleia
Geral, em detrimento do domnio predominantemente
ocidental caracterstico do ps-guerra. A questo palestina,
cujo tratamento no Conselho de Segurana esbarrava quase
sempre na ameaa ou no uso do veto pelos Estados Unidos,
foi matria de vrias resolues da Assembleia Geral que
condenavam Israel pela ocupao de territrios palestinos.
81
O Terceiro Mundo foi acusado de promover com seus votos
uma tirania da maioria, concepo que, vale dizer, no
havia sido invocada na poca anterior de maioria quase
automtica em favor do Ocidente.
51
O Oriente Mdio foi palco de outros conflitos que levaram
ao envolvimento da ONU. A Fora Interina no Lbano (UNIFIL)
foi inicialmente desdobrada em 1978 ao sul do Lbano, na
fronteira com Israel, para confirmar a retirada das tropas
israelenses e assistir o governo libans para que restaurasse
sua autoridade naquela zona. Ainda em operao, a UNIFIL
possui uma Fora Tarefa Martima desde 2006, com o
objetivo de monitorar as guas territoriais na costa libanesa,
fazer inspees e evitar a entrada no autorizada de armas
no pas, entre outras atribuies de segurana. Essa Fora
Tarefa est hoje sob comando brasileiro e seu navio capitnia
uma fragata cedida pela Marinha do Brasil.
Debates pblicos altamente emotivos, comuns no
Conselho de Segurana, serviam de propaganda para a
poltica de blocos na Guerra Fria, como o famoso embate
entre os representantes dos Estados Unidos e da Unio
Sovitica durante a crise dos msseis cubanos em 1962. Na
dcada de 1980, essas sesses abertas, muitas vezes com o
auditrio repleto e ampla cobertura de imprensa, comearam
a dar lugar a reunies mais reservadas, realizadas a portas
fechadas na Sala de Consultas, inaugurada em 1978 aps
reformas nas instalaes do prdio. Este ponto importante
para ressaltar o fato de que o modus operandi do Conselho
pode apresentar perfis diferentes de acordo com o
51 MEISLER, Stanley. United Nations: the frst ffty years. Nova York: Atlantic Monthly Press, 1995.
Eugnio V. Garcia
82
momento histrico ou com sua prpria evoluo institucional.
A propsito, o perfil poltico do Secretrio-Geral da ONU
tambm se alterou com o tempo e h muito vai alm das
tarefas meramente administrativas.
A prtica do Conselho de Segurana evidenciou o grau de
seletividade de sua atuao. Nem toda situao de conflito
era necessariamente debatida no rgo nem tampouco
toda ameaa paz, nos termos da Carta, suscitava uma
deciso de seus membros. O Conselho no interferiu diante
da guerra da independncia da Arglia, do conflito no
Camboja e outras guerras por procurao, da escalada no
envolvimento dos Estados Unidos na Guerra do Vietnam ou
em face da continuidade da invaso sovitica do Afeganisto
a partir de 1980, para citar apenas alguns exemplos entre
muitos outros.
Sobre a questo da seletividade, poderia ser argumentado
que os assuntos na agenda do Conselho so sempre tratados
caso a caso, segundo sua peculiaridade e determinantes
polticos. No entanto, possvel identificar o ponto de
vista oposto, que pode ser invocado por um membro
quando lhe parea apropriado: de que existe um histrico
de desempenho e certos padres de conduta dentro
do Conselho, o que obrigaria as decises do rgo a se
acomodarem aos precedentes, tradio ou a experincias
anteriores. Interessante constatar que, de acordo com o
tema em pauta, os membros podem inclinar-se a um lado ou
outro. Desse modo, um delegado poderia afirmar que, se o
assunto vem a ser um caso particular, essencial preservar
a flexibilidade no seu tratamento e, se houver acordo, adotar
83
solues criativas. Em outro item da agenda, o mesmo
delegado poder tentar convencer os demais representantes
de que o Conselho precisa manter-se fiel a determinada
linha de ao e no inovar no tratamento do tema, atendo-
-se estritamente quilo que j foi consagrado em ocasies
passadas e evitando ser criativo.
Com a queda do Muro de Berlim em 1989, acreditou-
-se que finalmente o Conselho de Segurana teria o papel
imaginado por seus criadores, com base na noo de
unidade entre as grandes potncias. Sintomaticamente, a
primeira cpula do Conselho, com a presena de Chefes
de Estado e de Governo, teve lugar em janeiro de 1992,
sinal de maior prestgio para o rgo. Esse suposto perodo
de graa, de uma nova ordem mundial, quando muito,
durou pouco tempo aps a primeira Guerra do Golfo. A URSS,
convm recordar, no empregou o veto, mas preferiu abster-
-se no voto da Resoluo 678/1990, que autorizou o uso de
todos os meios necessrios para cumprir a determinao
de retirada das tropas iraquianas do Kuaite. A aura de
unanimidade no trouxe garantia de soluo nem de justia.
Desacordos entre os membros permanentes rapidamente
voltaram a fazer parte do cotidiano das delegaes em
Nova York.
Mais recentemente, em outubro de 2011, a Rssia e
a China vetaram conjuntamente um projeto de resoluo
que impunha sanes contra o governo de Bashar
al-Assad na Sria (repetiram o gesto duas vezes depois).
Em fevereiro daquele mesmo ano de 2011, os Estados
Unidos haviam vetado um texto que condenava a expanso
Eugnio V. Garcia
84
dos assentamentos israelenses nos territrios palestinos
ocupados. At 2013, o veto havia sido usado publicamente
271 vezes no total. Alguns temas particulares, que ferem
interesses mais diretos dos P-5, so tratados como tabu e
sequer sua meno estimulada. Ainda hoje, apesar da
aparente diminuio no nmero de ocasies em que o veto
realmente utilizado, o instrumento continua a ser um dado
essencial na dinmica do Conselho. A mera possibilidade
do veto influencia toda a negociao, sobretudo quando as
deliberaes so privadas, longe do escrutnio da opinio
pblica. Vetos escondidos no so contabilizados e
extremamente difcil saber quantos existiram ou quais
situaes foram influenciadas por esse fator.
52
O otimismo no imediato ps-Guerra Fria ficou bem
expresso nas recomendaes feitas pelo Secretrio-Geral
Boutros-Ghali em sua Agenda para a Paz, de 1992, com
planos para aumentar a capacidade da ONU de atuar de
modo pr-ativo no cenrio mundial que se reconfigurava.
O nmero de operaes criadas aumentou exponencialmente,
com mandatos dos mais diversos, na frica, sia, Europa
e alhures. Na Amrica Latina, a Misso Observadora em
El Salvador (ONUSAL) operou de 1991 a 1995 para verificar
a implementao de acordos entre o governo e foras de
oposio, observar as eleies e tomar medidas correlatadas
nas reas de reforma do judicirio, das foras armadas e da
polcia. A Misso de Verificao na Guatemala (MINUGUA),
estabelecida em 1997, teve componentes tanto polticos
52 In hindsight: the veto. Security Council Report, November 2013 Monthly Forecast,
<www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2013-11>, acesso em 31 out. 2013.
85
e civis quanto humanitrios e de direitos humanos,
permanecendo por dez anos no pas.
Mas os problemas se mostraram mais intratveis do que
se fazia crer no incio. O choque de realidade comeou a
ser sentido de modo mais dramtico no atoleiro da Somlia
em 1993, o que acabou influenciando o comportamento do
Conselho de Segurana diante do cruel genocdio de milhares
de tutsis em Ruanda no ano seguinte. A desintegrao da
ex-Iugoslvia tambm gerou situaes que a ONU e seus
Estados-membros no conseguiram administrar a contento.
O massacre de Srebrenica, em 1995, considerado o maior
assassinato em massa na Europa desde o Holocausto.
Os erros da Fora de Proteo (UNPROFOR), que tinha a
responsabilidade pela segurana em reas seguras na
Bsnia-Herzegovina, ainda suscitam questionamentos sobre
cadeia de comando, processo decisrio, apoio areo e
capacidade de resposta clere a ameaas.
53
Aps o boom inicial em operaes de manuteno
da paz na dcada de 1990, com as duras lies e as
dificuldades prticas (inclusive oramentrias) derivadas da
sobredistenso das capacidades da Organizao, o Conselho
de Segurana recuou em seu mpeto de protagonismo e
moveu-se em direo a um esforo mais limitado e seletivo
de construo de consensos e administrao da estrutura
j existente. Uma das linhas de atuao buscou explorar
reas de convergncia em cenrios ou regies que no
envolvessem interesses vitais dos P-5 para afastar a hiptese
53 DURCH, William & BERKMAN, Tobias. Who should keep the peace? Providing security for twenty-frst-
century peace operations. Washington: Henry L. Stimson Center, 2006, p. 110-111, nota 82.
Eugnio V. Garcia
86
de veto. Longos e intrincados conflitos na frica passaram a
ocupar parcela expressiva da agenda do Conselho, a ponto
de 60 a 70% de seu tempo ser devotado ao tratamento de
questes africanas.
54
O Relatrio Brahimi, publicado no ano 2000, condensou
toda a discusso havida na dcada anterior sobre o alcance
e as limitaes do papel da ONU na segurana internacional,
em particular na utilizao das operaes de manuteno
da paz como uma das principais ferramentas disposio
do Conselho de Segurana. As recomendaes do relatrio
enfatizavam a utilidade de preparar profissionalmente
as tropas da ONU para o exerccio de suas misses no
terreno, no s em termos materiais e logsticos, como
equipamentos, armas e munio, mas tambm do ponto
de vista ttico e doutrinrio.
55
Afinal, esses soldados podem
atuar em locais inamistosos e serem ameaados por
atores ou grupos que se utilizam de meios violentos para
intencionalmente sabotar acordos ou provocar confrontos.
Os mandatos aprovados pelas resolues do Conselho, de
acordo com o relatrio, deveriam ser claros o bastante
para prever situaes concretas de emprego de tropas com
capacetes azuis em zonas conflagradas, onde ameaas
perigosas pudessem exigir uma resposta militar, incluindo
o cenrio de interveno para a defesa de civis inocentes.
O Departamento de Operaes de Manuteno da
Paz carrega o maior simbolismo e identificao sobre o
54 MALONE, David (ed.). The UN Security Council: from the cold war to the 21st century. Londres: Lynne
Rienner, 2004, passim.
55 Report of the Panel on United Nations Peace Operations (Brahimi Report), A/55/305-S/2000/809, Nova
York, 21 August 2000.
87
que a ONU para as populaes afetadas por conflitos.
O DPKO, como costuma ser conhecido pela sigla em ingls,
a unidade do Secretariado responsvel desde 1992 por
administrar as misses da ONU desdobradas em quatro
continentes, totalizando hoje mais de 117 mil militares,
policiais, observadores e pessoal civil, cedidos pelos
Estados-membros. A logstica para essa estrutura inclui
46 avies, 12 navios, 147 helicpteros, mais de 33 mil
veculos, 22 hospitais e 252 clnicas mdicas. O tamanho
dessa engrenagem superior s Foras Armadas da maioria
dos Estados-membros. A populao local nos pases onde
a ONU possui misses dessa natureza soma 154 milhes de
pessoas, em uma superfcie somada de 4 milhes de km
2
.
56

O oramento especfico para as operaes de manuteno
de paz alcana 7,5 bilhes de dlares e bem maior
que o oramento regular das Naes Unidas. Apesar de
parecerem valores altos, o montante despendido pela ONU
com essas operaes corresponde a menos de 0,5% dos
gastos militares mundiais. Uma das maiores misses em
andamento se encontra em Darfur, no Sudo: em parceria
com a Unio Africana, a UNAMID mobiliza aproximadamente
25 mil homens e mulheres.
A ONU mantm uma Base Logstica em Brindisi, na Itlia,
estrategicamente localizada no Mediterrneo para abastecer
e suprir suas misses em um raio que abrange a grande
maioria das operaes existentes (Europa, frica, Oriente
Mdio e sia Central). Em funcionamento desde 1994, a
56 UN Peacekeeping Fact Sheet, <www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml>,
acesso em 10 out. 2013.
Eugnio V. Garcia
88
Base serve para armazenamento, reserva e manuteno
de equipamentos, possui infraestrutura porturia, area e de
telecomunicaes, alm de oferecer cursos de formao
e treinamento.
Os dados sobre movimentao e cesso de contingentes
variam constantemente, de acordo com a evoluo das
misses, os prazos de deslocamento, o rodzio dos oficiais
e soldados e a disponibilidade de cada Estado-membro
em oferecer efetivos. Convm destacar que os pases em
desenvolvimento lideram amplamente a relao dos maiores
contribuintes de tropas e policiais. Segundo estatsticas de
agosto de 2013, os doze primeiros na lista so Paquisto,
Bangladesh, ndia, Etipia, Nigria, Ruanda, Nepal, Jordnia,
Gana, Senegal, Egito e Tanznia.
57

Esse fator tem relevncia na anlise sobre a questo da
representatividade no Conselho de Segurana, o rgo que,
como j dito na Introduo deste livro, define os termos,
autoriza, extingue ou renova os mandatos das misses
da ONU. Recorde-se que nem a frica (onde se concentra
a presena dessas operaes) nem a Amrica Latina e
Caribe possuem representantes no quadro permanente do
Conselho. Admitindo-se que os pases em desenvolvimento
esto na linha de frente das operaes de manuteno
da paz, seria adequada a sua representao no Conselho
tal como existe hoje? No por acaso que os pases
contribuintes de tropas e policiais acompanham de perto o
57 As estatsticas so periodicamente atualizadas pelo Secretariado da ONU. Ranking of Military and Police
Contributions to UN Operations, <www.un.org/en/peacekeeping/contributors/2013/aug13_2.pdf>,
acesso em 10 out. 2013.
89
que faz e decide o Conselho. O interesse despertado pelo
tema na Assembleia Geral tal que o Comit Especial sobre
Operaes de Manuteno da Paz (conhecido como C-34) j
superou em muito a marca de 100 membros.
A Organizao depende dos Estados-membros para
subsistir e executar as tarefas que lhe so atribudas. Isso
se aplica por mais forte razo aos recursos financeiros
de que poder dispor. Em artigo sobre o desarmamento
nuclear, o Secretrio-Geral Ban Ki-moon acertou ao afirmar
que o mundo est superarmado e a paz subfinanciada.
58

As contribuies oramentrias ONU so definidas por uma
escala de quotas meticulosamente calculada e negociada
rubrica por rubrica pelas delegaes. Atrasos, falta de paga-
mento ou ameaas de reduo do oramento podem ser
usados como forma de sabotagem ou presso poltica sobre
o Secretariado. Na rea de manuteno da paz o mesmo pode
ocorrer, pois sem contribuies de contingentes, oficiais,
observadores, policiais, funcionrios, equipamentos e
material logstico, no h como executar mandatos. Pode
ocorrer que o Conselho de Segurana aprove uma fora
mxima para determinada misso e o DPKO tenha grandes
dificuldades para obter dos Estados-membros os efetivos
necessrios ou enfrente demoras prolongadas at cumprir
a meta prevista.
59
Nessas e em outras situaes, pases que
declaram seu comprometimento com o multilateralismo tm
a oportunidade de demonstr-lo na prtica com o ato de
58 BAN Ki-moon, The world is over-armed and peace is underfunded, <www.un.org/disarmament/over-
armed>, acesso em 26 out. 2013.
59 ROBERTS, Adam & ZAUM, Dominik. Selective security: war and the United Nations Security Council since
1945. Londres: International Institute for Strategic Studies, Adelphi Paper, 2008, p. 27.
Eugnio V. Garcia
90
poder contribuir, com tropas ou outros componentes, para o
xito de determinadas operaes.
Ao contrrio do cenrio existente no momento da
assinatura da Carta da ONU, quando o mundo saa de uma
guerra interestatal de propores globais, muito mais
difuso e incerto o tipo de situao de conflito nos dias
atuais. A instabilidade crnica em certos pases, que no
limite pode degenerar em guerra civil, provoca reaes em
cadeia e afeta a segurana de outros. Confrontos polticos
podem facilmente resultar em violncia aberta. Grupos
tnicos, gangues ou bandos armados podem espalhar o
terror entre as populaes. Neste incio do sculo XXI, so
mais comuns os conflitos intraestatais/transnacionais do
que os cenrios de guerra entre Estados em sentido clssico.
Por definio, guerras civis, internacionalizadas ou no, so
mais imprevisveis, multiformes e confusas, e nem sempre
bvio quem seria de fato o agressor.
Em consequncia, pode embaralhar-se a distino entre
manuteno da paz (peacekeeping) e imposio de paz
(enforcement). Uma misso pode comear com um mandato
limitado e meramente defensivo, no sentido de que sua
tarefa deveria ser acima de tudo preventiva, dissuasria e
policial. No entanto, uma vez no terreno, a misso pode
deparar-se com a contingncia de reagir a ataques e impor
sua autoridade contra sabotadores, adotando aes de
carter ofensivo, com emprego de material militar mais
pesado. O que fazer, por exemplo, quando soldados da
ONU recebem o mandato para dar segurana entrega de
ajuda humanitria a refugiados famintos? E se civis nessa
91
condio so atacados por elementos hostis que no
respeitam as tropas internacionais? So situaes extremas,
claro, mas a urgncia de agir em certos casos ou, melhor
dito, a incapacidade de agir rapidamente esteve na raiz de
alguns dos fracassos mais notrios de que a ONU acusada.
Alguns analistas sugerem que as Naes Unidas so mais
eficientes ao atuar em conflitos de baixa intensidade. Bastaria
uma presena internacional ativa, mas no necessariamente
fortemente armada, para coagir transgressores e trazer de
volta a estabilidade a pases pobres tipicamente assolados
pelo conflito. Essas operaes de menor risco poderiam
acomodar-se melhor ao perfil de efetivos de pases em
desenvolvimento, os maiores contribuintes ao DPKO. Contudo,
argumenta-se, operaes militares de grande envergadura
ou robustas seriam mais bem conduzidas por pases ricos
e desenvolvidos com amplos recursos de defesa, mobilizao e
logstica. A imposio da paz em escala mais ousada,
envolvendo campanhas de largo alcance e uso extensivo
da fora, seria uma rea na qual a ONU no teria meios
para equiparar-se, em volume e efetividade, s mquinas
de guerra de alguns Estados nacionais. Como sempre, no
fcil combinar celeridade, pronto emprego e poder de fogo
com legitimidade multilateral, autoridade reconhecida e
prestao de contas comunidade internacional.
Tema correlato e delicado o da delegao de mandatos
sob o Captulo VII a pases, organismos regionais ou
coalizes multinacionais.
60
A organizao completa de uma
60 SAROOSHI, Danesh. The United Nations and the development of collective security: the delegation by the
UN Security Council of its Chapter VII powers. Oxford: Clarendon Press, 1999; Security Council action
Eugnio V. Garcia
92
misso de manuteno da paz pode levar meses at que
esteja plenamente operacional, tendo em vista que, como
j reiterado, seu desdobramento depende das contribuies
voluntrias dos Estados-membros. Diante de situaes
emergenciais, nas quais as estruturas rotineiras da ONU
no tm capacidade de mobilizao rpida, o Conselho de
Segurana pode decidir mandatar Estados com poder militar
para uma ao imediata. Pode chegar a suceder, na prtica,
que o Conselho emita uma autorizao retroativa a
certas aes, caso a resoluo seja adotada temporalmente
depois de iniciada determinada operao ou esta receba
algum tipo de endosso a posteriori. Um exemplo disso
seria a interveno de 1990 da Comunidade Econmica dos
Estados da frica Ocidental (ECOWAS) na guerra civil da
Libria. Tal no deve ser confundido, porm, com a alegao
problemtica de autorizao residual para fazer cumprir
resolues anteriores, como alguns Estados tentaram aplicar
no caso notrio do Iraque, como se houvesse um mandato
implcito que pudesse ser invocado para justificar medidas
mais drsticas contra Estados considerados transgressores.
O contraste entre a primeira Guerra do Golfo e a segunda
instrutivo. Ao contrrio do ocorrido na liberao do Kuaite
em 1991, boa parte da opinio pblica mundial condenou a
invaso do Iraque em 2003. No primeiro caso, a ao militar
foi levada a cabo com autorizao do Conselho de Segurana
(Resoluo 678/1990), ao passo que no segundo momento
uma coalizo multinacional liderada pelos Estados Unidos
under Chapter VII: myths and realities. Security Council Report, Special Research Report. Nova York: 23
June 2008, 36 p.
93
tomou a iniciativa de fazer a guerra revelia da ONU, por
razes fortemente contestadas e depois comprovadamente
equivocadas. Desautorizando o que o Secretrio de Estado
Colin Powell tentara provar com imagens de satlite diante
do Conselho, no foram encontradas armas de destruio
em massa no Iraque aps a derrubada de Saddam Hussein.
A crise de 2003 provocou um abalo profundo na credibilidade
das Naes Unidas, que se tornou alvo de ataques vindos
de vrios quadrantes. O atentado terrorista s instalaes
da ONU em Bagd, reivindicado pela al-Qaeda, que resultou
na morte de civis e funcionrios, entre eles o Representante
Especial do Secretrio-Geral, o brasileiro Srgio Vieira de
Mello, sintetizou tragicamente a extenso do dano que
havia sido causado.
Outros casos que merecem ser examinados so os do
Kossovo (1999) e do Afeganisto (2001). Nas duas ocasies,
os Estados Unidos executaram aes militares com o apoio
de outros pases e/ou organizaes regionais. A operao
da OTAN no Kossovo foi polmica e ocorreu sem autorizao
expressa da ONU. Seu objetivo declarado era interromper
a violncia que se seguiu ao acirramento do conflito em
torno da independncia da provncia do Kossovo, quando
albaneses kossovares foram perseguidos e assassinados
pelas foras srvias de Slobodan Milosevic. Os bombardeios
da Fora da OTAN (KFOR) foraram a capitulao de Belgrado
e, como soluo negociada, o Conselho de Segurana decidiu
criar uma Misso das Naes Unidas no Kossovo (UNMIK),
respeitando-se a integridade territorial da ento Repblica
Federal da Iugoslvia. A Resoluo 1244/1999 ainda fornece
Eugnio V. Garcia
94
o quadro de referncia para a presena internacional
naquele territrio, pendente de uma soluo definitiva para
a disputa de soberania com a Srvia. J a ao contra o
regime talib no Afeganisto, embora no especificamente
mandatada pelo Conselho de Segurana, foi percebida
largamente como legtima, dado o reconhecimento do
direito de autodefesa dos Estados Unidos aps os atentados
de 11 de setembro de 2001, conforme a Resoluo 1368,
adotada no dia seguinte. Com efeito, os atentados contra os
EUA foram um divisor de guas que reforou a posio dos
neoconservadores interessados em perseguir sua agenda
inconclusa em relao ao Iraque, vinculando-a guerra
contra o terror, fossem verdadeiras ou no as alegaes
usadas contra Bagd.
Como a maior superpotncia militar do planeta, no h
como ignorar a importncia da relao dos Estados Unidos
com o multilateralismo. Existem teses que advogam existir
um excepcionalismo norte-americano, o que colocaria o
pas em uma categoria parte no contexto das normas
internacionais. Irnico o fato de que, como visto, os EUA
foram os principais patrocinadores da ONU nas negociaes
de 1944-45. Na viso de Roosevelt, a Organizao seria
um dos pilares do sistema do ps-guerra, justificada
no plano interno como antdoto contra eventual recada
isolacionista semelhante quela verificada na dcada de
1920. A segurana que a ONU deveria proporcionar daria
a estabilidade poltica necessria para a recomposio da
economia mundial, conforme definido em Bretton Woods.
Os EUA apoiariam essas instituies multilaterais desde que
95
preservada sua soberania nacional, condio para permitir
a ratificao da Carta pelo Senado. Em se tratando do pas
que detinha cerca de metade do PIB mundial e um poderio
militar acachapante, havia ento receio no Congresso de
que a Organizao se tornasse uma coalizo liliputiana
para constranger e controlar as potncias de primeira
grandeza. Ainda hoje subsiste em setores da sociedade
norte-americana um sentimento crtico de desconfiana das
Naes Unidas.
61
61 Para anlises da relao EUA-ONU cf. LUCK, Edward C. Mixed messages: American politics and
international organization, 1919-1999. Washington: Brookings Institution Press, 1999; IKENBERRY,
G. John, After victory: institutions, strategic restraint, and the rebuilding of order after major wars.
Princeton: Princeton University Press, 2001; PATRICK, Stewart. The best laid plans: the origins of American
multilateralism and the dawn of the Cold War. Lanham: Rowman & Littlefeld Publishers, 2009.
97
VII
Desafios: paz, desenvolvimento
e segurana responsvel
Mesmo tendo presente apenas a questo da segurana,
o papel da Organizao de modo algum se esgota nas
operaes de manuteno ou imposio da paz. Inclui
tambm misses polticas, mediao, bons ofcios do
Secretrio-Geral, envio de Representantes Especiais, inspees
de desarmamento, observao e monitoramento eleitoral,
apoio administrao civil, treinamento e uma mirade de
outras atividades, a maioria delas acompanhadas de perto
pelo Conselho de Segurana.
O Departamento de Assuntos Polticos (DPA) do Secre-
tariado administra misses polticas e de consolidao
da paz sobretudo na frica, sia Central e Oriente Mdio,
como a Misso de Assistncia no Iraque (UNAMI), criada em
2003 para auxiliar o governo iraquiano na reorganizao do
pas, incluindo dilogo poltico, estabilidade e segurana,
processo eleitoral, desenvolvimento econmico e direitos
humanos. Com mandato poltico similar desde 2002, a Misso
no Afeganisto (UNAMA) no considerada uma operao
de manuteno da paz, mas est sob a responsabilidade
do DPKO. Enviados especiais do Secretrio-Geral atuam em
inmeras frentes, como na Sria, Saara Ocidental, Chipre,
Mianmar, Imen, faixa do Sahel na frica e na disputa
Eugnio V. Garcia
98
pelo nome entre a Grcia e a ex-Repblica Iugoslava
da Macednia.
O Timor Leste um caso emblemtico por haver passado
por diferentes fases e percorrido quase todo o espectro de
modalidades de envolvimento direto das Naes Unidas.
O territrio obteve sua independncia aps um referendo
supervisionado por uma misso poltica da ONU (UNAMET)
em 1999, cujo resultado foi recebido com violncia por
milcias pr-Indonsia contrrias autodeterminao
escolhida por vasta margem pelo povo timorense. Uma
coalizo multinacional liderada por tropas australianas
(INTERFET), autorizada pelo Conselho de Segurana, interveio
para estancar o conflito, desempenhando o papel de uma
fora de imposio da paz. Aps a destruio e as disputas
que caracterizaram o fim da ocupao indonsia, a ONU
se engajou em esforos de construo da nao por meio
de uma Administrao de Transio (UNTAET), que apoiava
as autoridades locais e preparava o pas para assumir
plenamente todas as capacidades e funes inerentes ao
autogoverno. Em 2002, quando o Timor Leste se tornou
formalmente um Estado independente, a presena da
ONU foi mais uma vez reconfigurada (UNMISET), mantido
o status de operao de manuteno da paz. Depois
de um perodo de crise interna naquele pas, em 2006 o
Conselho estabeleceu uma Misso Integrada (UNMIT), que
foi sendo renovada at seu trmino em 2012, com o objetivo
de assegurar a estabilidade, fortalecer uma cultura de
governana democrtica, facilitar o dilogo entre as foras
polticas timorenses e promover a reconciliao nacional.
99
Tem crescido a percepo de que segurana e
desenvolvimento so questes interdependentes. A criao
da Comisso de Consolidao da Paz constituiu avano nessa
direo. A partir de uma recomendao da Cpula Mundial
de 2005, essa Comisso foi estabelecida com a misso
principal de ajudar pases que esto numa situao de ps-
-conflito e necessitam de apoio internacional para promover
a reconstruo de suas sociedades.
62
A Comisso um rgo
subsidirio de consulta intergovernamental como status
especial, pois est subordinada ao mesmo tempo tanto ao
Conselho de Segurana quanto Assembleia Geral. Busca-se
mobilizar recursos, coordenar a assistncia humanitria e
propor estratgias integradas para a recuperao no perodo
que segue um conflito, a fim de lanar as bases de um
desenvolvimento sustentvel. Atualmente, a Comisso atua
essencialmente em pases africanos: Burundi, Guin, Guin-
-Bissau, Libria, Repblica Centro-Africana e Serra Leoa.
O reconhecimento do nexo entre segurana e
desenvolvimento no significa que o Conselho de Segurana
deva assumir responsabilidades de outros rgos principais
das Naes Unidas ou sobrepor funes da Comisso de
Consolidao da Paz ou das agncias, fundos, programas do
sistema ONU e instituies financeiras internacionais, como
o Banco Mundial. Como em outros casos, o enfoque deve ser
integrado, com maior coordenao entre os vrios atores.
Uma concepo mais profunda e abrangente do papel do
62 NEVES, Gilda Motta Santos. Comisso das Naes Unidas para Consolidao da Paz: perspectiva brasileira.
Braslia: FUNAG, 2010; PARIS, Roland. At wars end: building peace after civil confict. Nova York:
Cambridge University Press, 2004.
Eugnio V. Garcia
100
Conselho de Segurana nos conflitos internacionais, capaz
de lidar com a complexidade dos desafios enfrentados,
deve considerar estgios e conceitos que assegurem um
caminho menos tortuoso para alcanar uma paz sustentvel,
respeitada a integridade do sistema multilateral: tratar
primeiro das razes do problema, que pode ter causas
estruturais; valorizar o dilogo, a diplomacia e a preveno
para evitar que o conflito venha a eclodir de modo violento;
nas situaes extremas, que demandam ao coercitiva
do Conselho, e somente como ltima opo, caso o rgo
assim o decida, agir de forma responsvel, criteriosa e
proporcional; e garantir a sustentabilidade da paz depois da
crise, ou seja, investir recursos na construo da paz ps-
-conflito, incluindo as bases para o desenvolvimento social
e econmico da populao local.
O multilateralismo exerce um papel instrumental na
oferta de espaos cooperativos de negociao de acordos e
mecanismos internacionais que, se bem-sucedidos, alteram
a forma como os Estados lidam com os dissensos, mesmo
aqueles de alta sensibilidade poltica. Ainda assim, no longo
prazo, poucos esto realmente satisfeitos com os resultados.
O saldo desigual de realizaes da ONU no oferece alento
suficiente. Como bem assinalou Marcos Azambuja: Para os
visionrios tudo o que se obteve em termos de ordenamento
internacional justo, de manuteno da paz e de respeito ao
direito ficou muito aqum do que haviam sonhado. Para
os pragmticos o multilateralismo difuso, declaratrio,
romntico e procura escapar aos constrangimentos brutais da
fora e do poder. Desagradados esses dois pilares da opinio
101
pblica, o multilateralismo continua a operar em uma
rea estreita de insatisfao relativa e de ceticismo matizado.
63
O Conselho de Segurana notoriamente um lugar para
a diplomacia codificada, ritualstica, permeada por artifcios
de protocolo, sutilezas de linguagem e tticas processuais
que podem tanto mascarar quanto tornar mais evidente
os interesses de seus membros. As posies nacionais dos
Estados no devem ser descontextualizadas da conjuntura.
As correlaes de fora no mbito da ONU esto em constante
mutao, assim como a dinmica dentro do Conselho e as
alianas, coalizes e arranjos de ocasio que influenciam o
comportamento de seus membros. Um mesmo Estado, por
inmeras razes, pode ter posies diferentes com o passar
do tempo. Por isso, ao observador externo no convm
aferrar-se a fatalismos de interpretao que somente se
aplicam a determinada circunstncia.
Da mesma maneira, na execuo de mandatos, muitas
vezes compete sobretudo ao Secretariado interpretar a
linguagem cifrada das resolues para implement-las.
As aes desenvolvidas podem deixar transparecer a
existncia de graus mais elevados de autonomia de deciso
de indivduos, chefes, funcionrios, contratados, unidades
departamentais e prestadores de servios locais. No
obstante, a ONU no possui brao armado prprio nem pode
autofinanciar-se. por isso que se diz que a Organizao
63 AZAMBUJA, Marcos. O multilateralismo e a insero do Brasil no mundo contemporneo. In: ARAUJO,
Joo Hermes Pereira de, et al. Trs ensaios sobre diplomacia brasileira. Braslia: Ministrio das Relaes
Exteriores, 1989, p. 190.
Eugnio V. Garcia
102
no pode exercer o poder em sentido pleno, apenas mediar
aquilo que decidem os Estados-membros. O Secretariado
tampouco est imune ao jogo de foras ao seu redor e
tambm constitui alvo de presses e busca de influncia
por parte desses mesmos Estados ou de organizaes no
governamentais, empresas, setores da mdia, representantes
da sociedade civil e da opinio pblica.
Idealmente, deveria ser dado maior espao a vises
alternativas, razoveis e construtivas, que no enfoquem
estritamente na noo de que a coero deve ser usada
como fator indutivo de estabilidade ou resoluo forada
de conflitos. Pases egressos de conflito enfrentam de-
safios prprios, tais como a promoo da reconciliao, o
desarmamento, a desmobilizao e a reintegrao de ex-
-combatentes, a reforma dos setores de defesa e segurana,
o fortalecimento das instituies e a revitalizao da
economia. A paz exige muito mais do que a cessao das
hostilidades, quando estas so o efeito mais visvel do
problema. Crescentemente, na negociao de mandatos para
operaes de manuteno da paz, discutem-se tarefas no
militares que podem ser realizadas pelos capacetes azuis
aps seu desdobramento e que resultam em benefcios s
sociedades to importantes quanto a segurana em sentido
estrito. Atividades de consolidao da paz, como gerao de
emprego, oportunidades econmicas aos jovens e prestao
de servios bsicos, ampliam o apoio local s misses de
paz e, por conseguinte, do mais condies de sustentao
poltica para a operao em si.
103
Dentro dessa perspectiva se insere, por exemplo, a
Misso de Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), criada em
2004 pelo Conselho de Segurana para suceder a fora
multinacional interina enviada aps a partida para o exlio
do Presidente Bertrand Aristide. O Brasil detm desde o
incio o comando da fora militar da Misso, que recebeu
o apoio de outros pases da regio, que tambm enviaram
contingentes militares e policiais. Seu mandato original
previa um componente civil expressivo para, alm de
proporcionar ambiente mais seguro e estvel, contribuir
para o processo poltico democrtico e o Estado de Direito,
fortalecendo as instituies haitianas e criando condies
para o desenvolvimento socioeconmico do pas, um dos
mais pobres das Amricas. O terremoto de janeiro de 2010
teve efeitos devastadores sobre a populao do Haiti e
ademais atingiu duramente a misso da ONU. Foi preciso
mobilizar a comunidade internacional para um esforo de
assistncia humanitria emergencial e reconstruo sem
precedentes. Tornou-se ainda mais patente, a partir disso, a
utilidade de ter as tropas da ONU engajadas em atividades
tanto de recuperao da infraestrutura quanto de consolidao
da paz em paralelo s aes tradicionais de peacekeeping.
O objetivo principal consistia em extrair vantagens mltiplas
da presena internacional: quando engenheiros militares
construam pontes, recuperavam estradas ou removiam
entulho das ruas, essas tarefas conferiam maior mobilidade
Misso e, simultaneamente, ajudavam os prprios haitianos
a recuperar-se da tragdia. Assim, estabilizao, segurana,
democracia e desenvolvimento econmico se tornaram
Eugnio V. Garcia
104
vetores de uma mesma dinmica de sustentabilidade.
Como se d em muitas outras situaes, as Naes Unidas
no podero permanecer indefinidamente no Haiti, da o
elemento essencial que representa o empoderamento das
instituies e das capacidades haitianas, de modo que a
reduo e eventual retirada da Misso ocorram sem maiores
sobressaltos.
A ONU no est evidentemente isenta de crticas, mas o
trabalho de seus funcionrios, suas atividades nos rinces
distantes, assim como seus pequenos ou grandes acertos,
nem sempre recebem o devido crdito. O Sudo foi e tem
sido objeto de grande ateno do Conselho de Segurana.
A instabilidade naquele pas afeta toda a sub-regio, alm de
estar em julgamento a capacidade da Organizao de atender
a necessidades humanitrias e ao mesmo tempo atuar de
forma equilibrada e imparcial. Confirmada a independncia
do Sul do Sudo no referendo de autodeterminao de 2011,
as Naes Unidas continuaram envolvidas na implementao
do acordo de paz e na mediao das negociaes finais.
Apesar da situao voltil, particularmente em Abyei e
no Cordofo do Sul, foi possvel evitar uma crise em larga
escala, que poderia ter sido um cenrio de pesadelo para o
continente africano.
Pode-se dizer que a ONU mais lembrada pelo cidado
comum na hora do fracasso, sobretudo por no haver feito
o que dela se esperava nos momentos de crise. Quando a
expectativa muito alta, qualquer resultado abaixo pode
ser visto como uma frustrao. Em geral a culpa recai sobre
uma ao equivocada ou a simples inao do Conselho
105
de Segurana. A lista pode passar por Somlia, Ruanda ou
pela limpeza tnica nos Blcs. O justificado sentimento
de indignao diante de tais atrocidades esteve na base
do argumento em favor de intervenes humanitrias na
dcada de 1990. Sob o impacto da experincia no Kossovo, o
problema foi objeto de um relatrio da Comisso Internacional
sobre Interveno e Soberania Estatal, divulgado em 2001,
por iniciativa canadense. Uma de suas concluses reforava
a centralidade da ONU nessa matria: No h foro melhor
ou mais apropriado do que o Conselho de Segurana das
Naes Unidas para autorizar uma interveno militar para
os propsitos de proteo humana. A tarefa no definir
alternativas ao Conselho de Segurana como fonte de
autoridade, mas fazer o Conselho funcionar melhor do que
tem funcionado.
64

O debate trilhou campos onde h pouca esperana
de encontrar receitas mgicas ou verdades absolutas.
Alguns princpios bsicos norteiam as relaes entre os
Estados, como a ideia de pacta sunt servanda (os acordos
devem ser cumpridos). Muitos desses princpios basilares,
consagrados pelo direito internacional, foram reconhecidos
e reafirmados pela Carta da ONU. O risco de impasse pode
surgir quando h um choque frontal entre duas formulaes
fundamentais, como so a proteo dos direitos humanos
e a no interveno nos assuntos internos dos Estados.
A no interveno est relacionada com a autodeterminao,
especialmente para os pases que conseguiram com
64 The responsibility to protect. Report of the International Commission on Intervention and State
Sovereignty, 2001, <http://responsibilitytoprotect.org/ICISS>, acesso em 23 out. 2013.
Eugnio V. Garcia
106
sacrifcio sua independncia das metrpoles coloniais. Pode
ser que o compromisso contra graves violaes de direitos
humanos implique algum grau de interferncia no Estado
afetado, mas como garantir que o tema tambm no venha
a ser manipulado e sirva de pretexto para outras agendas
polticas e interesses? Por que s vezes certos casos so
trazidos luz enquanto outros, igualmente preocupantes,
passam ao largo e no motivam o mesmo empenho em
resolv-los? Estados so acusados de utilizar dois pesos e
duas medidas. Como minimizar a possibilidade de que isso
ocorra ou que a ao proposta seja realmente a mais eficaz
para o objetivo em vista?
Disso tambm decorre o princpio de que, se um sistema
de segurana coletiva almeja possuir legitimidade e eficcia,
vital que a norma multilateral seja respeitada. Do contrrio,
o edifcio jurdico-institucional que se construiu com esforo
ao longo de dcadas, mesmo longe do ideal, pode ver
seus alicerces abalados. o que ocorre quando decises
unilaterais so tomadas ao arrepio do direito internacional,
sobretudo aes que envolvem o uso da fora em carter
punitivo e arbitrrio. A Carta estabelece condies para
o emprego de meios militares, mas claramente se trata
de um ltimo recurso, a ser utilizado com parcimnia,
somente depois de exauridas todas as possibilidades de
encaminhamento diplomtico do conflito. Ainda assim, no
se espera que aes dessa natureza causem dano maior do
que aquele que pretendem sanar.
O que fazer, digamos, quando existe uma ameaa paz
que ainda no se materializou? A Carta da ONU, ainda que
107
imperfeita e espera de uma reviso abrangente, representa
o anseio de que o imprio da lei nas relaes internacionais
constitui um bem a ser alcanado. Ao comentar sobre
especulaes a respeito da doutrina da guerra preventiva
do governo do Presidente George W. Bush, na esteira da
guerra contra o Iraque em 2003, Rubens Ricupero foi claro
nesse aspecto: Transferir para o Conselho de Segurana
a responsabilidade de decidir sobre a existncia de uma
ameaa latente no resolve o problema, j que o Conselho
no tem capacidade prpria de inteligncia e a informao
provida por aqueles que possuem tal capacidade muitas
vezes factualmente errada ou manipulada politicamente.
65
O Conselho de Segurana difere substancialmente da
Corte Internacional de Justia, a instncia judiciria que zela
pelo direito internacional e tem seu prprio Estatuto, que
parte integral da Carta da ONU. Ao defrontar-se com qualquer
questo, a abordagem por excelncia que o Conselho
emprega em primeiro lugar no a jurdica, embora seus
membros recorram frequentemente a argumentos legais.
Como no um tribunal colegiado, o Conselho depende da
mediao poltica para emitir juzos e opinies. Assim, o rgo
instado amide a tomar decises sem ter certeza sobre
os fatos, isto , seus membros podem at mesmo possuir
informao factual ou de inteligncia sobre determinado
acontecimento, mas esta no necessariamente crvel,
imparcial ou unanimemente comprovada. Alm disso, a
mesma informao pode ser lida de modo diferente por
65 RICUPERO, Rubens. A difculdade de construir consenso numa era de extremos. In: RODRIGUES, Thiago
& ROMO, Wagner de Melo (orgs.). A ONU no sculo XXI, op. cit., p. 58.
Eugnio V. Garcia
108
cada Estado, o que torna o ato de julgar ou decidir com
base nisso uma questo poltica que, em ltima anlise,
pode distorcer a veracidade dos fatos.
Diante desses dilemas, cabe a pergunta: quando a ONU
falha, a responsabilidade da Organizao ou de seus
Estados-membros? Pode ser um preciosismo conceitual
separar a Organizao em si dos Estados que a compem,
da mesma forma que o Secretariado, que tem um papel
distinto dos Estados na engrenagem onusiana, no pode
ser simplesmente igualado Organizao como um todo,
que maior do que seus funcionrios. Talvez haja um grau
de retrica nesse jogo de palavras, mas o ex-Secretrio-
-Geral Kofi Annan, que vivenciou de perto inmeros dramas,
no nega a questo tica e moral que se coloca: Para um
homem, uma mulher ou uma criana para quem a presena
de um capacete azul tudo o que separa a segurana da
morte certa, falar de autoridade limitada, meios inadequados
ou falta de recursos ainda que seja certo , no melhor
dos casos irrelevante; no pior, uma traio.
66
Nos ltimos anos, como se representasse uma
continuidade intelectual da reflexo sobre intervenes
humanitrias, mas com outro contedo e outros
pressupostos, passou-se a empregar mais vezes a noo
de responsabilidade de proteger.
67
O documento final
66 ANNAN, Kof. Intervenes: uma vida de guerra e paz. So Paulo: Companhia das Letras, 2013, p. 31.
67 Responsabilidade de proteger: vises de Alemanha, Brasil, Canad e Frana, artigos de diversos
autores. Poltica Externa. So Paulo: vol. 21, n 4, abr./maio/jun. 2013; THAKUR, Ramesh. The United
Nations, peace and security: from collective security to the responsibility to protect. Cambridge:
Cambridge University Press, 2009, p. 244 et seq.; EVANS, Gareth. The responsibility to protect: ending
mass atrocity once and for all. Washington: Brookings Institution Press, 2008; entre outros.
109
da Cpula Mundial de 2005 consagrou dois pargrafos ao
assunto, estabelecendo critrios mnimos a serem seguidos,
conforme o consenso alcanado a duras penas pelos Chefes
de Estado e de Governo. Primeiro, foi reconhecido que cada
Estado tem a responsabilidade de proteger suas populaes
do genocdio, dos crimes de guerra, da limpeza tnica e de
crimes contra a humanidade. Tal responsabilidade implicaria
preveno contra tais crimes, por meios apropriados e
necessrios (pargrafo 138). E, segundo, os lderes mundiais
reconheceram que a comunidade internacional, por meio
das Naes Unidas, tambm tem a responsabilidade de usar
meios diplomticos, humanitrios e pacficos apropriados,
em conformidade com os Captulos VI e VIII da Carta, a
fim de ajudar a proteger as populaes daqueles crimes.
Nesse contexto, os Estados devem estar preparados para
tomar uma ao coletiva, de modo oportuno e decisivo,
por meio do Conselho de Segurana, de acordo com a
Carta, analisando caso a caso e atuando em cooperao
com organizaes regionais relevantes, quando apropriado,
se os meios pacficos forem inadequados e as autoridades
nacionais falharem manifestamente em proteger suas
populaes dos crimes supracitados (pargrafo 139).
Note-se que, ao admitir a existncia de uma
responsabilidade para fins de proteo da pessoa
humana, o documento de 2005 tambm privilegiou os
mtodos pacficos e deu carter de exceo interveno
externa, a ser examinada em casos especficos, sempre
em consonncia com a Carta e respeitada a autoridade
do Conselho de Segurana. De forma correlata, mas no
Eugnio V. Garcia
110
idntica da responsabilidade de proteger, a proteo
de civis em conflitos armados adquiriu maior destaque na
prtica do Conselho. Em 2006, uma resoluo especfica
tratou do tema e admitiu explicitamente que o ataque
deliberado a civis e outras pessoas protegidas, assim como
violaes sistemticas, flagrantes e disseminadas do
direito internacional humanitrio e dos direitos humanos
em situaes de conflito podem constituir uma ameaa
paz e segurana internacionais. Nesses casos, o
Conselho reafirmou sua prontido a avaliar tais situaes e,
quando necessrio, adotar os passos apropriados. Como
contribuio adicional, relatrio de 2009 do Secretrio-
-Geral Ban Ki-moon ressaltou a importncia de sinais
de alerta precoce para prevenir episdios de atrocidades
em massa e esboou uma estratgia de implementao
da responsabilidade de proteger em trs pilares:
responsabilidades de proteo do Estado; assistncia
internacional e construo de capacidades; e resposta
decisiva e oportuna.
68
Um teste de fogo se deu no caso da Lbia. A Primavera
rabe, que comeou no final de 2010, teve como fagulha
manifestaes populares pacficas e anseios legtimos
daquelas sociedades por maior participao, liberdade
poltica e oportunidades econmicas. As crises polticas
que se desencadearam no Oriente Mdio e Norte da frica,
incluindo violncia contra civis e violaes de direitos
68 UN Security Council Resolution S/RES/1674, 28 April 2006, on protection of civilians in armed confict
(pargrafo 26); BAN Ki-moon, Implementing the responsibility to protect. Report of the Secretary General,
UN General Assembly A/63/677, 12 Jan. 2009.
111
humanos, apresentaram novo desafio ao Conselho de
Segurana. Houve esforos de mediao e envolvimento de
organismos regionais, como a Liga dos Estados rabes e a
Unio Africana. A polarizao dentro do Conselho, entretanto,
enrijeceu posies. Em alguns casos, em situaes de
natureza essencialmente domstica, parecia claro que a
via poltica deveria prevalecer sobre a utilizao de meios
militares. Em outros, o Conselho tomou decises que tiveram
consequncias concretas importantes no terreno.
A Resoluo 1970, a primeira sobre a Lbia em 2011,
conseguiu reunir a unanimidade do Conselho de Segurana
e ainda apontava para uma soluo pacfica entre o governo
de Trpoli e as foras opositoras concentradas em Benghazi.
Por ocasio da adoo da Resoluo 1973, contudo, o
consenso no rgo foi rompido em virtude da autorizao
superdimensionada que se queria dar ao uso da fora para
a proteo de civis, alm do necessrio para uma zona de
excluso area, conforme solicitado pela Liga rabe e pela
Unio Africana. Cinco membros se abstiveram na votao
daquela resoluo: Alemanha, Brasil, China, ndia e Rssia.
As operaes conduzidas por foras da OTAN e o apoio
oferecido aos rebeldes (armas, treinamento e inteligncia)
foram decisivos para a queda e o assassinato de Muammar
Gaddafi, mas esse na verdade no havia sido o mandato
autorizado pelo Conselho, muito mais limitado em seu
escopo. O pargrafo 4 fazia meno a todas as medidas
necessrias para proteger civis e reas ocupadas por civis
sob ameaa de ataque na Lbia, incluindo Benghazi. Os
pases mais diretamente empenhados nas aes militares
Eugnio V. Garcia
112
interpretaram a Resoluo 1973 de modo extensivo, o que gerou
desconfianas entre outros membros sobre o verdadeiro
propsito daquelas operaes. O ambiente foi de tal modo
contaminado pelo dissenso que uma sombra de mudana
de regime se lanou sobre o Conselho no tratamento da
questo da Sria logo em seguida.
69
Estrategistas ocidentais elogiaram o que teria sido na
Lbia um modelo exitoso de interveno de baixo custo
a ser replicado no futuro, com largo emprego do poder
areo em apoio a foras terrestres locais. Proponentes da
responsabilidade de proteger se preocuparam com o perigo
de distoro do conceito. Abriu-se nova discusso sobre
como monitorar a implementao de mandatos conferidos
pelo Conselho de Segurana e adotar parmetros mnimos
para reforar sua prestao de contas. O Brasil contribuiu para
isso ao colocar em considerao a responsabilidade ao
proteger. Seu eixo doutrinrio visava a conciliar a forma
de atuar coercitivamente com o respeito integridade
normativa do sistema e s obrigaes de todos os Estados-
-membros de cumprir com o acordado e no subverter
causas humanitrias em funo de outros interesses.
70

O ponto de partida seria o princpio de que uma misso
69 ZIFCAK, Spencer. The responsibility to protect after Libya and Syria. Melbourne Journal of International
Law, vol. 13, 2012, p. 59-93; WESTERN, Jon & GOLDSTEIN, Joshua. Humanitarian intervention comes
of age: lessons from Somalia to Libya, e VALENTINO, Benjamin. The true costs of humanitarian
intervention: the hard truth about a noble notion, ambos in: Foreign Afairs, vol. 90, no 6, Nov.-
Dec. 2011.
70 Nota conceitual circulada pela Representante Permanente do Brasil, Embaixadora Maria Luiza Ribeiro
Viotti, S/2011/701, Responsibility while protecting: elements for the development and promotion of a
concept, Nova York, 9 Nov. 2011; MARTININGUI, Felipe Nsair. Entre a cruz e a espada: o Brasil, o uso da
fora e o Conselho de Segurana das Naes Unidas no ps-Guerra Fria. Braslia: Instituto Rio Branco,
Mestrado em Diplomacia, 2011, p. 100.
113
estabelecida pelas Naes Unidas para proteger civis no
deveria provocar dano maior do que aquele que pretendia
remediar. Como afirmou o ento Ministro das Relaes
Exteriores, Antonio Patriota, durante sesso em Nova York
que discutiu o assunto: Temos de almejar um maior nvel
de responsabilidade. Uma vtima civil j uma vtima
em demasia.
71

A nfase recaa, uma vez mais, no chamado preveno e
na exigncia de exaurir todos os meios pacficos disponveis
antes de recorrer fora, em conformidade com a prpria
Carta. Genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes
contra a humanidade continuam sendo circunstncias
excepcionais e no a regra geral. Nos casos realmente graves
de necessidade incontornvel de uma resposta decisiva e
oportuna, que corresponde ao terceiro pilar da estratgia
de implementao esboada pelo Secretrio-Geral, trata-
-se de fazer valer a observncia do esprito e da letra do
mandato conferido pelo Conselho, que no deve ser visto
como um cheque em branco nem uma licena para tomar
partido entre foras polticas em confronto no interior de
determinado Estado. Este um debate que continua em
curso e ao qual nenhum pas deveria permanecer indiferente.
71 Pronunciamento do Ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Embaixador Antonio de Aguiar Patriota,
em debate na ONU sobre Responsabilidade ao Proteger, Nova York, 21 fev. 2012.
115
VIII
Reforma: uma agenda por implementar
A histria da reforma do Conselho de Segurana
longa e tortuosa, com poucos resultados concretos.
72
Na
verdade, a nica alterao real na composio do Conselho
foi sua ampliao em 1963 na categoria de assentos no
permanentes, evento que ocorreu apenas uma vez. Seria,
alis, pouco convincente considerar como reforma genuna
as substituies de Taiwan pela Repblica Popular da China
em 1971 e da extinta Unio Sovitica pela Rssia em 1991.
A expanso realizada na dcada de 1960, em plena Guerra
Fria, teve sua origem no processo de descolonizao e no
ingresso na ONU de novos pases independentes oriundos
do mundo em desenvolvimento. Havia mais do que dobrado
o nmero de Estados-membros em relao aos 51 membros
fundadores. Numerosos pases da sia e da frica no se
consideravam obrigados pelo acordo de cavalheiros de
1946, que distribua os assentos temporrios por grupos
regionais. Exigiam com veemncia maior representao no
72 BOURANTONIS, Dim. The history and politics of UN Security Council reform. Londres: Routledge, 2007;
WEISS, Thomas G. Overcoming the Security Council reform impasse: the implausible versus the plausible.
Occasional Paper 14. Berlim: Friederich Ebert Stiftung, January 2005.
Eugnio V. Garcia
116
Conselho de Segurana, no ECOSOC e em outros rgos e
agncias do sistema ONU.
73
Assim, com o voto favorvel de
97 dos 114 Estados-membros que pertenciam Organizao
naquele momento, a Assembleia Geral adotou a Resoluo
1991/1963, que criou quatro assentos no permanentes alm
dos seis j existentes. Foi a primeira emenda Carta desde
sua assinatura em 1945. Um novo padro foi definido para
preencher essas dez cadeiras: cinco para Estados da sia
e da frica; dois para a Amrica Latina e Caribe; um para
a Europa Oriental; e dois para a Europa Ocidental e Outros
Estados.
74
Essa distribuio com base nos grupos regionais,
apesar de defeituosa (quem so afinal os Outros?), segue
sendo aplicada at hoje e, a cada ano, a Assembleia Geral
elege cinco membros permanentes para exercer mandatos
de dois anos. A eleio anual de metade dos membros
temporrios evita o cenrio de mudana abrupta e repentina
no Conselho, caso houvesse a sada ao mesmo tempo de
dez membros e a entrada de outros dez. Como se imagina,
a presena no rgo envolve preparao e h uma agenda
adensa a destrinchar. As delegaes necessitam de tempo
para adquirir certo traquejo e estar em condies timas de
participar ativamente nos trabalhos.
A insatisfao generalizada com o status quo e a vontade
poltica da maioria em promover mudanas explicam o
73 DAWS, Sam. The origins and development of UN electoral groups. In THAKUR, Ramesh (ed.). What is
equitable geographic representation in the twenty-frst century? Report of a seminar held by the International
Peace Academy and the United Nations University, 26 March 1999, Nova York, p. 17-23.
74 A Resoluo tambm expandiu o ECOSOC de 18 para 27 membros. UN General Assembly Resolution
1991 (XVIII), 17 December 1963, Question of equitable representation on the Security Council and the
Economic and Social Council.
117
xito daquela primeira ampliao. A minoria contrria
(ou pouco entusiasta da reforma) inclua quatro dos P-5: os
Estados Unidos e a Gr-Bretanha se abstiveram e a Frana
e a URSS votaram contra a Resoluo 1991 da Assembleia
Geral (a China/Taiwan votou a favor). Como usual, aqueles
que desejavam procrastinar alegavam a necessidade de
consultas adicionais. Como se tratava de emendar a
Carta, teve de ser seguido o rito previsto em seu Artigo 108,
isto , qualquer emenda para entrar em vigor, alm de ser
aprovada por dois teros da Assembleia Geral, precisava ser
igualmente ratificada por dois teros dos Estados-membros,
inclusive todos os membros permanentes do Conselho de
Segurana. Ao contrrio do que previam os mais cticos,
as objees foram superadas e todos os P-5 terminaram
ratificando a emenda, que passou a vigorar em 1965, ao
obter o mnimo requerido na poca de 76 ratificaes.
75
O precedente foi til para mostrar que o veto unilateral
sobre emendas Carta, j aprovadas por expressiva maioria
de dois teros, pode envolver um alto custo poltico.
Os membros permanentes cederam a uma soluo de
compromisso mesmo se inicialmente alguns deles tinham
restries ao processo. Alm disso, diferentes fatores
polticos e estratgicos influram na deciso dos P-5 de
no entravar a ratificao. Em meio disputa Leste-
-Oeste por poder e influncia, no parecia politicamente
sbio confrontar os pases em desenvolvimento nessa
75 LUCK, Edward C. Reforming the United Nations: lessons from a history in progress. Nova York: International
Relations Studies and the United Nations Occasional Papers, no 1, 2003, p. 8-10.
Eugnio V. Garcia
118
matria, alijando potenciais aliados na ONU e prejudicando
outros interesses.
Com o fim da Guerra Fria, o clamor pela reforma ganhou
novamente impulso nas Naes Unidas. O nmero de Estados-
-membros continuava aumentando, mas o ncleo do Conselho
de Segurana permanecia o mesmo daquele resultante da
Segunda Guerra Mundial. Em 1993, a Assembleia Geral
decidiu estabelecer um Grupo de Trabalho de Composio
Aberta sobre a reforma do rgo.
76
No escapa inteligncia
dos delegados ou de qualquer observador atento que a
criao de comits, comisses e grupos de trabalho na ONU
pode ser tanto uma maneira de aprofundar a discusso
para atingir melhores resultados quanto um estratagema
para adiar o momento de deciso em torno de tpicos mais
sensveis. Pases que tinham dvidas sobre as modalidades
mais profundas de reforma formaram um grupo que ficou
conhecido informalmente como o clube do caf (no folclore
dos corredores, supostamente porque preferiam interromper
a reunio a engajar-se a fundo no seu contedo). Esse Grupo
de Trabalho continuou ativo por 15 anos. Sesses peridicas
para troca de impresses e debates entre as delegaes
foram acompanhadas por especulaes, dilogos speros e
propostas as mais diversas, mas no se chegou a qualquer
concluso prtica.
Ao longo desse processo, dois momentos foram
particularmente marcantes. Em 1997, tendo por base uma
proposta do ento Presidente da Assembleia Geral, o
76 UN General Assembly Resolution 48/26, 3 December 1993, Question of equitable representation on
and increase in the membership of the Security Council and related matters.
119
Embaixador malsio Razali Ismail, previa-se um aumento
no nmero de membros do Conselho de Segurana de 15
para 24 membros. Cinco novos membros permanentes
deveriam ser eleitos: trs pases em desenvolvimento da
sia, frica e Amrica Latina e Caribe; e dois entre os pases
desenvolvidos. quela altura, a proposta Razali, embora
no adotada, buscava representar o caminho do meio na
negociao ao tentar acomodar a frmula 2+3 de expanso
do quadro permanente. Adicionalmente, haveria um
incremento nos assentos no permanentes, que subiriam
de 10 para 14 lugares. Essas novas quatro cadeiras seriam
assim distribudas: uma para Estados africanos; uma para
Estados asiticos; uma para Estados europeus orientais; e
uma para Estados latino-americanos e caribenhos.
77
Outro momento-chave ocorreu em 2005, quando se
celebrava os 60 anos das Naes Unidas. No ano anterior,
o Painel de Alto Nvel, convocado pelo Secretrio-Geral para
analisar ameaas, desafios e mudanas no campo da paz e
segurana, havia delineado dois modelos para a reforma.
O modelo A propunha criar seis novos assentos permanentes,
sem direito a veto, alm de trs assentos no permanentes
adicionais com mandato de dois anos. O modelo B no
contemplava ampliar os lugares permanentes, mas sim
criar uma terceira categoria de oito assentos com mandatos
mais longos (quatro anos), com a possibilidade de serem
77 BOURANTONIS. The history and politics of UN Security Council reform, op. cit., p. 76 e 111.
Eugnio V. Garcia
120
renovados, alm de mais um assento no permanente com
o mandato tradicional de dois anos (no renovvel).
78
Havia grande expectativa de que o ambiente de reforma
que permeou a Cpula Mundial de 2005 pudesse finalmente
alavancar mudanas significativas no Conselho de Segurana.
Em seu relatrio Uma liberdade mais ampla, o Secretrio-
-Geral Kofi Annan instou os Estados-membros a considerar os
dois modelos recomendados pelo Painel de Alto Nvel e tomar
uma deciso ainda naquele ano. O consenso nessa questo
vital seria prefervel, escreveu Annan, mas se este no fosse
alcanado por algum motivo, tal no deveria ser usado como
escusa para adiar a ao.
79
Um projeto de resoluo foi
tabulado, patrocinado pelos pases do G-4 (Alemanha, Brasil,
ndia e Japo) e 23 outros Estados-membros, incluindo um
dos P-5 (Frana). Esse projeto, que no chegou a ser votado,
reconhecia o mrito de dar maior representatividade ao
Conselho e propunha sua ampliao para 25 membros.
Alm de quatro novos assentos no permanentes, o projeto
previa a criao de seis lugares permanentes, a partir de
uma distribuio baseada nos grupos regionais existentes:
dois para Estados africanos; dois para Estados asiticos; um
para Estados latino-americanos e caribenhos; e um para
Estados da Europa Ocidental e Outros. Tambm se previa
uma reviso da situao criada pela reforma no prazo de
78 A more secure world: our shared responsibility. Report of the Secretary-Generals High-Level Panel on
Threats, Challenges and Change. Nova York: UN Department of Public Information, 2004, p. 81 e 110.
79 In larger freedom: towards development, security and human rights for all. Report of the Secretary-
General. General Assembly document A/59/2005, 21 March 2005, p. 43 (pargrafo 170).
121
quinze anos, perodo durante o qual os novos membros
permanentes no deveriam exercer o direito de veto.
80
Apesar das dificuldades em se obter uma definio, o
tema permaneceu na agenda e no deixou de ser tratado
pelas delegaes. Em setembro de 2008, houve progresso
ao se decidir comear negociaes intergovernamentais
no plenrio informal da Assembleia Geral, com base em
propostas dos Estados-membros, a fim de buscar uma
soluo que obtivesse a mais ampla aceitao poltica
possvel. Essas negociaes deveriam ocorrer com boa-f,
respeito mtuo e de maneira aberta, inclusiva e transparente,
em torno de cinco temas-chave: categorias de membros;
questo do veto; representao regional; tamanho de um
Conselho ampliado e mtodos de trabalho; e relao entre
o Conselho e a Assembleia Geral. A deciso a respeito no
antecipou, contudo, o modo como esses temas-chave
seriam negociados nem que tipo de frmula poderia guiar o
processo a um resultado tangvel.
81

As negociaes substantivas que ocorrem atualmente em
Nova York, acompanhadas com interesse pelas Chancelarias
nas capitais, esto amparadas nesse mandato da Assembleia
Geral, por meio de um Facilitador, Embaixador Zahir Tanin,
Representante Permanente do Afeganisto. Por solicitao
escrita de mais de 140 delegaes na 64 Sesso da
Assembleia Geral, um texto-base que rene propostas
substantivas dos Estados-membros foi circulado pela primeira
80 UN General Assembly draft resolution A/59/L.64, 6 July 2005, on Security Council reform.
81 UN General Assembly, Decision 62/557, 15 September 2008, Question of equitable representation on
and increase in the membership of the Security Council and related matters.
Eugnio V. Garcia
122
vez em 2010 e est sendo objeto de negociao e reviso.
importante ter presente que a posio dos pases sobre
a reforma deve ser analisada como um processo contnuo,
no como uma fotografia. H muitas nuances na formulao
articulada por cada Estado-membro e as opinies podem
sofrer evoluo ou simplesmente mudar com o tempo.
O que parece definitivo hoje pode ser diferente amanh,
como si acontecer no universo da poltica e da diplomacia.
Os Estados Unidos, um ator fundamental, j indicaram
que esto abertos, em princpio, a uma expanso modesta
do Conselho nas duas categorias de membros permanentes
e no permanentes, desde que a considerao desses novos
membros permanentes seja feita de modo especfico. Os
critrios para a escolha deveriam ser baseados no Artigo 23
da Carta, em particular as contribuies para a paz e a
segurana internacionais e outros objetivos da Organizao.
Representantes norte-americanos declararam que os EUA
desejam preservar a eficincia e a eficcia do Conselho, no
consideram modificar a estrutura atual do poder de veto e
consideram improvvel que sejam adotadas emendas
Carta concedendo o veto a novos membros.
Ainda entre os P-5, a China costuma sustentar a
necessidade de uma reforma razovel do Conselho de
Segurana para fortalecer sua autoridade e eficincia, com
prioridade ao aumento da representao dos pases em
desenvolvimento, especialmente da frica. Os delegados
chineses se preocupam com o fato de que os Estados-
-membros continuam divididos sobre o assunto e, na
avaliao de Pequim, mais consultas seriam necessrias para
123
uma soluo que acomode as preocupaes e interesses
de todos. A Rssia, por seu turno, vem destacando que
ainda continua indefinido o formato mais adequado para
as mudanas na composio do Conselho e, por isso, as
negociaes deveriam buscar um acordo que desfrute do
maior apoio possvel. A Rssia tampouco admite mudana
nas prerrogativas dos atuais membros permanentes (poder
de veto). A Gr-Bretanha e a Frana mantm uma proposta
conjunta, em linha com a declarao franco-britnica de
2009. Os dois pases europeus reiteraram diversas vezes seu
endosso ampliao em ambas as categorias de membros
e manifestaram nominalmente apoio ao G-4, assim como a
uma representao permanente para a frica.
Outro grupo de interesse comporta pases que outrora
pertenciam ao clube do caf, renomeado Unidos para
o Consenso. Seus membros mais vocais incluem Itlia,
Paquisto, Coreia do Sul, Mxico, Argentina, Espanha e
outros. Embora no homogneo em suas propostas, que
podem advogar a expanso apenas dos assentos no
permanentes ou conter modelos intermedirios de assentos
com mandatos de durao mais longa, esses pases compartem
a resistncia criao de novos assentos permanentes.
Em geral, o grupo favorece abordagens que incluam todas
as posies e propostas dos Estados-membros, de modo
abrangente, nos cinco temas-chave, com amplas consultas
conduzidas pelo Facilitador. Sustentam que o objetivo das
negociaes deveria ser aproximar as diferentes posies,
que permaneceriam sobre a mesa durante todo o processo.
Eugnio V. Garcia
124
A frica ocupa posio singular e merece considerao
parte pelo nmero de votos que representa. O Grupo
Africano, que rene 54 Estados-membros depois do
ingresso do Sudo do Sul, adotou em 2005 uma posio
comum consubstanciada no Consenso de Ezulwini,
favorvel ampliao de ambas as categorias de membros
permanentes e no permanentes, com 11 novos assentos,
segundo uma distribuio geogrfica equitativa. Em um
Conselho ampliado, defendem os africanos, caberia frica
dois assentos permanentes, com direito a veto, e cinco
no permanentes. O veto deveria ser estendido aos novos
membros permanentes enquanto ele existir. Como grupo
regional, a posio comum da frica coordenada pelo C-10,
integrado por dez pases que reportam s Cpulas da Unio
Africana o estado das negociaes.
82

Tambm atuante o grupo conhecido como L.69, em
referncia a um projeto de resoluo circulado em 2007.
83

Desde aquele ano, a coalizo aumentou em nmero e rene
cerca de 40 pases em desenvolvimento de diversas regies,
notadamente sia, frica e Amrica Latina e Caribe. Os
membros do L.69 incluem pases menos desenvolvidos, sem
sada para o mar e pequenos Estados insulares, alm dos
pases do IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul), entre outros.
O grupo vem defendendo a expanso nas duas categorias
de membros e o aperfeioamento dos mtodos de trabalho
do Conselho. Nesse sentido, mantm canal de dilogo com o
82 OKUMU, Wafula. Africa and the UN Security Council permanent seats, Pambazuka, 28 April 2005. Global
Policy Forum:<www.globalpolicy.org/security/reform/cluster1>, acesso em 13 jun. 2013.
83 UN General Assembly draft resolution A/61/L.69/Rev.1, 14 September 2007, on Security
Council reform.
125
Grupo Africano em torno das aspiraes comuns do mundo
em desenvolvimento no processo de reforma.
H ainda pases que individualmente participam com
frequncia das negociaes e lanam propostas alterna-
tivas mais elaboradas (Eslovnia, Liechtenstein), alm de
organizaes sub-regionais, em particular a Comunidade
do Caribe (Caricom), cujos membros se mostram ativos nas
sesses e reivindicam voz no processo. Outros agrupamentos
e organizaes, tais como o Movimento dos No Alinhados,
a Organizao da Conferncia Islmica e a Liga dos Estados
rabes, igualmente intervm para suscitar temas de seu
interesse e expor argumentos.
Deve-se registrar que, exceto talvez o caso mais
particular da frica, a posio nacional de cada Estado-
-membro tende a prevalecer na negociao. Nas Naes
Unidas, o vnculo entre regio e critrios de representao
regional no perfeito nem automtico. Como entidades
coletivas socialmente construdas, mais do que meras
referncias geogrficas, as regies comportam mltiplas
definies analticas e conflitos de identidade. A sia uma
regio? Onde comea e termina o Oriente Mdio? O sistema
de grupos regionais na ONU uma aproximao longe de
ser a resposta definitiva para essas questes. Um caso
notrio o da Unio Europeia. Membros da UE podem ser
eleitos para o Conselho de Segurana por diferentes grupos
regionais: Europa Ocidental e Outros, Europa Oriental ou at
mesmo pelo Grupo Asitico (Chipre). Ainda assim, apesar
das ambiguidades e imprecises que cercam a ideia de
representao regional, parece difcil negar o fato de que
Eugnio V. Garcia
126
existem regies sub-representadas ou totalmente ausentes
do quadro permanente do Conselho, como o caso da frica
e da Amrica Latina e Caribe.
84
Os problemas e obstculos reforma so bem
conhecidos e no se resumem a interesses contrrios de
determinados pases ou grupos. A inrcia institucional
tambm joga um papel, tendo em vista que uma emenda
Carta nessa matria, pelo Artigo 108, exigiria uma maioria
de dois teros dos atuais 193 Estados-membros, o que
equivale a 129 votos. H quem mencione ainda a proposio
absurda de que somente uma Terceira Guerra Mundial teria
o condo de desencadear uma reestruturao do Conselho
com a profundidade necessria. No se deseja obviamente
uma nova guerra total nem o colapso do rgo por inpcia
absoluta. Essas condies, postas como pr-requisitos,
conduzem imobilidade. O Conselho poderia, em tese pelo
menos, permanecer em funcionamento regular durante
anos sem mudanas significativas. O custo, porm, seria
um rgo cada vez mais anacrnico e ultrapassado, com o
progressivo declnio de sua autoridade, representatividade e
legitimidade na viso dos Estados-membros.
85
A bem da verdade, desde a intensificao do debate
na dcada de 1990, foram registrados alguns avanos
na reforma da ONU no nvel micro, administrativo e
operacional, e tambm no que se refere sua estrutura
84 WEYEL, Volker (ed.). The quest for regional representation: reforming the United Nations Security Council.
Critical Currents. Uppsala, no 4, May 2008, Dag Hammarskjld Foundation; MORRIS, Justin. UN Security
Council reform: a Counsel for the 21st century. Security Dialogue. Oslo, vol. 31, no 3, 2000, p. 265-277.
85 HURD, Ian. Myths of membership: the politics of legitimation in UN Security Council reform. Global
Governance. Boulder: vol. 14, no 2, 2008, p. 199-217.
127
macro, organizacional, como o estabelecimento do Conselho
de Direitos Humanos e a deciso de criar a Comisso de
Consolidao da Paz.
86
Comearam igualmente mudanas
nas estruturas de governana global no aspecto econmico,
com a criao do G-20 financeiro e a reviso do sistema
de quotas e representao nas instituies de Bretton
Woods (Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial).
No entanto, esses movimentos de reforma no alcanaram
o cerne do Conselho de Segurana e a esfera da segurana
internacional, de valor estratgico, continua presa ao
status quo.
Os P-5 desfrutam de um privilgio institucionalizado
pela Carta, refletido no poder de veto, decorrente de uma
situao de fato aps a Segunda Guerra Mundial. Por se
encontrar cristalizado dessa forma, o quadro permanente
do Conselho logra manter-se em grande medida alheio a
altos e baixos na distribuio material do poder global.
Assim, apesar de mudanas em seu poder relativo no
sistema internacional, pases como Gr-Bretanha e Frana
retm considervel capacidade de iniciativa no rgo. O mesmo
vale para a Rssia, se comparada com a posio que a
Unio Sovitica ocupou na poltica mundial na poca da
bipolaridade da Guerra Fria. Essa aparente desconexo com a
realidade internacional pode ser bem ilustrada pelo extenso
perodo que foi necessrio esperar (de 1949 a 1971) para
que o assento chins ocupado por Taiwan fosse finalmente
transferido para a China continental.
86 Reforma da ONU: IV Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional, O Brasil no
mundo que vem a, Rio de Janeiro, 21 ago. 2009. Braslia: FUNAG, 2010.
Eugnio V. Garcia
128
Como vimos, vem da criao da ONU a ideia de que os
membros permanentes seriam os maiores responsveis
pela paz e segurana internacionais. Essa concepo deve
ser qualificada, j que atualmente os maiores contribuintes
de tropas em operaes de manuteno da paz so pases
em desenvolvimento. Tampouco h relao necessria
entre a posse de armas nucleares e assentos permanentes.
A Carta de So Francisco, aprovada em junho, omissa
sobre isso (a bomba atmica sobre Hiroshima foi lanada
em agosto). O fato de que as potncias nucleares declaradas
sejam justamente os P-5 se deve forma como o Tratado
de No Proliferao Nuclear foi negociado em 1968 e no
conjuntura de 1945. No limite, vincular novos assentos
permanentes posse de armas nucleares seria um perigoso
convite proliferao.
Este livro procurou mostrar que o Conselho de Segurana
tem uma importncia que deve ser reconhecida. Por
esse mesmo motivo, no conviria que o rgo ignorasse
por mais tempo as realidades geopolticas do sculo XXI
e permanea congelado no passado. Ao se tornar mais
representativo, o Conselho ganha em legitimidade de longo
prazo. Analistas costumam afirmar que o desafio consiste
em multilateralizar a multipolaridade, de modo que as
instituies globais e as instncias decisrias internacionais
se acomodem melhor s mudanas ocorridas no mundo.
Uma das alternativas seria prever representao mais
adequada a pases em desenvolvimento do Hemisfrio Sul,
que desfrutam hoje de uma participao muito maior na
economia mundial e nas relaes internacionais de modo
129
geral. Todos os Estados-membros da ONU tm o direito de
postular-se como candidatos, mais ainda aqueles pases
com capacidade de contribuir e que demonstrem seu
compromisso com o fortalecimento das Naes Unidas e o
respeito s regras do sistema multilateral.
Um fato relevante e indito nesse processo seria a eleio
pelo voto de novos membros permanentes, a despeito de
serem ou no potncias militares nuclearizadas. Para isso
no preciso outra guerra ou uma revoluo. Assegurado
o pleno respeito norma internacional vigente (Artigo 108),
ao princpio da igualdade jurdica dos Estados (um pas, um
voto) e s formas democrticas de expresso da maioria, a
Assembleia Geral pode aprovar uma resoluo que emende
a Carta e amplie as duas categorias de membros, alm de
aperfeioar os mtodos de trabalho do rgo. Essa reforma
poderia ser vinculada a um mecanismo de reviso depois de
certo tempo para assegurar seu carter dinmico. Ademais
de uma mudana de composio estrutural, esta seria
uma novidade de concepo, finalidade e representao.
Simultaneamente, deve prosseguir o esforo por prestigiar
e fortalecer a Assembleia Geral, cujo papel insubstituvel
para todos os Estados-membros. O velho Conselho de
Segurana, que nasceu dos escombros da guerra, fruto
de injunes de poder e influncia, cederia o passo a um
Conselho renovado, com membros permanentes eleitos e
maior nmero de membros no permanentes, que ali teriam
seu lugar no por consideraes exclusivas de poder bruto,
mas por deciso soberana da comunidade internacional
representada no foro mais universal que at o momento se
conseguiu produzir.
131
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